LES NORMES INTERNATIONALES RELATIVES À L’INDÉPENDANCE DU SYSTÈME JUDICIAIRE

7/31/2019 LES NORMES INTERNATIONALES RELATIVES LINDPENDANCE DU SYSTME JUDICIAIRE

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Strasbourg, le 3 janvier 2011

Etude no 494 / 2008CDL-AD(2010)040

Or. angl.

COMMISSION EUROPENNE POUR LA DMOCRATIE PAR LE DROIT(COMMISSION DE VENISE)

RAPPORT

SUR

LES NORMES EUROPENNESRELATIVES LINDPENDANCE DU SYSTME JUDICIAIRE :

PARTIE II LE MINISTRE PUBLIC

Adopt par la Commission de Venise

lors de sa 85e

session plnire(Venise, 17-18 dcembre 2010)

sur la base des observations de

M. James HAMILTON (membre supplant, Irlande)M. Jrgen Steen SRENSEN (membre, Danemark)

Mme Hanna SUCHOCKA (membre, Pologne)


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Table des matires

I. Introduction.................................................................................................................. 3 II. Textes applicables....................................................................................................... 3 III. Diversit de modles............................................................................................... 4 A. Convergence des systmes........................................................................................... 4 B. Qualits des procureurs.............................................................................................. 5 C. Risques de dcisions incorrectes et dingrence ..................................................... 5 D. Principaux modles dorganisation du ministre public .......................................... 6

a. Indpendance interne et externe .................................................................... 7 E. Procureur gnral........................................................................................................ 8

a. Nomination et rvocation ........................................................................................... 8 b. Responsabilit publique du ministre public .............................................................. 9

F. Procureurs, en dehors du procureur gnral...........................................................10

a. Nomination ...............................................................................................................10 b. Discipline ..................................................................................................................11 c. Garanties de non-ingrence dans les travaux des procureurs, en dehors du procureurgnral .............................................................................................................................11 d. Immunit, rserve et scurit....................................................................................12

G. Conseil des procureurs..............................................................................................13 H. Rmunration et formation........................................................................................13 I. Risques de pouvoirs excessifs du ministre public pour lindpendance dusystme judiciaire ..............................................................................................................14

a. Pouvoirs de poursuite en dehors du domaine du droit pnal.....................................15 J. Conclusion..................................................................................................................16


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I. Introduction

1. Par une lettre date du 11 juillet 2008, la prsidente de la commission des questions juridiques et des droits de lhomme de lAssemble parlementaire, M me Dubler-Gmelin, a prila Commission de Venise de donner un avis sur les normes europennes relatives lindpendance du systme judiciaire . La commission tait intresse tant par uneprsentation de lacquis existant que par des propositions de dveloppement, sur la base duneanalyse comparative tenant compte des principales familles de systmes juridiques enEurope .

2. Si des recommandations figurent dans le prsent rapport, cest aussi la demande de laprsidente de la commission des questions juridiques et des droits de lhomme de lAssembleparlementaire qui souhaite que les normes europennes soient perfectionnes.

3. La commission a confi la rdaction du prsent rapport sa sous-commission sur lepouvoir judiciaire, qui a dcid dlaborer deux rapports sur lindpendance du systme

judiciaire, lun traitant des juges (CDL-AD(2010)004, adopt lors de la 82 e session plnire,

12-13 mars 2010), lautre du ministre public, prpar sur la base des observations deM. Hamilton (CDL-JD(2009)007), de M. Srensen (CDL-JD(2008)005) et de M me Suchocka(CDL-JD(2008)004).

4. Le prsent rapport a t adopt par la Commission de Venise lors de sa 85 e sessionplnire (Venise, 17-18 dcembre 2010) la suite des discussions menes au sein de lasous-commission sur le pouvoir judiciaire les 3 juin et 16 dcembre 2010 et de la sessionplnire du 4 juin 2010.

II. Textes applicables

5. Un certain nombre de documents internationaux porte sur les procureurs, dont :

la Recommandation Rec(2000)19 du Comit des Ministres du Conseil de lEurope surle rle du ministre public dans le systme de justice pnale,

les Principes directeurs applicables au rle des magistrats du parquet de 1990 (ONU),

les normes de responsabilit professionnelle et la Dclaration des droits et devoirsessentiels des procureurs et poursuivants de 1999 (Association Internationale desProcureurs),

la Dclaration de Bordeaux du Conseil consultatif de juges europens (CCJE) et duConseil consultatif de procureurs europens (CCPE) intitule Juges et procureursdans une socit dmocratique ,

les lignes directrices europennes sur lthique et la conduite des membres duministre public (Conseil de lEurope, les Lignes directrices de Budapest , 2005).

6. Dans plusieurs avis, la Commission de Venise a eu loccasion de formuler desrecommandations sur les dispositions constitutionnelles et la lgislation relatives au ministrepublic, voir la partie II du projet de Vademecum sur le systme judiciaire (CDL-JD(2008)001).


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III. Diversit de modles

7. Les systmes de justice pnale varient dans le monde en gnral, et en Europe enparticulier. Ils sont ancrs dans des cultures juridiques diverses et il nexiste pas de modleuniforme applicable tous les Etats. On observe par exemple dimportantes diffrences entreles systmes accusatoires par nature et les systmes inquisitoires, entre les systmes danslesquels un magistrat diligente lenqute et ceux dans lesquels un procureur non judiciaire ou lapolice dirige lenqute. Dans certains systmes, les poursuites sont obligatoires (principe delgalit), et dans dautres, le procureur a toute latitude pour ne pas exercer de poursuiteslorsque lintrt public ne lexige pas (principe dopportunit). Il arrive aussi que desnon-professionnels, jurs, assesseurs ou juges non professionnels, participent la procduredtablissement des faits et/ou dapplication de la loi, ce qui a des consquences pour les rglesde procdure pnale et la preuve. Certains systmes autorisent des poursuites privescontrairement dautres qui excluent cette possibilit ou ne ladmettent que sur une baselimite. Des systmes reconnaissent les intrts de la victime dans le rsultat de la procdurepnale en tant que partie civile tandis que dautres reconnaissent uniquement un combat entrele procureur, qui reprsente le public ou lEtat, et laccus.

8. Les rapports entre la police et le ministre public varient aussi. Dans de nombreux pays, lapolice suit en principe les instructions du procureur bien quelle bnficie souvent dans lapratique dune indpendance fonctionnelle. Dans dautres, elle est en principe indpendante.Dans un troisime modle, police et parquet sont intgrs.

9. Au fil des sicles, les systmes europens de justice pnale se sont largementinterpntrs de sorte quil nexiste probablement pas aujourdhui de systme pur qui naitimport dimportants lments de lextrieur. Par exemple, le jury, qui trouve son origine dans lacommon law , a t trs largement adopt par dautres cultures juridiques. Le ministre publicproprement dit en tant quinstitution tait inconnu de la common law mais se retrouveaujourdhui dans tous les systmes de common law au point que son origine, qui est le droit

civil, est souvent oublie des avocats. On peut certainement affirmer que cette interpntrationdes systmes a permis une certaine convergence qui nest pas toujours reconnue.

