Rapport d’évaluation

Évaluation des opérations (EV)

Les prêts globaux sur ressources propres de la BEI au titre de ses mandats méditerranéens

Rapport de synthèse

Les prêts globaux sur ressources propres de la BEI au titre de ses mandats méditerranéens Établi par

Évaluation des opérations Juan Alario Patricia Castellarnau Consultants externes : DFC S.A. Robert Wilson (chef d’équipe) Alain Davet Philippe Nouvel

Décembre 2004

* * * NOTE

La BEI a une obligation de confidentialité envers les intermédiaires financiers et les propriétaires et opérateurs des projets mentionnés dans le présent rapport. Ni la BEI ni les consultants qui ont étudié ces projets ne communiqueront à un tiers des informations couvertes par cette obligation et ils refuseront toute obligation de divulguer d’autres informations ou d’amener les sources qui les détiennent à le faire.

GLOSSAIRE AT Assistance technique BEI Banque européenne d’investissement BF Bénéficiaire final du PG BMD Banque multilatérale de développement EIE Évaluation des incidences sur l’environnement EV Évaluation des opérations FEMIP Facilité euro-méditerranéenne d’investissement et de

partenariat IF Intermédiaire financier IFD Institution de financement du développement IFI Institution financière internationale JO Journal officiel de l’Union européenne PG Prêt global PME Petite et moyenne entreprise PNP Prêt non productif PPM Pays partenaires méditerranéens Région MED Cette région comprend les pays suivants : Algérie,

Chypre, Égypte, Gaza/Cisjordanie, Israël, Jordanie, Liban, Malte, Maroc, Syrie, Tunisie et Turquie.

TABLE DES MATIÈRES

RÉSUMÉ ANALYTIQUE ET RECOMMANDATIONS 1

COMMENTAIRES GÉNÉRAUX DE LA FEMIP SUR LE PRÉSENT RAPPORT 5

TABLEAU DES RECOMMANDATIONS 6

1 INTRODUCTION 1 1.1 LES MANDATS MÉDITERRANÉENS 10 1.2 LE SECTEUR FINANCIER DES PAYS MÉDITERRANÉENS 12

2 LES OBJECTIFS ET LES OPÉRATIONS DE PRET GLOBAL DE LA BEI DANS LES PAYS PARTENAIRES MÉDITÉRRANÉENS 12

2.1 CONTEXTE 12 2.2 OBJECTIFS DES PRÊTS GLOBAUX DE LA BEI 13 2.3 LES FINANCEMENTS APPORTÉS PAR LA BEI AU TRAVERS DES PRÊTS

GLOBAUX 14

3 PERFORMANCES DES PRETS GLOBAUX ÉVALUÉS 17 3.1 MÉTHODE D’ÉVALUATION 17 3.2 PERTINENCE 19 3.3 ÉVALUATION DES INTERMÉDIAIRES FINANCIERS 20 3.4 LES PRÊTS GLOBAUX DE LA BEI 21

4 VALEUR AJOUTÉE DE LA BEI 25 4.1 VALEUR AJOUTÉE FINANCIÈRE 25 4.2 DÉVELOPPEMENT DES INSTITUTIONS FINANCIÈRES 26

5 LA GESTION DU CYCLE DES PROJETS PAR LA BEI 27 5.1 IDENTIFICATION ET SÉLECTION 27 5.2 INSTRUCTION 27 5.3 SUIVI ET SURVEILLANCE 28 5.4 ÉVALUATION ENVIRONNEMENTALE 29 5.5 PASSATION DES MARCHÉS 30 5.6 COOPÉRATION ET COORDINATION AVEC LES AUTRES INSTITUTIONS DE

L’UE ET LES BANQUES MULTILATÉRALES DE DÉVELOPPEMENT 31

6 ENSEIGNEMENTS ET RECOMMANDATIONS 31 ANNEXE 1 - RÉCAPITULATIF DES PRÊTS GLOBAUX SUR RESSOURCES PROPRES SIGNÉS

ENTRE 1979 ET 2003 DANS LE CADRE DU PROGRAMME MEDA 34 ANNEXE 2 - COMPTE-RENDU DE L’ÉVALUATION 36 ANNEXE 3 - NOTATIONS ATTRIBUÉES AUX PRÊTS GLOBAUX ÉVALUÉS 38 ANNEXE 4 - CRITÈRES D’ÉVALUATION 39

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RÉSUMÉ ANALYTIQUE ET RECOMMANDATIONS Les activités de la Banque dans la région MED1 ont démarré à la fin des années 70, dans le cadre des protocoles financiers bilatéraux signés entre la Communauté européenne et les pays partenaires méditerranéens. En 1997, les mandats EUROMED ont remplacé les précédents protocoles ; le dernier en date couvre la période allant jusqu’en 2007. Les principales priorités de la Banque au titre des mandats EUROMED sont : • le développement du secteur privé, ce qui comprend le soutien aux PME et aux

coentreprises entre des sociétés des pays de l’UE et des pays partenaires méditerranéens (PPM) ;

• la modernisation des infrastructures économiques, notamment celles qui sont nécessaires à la promotion du commerce interrégional.

La coopération et l’assistance en faveur de la région ont été étendues et renforcées au fil du temps, ce qui a également conduit la BEI à y jouer un rôle plus éminent. En 2002, le Conseil européen a confié un nouveau mandat à la Banque ; il s’agit de la Facilité euro-méditerranéenne d’investissement et de partenariat (FEMIP), qui a permis à la Banque d’accroître son activité de prêt dans la région en mettant l’accent sur le développement du secteur privé. La présente évaluation porte sur les financements sur ressources propres de la BEI sous forme de prêts globaux (PG). À la fin de 2003, ce type de financement totalisait 2,02 milliards d’EUR pour la région. La majeure partie des prêts ont été accordés en Turquie (47 %), en Tunisie (18 %), en Israël (11 %) et au Maroc (11 %). La présente évaluation est essentiellement axée sur les prêts globaux en tant qu’instrument de financement et non sur les investissements financés au moyen de cet instrument. Toutefois, EV a analysé un échantillon de sous-projets financés afin d’évaluer si les procédures de sélection utilisées par les IF avaient permis de garantir qu’il s’agissait de projets viables et « pertinents », et d’estimer la valeur ajoutée apportée par les PG aux bénéficiaires finals. L’objectif principal des PG est d’acheminer des ressources financières de la BEI vers des investissements viables et « pertinents » dont le montant est inférieur au seuil permettant un financement direct de la BEI ; il s’agit avant tout de projets réalisés par des PME et, depuis quelque temps, de petits projets d’infrastructures agricoles et collectives (relatifs notamment à la protection de l’environnement et aux économies d’énergie). Pour l’évaluation approfondie, EV a sélectionné un échantillon de 10 PG parmi les opérations signées au cours de la période 1994-2003. Cette sélection s’est effectuée de manière à garantir une répartition raisonnable des opérations entre les sous-secteurs et entre les pays de la région2. Les opérations ont été évaluées sur la base de critères d’évaluation reconnus à l’échelle internationale (voir Annexe 4) en matière de pertinence, d’efficacité, d’efficience et de viabilité à long terme. À la lumière de ces critères et sur la base d’une échelle de notation à 4 niveaux, une opération a reçu la note 4 (bon), cinq la note 3 (satisfaisant) et quatre la note 2 (insatisfaisant). Aucune opération n’a reçu la note 1 (mauvais).

1 Il s’agit des pays suivants : Algérie, Chypre, Égypte, Gaza/Cisjordanie, Israël, Jordanie, Liban, Malte, Maroc, Syrie, Tunisie et Turquie. 2 Aucune opération réalisée en Israël n’a pu être retenue pour évaluation, car aucun des PG accordés pendant la période étudiée n’avait encore fait l’objet de décaissements substantiels au moment de l’évaluation.

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Pertinence Tous les PG évalués sont pleinement conformes aux objectifs des mandats de l’UE, ainsi qu’aux objectifs nationaux et aux besoins des bénéficiaires. L’ensemble des opérations évaluées satisfont par conséquent aux critères de pertinence. Les six PG évalués qui visaient des PME, notamment dans le secteur du tourisme, ont encouragé le développement du secteur privé dans la région. Plusieurs d’entre eux s’inscrivaient d’ailleurs dans des programmes nationaux spécifiques destinés à moderniser les PME et à renforcer leur compétitivité. Les quatre autres PG évalués ont contribué à la réalisation d’objectifs différents, tels que la modernisation des infrastructures économiques, le développement agricole, la protection de l’environnement et les économies d’énergie. Performance des intermédiaires financiers La situation financière des intermédiaires financiers (IF) évalués varie de satisfaisante à insatisfaisante, à l’exception d’un cas où elle a été jugée mauvaise. Les principales difficultés rencontrées par les IF évalués, et par le secteur bancaire de la région en général, découlent de la proportion élevée de prêts non productifs (PNP). Pour les IF évalués, les PNP représentaient entre 22 et 45 % de l’ensemble du portefeuille de prêts au cours des dernières années, à l’exception de la banque turque, pour laquelle ce taux s’établissait autour de 7 à 8 %. Depuis l’instruction effectuée par la Banque au milieu des années 90 dans la perspective des prêts globaux, les IF évalués ont sensiblement amélioré leur organisation et leurs procédures, en particulier pour ce qui est de l’analyse de crédit. Cette évolution résulte en partie de la mise en place par l’État de programmes destinés à améliorer l’efficacité et la solidité du secteur bancaire – souvent appuyés par des organisations internationales – et constitue une réponse à l’accroissement de la concurrence sur leurs marchés traditionnels. Malgré les défis à relever, tous les IF évalués ont été jugés viables à long terme, à l’exception d’un seul établissement, essentiellement en raison de son taux élevé de PNP. Performance des prêts globaux de la BEI Le montant total des prêts globaux de la BEI a été en grande partie engagé et décaissé dans tous les cas évalués. Toutefois, les objectifs spécifiques n’ont été pleinement atteints que dans une minorité de cas. Cela tient au fait que les financements sont allés à des projets de dimension plus grande que prévue ou à des projets ou à des secteurs non prévus au départ. La durée des prêts secondaires était normalement comprise entre 4 et 8 ans, différé compris, à l’exception d’un cas où elle était de 15 ans. La durée des prêts globaux de la BEI, quant à elle, était nettement plus longue (normalement 12-15 ans, voire 18 ans dans un cas). La longue durée des prêts accordés par la BEI encourage les IF à allonger également la durée des prêts qu’ils rétrocèdent aux bénéficiaires finals. La Banque a pour politique de laisser les forces du marché déterminer les conditions de rétrocession bien que, dans quelques cas, elle ait imposé des conditions spécifiques en la matière. La qualité de crédit des projets financés au moyen des PG de la BEI était du même ordre que celle de l’ensemble du portefeuille de prêts des banques financées, voire légèrement meilleure. Dans plusieurs cas, les arriérés de remboursement étaient liés à des retards dans la mise en œuvre des projets et aux incidences du ralentissement de l’économie, en rapport avec la dégradation du climat politique et économique de la région au cours des dernières années. Pour ce qui est des aspects positifs, la plupart des investissements financés atteignent ou dépassent les objectifs initiaux, en particulier ceux qui concernaient l’exportation de produits manufacturés. Par ailleurs, on dispose de très peu d’informations sur la qualité des projets d’infrastructures publiques. Toutefois, dans le cas d’un prêt

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global destiné à ce type de projet, on a pu constater que certains des projets financés rencontraient de gros problèmes de mise en œuvre ou de viabilité à long terme. Valeur ajoutée de l’intervention de la BEI La valeur ajoutée financière apportée par la BEI à ces opérations a, d’une manière générale, été jugée significative ou élevée car, dans toute la région, les financements à long et moyen terme (LMT) demeurent une denrée rare et, de plus, l’accès aux marchés financiers internationaux est restreint. Le fait que la BEI ait régulièrement fourni des financements LMT aux IF évalués a été favorable à la modernisation et à l’expansion progressives du secteur privé dans la région. Toutefois, cette valeur ajoutée financière perd de son importance dans certains pays en raison de la disponibilité croissante de ressources LMT sur le marché local. En outre, étant donné que les prêts de la BEI ont été accordés en devises, la couverture du risque de change a constitué un aspect important dans tous les PG évalués. L’approche pragmatique et non bureaucratique de la BEI a été vivement appréciée par les IF et par les bénéficiaires finals. L’amélioration de l’organisation des IF ou le développement institutionnel en général ne constituaient pas un objectif spécifique de la BEI au moment où les PG en question ont été approuvés. C’est pourquoi il n’est pas étonnant que la BEI ait peu contribué au développement des IF au travers des PG évalués. Toutefois, la situation a changé depuis la mise en place du fonds d’assistance technique de la FEMIP, dont le rôle est de soutenir le processus de réforme des institutions et des politiques économiques ainsi que le processus de privatisation. Gestion du cycle du projet par la BEI L’identification et la sélection par la BEI d’IF aptes à recevoir un prêt global de sa part ont été jugées bonnes ou satisfaisantes dans tous les cas évalués. Toutefois, le choix des IF pouvant bénéficier d’un PG était limité par le fait que la BEI exige une garantie de l’État ou d’une banque internationale de premier plan pour les PG financés sur ses ressources propres. Le principal point fort du processus d’instruction de la BEI par rapport à celui d’autres BMD - tel que perçu par les clients des IF - est sa rapidité. À cet égard, et par comparaison avec d’autres BMD opérant dans la région, l’approche souple et pragmatique de la BEI est vivement appréciée. L’instruction menée par la Banque a été jugée satisfaisante dans la plupart des opérations analysées. Toutefois, il a été constaté que l’instruction avait souvent été insuffisamment approfondie pour apporter une valeur ajoutée significative, en particulier pour ce qui est de l’analyse de l’organisation et des procédures des IF, notamment dans les domaines de l’environnement et de la passation des marchés.

