LES MUTATIONS DE LA VILLE PERIPHERIQUE · LES MUTATIONS DE LA VILLE PERIPHERIQUE Dossier documentaire. Note de synthèse et orientation bibliographique Novembre 2002 F. ROUXEL, TRAVERSIERES

Le périurbain

OU

LES MUTATIONS

DE LA

VILLE PERIPHERIQUE

Dossier documentaire. Note de synthèse et

orientation bibliographique

Novembre 2002

F. ROUXEL, TRAVERSIERES POUR LE CDU, MINISTÈRE DE L’EQUIPEMENT, LE PÉRIURBAIN OU LES MUTATIONS DE LA VILLE PÉRIPHÉRIQUE 1/28 !

Réalisé par Françoise ROUXEL, Urbaniste,

TRAVERSIÈRES

Avec l’appui documentaire de Geneviève BRUNET

Pour le Centre de documenta-tion de l’urbanisme

Ministère de l’Equipement, des

Transports, du Logement, du Tourisme et de la Mer

Marie-Véronique ALLOT



Ce dossier exprime la position de son auteur sur le sujet, et en aucun cas celle du Ministère de l'Equipement



DOSSIER DOCUMENTAIRE. NOTE DE SYNTHÈSE ET ORIENTATION BIBLIOGRAPHIQUE !NOVEMBRE 2002



Récemment encore, la périphérie évoquait l’excroissance de la ville en cours de structuration, autour de sa partie ancienne, héritée. Ce centre historique était considéré comme le modèle de référence vers lequel allait tendre, devait tendre l’urbanisation nouvelle. Jusqu’alors, en effet, l’évolu-tion de la ville s’était faite autour du noyau fondateur, procédant par incor-porations successives des annexes urbanisées dans l’enceinte protectrice.

Cependant, la pensée industrielle au XIXe siècle avait, au regard d’exi-gences de rentabilité, introduit l’idée de dédensification générale du tissu ancien et de rejet de certaines activités et populations à l’extérieur de la ville compacte. Elle s’était traduite par la constitution pour les plus grandes agglomérations d’une première cou-ronne d’urbanisation, la banlieue, généralement considérée comme dés-ordonnée, donc anormale, mais qui s’était avérée irréductible.

Cette première formation nébu-leuse extra-muros a trouvé paradoxa-lement quelques décennies plus tard un relais très efficace avec l’idéologie fonctionnaliste. La volonté de mettre chacun à sa place dans les meilleures conditions de rendement, croisée avec la pensée hygiéniste, a contribué à produire une périphérie juxtaposant des fonctions spécialisées d’infrastruc-tures, de logement et d’activités sur de grandes emprises ouvertes qui se sont avérées indifférentes, voire résistantes à l’inclusion ordinaire dans la ville pré-existante.

Peut-être ne faudrait-il voir dans la référence idéale à la ville ancienne que la logique des aménageurs à toujours vouloir finir la ville, et qui s’impatien-tent devant la lenteur d’évolution de ces morceaux de ville à opérer la sédimentation attendue. Pour autant, certains éléments donnent à penser

qu’il y avait eu là autre chose que la

reconduction du passé.

Il est d’ailleurs à peu près admis aujourd’hui que la périphérie corres-pond à des morphologies, des paysages et des modes de vie différents. Ce constat conduit néanmoins souvent à une vision duale simplificatrice du monde urbain qui serait partagé entre le centre et la périphérie. Mais l’ampleur du phéno-mène de périurbanisation est troublante. Elle oblige, compte tenu notamment, des changements d’échelle qu’elle induit, à s’interroger autant sur l’état que sur le sens de la ville. L’évolution du vocabu-laire s’attache à définir ces mutations et témoigne de la difficulté à comprendre et donner consistance à ces nouveaux ter-ritoires. Jacques Lévy, par exemple, propose une conceptualisation des diffé-rents espaces “ métapolitains ” en iden-tifiant huit “ géotypes de l’urbanité ”, c’est-à-dire des assemblages de configurations spatiales caractérisées par leurs densités et leurs diversités : les zones “ centrales, suburbaines, périurbaines, infra-urbaines, méta-urbaines, para-ur-baines globales, para-urbaines partielles, vides ”. Mais aussi conurbations, régions urbaines, cités-régions, aires métropoli-taines, bassins d’emploi, bassins de vie…. (Jacques Lévy, “ A t-on encore (vraiment)

besoin du territoire ? ”, 1993). Face à cette approche méthodologique qui fait fi des exceptions géographiques et cultu-relles, certains chercheurs nous invitent à appréhender ces nouveaux territoires de la périphérie -qui deviennent majoritai-res-, comme les prémices d’une nouvelle société urbaine imposant d’en découvrir les spécificités (Programme de recherche

du Plan Construction et Architecture sur la connaissance et reconnaissance des

territoires contemporains, 1997) et d’in-venter des modalités de gestion adaptées à cette configuration urbaine inédite.

En effet, le mouvement de concen-tration des populations dans les villes françaises se poursuit : de 57,3 % en 1954, la population urbaine représente


Introduction

en 1999, 73,1 %. Il s’accompagne d’un étalement de l’espace urbanisé par inclu-sion dans les zones urbanisées de communes auparavant rurales. Ainsi, selon les repères statistiques, près de 43 millions d’habitants vivent en milieu urbanisé dont 18 % en couronne périur-baine, auxquels viennent se greffer les 2 millions d’habitants vivant dans des communes voisines sous influence.

Cette logique d’expansion des villes combinant concentration des popula-tions et étalement urbain n’est pas sans effet sur la ville constituée. Dans bien des cas, les villes-centres subissent un déficit d’arrivées des populations sur les départs et ne doivent le maintien de leur popu-lation que par leur solde naturel positif. Cette évolution quantitative réinterroge le rôle de centralité de ces noyaux an-ciens. En effet, elle accompagne, voire précède, des transformations sociales qui concernent l’organisation urbaine dans son ensemble (Daniel Cohen et alii,

“ France : les révolutions invisibles ”,

1998).

Certains analysent ces mutations comme le déclin de la ville européenne traditionnelle qui serait fondée sur des valeurs de proximité et de mixité sociale et dont la forme urbaine dense et miné-rale eût été le reflet ; d’autres les perçoi-vent comme l’émergence positive d’une ville occidentale moderne libérant les rapports sociaux et susceptible de mieux en offrir la diversité. Il ressort cependant des analyses une vraie difficulté à com-prendre, expliciter et intégrer les phé-nomènes en cours, correspondant peut-être aussi à une certaine défaite de l’imagination capable de se projeter dans l’avenir autrement qu’en termes de ré-sistance ou de suivi des tendances.

Sur le terrain, les orientations et les effets du développement économique contredisent les discours et les actions de défense de la ville patrimoniale, sans que des choix de société clairs et globaux soient exprimés et se traduisent par des politiques d’aménagement correspon-dantes.

Le concept de développement durable semble susceptible de proposer

une démarche de refondation en proposant des valeurs humanistes et des modes de faire économes consti-tuant une éthique du futur. Mais bien souvent, il s’égare dans des expéri-mentations ambiguës et des interpré-tations approximatives au nom de la spécificité de chaque territoire et de la liberté d’initiative des collectivités locales.

Demeure partagée, car plus ras-surante, la volonté de cerner et de maîtriser le phénomène de périurbani-sation par la recherche de périmètres pertinents d’observation et de projet. Elle se cale sur les définitions évoluti-ves des entités urbaines que proposent l’INSEE et la DATAR. De la commune à l’agglomération comme unité de gestion, l’on est passé à l’aire urbaine et au bassin d’emploi comme unité de vie collective selon des critères de continuité du bâti et de migrations journalières des habitants entre domi-cile et travail. Ces définitions commu-nément admises ont le mérite de ren-dre comparables les regroupements humains (Félix Damette, “ La France

en villes, 1994” ; Sous la direction de

Marie-Flore Mattei et Denise Pumain ;

“ Données urbaines”, 1998 et 2000) et de faciliter par l’établissement de zonages la répartition des aides publi-ques. Pour autant, elles tendent à sim-plifier les phénomènes et quelques rares tentatives méthodologiques alter-natives en témoignent (Marc Wiel, “ La

notion d’agglomération restreinte dans

l’analyse de la périurbanisation ”,

2000). La solution pratique retenue d’étendre à chaque recensement les territoires urbains tout en multipliant les périmètres de sous-ensembles pose la question des interférences entre ces différentes espèces d’espaces (Agences

d’urbanisme, “Ere urbaine, aires

urbaines. Les enjeux de la gouver-

nance”, 2000). Sur le terrain, l’organisation poli-

tique et administrative peine à suppor-ter cette complexité que s’efforcent d’appréhender les évolutions législati-ves sur l’aménagement du territoire (Loi d’orientation pour l’aménagement

et le développement durable du terri-

toire, 1999 ; loi relative au renforcement

et à la simplification de la coopération

intercommunale, 1999 ; loi sur la soli-darité et le renouvellement urbains,

2000, loi d’orientation agricole, 1999).



EVOLUTION DU VOCABULAIRE POUR NOMMER CES NOUVEAUX TERRITOIRES URBANISÉESLA BANLIEUE

SUBURBANISATION RURBANISATION EXURBANISATION PÉRI-URBANISATION PÉRI-URBAIN PÉRIURBANISATION PÉRIURBAIN

AIRE URBAINE COURONNE PÉRIURBAINE COMMUNE MULTIPOLARISÉE ZONE À DOMINANTE URBAINE

MÉTROPOLE METAPOLE VILLE-PAYS VILLE GLOBALE VILLE-RÉSEAU VILLE-ARCHIPEL

Jacques Lévy, “ A-t-on (vraiment) besoin du territoire ? ”, in Espaces temps, n° 51-52, 2e trimestre 1993

“ Connaissance et reconnaissance des territoires contemporains ”, Evaluation des rapports de recherche, Programme de recherche du Plan urbain, Ministère de l’Equipement, du Logement et des Transports, 1997

Daniel Cohen et alii, “ France : les révo-lutions invisibles ”, Calman-Lévy, 1998

Félix Damette, “ La France en villes ”, La Documentation française, 1994

Sous la direction de Marie-Flore Mattei et Denise Pumain ; “ Données urbaines ”, Anthropos, Collection Villes, tome 2, 1998 tome 3, 2000

Marc Wiel, “ La notion d’aggloméra-tion restreinte dans l’analyse de la périurbanisation”, in Octant, Revue d’études et de statistiques de l’INSEE Bretagne, n°82, juin 2000

21e rencontre nationale des agences d’urba nisme, “ Ere urbaine, aires urbaines. Les enjeux de la gouvernance ”, Fédération nationale des agences d’urbanisme, Strasbourg, 26, 27, 28 septembre 2000

Loi n° 99-533 du 25 juin 1999, loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire dite loi “ Voynet ” ; parue au Journal officiel du 29 juin 1999

Loi n° 99-586 du 12 juillet 1999, loi relative au renforcement et à la simplification de la coopération inter-communale dite loi “ Chevènement ” ; parue au Journal officiel du 13 juillet 1999

Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000, loi sur la solidarité et le renouvelle-ment urbains dite loi “ Besson-Gayssot ; parue au Journal officiel du 14 décembre 2000

Loi n° 1999-574 du 9 juillet 1999, loi d’orientation agricole, parue au Journal officiel du 10 juillet 1999

DOSSIER DOCUMENTAIRE. NOTE DE SYNTHÈSE ET ORIENTATION BIBLIOGRAPHIQUE ! NOVEMBRE 2002

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Introduction

Références bibliographiques

Classement par ordre d’apparition dans le texte



S’intéresser aux mutations de la ville périphérique suppose de porter le regard sur cet entre-deux entre ville et campagne qui ne cesse d’évoluer par étalement en couronnes successives et dispersion par faible densification du bâti (Pascale Bessy-Pietri, “ Les formes récentes de la croissance urbaine ”, Economie et statistique, 2000). Les derniers résultats du recensement de 1999 confirment une périurbanisation continue, dans un contexte pourtant de relative croissance de la popula-tion française. En 2001, la France est le premier pays de la Communauté européenne pour le taux de croissance et vient de passer devant l’Irlande. L’Allemagne, l’Italie et l’Espagne sont largement en déficit démographique.