A. Convergence des systmes

10. La diversit des systmes de poursuites peut sembler arbitraire et sans procdure formelle,mais elle est en ralit faonne par la varit des systmes de justice pnale proprement ditsquelle reflte. Certaines caractristiques et valeurs sont communes la quasi-totalit dessystmes modernes de justice pnale.

11. Premirement, tous les Etats considrent les poursuites pnales comme une fonctionessentielle de lEtat. Une infraction pnale cause un dommage lensemble de la socitmme si trs souvent, ce mme acte cause aussi un dommage une personne prive. Si lactedommageable prsente simplement un caractre priv, il ne sagit pas dune infraction pnale.Cela tant, la dfinition des dommages prsentant simplement un caractre priv peutconsidrablement varier selon les juridictions.

12. Cest pourquoi la plupart des systmes reconnaissent lEtat ou lun de ses organes unmonopole en matire de poursuites pnales. Les pays de common law , qui lorigineautorisaient des poursuites prives, ont eu tendance au fil des annes restreindre le droit cetype de poursuites quand ils ne lont pas entirement supprim.

13. En raison de la nature de linfraction qui cause un dommage la socit, les sanctions, en

cas de condamnation pnale, sont plus svres que les consquences que subit lauteur dundommage civil. Dans ce dernier cas, il sagit uniquement de rparer, alors que la justice pnalesintresse dautres lments comme la sanction, la dissuasion et la neutralisation du


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dlinquant. Ainsi, il est normal quune condamnation pnale exige des preuves plus rigoureusesque celles ncessaires en cas de dommage civil et que la disgrce lie une condamnationpnale soit suprieure celle que suscite un jugement pour un simple dommage civil. Lescondamnations pnales ont parfois dautres consquences, comme la dchance du droitdexercer certaines charges ou doccuper certains postes dans le secteur priv ou encore desjourner dans dautres pays.

B. Qualits des procureurs

14. Parce quil agit au nom de la socit dans son ensemble et parce quune condamnationpnale a des consquences graves, le procureur doit placer la barre plus haut quun plaideur enmatire civile.

15. Le procureur doit faire preuve dquit et dimpartialit. Mme dans les systmes qui neconsidrent pas le procureur comme faisant partie du systme judiciaire, celui-ci doit agircomme un juge. Son rle nest pas dobtenir une condamnation tout prix. Le procureur doitprsenter tous les lments de preuve crdibles au tribunal et ne peut choisir ceux qui

conviennent. Il doit communiquer tous les lments pertinents laccus et pas simplementceux favorables aux poursuites. Lorsque des lments de preuve tendant favoriser laccusne peuvent tre communiqus (par exemple parce que leur communication compromettrait lascurit dune autre personne), le procureur peut se voir contraint dabandonner les poursuites.

16. En raison des consquences graves quun procs pnal a pour lindividu, mme en casdacquittement, le procureur doit agir en toute quit lorsquil dcide de poursuivre ou non etnoncer les chefs daccusation.

17. Un procureur, comme un juge, ne peut intervenir dans une affaire dans laquelle il a unintrt personnel et peut tre assujetti certaines restrictions visant prserver son impartialitet son intgrit.

18. Ces impratifs mettent en vidence la ncessit de nommer la fonction de procureur despersonnes de qualit, aux comptences reconnues et de moralit irrprochable. Les qualitsrequises dun procureur sont analogues celles que lon attend dun juge, do la ncessit demettre en place des procdures de nomination et de promotion adaptes. Un procureur,comme un juge, devra, par la force des choses, prendre loccasion des dcisions peupopulaires pouvant faire lobjet de critiques dans les mdias et ventuellement, galement,dune controverse politique. Cest pourquoi il faut prvoir un mandat adquat et prendre desdispositions appropries en matire de promotion, de discipline et de rvocation, afin quunprocureur ne soit pas trait injustement parce quil a pris une dcision impopulaire.

19. Lorsquun procureur ne satisfait pas aux exigences, le juge impartial peut tre en mesurede corriger le dommage caus. Cette correction nest toutefois pas garantie et quoi quil en soit,le dommage peut tre important. Il est vident quun systme dans lequel le procureur et le jugerespectent les plus hautes valeurs dintgrit et dimpartialit, assure une protection des droitsde lhomme suprieure celle que garantit un systme qui ne repose que sur le juge.

C. Risques de dcisions incorrectes et dingrence

20. Lingrence du pouvoir politique dans les poursuites est probablement aussi ancienne quela socit elle-mme. De fait, dans les socits antiques, le pouvoir dengager des poursuitesappartenait entirement aux princes qui pouvaient en user pour punir leurs ennemis etrcompenser leurs amis. Lhistoire offre de nombreux exemples de poursuites des fins

impropres ou politiques. Il suffit de se pencher sur lAngleterre des Tudor ou sur la France lpoque de la Rvolution et avant, ou encore sur le systme sovitique. Les socitsoccidentales modernes ont sans doute largement chapp ce problme de poursuites


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abusives, et ce en grande partie grce ladoption de mcanismes visant viter que despressions politiques indues ne soient exerces en matire de poursuites pnales. Dans lesEtats totalitaires ou dans les dictatures modernes, les poursuites pnales ont t et demeurentun moyen de rpression et de corruption. Lexistence de systmes de contrle dmocratique nergle pas entirement le problme des poursuites inspires par des motifs politiques. Latyrannie de la majorit peut aller jusqu utiliser les poursuites comme un moyen doppression.Les majorits peuvent tre manipules et les hommes politiques dmocrates peuvent fairelobjet de pressions populistes auxquelles ils craignent de ne pas pouvoir rsister, en particulierlorsquelles sont relayes dans les mdias.

21. Lingrence du pouvoir politique ou les dcisions errones en matire de poursuitespeuvent donner lieu deux abus diffrents mais voisins. Le premier consiste engager despoursuites qui nont pas lieu dtre, soit parce quil nexiste pas dlments de preuve, soit parcequune affaire repose sur des lments de preuve altrs ou errons. Le deuxime, plusinsidieux et probablement plus courant, est observ lorsque le procureur nexerce pas dactionalors quil le devrait. Ce problme est souvent associ la corruption mais se rencontregalement lorsque les gouvernements se sont comports de manire criminelle ou sont

corrompus ou lorsque des intrts puissants sont lorigine de pressions politiques. Parprincipe, une instruction errone de ne pas engager de poursuites peut tre plus difficile contrer en raison de la difficult lassujettir un contrle judiciaire. Les droits des victimes dedemander un contrle juridictionnel lorsquune action publique nest pas mise en mouvementdevront probablement tre dvelopps pour surmonter ce problme. Le prsent rapportnexamine toutefois pas ce sujet dans le dtail.