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Une fois les prêts globaux approuvés, la BEI s’est employée avant tout à organiser la signature, l’engagement et le décaissement des fonds aussi rapidement que possible. Dans certains cas, quelques-uns des objectifs et certaines des conditions spécifiques mentionnés au stade de l’instruction n’ont pas été repris dans le contrat de financement ou dans la lettre d’avenant au contrat, ou ont été abandonnés ou modifiés ultérieurement. Dans tous les PG évalués, la qualité du suivi a été mauvaise ou insatisfaisante, à l’exception d’un cas. De manière générale, il n’y avait pas d’analyse régulière de la situation des IF, sauf dans le cas d’opérations répétées avec le même IF. En outre, la Banque dispose de très peu d’informations sur la viabilité des investissements et sur l’impact des sous-projets financés sur le développement. Afin de combler ces lacunes, la Banque renforce le suivi des PG.

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COMMENTAIRES GÉNÉRAUX DE LA FEMIP SUR LE PRÉSENT RAPPORT La FEMIP note avec satisfaction que les prêts globaux accordés dans la région MED au cours de la période 1989-2001 ont été conformes aux objectifs des mandats de l’UE et aux politiques économiques des pays concernés, qu’ils ont été intégralement décaissés dans la majorité des cas examinés, et que la valeur ajoutée apportée par la BEI a, en règle générale, été reconnue comme élevée. Bien que le processus de sélection des intermédiaires financiers (IF) ait été jugé satisfaisant, le rapport souligne le taux élevé de prêts non productifs affiché par les IF évalués, lequel témoigne des difficultés rencontrées par le secteur bancaire en général au cours de la période concernée. Le rapport mentionne plusieurs domaines où la Banque pourrait améliorer sa manière d’aborder les prêts globaux dans la région. Elle devrait ainsi en particulier (i) accorder une attention plus grande aux besoins des petites entreprises, (ii) contribuer au renforcement des capacités des intermédiaires financiers, (iii) élargir la gamme des produits financiers qu’elle propose et (iv) assurer un suivi accru des IF et des sous-projets financés, notamment en ce qui concerne l’incidence de ces derniers sur l’environnement. Tous les prêts globaux évalués ont été accordés avant le lancement de la Facilité euro-méditerranéenne d’investissement et de partenariat (FEMIP), en 2002. Dans le cadre de la FEMIP, les prêts aux PME et le renforcement des capacités institutionnelles ont été identifiés comme les grandes priorités de la Banque dans le bassin méditerranéen. Une « enveloppe spéciale FEMIP » (ESF) a été créée dans le courant de 2004 en vue de permettre l’octroi de financements en faveur de projets ou d’intermédiaires financiers présentant un profil de risque plus élevé ; l’émission d’obligations en monnaie locale est en cours de préparation, dans un premier temps au Maroc. Le volet « assistance technique » de la FEMIP constitue un instrument important pour améliorer la qualité des opérations de la BEI dans la région méditerranéenne et renforcer leur impact sur le développement. Quatre programmes d’assistance technique consacrés au financement des PME et au développement des capacités des IF ont déjà été lancés dans la région. Le fonds fiduciaire de la FEMIP, créé en 2004, sera axé sur la prestation d’autres actions d’assistance technique en faveur du financement du secteur privé. L’ouverture de bureaux à l’échelon régional ou local aide également la Banque à identifier les besoins des petites entreprises et à sélectionner les bénéficiaires locaux, ainsi qu’à assurer le suivi des projets et des sous-projets qu’elle finance et la coordination avec les autres bailleurs de fonds. De nouveaux postes d’assistants chargés du suivi des projets ont été créés au siège de la FEMIP à Luxembourg afin d’intensifier les activités de suivi et de mieux définir les opérations futures. Un protocole d’accord a été signé avec la Banque mondiale et la Commission européenne en mai 2004 aux fins d’améliorer la coordination entre les bailleurs de fonds dans la région méditerranéenne, avec comme priorité le développement du secteur privé. En outre, comme indiqué dans sa déclaration sur l’environnement de 2004, la BEI a renforcé ses procédures d’évaluation des incidences sur l’environnement pour ce qui est des projets financés au moyen de PG.

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TABLEAU DES RECOMMANDATIONS

Recommandation d’EV Acceptation oui/non

Commentaires de Ops B et de PJ

1. Adapter les exigences en matière de sûreté appliquées aux PG de manière à permettre à la Banque de financer davantage de banques du secteur privé sans exiger de garantie de l’État, et d’offrir de nouveaux produits, tels que des prêts en monnaie locale (points 2.3, 4.1 et 5.1).

Oui, sous réserve des limites dues au contexte local pour les questions de prêt en monnaie locale

Dans le cadre de la « FEMIP renforcée », la Banque a décidé d’élargir la gamme des contreparties pouvant bénéficier de prêts sur ses ressources propres. La mise en place de l’ « enveloppe spéciale FEMIP » lui permet désormais d’accorder des prêts à des banques locales éligibles sans exiger de garanties de la part de l’État ou de banques reconnues sur le plan international. La BEI envisage également de fournir des financements en monnaie locale dans les pays MED afin d’accroître la compétitivité de ses prêts sur ressources propres. Des discussions sont en cours à ce sujet avec l’État marocain et des institutions financières locales en vue de mettre en place un cadre réglementaire acceptable pour la Banque. Toutefois, l’octroi de financements en monnaie locale dépendra de la compétitivité des conditions de la BEI, en particulier dans les cas où les banques locales possèdent déjà d’importantes liquidités en monnaie nationale.

2. Si nécessaire, soutenir les IF par la mise en place d’une assistance technique, et encourager ainsi leur développement et la réforme du secteur financier. Ce genre de programmes nécessite une coordination soigneuse avec les autres bailleurs de fonds afin d’éviter le chevauchement d’activités ou la duplication des efforts (point 4.2).

Oui S’il y a lieu, la Banque apporte déjà son aide aux IF dans la région au travers du Fonds d’assistance technique (AT) de la FEMIP (une AT a ainsi été mise en place en Syrie, en Tunisie, en Égypte et au Liban). L’objectif principal des opérations d’AT en cours est le renforcement des capacités des IF, domaine où les bailleurs de fonds se font rares. Il est envisagé de soutenir la réforme du secteur financier par la fourniture d’une assistance technique au titre du fonds fiduciaire, en complète coordination avec les autres bailleurs de fonds.

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Recommandation d’EV Acceptation oui/non

Commentaires de Ops B et de PJ

3. Au cours de l’instruction, effectuer une meilleure analyse de l’organisation et des procédures des IF et veiller à ce que les améliorations nécessaires soient effectuées. En particulier, la Banque devrait réaliser une analyse plus rigoureuse de la capacité et de l’engagement des IF à développer leur activité dans le sous-secteur visé par le PG et s’assurer que ses lignes directrices en matière d’environnement et de passation des marchés sont comprises et appliquées. Le respect de ce dernier point est généralement requis pour les PG destinés aux infrastructures publiques (points 5.2, 5.4 et 5.5).

Oui Ops B note que les instructions ayant fait l’objet d’une analyse ont été jugées satisfaisantes dans la plupart des cas, mais reconnaît qu’il y a encore matière à amélioration. Actuellement, les ressources d’assistance technique de la FEMIP sont utilisées pour remédier aux faiblesses d’IF spécifiques, par le renforcement de leurs capacités techniques et par l’amélioration de leurs procédures internes, notamment en matière d’évaluation des incidences sur l’environnement. En outre, il est proposé que, bien que la direction des projets (PJ) ne participe normalement pas à l’instruction des prêts globaux, il lui soit demandé une expertise technique pour certains secteurs et projets sensibles sur le plan de l’environnement. Par ailleurs, tous les sous-projets nécessitant une évaluation des incidences sur l’environnement (EIE) doivent faire l’objet d’une évaluation indépendante par la BEI, conformément à ses principes directeurs. Le suivi des procédures en matière de passation des marchés sera renforcé.

4. Soutenir les IF qui cherchent à développer leur activité de financement des petites entreprises dans la région et associer, si nécessaire, ce genre d’opérations à des programmes de soutien aux petites entreprises qui les aident à mettre au point des projets bancables (points 2.3 et 3.4).

Oui, sous réserve des limites inhérentes à la structure des PG.

Le financement des petites entreprises n’était pas un objectif spécifique des mandats MED. Il constitue toutefois une priorité pour la FEMIP, qui offre des instruments destinés à contribuer à la réalisation de cet objectif (voir les références à l’ESF et l’AT ci-dessus). En particulier, la FEMIP vise à soutenir les IF qui cherchent à développer leur activité de financement des petites entreprises dans la région, et à associer, s’il y a lieu, ces opérations à des programmes de soutien aux PME qui les aideront à mettre au point des projets bancables. Toutefois,

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Recommandation d’EV Acceptation oui/non

Commentaires de Ops B et de PJ

la décision revient en définitive aux IF, puisque ce sont eux qui supportent le risque financier sur le bénéficiaire final. Les prêts accordés par les IF aux petites entreprises sont assortis de risques plus élevés, que les IF ne sont peut-être pas disposés à prendre ou qu’ils pourraient assumer en appliquant des marges sensiblement plus élevées (reflétant le risque encouru).

5. Veiller à ce que tous les objectifs et conditions spécifiques relatifs à une opération de PG soient reflétés dans le contrat de financement ou dans la lettre d’avenant au contrat de financement, et assurer le suivi de leur mise en œuvre (points 3.4 et 5.5).

Oui Les objectifs des mandats et des PG sont souvent d’ordre général et par conséquent difficiles à traduire en conditions spécifiques. Ops B reconnaît qu’il serait souhaitable de refléter plus clairement ces conditions dans les contrats de financement ou dans les lettres d’avenant, dans le contexte des mesures destinées à accroître la valeur ajoutée (troisième pilier). En outre, le budget FEMIP consacré à l’AT offre une marge de manœuvre supplémentaire pour renforcer la conditionnalité. Les procédures d’information demandées aux IF sont actuellement analysées pour y apporter des améliorations dans le courant de 2005.

6. Évaluer la viabilité des investissements et l’incidence sur le développement d’un échantillon de sous-projets financés, à l’issue de la période d’affectation de chaque prêt global, en particulier dans le cas d’opérations répétées ; cela comprend des visites sur le terrain pour un échantillon de sous-projets financés (points 3.4.3 et 5.3).

Oui Le suivi des affectations (visites sur le terrain comprises) est effectué mais, comme l’indique le rapport, pas systématiquement. Ops B doit réfléchir à la manière appropriée de réaliser cette activité et aux ressources qu’il faut y consacrer, en mettant l’accent par exemple sur la valeur ajoutée et la viabilité environnementale, sans créer de travail supplémentaire pour les IF. L’évaluation recommandée est une activité ex-post qu’Ops B devrait mener en coopération avec PJ et, éventuellement, EV. Dans ce contexte, Ops B envisage par

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Recommandation d’EV Acceptation oui/non

Commentaires de Ops B et de PJ

ailleurs de mettre en place un tableau de bord prospectif pour les PG.

7. Améliorer le suivi de la situation financière et de l’organisation des IF grâce à des comptes rendus d’information réguliers. Dans le cas où un IF ne s’acquitte pas des obligations d’information définies par la Banque, une mission sur le terrain pourrait s’avérer nécessaire (point 5.3).

Oui Le suivi des IF est généralement effectué de manière régulière, mais ne se traduit pas systématiquement par un compte rendu, en particulier lorsqu’aucun problème majeur n’est identifié. Toutefois, des améliorations seraient possibles en ce qui concerne les obligations d’information des IF et le suivi effectué par la Banque, si l’on se concentrait sur une sélection de ratios financiers et sur les aspects organisationnels. On pourrait également envisager de recourir davantage aux missions sur le terrain dans les cas où les informations sont insuffisantes.

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1 INTRODUCTION 1.1 Les mandats méditerranéens Les activités de la Banque européenne d’investissement (BEI) dans les pays non membres du sud et de l’est du bassin méditerranéen se sont développées dans le cadre des relations politiques et économiques de l’Union européenne avec cette région. Les principaux objectifs des politiques de l’UE à l’égard de ces pays sont à la fois politiques et économiques. C’est à la fin des années 703 qu’ont été signés les premiers accords de coopération entre la Communauté européenne et les pays partenaires méditerranéens, parmi lesquels plusieurs Protocoles financiers bilatéraux prévoyant l’octroi de prêts par la Banque européenne d’investissement et de subventions financées sur le budget d’aide de la Commission européenne4. Le Programme de coopération financière horizontale a été adopté en 1992 pour renforcer l’aide financière dans la région. Il s’agissait, par le biais de cet instrument, d’apporter à la région des concours financiers supplémentaires, financés grâce aux ressources propres de la BEI et à des capitaux à risques, selon le principe du “premier arrivé, premier servi”, en parallèle avec le solde des fonds des troisièmes protocoles financiers. Adoptée par les 15 États membres et les 12 pays partenaires méditerranéens, la Déclaration de Barcelone5 a défini un cadre de développement et d’approfondissement de la coopération. Les protocoles financiers ont été remplacés par la résolution EUROMED, qui attribuait à la Banque un nouveau mandat pour ses opérations dans la région. En vertu de ce mandat, les activités de coopération futures devaient poursuivre trois objectifs :

• La formation d’une zone commune placée sous le signe de la paix et de la stabilité.

• L’établissement progressif d’une zone de libre-échange entre l’UE et les pays partenaires méditerranéens par le biais d’accords d’association.

• Le développement des ressources humaines, de la compréhension des cultures et des échanges entre les sociétés civiles.

Les domaines dans lesquels les mandats EUROMED tablaient sur un renforcement des activités de la Banque étaient implicitement contenus dans les objectifs généraux de la Résolution EUROMED. Ils incluaient notamment :

• Le développement du secteur privé, y compris le soutien aux PME et aux co-investissements des entreprises de l’UE et des pays partenaires méditerranéens.

• La mise à niveau des infrastructures économiques, notamment celles nécessaires au développement des échanges interrégionaux telles que les réseaux de télécommunications, de transport et d’énergie.