Globalement, population et consommation d’espace en couronne périurbaine ont augmenté de 10 % entre 1990 et 1999. Mais certaines couronnes périurbaines ont connu une augmentation de la population plus importante durant cette période, jusqu’à 25 % dans l’aire urbaine de Nice, La Rochelle, Briançon. Pour autant, l’expansion des surfaces urbanisées n’accompagne pas toujours une croissance de la population. Ainsi, au Havre, la population a diminué de 1,6 %, alors que 35 % d’espace supplémentaire a été consommé. Ainsi, la déden-sification s’accélère sous la forme de plus en plus fréquente d’une urbanisation centrée sur des bourgs périphériques comme à Cholet ou Besançon, par exemple, voire d’une urbanisation encore plus éloignée comme à Toulouse où les surfaces urbani-sées ont doublé entre 1975 et 1990. Le phénomène est d’une telle ampleur qu’il met en cause la notion même de ville au profit de l’urbain, et décrit nos établissements humains comme des mosaïques plutôt que comme des structures unifiées (Colloque “ Les pratiques de la ville : transformations sociales et

évolutions spatiales ” qui a donné lieu à l’ouvrage sous la direc-

tion de Nicole Aumont et Jean-Pierre Lévy, “ la ville éclatée :

quartiers et peuplement ”, 1998.

Hors des contraintes et valeurs de la ville héritée, la périphérie

L’emploi des termes déclinant la périphérie s’accompagne en premier lieu d’une forte connotation spatiale. La ville péri-phérique désigne à la fois un espace plus ou moins urbanisé, relativement précis dans sa localisation -entre ville dense et campagne- et homogène dans sa configuration -bâti discontinu, axes omniprésents- mais aussi un territoire incertain, par la diversité des formes et des fonctions enchevêtrées et un schéma

d’organisation à la fois lisible et en changement permanent. Ce changement permanent à périmètre constant est dû à l’évo-lution et à la multiplication rapides des temps d’usage selon les structures sociales, culturelles, démographiques et économiques des populations résidentes ou non (Thierry Paquot et alii, “ Le

quotidien urbain ”, 2001). La ville périphérique se définit davantage par rapport à ce

qu’elle n’est pas, c’est-à-dire le centre et les quartiers péri-centraux. On parle ainsi de première et seconde couronnes périurbaines, voire de troisième couronne périurbaine pour les grandes agglomérations… Cette lecture radioconcentrique du phénomène d’étalement urbain traduit bien une dynamique ondulatoire mais aussi une vision historiciste de l’évolution de l’urbanisation, attachée au centre ancien.

Pourtant, suite à la constitution des banlieues (hors les murs, au-delà des faubourgs mais dans la continuité de l’urbani-sation), et l’apparition dans les années soixante-dix du phéno-mène de rurbanisation (à la campagne, autour des villages, en discontinuité de l’urbanisation), l’ampleur, l’accélération et les formes de l’urbanisation périphérique n’ont pas permis l’incor-poration -la digestion lente- de ces nouveaux morceaux de ville au tissu ancien.

Plusieurs phénomènes visiblement s’entremêlent : l’avan-tage d’être à proximité de la ville-centre mais hors de ses limita-tions foncières et fonctionnelles a justifié l’implantation en péri-phérie de l’habitat pavillonnaire, des entreprises de production et de consommation de masse, des grands équipements publics (stades, …) et privés (multiplex, plate-formes logistiques…). Il a aussi permis de rejeter à l’extérieur d’un périmètre valorisé des formes et des activités peu attractives, voire indésirables dans la ville-centre (grands ensembles d’habitat social, cimetières, usines polluantes, entrepôts…). La prolifération des lotissements d’habitat individuel, des barres et des tours d’HLM repliés sur eux-mêmes, la concentration des entreprises et de vastes surfaces marchandes dans des zones d’activités industriel les et commer-ciales, en vitrine le long des infrastructures de transit dictent un parcellaire à la fois très lisible et contraignant. Marquées en effet par une grande liberté d’installation, les périphéries apparaissent comme la juxtaposition de zones fonctionnelles, entrecoupées d’interstices, réunissant de manière hétéroclite lambeaux de terrains, constructions anarchiques et utilisations variées.



I- Les faces visibles de

la ville périphérique

Aussi la représentation radioconcentrique évoquée précé-demment vient-elle se heurter à la réalité d’une ville composite dont les relations au centre historique ne paraissent plus fonda-mentales en l’absence d’inclusion évidente. Généralement in-différente au milieu d’accueil (relief, espaces naturels, terres agricoles, villages…), cette urbanisation très consommatrice d’espace s’impose de manière autonome, confortée par la faiblesse des espaces publics collectifs, et atténuée seulement par la continuité des infrastructures routières.

Pourtant, cette vision de territoires à la fois prégnants dans leurs formes et confus dans leur identité varie en intensité d’un endroit à l’autre selon les successions des implantations. Grands ensembles d’habitat social, lotissements pavillonnaires, entrepri-ses de production ou de services, champs cultivés, équipements sportifs et de loisirs, forêt ou parc, … composent des paysages différents selon le degré d’accessibilité, de contiguïté, d’aména-gement, de qualité du bâti et de l’aménagement de ces espaces irrigués par l’automobile (Gabriel Dupuy, “ Les territoires de

l’automobile ”, 1995). Néanmoins, certaines images s’attachent à la périphérie, focalisées par exemple, sur les “ entrées de ville ”, leurs “ réseaux de nouilles ”, leurs “ boîtes à chaussures ”, et leur débauche publicitaire.

L’indépendance affichée de ces territoires spécialisés et hétérogènes n’exclut pas cependant les relations. Chaque morceau, chaque fonction de la ville périphérique développe son propre tissu relationnel de proximité ou non, mettant en évidence de nouveaux pôles de centralité ou de réseaux de communication. La notion de flux et de mobilité pour les entreprises et pour les habitants est d’ailleurs indissociable de la vitalité de ces territoires et provoque nombre d’interrogations sur les conséquences de cette exigence. Ne constitue t-elle pas une dépense coûteuse pour la collectivité conduite à mettre en place et à entretenir des services urbains (voirie, énergie) à cette échelle sur des territoires si peu densément habités (Alain Guengant, “ Les coûts de la croissance périurbaine.

L’exemple de l’agglomération rennaise ”, 1991). En outre, n’en-gendre t-elle pas des inégalités entre ceux qui ont les moyens de cette mobilité et ceux qui par défaut sont plus captifs que dans la ville ancienne (Alain Bonnafous, François Plassard, Bénédicte

Vulin, “Circuler demain”, 1993 ; Vincent Kaufmann, “ Mobilité

et vie quotidienne. Synthèse et questions de recherche ”, 1999). Ce facteur constitue sans nul doute un élément de distinction dont témoigne la valeur des activités économiques et du loge-ment, notamment (Jean-Paul Lacaze, “ Formation des prix et

marquage social ”, 1988).

Enfin, que signifie l’évaporation du centre, en tant que lieu de rassemblement des citadins, mais aussi comme référence symbolique des valeurs de société et de rencontre de la réalité sociale ? (Jean-Samuel Bordreuil, “La production de la centralité

urbaine”, 1987). Ne serait-elle plus qu’un mythe ? Emportés par l’esprit consumériste, les “ gens ” ne demanderaient, aux mo-ments choisis par eux, qu’à vouloir une mobilité accrue, le repli

chez soi, des centres muséifiés, des paysages produits d’images. Et la ville ancienne n’échapperait pas à cette évolution, avec ses rues piétonnes et ses galeries commerciales investies par les enseignes franchisées. Cette alliance de l’urbanisme de secteurs, servi sur un plateau par les infrastructures, et des architectures de produits qui régénèrent la ville, serait valable à sa périphérie comme dans ses faubourgs et ses centres (David Mangin, “ La

périphérie, nouvelle frontière du projet urbain ”, 2000).

La ville périphérique est aussi un lieu de résolution des conflits

La ville périphérique est de ce fait aujourd’hui aussi perçue comme un espace social où l’intégration des populations, mais aussi des activités, ne trouve à se réaliser qu’en fonction de cette capacité à se libérer du territoire, et non plus à s’y ancrer. Le problème est d’ailleurs moins la distance à parcourir, que le temps consacré aux déplacements en fonction de la valeur du service recherché en dehors de toutes structures territoriales. A cet égard, et concernant l’offre nouvelle de logements et de terrains à bâtir que propose la ville périphérique, coexistent cependant les deux extrêmes entre mobilité résidentielle et assignation à résidence.

Certains habitants, exclus de la ville patrimoniale, chère et survalorisée, sont relégués à la périphérie dans un logement bon marché et peu durable où ils risquent de rester. Il s’agit là le plus souvent de populations modestes, voire pauvres, pour lesquelles la localisation du logement, sur des terrains résiduels, à l’initia-tive du secteur privé ou du secteur public, est lié au coût d’investissement faible moyennant les contraintes de gestion et de vie quotidienne des occupants liés en particulier aux déplacements.

Les ménages les plus aisés qui cherchent à fuir l’entas-sement et l’interdépendance de la ville dense font le choix de s’installer en périphérie. Sans avoir à payer le prix de la rareté des quartiers anciens valorisés, ces classes moyennes et supérieu-res peuvent prétendre à un mode de vie confortable très centré sur la maison, le travail, les loisirs lointains et la voiture… qui les rend moins dépendants que les autres des services collectifs urbains de proximité. Ces deux situations, qui se modulent en fonction des situations culturelles et financières des ménages,. révèlent les tensions sous-jacentes ou exprimées qui se vivent aussi dans la ville périphérique. La violence de certaines bandes de jeunes et la dégradation des grands ensembles et des espaces publics ne reflètent qu’un aspect de ce territoire. Les technopoles paysagères et les lotissements représentent un autre aspect de la périphérie. Et c’est moins l’enclavement qui crée la violence de certains groupes que la proximité et le côtoiement d’un certain mieux-être auquel ils n’ont pas accès.

C’est aussi la proximité d’intérêts divergents qui crée les situations conflictuelles fréquentes entre les nouveaux urbains installés aux franges des villes et les agriculteurs qui veulent maintenir leur activité traditionnelle (Gérard Larcher, “ Rapport

d’information sur l’avenir des espaces périurbains ”, 1999).