22. La Commission se concentre donc sur les mthodes propres limiter le risque dingrenceindue qui va de lindpendance accorde un procureur disposant de pouvoirs de contrle,dinspection ou de vrification des dcisions selon le cas, linterdiction dinstructions dans descas particuliers, aux procdures exigeant que de telles instructions soient donnes par crit etrendues publiques. A ce sujet, lexistence de mcanismes appropris pour assurer la

cohrence et la transparence du processus dcisionnel est particulirement importante.

D. Principaux modles dorganisation du ministre public

23. Les principaux textes de rfrence prvoient des systmes dans lesquels le ministrepublic nest pas indpendant du pouvoir excutif et se concentrent sur la ncessit, au niveaude laffaire individuelle, de garanties de transparence concernant toute instruction pouvant tredonne.

24. Il nen demeure pas moins que la marge ou le degr dindpendance dont le ministrepublic devrait jouir fait lobjet de discussions depuis des annes, ce qui sexplique dans unelarge mesure par les deux manires diffrentes dont il est envisag de dfinir la position duministre public vis--vis des autres organes de lEtat dans les normes europennes:

LEurope judiciaire est divise sur cette question cl entre les systmes juridiques qui dfendent une totale indpendance du ministre public vis--vis des pouvoirs lgislatif et excutif, et ceux dans lesquels le ministre public reste subordonn lun ou lautre de ces pouvoirs tout en bnficiant dune marge dautonomie plus ou moins grande. Dans la mesure o cette question est de nature institutionnelle et quelle est aujourdhui au cur de nombreuses rformes internes, lide mme dune harmonisation europenne autour dun concept unique est apparue comme trop prcoce. 1

1. Recommandation Rec(2000)19, Expos des motifs, page 10.


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25. En consquence, la Recommandation (2000) 19 prvoit plusieurs modles. Sonparagraphe 13 contient des lignes directrices fondamentales pour les pays o le ministrepublic dpend du gouvernement ou lui est subordonn.

26. Cela tant, dans quelques pays membres du Conseil de lEurope seulement, le ministrepublic fait partie de lexcutif et est subordonn au ministre de la Justice (Autriche, Allemagne,Danemark, Pays-Bas par exemple). La Commission note une tendance gnrale un ministrepublic plus indpendant plutt qu un ministre public subordonn ou li lexcutif. Parexemple, en Pologne, de rcents amendements la loi sur le ministre public permettent dedistinguer le rle du ministre de la Justice de celui du procureur gnral. Il importe aussi denoter que dans certains pays, la subordination du ministre public lexcutif est plus unequestion de principe quune ralit, au sens o lexcutif est en fait particulirement soucieux dene pas intervenir dans les affaires individuelles. Cependant, mme dans ces systmes, leproblme fondamental demeure, car il nexiste pas toujours de garantie formelle contre une telleintervention. Les apparences de lintervention peuvent causer autant de dgts que sa ralit,comme le montre le dbat autrichien actuel sur le pouvoir de lexcutif de donner desinstructions aux procureurs.

27. La tendance dcrite ci-dessus est visible non seulement dans les pays de droit romainmembres du Conseil de lEurope mais aussi dans les pays de common law . Le Service fdraldes poursuites du Canada est rcemment pass dun modle de service faisant partieintgrante du ministre de la Justice/procureur gnral un modle de directeur des poursuitespubliques indpendant (DPP). En Irlande du Nord, le DPP est aussi devenu indpendant.LAngleterre, le pays de Galles et lIrlande ont galement supprim progressivement le pouvoirde poursuite de la police, lment traditionnel des systmes de common law , au profit dunprocureur public.

28. En dehors de ces tendances, il existe une diffrence essentielle de perception de la notiondindpendance ou dautonomie, selon quelle sapplique aux juges ou au ministre public.

Mme lorsquil fait partie du systme judiciaire, le ministre public nest pas une juridiction.Lindpendance du pouvoir judiciaire, spar du pouvoir excutif, est la cl de vote de lEtat dedroit, et ne saurait souffrir dexception. Lindpendance de la justice prsente deux facettes dontlune est institutionnelle : la justice dans son ensemble est indpendante et chaque juge dcideen toute indpendance (sans tre influenc par dautres juges). Cela tant, lindpendance oulautonomie du ministre public nest pas aussi catgorique, de par sa nature, que celle destribunaux. Mme lorsque le ministre public, en tant quinstitution, est indpendant, un contrlehirarchique des dcisions et des activits des procureurs, en dehors du procureur gnral,peut tre exerc.

a. Indpendance interne et externe

29. Il convient de distinguer clairement une ventuelle indpendance du ministre public ou duprocureur gnral du statut des procureurs qui, en dehors du procureur gnral, sont plus autonomes qu indpendants . Or, les parquets sont souvent qualifis d autonomes etles procureurs d indpendants .

30. Par essence, lindpendance du ministre public diffre de celle des juges. Le principallment de cette indpendance externe du ministre public ou du procureur gnral estlimpossibilit pour lexcutif de donner au procureur gnral (et naturellement directement tout autre procureur) des instructions dans des affaires individuelles. Les instructions gnrales,par exemple de poursuivre plus svrement ou rapidement dans le cas de certains crimes,semblent poser moins de problmes. Ces instructions peuvent tre considres comme unaspect de la politique pouvant tre juste titre fix par le Parlement ou le gouvernement.


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31. Il faut distinguer lindpendance du ministre public de toute indpendance interne desprocureurs autres que le procureur gnral. Dans un systme hirarchique, les procureurs sontlis par les directives, consignes et instructions de leurs suprieurs. Lindpendance au senstroit peut se traduire par un systme dans lequel les procureurs, en dehors du procureurgnral, nont pas besoin de lapprobation de leurs suprieurs pour exercer les activits qui sontles leurs en application de la loi, que ce soit a priori ou a posteriori. Ils sont souvent labridune ingrence de leur suprieur hirarchique.

32. Pour viter des instructions inopportunes, il est essentiel de dresser la liste des garantiesde non-ingrence dans les activits du ministre public. La non-ingrence signifie veiller ceque dans le cadre du procs, le procureur ne fasse pas lobjet de pressions externes, ni depressions internes excessives ou illgales. Ces garanties devraient porter sur la nomination etsur la discipline/rvocation, mais aussi comprendre des rgles spcifiques concernant letraitement des affaires et le processus dcisionnel.

33. Il est question dans les chapitres qui suivent des garanties concernant le procureurgnral, les autres procureurs et certains lments structurels (Conseil des procureurs,

formation). Comme indiqu plus haut, le prsent rapport renvoie aux normes existantes mais enpropose aussi de nouvelles.

