Programme de CoopérationRoyaume du Maroc-UNFPA

META-ÉVALUATION DU

PROGRAMME DE COOPÉRATION MAROC-UNFPA

7ème cycle 2007-2011

Jacqueline Desbarats-Degerman

Mars 2011

«Le Diable est dans les détails»(Ludwig Mies van der Rohe, 1886- 1969)

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TABLE DES MATIÈRES

TABLE DES MATIÈRES iii

REMERCIEMENTS v

LISTE DES ABREVIATIONS ET DES ACRONYMES vi

RESUME SYNTHETIQUE x

INTRODUCTION 1

Contexte de l'évaluation 1

Objectifs de l'évaluation 1

Méthodologie de l'évaluation 1

Structure du rapport d'évaluation 2

Buts et stratégies du programme 3

RESULTATS ET CONCLUSIONS 3

BILAN: ELABORATION, MISE EN OEUVRE, PERFORMANCE 3

Composante Santé de la Reproduction 4

Composante Population et Développement 13

Composante Genre 18

QUESTIONS EVALUATIVES 20

Synergies entre produits 20

Programmation genre 21

Programmation droits humains 22

Programmation GAR 23

Partenariats 26

Programmes conjoints 28

Appropriation de la partie nationale 31

Mode d'exécution 32

ENSEIGNEMENTS TIRÉS 33

Planification annuelle 34

Ressources humaines 34

Procédures de gestion 35

Coordination 36iii

Activités préalables 36

Autres contraintes 37

Conséquences pour l'exécution 37

RECOMMANDATIONS 38

Pour la planification et l'élaboration des plans annuels 38

Pour la mise en œuvre 39

Pour le S&E 40

Domaines prioritaires à privilégier 42

ANNEXES 44

Termes de référence

Liste des personnes rencontrées

Liste des documents consultés

Appréciation des évaluations

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REMERCIEMENTS

Je tiens tout d'abord à adresser mes vifs remerciements à Madame Geneviève Ah Sue, Représentante du Fonds des Nations Unies pour la Population au Maroc, pour son initiative dans l'organisation de cette méta-évaluation. Monsieur Mahdi Halmi, Chargé de Suivi et Évaluation au sein du bureau de pays de l'UNFPA m'a apporté une aide aussi efficace que précieuse pour me procurer les documents nécessaires à l'analyse du CPAP 2007-2011 et organiser les rendez-vous avec diverses parties prenantes. Ma gratitude va également à tout le personnel du bureau de pays qui, malgré leur charge de travail considérable, m'ont accordé le temps nécessaire pour rendre mon séjour à Rabat agréable et efficace et me faciliter une meilleure compréhension du programme de l'UNFPA. Enfin, je voudrais saluer la coopération des membres de la partie nationale que j'ai rencontrés au Ministère des Affaires Étrangères et de la Coopération et au sein de certains ministères sectoriels, pour l'ouverture et la franchise avec lesquelles ils ont accueilli mes diverses questions.

Il n'en reste pas moins que les conclusions et opinions exprimées dans ce rapport relèvent entièrement de ma responsabilité, ainsi que les omissions ou erreurs qui auraient pu s'y glisser.

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LISTE DES ABREVIATIONS ET DES ACRONYMES

ADFM Association Démocratique des Femmes Marocaines

ADS Agence de Développement Social

AFD Agence Française de Développement

AGR Activité Génératrice de Revenus

AMPF Association Marocaine de Planning Familial

AT Assistance Technique

BIT Bureau International du Travail

BCP Bilan Commun de Pays (CCA)

BCR Bureau du Coordinateur Résident

BM Banque Mondiale

BSG Budgétisation Sensible au Genre

CCA Common Country Assessment (BCP)

CDJ Club de Jeunes

CdP Chargé de Programme

CPDH: Comité Provincial de Développement Humain

CEA Commission Économique pour l’Afrique

CEDAW Convention sur l'Élimination de toutes les formes de Discrimination A l’égard des femmes

CEPAJ Centre d'Écoute Psychologique et d’Assistance Juridique

CERED Centre d'Études et de Recherches Démographiques

CIPD Conférence Internationale de la Population et du Développement

CMS Comité Multisectoriel Élargi

CPAP Country Programme Action Plan (PAPP)

CPD Country Programme Document/Document de Programme de Pays

CPN Consultation Pré-Natale

CR: Coordination Régionale

CRI Centre de Référence Intégré

CS Centre de Santé

CST Country Support Team

CT Conseiller Technique

CTC Comité Technique Conjoint

DGCL Direction Générale des Collectivités Locales

DH Droits Humains

DHFF Droits Humains des Femmes et des Filles

DHSA: Direction des Hôpitaux et des Soins Ambulatoires

DP Direction de la Population

DRH Direction des Ressources Humaines vi

EJS Espace Santé Jeunes

EN Entraide Nationale

EP Éducateur Pair

ESJ Espace Santé Jeunes

FACE Funding Authorisation & Certification of Expenditures (Formulaire autorisation et enregistrement des dépenses)

FAO Organisation des Nations Unies pour l’Alimentation et l’Agriculture

FAP Fonds d'Accélération du Programme

FF Foyers Féminins

FVV Femmes Victimes de Violences

GAR Gestion Axée sur les Résultats

GR Gendarmerie Royale

GTSM Groupe Thématique sur la Santé Maternelle

HCP Haut Commissariat au Plan

HCR Haut Commissariat aux Réfugiés

HSH Homme ayant des rapports Sexuels avec les Hommes

IEC Information, Éducation, et Communication

IFCS Instituts de Formation aux Carrières de Santé

INAS Institut National d’Administration

INDH Initiative Nationale pour le Développement Humain

IOV Indicateur Objectivement Vérifiable

IST Infection Sexuellement Transmissible

JEA Programme «Jeunes en Action»

JPJ Programme «Jeunes Pour Jeunes»

LCVEF Lutte contre les Violences Envers les Femmes

LCVFG Lutte Contre la Violence Fondée sur le Genre

MA Maison d’Accouchement

MAEC Ministère des Affaires Étrangères et de la Coopération

MC Mutuelle Communautaire

MDJ Maison des Jeunes

MDSFS Ministère du Développement Social, de la Famille et de la Solidarité

MEF Ministère de l'Économie et des Finances

MEFP Ministère de l’Emploi et de la Formation Professionnelle

MEN Ministère de l'Éducation Nationale

MENA Middle East and North Africa

MeO Mise en Œuvre

MH Maternité Hospitalière

MHAI Ministère des Habous et des Affaires Islamiques

MHUAE Ministère de l’Habitat, de l’Urbanisme et de l’Aménagement de l’Espacevii

MI Ministère de l’Intérieur

MICS Enquête Nationale à Indicateurs Multiples

MJ Ministère de la Justice

MJS Ministère de la Jeunesse et des Sports

MMR: Maternal Mortality Ratio

MOU Mémorandum of Understanding

MS Ministère de la Santé

MTH Marrakech Tensift al Haouz

NEX National Execution

OMD Objectifs du Millénaire pour le Développement

OIM Organisation Internationale pour les Migrations

ONG Organisation non Gouvernementale

OMS Organisation Mondiale de la Santé

ONDH Observatoire National du Développement Humain

ONUSIDA Programme Commun des Nations Unies sur le SIDA

OPALS Organisation Panafricaine de Lutte contre le SIDA

OPS Outils de Planification et Suivi

PADEST Programme d’Appui au Développement Stratégique et Territorial

PAPFAM Enquête sur la Population et la Santé Familiale

PASE Plan Annuel de Suivi et d'Évaluation

PASS Programme d’Appui au Secteur de la Santé

PCM Programme Conjoint Multisectoriel (Tamkine)

PCD Plan Communal de Développement

PEC Prise en Charge

PF Planification Familiale

PNUD Programme des Nations Unies pour le Développement

PPC Plan de Plaidoyer et de Communication

PS Professionnelle du Sexe

PSE Plan de Suivi et d'Évaluation

PSN Plan de Santé National

PTA Plan de Travail Annuel

PTT Plan de Travail Trimestriel

REMEP Réseau Marocain des Éducateurs Pairs

RGPH Recensement Général de la Population et de l’Habitat

RH Ressources Humaines

RMP Revue à Mi Parcours

S&E Suivi et Évaluation

SEFEPH Secrétariat d'État Chargé de la Famille, de l’Enfance et des Personnes Handicapées

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SEIS Service des Études et d’Information Sanitaires

SGBDL Système de Gestion de Base des Données Locales

SM Santé Maternelle

SN Sûreté Nationale

SNIS Système National d’Informations Sanitaires

SNU Système des Nations Unies

SOCDM Système d’Observation et de Collecte des Données sur les Migrations

SONU Soins Obstétricaux et Néonatals d’Urgence

SOUB Soins Obstétricaux d’Urgence de Base

SOUC Soins Obstétricaux d’Urgence Complets

SP Sous-Produit

SR Santé de la Reproduction

SSB Soins de Santé de Base

SSR Santé Sexuelle et Reproductive

SWAp Sector Wide Approach

TdR Termes de Référence

RMM Ratio de Mortalité Maternelle

UE Union Européenne

UNCT UN Country Team

UNDAF UN Development Assistance Framework (Plan Cadre d’Assistance des Nations Unies au Développement)

UNESCO Organisation des Nations Unies pour l'Éducation, les Sciences et la Culture

UNFM Union Nationale des Femmes Marocaines

UNFPA UN Fund for Population

UNICEF Fonds des Nations Unies pour l’Enfance

UNIFEM Fonds des Nations Unies pour les Femmes (UNW)

UPC Unités de Prise en Charge

$EU Dollar américain

VFG Violence Fondée sur le Genre

VIH/SIDA Virus de l’Immuno-déficience Humaine/Syndrome d’Immuno-Déficience Acquise

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RÉSUMÉ SYNTHETIQUE

Cette méta-évaluation du septième programme de coopération de l'UNFPA (2007-2011) a été réalisée à la demande du bureau de l'UNFPA du Maroc. Elle porte sur les trois composantes majeures du programme (SR, P&D, et genre) déclinées en six produits distincts.