EUROMED I, qui a couvert la période de 1997 à 2000, a limité les financements sur ressources propres à 2,310 milliards d’EUR sur cette période. EUROMED II, qui couvre la période 2000-2007, a porté le plafond à 6,425 milliards d’EUR. Le dispositif

3 Un accord d’association avait déjà été signé entre la CE et la Turquie dans un objectif similaire. 4 Les prêts de la BEI étaient assortis d’une bonification d’intérêt de 2 %, financée sur le budget d’aide. L’apport de capitaux à risques a été introduit dans le cadre du deuxième protocole financier (financé par la Commission mais administré par la BEI). 5 Algérie, Égypte, Jordanie, Liban, Maroc, Syrie, Tunisie, Malte, Chypre, Turquie, Israël et Palestine.

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EUROMED inclut en outre des apports de capitaux à risques et des bonifications d’intérêt pour les projets liés à l’environnement. En application des conclusions de la présidence du Conseil de Nice en 2000, la Banque a été conviée à financer des projets présentant un intérêt commun pour les pays de l’UE et les pays partenaires sans recourir à la garantie de l’UE pour les risques politiques et commerciaux (à concurrence d’un milliard d’EUR). En 2002, le Conseil européen a appelé au lancement d’une nouvelle initiative dans le bassin méditerranéen. L’idée fut émise de créer une nouvelle institution financière opérant exclusivement dans la région, mais ni les États membres ni les pays partenaires méditerranéens n’étaient très enthousiastes. Leur choix se porta sur l’établissement d’une Facilité euro-méditerranéenne d'investissement et de partenariat (FEMIP), qui allait assigner à la Banque de nouveaux objectifs financiers dans la région, axés en priorité sur le développement du secteur privé. S’il est possible que les facteurs politiques (notamment l’aggravation de l’instabilité dans la région) aient pesé dans cette décision, un large consensus s’était dégagé sur la nécessité d’approfondir et accélérer le processus de réforme économique dans le bassin méditerranéen. Les principaux changements apportés aux attributions de la BEI par l’advenue de la FEMIP sont les suivants : • Les financements sur ressources propres de la Banque dans la région seront majorés

de 1,5 milliard d’EUR au maximum pour la période 2003-2007. • Les prêts sur ressources propres seront complétés par des opérations d’apport de

capitaux à risques dont l’utilisation sera étendue grâce à l’utilisation de nouveaux instruments financiers.

• Un Fonds d’assistance technique a été créé pour identifier, concevoir et gérer les nouveaux projets d’investissement et pour appuyer les processus de réforme des politiques générales et de privatisation.

• Un comité ministériel de supervision réunissant des représentants des États membres, des pays partenaires méditerranéens et des comités des experts a été institué.

• La BEI s’est dotée de plusieurs bureaux opérationnels décentralisés dans la région. Aux termes de ses mandats actuels, la BEI propose les produits financiers suivants : des prêts prioritaires classiques sur ressources propres, des capitaux à risques pouvant être utilisés à des fins diverses (participations en fonds propres ou quasi-fonds propres, etc.) et des bonifications d’intérêt pour les projets liés à l’environnement. Accords cadres avec les pays A l’époque des Protocoles financiers, les prêts de la Banque aux différents pays méditerranéens partenaires ont été effectués dans le cadre d’accords bilatéraux entre la Communauté européenne et chacun des pays concernés. Avec la disparition progressive de ces Protocoles, une nouvelle structure juridique devenait nécessaire pour fournir à la Banque les garanties voulues quant aux exonérations fiscales et à la disponibilité d’un volume de devises suffisant (ces garanties étant jusque-là implicites dans les Protocoles). Les Protocoles ont été remplacés par des accords cadres signés entre la Banque et chaque pays, puis ratifiés par l’assemblée législative de ces pays. Ces accords autorisent la Banque à financer des projets dans les secteurs public et privé des pays d’accueil et prévoient des exonérations de l’impôt retenu à la source. En outre, les gouvernements s’engagent à mettre des devises à la disposition des débiteurs de la BEI pour leur

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permettre d’honorer le service de leur dette. Par ailleurs, il a été convenu de soumettre la sélection des projets devant être financés par la Banque à l’accord du ministère de contrepartie de la Banque (généralement le ministère des Finances ou du Plan). Ce faisant, les accords cadres ont préservé le statut de créancier privilégié de jure de la Banque. 1.2 Le secteur financier des pays méditerranéens Les secteurs financiers des pays partenaires méditerranéens (Maghreb, Mashreq et Turquie) présentent un niveau de développement très différent. S’ils sont relativement développés6 en Turquie, en Jordanie et au Liban, ils sont encore peu avancés en Algérie et en Syrie. On peut cependant distinguer plusieurs caractéristiques communes. Dans la majorité des PPM, le secteur bancaire reste en grande partie aux mains de l’État ; les banques privées représentent une faible part du marché, et elles s’adressent à un segment limité de la clientèle. Les gouvernements interviennent encore largement dans l’affectation du crédit et se servent des institutions financières publiques pour mettre en œuvre leurs politiques sectorielles. Néanmoins, les pouvoirs publics commencent à faire appel à d’autres moyens pour poursuivre ces politiques, et réduisent dans le même temps le rôle que les institutions financières publiques jouaient à cette fin. Depuis la fin de la première moitié des années 80, certains pays ont mis en œuvre de vastes programmes visant à libéraliser progressivement l’économie et à accroître son degré d’ouverture et sa compétitivité internationale. Ces programmes ont bénéficié de financements conséquents des institutions financières internationales, dont la BEI. Dans ce contexte, les secteurs bancaires ont été progressivement libéralisés, restructurés et ouverts aux investissements étrangers, même si les progrès ont été assez lents dans la plupart des pays. Les banques centrales ont joué un rôle clé dans ce processus, en mettant en place des réglementations prudentielles qui ont obligé les banques à améliorer leur situation financière et leur gestion. Ces programmes devraient faciliter l’accès du secteur privé aux sources de financement, qui sont actuellement très limitées – en particulier les sources de financement à moyen et long terme. En dépit des efforts déployés pour consolider les secteurs bancaires, de nombreuses banques de la région se heurtent à de gros problèmes, dont le plus épineux est de loin la proportion élevée des prêts non productifs (le § 3.3 donne une indication de cette proportion pour les institutions financières évaluées). Bien que la proportion des prêts non productifs dans l’actif total des banques ait progressivement diminué durant les années 90 dans la plupart des pays, la tendance globale est de nouveau à la hausse depuis quelques années. Cette évolution est à mettre au compte du ralentissement économique, lié en partie à la stagnation de certains programmes de réforme structurelle et à l’instabilité croissante dans la région. 2 LES OBJECTIFS ET LES OPÉRATIONS DE PRÊT GLOBAL DE LA BEI

DANS LES PAYS PARTENAIRES MÉDITÉRRANÉENS 2.1 Contexte

6 Basé sur “Evaluating Financial Sector Development in MENA: A new methodology and some results”. Documents du FMI.

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La Banque mondiale a institué le mécanisme de prêt global7 dans les années 60 pour financer des projets d’investissement de petite dimension mis en œuvre par des investisseurs privés, en passant par des intermédiaires financiers locaux établis dans les pays où elle exerce ses activités. Comme la plupart des banques commerciales n’avaient ni l’ambition ni les moyens de gérer des prêts aux PME, la Banque mondiale a, à de multiples reprises, soutenu la création d’IFD8 spécialisées, dans lesquelles l’État était le seul ou le principal actionnaire (c’est le cas par exemple de la BID en Jordanie et de la DIB en Égypte). Durant les années 80, de nombreuses institutions de financement du développement ont vu leur réputation entachée, entre autres, par les prêts concédés à des parties affiliées et l’ingérence du pouvoir politique. Par ailleurs, la qualité des portefeuilles a pâti de l’absence de dispositifs adéquats de couverture du risque de change pour les prêts secondaires libellés en monnaie locale, ce qui s’est révélé problématique lorsque les monnaies concernées ont subi une forte dévaluation. La Banque mondiale a progressivement abandonné les prêts directs aux IFD au profit d’opérations pyramidales (Apex en anglais) dans lesquelles les intermédiaires financiers de second rang étaient généralement des banques commerciales privées, même si les prêts étaient acheminés par des unités spécialisées établies au sein des ministères des Finances ou des banques centrales. La plupart des banques multilatérales de développement, BEI comprise, ont dans un premier temps adopté le modèle de la Banque mondiale9 pour financer les investissements de petite dimension. Reproduisant le modèle de la Banque mondiale, la BEI a d’abord déployé ses prêts globaux dans les États membres, en particulier l’Italie. L’objectif primordial était de financer des projets qui ne pouvaient pas bénéficier de prêts directs en raison de leur trop petite taille, plutôt que d’aider le secteur financier ou institutionnel à se développer. Le mécanisme a ensuite été étendu aux petits projets d’infrastructure, notamment dans le domaine des économies d’énergie, de la lutte contre la pollution et des petites infrastructures. C’est dans ce contexte que la Banque a démarré ses opérations de prêt global dans le bassin méditerranéen au début des années 8010. 2.2 Objectifs des prêts globaux de la BEI Tant que les Protocoles financiers étaient en vigueur (jusqu’en 1996), la stratégie de prêt de la Banque dans chaque pays partenaire méditerranéen était déterminée par le document de programmation, qui émanait de la mission de programmation, menée conjointement par la Commission et la Banque. En général, les documents de programmation faisaient de l’appui au développement du secteur privé et/ou des PME un objectif prioritaire. On peut donc dire que le montage des opérations de prêt global effectuées dans la région jusqu’en 1996 a été conforme aux objectifs généraux convenus entre la Banque et les gouvernements. Entre 1996 et 2002, ces opérations ont plutôt été menées sur une base ad hoc en termes de stratégie de prêt. Contrairement aux autres banques multilatérales de développement, la BEI n’a pas adopté la pratique consistant à établir des documents de stratégie par pays dans le cadre du processus participatif visant à remplacer l’exercice de programmation par pays pour l’élaboration de programmes de prêt futurs. L’approche plus souple retenue par la Banque ne semble pas avoir affecté le volume ou la qualité des

7 La Banque mondiale et les autres banques multilatérales de développement utilisent plus communément l’expression “lignes de crédit” pour décrire ces opérations. 8 Institutions de financement du développement. 9 Ces institutions incluent également la Banque interaméricaine de développement, la Banque africaine de développement et, de plus fraîche date, la Banque européenne pour la reconstruction et le développement. 10 La Turquie, qui avait signé un accord d’association avec la Communauté en 1962, faisait figure d’exception. Les prêts globaux affectés par l’intermédiaire de la TSKB ont commencé plus tôt que les opérations dans les pays du MEDA. La TSKB a été établie comme une institution de financement classique, avec le concours de la Banque mondiale, mais elle a depuis été entièrement privatisée. Néanmoins, compte tenu de sa mission spécifique de promotion du développement des PME, la TSKB a continué à bénéficier des garanties du gouvernement turc pour les prêts des banques multilatérales de développement, qui étaient et restent sa principale ressource.

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financements apportés par le biais des prêts globaux, mais elle a peut-être limité la possibilité d’identifier de nouveaux secteurs cibles pour les prêts globaux. La situation s’est profondément modifiée avec la création de la FEMIP. Les objectifs généraux des prêts de la BEI dans la région méditerranéenne ont été officiellement élargis pour inclure le développement du secteur financier et l’élimination des obstacles au développement du secteur privé. L’institution d’une nouvelle structure de gouvernance au travers de la FEMIP donnera aux pays partenaires méditerranéens la possibilité de participer, aux côtés de la Banque, à la définition de plans d’activité pluriannuels qui sauront mieux répondre à leurs besoins de développement. Dans le nouveau cadre stratégique ainsi créé, les nouvelles opérations de prêt global feront partie intégrante, pour chaque pays, d’un programme de prêt arrêté d’un commun accord. Par le passé, la Banque n’avait pas pour habitude d’inclure dans les contrats de prêt global des conditions liées à l’organisation, aux procédures ou aux aspects institutionnels de l’institution financière. Le mode de gouvernance institué par la FEMIP devrait permettre à la Banque d’anticiper davantage sur le processus de réforme du secteur financier ou du sous-secteur cible en incluant des conditions dans ses futurs accords de prêt. L’objectif spécifique des prêts globaux est d’acheminer les fonds de la BEI au profit d’investissements qui n’atteignent pas le seuil requis pour être admissibles à un prêt direct de la Banque. Leurs destinataires ont d’abord été principalement les PME, puis le secteur agricole et diverses infrastructures publiques de petite dimension. Étant donné que, dans le cadre d’un prêt global, l’institution financière est l’emprunteur direct de la Banque, laquelle lui délègue l’instruction des sous-projets financés, un autre objectif opérationnel important est de sélectionner des intermédiaires financiers solides, dotés d’une organisation efficace et appliquant des procédures rigoureuses. Il est donc important que l’institution financière puisse démontrer sa capacité à instruire les sous-projets dans le respect des propres normes de la BEI. Une dernière considération a trait aux éventuelles distorsions que peuvent provoquer les prêts globaux. La BEI, depuis qu’elle n’assortit plus ses prêts dans la région de bonifications d’intérêt, a pour objectif déclaré de ne provoquer aucune distorsion sur les marchés financiers locaux. Les taux de rétrocession n’ont par conséquent été plafonnés que dans les cas où, par manque de concurrence, il existait un risque de tarification opportuniste sur le marché. 2.3 Les financements apportés par la BEI au travers des prêts globaux L’Annexe 1 récapitule les prêts globaux sur ressources propres signés dans le bassin méditerranéen entre 1979 et 200311. Au total, 70 prêts ont été signés pour un montant de 2,02 milliards d’EUR. La plupart des prêts sont allés à la Turquie (47 %), à la Tunisie (18 %), à Israël (11%) et au Maroc (11 %), suivis par l’Égypte, la Jordanie et le Liban. Aucun prêt global sur ressources propres n’a été accordé en Algérie ni en Syrie, et une opération concernant Gaza et la Cisjordanie a dû être annulée en raison de la dégradation de la situation dans les territoires. A l’origine, les prêts globaux étaient destinés essentiellement aux IFD du secteur public, qui étaient mieux placées pour obtenir la garantie du gouvernement exigée par la BEI. Toutefois, avec l’utilisation des structures pyramidales, les banques commerciales privées ont peu à peu été amenées à participer aux opérations dans plusieurs pays de la région. De

11 Informations provenant de la base de données interne de la Banque. Certaines opérations qui ont été signées mais qui n’ont été accompagnées d’aucun versement (par exemple, CIB Egypt) ne sont pas incluses.