E. Procureur gnral

a. Nomination et rvocation

34. La manire dont le procureur gnral est nomm et rvoqu joue un rle important dans lesystme garantissant le bon fonctionnement du ministre public. Dans son avis sur les principesdirecteurs de la nouvelle Constitution de la Rpublique de Hongrie, la Commission de Venisedclare :

Il importe que la mthode de slection du procureur gnral soit telle que cette fonction bnficie de la confiance du public et du respect des autres membres du systme judiciaire et des professions juridiques. Il sagit donc de faire intervenir dans ce processus de slection une composante non politique, celle de spcialistes . Il est toutefois comprhensible quun gouvernement souhaite exercer un certain contrle sur cette nomination, compte tenu de limportance de laccusation pour le bon fonctionnement et lefficacit de lEtat, et quil soit peu dsireux daccorder un autre organe, quelque distingu quil soit, carte blanche dans le processus de slection. Cest pourquoi nous proposons d envisager la cration dune commission de nomination compose de personnes jouissant la fois du respect du public et de la confiance du gouvernement 2.

35. Il nest pas possible dnoncer un principe unique et catgorique pour savoir qui, duPrsident ou du Parlement, devrait nommer le procureur gnral lorsque celui-ci nest passubordonn au gouvernement. La question est rgle diffremment selon les pays.Lacceptation du principe de coopration entre les organes de lEtat semble une bonne solution,car elle permet dviter des nominations politiques unilatrales. En pareil cas, un consensusdevrait tre dgag. Quoi quil en soit, le droit de nommer des candidats devrait tre clairementdfini. Il conviendrait de consulter des personnes comptentes, comme desreprsentants de la communaut juridique (dont des procureurs) et de la socit civile,sur les qualifications professionnelles des candidats.

36. Dans les pays o le procureur gnral est lu par le Parlement, le risque vident depolitisation du processus de nomination pourrait aussi tre rduit si une commission

parlementaire prparait llection en tenant compte de lavis dexperts. Llection, la2. Caractres gras ajouts, CDL(1995)073rv., partie 11.


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majorit qualifie, dun procureur gnral pourrait tre considre comme permettant dedgager un consensus sur ces nominations . Il faudrait cependant prvoir un autremcanisme lorsque la majorit qualifie requise ne peut tre obtenue, de manire viter toutblocage.

37. Il est important que le procureur gnral ne puisse pas tre reconduit dans ses fonctions,du moins pas par le pouvoir lgislatif ni par le pouvoir excutif. Un procureur qui cherche trereconduit dans ses fonctions par un organe politique risque de se comporter de manire obtenir la faveur de cet organe ou du moins dtre peru ainsi. Un procureur gnral devraittre nomm titre permanent ou pour une priode relativement longue sans pouvoir trereconduit dans ses fonctions lissue de cette priode. La dure du mandat ne devraitpas concider avec la lgislature , afin de garantir une plus grande stabilit au procureur et dele mettre labri des changements politiques.

38. Si des dispositions doivent tre prises en vue dune autre charge (de juge parexemple) lexpiration du mandat, il faudrait le prciser clairement avant la nominationde manire viter de nouveau de parler de tentative de gagner les faveurs des hommes

politiques. Dun autre ct, il ne faudrait pas interdire au procureur gnral de postuler dautres fonctions publiques pendant ou aprs son mandat.

39. La loi sur le ministre public devrait dfinir clairement les conditions de la rvocation duprocureur avant la fin de son mandat. Dans son avis sur le projet de loi de lUkraine portantmodification des dispositions constitutionnelles relatives la Prokuratura, la Commission estimeque :

Les motifs dune telle destitution devront tre prvus par la loi . (...) La Commission de Venise souhaiterait aller encore plus loin en mentionnant les motifs dune destitution ventuelle dans la constitution proprement dite. De plus, avant de prendre toute dcision, un organe spcialis devrait obligatoirement se prononcer sur la question de savoir si les motifs de destitution sont suffisants 3.

40. En tout tat de cause, le procureur gnral devrait avoir le droit de faire entendre sacause quitablement lors dune procdure de rvocation, y compris devant le Parlement .

b. Responsabilit publique du ministre public

41. Comme toute autorit publique, juges compris, le ministre public doit rendre compte aupublic. Un moyen traditionnel est le contrle du pouvoir excutif qui assure une lgitimitdmocratique indirecte en raison du lien de dpendance entre le pouvoir excutif et leParlement lu. Un autre moyen est le contrle par un conseil des procureurs qui ne peut tre uninstrument dautonomie politique pure, mais qui tire sa propre lgitimit dmocratique dellection dau moins une partie de ses membres par le Parlement.

42. Dans de nombreux systmes, il existe une responsabilit devant le Parlement. Dans lespays o le procureur gnral est lu par le Parlement, ce dernier est aussi comptent pour lervoquer. Une audition quitable est alors requise. Mme avec cette garantie, il existe un risquede politisation : Non seulement il faut tenir compte du risque que constituent les pressions populistes susceptibles dtre exerces au sein du Parlement concernant une affaire donne,mais aussi la responsabilit devant le Parlement peut inciter indirectement un procureur viter de prendre des dcisions impopulaires et prendre des mesures notoirement populaires au Parlement 4. En consquence, la responsabilit devant le Parlement dans les affairesindividuelles de poursuite ou de non-poursuite devrait tre supprime.

3. Caractres gras ajouts, CDL-AD(2006)029, paragraphe 34.4. CDL-AD(2007)011. Avis sur le projet de loi relatif au parquet et sur le projet de loi relatif au Conseil desprocureurs de lex-Rpublique yougoslave de Macdoine , paragraphe 25.


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43. Il importe de bien prciser quelles activits doivent tre menes ou non indpendamment.Llment crucial semble tre le suivant : la dcision dengager ou non des poursuitesdevrait incomber au seul ministre public et non au pouvoir excutif ou au pouvoirlgislatif. Toutefois, llaboration de la politique en matire de poursuite (par exemplepriorit donne certains types daffaires, dlais, coopration plus troite avec dautresorganes, etc.) semble tre un domaine dans lequel le Parlement et le ministre de laJustice ou le gouvernement peuvent, juste titre, jouer un rle dcisif .

44. Certains instruments spcifiques en matire de responsabilit semblent ncessaires,en particulier lorsque le ministre public est indpendant . La prsentation de rapportspublics par le procureur gnral pourrait en tre un . La question de savoir si ces rapportsdevraient tre soumis au Parlement ou lexcutif pourrait dpendre du modle en vigueurainsi que des traditions nationales. Au besoin, dans ces rapports, le procureur gnral devraitrendre compte de manire transparente des modalits dapplication des instructionsgnrales donnes par le pouvoir excutif. Les lignes directrices relatives lexercice de lafonction de procureur et les codes de dontologie destins aux procureurs jouent un rle

important dans la fixation de normes. Ils peuvent tre adopts par les autorits de poursuiteelles-mmes, par le Parlement ou par le gouvernement.

45. Le fait quune trs grande partie des activits du procureur fasse lobjet dun examenattentif des tribunaux est aussi une forme de responsabilisation. Dans les systmes danslesquels le procureur ne contrle pas lenqute, la relation entre le procureur et lenquteurdonne ncessairement lieu une certaine responsabilit. Les principaux problmes enmatire de responsabilit (ou plutt dabsence de responsabilit) se posent lorsque lesprocureurs dcident de ne pas engager de poursuites. Si les personnes victimes dactescriminels par exemple ne peuvent pas faire de recours juridique, le risquedirresponsabilit est lev.