Objectif de l'évaluation

Le but général de cette évaluation est d'apprécier le processus d'élaboration et de mise en œuvre du CPAP 2007-2011 et sa performance vis-à-vis des résultats escomptés pour répondre aux besoins des populations vulnérables. Les objectifs spécifiques incluent:

la documentation du processus et des mécanismes adoptés pour la mise en œuvre; l'évaluation des réalisations du programme à travers la pertinence, l'efficacité et l'efficience des actions, et la qualité et la pertinence des résultats; l'évaluation de la pertinence et la synergie des six produits du CPAP; l'analyse de l'état des réalisations et des décaissements. Il a de plus été demandé à l'évaluateur de répondre à certaines questions évaluatives transversales spécifiques, d'identifier les facteurs qui ont facilité ou entravé la mise en œuvre du CPAP, de tirer les enseignements reçus et d'émettre des recommandations argumentées pour le prochain cycle. Additionnellement, il lui a été également demandé de faire une appréciation séparée des méthodologies des différentes évaluations réalisées depuis 2007.

Méthodologie de l'évaluation

Les méthodes utilisées pour réaliser les objectifs de l'évaluation ont consisté tout d'abord en une revue documentaire basée sur la lecture analytique profonde d'une soixantaine de documents, incluant les revues annuelles du programme, des évaluations de programme, des évaluations thématiques, des appréciations préalables, des rapports de consultations spécifiques, et un échantillon de rapports d'audit, de COAR, de plans de travail annuels et de rapports annuels de produits. En vue d'obtenir un complément nécessaire d'informations et de clarifications, la mission a également réalisé des entretiens avec le personnel du bureau de l'UNFPA ainsi qu'avec des membre représentatifs de la partie nationale. La rédaction du rapport préliminaire s'est basée en premier lieu sur une analyse de chacun des six produits composant le CPAP pour tenter de reconstituer à posteriori les différents processus de mise en œuvre, avant d'aborder la partie synthétique évaluative qui forme le gros du rapport.

Grands résultats

Dans le domaine de la SR, le 7ème cycle de programmation de l'UNFPA a contribué à améliorer l'accès des populations, notamment des femmes et des jeunes, aux services de santé de base dans les communes rurales ciblées, à travers de multiples réalisations. Il a appuyé l'élaboration d'un plan national de lutte contre la mortalité maternelle et néonatale; la certification de structures d'accouchement; l'implantation de mutuelles communautaires, et la formation continue des professionnels de la santé en SONU. Il a contribué aussi à l'amélioration de la qualité des services, renforcé l'utilisation des produits de la santé maternelle, soutenu l'audit des maternités et maisons d'accouchement et aidé à la réalisation de l'audit confidentiel des décès maternels. Enfin, il a appuyé les associations thématiques pour des activités de sensibilisation et de prévention auprès des populations les plus vulnérables pour le VIH/SIDA et contribué à améliorer la disponibilité des services et la qualité de l'offre par l'organisation de campagnes de formation et de sensibilisation. De plus, un nouveau projet à commencé à produire des résultats dans le domaine de la détection et de la prise en charge des cancers du sein et du col de l'utérus dans quatre provinces du pays.

A niveau national, le programme de l'UNFPA ciblant les jeunes a contribué au développement du projet de stratégie multisectorielle de la jeunesse et a apporté un appui technique et financier conséquent au plan national de riposte VIH/SIDA. L'amélioration de l'accès à l'information et aux services en matière de SSR, y compris la lutte contre les IST/SIDA, a bénéficié de l’intégration de l’approche d’éducation par les pairs dans les structures de jeunes en milieu scolaire et non-scolaire et de l'implication des leaders religieux. Une bonne pratique notable a consisté dans le caractère participatif de la programmation et du suivi annuel, qui incluent les jeunes dans le comité de pilotage et dans le comité technique. Les jeunes ont également pu participer aux

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forums régionaux en vue de l’identification des besoins pour l'élaboration de la stratégie nationale intégrée de la jeunesse.

Par son appui au HCP, l'UNFPA a pu accompagner le processus de décentralisation à travers l'élaboration de plans communaux de développement dans 40 communes, ainsi que celle d’un plan provincial intégré de la province d'Al Haouz. Il a également apporté un appui financier et technique à la mise en place de bases de données démographiques et sociales dans plusieurs provinces, dont certaines se sont maintenant dotées d'un système d’indicateurs désagrégés. Au niveau national, un appui a été fourni pour le suivi des indicateurs de développement humain. Des études sur les migrations internationales et sur les personnes âgées ont été réalisées et un soutien technique a été apporté au développement de la stratégie nationale en faveur des personnes âgées, dont le document a été élaboré. Enfin, une réalisation remarquable de l'année 2008 a consisté dans la participation du Maroc au Congrès International de la Population en tant que pays d'accueil

Le programme visant au renforcement des capacités des ONG, après avoir développé des outils de gestion, mis en œuvre le programme sur le terrain, et assuré sa planification, sa coordination et son suivi technique, a réalisé plusieurs diagnostics de capacités, élaboré plusieurs plans provinciaux de renforcement des capacités et appuyé une dizaine d'initiatives communautaires.

Enfin l'UNFPA, par son implication dans deux grands programmes conjoints a continué à soutenir la lutte contre la VFG et l'amélioration du statut de la femme. A travers les campagnes de communication, la mobilisation des secteurs et des ONG, et le développement des CEPAJ, il a aidé à établir un système intégré de chaîne de services institutionnels de prise en charge des femmes victimes de violences, ainsi qu'un système d’information harmonisé entre toutes les institutions parties de la chaine au niveau central et régional. Sur le plan national, un audit genre a été réalisé au niveau de trois départements et les premiers résultats de l’enquête violence du HCP ont été diffusés. La préparation d'un projet de loi sur la violence domestique et la révision du code pénal pour la protection des femmes et des enfants ont progressé de manière significative et, en décembre 2008, le Maroc a annoncé son intention de lever ses dernières réserves sur le CEDAW.

Conclusions

Le programme du CPAP 2007-2011 est un programme très diversifié, dont plusieurs produits ont fait l'objet de remaniements substantiels depuis le début du cycle. A l'intérieur du programme, le meilleur potentiel de synergie existe entre les produits 1, 2, 3, et 6 et il y a lieu de considérer la fusion de ces produits en un seul dans le prochain cycle.

Bien que le CPAP ait été conçu sur la base d'un cadre d'égalité de genre, que la planification des activités reflète ce souci, et que des sessions de formation aient été dispensées sur ce thème, la visibilité du principe de programmation genre dans la mise en œuvre varie d'un produit à l'autre. L'intégration de l'approche droits humains, quant à elle, est surtout visible dans les produits 1 et 6 à travers le plaidoyer et l'accompagnement du travail législatif qu'ils comportent. Dans les autres produits, une amélioration pourra être apportée à travers une référence soutenue aux dispositions des instruments internationaux comme le CDE et le CEDAW.

Le suivi de la mise en œuvre et l'évaluation des résultats constituent la pierre d'achoppement de l'amélioration des interventions en vue de l'atteinte de résultats concrets et vérifiables. Le renforcement de la culture du S&E, chez son personnel comme chez les partenaires nationaux, doit constituer un objectif majeur de l'UNFPA. Les données de suivi fournies lors des revues annuelles, y compris le suivi financier, doivent être clarifiées et complétées afin de les rendre plus utilisables. Dans les programmes conjoints, en particulier, la multiplicité des partenaires de financement, comme celle des partenaires d'exécution, rend l'attribution des progrès et des réalisations très incertaine. Des évaluations à mi-parcours ou finales pour chaque produit, ou du moins chaque composante, devront être systématiquement organisées pendant le prochain cycle.

Le bureau de pays du Maroc a fait un effort louable pour se repositionner dans le contexte changeant de la coopération internationale à travers la diversification de ses partenaires. Durant le 7éme cycle, il s'est engagé dans une dizaine de programmes, projets ou activités conjointes. Mais le risque d'éparpillement inhérent à cette stratégie de multiplication des partenariats n'est

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pas négligeable. La multiplicité des activités et des structures de gestion qu'elle implique est un facteur de morcellement des décisions et rend malaisées les économies d'échelle et l'atteinte d'une masse critique, sans pour autant réduire les coûts d'amorçage. Une telle dispersion exige également des efforts de coordination accrus, tend à nuire au suivi régulier des activités, réduit l'efficacité et rend hasardeuse l'attribution de l'impact des résultats. Il est conseillé que le bureau fasse preuve de beaucoup de discernement avant de s'engager dans d'autres programmes conjoints.

Les informations très fragmentaires recueillies par la mission sur la question de l'appropriation nationale suggèrent un bilan mitigé, sur la base d'une grande variabilité selon les produits et d'indicateurs parfois contradictoires à l'intérieur d'un même produit. Plusieurs évaluations pointues ont émis des doutes quant à la continuation des activités à la fin de la période du projet, mais le tableau n'est pas suffisamment clair pour que la mission puisse se prononcer sur la probabilité globale de pérennisation des résultats à long terme.