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plus, la disponibilité accrue des capitaux à risques a permis à la Banque de diversifier sensiblement ses produits financiers dans la région12. Graphique : Les financements sur ressources propres effectués dans le bassin méditerranéen par la BEI sous forme de prêts globaux

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Bien que les opérations de financement effectuées au travers de prêts globaux aient beaucoup augmenté ces dernières années en termes de signatures (voir graphique), le nombre d’opérations nouvelles signées depuis 1995 a diminué pour la majorité des pays de la région (à l’exception de la Tunisie et de la Turquie). Ce déclin est dû à trois facteurs : • Compte tenu des problèmes rencontrés par de nombreuses institutions financières

publiques, le nombre d’institutions répondant aux critères de sélection de la BEI a diminué, sans qu’en contrepartie le portefeuille de prêts se diversifie au profit des banques privées ;

• Les banques privées n’étaient pas en mesure de fournir des garanties suffisantes pour un coût qui préserve la compétitivité du prêt global au niveau de la rétrocession des fonds en faveur de PME ;

• Le recours de plus en plus fréquent aux structures pyramidales s’est accompagné d’une augmentation du nombre d’institutions financières participantes (y compris des banques privées), mais pas nécessairement du nombre d’opérations.

Les prêts globaux ont été utilisés pour financer divers sous-secteurs dans le bassin méditerranéen : Financement des PME Les prêts globaux destinés au financement de PME représentent la fraction la plus importante du portefeuille de prêts globaux sur ressources propres de la BEI. Plusieurs opérations ont visé des PME tournées vers l’exportation, à la fois parce qu’elles constituent d’importantes sources de devises pour le pays et parce qu’en l’absence de mécanisme de couverture du risque de change, elles sont à l’évidence mieux placées pour rembourser un prêt libellé en devise étrangère. Les montants croissants alloués par prêt global en Tunisie et en Turquie depuis 2000 portent à croire qu’il existe un marché non négligeable pour ce produit à condition qu’ils soient bien conçus et adaptés aux besoins des PME et qu’il existe sur place des institutions financières efficaces. Il est à noter que la

12 Avec, par exemple, le financement de fonds de capital-risque et de participation.

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Tunisie et la Turquie sont deux des pays de la région où la réforme du secteur financier est la plus avancée.

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Dans le contexte du financement des PME, il est légitime de se demander ce qui définit une PME. La référence utilisée pour les prêts globaux évalués était, dans la plupart des cas, la définition habituelle de l’UE13. Cependant, cette définition paraît surdimensionnée dans les pays à revenu faible ou moyen dont se compose la région du bassin méditerranéen, à l’exception peut-être de la Turquie. Financement de petites infrastructures Certains prêts globaux ont servi à financer des infrastructures de petite dimension, généralement (mais pas toujours) construites à l’initiative de municipalités, au départ dans les pays où une institution financière spécialisée avait été créée à cette fin. Développement du secteur agricole Parmi les premiers prêts globaux, plusieurs ont été accordés à des organismes de crédit agricole publics pour financer des investissements dans les exploitations agricoles. Étant spécialisés dans l’octroi de crédits bonifiés, ces établissements ont cessé d’être intéressés par les prêts de la BEI lorsqu’en vertu du Troisième protocole financier, les bonifications d’intérêt ont été supprimées. En outre, victimes de leurs piètres pratiques en matière de crédit, la plupart de ces organismes se sont trouvés confrontés à de graves difficultés financières au début des années 90, et il n’était plus possible de les considérer comme étant des candidats acceptables pour bénéficier de prêts globaux. Projets relatifs à l’environnement et aux économies d’énergie Les prêts globaux sur ressources propres ont également servi à financer de petits projets liés à la lutte contre la pollution en Égypte, en Turquie et en Tunisie. Le degré de réalisation des objectifs spécifiques assignés aux projets environnementaux par les prêts globaux a été inhabituellement bas, ce qui soulève des interrogations quant au mode de sélection des institutions financières ou au montage des prêts. Une seule opération –destinée au financement de petits projets favorisant les économies d’énergie – a été menée à bien dans la région (en Turquie). Ce résultat tient probablement au fait que, dans la plupart des pays partenaires méditerranéens, l’utilisation rationnelle de l’énergie n’a pas été une priorité importante ces dernières années. 3 PERFORMANCES DES PRETS GLOBAUX ÉVALUÉS 3.1 Méthode d’évaluation L’évaluation ne concerne que les prêts globaux sur ressources propres, mais ceux-ci présentent, à des niveaux multiples, des relations étroites avec les autres instruments mis en œuvre dans la région, en particulier les capitaux à risques. Cet exercice s’inscrit dans le cadre de l’évaluation en cours des financements sur ressources propres effectués par la BEI au titre de ses mandats méditerranéens et vient compléter l’évaluation de la Commission européenne,14 qui portait sur l’aide financière accordée aux pays partenaires méditerranéens sous la forme de bonifications d’intérêt sur les prêts BEI et d’opérations sur capitaux à risques. L’évaluation se focalise sur les prêts globaux en tant qu’instrument financier et non sur les investissements financés par les prêts globaux. Néanmoins un échantillon de sous-projets a été évalué pour s’assurer que les procédures de sélection employées par les institutions financières permettaient bien d’identifier des projets viables et « pertinents » et pour estimer la valeur ajoutée apportée par les prêts globaux aux bénéficiaires finals.

13 Entreprises employant 500 personnes au maximum et dont l’actif total ne dépasse pas 75 millions d’EUR. 14 Eva-EU Association, Evaluation of financial assistance for the Mediterranean countries managed by the EIB on behalf of the EC. Rapport final, mai 2001. Unité d’évaluation des services Relex de la Commission européenne.

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Les performances des prêts globaux ont été évaluées à l’aune de trois critères. Pour chacun d’eux, les normes d’évaluation internationalement reconnues ont été indiquées (on trouvera une définition de chaque critère d’évaluation à l’Annexe 4) : • Pertinence de l’opération : conformité, d’une part, aux objectifs des mandats de l’UE

et de la BEI, et d’autre part, aux politiques nationales et aux besoins des bénéficiaires (pertinence).

• Évaluation de l’institution financière : organisation, situation financière (essentiellement la qualité du portefeuille) et viabilité (efficacité, efficience et viabilité à long terme).

• Évaluation du prêt global de la BEI : comparaison entre les montants versés et les attentes initiales, qualité des projets financés, conditions de rétrocession des prêts et viabilité des projets financés (efficacité, efficience et viabilité à long terme).

Pour faciliter les comparaisons, le département Évaluation des opérations (EV) a établi des lignes directrices sur l’évaluation des différents prêts globaux (l’Annexe 2 présente le modèle utilisé pour l’évaluation de chaque opération). Chaque opération est évaluée sur la base d’une comparaison entre les résultats ex post et les attentes et objectifs fixés lors de l’instruction. Une opération qui a atteint ou dépassé tous ses objectifs reçoit la notation “bon(ne)” (critère d’efficacité). Si tous les objectifs n’ont pas été atteints, l’évaluation sera moins que “satisfaisante”. Dans cette évaluation des opérations de prêt global, la Banque a été en mesure de séparer les critères de pertinence et de viabilité à long terme des autres critères. Il était en revanche difficile de dissocier l’efficacité et l’efficience, qui ont été évaluées ensemble. L’évaluation des institutions financières consiste à comparer leur situation actuelle et leur situation au moment de l’instruction. Il s’agit plus précisément d’estimer les progrès accomplis sur le plan de l’organisation et de la situation financière. Pour ce qui est de l’organisation, la Banque a évalué la capacité des institutions à sélectionner des projets viables. Pour la situation financière, elle n’a fixé aucune valeur de référence explicite15, tel qu’un taux minimum de rendement des fonds propres, par exemple, car au stade de l’instruction, la Banque n’applique pas de valeurs de référence explicites qui pourraient servir de référence lors de l’évaluation. De même, les prêts globaux de la BEI ont été évalués à l’aune des attentes et objectifs définis au moment de l’approbation du prêt. A cet égard, les principaux critères pris en compte sont les suivants : • Comparaison entre le montant total décaissé et les attentes initiales. • Réalisation des objectifs spécifiques du prêt global (par exemple, les fonds ont-ils

servi à financer des PME ou les priorités sectorielles, le cas échéant). • Viabilité des sous-projets financés en tant qu’investissements, ce qui inclut les

aspects liés à l’environnement et à la passation des marchés. • Viabilité à long terme des projets financés.

15 Selon les opérations, la situation financière a été évaluée sur la base d’une comparaison des principaux ratios financiers de l’intermédiaire et de ceux d’institutions similaires du pays. Lorsqu’il n’existait pas d’institution financière comparable, l’évaluation a été faite en fonction de la situation des dernières années et des tendances des principaux ratios (amélioration ou dégradation).

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La valeur ajoutée de la BEI et la gestion du cycle des projets par la Banque ont également été évaluées. La valeur ajoutée de la BEI recouvre la valeur ajoutée financière et la contribution au développement des institutions financières. EV a sélectionné un échantillon de dix prêts globaux sur ressources propres signés entre 1994 et 200416 et décaissés en grande partie au moment de l’évaluation. En sélectionnant cet échantillon, la Banque a veillé à choisir des prêts suffisamment représentatifs de l’ensemble des secteurs cibles et des pays de la région17. Cinq des opérations sélectionnées concernaient des PME et les cinq autres le financement d’infrastructures municipales de petite dimension, l’environnement, le tourisme, l’agriculture et la construction de centrales de production combinée de chaleur et d’électricité. Ces opérations ont été menées en Turquie, en Égypte, en Jordanie, au Maroc, en Tunisie et au Liban. L’évaluation a commencé en novembre 2003 et s’est déroulée sur trois phases :

• Aperçu général des financements octroyés par la BEI sous forme de prêts globaux dans le cadre de ses mandats méditerranéens et du cadre opérationnel établi par la Banque pour développer ce type de financement.

• Évaluation individuelle des dix opérations sélectionnées. Six des évaluations ont inclus un déplacement auprès de l’institution financière concernée, l’examen d’un échantillon de sous-projets financés et la tenue de réunions avec d’autres parties concernées (banques centrales, délégations de la Commission européenne dans le pays, autres IFI, ministères compétents, etc.). Pour les quatre autres opérations, l’évaluation a consisté en un examen des dossiers que la Banque avait en sa possession. Dans tous les cas, des réunions ont été organisées avec le personnel opérationnel en charge du prêt global.

• Élaboration d’un rapport de synthèse présentant les principaux résultats des phases précédentes et dégageant des conclusions et recommandations.

L’équipe EV s’est chargée de la première phase de l’évaluation, tandis que des consultants externes ont réalisé la deuxième phase et une première version du rapport de synthèse. EV a produit le rapport final sur la base de l’ensemble de ces travaux. 3.2 Pertinence Tous les prêts globaux évalués sont parfaitement compatibles avec les objectifs des mandats de l’UE et les objectifs nationaux. Par conséquent, toutes les opérations ont reçu la notation “bonne” pour ce qui est du critère de pertinence. Les six prêts globaux destinés à des PME, y compris dans le secteur du tourisme, ont contribué au développement du secteur privé dans la région. Ils ont répondu aux attentes des bénéficiaires et aux besoins des pays au sens où ils ont fourni aux PME des ressources à moyen et long terme, dont on a constaté que l’offre était limitée dans les pays concernés. Dans plusieurs cas, le prêt global a financé des programmes nationaux spécifiques visant à moderniser le secteur des PME ou à renforcer sa compétitivité (programme de “mise à niveau” en Tunisie, développement des secteurs de l’industrie et du tourisme en Jordanie, soutien à un Plan directeur de reconstruction et de développement du tourisme au Liban, etc.).

16 Tous les prêts globaux sélectionnés ont été signés entre 1994 et 2000, à l’exception d’un prêt dans le secteur agricole qui a été conclu en 1993 (EV tenait à inclure un prêt global de ce type dans l’échantillon). 17 Aucune opération n’a été retenue pour Israël, car aucun des prêts globaux signés pendant la période considérée n’avait encore donné lieu à des décaissements importants au moment de l’évaluation.