C’est encore des conflits d’usage que suscite l’extension urbaine sur des milieux fragiles, des zones inondables, par exemple.

Ces différentes facettes d’un phénomène en expansion sont révélatrices de l’évolution du système économique productif et de notre organisation sociale redistribuant les cartes de la com-pétitivité et de la solidarité. Par la “ périphérisation ” croissante de la population urbaine et des activités qui se développe à tel point que la ville-centre devient résiduelle, la question se pose des raisons qui poussent à la disparition de l’unicité organique du territoire et du lien social communautaire qui lui était associé.

Les territoires se spécialisent dans des types d’habitants et d’habitat, par choix ou par défaut, et tendent à évoluer dans des spirales de déclin ou d’excellence d’autant plus marquées que la taille des communes concernées est petite. Ainsi, se dessine une géographie socio-économique de communes périphériques concentrant des populations modestes et pauvres (dont les plus grandes sont Venissieux, Mantes-La Jolie, Wattrelos, Gennevillier, Saint-Priest…), des populations “ moyennes tertiaires et techniques ” (comme à Aix-en-Provence, Villeurbanne, Argenteuil, Montreuil, Nanterre, Grenoble, Montpellier…) et de quelques rares communes périphériques regroupant des populations aisées, essentiellement parisiennes (Boulogne-Billancourt, Versailles, Neuilly-sur-Seine, Saint-Germain-en-Laye, Châtenay-Malabry…) (Philippe

Choffel, “ Les transformations des espaces urbains dans les

années 90 : une urbanisation au ralenti ”, 2000). Mais l’on ne peut réduire ce processus à une fracture sim-

ple entre exclus et inclus en relation avec la localisation et la typologie de leur habitat. Comme le souligne Daniel Béhar, le processus d’exclusion qui affecte une frange de plus en plus large de la société française produit l’émergence d’une société d’ar-chipel où les banlieues ghettos ne sont que le révélateur le plus visible de nombreuses fragilités qui affectent la société française. Sous cet angle social comme sous l’angle morphologique, la référence à un modèle d’intégration fondée sur une norme spatiale ne fonctionne plus tant les dynamiques économiques et urbaines tendent à effacer les repères et les catégories qui structuraient l’espace social de la ville. Pour s’en convaincre, il suffit de considérer le fait que 75 % des chômeurs de longue durée résident hors de ces quartiers ghettos et que le parc de logements privés concentre deux fois plus de bénéficiaires du RMI que le patrimoine HLM (Daniel Béhar, “ Banlieues

ghettos, quartiers populaires ou ville éclatée ? ”, 1995). Quelles sont les raisons de ces mutations profondes dont la ville périphé-rique est le reflet ?



DÉCÉLÉRATION DE LA CROISSANCE URBAINE ET ÉTALEMENT DE L’URBANI-

SATION

Au regard du recensement de 1999, la tendance à l’étalement urbain, amorcée depuis les années soixante, s’est poursuivie par l’inclusion dans les zones urbaines de communes auparavant rurales, et donc au peuplement moins dense.

677 nouvelles communes ont été classées urbaines alors que 20 sont redevenues rurales.

Au total, la France métropolitaine compte 5954 communes urbaines, qui regroupent 75,5 % de la population sur 18,4 % du territoire. La population urbaine s’est accrue de 5,5 % entre les deux recensements de 1990 et 1999. Inverse-ment, et dans le même temps, la population rurale a diminué de 40 000 personnes, en raison de l’étalement urbain.

La nouvelle délimitation des unités urbaines (DOM compris) dénombre 57 agglomérations urbaines de plus de 100 000 habitants, contre 60 en 1990, ce qui dénote une certaine concentration des plus grosses d’entre elles. La population de la quasi-totalité de ces grandes unités urbaines a augmenté, en raison de leur croissance démographique et, du moins, par extension de leur périmètre. Seules, 5 agglomérations ont perdu des habitants en conséquence du déclin industriel les affectant.

En 1999, la population des villes-centres s’éta-blit à 23,9 millions d’habitants et celle des banlieues à 20,3 millions. Le solde migratoire des banlieues est devenu négatif entre 1990 et 1999 (- 268 000 habitants). Parallèlement, le déficit des départs par rapport aux arrivées dans les villes-centres s’est réduit (- 250 000 habitants). Mais seul l’excédent naturel permet aux villes-centres et communes de banlieue d’avoir un taux de croissance positif. Il participe à plus de la moitié de la croissance de la population des communes déjà urbaines en 1990. L’autre moitié provient de l’absorption de nouvelles communes, qui étaient hier les communes rurales les plus dynamiques, proches des grands centres urbains.

Pascale Bessy-Pietri, “ Les formes récentes de la croissance urbaine ”, in Economie et statistique, n° 336, 2000

Colloque “ Les pratiques de la ville : transformations sociales et évolutions spatiales ”, Centre de recherche sur l’habitat, Paris, 21-22 septembre 1995

Sous la direction de Nicole Haumont et Jean-Pierre Lévy ; “ la ville éclatée : quartiers et peuplement ”, L’Harmattan, 1998

Thierry Paquot et alii ; “ Le temps urbain ”, La Découverte, 2001.

Gabriel Dupuy, “ Les territoires de l’auto-mobile ”, Paris, Editions Anthropos, 1995

Alain Guengant, “ Les coûts de la croissance périurbaine. L’exemple de l’agglomération rennaise ”, ADEF, 1992

Alain Bonnafous, François Plassard, Bénédicte Vulin, “Circuler demain”, Editions de l’Aube-Datar, 1993

Vincent Kaufmann, “ Mobilité et vie quotidienne. Synthèse et questions de recherche ”, Ministère de l’Equipement, du Logement et des Transports, Centre de pros-pective et de veille scientifique, in 2001 +, n° 48, juin 1999

Jean-Paul Lacaze, “ Formation des prix et marquage social ”, in Etudes foncières, n° 38, mars 1988

Jean-Samuel Bordreuil, “La production de la centralité urbaine”, thèse de doctorat d’Etat, Université de Toulouse le Mirail, 1987

David Mangin, “ La périphérie, nouvelle frontière du projet urbain ”, in Le Moniteur des travaux publics et du bâtiment, n° 5018, janvier 2000

Gérard Larcher, “ Rapport d’information sur l’avenir des espaces périurbains ”, Actes du colloque organisé au Sénat le

" 10 février 1999, Collection Rapports du Sénat, 1999

Philippe Choffel, “ Les transformations des " espaces urbains dans les années 90 : une urbanisation au ralenti ”, n° spécial “ La ville en question ”, in Regards sur l’actualité, n° 260, avril 2000

Daniel Béhar, “ Banlieues ghettos, quar-tiers populaires ou ville éclatée ? ”, in Les Annales de la recherche urbaine, n° 68-69, septembre-décembre 1995



I- Les faces visibles de la ville périphérique



Aujourd’hui, les trois quarts de la population française est urbaine et presque la moitié des 44 millions d’habitants concer-nés habitent en périphérie. Ce fait de société s’est développé ces trente dernières années à la faveur de l’explosion démographi-que due à la conjugaison de la natalité et des migrations rurales et étrangères. Enfants du baby-boom, rapatriés d’Algérie et travailleurs immigrés du Maghreb et de l’Europe du Sud, ruraux à la recherche d’un emploi gonflaient la population des villes qui augmentait à un rythme annuel supérieur à 2 %. Le besoin d’espace constructible qui accueillait cette augmentation massive d’habitants se traduit par une première phase de densification des villes-centres au début des années soixante, puis un étale-ment urbain du centre vers la périphérie durant les deux décen-nies suivantes, en particulier dans les plus grandes aggloméra-tions (Lyon, Marseille et autres villes du sud de la France, en particulier). La surface urbanisée des villes a doublé en 20 ans et la population urbaine a doublé en 40 ans.

Une offre foncière toujours plus abondante et moins chère en périphérie

Cependant, depuis 10 ans, l’augmentation de la population ne suffit manifestement plus à justifier l’extension des villes. La France a connu un ralentissement démographique sensible entre 1975 et 1999 (seulement 2 millions d’habitants en plus entre 1990 et 1999) et depuis, un regain de natalité compensant faiblement un net ralentissement des arrivées de migrants. L’étalement urbain par stricte propagation du centre vers la périphérie n’est plus le modèle dominant affectant indifférem-ment les unités urbaines (définies par la continuité du bâti). Les situations sont multiples et résultent de la combinaison de plu-sieurs facteurs. Certains facteurs s’inscrivent dans une dynami-que sociétale, parfois à l’œuvre depuis plusieurs décennies, comme l’attachement à la maison individuelle et l’essor de l’au-tomobile, dans les politiques d’urbanisme qui y ont été asso-ciées : le financement du logement, le développement des artères de transit, les règles de constructibilité… D’autres facteurs sont plus récents, en relation notamment avec le développement économique : les nouveaux acteurs du commerce, les technolo-gies de l’information, l’évolution du temps de travail et de non travail.

Face à ces évolutions, les situations des agglomérations sont contrastées et ne résultent pas d’une stricte corrélation entre

stagnation ou recul du centre et extension de la périphérie (“Synthèse des diagnostics d’agglomération”, Ministère de

l’Equipement, des Transports et du Logement, 2000). Certes, le constat général est l’augmentation des consommations d’espace et une tendance à l’homogénéisation sociale des urbanisations périphériques nouvelles. Mais les facteurs qui y contribuent sont variables selon les agglomérations. Ainsi, le dépérissement des centres anciens est plus difficile à enrayer dans des aggloméra-tions confrontées à une situation économique défavorable, et dont la commune-centre manque de marge de manœuvre fi-nancière, comme c’est le cas à Charleville-Mézières. Parfois, la paupérisation a atteint une telle ampleur comme à Perpignan qu’il est difficile d’y remédier par de classiques opérations de réhabilitation et d’embellissement de l’espace public. En revan-che, un certain nombre d’orientations d’aménagement et de développement semblent bien avoir contribué à renforcer l’ex-pansion des territoires urbanisés. Le transfert d’emplois en péri-phérie de Mulhouse ou l’offre de terrains à bas prix pour attirer en périphérie de Cahors des constructeurs se sont révélés parti-culièrement efficaces pour accélérer la périurbanisation. La réalisation de réseaux viaires destinés à accueillir un trafic de transit important à l’intérieur de l’agglomération comme à Bayonne ou au Mans a généré une périphérie très étalée. Et fréquemment, si les besoins de réserves foncières sont surestimés et si les zones ouvertes à l’urbanisation restent virtuelles pendant des années, elles alimentent à court terme le marché de l’immo-bilier en périphérie.

Conjuguée à l’étalement urbain, l’accentuation de la spécialisation des territoires concerne tant les centres-villes que la ville périphérique. Certains centres anciens connaissent la fuite de leurs classes moyennes vers la périphérie et la concen-tration de populations pauvres comme à Nîmes, alors même que l’ensemble régional constitué autour de Montpellier et de Nîmes est très dynamique. Cette dévalorisation des centres n’est pas sans lien avec les flux de construction neuve en périphérie, mais aussi la spécialisation croissante des organismes HLM sur cer-tains créneaux de marché. Et sur un marché tendu comme en première couronne à Montpellier, il est difficile de produire du logement social. A l’inverse, on assiste aussi à la “ gentrifica-tion ” de certains centres-villes comme à La Rochelle dont le pendant est un déploiement périphérique sans grandes qualités. Ainsi, les logiques immobilières et sociales tendent à opposer centre et périphérie, valorisant l’un ou l’autre, en fonction de leurs avantages respectifs.