En théorie, le mode d'exécution national est tout à fait approprié au contexte du Maroc, car les produits s'insèrent dans les divers plans nationaux correspondants. Mais ce constat est à nuancer en tenant compte du niveau de développement des capacités chez les divers partenaires. La modalité NEX exige beaucoup d'efforts de renforcement des capacités et d'accompagnement, entrainant un investissement de temps considérable et une charge de travail très lourde. Une décision en faveur de cette forme d'exécution doit reposer sur une assurance préalable d'un niveau adéquat de capacités de gestion, en correspondance avec un bureau de pays au personnel réduit. Il faudra donc que le bureau continue à se pencher de façon systématique sur les capacités d'absorption des institutions ministérielles et autres partenaires de mise en œuvre.

Principales leçons apprises

Les contraintes à l’exécution identifiées au niveau des produits sont énoncées dans chaque revue annuelle et décrites de façon répétée, d'année en année, sans que des solutions y soient néanmoins proposées. Elles tiennent à une grande diversité de causes dont certaines sont déjà en voie de mitigation mais dont d'autres continuent cependant à ralentir la mise en œuvre du programme et l'atteinte des résultats. Les principales contraintes peuvent été décrites ainsi, par ordre d'importance:

La planification annuelle effectuée dans les PTA est trop ambitieuse et doit être ramenée à un niveau plus réaliste. Pour que la formulation des plans de travail tienne mieux compte de la GAR il est nécessaire que les IOVs forment la base du travail de planification et que les contraintes rencontrées par le passé soient ouvertement envisagées dans l'optique de l'atteinte des cibles proposées. Dans le prochain cycle, il sera essentiel de mettre l'accent sur une formation en S&E/GAR, dispensée juste avant le développement des PTA, et qui incluerait également une anticipation et une discussion des contraintes probables à l'exécution.

Dans tous les produits sans exception, l'insuffisance des effectifs par rapport à la charge de travail demandée, et les calendriers surchargés du personnel d'exécution, sont ressentis comme étant la contrainte la plus sérieuse à la mise en œuvre des activités. De plus, outre le nombre absolu des ressources humaines disponibles, le niveau de leurs capacités en planification, gestion, suivi, et reporting influe fortement sur l'efficacité et la qualité de leur travail d'exécution. Ces deux conditions tiennent souvent à une mobilité excessive du personnel, qui entraîne un manque de continuité dans la gestion des programmes et, donc, la nécessité de répéter des formations dispensées peu de temps auparavant. A en juger par la fréquence avec laquelle ce thème est évoqué, les limites en ressources humaines, qui constituent un frein certain à l'exécution opportune des programmes, doivent faire l'objet d'une analyse critique propre à suggérer la prise de dispositions pertinentes en gestion des RH comme en renforcement des capacités.

Malgré l'existence d'un manuel de procédures de l'UNFPA, les formations annuelles dispensées par le personnel du bureau et un accompagnement régulier, une lourdeur persistante dans les procédures de gestion est toujours évoquée comme une cause majeure de retard dans les activités. De plus, certaines conditions exigées par les procédures, tels les 75% d'exécution demandés, sont perçues comme plaçant la barre trop haut. En général, une meilleure clarté

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procédurale est souhaitée par nombre de partenaires, avec, pour certains produits, des échéanciers plus précis et des responsabilités plus clairement définies.

La complexité du CPAP, en particulier son intersectorialité et son engagement dans un grand nombre de programmes conjoints, demande une coordination considérablement accrue et performante par rapport à l'approche verticale par projet. Or, une progression arithmétique des partenaires génère une progression géométrique du besoin de coordination, donc de communication et de réunions. Au niveau de la partie nationale, il est notamment nécessaire de renforcer la coordination et l'échange de l'information entre le niveau régional et central. Le défi pour le prochain cycle sera de trouver un juste milieu entre une coordination plus efficace et une charge de travail raisonnable pour des ressources humaines restreintes.

Certains retards dans l'exécution des activités s'expliquent par le fait que la réalisation d'une activité dépend de la réalisation antérieure d'une activité située plus en amont. Dans le cas où les activités préalables requises sont incluses dans le même produit, cette défaillance pourrait être corrigée par une meilleure « prioritisation » des activités à effectuer dans la formulation des PTA. Dans le cas contraire, une communication et une coordination accrues pourront seules anticiper et/ou corriger la situation.

L'implication de l'UNFPA dans un nombre élevé de programmes conjoints ne permet de donner qu'une réponse très partielle et incertaine à la question de la contribution du programme à l'amélioration des conditions de vie des populations cibles.

Recommandations

La conviction de la mission, que le succès d'un programme provient surtout d'une planification judicieuse et d'une bonne gestion quotidienne des contraintes à l'exécution, l'a conduite à mettre ici l'accent sur la réduction des facteurs défavorables plutôt que sur la recherche d'opportunités favorables. Les suggestions des mesures à prendre, qui émanent des constats faits dans le corps du rapport et des enseignements qui en sont tirés, considèrent successivement la formulation et la planification du programme, sa MeO, et son S&E, et sont prioritisées à l'intérieur de chacun de ces volets.

Formulation et planification

Le début de la concertation pour la préparation des PTA doit être avancé dans le calendrier.

Les plans annuels doivent être basés sur une appréciation réaliste des réalisations de l'année précédente.

Le nombre de tâches à accomplir dans l'année doit être réduite à un niveau réaliste dès le début de l'année, sans attendre la revue du deuxième semestre.

La programmation des activités sur les quatre trimestres doit être adaptée au calendrier national électoral, scolaire et religieux.

L'approbation des PTA doit être menée de façon plus expéditive.

Les revues annuelles doivent refléter clairement les engagements financiers actualisés de chaque partie, en distinguant budgets et dépenses effectives.

Mise en œuvre

Le développement des capacités nationales doit être considéré comme la stratégie principale des agences du SNU, y compris de l'UNFPA.

Le bureau de pays doit développer un plan annuel détaillé de renforcement des capacités et organiser des formations ad hoc, en plus des formations planifiées régulièrement conduites.

Notamment l'UNFPA devra programmer des formations plus substantielles et plus fréquentes sur les PTA, FACE, fiches d'activités, etc.

L'UNFPA doit renforcer l'accompagnement des partenaires nationaux en réduisant ses propres mouvements de personnel.

L'UNFPA doit entreprendre une analyse systématique des besoins en AT dans ses trois domaines majeurs d'intervention.

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La partie nationale doit faire des efforts de coordination plus soutenus pour concrétiser l'intersectorialité opérationnelle.

La tension entre niveaux central et régional du Gouvernement doit être gérée par une meilleure implication des niveaux régionaux dans la planification.

La partie nationale doit veiller à ce que les recommandations des audits soient scrupuleusement suivies.

L'UNFPA doit recenser l'expertise nationale et internationale disponible dans ses domaines d'intervention en un registre de consultants régulièrement tenu à jour.

S&E

L'UNFPA et les autres agences du SNU doivent adopter pour leurs différents niveaux hiérarchiques d'interventions une terminologie logique, cohérente et systématique basée sur le glossaire trilingue de GAR de l'OCDE.

Tous les produits, programmes et projets de l'UNFPA doivent se doter d’un plan de S&E en cohérence avec la terminologie commune adoptée par les agences du SNU.

Les formations de S&E dispensées par l'UNFPA doivent être plus poussées, et mettre l'accent sur la théorie du cadre logique, les différents niveaux hiérarchiques d'indicateurs et le reporting.

Les formations de S&E doivent s'accompagner d'une définition précise des rôles et des responsabilités des différents acteurs en matière de S&E pour chaque produit.

Le choix des indicateurs doit refléter de manière plus précise leurs liens avec les plans de suivi sectoriels des ministères impliqués dans la mise en œuvre.

L'UNFPA comme la partie nationale doivent s'engager à respecter la périodicité de la tenue des réunions des comités techniques et des comités de pilotages.

Les rapports annuels devraient être formulés pour mettre l'accent sur les résultats obtenus plutôt que sur les activités réalisées.

L'UNFPA doit veiller à réduire le reporting excessivement vague de certains produits dans les revues annuelles en assurant la concordance entre intitulés des cibles et des réalisations.

Dans les revues annuelles, la partie nationale doit clairement donner un taux vérifiable de réalisation des activités ou tâches effectuées.

Afin d'appuyer l'unique chargé de S&E, l'UNFPA doit se doter d'une capacité additionnelle en S&E, soit ponctuelle, soit permanente.

L'UNFPA devra engager un consultant en S&E avant le début du prochain cycle de programmation pour fournir un appui à la préparation du plan de S&E et à la formation approfondie du personnel du bureau.

Le principe de la méta-évaluation n'est pas recommandé par cette mission. S'il est retenu pour le prochain cycle, il devra être précédé d'évaluations à mi-parcours ou finales des produits ou composantes du CPAP, qu'une méta-évaluation ne peut remplacer.

Le siège de l'UNFPA devrait disséminer un manuel de GAR adapté à l'orientation croissante du Fonds vers le «positionnement stratégique», et qui faciliterait la redéfinition des « résultats » comme « processus ».

Domaines à privilégier

Les pistes d'action suggérées concernent les domaines prioritaires à privilégier dans le prochain cycle de programmation. Elles sont basées sur le constat qu'une seule agence disposant d' un personnel limité se doit d'éviter le morcellement des efforts. Pour chacune des trois composantes et chacun des produits de son programme, il est donc recommandé que l'UNFPA identifie deux ou trois axes stratégiques prioritaires, orientés sur l'un ou l'autre des buts ou des cibles OMD et capables d'absorber l'assistance technique et les financements. Le morcellement de l'enveloppe financière de l'UNFPA pourrait ainsi être réduit grâce à une meilleure prioritisation des résultats escomptés.

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Dans la formulation du prochain programme, il serait bon de se rappeler que la synthèse d'activités requise par la transversalité programmatique et la synergie de résultats désirés ne peut s'accomplir sans une base analytique solide qui, au départ, ne peut être que verticale.