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Une large part des fonds consacrés aux PME a profité à des entreprises manufacturières tournées vers l’exportation, compte tenu du fait que les financements proposés étaient souvent libellés en devises étrangères ; cela a contribué indirectement à consolider ou stimuler les exportations de produits manufacturés de la région – ce qui est un objectif important eu égard au faible volume de ce type d’exportation dans le bassin méditerranéen. En outre, les projets financés ont créé des emplois. Les investissements moyens par nouvel emploi créé se sont échelonnés entre 52 000 et 180 000 EUR, ce qui est beaucoup. Néanmoins, il y a lieu d’interpréter ces chiffres avec prudence, car la Banque a constaté à plusieurs reprises pendant l’évaluation que le nombre d’emplois effectivement créés différait sensiblement des chiffres qui lui avaient été notifiés au moment de l’instruction du prêt secondaire par l’institution financière. Il a été recommandé à l’issue de l’évaluation d’améliorer le suivi de l’impact des opérations financées sur le développement (voir section 6). Les quatre prêts globaux consacrés aux projets relatifs aux infrastructures publiques de petite dimension, à l’environnement, au développement agricole et aux économies d’énergie étaient eux aussi parfaitement conformes aux objectifs des mandats et aux objectifs nationaux. Le prêt global consacré à la mise à niveau des infrastructures publiques économiques a financé des investissements prioritaires dans des municipalités urbaines et rurales (principalement la construction de routes urbaines et rurales) qui ont eu un impact significatif sur la qualité de vie de leurs habitants. L’un des prêts globaux a complété les financements à long terme disponibles pour les investissements anti-pollution effectués par des entreprises du secteur productif. Un troisième prêt global axé sur la modernisation du secteur agricole et l’amélioration de sa compétitivité devait financer à la fois des investissements de très petite taille dans des exploitations agricoles et des investissements dans de grandes entreprises agroalimentaires. Enfin, un dernier prêt global a encouragé les investissements dans les économies d’énergie en finançant la construction de centrales à cycle combiné et de centrales à production mixte de chaleur et d’électricité (par le biais de prêts rétrocédés directs ou d’accords de crédit-bail). 3.3 Évaluation des intermédiaires financiers Parmi les prêts globaux évalués, cinq ont été accordés à une institution financière unique, quatre étaient des prêts pyramidaux impliquant trois banques ou plus et un autre a été octroyé à un intermédiaire non financier qui a distribué les prêts secondaires aux banques finançant les projets. Les cinq opérations directes ont été menées avec des institutions financières qui avaient déjà, par le passé, bénéficié des prêts globaux de la BEI. Sauf dans le cas des prêts pyramidaux, la plupart des institutions financières ayant participé aux opérations étaient des banques de développement créées par les gouvernements pour promouvoir le développement économique par l’octroi de financements à moyen et long terme ciblés sur des secteurs spécifiques. La situation financière des institutions évaluées varie entre satisfaisante et insatisfaisante (aucune n’a été jugée “bonne”), à l’exception d’une seule, considérée comme mauvaise. Comme on l’a indiqué précédemment, le principal problème auquel se heurtent les banques de la région est la proportion élevée de prêts non productifs. Dans les institutions financières évaluées en Jordanie, en Égypte, en Tunisie et au Maroc, les prêts non productifs18 ont représenté entre 22 et 45 % du portefeuille total de prêts au cours des dernières années. La situation est toutefois un peu meilleure pour la banque évaluée en Turquie, avec un ratio de prêts non productifs de l’ordre de 7 à 8 % du portefeuille brut

18 La part des prêts non productifs dans le portefeuille total n’est pas comparable étant donné que la définition d’un prêt non productif varie d’un pays à l’autre et que ce pourcentage intègre différents types de prêt non productif.

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total. De manière générale, la situation financière des intermédiaires n’est pas très différente de ce que l’on constate chez les institutions de référence du secteur bancaire des pays considérés. Leurs problèmes reflètent donc ceux rencontrés par l’ensemble des banques nationales durant cette période. Dans la plupart des cas, les institutions financières évaluées ont subi l’influence délétère du ralentissement économique récent (par exemple en Égypte et en Tunisie). Les prêts pyramidaux ont été acheminés via les banques centrales. Dans ce cas, la BEI n’a pas coutume d’analyser – ni même de recevoir – des informations régulières sur la situation financière des banques participantes. Depuis que la BEI a instruit les dossiers, les institutions financières évaluées ont globalement amélioré leur gestion et leurs procédures et diversifié leurs activités. Ces progrès sont à mettre au compte des politiques mises en œuvre par les gouvernements pour améliorer le secteur bancaire et de l’intensification de la concurrence sur leurs marchés traditionnels (financement à moyen et long terme). De plus, le développement des institutions évaluées a généralement été encouragé par les banques multilatérales de développement, les agences bilatérales de développement (KfW en particulier) et d’autres organisations internationales telles que la Commission de l’UE. En dépit de ces difficultés, toutes les institutions évaluées19 ont été considérées comme viables à une seule exception près. Le volume élevé des prêts non productifs de cette institution a amené les donneurs à s’interroger sérieusement sur sa viabilité future. A leur instigation, deux plans de restructuration successifs ont été adoptés pour corriger la situation. Le deuxième plan est encore en cours d’application. 3.4 Les prêts globaux de la BEI 3.4.1 Engagements et versements Sept prêts globaux avaient été entièrement engagés et les trois autres l’étaient partiellement au moment de l’évaluation (l’un à hauteur de 67 %, un autre à hauteur de 82 % et le troisième à hauteur de 33 % – le solde de ce dernier ayant été annulé). Par conséquent, en termes de versement et d’engagement des prêts au profit de projets spécifiques, les objectifs généraux des opérations ont été atteints. Néanmoins, les objectifs spécifiques n’ont été entièrement réalisés que dans trois opérations sur les dix évaluées. Ce résultat s’explique principalement par le fait que, dans plusieurs cas, les fonds sont allés à des projets plus grands que ce qui était initialement prévu et que certains objectifs sectoriels n’ont pas été atteints. Cinq prêts globaux étaient ciblés sur des secteurs spécifiques. Dans trois d’entre eux, l’objectif spécifique n’a été atteint que dans une mesure limitée. Cela signifie qu’il faut accorder une attention particulière aux prêts globaux ciblés lors de l’instruction pour s’assurer qu’il existe bien une demande dans le sous-secteur et que l’institution financière a les capacités et la stratégie de prêt voulues pour satisfaire cette demande. Dans quelques cas, la Banque a constaté que les prêts secondaires avaient été remboursés par anticipation et qu’elle n’avait pas d’informations suffisantes dans ses dossiers sur la manière dont les fonds avaient été réemployés.

19 Les institutions financières évaluées sont moins nombreuses que les institutions financières ayant participé aux prêts globaux évalués, car pour certaines d’entre elles, les informations n’étaient pas disponibles. Il s’agit des institutions financières qui ont été évaluées sur dossier et de deux banques ayant participé à un prêt pyramidal qui a impliqué quatre banques au total.

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Pour l’un des prêts globaux, un fonds d’assistance technique financé par les marges de rétrocession a été institué pour aider les entreprises à préparer leur projet. Il ressort néanmoins que le fonds a été sous-utilisé, d’une part à cause de la concurrence exercée par un autre instrument d’assistance technique, financé par la Commission européenne, qui a rendu le fonds légèrement superflu, et d’autre part parce que l’intermédiaire n’a pas fait assez de publicité auprès des bénéficiaires potentiels du fonds. 3.4.2 Conditions de rétrocession Dans l’ensemble, la durée des prêts secondaires était sensiblement plus courte que celle des prêts de la BEI, laquelle était comprise entre 12 et 15 ans pour toutes les opérations évaluées, sauf dans un cas (18 ans). Lors des premières opérations, la durée incluait la période de décaissement du prêt, mais pour les prêts globaux récents, la durée a été fixée à partir de chaque décaissement. La durée des prêts secondaires, différé de remboursement compris, s’est échelonnée entre 4 et 8 ans, même si un délai de 15 ans a été autorisé dans un cas. Les échéances plus longues des prêts de la BEI encouragent les institutions financières à concéder à leur tour des délais plus longs aux bénéficiaires finals. Comme la durée des prêts secondaires est plus courte que celle du prêt de la BEI, les fonds octroyés par la Banque ont pu servir à financer d’autres projets une fois les prêts secondaires remboursés. La Banque n’a constaté de suivi sur le réemploi des fonds pour aucune des opérations évaluées. L’une des opérations pourrait probablement fournir ce type d’analyse, mais les autres ont été signées trop récemment pour que les fonds puissent avoir déjà été réemployés. Dans quelques cas, la BEI a appliqué des conditions de rétrocession particulières qui reflètent l’obligation faite par la Banque aux institutions financières d’appliquer des taux déterminés en fonction du marché. Cependant, il n’existe pas toujours de taux déterminés en fonction du marché, ou alors, les taux du marché ne constituent pas forcément de bons indicateurs du coût du financement à long terme. Lorsque c’est le cas, comme par exemple dans quelques pays méditerranéens, la BEI applique ses procédures internes et détermine avec l’institution financière une base commune pour fixer les taux de rétrocession. S’agissant des opérations évaluées, les conditions de rétrocession aux bénéficiaires finals sont rarement évoquées dans les rapports d’instruction. Dans un cas, il est fait mention de l’utilisation de l’écart de taux entre le prêt de la BEI et les taux appliqués par l’IF pour le financement du fonds d’assistance technique mentionné ci-dessus. 3.4.3 Qualité des projets financés La Banque possède très peu d’informations sur la qualité des sous-projets financés. En effet, elle ne demande pas aux intermédiaires de lui envoyer des informations sur les résultats ex post des projets. Dans le cadre de son évaluation, la Banque a obtenu des informations sur la qualité des projets uniquement pour les prêts globaux soumis à une évaluation approfondie avec visite sur place (6 opérations sur 10). Pour quatre de ces six évaluations approfondies, il existait des informations sur la qualité des projets financés, et pour les deux autres, des informations étaient disponibles sur quelques projets. Pour ces quatre opérations, la qualité des prêts secondaires en termes de crédit était semblable ou légèrement supérieure à celle du portefeuille de prêts total des banques financées (voir § 3.3). Cela porte à croire que les institutions financières ne se sont pas fondées sur la qualité attendue du crédit pour déterminer quels projets proposer pour un

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refinancement de la BEI20. De même, l’examen des projets sélectionnés qui ont bénéficié d’un financement de la BEI indique que les décisions d’affectation ont été judicieuses dans l’ensemble, même si certains bénéficiaires finals ont des arriérés vis-à-vis des intermédiaires. Comme la plupart des promoteurs des projets financés opèrent sur des marchés concurrentiels, la qualité du crédit des investissements financés devrait être un bon indicateur de la qualité des projets. Cela signifie que, pour les projets qui ont été correctement mis en œuvre et qui atteignent leurs objectifs opérationnels, le service de la dette devrait être honoré21. La forte proportion de prêts non productifs dont pâtissent certaines institutions financières reflète le degré de risque accrû associé aux prêts au secteur privé dans la région. Pour les évaluateurs, il ne faut pas y voir forcément la conséquence d’une gestion déficiente de l’institution, sauf dans un cas. D’autres institutions financières ont indiqué que certaines entreprises financées grâce au prêt global étaient actuellement en situation d’arriérés mais que la plupart devraient être en mesure d’apurer leur situation dans le proche avenir. Les visites effectuées sur les sites d’un échantillon de sous-projets financés donnent une idée du type de problèmes rencontrés par les bénéficiaires finals. Dans plusieurs cas, les retards de remboursement des prêts s’expliquent par le ralentissement de l’économie ou la mise en oeuvre tardive des investissements. Plusieurs projets ont souffert de la dégradation du contexte politique et économique de la région, qui a fortement pénalisé les entreprises qui avaient augmenté leur production essentiellement pour approvisionner les marchés du Proche-Orient. Les projets dans le secteur touristique de la Jordanie (et probablement du Liban) ont été victimes de la baisse des arrivées de touristes, due à la poursuite du conflit israélo-palestinien et à la situation en Irak. Au versant positif, un grand nombre des investissements financés ont atteint ou dépassé les objectifs initiaux. Beaucoup des entreprises concernées par ces projets exportent une large part de leur production. Il s’agit notamment d’entreprises manufacturières opérant dans des secteurs tels que le textile, le papier, les composants automobiles et la laine de verre. La plupart d’entre elles ont en commun la qualité de leur gestion, y compris leur faculté d’atténuer les incidences sur l’environnement. Le prêt global qui a servi à financer des infrastructures publiques de petite dimension est un cas différent, puisqu’il est apparu que la qualité des prêts secondaires en termes de crédit n’était pas liée à la qualité des projets. Les visites effectuées sur place ont permis de constater que certains des projets financés n’avaient pas donné de bons résultats alors que la qualité du crédit était acceptable. Par exemple, l’équipe d’évaluation s’est rendue sur le site d’un projet de construction d’une route rurale que l’institution financière avait signalé comme étant achevé, et s’est aperçue, une fois sur place, que la moitié des travaux seulement avaient été réalisés. En outre, le tronçon terminé présentait déjà des signes de dégradation, ce qui soulève de sérieux doutes quant à la viabilité à long terme du projet. Cet exemple donne à penser qu’en ce qui concerne les projets d’infrastructures publiques financés par les prêts globaux, il est nécessaire de compléter les indicateurs de qualité du crédit par d’autres indicateurs pour pouvoir déterminer si les projets financés constituent des investissements viables.

20 Il faut cependant noter que l’analyse de la qualité des projets financés par la BEI n’est révélatrice de la qualité du portefeuille global de l’institution financière que si ces projets sont représentatifs du portefeuille global, ce qui est le cas pour une minorité seulement des prêts globaux évalués. 21 Cependant, il apparaît que les promoteurs de certains projets déficitaires ont été en mesure d’honorer le service de leur dette grâce au soutien de l’actionnaire principal (ce fut le cas pour un hôtel en Jordanie).

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Exemples de projets financés Une société pharmaceutique jordanienne a démarré sa production en 1979 avec l’aide australienne. Grâce au financement de la BEI, l’entreprise a pu se développer en exploitant des licences internationales et a commencé à vendre dans l’UE, les pays arabes, en Europe orientale et en Russie. Le projet financé par la BEI a créé quelque 10 emplois, mais la société a connu une expansion rapide et emploie maintenant 1 000 personnes, dont certaines sont hautement qualifiées. En Turquie, une usine de production de fromage destiné à la consommation intérieure a utilisé le prêt de la BEI pour accroître ses capacités de production et commencer à fabriquer du lactosérum en poudre (pour l’exportation) à partir du petit-lait. Cet investissement a permis à l’entreprise de satisfaire l’augmentation de la demande (sans créer d’emplois supplémentaires) et de résoudre le problème environnemental de l’élimination du petit-lait. Un prêt global a servi à financer trois hôtels trois étoiles en Jordanie. De manière générale, les hôtels de cette catégorie n’ont pas trouvé leur clientèle dans le pays, étant trop chers pour le tourisme local et pas assez luxueux pour les touristes étrangers. L’un des hôtels a été vendu et le prêt correspondant a été remboursé de manière anticipée. Pour le deuxième, le prêt a été rééchelonné et le troisième respecte les échéances de remboursement. En 2003, le gouvernement a décidé de payer les intérêts des prêts pour aider le secteur du tourisme jusqu’en avril 2004. La durée des prêts rétrocédés était de 8 ans (différé compris), ce qui est peut-être un peu court pour ce type d’investissement. En Égypte, un prêt secondaire a financé le développement de la production de serviettes de plage, de table et en tissu éponge fabriquées avec du coton local. L’entreprise exporte presque 100 % de sa production (50 % vers les États-Unis et 40 % vers l’Europe). L’investissement a entraîné la création de 178 nouveaux emplois. Bien que les locaux de l’usine soient plutôt vétustes, l’entreprise attache une importance particulière au respect des normes environnementales, notamment en matière de traitement des effluents liquides. En Tunisie, un prêt a permis l’extension d’une usine produisant des articles ménagers en verre décoré destinés au marché local. Le site tourne maintenant au maximum de ses capacités. Le promoteur est en train de mener à son terme un autre projet en association avec un investisseur étranger. L’entreprise, qui emploie environ 130 personnes, a été déficitaire jusqu’en 2003 en raison d’une guerre des prix avec un autre producteur, mais le service de la dette est régulier. Dans le même pays, un autre prêt secondaire a servi à financer l’expansion, le perfectionnement et la diversification d’une entreprise agroalimentaire qui emploie actuellement 30 personnes. Pour des raisons techniques, il a fallu une année et demie de plus que prévu pour mener le projet à bon terme. À cause de ce retard, la situation financière de l’entreprise n’est pas brillante mais le remboursement de la dette est régulier. L’entreprise a été satisfaite par la rapidité de la réponse de l’intérmédiaire financier et de la BEI. 3.5. Performances générales des prêts globaux Comme indiqué précédemment, les opérations ont été évaluées sur la base des critères d’évaluation internationalement reconnus (voir les définitions à l’Annexe 4). Toutes les opérations ont été notées sur une échelle à quatre niveaux (4-bon, 3-satisfaisant, 2-insatisfaisant et 1-mauvais). Les notations attribuées aux performances générales d’un prêt global reflètent à la fois le comportement de l’institution financière et celui du prêt global de la BEI, conformément à la méthode d’évaluation présentée au § 3.1. Les performances de la Banque elle-même ont été évaluées séparément sous deux angles : la valeur ajoutée apportée et la gestion du cycle du projet (voir les sections 4 et 5).