II- Les raisons des mutations

de la ville périphérique

L’offre foncière reste toujours abondante et moins chère en grande périphérie. Elle justifie le choix premier de nombreux ménages de s’y installer dans le cadre de l’accession à la pro-priété. Celle-ci continue de privilégier la maison individuelle, à la croisée d’une demande sociale qui reste peu enthousiaste pour l’appartement, et du soutien des pouvoirs publics, par exemple avec le prêt à taux zéro, favorisant la mobilité résidentielle, et sous-tendant une dynamique de promotion sociale fondée sur l’acquisition d’un patrimoine et la consommation de biens. Concomitamment, le parc de logement social hérité de la fin des années soixante, privilégiant l’urgence et le quantitatif, connaît une phase d’obsolescence physique qui, conjuguée à la crise sociale prévisible, contribue largement à dévaloriser certaines banlieues et certains secteurs en lisière des centres où il s’était largement implanté.

La mobilité et la structuration de l’offre de déplacements favorisent l’étalement urbain

Cette logique de production massive de l’habitat indivi-duel que constataient déjà Gérard Bauer et Michel Roux en 1976 (Gérard Bauer, Jean-Michel Roux ; “ La rurbanisation ou la

ville éparpillée”, 1976) n’aurait pu s’exprimer si elle ne s’était pas accompagnée de la possibilité de se déplacer plus loin et plus librement grâce à l’essor de l’automobile et le développement des infrastructures rapides. Avant son utilisation généralisée, les villes n’avaient pu s’étendre qu’en arbitrant entre la densification ou l’allongement des déplacements. Dès lors que la mobilité devenait plus facile et moins coûteuse, la ville et ses habitants pouvaient prendre leurs aises. La mobilité facilitée a ouvert un vaste territoire à l’urbanisation en permettant d’être encore lié à la ville agglomérée sans y habiter, et ce à un coût modéré. Selon Marc Wiel, (Marc Wiel, Anne Morvan, Simon Tauty ; “ Compor-

tements de mobilité et évolution de l’organisation urbaine ”,

1997), la ville à faible mobilité impliquait une forme d’organisa-tion -la ville dense, “ héritée ”- et la ville à forte mobilité, une autre -la ville périphérique. Nous sommes au cœur d’une transi-tion urbaine de longue durée appelée à s’amortir progressive-ment (Marc Wiel, “ La transition urbaine ”, 1999). Dans cette attente, on peut constater que les avantages acquis par la mobi-lité facilitée par l’automobile ont leurs limites temporelles et spatiales. La voiture reste le principal moyen d’accéder à ces espaces périurbains, au prix d’inconvénients croissants pour le budget et la vie quotidienne des ménages concernés, et de char-ges lourdes d’aménagement (réseaux et services) pour les collec-tivités locales. Certes, les temps de parcours ne cessent de dimi-nuer abolissant les distances grâce à la performance des infra-structures de transports (Jean-Pierre Orfeuil, “ Je suis l’auto-

mobile”). Pour autant, ces réseaux, constitués soit en axes prin-cipaux reliant le centre et la périphérie, soit en voiries de con-tournement sont facilement engorgés et ne desservent bien que ceux qui sont à leurs abords.

La primauté d’un urbanisme de réseaux (Gabriel Dupuy,

“ L’urbanisme des réseaux ”, 1991) a d’ailleurs été mise en prio-rité au service de l’entreprise pour qui aller plus vite pour un coût moindre dans une logique du “ juste à temps ” lui donnait avantage à s’installer en périphérie pour se restructurer et con-quérir de nouveaux marchés. La fin, dans les années soixante-dix, d’un certain type d’industrie et de mode de production, axé à la fois sur la division du travail mais aussi inclus dans l’organi-sation sociale globale (le fordisme et le taylorisme), a contribué à donner naissance aux zones industrielles spécialisées dont le seul mobile d’implantation a été “ le juste à temps ”. Les innovations technologiques notamment en matière d’information par leur contribution à une possible “ déterritorialisation ” confortent l’émancipation des territoires de l’économie dans le cadre de l’internationalisation des échanges (Michel Savy, Pierre Veltz ;

“ Les nouveaux espaces de l’entreprise ”, 1993). Elle ne signifie pas la perte d’un support local qui reste indispensable, mais d’un arbitrage entre le monde économique global et la société locale qui se traduit par le souci de s’installer de manière préférentielle sur les axes autoroutiers et aux entrées des agglomérations, y compris les gares et les aéroports.

De la même façon, les grandes surfaces commerciales se sont installées à des nœuds d’accessibilité leur permettant de rayonner sur une large zone de chalandise La vulnérabilité des commerces de centres-villes engendrée par cette offre concur-rentielle a correspondu aux mêmes courants que celui qui a porté le succès du lotissement : une liberté accrue d’accéder à plusieurs types de produits à moindre coût. Là aussi, l’envers de cette satisfaction partagée par des millions de consommateurs est la saturation des réseaux de desserte et les files d’attente aux caisses des supermarchés. Elle explique pour partie l’essor du commerce électronique. Les centres-villes ne peuvent reconqué-rir leur rôle d’antan, mais développent de nouvelles activités commerciales plus en phase avec leur évolution culturelle.

Une concurrence exacerbée et peu régulée entre les villes et les territoires

L’accompagnement des politiques publiques dans la mon-tée du phénomène de périurbanisation est un fait que ne démentit pas le souci exprimé par ailleurs d’animation urbaine, de gestion économe de la ville et de réduction des écarts sociaux.

La réalisation des zones industrielles et commerciales en périphérie a été largement favorisée par l’investissement public, sous la forme d’équipement de ces zones et de mesures fiscales favorables. Les principes du zonage et les procédures particuliè-res (mesures d’expropriation, ZAD, ZAC…) ont permis de s’affranchir de certaines contraintes du droit commun, pour notamment lever les obstacles du foncier, et mettre plus rapide-ment et à volonté des espaces viabilisés et aménagés par un opérateur unique (Marie Burkart, “ Mutations des territoires

hors zone d’aménagement”, 1999 ).



DÉTERMINANTS PRINCI-PAUX DE L’ÉVOLUTION DE LA MOBILITÉ LOCALE PARC AUTOMOBILE : 14 millions en 1975, 25 millions en 1995

RÉSEAU AUTOROUTIER : 2700 km en 1975, 8000 km en 1994MAISONS INDIVIDUELLES : 50 % en 1973, 56 % en 1988

MÉNAGES PROPRIÉTAIRES : 45 % en 1973,54 % en 1988DISTANCE ENTRE LE CENTRE-VILLE ET LE DOMICILE : en moyenne + 12 % entre 1975

et 1990EMPLOIS EN VILLE-CENTRE : - 5 % entre 1975 et 1990

EMPLOIS EN BANLIEUE EXTÉRIEURE : + 24 % entre 1975 et 1990

Les aides publiques au foncier à travers les aides au loge-ment distribuées sous forme du 1 % logement, du prêt à taux zéro ou des PLA (prêts locatifs aidés) pour le logement social n’étaient assorties d’aucune contrainte tant de localisation que de densité, et très rarement de diversité, même si l’Etat, au nom de la loi d’orientation pour la ville, incitait à la mixité de l’habi-tat. Même dans cette perspective, les effets sont pervers : pour réaliser des logements diversifiés, il convient de construire à côté de logements sociaux, également des constructions par des promoteurs privés, souvent sur des sites peu attractifs, donc bon marché. Tout naturellement, les modestes accédants se localise-ront sur ces secteurs périphériques où le terrain encore à un prix agricole compensera les difficultés d’accès et le manque d’équi-pements. Les aides apportées sous forme de 0 % ou de 1 % seront alors affectées à l’élargissement de cette parcelle. Cet enchaînement conduit à une dédensification sur les terrains les plus éloignés de tout équipement.

Cette spécialisation de l’espace qui conduit à la ville extensive (“ Cité puzzle. La spécialisation de l’espace en ques-

tion ”, 13e Rencontre nationale des agences d’urbanisme, 1992) rencontre donc une série d’intérêts particuliers, d’indépendance collective, de rentabilité économique, d’efficacité fonctionnelle et de confort social. Elle pose la question de la citadinité et de la citoyenneté comme conscience de l’appartenance à une société, et l’exercice des droits qui y sont liés. Le corollaire d’un certain déserrement des liens sociaux est aussi pour les habitants de la ville périphérique la solitude et la ségrégation sociale, l’indivi-dualisme et le repli communautaire. Au-delà des idées reçues

concernant la dégradation des grands ensembles et la marginali-sation de leurs habitants ou du discours à contre-courant faisant valoir l’appropriation de cet habitat et de pratiques commu-nautaires, il n’est pas inutile de comprendre les tensions actuelles à la lumière des logiques et des mécanismes qui ont produit volontairement après-guerre une restructuration sociale de l’espace urbain : un urbanisme horizontal associant typologie et localisation du logement et montant des ressources, dans une dynamique d’ascension sociale favorisant l’avènement d’une classe moyenne. Néanmoins, la crise économique a mis en évi-dence les limites de cette politique publique, et surtout les effets de l’internationalisation de la concurrence entre les entreprises et les villes ont remis en cause cette organisation socio-spatiale. Davantage, elles ont défait cette logique de stratification, ac-centuant les disparités, cloisonnant les quartiers, tout en rendant moins lisibles les problèmes et accentuant l’interdépendance des phénomènes.

Mais là aussi, la discrimination est sans frontière et les quartiers “ désignés ” comme des ghettos ne représentent aujourd’hui que la face visible de l’épuisement de ce modèle ségrégatif. Accompagnant la dilution de l’urbain, la précarité sociale s’étend et se diffuse sur l’ensemble du territoire, et touche aussi bien les centres anciens que les bourgs ruraux dans le cadre de l’effacement des repères socio-spatiaux ordinaires. Les prin-cipes et les normes du fonctionnement urbain dans ce nouveau système interdépendant et spécialisé ne se résument plus à une opposition duale entre des populations reléguées et despopulations actives, mais tendent à une réalité complexe et insaisissable.

Il demeure que la faible prise en charge de l’espace public, le repli dans les quartiers jusqu’aux cités closes de pauvres ou de nantis, la prégnance des logiques de rentabilité et de profit y compris dans des domaines traditionnellement considérés comme d’intérêt public. Dans le domaine du génie urbain notamment, se sont formées de très grandes entreprises, utilisant des technologies performantes, que la concurrence oblige à améliorer sans cesse (transports, électricité, câble, assainisse-ment). Il en est de même dans le secteur de l’immobilier, notamment l’immobilier d’entreprise, où les promoteurs et les investisseurs privilégient les grandes agglomérations au dévelop-pement rapide, là où aussi les marchés du logement sont les plus solvables, en ayant tendance à délaisser les villes et les quartiers d’importance secondaire.