La SSR constitue l'axe prioritaire à renforcer dans le prochain cycle de coopération. Il serait désirable de considérer la possibilité de combiner les produits actuels P1 et P3 de façon à mieux mettre en évidence leurs dimensions transversales.

Étant donné l'importance numérique des jeunes dans la population marocaine et leur poids politique croissant, il est essentiel de faire de cette tranche d'âge la cible principale des programmes de développement, tant pour les questions de SR, que pour celles de droits humains, ou de genre. Étant donné la synergie existante de ce produit avec les produits P1 et P3, il serait utile d'envisager de grouper également ce produit avec les deux précédents

Dans la composante P&D, il y aura lieu de contribuer à mieux viser les groupes vulnérables ciblés par les autre produits en choisissant comme cible prioritaires ceux qui cumulent de multiples vulnérabilités. Le but de la composante P&D devrait ainsi être élargi au repérage statistique multidimensionnel des groupes de population ciblés par l'(es) autre(s) composante(s). Toujours dans la composante P&D, il sera également essentiel de continuer à mener des études sur des questions émergentes de population. Ces activités ont déjà été initiées, mais méritent d'être renforcées dans les années qui viennent et de faire la preuve de leur utilité pour les preneurs de décisions au niveaux national comme régionaux.

Dans le domaine du genre, le P6 pourrait se consacrer, outre les programmes conjoints, à une contribution plus générale à des policy briefs, à l’affinement de la méthodologie de l’analyse genre, et à l’intégration systématique du genre dans la planification.

Quant à la place des ONG dans le prochain programme, il est probable que l'intégration systématique d'une ou deux ONG choisies dans chacune des interventions de l'UNFPA servirait mieux l'objectif du renforcement de leurs capacités qu'un produit distinct qui leur serait exclusivement consacré.

L'UNFPA doit faire réaliser des évaluations quantitatives approfondies spécifiques sur les résultats des six produits, ou du moins des trois grandes composantes du programme (SR, PD, genre) qui mesureraient dans la mesure du possible, les résultats atteints avec son aide financière et technique.

Dans l'élaboration d'un cadre de S&E pour le prochain cycle, il faudra veiller, malgré le nombre important de programmes conjoints dans lesquels l'UNFPA est engagé, à harmoniser les systèmes de collecte des données et de suivi.

Avant de s'engager dans de nouveaux programmes conjoints, il serait bon d'analyser de façon objective les risques inhérents à de tels programmes et à la façon dont ils pourraient être pris en compte dans la programmation.

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INTRODUCTION

CONTEXTE DE L'ÉVALUATION

Le Maroc, Pays à Revenu Intermédiaire, est caractérisé par une dépendance relativement faible vis à vis de l'aide extérieure. Globalement, celle-ci constitue seulement 1,8% du PNB, et dans le secteur de la santé, elle fournit environ 2% du budget total. Le gouvernement du Maroc est engagé dans des efforts soutenus pour développer une stratégie claire d'harmonisation de l'aide. Cependant, la coordination des efforts des donateurs par le gouvernement reste encore limitée.

Le CPAP du 7e cycle de coopération entre l'UNFPA et le Royaume du Maroc a été élaboré en tenant compte de plusieurs considérations essentielles:

- Les priorités nationales, telles qu’elles avaient été identifiées dans le CCA, et qui reflètent la rapidité des changements socio-économiques du pays;

- Le faible poids de l’aide au développement dans le budget du pays;

- L’importance réduite du SNU par rapport aux autres bailleurs de fonds (bilatéraux et banques);

- L’UNDAF, dont 4 des 5 priorités ont guidé le programme de l’UNFPA;

- Les enseignements du cycle précédent, en particulier en ce qui concerne le besoin de développer l’intersectorialité, les synergies entre différents produits et les partenariats stratégiques dans le but d’améliorer l’efficacité, l’efficience et l’impact du programme;

- Le mandat de l’UNFPA et ses avantages comparatifs.

OBJECTIFS DE LA META-ÉVALUATION

A la veille de la préparation du prochain cycle de coopération, la présente évaluation du 7 e cycle du CPAP est une méta-évaluation qui fait le bilan général des réalisations de la coopération Maroc-UNFPA au cours des quatre dernières années. Elle cherche à apprécier et à documenter le processus et les mécanismes de mise en œuvre du programme, ses réalisations, et les effets de sa contribution dans l’amélioration des conditions de vie des populations. Ses objectifs principaux incluent l’évaluation de:

- la pertinence et la synergie des 6 produits;

- la performance du processus de mise en œuvre;

- l’état des réalisations et des décaissements;

- les effets de la contribution de l’UNFPA aux changements survenus dans la vie des populations vulnérables;

A travers l’analyse des 3 composantes du CPAP, déclinées en 6 produits ou domaines prioritaires, cette évaluation a cherché à répondre aux questions évaluatives telles qu’elles étaient consignées dans les TdR (Annexe 1), identifier les leçons apprises au cours de ce cycle de programmation et émettre les recommandations qui en découlent.

MÉTHODOLOGIE DE L'ÉVALUATION

La méthodologie utilisée pour procéder à l’évaluation a consisté en six volets complémentaires: une revue documentaire substantielle, des entretiens semi-directifs avec le personnel du bureau de l’UNFPA, des entretiens semi-directifs avec plusieurs partenaires de mise en œuvre, la réunion de présentation des programmes de pays des trois agences de l’ExCom, à laquelle la mission a assisté, la rédaction du rapport provisoire, et enfin la préparation du rapport final d'évaluation, corrigé selon les commentaires reçus par la mission.

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La revue documentaire s’est basée sur plusieurs catégories de documents. Parmi les documents généraux figuraient d’abord le Bilan Commun de Pays, le rapport de suivi des OMD et les documents du Plan Cadre de l’UNDAF 2007-2011 qui contiennent des indications utiles sur la façon dont le programme de l’UNFPA s’insère dans la contribution globale des agences, fonds et programmes du SNU. Quant au CPD du 7e cycle et au Plan d’Action du Programme de Pays de l’UNFPA (CPAP) 2007-2011, qui contiennent l’essentiel du programme de coopération à mettre en œuvre, ainsi que les matrices des effets et des indicateurs, ils ont constitué le canevas initial du travail d’évaluation. Les revues annuelles du programme pays et les Country Office Annual Reports pour 2008, 2009, et 2010 ont fourni un apport inestimable pour identifier les réalisations phares et les bonnes pratiques à saluer, ainsi que les contraintes à mitiger et les recommandations à suivre. Un troisième support documentaire a été apporté par un échantillon substantiel de plans de travail annuels des produits, de rapports trimestriels et de rapports d'audit. De plus, l’information riche et diversifiée contenue dans les évaluations réalisées au cours de cette période (évaluations de programmes, évaluations thématiques, appréciations préalables, rapports de consultations spécifiques ) a contribué à apporter un éclairage plus pointu sur certains aspects du programme de coopération. Enfin, des rapports de missions d’assistance technique entreprises dans divers domaines ont également été utiles pour aider à la compréhension des raisons sous-jacentes aux divers niveaux de succès rencontrés par les interventions de l’UNFPA. Au total, la mission a lu, analysé et utilisé une soixantaine de documents différents dont la liste se trouve en Annexe 3.

Dans le but de mieux cerner les questions évaluatives et de clarifier certains points conceptuels, des entretiens libres et semi-directifs se sont tenus avec tout le personnel du bureau de l’UNFPA, ainsi qu’avec des membres du Ministère des Affaires Étrangères, du Ministère de la Santé, du Haut Commissariat au Plan et de l’Agence de Développement Social. Tous sont remerciés ici pour leur coopération. La liste des personnes rencontrées se trouve en Annexe 2.

La mission a assisté à la réunion du 1er février 2011, où le PNUD, l'UNICEF et l'UNFPA ont fait une présentation commune de leurs programmes pays du prochain cycle de coopération.

Enfin, la rédaction du rapport a suivi le canevas proposé par l'UNFPA et a intégré et synthétisé les diverses informations contenues dans tous les documents lus, ainsi que les notes verbatim prises pendant les entretiens avec le personnel de l'UNFPA et de la partie nationale. Il est évident que, dans une synthèse d'une quarantaine de pages résumant plus de 2.000 pages, certaines informations spécifiques qui pourraient être estimées importantes par certains lecteurs ont malheureusement été omises pour raisons de concision. Il n'en reste pas moins que tous les constats, positifs comme négatifs, contenus dans cette évaluation proviennent directement ou indirectement des sources multiples citées ci-dessus, même si l;a plupart ne peut faire l'objet d'une référence bibliographique. Certains des plus importants sont attribués à la source spécifique, écrite ou verbale (date de l'entretien).

La méta-évaluation s'est déroulée sur 40 jours ainsi répartis: 15 jours à Rabat pour la collecte d'informations (18 janvier – 5 février); 21 jours de rédaction du rapport provisoire et des annexes (14 février- 17 mars); et 4 jours de rédaction et correction du rapport final (26-29 mars).

STRUCTURE DU RAPPORT D'ÉVALUATION

Le rapport d’évaluation suit de près la structure recommandée dans le document «Grandes lignes d’un rapport d’évaluation» ainsi que les TdR. Il comprend:

− Un résumé synthétique

− Une introduction

− Une analyse du bilan de l'élaboration, la mise en œuvre et la performance des 6 produits

− Une discussion de neuf questions évaluatives transversales

− Les enseignements tirés de l’évaluation

– Un ensemble de recommandations pour le prochain cycle

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– Des annexes comprenant les TdR, la liste des documents consultés, la liste des personnes rencontrées, et l'appréciation des évaluations.