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Selon ces critères, une opération a obtenu la note 4 (bon), cinq la note 3 (satisfaisant) et quatre la note 2 (insatisfaisant) – voir les notations détaillées dans le tableau de l’Annexe 3. La pertinence de toutes les opérations évaluées est considérée comme bonne. Les opérations jugées insatisfaisantes sont celles qui, en général, n’ont atteint que partiellement les objectifs principaux du prêt global (critère d’efficacité), comme l’indique le § 3.4. Bien que “l’organisation et la gestion” et “la situation financière” de quelques institutions financières aient reçu une note inférieure à 3, les deux facteurs combinés ont conduit à l’attribution de la note globale “insatisfaisant” dans un cas seulement. Il n’a pas été possible de noter l’efficacité et l’efficience séparément. Pour ce qui est de la viabilité à long terme, toutes les institutions financières évaluées ont obtenu la note “bon” ou “satisfaisant” sauf deux. L’une a reçu la note “mauvais” en raison de la proportion élevée de ses prêts non productifs qui menaçait sa viabilité à long terme. L’autre a obtenu la note “insatisfaisant” à cause de l’augmentation de ses prêts non productifs, mais au final, l’institution a été considérée comme “viable”. Quant à la viabilité des projets financés, une partie d’entre eux ne sont pas viables financièrement ou risquent de n’être pas viables si l’on en croit la faible qualité du crédit. Ces contre-performances reflètent les risques associés aux projets du secteur privé dans les pays concernés. Pour cette raison, en dépit de la piètre qualité du crédit, les notes attribuées vont de “satisfaisant” à “bon” dans tous les cas sauf un, qui a reçu la note “mauvais”. Dans cinq cas, les informations disponibles n’étaient pas suffisantes pour que la Banque puisse noter ce critère. Trois de ces opérations ont été évaluées sur dossier (en raison du manque d’informations disponibles dans les dossiers internes de la Banque). 4 VALEUR AJOUTÉE DE LA BEI Compte tenu de la relative étroitesse des objectifs opérationnels définis (voir § 2.2 ci-dessus), on peut considérer que le mécanisme de prêt global tel que l’a mis en œuvre la BEI a apporté une contribution assez efficace à la réalisation de ces objectifs. La présente section est consacrée à l’évaluation de la valeur ajoutée financière et de la contribution de la BEI au développement des institutions financières. L’analyse de la valeur ajoutée financière s’appuie sur une comparaison des fonds fournis par la BEI et des autres sources de financement à long terme auxquelles avaient accès les institutions financières au moment où les opérations ont été conclues. 4.1 Valeur ajoutée financière La valeur ajoutée financière apportée par la BEI dans le cadre de ces opérations est généralement élevée ou appréciable, sauf pour trois opérations où elle a été jugée “moyenne”. Ce résultat s’explique par la pénurie relative des financements à moyen et long terme dans la région. Au moment où les prêts globaux ont été conclus, il était généralement difficile de lever des fonds à long terme sur les marchés financiers locaux, à cause de leur manque de liquidité d’une part et des taux d’intérêt élevés d’autre part. La situation à cet égard est en train de changer dans plusieurs pays et les IF évaluées se procurent maintenant plus facilement des fonds à long terme à des conditions raisonnables sur les marchés locaux. De manière générale, le secteur bancaire de la région a peu accès aux marchés financiers internationaux, et les banques multilatérales de développement, y compris la BEI, contribuent à rendre les financements offerts par ces marchés plus accessibles. Dans l’un des pays évalués (la Tunisie), l’IF a indiqué que les BMD autres que la BEI n’étaient plus enclines à offrir des financements importants dans les secteurs ciblés et que le prêt global

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de la BEI avait comblé cette lacune. Dans un pays, un bon nombre d’agences bilatérales de développement ont mis à la disposition des entreprises privées des lignes de crédit administrées par le secteur bancaire pour financer leurs investissements. Cependant, les conditions dont ces lignes de crédit sont assorties ont limité leur utilisation. Le fait que la BEI soit un pourvoyeur régulier de fonds LMT pour les institutions financières évaluées, qui ont bénéficié de plusieurs prêts globaux successifs, est un avantage important. En effet, les concours financiers de la BEI offrent un soutien fiable pour la modernisation progressive et l’expansion du secteur privé dans la région. Dans les cas où des financements étaient disponibles auprès d’autres bailleurs, les fonds de la BEI sont venus les compléter. Pour une seule opération, la concurrence exercée par les lignes de crédit accordées par d’autres banques multilatérales de développement a retardé l’engagement du prêt, mais la période d’affectation a été prolongée et le prêt global entièrement engagé. Comme les prêts de la BEI étaient libellés en devises, la couverture du risque de change était un point important pour tous les prêts globaux évalués. La couverture de ce risque a été prise en charge par l’État dans certains cas et par les bénéficiaires finals dans d’autres. La plupart des bénéficiaires finals ont pu supporter le risque de change, car ils disposaient d’un important volume de recettes en devises. Mais dans certains pays (Liban et Turquie par exemple), la forte dollarisation de l’économie a contribué à atténuer le risque de change, y compris pour les industries non exportatrices. Dans un cas, les fonds de la BEI en devises étrangères ont été combinés avec des financements à terme en monnaie locale, ce qui a permis à l’institution financière d’orienter ses prêts sur les investissements de moyenne dimension. Pour un prêt global destiné au financement de projets environnementaux, l’UE a octroyé une bonification de 3 %. L’État a couvert le risque de change moyennant une commission de 1 % prélevée sur la bonification et les 2 % restants ont financé des études de faisabilité sur les projets proposés. En conclusion, les prêts globaux de la BEI ont exercé un effet positif et significatif sur le développement des secteurs cibles en accroissant la disponibilité de financements à long terme. Les équipes dépêchées sur le site des projets financés dans le secteur privé ont confirmé que les prêts avaient fortement contribué à la consolidation ou à l’expansion des activités des entreprises22. En outre, les institutions financières et les bénéficiaires finals auprès desquels l’équipe s’est rendue se sont déclarés très satisfaits de l’approche pragmatique et non bureaucratique de la BEI, ainsi que de la rapidité avec laquelle leur demande de prêt avait été traitée, en comparaison avec d’autres banques multilatérales de développement. 4.2 Développement des institutions financières L’amélioration de l’organisation et des procédures des institutions financières ou le développement plus général des institutions ne figuraient habituellement pas parmi les objectifs spécifiques de la BEI au moment de l’approbation des prêts globaux. La situation a changé depuis : l’un des objectifs spécifiques de la FEMIP est d’améliorer l’efficacité des institutions financières et de stimuler le développement à long terme des secteurs financiers, le cas échéant au moyen d’une assistance technique. Il n’est donc pas surprenant que les prêts évalués aient peu contribué au développement des institutions financières. Malgré tout, dans les cas où des faiblesses spécifiques ont été détectées au moment de l’instruction, la Banque aurait pu faire davantage pour les corriger en assortissant son prêt de conditions appropriées.

22 Car les financements à long terme apportés par les prêts globaux de la BEI étaient essentiels à la réalisation de la plupart des projets financés.

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Globalement, la plupart des IF évaluées ont sensiblement amélioré leur organisation et leurs procédures depuis l’octroi des prêts globaux respectifs. Comme cela a été mentionné précédemment, cette évolution favorable doit beaucoup aux programmes de restructuration et de libéralisation du secteur bancaire – généralement appuyés par les organisations internationales – et notamment à l’introduction progressive de réglementations prudentielles par les banques centrales. Il est possible que la BEI ait quelque peu favorisé le transfert de savoir-faire aux stades de l’instruction et du suivi. Toutefois, de manière générale, l’examen de l’organisation de l’IF n’a pas été assez approfondi pour ajouter beaucoup de valeur et la concertation avec les institutions a été trop limitée pour créer une valeur ajoutée appréciable. Les questions soulevées par les sous-projets lors du processus d’approbation des affectations individuelles ont peut-être en elles-mêmes créé de la valeur ajoutée, mais on peut supposer que cette valeur a diminué au fil du temps avec la rationalisation des procédures d’approbation. 5 LA GESTION DU CYCLE DES PROJETS PAR LA BEI 5.1 Identification et sélection Pour tous les prêts globaux évalués, la gestion de cette phase du cycle du projet a été considérée comme bonne ou satisfaisante. La Banque a toujours exigé une garantie de l’État pour ses prêts sur ressources propres dans le bassin méditerranéen, ce qui limite le choix de l’intermédiaire financier plus ou moins aux établissements publics. Néanmoins, il est manifeste que les gouvernements de la région sont de moins en moins disposés à offrir ces garanties, car ils cherchent à limiter le recours à l’endettement extérieur et à céder leurs participations dans les IF. Les prêts pyramidaux constituent à cet égard une exception, car dès lors que la condition de garantie souveraine est satisfaite, les banques privées peuvent participer en tant qu’intermédiaires de deuxième niveau. Cependant, l’évaluation montre que, lorsque tel a été le cas, la Banque n’a pas prêté suffisamment d’attention à la volonté et à la capacité des institutions financières de prêter au secteur cible. Quand elle utilise une structure pyramidale, la Banque doit s’assurer, dès le stade de l’instruction, que les banques de second niveau sélectionnées sont réellement déterminées à développer l’activité du secteur, notamment pour les projets axés sur les PME. 5.2 Instruction D’après les institutions financières sélectionnées, le principal point fort de la procédure d’instruction de la BEI par rapport à d’autres banques multilatérales de développement est la rapidité, d’autant plus appréciable que le montage d’un prêt global – notamment un prêt pyramidal – est souvent complexe. A cet égard, les institutions apprécient beaucoup l’approche souple et pragmatique de la BEI, qui la distinguent des autres BMD opérant dans la région. Les instructions menées par la Banque ont été jugées23 satisfaisantes pour la plupart des opérations examinées (7), une seule ayant reçu la note « mauvais ». Les instructions considérées comme satisfaisantes sont celles qui se sont focalisées sur les aspects essentiels de l’opération. Les méthodes d’instruction diffèrent d’une opération à l’autre. Ces variations sont parfois justifiées (pour les prêts globaux spécialisés), mais en général, elles reflètent le fait que le manuel de procédures n’inclut aucun modèle de référence pouvant être suivi par les chargés de prêt.

23 On s’est référé aux objectifs de l’instruction indiqués dans le manuel de procédures de la Banque.

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Pour les instructions qui se sont vu attribuer des notes inférieures, le problème résidait principalement dans une analyse insuffisante des modalités ou des possibilités de réalisation des objectifs spécifiques. Cela a été le cas notamment avec les prêts globaux ciblés sur un secteur ou un type de projet spécifiques. Dans le cas des opérations répétées, l’analyse de l’utilisation des prêts globaux précédents a souvent été superficielle. La qualité des sous-projets financés grâce aux prêts globaux antérieurs n’a pas été analysée. De même, on a rarement cherché à savoir si les objectifs spécifiques des opérations précédentes avaient été atteints ou non. Pendant l’instruction de ces opérations, il n’a pas été laissé suffisamment de temps à l’équipe pour se rendre sur le site d’un échantillon de sous-projets financés.24 Pour un grand nombre de prêts globaux évalués, l’organisation et les procédures des institutions financières avaient elles aussi été analysées superficiellement pendant l’instruction. Le degré de détail de l’analyse a même décliné au fil du temps avec la rationalisation des procédures d’instruction. Par contre, si la profondeur et la qualité de l’analyse financière des IF se sont révélées très variables, elle se sont globalement améliorées avec le temps. L’approche adoptée par la BEI pour les aspects des prêts globaux liés à l’environnement et à la passation des marchés, et la coopération entre la BEI et la Commission européenne et les autres IFI sont analysées dans les sections suivantes du présent rapport. 5.3 Suivi et surveillance Après l’approbation des prêts globaux, la BEI a fait en sorte de signer, engager et décaisser les prêts aussi vite que possible. Dans quelques cas, tous les objectifs indiqués dans le rapport au Conseil d’administration n’ont pas été correctement transposés dans le contrat de financement ou dans la lettre l’accompagnant. Pour plusieurs opérations, certaines conditions ont par la suite été abandonnées ou modifiées – par exemple le plafond fixé aux projets ou affectations devant être financés par le prêt global ou les objectifs du prêt global en termes de secteur cible ou de projet. Cependant, interpréter les objectifs spécifiques des prêts globaux en termes plus larges présente certains inconvénients. C’est le cas, par exemple, lorsque la définition des PME de l’UE est utilisée sur des marchés auxquels elle n’est pas du tout adaptée. En effet, les institutions financières qui sont des clientes régulières de la BEI ne sont alors pas incitées à aider les petites entreprises qui ont plus de difficultés à se procurer des fonds. Il s’avère d’ailleurs que, même avec cette définition généreuse, certains prêts secondaires ont été approuvés pour des entreprises qui n’entreraient pas dans la catégorie des PME au sein de l’UE. La qualité du suivi et de la surveillance a été considérée comme mauvaise ou insatisfaisante pour tous les prêts globaux évalués, sauf un où elle a été jugée satisfaisante. Bien qu’elle y soit autorisée par les contrats de financement, la Banque a rarement demandé des informations sur les sous-projets. Par conséquent, elle a peu d’éléments qui lui permettraient de mesurer ex post l’impact des sous-projets sur le développement. En revanche, il faut signaler que toutes les institutions financières

24 Le compte-rendu des affectations, qui est habituellement présenté au Conseil d’administration de la Banque à l’issue de l’affectation et du décaissement complet d’un prêt global, ne contient pas d’autres informations que celles extraites de la fiche d’affectation initiale. Les visites effectuées sur les sites des sous-projets pendant l’évaluation ont montré que des variables clés telles que le coût du projet en prix courants ou le nombre d’emplois créés (et donc l’impact sur le développement) pouvaient diverger fortement des hypothèses initiales.