Ces évolutions qui exacerbent la compétition entre les villes et les territoires s’accompagnent d’une évolution structurelle de nos institutions, qui tend à remettre aux pouvoirs locaux les clés de leur développement. Cette responsabilisation, engagée par les lois de décentralisation de 1982, s’est traduite par l’essor de la contractualisation des politiques publiques et des démarches sectorielles de partenariat entre acteurs publics et privés (Sous la

coordination de Francis Godard, “ Le gouvernement des villes.

Territoire et pouvoir ”, 1997). La difficulté de ne pas pouvoir toujours affirmer à cette échelle locale des choix d’urbanisme ambitieux permettant de contrarier réellement l’expansion de la



périphérie a incité l’Etat à faire évoluer le cadre juridique jus-qu’alors surtout attentif à satisfaire l’emploi, l’accueil des entre-prises, et la croissance. Ce faisant, il ne considérait l’action foncière que comme une finalité secondaire, et cette position s’accompagnait d’une volonté de planification peu contrai-gnante. Certes, les plans d’occupation des sols et les schémas directeurs issus de la loi d’orientation foncière de 1967 avaient pour vocation de préciser, d’une part le droit des sols, d’autre part de respecter les grands équilibres entre espaces urbanisés et espaces naturels. Mais ces deux documents d’urbanisme se sont souvent avérés inefficaces pour canaliser le développement, quand ils ne traduisaient pas explicitement des intentions expan-sionnistes par la mobilisation de vastes secteurs d’urbanisation future. De ce point de vue, les récentes lois sur l’urbanisme qui initient, notamment, les plans locaux d’urbanisme et les schémas de cohérence territoriale, en sus et place des anciens POS et SDAU, imposent aux collectivités locales de mener une politique de développement durable, plus solidaire et moins dispendieuse, qui privilégie notamment le renouvellement de la ville sur elle-même, plutôt que l’étalement urbain, et de se doter de moyens de coopération d’objectifs, de projet et de gestion mieux parta-gés dans le cadre de l’intercommunalité. Pour autant, ces tenta-tives de régulation risquent de se heurter aux spécificités locales en étant des règles de moyens et non d’objectifs. Et surtout, aucune de ces lois n’aborde clairement la question de la maîtrise foncière en lien avec l’aménagement. Pourtant, ce thème appa-raît de façon récurrente dans tous les discours sur la ville, mais les interventions s’étiolent dans les procédures et les finance-ments. A l’exception des quatre établissements publics fonciers d’Etat (Basse-Normandie, Nord-Pas-de-Calais,, Lorraine, Ouest Rhône-Alpes) et de l’AFTRP pour la région parisienne qui mè-nent une action foncière directe, les collectivités locales ont à cet égard une démarche peu anticipatrice et stratégique, donc n’ont pas de politique foncière. De leur côté, les aides de l’Etat à la constitution de réserves foncières se sont réduites, en cohérence avec la décentralisation, et les collectivités locales n’ont pas ou peu procédé à des acquisitions publiques pour réguler le déve-loppement de l’urbanisation, sauf celles qui utilisent certaines formes de société d’économie mixte. Or, l’obsolescence de certains quartiers, la multiplication des friches, la dévalorisation de centres-villes constatées aujourd’hui imposent de se soucier, non seulement de la maîtrise de l’étalement urbain, mais aussi de la reconversion des tissus existants. Les formules et expéri-mentations se multiplient, en s’appuyant sur la force supposée du projet à concevoir et réaliser dans une perspective d’ensem-ble du territoire et des acteurs. Mais s’il est dit que ce renouvel-lement de l’aménagement doit s’inscrire dans une perspective de développement durable, la ville à promouvoir pour ce faire paraît rester pour l’essentiel à expliciter et à négocier.

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“Synthèse des diagnostics d’agglomé-ration”, Ministère de l’Equipement, des Transports et du Logement, DGUHC, 2000

Gérard Bauer, Jean-Michel Roux ; “ La rurbanisation ou la ville éparpillée ”, Seuil, 1976

Marc Wiel, Anne Morvan, Simon Tauty (ADEUPA) ; “ Comportements de mobilité et évolution de l’organisation urbaine ”, Ministère de l’Urbanisme, du Logement et des Transports, DRAST/Plan urbain, 1997

Marc Wiel, “ La transition urbaine ou le passage de la ville pédestre à la ville motorisée ”, Pierre Mardaga éditeur, 1999

Jean-Pierre Orfeuil, “Je suis l’auto-mobile”, La Tour d’Aigues, 1994

Gabriel Dupuy, “ L’urbanisme des réseaux ”, Armand Colin, 1991

Michel Savy, Pierre Veltz ; “ Les nouveaux espaces de l’entreprise ”, Co-éditions

DATAR/Editions de l’Aube, 1993

Marie Burkart, “Mutations des territoires urbains hors zone d’aménagement”, Université Paris X, Laboratoire de géographie urbaine, novembre 1999, 89 p., PUCA 2414

13ème Rencontre nationale des agences d’urbanisme, “ Cité puzzle. La spécialisa-tion de l’espace en question ”, Fédération nationale des agences d’urbanisme, Brest, 14, 15, 16 octobre 1992

Sous la coordination de Francis Godard, “ Le gouvernement des villes. Territoire et pouvoir ”, Paris, Descartes & Cie, 1997


F. ROUXEL, TRAVERSIERES POUR LE CDU, MINISTÈRE DE L’EQUIPEMENT, LE PÉRIURBAIN OU LES MUTATIONS DE LA VILLE PÉRIPHÉRIQUE 15/28

II- Les raisons des mutations de la ville périphérique





Quels sont les enjeux de la ville et du périurbain ? Pourquoi vilipender ces extensions récentes ou les considérer comme promesses d’un renouveau ? Quels sont les modèles spatiaux, sociaux, économiques, qui traversent couramment discours et réflexions sur la périphérie ? Il apparaît parfois bien difficile de situer les écoles et chapelles de pensée et d’identifier les affilia-tions tant les propos s’entrecroisent souvent hors de références objectives et dans un brouillage sémantique généralisé. Ils sont sans doute le signe de cette crise du discours sur la ville qui, comme l’analyse François Aballea, se caractérise par la critique et par l’indigence de la pensée (François Aballea, “ Crise urbaine

ou crise du discours sur la ville ”, 1994). On pourrait ajouter que ce discours sur la ville paraît aujourd’hui d’autant plus incanta-toire que les phénomènes échappent à la volonté de les saisir à travers une amnésie historique flagrante et une réflexion trop souvent coupée de la réalité complexe du terrain.

Des notions d’organisation plutôt que des conceptions de ville

Un certain nombre de notions parcourent comme des impératifs catégoriques le discours urbanistique. La densité, la mobilité, la continuité, la mixité apparaissent comme autant d’idées fixes partagées par presque tous les théoriciens et les praticiens. Et ces notions, qui ne sont que des modalités d’orga-nisation et de fonctionnement urbain, sont devenues si prégnantes qu’elles ont acquis le statut de concept, se substituant à toute explicitation raisonnée sur la ville.

A y regarder de plus près, certaines notions sont cependant plus ou moins rattachées à certaines figures de ville (Sous la

direction de Alain Bourdin et Monique Hirschhorn ; “ Figures de

la ville autour de Max Weber ”, 1985). Ainsi, la “ densité ”, la “ mixité ”, la “ centralité ” seraient plutôt considérées comme l’apanage de la ville européenne historique tandis que la mobi-lité, la nature, les réseaux seraient davantage des attributs de la ville globale contemporaine. Et pourtant… La densité, par exemple, si souvent considérée comme une qualité spécifique à la ville traditionnelle, à laquelle on oppose volontiers le défaut de l’éparpillement de la ville périphérique, présente un visage pluriel, bien difficile à cerner, et a priori dépourvu de valeur intrinsèque négative ou positive. De nombreux travaux s’atta-chent cependant à mesurer la densité (Vincent Fouchier, “ Les

densités urbaines et le développement durable. Le cas de l’Ile-de-

France et des villes nouvelles ”, 1998), même s’il est admis que son expression dépend de nombreux facteurs (compacité du

tissu, verticalité du bâti, peuplement, échelles d’analyse, etc.), et que sa perception relève de bien d’autres éléments (activités, usages et pratiques, représentations, etc.) qui contribuent à fon-der un milieu de vie (“ Densités et espacements ”, Les Annales

de la recherche urbaine, 1995) lui-même en adéquation ou non avec l’objectif sociétal recherché. De surcroît, n’attribue t-on pas à la notion de surdensité ou de faible densité un ensemble de maux qui relèvent d’autres origines (Pierre Clément, Sabine

Guth ; “ Densité, évolution du concept ”, 1996) ?

Sans doute, cette promptitude à focaliser sur des termes témoigne t-elle d’un certain désarroi des acteurs de la ville et d’un déficit de pensée urbaine pour aborder le changement structurel que traduit en particulier le phénomène de périurba-nisation. Rendant compte de sa recherche sur les périphéries urbaines menée dans le cadre d’une réflexion sur les territoires contemporains lancée par le ministère de l’Equipement, Yves Chalas constate en introduction de son rapport (Yves Chalas,

“ Urbanité et périphérie. Connaissance et reconnaissance des

territoires contemporains. La ville émergente”, 1997), cet “ im-pensable ” de la périphérie, du fait de l’attention exclusive ap-portée à l’urbanité définie selon le modèle de la ville-centre. Considérant qu’il convient de se délivrer de “l’imagerie urbanis-tique ” dans laquelle sont tombés des concepts vieillis opposant de manière duale centre/périphérie, continuité/discontinuité, mixte/ségrégé, etc., pour permettre l’imagination vive, ce sociologue affirme que l’avenir de la ville se joue dans la péri-phérie car “ elle nous permet de percevoir l’émergence d’un système urbain comprenant et recomposant en un seul ensemble la ville-centre, les banlieues, le péri-urbain et le rurbain, selon une nouvelle donne et de nouveaux critères urbains ”.

En proposant ainsi de rompre avec les modèles préétablis pour mieux comprendre les manifestations d’une réalité encore émergente, cette réflexion, reprise dans le cadre d’une large diffusion (Sous la direction de Geneviève Dubois-Taine et Yves

Chalas, “ La ville émergente ”, 1997), a été suspectée de caution-ner le “ laisser faire ”, provoquant ainsi un débat au sein des milieux professionnels de l’urbanisme sur le sens de l’action publique et les aspirations sociétales susceptibles de la guider. Pour autant, ce débat n’a pas encore bousculé les mentalités au point de faire éclore de nouveaux référentiels et de nouvelles pratiques, et ce en dépit de nombreuses initiatives de colloques et groupes de réflexion (Sous la direction de Thérèse Spector et

Jacques Theys, “ Villes du XIXe siècle. Entre villes et métropo-

les : rupture ou continuité ?”, 1999).



III- Les courants d’idées

et les débats

Ville européenne ou ville globale Aussi, au-delà des diversités d’approche et de vocabulaire

pour tenter de définir les mutations de la ville effectives ou sou-haitables, (ville-pays, ville-réseaux, ville durable, ville recyclable, etc.), et au risque d’une analyse simplificatrice, deux principaux modèles, le modèle de la ville européenne et le modèle de la ville globale, coexistent, sans constituer de vraies alternatives car elles s’ancrent toutes deux dans une pseudo-réalité grâce aux notions consensuelles évoquées précédemment.