BUTS ET STRATEGIES DU PROGRAMME

Élaboré en 2006, le document de programme du 7e cycle de coopération 2007-2011 a pour cible principale les femmes et les jeunes, et plus spécialement celles et ceux en situation de vulnérabilité ou de risque, avec comme but principal la promotion des droits humains. Le document prévoit une assistance indicative de 8 millions de $EU en ressources régulières, dont 66% consacrés à la composante santé reproductive, 18% à la composante population et développement et 10% à la composante genre. Aligné sur les priorités nationales et sur 4 des 5 effets UNDAF, ce programme comprend les 6 domaines prioritaires suivants: la santé reproductive (y compris la maternité sans risques, les IST et le VIH/SIDA); l’information et les services pour jeunes; la planification locale décentralisée intégrant les thématiques genre et population; les systèmes d’information locaux pour la prise de décision décentralisée; la violence fondée sur le genre; et le développement des capacités des ONG de femmes et de jeunes.

Le programme tel qu’il avait été conçu avait pour but de refléter quatre des cinq domaines prioritaires de l’UNDAF, à savoir la vulnérabilité du monde rural, le développement du capital humain, l’égalité des sexes, et la promotion de la gouvernance participative. Il comprenait quatre buts principaux déclinés en six produits: appuyer la santé reproductive, y compris la maternité sans risques, les IST et le VIH/SIDA; favoriser le développement de l’information et des services pour jeunes; aider la planification locale décentralisée intégrant les thématiques genre et population; développer les systèmes d’information locaux pour la prise de décision décentralisée; renforcer les capacités des ONG de femmes et de jeunes; contribuer à la réduction de la violence fondée sur le genre. Selon le découpage traditionnel, ces produits étaient regroupés en trois composantes: la santé de la reproduction (3 produits), la population et le développement (2 produits) et le genre (1 produit)

Comme prévu dans le CPAP, les stratégies de mise en œuvre du programme sont basées sur l'exécution nationale, appuyée par le développement et le renforcement des capacités aux niveaux national, régional, provincial et local, et par une assistance technique pointue. Une proportion croissante des interventions sont insérées dans des programmes conjoints mis en œuvre avec des partenaires de plus en plus nombreux et diversifiés. Les procédures financières de l'UNFPA font l'objet de formations régulières auprès des ministères et autres agences de mise en œuvre.

RESULTATS ET CONCLUSIONS

BILAN DE L’ELABORATION, DE LA MISE EN ŒUVRE ET DE LA PERFORMANCE DU CPAP 2007-2011

Ce bilan du CPAP 2007-2011 est basé sur une analyse des résultats des produits qui composent le programme et des informations probantes réunies lors de la lecture des documents mis à disposition et des entretiens avec un échantillon de partenaires. Il propose une appréciation critique des performances des divers produits et, dans la mesure du possible, des facteurs qui semblent avoir eu un impact sur la performance.

Les résultats obtenus dans la mise en œuvre et les réalisations des six produits comprennent pour chacun: une brève description des produits et de leur évolution; leurs modalités d’exécution et partenariats, y compris les nouvelles interventions et programmes conjoints; un résumé des principales réalisations, incluant les études, et évaluations; et les contraintes à l'exécution, dont la présence ou l'absence peuvent suggérer les raisons des niveaux de succès divers des différentes parties du programme.

Le programme de pays a été conçu pour être flexible et pour permettre à l'UNFPA de travailler de concert avec le gouvernement et de tirer le meilleur parti possible des nouvelles opportunités qui peuvent se présenter. En fait, depuis son élaboration et son début de mise en œuvre en

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2007, ce programme a été sujet à plusieurs remaniements qui ont renforcé son alignement sur l'esprit de la Déclaration de Paris sur l'efficacité de l'aide dans le cadre de la réforme des Nations Unies. Le nouveau plan stratégique formulé au sein de l'UNFPA en 2008 a effectué un recentrage du programme. Ainsi, le plan d'action originel qui comprenait sept axes et 95 activités a été remplacé par le plan d'action de 2008 qui comprenait quatre axes et 28 activités. En janvier 2009, ce réaménagement a été suivi d'une modification importante dans le cadre de S&E qui a réduit de façon substantielle le nombre total d'indicateurs contenus dans la matrice S&E du CPAP initial. Dans la matrice revue et corrigée, le nombre d'indicateurs est ainsi passé de 15 à 13 pour les indicateurs d'effets et de 33 à 20 pour les indicateurs de produits Cette réduction a toutefois affecté les divers produits différemment, les produits 4 et 6 voyant leur nombre d'indicateurs augmenter légèrement, tandis que les indicateurs du produit 3 passaient de huit à un. Simultanément, l'équipe du programme et de l'administration du bureau de pays de l'UNFPA était reconfigurée de façon substantielle. En raison de tous ces changements, l'évaluation à mi- parcours du CPAP prévue pour 2009 n'a pas eu lieu

L'année 2009 a également vu la mise en place de plusieurs programmes conjoints entre l'UNFPA et d'autres partenaires. Dans le cadre de la réforme du système des Nations Unies et des progrès à accomplir vers le "Delivering as One", les agences, fonds et programmes du SNU sont encouragés à participer à ces initiatives communes dans le but de mieux refléter leurs avantages comparatifs, d'intégrer plus efficacement les principes programmatiques des Nations Unies et d'atteindre une masse critique d'appui au gouvernement à travers une meilleure focalisation et une prioritisation stratégique accrue. Ainsi que le prévoyait le CPAP, L'UNFPA a fait un effort remarquable pour participer à plusieurs programmes conjoints où il est associé à d'autres agences du SNU, à des ONG et à des bailleurs de fonds bilatéraux. Ces diverses modifications ont été accomplies afin d'améliorer l'impact du programme et sa cohérence, mais au prix d'une complexité croissante dans ses modalités de mise en œuvre et dans l'évaluation de ses réalisations.

Dans la mesure du possible, le bilan du CPAP proposé ici examine à tour de rôle, pour chacun des six produits qui composent le programme: (1) l'évolution des sous produits et de leur contenu depuis les documents de projets initiaux; (2) Les modalités d’exécution et les partenariats, y compris les nouvelles interventions et programmes conjoints; (3) Les réalisations, y compris les études, évaluations, et revues, sur la base des indicateurs de cibles et de résultats; (4) Les contraintes rencontrées en cours d'exécution; et (5) Les conclusions atteintes, avec une discussion des raisons des succès et des échecs, en particulier les facteurs favorables et défavorables. Il est nécessaire de souligner que les modifications apportées en cours de programmation ont affecté les possibilités de réponses pouvant être apportés aux questions évaluatives, en particulier en ce qui concerne la disponibilité de données adéquates pour suivre les progrès réalisés et s'assurer que les interventions produisent bien les résultats escomptés dans le CPAP. Ce rapport espère toutefois pouvoir donner à l'UNFPA une image fiable de la situation et des contraintes qui pèsent sur l'atteinte des objectifs, et des modifications qu'il serait souhaitable d'apporter au programme dans l'avenir.

Composante Santé de la Reproduction Les principaux défis posés au pays en matière de santé proviennent d'un système de santé inéquitable, de la sous-utilisation de services publics de faible qualité et d'un niveau de demande réduit. Les effets escomptés de l’UNFPA dans le domaine de la santé de la reproduction comprennent: (a) l'amélioration de l’accès des population rurales à des services de santé reproductive de qualité; (b) le renforcement de la capacité des groupes marginalisés à exercer leurs droits à des services sociaux et de santé reproductive de qualité; (c) le renforcement de la réforme du secteur santé et les processus de décentralisation; et (d) un plaidoyer pour un accès équitable aux services de santé reproductive pour toutes les couches de la population par le système d’assurance maladie nouvellement établi. Ces effets doivent être atteints à travers les trois premiers produits du CPAP qui présentent entre eux un fort potentiel de synergie. Cependant, au sein du Ministère de la Santé, les diverses composantes de la SR dépendent de directions différentes et sont gérées de façon verticale, ce qui rend souvent difficile l'intégration programmatique des interventions.

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Produit 1: L’efficacité des services de santé de base, la filière de soins en SR, et la complémentarité des interventions communautaires, sont renforcées dans le cadre d’un plan de développement communautaire formulé selon un processus participatif dans les communes rurales ciblées.

Dans le CPAP

Ce produit est dérivé de la priorité nationale visant à la réduction de la vulnérabilité du monde rural et du second effet UNDAF portant sur l'amélioration de l'accès des populations rurales vulnérables aux services sociaux et infrastructures de base, aux moyens de production et à la sécurité alimentaire. Il vise à réduire les inégalités dans les communes rurales, surtout celles où la pauvreté dépasse 30% en améliorant l’accès aux services de santé de base et aux services de santé reproductive. Il devait être atteint à travers quatre axes d'intervention: (a) le renforcement des services de santé dans les communes cibles; (b) des mécanismes de mise en réseau des associations des communes cibles; et (c) la mise en œuvre d'interventions communautaires en matière de santé et information en SR; et (d) un dialogue politique multisectoriel.

Évolution du produit

Avec la modification de la matrice S&E et la mise en place du programme conjoint pour l'accélération de la réduction de la mortalité maternelle et infantile (signé en février 2009), ce produit a été légèrement reformulé comme suit, de façon à induire une focalisation plus prononcée sur la sante maternelle dans 5 régions cibles (Meknès Tafilalet, MTH, Casablanca, Rabat Salé Zemmour Zaer, et Fes Boulman): "L'efficacité des services de santé de base et la filière de soins en SR sont renforcés dans le cadre d'un plan de développement communautaire formulé selon un processus de participation."