46. Pour finir, chaque parquet est, comme les autres organes de lEtat, comptable desdpenses publiques moyennant les procdures de vrification des comptes en place.

F. Procureurs, en dehors du procureur gnral

a. Nomination

47. Pour quils puissent exercer leurs fonctions conformment la loi, les procureurs, tous lesniveaux, procureur gnral compris, doivent avoir les comptences juridiques appropries.

48. Compte tenu des qualits particulires que lon exige deux, il semble opportun que lesprocureurs soient nomms par la hirarchie. Diverses mthodes peuvent contribuer supprimer le risque quau sein dun parquet monolithique, les instructions venant de suprieurshirarchiques comptent plus que la loi. La contribution dexperts serait utile pour prparerla nomination de procureurs qualifis , ce qui peut se faire en principe dans le cadre dunorgane indpendant, comme un conseil des procureurs lgitim dmocratiquement ou unecommission runissant des procureurs de rang suprieur qui, en raison de leur exprience,peuvent proposer des candidats comptents. Un tel organe pourrait agir sur recommandationdu procureur gnral et aurait le droit de refuser la nomination dune personne, maisuniquement pour un motif valable 5.

5. CDL-AD(2008)019, Avis concernant le projet de loi sur le ministre public de Moldova, paragraphe 44.


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49. Dans certains pays, la carrire des procureurs est rglemente par la loi qui prvoit unavancement par voie de promotion et la dsignation de nouvelles fonctions. Dans ce cas, lesdroits et les intrts des procureurs sont prvus par la loi et devraient tre garantis par lapossibilit de contester devant un tribunal les dcisions qui ne sont pas conformes auxdispositions de la loi.

50. Les procureurs devraient tre nomms jusqu leur retraite. Les nominations pour despriodes limites avec possibilit de reconduction prsentent un risque, en ce sens que leprocureur prendra ses dcisions non pas sur la base de la loi, mais dans un souci de plaire ceux qui le reconduiront dans ses fonctions.

b. Discipline

51. Le systme disciplinaire est troitement li la question de lorganisation hirarchique duministre public. Les mesures disciplinaires sont dordinaire prises par le suprieur de lapersonne concerne.

52. Dans les procdures disciplinaires , y compris naturellement en cas de rvocation, leprocureur concern devrait avoir le droit dtre entendu dans le cadre dune procdurecontradictoire. Dans les systmes dans lesquels existe un conseil des procureurs, ce conseil,ou une commission disciplinaire en dpendant, pourrait traiter ces cas. Il devrait tre possiblede faire des recours judiridiques contre des sanctions disciplinaires devant unejuridiction.

c. Garanties de non-ingrence dans les travaux des procureurs, endehors du procureur gnral

53. Comme indiqu ci-dessus, l indpendance des procureurs, en dehors du procureurgnral, nest pas, contrairement celle des juges individuels, totale. On observe une tensionne de la ncessit de dcider de la manire daborder une affaire en toute conscience tout engarantissant la cohrence de la stratgie et lapplication des principes et des lignes directricestablis. Un systme de poursuite organis de faon hirarchique, dans lequel la dcision dunprocureur peut tre casse par un procureur de rang suprieur lorsquelle est contraire auxinstructions gnrales, est lgitime.

54. Pour savoir si les instructions donnes aux procureurs, en dehors du procureur gnral,dans des affaires individuelles sont acceptables, il est essentiel de savoir si les procureurs onttoute latitude pour ne pas poursuivre lorsque les poursuites ne sont pas dans lintrt public,comme dans les pays o le principe dopportunit sapplique, ou si le principe de lgalitsapplique et si les procureurs sont contraints dengager des poursuites dans les affaires quirelvent de leur comptence. Si les pays de common law retiennent invariablement le principedopportunit, le principe de lgalit et le principe dopportunit se retrouvent dans les systmesde droit romain.

55. Dans les systmes qui retiennent le principe de lgalit, les instructions visant ne paspoursuivre peuvent facilement tre illgales si les conditions de classement dune affaire nesont pas runies. Il en est de mme dans les systmes qui retiennent le principe dopportunitsi les instructions reposent sur de mauvaises raisons. A linverse, dans tous les systmes, lesinstructions visant dclencher la poursuite en labsence des lments ncessaires (doute,preuve, etc.) seraient illgales.

56. Dans la plupart des cas, la dcision de dclencher des poursuites est prise sur la simple

base de preuves suffisantes. Dans quelques affaires, certains lments sans rapport aveclensemble des preuves disponibles peuvent donner penser quil est peu souhaitable depoursuivre. Ils peuvent avoir trait la situation du dlinquant ou de la victime ou aux atteintes


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que des poursuites pourraient porter aux intrts dun tiers. Exceptionnellement, il peut arriverque des poursuites portent prjudice des intrts plus larges, sociaux, conomiques ou lis des questions de scurit. Lorsque lintrt public est en jeu, il faut veiller ne pas porteratteinte lEtat de droit et lorsque le procureur estime quil est judicieux de consulter despersonnes ayant une expertise particulire, il devrait tre mme de dcider si des poursuitessont ou non dans lintrt public. Si le procureur peut recevoir des instructions, ces derniresdevraient tre motives et si possible soumises au contrle de lopinion publique.

57. Dans un systme de poursuite hirarchique, les instructions peuvent tre donnes auniveau dune affaire individuelle sous rserve de certaines garanties. Le point 10 de laRecommandation 2000 (19) est libell comme suit :

Tout membre du ministre public a le droit de demander que les instructions qui lui sont adresses le soient sous forme crite. Au cas o une instruction lui paratrait illgale ou contraire sa conscience, une procdure interne adquate devrait permettre son remplacement ventuel.

58. En consquence, lorsquune instruction lui est donne, un procureur ( lexclusion du

procureur gnral) peut demander quelle lui soit communique par crit. Cela tant, laRecommandation 2000 (19) nempche pas quune instruction prsume illgale soitdonne . Le procureur peut aussi engager une procdure pour tre remplac par un autreprocureur lorsquil juge une instruction illgale ou contraire sa conscience. Le libell dupoint 10 permet aussi au suprieur hirarchique, qui pourrait avoir un intrt remplacer unprocureur - en dehors du procureur gnral - qui ose contester la lgalit dune instructiondonne, dengager une telle procdure.

59. La Commission est davis que ces garanties ne sont pas suffisantes et quellesdevraient tre renforces . Allguer quune instruction est illgale est trs grave et ne devraitpas simplement entraner le retrait de laffaire au procureur qui sest plaint. Toute instructionvisant infirmer le point de vue dun procureur de rang infrieur devrait tre motive et

en cas dallgation dinstruction illgale, un tribunal ou un organe indpendant, unconseil de procureurs par exemple, devrait se prononcer sur la lgalit de linstruction.