Pour les partisans de la ville européenne (Bruno Fortier,

“ L’amour des villes ”, 1995), les villes françaises sont aujourd’hui analysées comme des villes problématiques, qui seraient éclatées dans leur espace géographique, fracturées socialement et fragilisées en raison de la compétitivité économi-que exacerbée par la mondialisation des échanges. Le phéno-mène de périurbanisation provoquerait au moins trois effets négatifs :

- Eclatement dans l’espace géographique par référence à la ville “ héritée ”, constituée d’un centre physique et symbolique témoignant de la vitalité économique et de l’unité de la cité.. Diluée dans la périphérie caractérisée par défaut par la désunifi-cation, la discontinuité, la dissémination, la ville serait en crise, car non seulement serait coûteuse pour la collectivité, mais de surcroît ne ferait même pas sens.

- Fracture sociale car l’agglomération des populations dans un tel milieu urbain tendrait à autonomiser les groupes sociaux, produisant ainsi davantage d’exclusion que d’intégration. Elle creuserait les écarts entre ceux qui peuvent accéder à la diversité des biens et des services et ceux qui ne pouvant y prétendre par manque d’argent, sont au mieux assistés et assignés à résidence dans des espaces fermés, souvent marginalisés dans des zones éloignées du centre et sans valeur. Des ghettos de riches et des ghettos de pauvres fragmenteraient de manière horizontale la ville, à l’instar de la ville américaine, fomentant le rejet et la violence réciproques, menaçant la sécurité publique et la cohé-sion de la cité.

- Fragilisation économique car le système de concurrence géné-ralisée entre les entreprises et entre les territoires tendrait à créer de profonds déséquilibres entre les agglomérations dans une course sélective épuisante à se doter d’un niveau d’attractivité toujours supérieur.

A cette dislocation de la ville européenne, accélérée notamment par les effets décentralisateurs et délocalisateurs des technologies de transport et de communication, les défenseurs de la ville historique opposent la force d’une singularité qui est liée à l’essor de la civilisation européenne (Jacques Lévy,

“ La ville en Europe : force d’une singularité ”, 2000). Associant densité et diversité qui fait l’urbanité, elle est aussi très interac-tive car fondée sur des métriques pédestres qui favorisent la rencontre, et économe en ressources de par sa taille qui permet

de la faire fonctionner comme un tout unifié à moindre coût. Contrairement à une idée reçue, la ville dense, très peuplée, fonctionne avec des coûts généraux et des moyens très inférieurs à ceux de la ville étalée et moins peuplée (cf. les travaux de Rémy

Prudhomme et de Laurent Davezies, Institut d’urbanisme de

Paris).

Ces arguments rejoignent ceux en faveur du développe-ment durable (sustainable development) fondé sur des exigences croisées d’équité sociale, de qualité de l’environnement et de développement économique intégré. Les partisans du dévelop-pement durable, qui s’inscrivent dans une vision humaniste de la société, sont convaincus que la durabilité des villes dépend de ces trois facteurs essentiels conjugués, qu’il convient pour ce faire de promouvoir un développement endogène associé à une gestion économe de la ville, et de favoriser le lien social sur la base de concepts comme la ville des courtes distances, la ville mixte et compacte, la ville écologique (Cyria Emelianoff, “ La

ville durable. Etat des lieux en Europe et prospective ”, 1998). Ainsi, par exemple, le programme français de lutte contre l’effet de serre indique que “ le plus mauvais choix du point de vue de l’effet de serre est celui du développement d’un urbanisme diffus fondé sur l’habitat individuel ; et le meilleur choix serait celui d’un urbanisme concentré en habitat collectif, le cas échéant réhabilité ” (Michel Mousel, Jean-Pierre Piéchaud ; “ Les villes

françaises et le développement durable ”, 1996).Ce courant d’idées tend ainsi à associer formes urbaines,

formes de sociabilité, formes de développement. Ce détermi-nisme conduit à rejeter l’extension périphérique comme sym-bole négatif de la ville éclatée dont il ne reste plus qu’à recoller les fragments. Face à cette cité-puzzle, fruit de la spécialisation de l’espace et des hommes, il convient de recomposer la ville par des aménagements permettant une plus forte cohésion sociale et urbaine. Cette position rassemble la plupart des urbanistes qui, à l’issue de leur rencontre européenne en 1995 (1ère Biennale des

villes et des urbanistes d’Europe, “Planification urbaine et déve-

loppement durable ”, 1995) et dans une déclaration commune, reconnaissaient “ les évolutions rapides que subissent nos villes, sous la pression de la compétitivité et de l’évolution technologi-que : mondialisation, dérégulation et métropolisation d’un côté, chômage, pauvreté, exclusion de l’autre ”, affirmaient la néces-sité “ de redonner un sens à l’action publique et à la planifica-tion ” et faisaient valoir l’état d’esprit “ de privilégier une appro-che culturelle et patrimoniale de nos villes, de reconnaître l’his-toire singulière et la mémoire de nos villes et de nos habitants, plutôt que d’étendre nos villes à l’infini ”. Cette déclaration fut d’ailleurs versée au dossier de la contribution française au Sommet des villes Habitat II à Istanbul en juin 1996 qui, s’ins-crivant dans une perspective de développement durable, faisait valoir la capacité des villes à se recycler et à se recomposer sur elle-même.

Afin de favoriser la mise en œuvre de cette politique ur-baine, il convient de repenser les modalités d’action en inventant de nouvelles formes de gouvernance fortement axées sur une culture commune et une mobilisation collective. Sensibilisation



des citoyens et de la société civile, partenariat entre acteurs pu-blics et privés, débats et contractualisation sont les ingrédients décisifs d’une reprise en main des territoires par et pour l’homme (Pierre Calame, “ Un territoire pour l’homme ”, 1994).

Pour les tenants de la ville globale (Jean Viard, “ La société

d’archipel ou les territoires du village global, 1994 ; Saskia

Sassen, “ La ville globale ”, 1996), le processus de croissance moderne des villes, impulsé par la mondialisation de l’économie et les nouvelles technologies de la communication, stimule la création de richesses qui s’accompagne de l’extension des rela-tions et des choix qu’ils procurent aux citadins.

Certes, le centre s’efface et la ville s’étale, mais c’est au profit de la circulation généralisée, de polycentralités non patri-moniales, d’une plus grande présence de la nature.

La déstabilisation d’une organisation sociale fondée depuis l’après-guerre sur une répartition cloisonnée des fonctions dans l’espace urbain et sur une corrélation normalisatrice entre locali-sation de l’habitat, type de logements et montant des ressources des ménages, favorise la diversité des activités et le brassage des populations, source de progrès collectif et d’épanouissement des individus.

La mondialisation n’efface pas nécessairement les territoi-res, qui restent un élément essentiel dans la mise en œuvre d’interactions économiquement efficaces (Pierre Veltz, “ Mon-

dialisation, villes et territoires : une économie d’archipel ”,

1996). L’organisation pyramidale entre les villes entretenant des rapports hiérarchiques entre elles et dominant leur “ arrière-pays ” semble dépassée. Mais cependant, elle favorise des rela-tions plus harmonieuses et dynamiques sous la forme de réseaux horizontaux et villes de moindre importance, s’associant en tant que de besoin en développant la coopération intercommunale ou interrégionale.

Prenant ainsi acte que les dynamiques urbaines tendent à investir des espaces de plus en plus étendus se traduisant à partir des grandes agglomérations par la formation de conurbations à l’échelle d’un bassin d’emploi, d’habitat et d’activité qui dépas-sent et englobent à présent les agglomérations, François Ascher voit ainsi dans cette évolution la remise en cause des hiérarchies urbaines et autres armatures urbaines classiques définies par une planification territoriale administrative et rigide (François

Ascher, “ Métapolis ou l’avenir des villes ”, 1995). Liées à l’évo-lution des modalités et des technologies de l’échange, c’est-à-dire aux moyens de communication, de partage des tâches, de conservation et de transport des biens et informations, ces nouvelles configurations urbaines servent de cadre à une mutualisation des dépenses urbaines qui prend de plus en plus souvent la forme de centralisations fonctionnelles : centres d’affaires, plates-formes technologiques, technopoles… nécessi-tant positivement mixité fonctionnelle et polyvalence. La forma-tion des grandes villes englobe ainsi spécialisation et diversifica-tion des tâches, élargissement de l’éventail des choix et produc-tion de l’innovation, source non seulement de productivité, d’un meilleur appariement entre emplois et travailleurs, entre

produits et consommateurs, mais de diversité, rendant celles-ci plus résistantes à des chocs sectoriels.

Ces nouveaux territoires urbains appelés métropoles, ou encore ville-pays, ville-archipel, région urbaine, métapoles, pour considérer non seulement les très grandes agglomérations, mais aussi des aires urbaines plus petites, ou encore des réseaux de ville proches, sont animées par une urbanité nouvelle. Cette urbanité n’est plus celle de la proximité superposant habitat, travail, loisirs. Les territoires de la proximité changent, se sont dilatés avec les possibilités accrues de déplacement. Mais cette perte de l’unité de lieu s’opère au bénéfice de l’extension des relations, grâce à l’élimination des contraintes temporelles et spatiales. Cette multi-territorialité permet à l’individu de se construire une identité multiple dans la rencontre de la diversité sociale de l’espace urbain, en étant à la fois partout et en mou-vement. Cette ville au choix s’accompagne d’une autonomie de soi impliquant simplement de revisiter les conceptions tradition-nelles du lien social et de citoyenneté. Ce phénomène est ampli-fié en France par le grand mouvement de coopération inter-communale et le développement considérable du mouvement associatif.

Ainsi, les positions intellectuelles sur les mutations de la ville périphérique traduisent des visions différentes de la conception du développement et du progrès. Au risque de schématiser, les tenants de la ville européenne privilégient une gestion patrimoniale, qui régule, au-delà de l’économie, tout un monde microsocial ; ceux du développement durable s’attachent à trouver la voie d’un éco-développement, faisant valoir en premier lieu les risques écologiques et sociétaux d’un progrès trop fondé sur la notion de croissance économique et de compé-tition…Les révélateurs de la ville-réseau et de la société d’archi-pel mettent plutôt en avant la liberté et le dynamisme des terri-toires reformulés par l’internationalisation des échanges et les nouvelles technologies.

Le refus de la ville dualePour autant, d’une manière générale, en France, peu

défendent les conséquences d’un libéralisme débridé et d’un urbanisme spontanés risquant de soumettre les villes aux seules exigences du marché. L’apparition d’une ville duale, où d’un côté, l’économie offrirait à une partie de la population un travail stable, une formation de haut niveau, des salaires importants, et une ville régulière et solidaire peuplée de ces nantis, et de l’autre côté, se développerait une ville illégale, désolidariséee, vouée à la précarité d’individus à l’abandon ou assistés, est appréhendée comme un spectre à repousser. Face à la montée de l’exclusion et de la spécialisation de l’espace, demeurent globalement parta-gées des valeurs de société fondées sur la vie collective, un certain partage des richesses et un droit à la ville pour tous.