Les indicateurs de produit qui étaient au départ au nombre de six ont été complètement remaniés et leur nombre réduit à quatre avec l'implication de l'UNFPA dans le programme conjoint: (a) Nombre de structures d’accouchement certifiées au niveau 1 dans les régions cibles; (b) Nombre de partenaires sectoriels et ONG mobilisées pour le plan d’action de santé maternelle dans les régions cibles; (c) Nombre de centres de référence intégrant les composantes essentielles de SR dans les régions ciblées; et (d) disponibilité d’indicateurs actualisés et de qualité de S&E des programmes de SR dans les régions ciblées.

Le programme conjoint, qui allie les efforts synergiques du PNUD, de l'UNICEF, de l'OMS et de l'UNFPA a été conçu en vue de renforcer les capacités du Ministère de la Santé, de renforcer le système de S & E, de renforcer les capacités en matière de services délivrés, et de mobiliser les acteurs sociaux. Son effet attendu est défini par le Plan d'action national du Ministère de la santé comme étant la réduction de la mortalité maternelle et néonatale de 227 à 50 pour 100,000 (naissances vivantes) et de 40 à 15 pour 1000, respectivement, d'ici à 2012. Ces résultats doivent être atteints à travers des stratégies de mobilisation sociale, de ciblage des zones rurales pauvres, d'action intersectorielle, et de gestion axée sur les résultats, appuyées par chaque agence selon sa valeur ajoutée spécifique.

Modalités d'exécution et partenariat

Les partenaires nationaux de ce programme conjoint, qui intervient au niveau national, sont le Ministère de la Santé, le Ministère de l'Intérieur, le HCP, ainsi que plusieurs ONG et collectivités locales. L'UNFPA fait son plan de travail annuel, pour le cinq régions dans lesquelles il intervient, mais dans le cadre d'une concertation avec les autres partenaires. La coordination de l'ensemble est assurée par la DHSA (depuis 2010) et l'exécution par la DHSA, la DP, la DRH et cinq directions régionales. Les relations avec les autres agences participant à ce programme conjoint se font par les réunions du Comité technique (trimestrielles), du Comité de pilotage (semestrielles) et du groupe thématique pour la SM qui inclut les agences du SNU et certains bailleurs bilatéraux. Les comptes-rendus du Comité technique décrivent les freins à l'exécution et contiennent des recommandations pour y remédier. Cependant, ce programme qui est le premier dans le domaine de santé maternelle a pu être décrit par certains comme étant constitué de

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«plusieurs projets financés séparément et réunis sous un même intitulé» plutôt qu'un véritable programme conjoint.

La gestion financière du programme se fait sur le mode de financement parallèle. L'engagement de l'UNFPA pour la totalité du programme est de 1 million $EU et les fonds engagés annuellement s'élevaient à 300.000 $EU en 2008, 446.000 en 2009, et 407.000 en 2010.

Tandis que le MS intervient à l'échelon national, l'UNFPA intervient sur le terrain dans des régions différentes de celles de l'UNICEF, dans les volets spécifiques suivants: (a) Appui au processus de certification des structures d'accouchement; (b) mobilisation des acteurs sociaux; c) renforcement des capacités des sages femmes. Les cinq actions relevant de l'UNFPA, sur un total de neuf comprises dans le programme, sont toutes pertinentes pour atteindre les objectifs annoncés.

Réalisations

Les réalisations principales de ce produit au cours des trois années examinées sont nombreuses. L'UNFPA a appuyé l'élaboration d'un plan national de lutte contre la mortalité maternelle et néonatale; la certification des structures d'accouchement; l'implantation des mutuelles communautaires, la révision du curriculum de formation de base pour les sages femmes et la formation continue de 120 professionnels de la santé en SONU. Il a contribué à l'amélioration de la qualité des services, renforcé l'utilisation des produits de la santé maternelle, soutenu l'audit de 612 maternités et maisons d'accouchement; aidé à la réalisation du premier rapport et données disponibles sur l'audit confidentiel des décès maternels, appuyé les associations thématiques pour les activités de sensibilisation et de prévention auprès des populations les plus vulnérables pour le VIH/Sida (travailleuses du sexe, HSH, injecteurs de drogues), et développé les compétences des équipes provinciales en suivi des indicateurs. Sur le plan de l'AT et du S&E, une consultation en appui à la commission nationale de SM a eu lieu et l’évaluation à mi-parcours du Plan d'action 2008-2012 pour l'accélération de la réduction de la mortalité maternelle et infantile a été réalisée.

Les indicateurs contenus dans les revues annuelles de 2008, 2009 et 2010 font état de progrès réguliers vers l'atteinte des résultats du produit, bien que certaines cibles annoncées pour 2008 ou 2009 n'aient pas été atteintes et aient été reportées à l’année 2010. Fin 2010, les audits de certification prévus n'étaient pas encore terminés et le nombre d'ONG mobilisées restait un peu en deçà de la cible prévue.

Pour l'axe 1 (renforcement des SONU), les 2 activités planifiées ont été réalisées à 95-100%. Celles de l'axe 2 (partenaires mobilisés), l'ont été à 90% et celles de l'axe 3 (CRIs) à 50%. Les tableaux de l’état financier des revues annuelles des trois années étudiées montrent que la grande majorité des fonds provenant du "ceiling" de l'UNFPA ont été dépensés, au niveau de 82% en 2008, 89% en 2009, et 96% en 2010, témoignant d'un taux d’exécution allant en s’améliorant et qui atteint une moyenne de 90% sur les 3 années considérées. Il faut également signaler que l’évaluation à mi parcours du programme national santé maternelle, a été réalisée avec l’appui de l’assistance technique internationale mobilisée par le bureau UNFPA.

Taux d'exécution financière du Produit 1 (Ceiling de l'UNFPA) selon les sources

2007 2008 2009 2010Revues annuelles: P1 n/a 82,00% 89,00% 90,00%Atlas: P1 98,01% 131,47%Atlas: P1 et P3 89,50% 92,66%

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Contraintes à l'exécution

Les contraintes à l’exécution identifiées au niveau du produit 1 tiennent à plusieurs causes dont certaines sont déjà en voie de mitigation. En premier lieu, il ressort de la comparaison entre cibles annuelles et réalisations que les cibles sont souvent déterminées de façon trop ambitieuse et que le temps nécessaire à la mise en œuvre des activités est sous estimé. A cela se sont ajoutés le retards dans les démarrages des PTA et le non respect des délais de lancement d'activités particulières (par exemple, la mise à niveau des structures d'accouchement). En 2010, une autre cause de délais dans l'exécution du produit 1 est venue du MS, où la transition entre la DPRF et la DHSA, comme direction chef de file de ce produit, a conduit à une certaine mobilité du personnel et à des changements dans l'affectation des tâches. Ainsi, cette année a seulement comporté en fait environ six mois de travail effectif. Enfin, le manque d'harmonisation des procédures de gestion des agences du SNU a également constitué une contrainte certaine au niveau de la gestion.

L'évolution récente d'indicateurs pertinents révèle que le nombre d'accouchements réalisés dans des maternités et dans des maisons d'accouchement a augmenté, en grande partie sans doute grâce à la politique gouvernementale de gratuité de l'accouchement. De plus, les données publiées par le HCP indiquent que l'indice synthétique de fertilité du Maroc est aujourd'hui de 2,22, soit un niveau de fécondité qui frôle le seuil de remplacement des générations, à savoir 2.1 enfants par femme. L'urbanisation rapide du pays n'est certainement pas étrangère à cette évolution. Cependant, d'après le COAR de 2009 (p. 22), l'accès aux services de planification familiale est en baisse dans les régions rurales et enclavées.

Produit 2: Les approches et les services sectoriels complémentaires d’information et de santé (y compris la SR et la prévention des IST/SIDA) ciblant les adolescents et les jeunes sont consolidés dans les provinces prioritaires en vue de leur institutionnalisation.

Dans le CPAP

Ce deuxième produit de la composante santé reproductive est dérivé de la priorité nationale relative au renforcement du capital humain et à l'amélioration de l'accès aux services sociaux de base. Il est également lié à l'effet UNDAF 3, concernant l'amélioration de l'accès des enfants, des jeunes et des populations vulnérables aux services sociaux, ainsi que de leur participation au processus de développement. Ce produit doit être atteint par: (a) l’expansion et l’amélioration de services de santé compatibles aux jeunes dans les provinces ciblées; (b) la consolidation de l’éducation par les pairs dans les structures de jeunes basées dans les écoles et les communautés; et (c) la promotion de la participation des jeunes dans la planification et la gestion des programmes pour jeunes.

Évolution du produit

Bien que le libellé du produit 2 soit resté le même, les axes stratégiques du produit ont été réduits au cours du cycle de programmation, passant de sept en 2007 à quatre en 2008 ce qui a réduit le morcellement des activités qui sont passées de 95 à 30. Les indicateurs qui étaient initialement au nombre de huit ont été réduits à quatre par la révision de janvier 2009: (a) Document de stratégie multisectorielle en matière de jeunesse; (b) Nombre de thèmes intégrés dans les curricula de base de formation des enseignants, élèves et éducateurs pairs; c) Nombre de points/espaces d’offre d’information et de services en SR pour jeunes mis en place dans les cinq régions cibles; et (d) Nombre de structures de jeunes et de communes ayant des mécanismes de participation opérationnels dans les cinq régions cibles.