60. Un moyen dinfluencer un procureur est de le transfrer dans un autre parquet sans sonconsentement. Les menaces de transfert peuvent tre un moyen de faire pression sur leprocureur ; un procureur dsobissant peut aussi se voir dessaisi dune affaire dlicate. Denouveau, il devrait tre possible de faire recours devant un organe indpendant, commeun conseil de procureurs.

d. Immunit, rserve et scurit

61. Les procureurs ne devraient pas jouir dune immunit gnrale , qui pourrait mmealimenter la corruption, mais dune immunit fonctionnelle pour les actes accomplis de bonne foiconformment leurs obligations.

62. La participation des fonctionnaires des activits politiques est accepte diversement. Unprocureur ne devrait pas tre titulaire dautres charges publiques, ni exercer dautresfonctions publiques juges inadaptes aux juges. Les procureurs devraient viter davoirdes activits publiques incompatibles avec le principe de leur impartialit.

63. La question de la scurit est une question pratique essentielle pour les procureurs et les juges. Il va sans dire quil est important que les procureurs et les juges ne fassent pas lobjetdintimidations et bnficient dune protection physique pour pouvoir sacquitter de leursfonctions en toute impartialit et sans faveur. LAssociation internationale des procureurs arcemment adopt des normes relatives la scurit des procureurs.


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G. Conseil des procureurs

64. Les systmes politiques des Etats comptent de plus en plus un Conseil des procureurs.Plusieurs pays en ont cr 6 mais il nexiste aucune rgle.

65. Si leur composition est quilibre - ils comptent par exemple des procureurs, des avocatset des membres de la socit civile - et sils sont indpendants des autres organes de lEtat, cesconseils prsentent lavantage de pouvoir offrir une expertise prcieuse dans le cadre de laprocdure de dsignation ou de la procdure disciplinaire, ce qui les protge du moins dansune certaine mesure de toute influence politique. En fonction de leur mthode de nomination, ilspeuvent tre une source de lgitimit dmocratique du systme de poursuite. Outre quilsprennent part la dsignation des procureurs, ils jouent aussi souvent un rle en matiredisciplinaire, y compris au niveau de la rvocation des procureurs.

66. Lorsquil existe, le Conseil des procureurs devrait se composer de procureurs detous niveaux, mais galement dautres acteurs, avocats ou professeurs de droit parexemple. Sils sont lus par le Parlement, les membres de ce conseil devraient ltre de

prfrence la majorit qualifie . Si le Conseil des procureurs et le Conseil suprieur de lamagistrature ne font quun, il conviendrait de veiller ce que les juges et les procureurs nepuissent pas mettre lautre groupe en minorit lors des nominations et des procduresdisciplinaires , car en raison de leur fonction de poursuite quotidienne, les procureursrisquent davoir une attitude diffrente de celle des juges face lindpendance de la justice, eten particulier aux procdures disciplinaires. Le Conseil pourrait alors comprendredeux formations, comme en France o le Conseil suprieur de la magistrature sige endeux formations, celle du sige et celle du parquet 7.

67. Les dcisions des conseils de procureurs peuvent avoir des effets divers. Elles peuventavoir un effet direct sur les procureurs ou prsenter simplement un caractre consultatif, ce quioblige le ministre de la Justice leur donner effet. La premire solution doit tre privilgie, car

elle ne laisse pas de pouvoir dapprciation au ministre et rduit les possibilits dingrencepolitique dans la carrire des procureurs.

68. Il serait difficile dimposer un modle unique de conseil dans tous les Etats membres duConseil de lEurope. De plus, lexistence dun tel conseil ne peut tre considre comme unstandard juridique liant tous les Etats europens.

H. Rmunration et formation

69. Comme pour les juges, une rmunration proportionne limportance des missionsexerces est essentielle si le systme de justice pnale doit tre efficace et juste . Unermunration suffisante est aussi ncessaire pour rduire le risque de corruption desprocureurs.

6. Sil existe des Conseils de procureurs spcialiss par exemple en Bosnie-Herzgovine, en Moldova(CDL(2008)055), au Montngro (CDL(2008)023), en Serbie (CDL(2009)103) et dans lex-Rpubliqueyougoslave de Macdoine (CDL(2007)023), la France, lItalie et la Turquie (CDL(2010)125) disposent deconseils suprieurs de la magistrature qui sont galement comptents lgard des procureurs (il existecependant en France une formation spciale du parquet ; voir galement la note de bas de page 7).7. Jusqu lentre en vigueur de larticle 65 modifi de la Constitution franaise, le 23 janvier 2011(conformment la loi organique n o 2010-830 du 22 juillet 2010), le Conseil de la magistrature comptait unemajorit de cinq magistrats au sein de la formation comptente lendroit des magistrats du sige et une majoritde cinq procureurs au sein de la formation comptente lendroit des magistrats du parquet. La rforme ajoutesix personnalits qualifies de la socit civile dans chacune des formations.


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70. Les procureurs devraient pouvoir suivre une formation approprie tout au long de leurcarrire. La formation des procureurs est certainement aussi importante que celle des juges.Elle devrait comprendre une formation juridique, y compris aux droits de lhomme, ainsi quuneformation managriale, en particulier pour les procureurs de rang suprieur. De nouveau, unorgane spcialis, comme un conseil de procureurs, pourrait jouer un rle importantdans ltablissement des programmes de formation . Pour des raisons de cot etdefficacit, des synergies pourraient tre trouves pour former conjointement procureurs et

juges.

I. Risques de pouvoirs excessifs du ministre public pour lindpendancedu systme judiciaire

71. Il faut distinguer les intrts des dtenteurs de la puissance publique de lintrt public.Plusieurs systmes europens posent en principe que ces intrts concident. Thoriquement,lexercice de fonctions dintrt public (y compris de poursuites pnales) ne devrait pas trecombin la fonction de protger les intrts du gouvernement en place, ceux dautresinstitutions de lEtat, voire ceux dun parti politique, ni tre confondu avec cette fonction. Dans

de nombreux pays, la fonction de dfense de lintrt public, en dehors du champ despoursuites pnales, incombe un mdiateur ou un haut responsable comme le chancelier dela Justice en Finlande. Dans un certain nombre de dmocraties, les deux fonctions de dfensede lintrt public et de lintrt de lEtat se combinent, comme dans le modle du procureurgnral retenu par certains pays de common law . Le fonctionnement dun tel systme dpendtoutefois de la culture juridique, et dans les jeunes dmocraties en particulier, o les poursuitesabusives des fins politiques se sont succdes, des prcautions particulires simposent.

72. Dans le cadre de ses travaux sur tel ou tel pays, la Commission de Venise a parfois critiqules pouvoirs excessifs du ministre public. Dans le systme sovitique, le ministre public taitun moyen puissant de contrler le systme judiciaire et des traces de ce systme perdurentencore dans quelques pays. Un ministre public tout-puissant risque de se transformer en

quatrime pouvoir sans obligation de rendre compte. Le prsent rapport a prcisment pourobjet dviter ce risque.