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évaluées ont surveillé régulièrement la situation financière des entreprises ou institutions qu’elles finançaient. Néanmoins, concernant les prêts globaux ciblés sur des infrastructures publiques de petite dimension et des projets liés à l’environnement, les IF disposent de peu d’informations sur la réalisation des objectifs spécifiques assignés aux sous-projets. Le processus de suivi et de surveillance peut apporter une contribution non négligeable au développement des institutions financières et générer un flux d’informations régulier sur la situation financière des IF et l’impact de l’opération sur les bénéficiaires finals. Cependant, comme la BEI exerce en fait une surveillance très limitée, ces avantages se concrétisent rarement. Dans un grand nombre d’opérations évaluées, la procédure d’affectation s’est d’abord appuyée sur un dossier détaillé pour les premiers projets présentés, avant d’évoluer vers une procédure simplifiée à base de fiches. A partir du moment où cette nouvelle procédure a été adoptée, les motifs du rejet de certains sous-projets n’ont pas toujours été suffisamment explicités pour permettre de les comprendre. Bien que la Banque maintienne généralement des contacts avec les instances dirigeantes de l’institution financière pendant la période d’affectation, il est apparu, d’après les informations disponibles, qu’aucun examen en cours de route n’avait été effectué pour vérifier si le prêt de la BEI influait sur le fonctionnement de l’institution financière ou pour évaluer un échantillon de sous-projets financés. Cependant, comme on l’a noté plus haut, le développement des institutions financières ne faisait pas partie des objectifs explicites du suivi de la BEI – mais la Banque encouragera cette approche à l’avenir, le cas échéant par le biais des fonds d’assistance technique disponibles dans le cadre de la FEMIP. 5.4 Évaluation environnementale En vertu de l’approche adoptée par la BEI en matière de prêts globaux dans la région, il incombe à l’institution financière de vérifier l’impact des projets sur l’environnement et les questions de conformité, à la suite de quoi la BEI valide l’évaluation effectuée par l’institution sur la base d’un dossier ou d’une fiche. Pendant l’instruction, la BEI doit vérifier que l’institution financière est en mesure d’effectuer l’évaluation préalable en matière d’environnement. Avant qu’une affectation dont on attend un impact significatif sur l’environnement – y compris les projets exigeant une EIE – soit approuvée, l’institution financière doit normalement soumettre à la BEI un dossier environnemental et obtenir l’agrément de la Banque. Les projets sensibles du point de vue de l’environnement ont normalement été exclus du champ d’application des prêts globaux au motif qu’une institution financière n’est pas en mesure d’effectuer une évaluation environnementale de la même qualité que la BEI. Cette approche a été officialisée avec l’introduction d’une fiche environnementale en 1994. Depuis 2000, les spécialistes de l’environnement de la Banque ne participent plus directement à l’instruction. Au début de 2003, la Banque a établi des dispositions contractuelles types qui imposent à l’institution financière de vérifier que le bénéficiaire final se conforme aux réglementations environnementales du pays où le projet est situé, encore que cette disposition doive être réexaminée à la lumière de l’importance accrue accordée à la législation de l’UE par la Déclaration de 2004 sur l’environnement. Au début de 2004, l’Unité Environnement de la BEI a élaboré des lignes directrices révisées à l’intention des institutions financières qui gèrent les prêts globaux de la BEI25 en dehors de l’UE. Ces lignes directrices imposent à l’institution financière de remplir une fiche

25 Ces lignes directrices concernent les prêts globaux pour lesquels la Banque impose aux institutions financières de lui soumettre, au sujet de toute proposition d’affectation, un dossier récapitulant les informations nécessaires à l’instruction économique, financière, technique et environnementale de l’opération concernée.

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environnementale type et exigent que la BEI instruise séparément les projets pour lesquels une EIE est requise ou devrait être envisagée en vertu de la législation de l’UE. Dans la Déclaration sur l’environnement de 2004, il est indiqué que l’évaluation environnementale d’un prêt global doit démontrer la capacité de l’intermédiaire à appliquer une approche environnementale équivalente à celle de la Banque dans ses opérations de prêt “directes”. Néanmoins, les lignes directrices ne parlent pas de l’évaluation par la BEI des capacités environnementales de l’institution financière. Bien que la politique de la BEI en matière d’environnement ait gagné en rigueur ces dernières années, la pratique n’a pas toujours suivi les objectifs déclarés. Jusqu’à présent, l’analyse des capacités et des procédures environnementales de l’institution financière a été superficielle, voire absente, dans les prêts globaux évalués, en particulier dans les opérations récentes26. Ainsi, en déléguant la responsabilité des questions d’environnement aux institutions financières, la BEI leur fait énormément confiance. Les examens détaillés effectués sur les affectations individuelles, en particulier les propositions les plus anciennes, pour vérifier si l’institution financière a mené une évaluation préalable correcte dans le domaine de l’environnement sont généralement trop limités et, de toute façon, ne sont pas souvent effectués par des membres du personnel de la Banque qualifiés pour cette tâche. 5.5 Passation des marchés Pour les sous-projets financés au titre d’un prêt global, la Banque exige que les marchés de travaux et d’achat de biens et services soient adjugés selon les mêmes procédures que pour les prêts individuels. S’agissant des projets du secteur public, ce sont donc les procédures de passation des marchés de l’UE (ou des procédures similaires) qui sont appliquées, avec publication au Journal officiel de l’Union européenne si le montant du marché est supérieur à un certain seuil. Cependant, à la différence d’un prêt individuel, c’est à l’institution financière et non à la BEI qu’il incombe de vérifier le respect de ces procédures dans le cas d’un prêt global. La passation des marchés revêt une grande importance, en particulier lorsque le prêt global sert à financer des infrastructures publiques, y compris des projets dans le secteur de l’énergie. Dans ces situations, l’institution financière doit veiller à ce que les procédures de passation des marchés de la BEI soient bien appliquées. Dans les trois prêts globaux consacrés à des infrastructures publiques qui ont été évalués, les procédures d’appel d’offres ont été analysées au stade de l’instruction. Pour les premières opérations, lorsque les spécialistes de la passation des marchés de la Banque participaient à l’instruction, l’analyse était tout à fait détaillée ; or, pour les évaluations plus récentes, l’analyse est devenue plus superficielle (pas d’analyse de la législation nationale ni des différences avec la législation de l’UE). Les recommandations spécifiques formulées lors de l’instruction ont rarement été reproduites dans les contrats ou lettres d’accompagnement. La BEI n’a pas validé les procédures de passation des marchés lors de la phase d’affectation, car les fiches de projet ne donnent guère d’informations sur ce point.

26 Dans la plupart des pays méditerranéens, la législation environnementale est relativement récente et les institutions réglementaires compétentes dans le domaine de l’environnement ont généralement peu de poids. Cela signifie que l’institution financière doit avoir institué une procédure d’évaluation environnementale préalable acceptable, car elle peut rarement se fier aux institutions du pays. En outre, la politique environnementale de l’UE est généralement plus stricte que celle des pays méditerranéens, ce qui signifie que la Banque devrait vérifier, s’il y a lieu, que l’évaluation menée par l’institution financière est conforme à la politique de l’UE.

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5.6 Coopération et coordination avec les autres institutions de l’UE et les banques multilatérales de développement

Si les liens institutionnels avec la Commission européenne ont eu une importance sensible dans l’évolution des mandats de la Banque dans la région, la coordination au niveau opérationnel apparaît plus ténue. Les programmes communautaires mis en œuvre dans la région méditerranéenne depuis 1995 incluent une assistance technique substantielle aux processus de privatisation, aux PME et à la réforme réglementaire et juridique. Bien que des synergies aient été établies entre ces programmes et les prêts globaux de la Banque27, il est possible d’améliorer la coordination. Les liens étroits qui se sont instaurés avec le programme ELCIM au Liban sont l’exception plutôt que la règle. En revanche, avant l’entrée en vigueur de la FEMIP, la Banque avait elle-même peu de ressources à consacrer à l’assistance technique pour la préparation des projets ou le développement institutionnel (à la différence des autres banques multilatérales de développement). La Banque aurait pu, le cas échéant, demander des fonds d’assistance technique à la CE au cas par cas, mais la lenteur des procédures d’approbation de la Commission et les rigidités de son mécanisme budgétaire l’ont fortement dissuadée de chercher à obtenir des financements par ce biais. La coopération et la coordination avec les autres institutions de l’UE ont donc été généralement réduites – même si, il est vrai, elles n’étaient pas nécessaires pour toutes les opérations. On a constaté certains cas où la coordination avec d’autres bailleurs de fonds qui visaient le même secteur ou la même institution financière faisait défaut. Confrontée à la situation très problématique d’un IF, la BEI a laissé les autres bailleurs diriger les discussions avec le gouvernement puis s’est rangée à leur décision d’annuler les prêts en cours accordés à l’institution en mauvaise posture. Par ailleurs, d’après les évaluateurs, la BEI devait analyser plus minutieusement la valeur ajoutée qu’elle apporte par rapport aux autres bailleurs de fonds lorsqu’elle utilise un instrument spécifique pour un objectif de développement particulier et évaluer les avantages et les risques associés à l’utilisation de cet instrument spécifique. La volonté de contribuer à l’augmentation des ressources à long terme disponibles et de les réserver à des secteurs prioritaires est certes un objectif louable, mais il est important d’évaluer soigneusement ex ante les ingrédients à réunir pour atteindre un objectif spécifique préalablement convenu. Il faut néanmoins reconnaître que le manque de mécanismes de coordination efficaces est un problème commun à de nombreuses autres banques multilatérales de développement. 6 ENSEIGNEMENTS ET RECOMMANDATIONS Le présent rapport d’évaluation a examiné les opérations effectuées sous forme de prêts globaux dans le bassin méditerranéen pendant une période de 10 ans, qui a été marquée, pour la Banque, par une évolution considérable de son mandat en termes de portée et de volume de ressources allouées. Sur le plan interne également, la BEI a connu d’importants changements d’organisation, motivés à la fois par le rôle croissant qu’elle est amenée à jouer dans la région et par les modifications apportées à ses procédures internes, qui ont eu des répercussions plus vastes sur son approche des prêts globaux en

27 On peut citer, par exemple, les programmes de “mise à niveau“ au Maroc et en Tunisie et les Programmes de modernisation industrielle en Égypte et en Jordanie.

32

tant qu’instrument de financement. Les conclusions de cette évaluation tiennent compte de ces évolutions et s’efforcent d’apporter des éléments utiles pour l’avenir. La FEMIP a eu pour effet de porter le volume des opérations de 1,5 milliard d’EUR par an à plus de 2 milliards d’EUR par an au cours de la période. Selon toute attente, l’augmentation de 45 % des opérations menées dans la région devrait bénéficier au secteur privé. Dans des déclarations récentes, la Banque a souligné combien il était important de créer des conditions saines et propices au développement des PME28 et à la réforme du secteur bancaire29 et a placé ces objectifs au cœur de sa stratégie dans la région. Étant amenée, en vertu de ses nouveaux mandats, à devenir la principale banque multilatérale de développement dans la région (en particulier auprès du secteur privé), la BEI a introduit des changements dans son organisation. Ses objectifs de politique générale ont à leur tour des incidences pour la stratégie et la mise en œuvre des prêts globaux sur ses ressources propres. Les recommandations formulées s’appuient sur les résultats de l’évaluation et, par ailleurs, tiennent compte des objectifs de la FEMIP. Un premier élément à prendre en compte pour formuler des recommandations est le suivant : aux fins de la mission que lui a assignée la FEMIP, à savoir stimuler le développement du secteur privé, les prêts globaux de la Banque joueront un rôle significatif dans l’ensemble de ses prêts sur ressources propres au secteur privé. En effet, les prêts globaux permettent à la Banque d’atteindre les PME de la région, qui constituent la majeure partie sinon la totalité du secteur privé dans un grand nombre de ces pays. En outre, les PME représentent une source d’emplois substantielle. La Banque devra s’employer à élargir la gamme des institutions financières avec lesquelles elle mène des opérations de prêt global traditionnelles, notamment en y incluant des institutions à actionnariat privé majoritaire. Cela encouragera également l’utilisation des prêts globaux comme catalyseurs de la réforme du secteur financier dans les pays partenaires méditerranéens. Par le passé, la garantie souveraine exigée par la Banque a limité la participation des banques privées à ses prêts. Il est donc proposé qu’elle accepte un éventail plus large de garanties et qu’elle offre de nouveaux produits (des prêts en monnaie locale). En outre, elle utilisera les capitaux à risques pour diversifier la gamme de ses instruments financiers et apporter des financements spécialisés. En vertu de ses nouveaux mandats, la BEI est devenue le principal organisme multilatéral de développement prêteur dans la région. A ce titre, elle sera amenée à jouer un plus grand rôle dans la création d’un environnement propice au développement du secteur privé – particulièrement en soutenant le développement et la réforme du secteur financier dans la région. La Banque pourrait mettre à profit les fonds disponibles pour l’assistance technique pour aider les institutions financières et, ce faisant, encourager leur développement et la réforme du secteur financier en général. Néanmoins, il est nécessaire de coordonner soigneusement ces programmes avec ceux des autres bailleurs pour éviter les chevauchements et les doubles emplois. Dans une fraction non négligeable des prêts globaux évalués, les objectifs spécifiques de l’opération n’ont été que partiellement atteints. Pour remédier à ce problème, la Banque devrait analyser plus rigoureusement la capacité et la prédisposition de l’institution

28 Conférence sur le thème “Le développement du secteur privé dans les pays méditerranéens : le rôle de la BEI”, tenue à Londres le 22 janvier 2004. 29 Déclarations faites lors de la réunion ministérielle de la FEMIP à Alexandrie, Égypte, le 7 juin 2004.