Mode d'exécution et partenariats

Le programme "Jeunes pour jeunes" avait été intégré dans le 6e cycle de programmation en 2004 et l'EN l'avait intégré en 2006 pour le volet jeunes vulnérables. Le produit «Jeunes pour jeunes» a été renforcé par un programme conjoint qui a connu deux phases de programmation. Dans la première phase, l'UNFPA avait joint ses efforts avec l'UNICEF en mettant en commun expertises et financements pour mettre en place le programme "Jeunes en Action". Ceci avait pour but de consolider leur programmation conjointe et de structurer leurs actions. Les deux agences avaient ciblé trois objectifs essentiels: une meilleure participation des jeunes à la

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définition de leurs besoins prioritaires; le renforcement des capacités institutionnelles, et le renforcement des capacités des jeunes. Depuis 2006, le programme conjoint «Jeunes en Action» avait donc été mené en parallèle avec le programme «Jeunes pour Jeunes», réalisant une étude sur la participation des jeunes et effectuant du renforcement des capacités en matière de participation et podcasting des jeunes.

Depuis 2009 le programme conjoint JEA a été intégré dans les axes 1 et 4 du programme JPJ. Cette seconde phase constitue une continuité à la première avec quelques modifications. Son effet attendu est la mise en place d'un environnement politique et de programmation favorisant la participation des adolescents et des jeunes au développement national. Les trois axes retenus incluent l'élaboration de la Stratégie nationale intégrée de la jeunesse, le renforcement des actions pour le projet pilote des "Communes amies des enfants et des jeunes" (ce deuxième axe étant la responsabilité de l'UNICEF), et un plan de communication et de plaidoyer.

Le mode d'exécution du programme jeunes pour jeunes est l'exécution nationale et les partenaires nationaux incluent le Ministère de la Jeunesse et des Sports (au départ le département chef de file), le Ministère de l'Éducation Nationale, le Ministère de la Santé et plusieurs ONGs (thématiques et de jeunes) L'Entraide Nationale a par la suite intégré le processus. Les décaissements se font sur la base d'avances trimestrielles.

Réalisations

Le programme JPJ, y compris son volet conjoint a contribué au développement du projet de stratégie multisectorielle de la jeunesse. Il a apporté un appui conséquent technique et financier au plan national de riposte VIH/SIDA et à l'amélioration de l'accès à l'information et aux services en matière de SSR y compris la lutte contre les IST/Sida et l’intégration de l’approche d’ éducation par les pairs et avec l'implication des leaders religieux. Une bonne pratique à souligner consiste dans l'intégration de l'approche d'éducation par les pairs dans les structures de jeunes en milieu scolaire et non-scolaire.

Une autre bonne pratique intéressante à signaler pour ce produit consiste dans la promotion expérimentale des préservatifs féminins auprès des travailleuses du sexe. Il serait extrêmement utile de connaître le suivi et l'impact de cette intervention novatrice.

Enfin, une bonne pratique supplémentaire à mettre en exergue tient au caractère participatif de la programmation de ce produit et à son suivi annuel qui incluent les jeunes dans le comité de pilotage et dans le comité technique où ils siègent systématiquement. L'évaluation du programme JPJ de 2010 notait que la participation des jeunes constitue l'une des forces de la mise en œuvre du programme. Également remarquables sont la participation des jeunes aux forums régionaux en vue de l’identification des besoins pour l'élaboration d'une stratégie nationale intégrée de la jeunesse, ainsi que le processus d’intégration des thématiques de SSR, droits humains, genre et environnement dans le contenu curriculaire et extra-curriculaire.

Le nombre d'axes stratégiques (ou sous-produits) de ce Produit 2, ainsi que leur désignation ayant changé en 2008, l'estimation de la mise en œuvre des activités du produit s'est basée essentiellement sur l'analyse quantitative des activités réalisées. Au cours de la période 2008-2010, le pourcentage annuel d'activités réalisées est passé de 19% à 46%, puis à 58%, tandis que le pourcentage d'activités non réalisées (ou annulées) déclinait légèrement de 19% à 16%. Les activités "en cours" ont également décliné de 62% à 36%, puis à 26%. Sur les trois années, les activités totalement réalisées dans les délais annuels restent en deçà de 50%. Une analyse plus fine au niveau des 4 axes stratégiques révèle que l'axe 1 (Stratégie nationale intégrée de la jeunesse) a été le plus performant, n'ayant annulé aucune activité durant les trois années considérées, alors que l'axe 3 (Espaces d'offre d'information et de services dans les régions) en avait annulé un tiers.

Ainsi que le montre le tableau ci dessous, les taux d'exécution financière du ceiling de l'UNFPA pour ce produit montrent de légères discordances selon les sources utilisées. Pour les trois années qu'elle considère, l'évaluation du produit réalisée en décembre 2010 donne des taux inférieurs à ceux calculés par le système Atlas. Quand aux revues annuelles du programme, elles donnent des taux inférieur à celui d'Atlas pour 2008, égal pour 2009 et supérieur pour 2010.

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Activités réalisées: Produit 2

2008 2009 2010 Total

Activités achevées 4 13 18 35 ( 44%)

Activités en cours 13 10 8 31 ( 39%)

Activités annulées 4 5 5 14 ( 18%)

Total 21 28 31 80 (100%)

Si l'on s'en tient aux données financières des revues annuelles (tenues en janvier pour l'année précédente) en parallèle avec le taux d'exécution des activités planifiées dans les PTAs, le taux d'exécution financière du produit 2 pour le "ceiling" de l'UNFPA a enregistré une amélioration substantielle au cours de la période considérée, passant de 69% en 2008 à 97% en 2010 (pour une moyenne de 89% pour les trois années considérées). Il est à signaler de plus que ce taux d'exécution présente des variations géographiques. Par exemple, d'après le rapport d'audit de la Cour des Comptes spécifiquement pour la Région Tadla-Azilal, les dépenses de 2009 se montaient à 61% du budget mis à disposition par l'UNFPA et le taux de réalisation des tâches avoisinait les 90%.

Taux d'exécution financière du Produit 2 (Ceiling de l'UNFPA) selon les sources

2007 2008 2009 2010Revues annuelles n/a 69 99 97Évaluation 61,6 60,6 96,9 n/aAtlas 70,9 81,2 99,9 91,1

Le niveau d'analyse détaillée requis pour éclaircir le décalage entre réalisations physiques et financières (c.a.d. les considérations d'efficience) ressort du domaine des évaluations de projets et non de celui d'une meta-évaluation de programme. Or, l'évaluation du produit 2 réalisée en 2010 n'a pas été à même d'analyser les divergences constatées entre les différentes sources d'information financière disponibles et s'est avérée incapable d'expliquer le lien entre ressources et réalisations par défaut de données. En fait, cette évaluation recommande qu' « il devrait y avoir une analyse permettant de mieux différencier le taux d'exécution budgétaire et le taux d'absorption » (p. 65). En l'absence de telles analyses, on ne peut qu'émettre l’hypothèse de transferts de fonds possibles entre les différents produits du CPAP. Il est donc vivement recommandé qu'à l'avenir, non seulement les TdR des évaluations de produits comprennent un volet spécifique sur l'analyse fine des divers types de réalisations (financière et matérielle), mais encore que la documentation mise à disposition des évaluateurs leur permette de faire cette analyse en y incluant un examen des flux financiers vers et hors du produit évalué.

Contraintes

Les taux de réalisations d'activités et d'exécution financière relativement réduits de l'année 2008 peuvent s'expliquer par le fait que 2008 a été une année de restructuration au bureau de pays de l'UNFPA, avec des remaniements substantiels de personnel. L'amélioration qui a suivi peut être attribuée en partie à l'audit de la Cour des Comptes de 2008, qui a insufflé un réalisme de bon aloi dans l'élaboration des PTAs. L'exécution a également bénéficié de l'accompagnement efficace du processus d'élaboration des PTA par l'UNFPA qui a favorisé l'application de la GAR. Il en est résulté une pertinence accrue des activités, un échéancier plus précis et des responsabilités plus claires.

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De nombreuses contraintes demeurent cependant, qui continuent d'entraver la mise en œuvre du programme et son efficacité. L'insuffisance de la motivation des cadres de certaines associations de jeunes, notamment le réseau des éducateurs pairs jeunes notée dans la revue annuelle de 2008 (page 10), pourrait provenir du fait qu'ils ne sont pas partenaires d'exécution (Entretien P2, 25 janvier 2011). Et malgré le soutien apporté par les cadres de l'UNFPA, la qualité du S&E reste insuffisante et la lourdeur des procédures de gestion continue de retarder la mise en œuvre. La faible coordination sectorielle et intersectorielle demeure une source de difficultés dans l'intersectorialité opérationnelle, surtout au niveau des régions.

L'évaluation de 2010 du produit indique que la gestion produit par produit de ce programme se fait à travers les point focaux à l'intérieur de chaque direction ministérielle concernée, dans le cadre de comités de coordination (CT, CP, etc). Elle remarque également que le manque de continuité dans la gestion du programme et le manque d'intégration de ses activités dans les plans d'action des départements retardent les activités. Les réponses apportées par les jeunes lors des FGD soulignent le besoin d''une meilleure coordination.

En ce qui concerne le contenu des activités, on peut noter des améliorations à apporter dans les domaines suivants: une meilleure intégration de la SR dans le curriculum et une meilleure intégration des jeunes les plus vulnérables et marginalisés dans le programme. Le processus d’intégration a été lancé par le MEN en 2009 dans le cadre du programme JPJ en synergie avec les produits P1 et P6.

Malgré l'appropriation des ESJ par le MS, les divers constats d'insuffisance mentionnés dans l'évaluation du produit Jeunes comme dans celle de l'évaluation des ESJ ont donné lieu lors de la revue annuelle à des recommandations pertinentes que le programme se doit de suivre pour le restant du cycle 2007-2011.