73. Cette question est troitement lie celle des pouvoirs dont devrait disposer le ministrepublic. Il serait amplement justifi de confiner le service de poursuite aux poursuites pnalessans lui accorder les pouvoirs gnraux de supervision que lon trouvait couramment dans lessystmes de type prokuratura . La question semble bien tre celle de lquilibre des pouvoirsau sein du systme. Quoi quil en soit, les actes du procureur qui ont un effet sur les droitsde lhomme, comme la fouille ou la dtention, doivent demeurer sous le contrle desjuges. Dans certains pays, une tendance favoriser les poursuites semble conduire une approbation quasi automatique de toutes les demandes des procureurs, do unrisque non seulement pour les droits de lhomme des personnes concernes mais aussipour lindpendance de la justice dans son ensemble.

74. Sil est naturellement normal et admissible que le ministre public contrle lenqute, lessystmes dans lesquels ce nest pas le cas rduisent lventualit dun ministre publicsurpuissant qui pourrait abuser de son autorit. Si le modle dans lequel le procureur etlenquteur sont distincts prsente des faiblesses, il offre un avantage, celui de rduire le risquedune institution surpuissante abusant de ses pouvoirs. Par contre, la police risque davantagedabuser de ses pouvoirs.


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75. La Commission insistait dj, dans la partie I du prsent rapport sur lindpendance des juges, sur le principe selon lequel :

Les dcisions de justice ne devraient pas tre susceptibles dtre rvises en dehors des procdures dappel, en particulier la suite dun recours form par le ministre public ou tout autre organe de lEtat aprs lexpiration du dlai dappel. 8.

76. Ce principe exclut le systme sovitique du nadzor qui charge le procureur de contrler lalgalit, voire de rouvrir des affaires, y compris civiles entre des parties prives, tranches enpremire instance lorsque le procureur juge que la loi na pas t bien applique. Il va sans direque lopposition ferme de la Commission de Venise de tels pouvoirs nexclut pas la possibilitde demander un tribunal de rouvrir une procdure. Cela tant, la dcision doit tre prise parun tribunal et non par le procureur.

a. Pouvoirs de poursuite en dehors du domaine du droit pnal

77. A dfaut dtre catgorique, la Commission de Venise a toujours dfendu lide selonlaquelle le ministre public devrait essentiellement se concentrer sur le domaine du droit

pnal9

. Il nest pas rare que le ministre public exerce dautres fonctions. Dans ce cascependant, ces fonctions ne doivent nullement perturber le systme judiciaire, ni le supplanter.Lorsque les procureurs sont habilits contester la dcision dun tribunal, ils doivent le faire enformant un recours ou en rclamant un contrle de la dcision comme tout autre requrant. Ilfaut reconnatre que mme dans les affaires prives, il se peut quun intrt public doive tredfendu ou revendiqu devant un tribunal et rien ne soppose en principe ce quun procureursoit comptent, condition que le tribunal tranche.

78. Dans son Avis n o 3 (2008) sur le rle du ministre public en dehors du systme de la justicepnale, le Conseil consultatif de procureurs europens indique juste titre qu il nexiste pas de normes juridiques internationales communes ou de rgles applicables aux tches, aux fonctions et lorganisation du ministre public en dehors du systme de la justice pnale .

Lavis insiste ensuite sur le fait que : La dfinition de leur statut et des procdures institutionnelles et juridiques qui rgissent leurs fonctions de protection des droits de lhomme et du bien public dans le respect du principe de la primaut du droit et des obligations internationales de lEtat relve de la souverainet de ce dernier 10 .

79. Si la Commission de Venise reconnat limportance essentielle, pour les procureurs, derespecter les droits de lhomme, lAvis n o 3 semble laisser entendre que dans certainesconditions, la protection des femmes et des enfants 11 pourrait relever non seulement delombudsman, mais aussi du procureur.

80. Dans son avis concernant le projet de loi sur le ministre public de Moldova, la Commissiona eu loccasion de formuler des observations sur le pouvoir du procureur d engager des poursuites civiles pour protger les droits, liberts et intrts des jeunes, des personnes ges ou handicapes, ou des personnes qui, du fait de leur tat de sant, ne peuvent le faire . LaCommission a estim que [l]a principale mission du procureur consistant reprsenter les intrts de lEtat et lintrt gnral, lon peut galement se demander sil est le mieux plac pour exercer une telle fonction, ou si une autre institution, telle que le mdiateur, ne serait pas plus approprie 12 .

8. CDL-AD(2010)004, paragraphe 82.13.9. CDL-JD(2008)001, pour une vue densemble de la pratique europenne en la matire, voir le rapport deM. Andrs Varga pour le CCPE ( CCPE-Bu(2008)4rev ).10. Paragraphe 31.11. Paragraphe 33.12. CDL-AD(2008)019, paragraphe 30.


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81. De plus, dans son Avis sur le projet de loi de lUkraine sur le ministre public, laCommission de Venise a estim que :

De lavis du Conseil consultatif des procureurs europens, lhistoire constitutionnelle et la tradition juridique dun pays donn peuvent justifier que le procureur ait des fonctions extrapnales. Ce raisonnement ne peut toutefois sappliquer que dans des traditions juridiques dmocratiques conformes aux valeurs du Conseil de lEurope. Le seul modle historique existant en Ukraine est le modle sovitique (et tsariste) de la prokuratura . Ce modle est le reflet dun pass non dmocratique et nest pas compatible avec les normes europennes, ni avec les valeurs du Conseil de lEurope. Cest la raison pour laquelle lUkraine, lorsquelle est devenue membre du Conseil de lEurope, a d sengager transformer cette institution pour en faire un organe conforme aux principes dfendus par le Conseil de lEurope.

17. [] La protection gnrale des droits de lhomme ne relve pas du ministre public. Elle est mieux assure par un mdiateur que par le ministre public. 13 .

82. Cet avis est conforme la Recommandation 1604 (2003) sur le rle du ministre publicdans une socit dmocratique rgie par le principe de la primaut du droit de lAssembleparlementaire du Conseil de lEurope qui prcise que les diverses responsabilits non pnalesdu ministre public suscitent des inquitudes quant au respect des droits fondamentaux du Conseil de lEurope et qu il est essentiel les pouvoirs et les responsabilits des procureurs soient limits la poursuite des infractions pnales et un rle gnral de dfense de lintrt public travers le systme de justice pnale, et que des organismes spars,efficaces et situs dans des lieux appropris soient tablis pour sacquitter de toutes les autres fonctions (paragraphe 7).

83. Lorsque le procureur doit en particulier agir contre lEtat, en demandant par exemple desprestations sociales au nom de personnes vulnrables, il se trouve dans une situation vidente

de conflit dintrts entre lintrt de lEtat quil reprsente et celui de lindividu quil est oblig dedfendre. La position de la Commission de Venise, qui est de limiter la fonction des procureursau domaine pnal, nexclut cependant pas que ceux-ci aient dautres comptences, commecelles de reprsenter les intrts financiers de lEtat lorsquun conflit dintrt nest pasprvisible. Le Comit des Ministres du Conseil de lEurope et son CDCJ prparent actuellementune recommandation pour limiter ces pouvoirs.