A l’époque de l’apparition du phénomène en France de rurbanisation, on avait craint qu’il préfigurât la transposition



d’un modèle de suburbanisation nord-américaine, enfermant des groupes sociaux dans leurs modèles résidentiels, mais ces analystes pensaient qu’il ne fallait pas enrayer la rurbanisation, car celle-ci, loin de vider les centres-villes et de favoriser leur déclin, les protégeaient de rénovations et de la tentation de la ville millionnaire en tant que projet de vie collective (Jacques

Mayoux, “ Demain l’espace. Rapport de la mission d’étude sur

l’habitat individuel péri-urbain ”, 1979). Aujourd’hui, les analy-ses différentes, voire divergentes sur la nature et les conséquen-ces de la ville périphérique se rejoignent dans le refus de la ville franchisée, des “ gates communities ” américaines, quartiers privés, voire véritables villes barricadées sur leurs privilèges, définissant leurs propres règles, en se soustrayant à l’influence de la ville ordinaire (“ Villes privées ”, Urbanisme, 2000). En découle le souci d’adapter les outils et les modes d’interven-tion pour inventer de nouvelles solidarités, dans un contexte institutionnel lui-même changeant, dans un monde où les repè-res sont incertains, où les notions de maîtrise et de définitif n’ont plus guère de sens.



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DOSSIER DOCUMENTAIRE. NOTE DE SYNTHÈSE ET ORIENTATION BIBLIOGRAPHIQUE !NOVEMBRE 2002!


III- Les courants d’idées et les débats





Après ces années constructives qui, pendant un demi-siècle

avaient urbanisé la France, de nouvelles orientations, de nou-

veaux outils et modes de faire sont promus, à la faveur du bilan

très critique sur les politiques et les pratiques antérieures, d’un

changement structurel des modes de vie et de la décentralisation

des pouvoirs administratifs. Depuis vingt ans, les moyens

d’intervention n’ont cessé de se diversifier pour s’adapter à

l’ampleur des mutations. La forme chronologique adoptée pour

évoquer ces actions et expérimentations permet, au-delà d’une

simple présentation du panel actuel qui peut paraître assez

hétéroclite, de les resituer dans le contexte et les attendus qui les

ont vues naître.

Recomposer ou faire table rase et signer la modernité

La reconnaissance d’un certain échec urbanistique et le

constat en particulier de l’éclatement de la ville par la périphérie

se traduit au début des années quatre-vingt par un programme

national libellé “ Banlieues 89 ” dont l’animation est confiée à

Roland Castro et Michel Cantal-Dupart. Sur la base de leur

travail sur la géographie et le territoire à partir de la périphérie

parisienne, ces architectes-urbanistes portent un discours positif

inhabituel sur la banlieue, en faisant valoir les multiples identités

qu’elle recèle. Ils préconisent un mode de production urbanisti-

que qui ménage plus qu’il n’aménage l’espace, en s’appuyant sur

la singularité de chaque territoire révélée à travers ses structures,

ses hiérarchies, ses traces, ses usages… (Roland Castro, “ Civili-

sation urbaine ou barbarie ”, 1994). De nombreux projets de

recomposition urbaine, de restructuration de quartiers, d’embel-

lissement d’espaces publics, de requalification d’infrastructures

et d’entrées de ville s’inspirent de cette pensée culturaliste

(“ Urbanisme : la ville entre image et projet ”, 1988). Soucieux de

s’inscrire dans la continuité de l’histoire de la ville, mais aussi

dans le temps et la quotidienneté des habitants, ce mode d’inter-

vention privilégie une amélioration en douceur, sans imposer un

changement brusque et radical.

C’est la raison majeure pour laquelle la volonté de trans-former la ville sans rupture n’est pas toujours retenue pour

résoudre les problèmes de dévalorisation des territoires urbains et périurbains. Selon certains diagnostics et d’autres approches urbanistiques, des morceaux de ville apparaissent irréductibles par le seul remodelage et réfractaires à une mutation valorisante que les aménageurs suffiraient à accompagner.

A cet égard, les modes d’intervention sur les grands ensem-

bles d’habitat social n’ont d’ailleurs pas cessé d’osciller depuis

trente ans entre réhabilitation et rénovation lourde. Au diagnos-

tic de leur dégradation attribuée à l’architecture répétitive et

triste, du sous-équipement de ces quartiers d’HLM non reliés à la

ville, du marquage social d’une population vivant largement de

l’aide publique, du mauvais entretien du bâti et des espaces

collectifs, répondent des programmes de mises aux normes du

confort des logements et de rénovation des façades. Mais sont

entreprises simultanément dans les années quatre-vingt des

démolitions de plusieurs milliers de logements à La Courneuve,

au Val Fourré, aux Minguettes… Là aussi, ces réponses trouvent

des prolongements actuels avec les opérations de démolition-

reconstruction dans les quartiers dits de “ politique de la ville ”,

soutenues par des financements publics. Entre la démolition

totale ou partielle des logements, le maintien sur place des

populations ou la dispersion des familles “ lourdes ”, l’insertion

de nouvelles fonctions et activités et la “ résidentialisation ”, les

collectivités locales disposent de plusieurs modes opératoires qui

cependant les laissent souvent désemparées devant les multiples

ramifications de la dévalorisation d’un territoire qui ne se laisse

pas enfermer dans un périmètre circonscrit et un outil spécifique

d’intervention.

C’est encore pour cette raison que des actions à l’ambition

de rayonnement plus large sont engagées, jouant sur le registre

des signes et de l’image, mais de façon plus monumentale et sur

des sites stratégiques dont on fait table rase du passé. En impo-

sant de grandes réalisations témoignant de la modernité, de

l’innovation et de l’esprit d’entreprise, les aménageurs attendent

qu’elles servent de catalyseur d’énergies, et donc de levier à un

renversement de tendance, à l’échelle du quartier, voire de la

ville et de l’agglomération. La valorisation de la ville contempo-

raine est ainsi affirmée par des réalisations comme Euralille

inauguré en 1988.



IV- Les actions et les

expérimentations

En plus grande périphérie aussi, les technopoles (Sophia-

Antipolis près de Nice) ou certains parcs de loisirs (Eurodysney à

Marne-la-Vallée), dans une logique contraire d’isolement de la

médiocrité ambiante, utilisent ce registre de l’œuvre architectu-

rale et paysagère pour se doter d’une identité attractive.

Quelle est la question urbaine ?Dans un premier temps d’actions discrètes ou spectaculai-

res, aux effets généralement insuffisants pour insuffler de la

stabilité et de l’enchantement, s’est organisée une mobilisation

générale autour de la question urbaine. De nouveaux métiers

sont apparus (“ Les métiers de la ville ”, Colloque de Cerisy,

1999) ; des formations d’urbanisme se sont multipliées à partir de

cursus et de disciplines universitaires classiques (droit, géogra-

phie, sociologie…). Des réflexions sont engagées pour mieux

comprendre les territoires urbains et leur évolution. La statisti-

que est plus que jamais mobilisée pour tenter de cerner les

dynamiques urbaines (Denise Pumain, “ Le concept statistique

de ville ”, 1991). Les observatoires et les instruments de mesure

foisonnent à la recherche des indicateurs les plus pertinents.

Cependant, ils apparaissent souvent spécialisés, sectorisés,

statiques et trop quantitatifs pour parvenir à rendre compte de la

complexité des phénomènes urbains. Le programme de recher-

che initié par le PUCA sur la connaissance et reconnaissance des

territoires contemporains constate ainsi le déficit d’appréhension

à la fois globale et plurielle de la périphérie. Face à ces insuffi-

sances, la demande évolue aujourd’hui vers le rapprochement de

ces observatoires thématiques, une certaine harmonisation des

différents dispositifs d’observation et la mise en place de systè-

mes intégrés d’observation-évaluation. L’objectif est de prendre

en compte l’ensemble des questions urbaines de manière trans-

versale dépassant les limites administratives et communales pour

mieux s’adapter à la réalité des agglomérations, anticiper leurs

évolutions et constituer en conséquence une aide plus pertinente

à la décision publique (Rencontre “ Ville observée-ville infor-

mée ”, 1992 ; Marie-Noëlle Mille, Jacques Gagneur, Jacques

Dormois, “ Des mutations urbaines en questions… Identification

des problématiques à traiter dans le cadre du programme

ACTEUR, 1999). Cette intention se heurte néanmoins à l’organisa-

tion technique existante peu apte à produire de la synthèse, à

l’outil informatique de traitement de la donnée survalorisant des

modèles et des typologies, à des logiques institutionnelles qui

demeurent cloisonnées et peu inventives.

Pour autant, tout le monde s’accorde à penser et à dire que la ville appartient bien dorénavant aux questions politiques et sociétales. Un ministère de la Ville est d’ailleurs créé en 1990. Toutes les villes de quelque importance se dotent de services

d’urbanisme et d’élus en charge de cette mission. Mais l’on constate aussi, sauf exception, un déficit généralisé de stratégie et de moyens. On assiste cependant à une extension des actions précédentes sous la forme des opérations de projet urbain et de renouvellement urbain.

Projet urbain et renouvellement urbain

Le projet urbain se traduit, comme les actions de recompo-

sition urbaine, par des interventions sur des morceaux de ville.

Mais ces interventions sont souvent plus lourdes ; elles portent

sur des territoires plus étendus, des quartiers voire des secteurs

encore plus grands nécessitant le partenariat de nombreux ac-

teurs publics et privés. Certaines impliquent directement l’Etat

comme les Grands projets de ville (pour exemple, Euro-Méditer-

ranée à Marseille) et s’appuient sur la mise en place de structu-

res particulières (pour exemple, Etablissement public d’aména-

gement de la Plaine de France). Elles s’inscrivent de ce fait dans

un plan global d’actions concourant au sein d’un vaste périmè-

tre à la redéfinition d’une trame urbaine, des fonctions d’accueil

et de la qualité architecturale. Certes, la polysémie du terme

“ projet urbain ” entretient la confusion autour de ses traduc-

tions opérationnelles, qui pour certains se réduit à une interven-

tion sur la forme urbaine. Pourtant, l’idée de faire prévaloir

l’intention avant la réalisation (“ Comprendre, penser, construire

la ville ”, Ministère de l’Equipement, des Transports et du Tou-

risme, 1993) a permis d’affirmer la nécessité d’évoluer vers des

démarches d’aménagement plus collectives, mieux réfléchies,

plus qualitatives, plus diversifiées, plus progressives. Il s’agit à la

fois de maximiser l’effet de levier de ces opérations pour trans-

former des tissus urbains, et de maîtriser ou canaliser leurs effets

de telle manière qu’elles participent aux objectifs retenus par les

pouvoirs publics pour cette zone. Le passage à l’acte reste labo-

rieux regrettent les aménageurs pour qui trop peu de projets

urbains se réalisent vraiment en raison des conditions adminis-

tratives, juridiques, financières inadaptées (Coordonné par

Ariella Masboungi, “ Fabriquer la ville. Outils et méthodes : les

aménageurs proposent ”, 2001 ; “Projets urbains en France ”,

2002).