33

financière à développer ses activités dans le sous-secteur ciblé par le prêt global. La Banque devrait suivre de plus près la réalisation des objectifs spécifiques. Les prêts globaux ciblés sur les PME ont rarement atteint les entreprises de petite taille, qui jouent pourtant un rôle significatif dans le développement économique et la création d’emplois. Cela tient au fait que la plupart des institutions financières ne sont pas disposées à financer ces entreprises à cause du risque de crédit ou simplement parce qu’elles ne savent pas comment les financer. En outre, les petites entreprises ont souvent besoin d’aide pour préparer des projets ‘bancables’. Il est donc recommandé que les prêts globaux soient accordés à des institutions financières qui cherchent à financer de petites entreprises30 de la région, et de le faire en liaison, le cas échéant, avec les programmes de soutien aux petites entreprises, ce qui les aiderait à élaborer des projets acceptables par les banques. Au vu des résultats de l’évaluation, il existe un écart entre les objectifs de la politique environnementale de la BEI et ce qui a été accompli dans les faits. Pour combler cet écart, il est recommandé à la Banque d’analyser plus rigoureusement les capacités et les procédures environnementales de l’institution financière lors de l’instruction, en consultant, si besoin est, ses spécialistes des questions d’environnement. Par ailleurs, il est suggéré que la Banque évalue de manière indépendante les analyses environnementales effectuées par les institutions financières pour un échantillon d’opérations. De même, les lignes directrices de la BEI concernant la passation des marchés devraient être transposées clairement dans les documents joints aux contrats lorsqu’il y a lieu (principalement pour les prêts globaux finançant des infrastructures publiques) et les fiches de projet devraient contenir suffisamment d’informations sur les procédures de passation des marché appliquées. Enfin, il apparaît d’après l’évaluation que le suivi des opérations de prêt global devrait être renforcé et amélioré. Il est à la fois du devoir et dans l’intérêt de la Banque d’évaluer le bien-fondé et l’impact sur le développement des investissements qu’elle finance au travers des prêts globaux, y compris leur impact sur l’environnement.

30 Comme, par exemple, le Small Enterprises Loan Programme (SELP) lancé par l’Union européenne en Turquie. Communiqué de presse de l’UE du 13 octobre 2004.

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Annexe 2 - Compte-rendu de l’évaluation

CRITÈRES D’ÉVALUATION

1. PERTINENCE Commentaires Notation

• Développement du secteur privé, y compris le soutien aux PME et les co-investissements réalisés par des entreprises de l’UE et des pays méditerranéens

• Soutien à la transition économique et à l’établissement de la zone euro-méditerranéenne de libre-échange

• Coopération régionale et transfrontalière

• Soutien à la réduction de la pauvreté et à la cohésion sociale

• Mise à niveau des infrastructures économiques

2. INTERMÉDIAIRE FINANCIER

Organisation et gestion, y compris :

• Évaluation du crédit

• Gestion des risques

• Évaluation environnementale

• Passation des marchés (s’il y a lieu, principalement pour les infrastructures publiques)

Situation financière, y compris :

• Évolution des actifs

• Prêts non productifs

• Ratios de rentabilité

Viabilité à long terme de l’institution financière

3. PRET GLOBAL DE LA BEI

Montants versés par rapport aux attentes initiales

• Montant total

• Réalisation des objectifs spécifiques

Qualité des projets financés

• Qualité du crédit

• Environnement ou autres aspects (s’il y a lieu)

Conditions de rétrocession

• Marges appliquées par l’intermédiaire

• Utilisation de l’écart entre le taux du marché et le taux de la BEI

36

Viabilité à long terme des projets financés

4. QUALITÉ DE L’OPÉRATION (2+3)

5. PERFORMANCES GÉNÉRALES DU PRET GLOBAL (1+4)

6. PERFORMANCES DE LA BEI

A. Valeur ajoutée de la BEI (élevée, appréciable, moyenne, faible)

Valeur ajoutée financière :

• Intermédiaire financier

• Bénéficiaire final

Développement de l’institution financière :

• Organisation et gestion en général

• Évaluation environnementale

• Passation des marchés (s’il y a lieu)

B. Gestion du cycle des projets

Identification et sélection

Qualité de l’instruction

Qualité du suivi et de la surveillance

C. Coopération/coordination avec la CE et les autres banques multilatérales de développement

D. Une assistance technique aurait-elle amélioré les performances de l’opération ?

L’échelle de notation comprend quatre niveaux : mauvais, insatisfaisant, satisfaisant et bon.

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ANNEXE 4

39

Annexe 4 - CRITÈRES D’ÉVALUATION

La performance des projets est évaluée au moyen des critères d’évaluation fondamentaux définis par le Groupe de coopération en matière d’évaluation – lequel rassemble les unités des banques multilatérales de développement (groupe de la Banque mondiale, banques régionales de développement et BEI) chargées de l’évaluation – conformément aux travaux du Groupe de travail du CAD sur l’évaluation de l’aide (OCDE) et adaptés de manière à répondre aux besoins opérationnels particuliers de la BEI. Les évaluations prennent dûment en compte les critères d’analyse utilisés pour l’instruction ex-ante des projets et de la stratégie, des politiques et des procédures applicables aux opérations évaluées. Les modifications apportées aux politiques et procédures de la BEI après l’instruction des projets et utiles à l’évaluation de ceux-ci sont également prises en considération.

• La pertinence est la mesure selon laquelle les objectifs d’un projet sont compatibles, d’une part, avec les politiques pertinentes de l’UE (Traité, directives, décisions du Conseil, mandats, etc.) et les décisions des gouverneurs de la BEI, ainsi que, d’autre part, avec les exigences des bénéficiaires, les besoins des pays, les priorités globales et les politiques des partenaires. S’agissant de la conformité avec les politiques de l’UE, il est fait référence aux politiques communautaires pertinentes dans le contexte de l’Article 267 du Traité qui définit la mission de la Banque et les politiques correspondantes de la BEI. À l’extérieur de l’Union, les éléments de référence essentiels sont les objectifs pertinents de la politique extérieure de la Communauté énoncés dans les mandats spécifiques assignés à la BEI par le Conseil européen et leur interprétation par la Banque.

• L’efficacité est la mesure selon laquelle les objectifs du projet ont été réalisés ou devraient l’être, compte tenu de leur importance relative, après prise en considération de toute modification qui aurait été apportée au projet après l’approbation du prêt.

• L’efficience est la mesure selon laquelle les avantages/résultats du projet correspondant aux ressources/apports engagés. Pour l’instruction ex-ante, l’efficience est normalement mesurée au moyen des taux de rentabilité économique et financière. S’agissant de projets du secteur public, il est fréquent que ces taux de rentabilité ne soient pas calculés ex-ante. En pareil cas, l’efficience du projet est estimée grâce à une analyse du rapport coût-efficacité.

• La viabilité à long terme désigne la probabilité de voir les avantages se maintenir sur le long terme et résister aux risques pendant la durée de vie prévisible du projet. L’évaluation de la viabilité à long terme varie beaucoup d’un projet à l’autre en fonction des circonstances et tient compte des problèmes identifiés lors de l’analyse détaillée effectuée ex-ante par la Banque. Parmi les problèmes examinés dans le cadre de l’évaluation, on peut citer :

• les problèmes techniques et les problèmes de gestion, essentiellement la volonté, la

capacité et les ressources financières voulues pour mener à bien la maintenance nécessaire du projet de manière à lui permettre d’atteindre le stade de la vie utile ;

• la détermination des pouvoirs publics, l’environnement réglementaire et le soutien

socio-politique (ce point est particulièrement important en cas de faiblesse du contexte institutionnel tel que celui que l’on peut rencontrer dans certains pays en développement) ;

ANNEXE 4

40

• la viabilité financière des projets générateurs de recettes, en cas de risque sensible

de voir ces recettes tomber à un niveau inacceptable, au point, par exemple, qu’elles ne permettraient plus de couvrir ne serait-ce que les coûts d’exploitation et de maintenance ;

• la viabilité environnementale, en cas de risques environnementaux susceptibles de

représenter une menace non négligeable pour l’exploitation future des projets ;

• les problèmes divers qui pourraient affecter le maintien sur le long terme des avantages du projet tout au long de sa vie utile.

ANNEXE 4

41

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Propriété des 15 États membres de l’Union européenne (UE), la Banque européenne d’investissement (BEI) a son siège à Luxembourg. Elle concourt à la réalisation des politiques communautaires en mettant en œuvre ses ressources propres, qu’elle collecte sur les marchés mondiaux des capitaux et qu’elle prête à l’appui de projets d’investissement viables favorisant le développement équilibré de l’Union européenne. Créée en 1958 par le Traité de Rome, la BEI possède sa propre structure administrative et ses propres organes de décision et de contrôle (Conseil des gouverneurs – constitué pour l’essentiel des Ministres des finances des États membres – Conseil d’administration, Comité de direction et Comité de vérification). Emprunteur international de premier plan, qui s’est toujours vu attribuer la note la plus élevée, « AAA », par les grands organismes internationaux de notation, la BEI lève de gros volumes de fonds à des conditions avantageuses. Elle rétrocède le produit de ses emprunts sans poursuivre de but lucratif. Le volume des opérations de la BEI connaît une croissance régulière, et la Banque est aujourd’hui l’une des plus grandes institutions de ce type au monde. Si la majeure partie de ses prêts sont accordés à l’intérieur de l’Union européenne, la Banque est également appelée à participer à la mise en œuvre des politiques communautaires d’aide au développement et de coopération avec les pays tiers en octroyant des financements dans quelque 120 pays non-membres de l’UE. Elle appuie ainsi : • la croissance économique dans les 71 pays ACP et PTOM ; • le renforcement du partenariat euro-méditerranéen ; • la préparation à l’adhésion des pays d’Europe centrale et orientale et de Chypre ; • la coopération industrielle, y compris le transfert du savoir-faire technique, avec l’Asie et

l’Amérique latine. La BEI a commencé à effectuer des évaluations ex-post en 1988, surtout pour ses opérations dans les pays non-membres de la Communauté européenne. En 1995, la Banque a créé une Unité d’évaluation chargée d’évaluer les opérations à la fois à l’intérieur et à l’extérieur de l’Union européenne. Les évaluations adoptent une approche thématique et celles-ci sont destinées à être publiées. À ce jour, la Banque a publié les évaluations suivantes :

1. Résultats obtenus par un échantillon de neuf stations d’épuration des eaux d’égout dans

des pays de l’Union européenne (1996 – disponible en français, anglais et allemand) 2. Évaluation de 10 opérations dans le secteur des télécommunications dans les États

membres de l’UE (1998 – disponible en français, anglais et allemand) 3. Contribution de grandes infrastructures routières et ferroviaires au développement régional

(1998 – disponible en français, anglais et allemand) 4. Évaluation de projets industriels financés par la Banque européenne d’investissement au

titre de l’objectif du développement régional (1998 – disponible en français, anglais et allemand)

5. Évaluation de 17 projets dans le secteur de l’eau dans le bassin méditerranéen (1999 – disponible en français, anglais, allemand, espagnol et italien).

6. L'impact des opérations d'emprunt de la BEI sur l'intégration des nouveaux marchés des capitaux (1999 - disponible en français, anglais et allemand).

7. Contribution de la BEI au développement régional - Rapport de synthèse : Impact sur le développement régional des financements accordés par la BEI à 17 projets au Portugal et en Italie (2001 - disponible en français, anglais, allemand, italien et portugais).

8. Évaluation des opérations sur capitaux à risques financées par la BEI dans quatre pays ACP 1989-1999 (2001 - disponible en français, anglais et allemand).

ANNEXE 4

42

9. Financement par la BEI de projets relevant de secteur de l’énergie dans l’UE et dans les PECO (2001 - disponible en français, anglais et allemand).

10. Examen de la pratique de l’attestation globale pour les prêts globaux en faveur des PME (2002 - disponible en anglais (version originale) français, et allemand).

11. Financement par la BEI de projets relevant du secteur de la gestion des déchets solides (2002 - disponible en anglais (version originale) français, et allemand).

12. Évaluation de l’impact des financements de la BEI sur le développement régional en Grèce (2003 – disponible en anglais (version originale) français, et allemand).

13. Évaluation de projets réalisés dans le secteur des transports en Europe centrale et orientale (2003 – disponible en anglais (version originale) français, et allemand).

14. Projets d'aménagement urbain financés par la BEI à l'intérieur de l'UE (2003 – disponible en anglais (version originale) français, et allemand).

15. Évaluation des projets financés par la BEI au titre des mandats en Asie et en Amérique latine (ALA) (2004 – disponible en anglais (version originale) français, allemand et espagnol).

16. Évaluation des projets financés par la BEI dans le secteur des compagnies aériennes (2004 – disponible en anglais (version originale), français et allemand).

17. Évaluation des prêts globaux sur ressources propres de la BEI au titre de ses mandats méditerranéens (2004 – disponible en anglais (version originale) français et allemand)

Ces rapports peuvent être obtenus via le site Internet de la BEI: http://www.eib.org/publications/eval/ e-mail : EValuation@eib.org