J. Conclusion

84. La question de lindpendance des juges, examine dans la partie I du prsent rapport, estclaire. La sparation des pouvoirs et le droit un procs quitable sont inconcevables si les

juges ne sont pas indpendants, ce qui est moins vident pour les procureurs, compte tenunotamment de la diversit des systmes qui vont de lindpendance lintgration pleine etentire dans le pouvoir excutif.

85. Compte tenu de cette diversit, cette deuxime partie du rapport consacre au ministrepublic est axe sur les garanties contre les pressions extrieures dont bnficie le ministrepublic. En particulier lorsque le ministre public est subordonn au pouvoir excutif, cesgaranties sont ncessaires pour le protger de toute influence politique indue de ce pouvoir.Parmi les autres garanties examines dans le prsent rapport, un instrument frquemmentutilis est celui du conseil indpendant de procureurs charg des nominations, des promotionset de la discipline.

13. CDL-AD(2009)048, adopt par la Commission de Venise lors de sa 79 e session plnire (Venise,12-13 juin 2009), caractres gras ajouts (en anglais et en ukrainien seulement).


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86. L indpendance des procureurs nest pas de la mme nature que celle des juges. Si latendance gnrale est accorder une plus grande indpendance au ministre public, aucunenorme commune ne lexige. Lindpendance ou lautonomie ne sont pas des fins en soi etdevraient tre justifies dans chaque cas par rapport aux objectifs recherchs.

87. Pour garantir la non-ingrence, la Commission de Venise recommande ce qui suit :1. Lors de la procdure de dsignation dun procureur gnral, il conviendrait de

consulter des personnes comptentes, comme des reprsentants de la communaut juridique (dont des procureurs) et de la socit civile, sur les qualificationsprofessionnelles des candidats.

2. Dans les pays dans lesquels le procureur gnral est lu par le Parlement, le risque depolitisation de la procdure de nomination pourrait tre rduit si une commissionparlementaire prparait llection.

3. Llection dun procureur gnral la majorit qualifie pourrait tre considrecomme permettant de dgager un large consensus sur ces nominations.

4. Un procureur gnral devrait tre nomm titre permanent ou pour une prioderelativement longue sans pouvoir tre reconduit dans ses fonctions lissue de cette

priode. La dure du mandat du procureur gnral ne devrait pas concider avec lalgislature.5. Si des dispositions doivent tre prises pour que le procureur gnral occupe une autre

charge (par exemple de juge) lexpiration de son mandat, il faudrait le prciserclairement avant la nomination. Par ailleurs, aucune interdiction gnrale ne devraitempcher un procureur gnral de postuler dautres fonctions publiques pendant ouaprs son mandat.

6. Les motifs de rvocation du procureur gnral doivent tre prvus par la loi et unorgane spcialis devrait se prononcer sur la question de savoir sils sont suffisants.

7. Le procureur gnral devrait avoir le droit de faire entendre sa cause quitablementlors dune procdure de rvocation, y compris devant le Parlement.

8. Le procureur gnral ne devrait pas tre responsable devant le Parlement dans les

cas individuels de dclenchement ou non de laction publique. La dcision dengagerou non des poursuites incombe au seul ministre public et non aux pouvoirs excutifou lgislatif. Toutefois, llaboration de la politique en matire de poursuites pnalessemble tre un domaine dans lequel le pouvoir lgislatif et le ministre de la Justice oule gouvernement peuvent, juste titre, jouer un rle dcisif.

9. Le procureur gnral pourrait tre tenu de soumettre un rapport public au Parlementde manire rendre compte. Il devrait au besoin rendre compte, de maniretransparente, des modalits dapplication des instructions gnrales donnes par lepouvoir excutif.

10. Les principaux problmes en matire de responsabilit (ou plutt dabsence deresponsabilit) se posent lorsque les procureurs dcident de ne pas engager depoursuites. Si les personnes victimes dactes criminels ne peuvent pas faire recours, lerisque dirresponsabilit est lev.

11. La contribution dexperts serait utile pour prparer la nomination de procureursqualifis, en dehors du procureur gnral.

12. Les procureurs, lexception du procureur gnral, devraient tre nomms jusqu leurretraite.

13. Dans les procdures disciplinaires, le procureur concern devrait avoir le droit dtreentendu.

14. Il devrait tre possible de faire un recours contre des sanctions disciplinaires devantune juridiction.


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15. La garantie prvue dans la Recommandation 2000 (19) contre les instructions quisembleraient illgales nest pas approprie et devrait tre toffe, car elle nempchepas quune instruction prsume illgale soit donne. Toute instruction visant infirmer le point de vue dun procureur de rang infrieur devrait tre motive et en casdallgation dinstruction illgale, un tribunal ou un organe indpendant, un conseil deprocureurs par exemple, devrait se prononcer sur la lgalit de linstruction.

16. Les menaces de transfert peuvent tre un moyen de faire pression sur les procureurs ;un procureur dsobissant peut aussi se voir dessaisi dune affaire dlicate. Ildevrait tre possible de faire un recours devant un organe indpendant, comme unconseil de procureurs.

17. Les procureurs ne devraient pas jouir dune immunit gnrale.18. Un procureur ne devrait pas tre titulaire dautres charges publiques, ni exercer

dautres fonctions publiques juges inadaptes aux juges et il devrait viter davoir desactivits publiques incompatibles avec le principe dimpartialit quil se doit derespecter.

19. Lorsquils existent, les conseils de procureurs devraient se composer de procureurs detous niveaux mais galement dautres acteurs, avocats ou spcialistes du droit par

exemple. Sils sont lus par le Parlement, les membres de ces conseils devraientltre de prfrence la majorit qualifie.20. Si les conseils de procureurs et les conseils suprieurs de la magistrature ne font

quun, il conviendrait de veiller ce que les juges et les procureurs ne puissent pasinfluer sur leurs nominations et procdures disciplinaires respectives.

21. Il est essentiel que la rmunration des procureurs soit proportionne limportancedes missions exerces si le systme de justice pnale doit tre efficace et juste.

22. Un organe spcialis, comme un conseil de procureurs, pourrait jouer un rleimportant dans ltablissement des programmes de formation.

23. Les actes des procureurs ayant des effets sur les droits de lhomme, comme la fouilleou la dtention, doivent demeurer sous le contrle des juges.

24. Dans certains pays, une tendance favoriser les poursuites semble conduire

une approbation quasi automatique de toutes les demandes des procureurs, do unrisque non seulement pour les droits de lhomme des personnes concernes maisaussi pour lindpendance de la justice dans son ensemble.

25. Le ministre public devrait essentiellement se concentrer sur le domaine du droitpnal.

Documents

LES NORMES INTERNATIONALES RELATIVES À L’INDÉPENDANCE DU SYSTÈME JUDICIAIRE