Cependant, de nouveaux dispositifs ont été récemment

institués en vue de donner des moyens et des modes d’interven-

tion efficaces sur des morceaux de ville engagés dans une spirale

de déqualification. Les opérations de renouvellement urbain ne

s’appliquent pas spécifiquement sur les tissus périphériques, mais

elles sont susceptibles de les concerner à travers certains quar-

tiers de banlieue à l’habitat modeste et vétuste associant des

activités industrielles en déclin ou qui se délocalisent, ainsi que



des quartiers plus récents notamment de grands ensembles

d’habitat social. Elles s’inscrivent en principe dans une approche

d’ensemble de l’évolution de la ville qui privilégie le réinvestis-

sement dans le tissu constitué, par recyclage des terrains déjà

urbanisés, reconversion d’espaces obsolètes, reconquête de

territoires en déshérence, mutation volontaire de l’espace

aménagé plutôt que l’urbanisation nouvelle d’espaces naturels

ou agricoles (Caisse des Dépôts et Consignations, Fédération

nationale des agences d’urbanisme, “ Douze propositions pour

une ville renouvelée ”, 1999 ; “ Réussir le renouvellement

urbain ”, 2001).

La nouvelle terminologie n’est pas non plus exempte d’am-

biguïtés, car si elle correspond à des aides publiques bien défi-

nies notamment par le biais de la Caisse des dépôts et Consi-

gnations, à une démarche opératoire insistant sur une bonne

conduite de maîtrise d’ouvrage et de partenariat, elle dessine des

stratégies variables selon les agglomérations tant dans leur am-

bition et leur vision de leur intervention que sur la nature même

des interventions. La terminologie est en effet aussi bien appli-

quée à l’île de Nantes et ses anciens chantiers navals qu’à l’axe

du Quartier République à Clermont-Ferrand. Sans doute, ces

interventions ont en commun de concerner des sites déjà urba-

nisés, et ces sites de bénéficier d’un programme d’actions

d’envergure.

Mais l’ampleur des sites à restructurer est telle qu’ils ne

peuvent tous trouver autant d’appui et de réponse à des besoins

évidents. A l’obsolescence de certains quartiers, se sont ajoutées,

mulltipliées les friches industrielles, la désaffectation de zones

d’activités commerciales dont les entreprises se délocalisent au

gré notamment des nouvelles infrastructures plus attractives. Et

peut-être surtout la restructuration des grandes institutions et la

logique de rentabilisation dans laquelle elles inscrivent désor-

mais la gestion de leur patrimoine immobilier a pour consé-

quences la cession de milliers d’hectares de terrains appartenant

à différents ministères, dont le ministère de la Défense et le mi-

nistère de la Santé, mais aussi à de grandes entreprises publiques

sur le chemin de la privatisation, en particulier la SNCF et le

nouveau propriétaire Réseau Ferré de France, EDF, GDF, France

Télécom, etc. Cette politique de modernisation de la fonction

immobilière de l’Etat pose évidemment la question de la recon-

version de ces sites, en particulier lorsqu’ils sont situés en

périphérie des villes et des agglomérations. Dans un certain

nombre de situations, la cession de bâtiments et de terrains est

l’occasion de réaliser des projets d’aménagement prévus, comme

l’implantation de bâtiments universitaires dans des établisse-

ments de subsistances militaires (Strasbourg, Nevers, Metz…).

Mais, dans bien d’autres cas, la reconversion est problématique,

faute d’argent et de projet, et oblige l’ensemble des acteurs pu-

blics et privés à inscrire leur action dans des perspectives à long

terme, avec les incertitudes qui y sont associées. Aussi, la politi-

que de l’aménagement en France est en pleine recomposition

pour inventer des mécanismes qui mêlent les responsabilités des

propriétaires et des acquéreurs, les responsabilités des pouvoirs

publics et les capacités de ses partenaires maîtres d’ouvrage et

maîtres d’œuvre (portage foncier, bail à construction, phasage

des cessions, occupations temporaires, etc.). Pour autant, des

zones considérables, en déshérence réelle ou potentielle, sem-

blent engagées dans des évolutions risquées. On pense par

exemple, à de nombreux lotissements bon marché et vieillissants

des années soixante et soixante-dix sans clients évidents et sans

avenir précis. Peu d’entre eux jusqu’à présent ont fait l’objet

d’une attention préventive… Cependant, les collectivités publi-

ques s’accordent aujourd’hui à dire que la revitalisation de la

ville existante est un enjeu majeur de la ville et qu’il convient

d’adapter les politiques d’aménagement à ces réalités profondes

et lourdes, en s’attachant au réalisme financier et à la collabora-

tion entre privé et public.

Légitimer des actions d’intérêt collectif

Le souci d’une vision globale et d’un recentrage de l’action

publique d’aménagement contribue à réhabiliter la planification

territoriale, qui évolue vers la conception d’un projet territorial

global et non plus la répartition spatiale des logiques sectorielles

fonctionnelles (transports, habitat, équipements, espaces natu-

rels, agricoles) et l’assemblage de projets communaux.

Le passage des plans d’occupation des sols (POS) aux plans

locaux d’urbanisme (PLU) et des schémas directeurs aux schémas

de cohérence territoriale (SCOT) est davantage qu’un change-

ment d’appellation. Il privilégie la démarche de projet aux pro-

cédures dans une perspective de développement durable des

territoires.

Ce positionnement assez consensuel n’est pas pour autant

sans ambiguïtés. Certes, les nouveaux documents d’urbanisme

affichent généralement une volonté de limiter l’étalement urbain

en procédant, par exemple, à la rétrocession d’espaces urba-

nisables (anciennes zones NA) en espaces naturels. Mais elle

correspond souvent à un simple réajustement raisonnable de la

demande. Les collectivités locales ne disposent que de moyens

relatifs pour contraindre promoteurs et grandes entreprises à

s’installer dans un tissu déjà constitué lorsque les orientations

d’aménagement ne sont pas associées à une politique foncière

déterminée.



La volonté d’insuffler la revalorisation par des interventions

globales sur des morceaux de ville pose, par ailleurs, la question

du management territorial et des moyens qui doivent y être

associés. Nombreux sont les projets qui souffrent de responsa-

bilités diluées et de problèmes de financement. Aussi les voix

s’élèvent pour insister sur la nouvelle gouvernance qui doit

animer les territoires pour mieux les gérer. En effet, les démar-

ches de projet, quelles que soient leurs qualités, s’essoufflent à

toujours devoir s’étendre, en se heurtant aux logiques ordinaires

de la gestion des territoires. Il en est particulièrement vrai de la

Politique de la ville qui développe une politique spécifique sur

des quartiers classés zones urbaines sensibles en vue de réduire

les phénomènes de ségrégation urbaine et sociale qui les affec-

tent. Les doutes soulevés par les bilans mitigés des politiques de

développement social urbain (Marie-Christine Jaillet, “ La poli-

tique de la ville, une politique incertaine ”, 2000) et l’expansion

inflationniste des quartiers dits de géographie prioritaire

–12 quartiers, puis 400 pour aboutir à plus de 1000 aujourd’hui

concernant près de 5 millions d’habitants- amènent l’interven-

tion publique à poursuivre un objectif de cohésion sociale plus

large en faisant appel à l’agglomération. D’où le lien opéré avec

les projets et contrats d’agglomération dont les contrats de ville

sont censés préfigurer le volet “ Solidarité-cohésion sociale ”.

L’on parle de faire rentrer dans le droit commun la logique de

discrimination positive qui a prévalu dans la Politique de la ville

depuis vingt ans. La politique de démolition-reconstruction des

grands ensembles dégradés pourrait participer d’une politique

plus générale de renouvellement urbain ; les politiques d’habitat

et de peuplement, des transports, de formation et de dévelop-

pement économique devraient s’élaborer et se mettre en oeuvre

à l’échelle de l’agglomération.

Les extensions de la ville périphérique continuent de

susciter les mêmes interrogations. Compte tenu des évolutions

économiques et sociétales, va t-on assister à l’essor ou au déclin

des villes au XXIe siècle ? (“ De la ville à la mégapole : essor ou

déclin des villes au XXIe siècle ? ”, Ministère de l’Equipement,

des Transports et du Logement, 1998) ? Quelles sont les contra-

dictions qui conduisent à laisser de côté les territoires plus ou

moins urbanisés, de petite taille, marginalisés à la périphérie et

dont les enjeux financiers sont faibles ? (Association des maires

Ville et banlieue de France, “ Les nouvelles frontières de la ville :

Banlieues, centres, périphéries ”, 1999). La ville diffuse qui se

forme, par exemple, entre les agglomérations denses intéresse

peu, à l’exception de quelques environnementalistes dont les

sites d’expérimentation se situent généralement hors de France

(Dominique Sellier, “ Emscher Park, le bilan ”, “ Transposable

ou non, une aventure urbaine, économique et écologique, 1999).

Le renouvellement urbain recouvre des situations contrastées

dont on ne comprend pas toujours les fondements et les atten-

dus. Quelles marges de manœuvre autorise-t-il pour provoquer

des mutations et sur quelle convergence de finalités et d’intérêt

général ?

Cette dernière question renvoie au sens de la ville et aux

bases éthiques du fonctionnement de la société que traduit

l’espace urbanisé. A défaut d’intérêt général supérieur évident,

le sentiment d’appartenance à un territoire peut légitimer des

actions d’intérêt collectif dans la mesure où des valeurs parta-

gées sont prises en compte (Chantal Million-Delsol, “ L’Etat-sub-

sidiaire ”, 1992). Peut alors émerger un consensus suffisant ou un

compromis autour d’une vision acceptable de l’intérêt général

par ceux qui auront à le mettre en œuvre dans leurs décisions

(Michel Crozier, Sylvie Trosa ; “ La décentralisation : la réforme

de l’Etat, 1992). L’exercice est rendu plus difficile en périphérie

en raison de l’impertinence de la réalité physique et sociale au

regard des découpages politiques et administratifs. L’instaura-

tion de débats de prospective et de conseils de développement à

l’échelle des agglomérations cherche à répondre à ce besoin de

faire émerger une communauté d’intérêts collectifs (Rencontre

nationale des agglomérations, DATAR, AMGVF, 2000). Mais la

négociation est ambiguë entre une communauté de projet poli-

tique et une communauté d’intérêts économiques et sociaux. Il

s’agit là pourtant rien que moins de reformuler le pacte urbain

qui permet de vivre ensemble dans la ville (Pierre Ansay, René

Schoonbrodt ; “ Penser la ville ”,1989). Cette conclusion nous

amène sur le terrain de la formulation des valeurs démocrati-

ques et de la décentralisation des pouvoirs... Mais le sujet dé-

passe le seul cadre imparti de la ville périphérique.



Roland Castro, “ Civilisation urbaine ou barbarie ”, 1994

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Coordonné par Ariella Masboungi, “ Fabriquer la ville. Outils et méthodes : les aménageurs

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IV- Les actions et les expérimentations





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LES MUTATIONS DE LA VILLE PERIPHERIQUE · LES MUTATIONS DE LA VILLE PERIPHERIQUE Dossier documentaire. Note de synthèse et orientation bibliographique Novembre 2002 F. ROUXEL, TRAVERSIERES