Sur le plan de la pérennisation des résultats, l'évaluation des ESJ réalisée en octobre 2010 pose la question de l'essoufflement des espaces et de leur pérennité dues à l’insuffisance de ressources humaines et matérielles et celle de l’inadéquation du paquet de prestations aux besoins des jeunes. Sur les 23 espaces ouverts, l'évaluation estimait qu'une bonne moitié fonctionnait bien mais qu'une dizaine fonctionnait mal ou pas du tout. Les handicaps provenaient d'un état des ressources humaines insatisfaisant, de changements de personnel fréquents, et d'un manque sérieux de moyens de déplacement, de formations et de temps pour les ressources humaines des ESJ. Les prestataires de services des espaces avaient tendance à mentionner des facteurs d'insatisfaction bien plus nombreux que les facteurs de satisfaction. L'évaluation notait également un relâchement des activités de promotion. Dans certains espaces, le taux de retour des clients reste faible et les horaires de travail qui ne coïncident pas avec les attentes des jeunes rendent difficile la fidélisation des jeunes et l'amélioration de la fréquentation des ESJ.

Produit 3: Les capacités de gestion renforcées pour réaliser l'intégration et le suivi des services de SR de qualité au niveau régional et provincial, dans le cadre de la décentralisation et de la réforme du secteur de santé.

Dans le CPAP

Ce troisième produit de la composante santé sexuelle et reproductive, qui concerne la décentralisation et la réforme de la santé, est celui qui a enregistré de loin les modifications les plus substantielles depuis la formulation du CPAP. Il est lié à la priorité nationale de développement humain et de gouvernance démocratique en appui à la réduction de la pauvreté et de l'exclusion et à l'effet UNDAF 5 (gouvernance participative). Tel qu'il avait été conçu initialement, ce produit comprenait deux axes stratégiques divisés en 13 groupes d'activités avec huit indicateurs de produit: l'implantation du processus de décentralisation et de régionalisation du secteur santé pour l'élargissement et l'intégration des programmes et services de SR, et l'élargissement et l'amélioration des services SR de qualité pour une vision intégrée de la santé des femmes.

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Évolution du produit

Le PTA de 2008 reprend les mêmes quatre axes que l'année précédente avec des cibles qui reprennent les mêmes indicateurs. Cependant, l'année 2009 a été témoin de changements substantiels dans ce produit. En janvier 2009, le nombre d'indicateurs de produit est passé de huit à un, le seul indicateur retenu étant celui du nombre de plans d'action régionaux intégrant les composantes essentielles de SR. Cette modification a anticipé la décision prise par l'UNFPA de s'engager dans deux programmes conjoints, pour s’engager dans un processus de réforme du système de santé à travers un SWAp et pour préparer le terrain à une intégration du paquet de santé de la reproduction au niveau des soins de santé primaires. En octobre 2009 a été signé un partenariat entre l'UNFPA, le Ministère de la Santé et l'Association Lalla Salma de lutte contre le cancer pour un programme SR de prévention, détection précoce et prise en charge de ces deux cancers. Cette association joue un rôle très important dans l'intégration du dépistage du cancer du sein et du col utérin dans le Plan d'Action de la Santé adopté par le gouvernement pour la période 2008-2012.

Presque simultanément, l'UNFPA a pris la décision de rejoindre un groupe de donateurs bilatéraux (EU, AFD, AECID) dans le Programme d'Appui au Secteur de la Santé (PASS), la seule des agences du SNU à avoir fait ce choix. Cette décision est alignée sur l'engagement de l'organisation toute entière de s'adapter à un contexte international changeant dans l'aide au développement et de mieux s'aligner sur les principes de la Déclaration de Paris sur l'efficacité de l'aide. Depuis décembre 2009, l'UNFPA s'est engagé à hauteur de 600 000 $EU dans le cadre d'une action conjointe pour cette nouvelle initiative d'appui à a la réforme du système de santé. Le but du PASS est d'appuyer la réalisation du Plan d'Action 2008-2012 du MS qui repose sur quatre axes stratégiques:

Axe 1: Repositionnement stratégique des différents intervenants dans le domaine de la santé;

Axe 2: Développement d’une offre de soins facile, suffisante, de qualité et répartie correctement sur le territoire;

Axe 3: Planification et mise en œuvre de plans nationaux spécifiques;

Axe 4: Renforcement des dispositifs relatifs à la sécurité sanitaire.

Le changement de cap radical qui a affecté l'exécution du produit 3 en 2009 a peut être été motivé par le désir de saisir les opportunités offertes par de nouveaux partenariats. Le PASS, un programme d’appui budgétaire au niveau national, et le programme de la détection précoce du cancer du sein et du col, un volet parmi d'autres de la SR, composent maintenant ensemble le produit 3 du CPAP. Cependant, ce produit laisse l'impression d'une juxtaposition ad hoc de deux projets séparés à l'intérieur d'un même produit (l'un au niveau macro, l'autre au niveau micro, y compris pour la mesure de leurs indicateurs) et soulève la question de la démarcation des interventions concernant la SR à quelque niveau qu'elles soient, entre différents produits.

Cette impression est renforcée pour la mission par sa constatation de l'abandon simultané de sept des huit indicateurs initiaux du produit 3 qui présentaient une certaine cohérence sur le plan du S&E. Le PASS comprend des actions qui concernent tout le système de santé national et son suivi repose sur dix indicateurs de conditionnalité au niveau national, dont cinq concernent la santé maternelle et infantile. Cependant, le fait que ce produit 3 soit focalisé sur les six régions les plus défavorisées du pays (et donc non représentatives de la réalité nationale) pose la question de la cohérence des indicateurs à l'intérieur du produit. En effet, certains permettent de mesurer les progrès réalisés grâce à une intervention spécifique à un niveau très fin (programme conjoint sur le dépistage du cancer), tandis que d'autres permettent de mesurer les progrès réalisés au niveau du pays dans son ensemble, sans qu'il soit possible d'attribuer les résultats à un bailleur de fonds spécifique opérant dans une ou plusieurs régions spécifiques..

Dans aucune des trois consultations effectuées pour mieux anticiper les points positifs et négatifs de cette modalité d'appui budgétaire pour le programme de l'UNFPA, il n'est fait mention de la question de l'attribution des résultats. Comme l’UNFPA au Maroc n’a pas encore un recul suffisant pour évaluer la performance de cette modalité d’appui budgétaire dans le domaine de la SR, il tiendra au prochain cycle de programmation de faire le bilan de cette expérience.

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Mode d'exécution et partenariats

Conçu pour trois ans (Janvier 2010-décembre 2012), le programme conjoint de la détection précoce du cancer du sein et du col utérin bénéficie d'un engagement financier de 600.000 $EU de la part de l'UNFPA. L'option de gestion de fonds choisie pour ce programme est la gestion parallèle.

En ce qui concerne le PASS, l'engagement de l'UNFPA sur quatre ans pour appuyer le MS dans le processus d'élaboration de la Stratégie Nationale de la Santé de la reproduction lancé depuis septembre 2009 est également de 600 000 $EU, soit environ 200 000 $EU par an. Cet appui consiste essentiellement dans l'AT, pour laquelle un plan annuel doit être développé. Le suivi du programme est assuré conjointement par les quatre agences participantes, au rythme de deux missions conjointes de suivi par an pour vérifier l'état d'avancement, la réalisation des conditions spécifiques et générales mesurées par les indicateurs. Les rapports de suivi consultés par la mission présentent une appréciation des indicateurs de performance au niveau national mais ne permettent pas d'attribuer quelque partie que ce soit des performances aux divers bailleurs de fonds, ce qui semble à première vue aller à l'encontre de la notion de redevabilité incluse dans la Déclaration de Paris.

Réalisations et contraintes

Jusqu'à 2008, quatre indicateurs ont permis de suivre les réalisations du produit 3 dans les revues annuelles. Trois sur quatre des plans d’action régionaux intégrant les composantes essentielles de SR ont été réalisés, et le renforcement des capacités pour la mise en place de modèles de CRI a été partiellement réalisé à travers l'élaboration d'un modèle de CRI. Il semble cependant que l'indicateur mesurant les ruptures de stocks de produits SR n'ait pas été utilisé, bien qu'un rapport de mission sur la sécurisation des produits pharmaceutiques en SR ait été préparé en début d'année. Des activités différentes ont été réalisées les années suivantes (cinq en 2010, contre une cible de huit). Toutefois, la plupart des résultats n'étant pas spécifiés quantitativement, dans les revues annuelles, ainsi que le sont les cibles, il est difficile de savoir exactement dans quelle mesure les résultats concrets se sont rapprochés des résultats planifiés.

Pour sa première année de mise en œuvre (2010), le programme de la détection précoce du cancer du sein et du col utérin fait état de réalisations dans chacun de ses quatre axes dans les cinq régions ciblées: assurer la disponibilité des services (en particulier par l'approvisionnement en matériel et équipements), assurer la qualité de l'offre (essentiellement par la formation de 385 professionnels de santé, soit 88% des bénéficiaires programmés), renforcer l'utilisation des services de SR par la population (par des campagnes de formation et de sensibilisation, intégrer les hommes, faire la jonction avec le P2 pour l'information des jeunes), et développer un système de suivi et évaluation. La détection et la prise en charge ont commencé dans quatre provinces et deux protocoles de recherche ont été élaborés. Apparemment, la mise en œuvre de ce programme a bénéficié d'une bonne coordination entre partenaires ainsi que du rôle bien établi du point focal régional. Aucune contrainte à l'exécution n'est signalée dans la première revue annuelle. Cependant certains partenaires soulignent que les activités n’ont commencé réellement qu’en juillet 2010 ce qui ne donne pas suffisamment de recul pour tenter une évaluation des résultats. A cela s'ajoutent la lourdeur des procédures, les délais rencontrés dans les signatures, les retards dans les virements, et les difficultés éprouvées pour passer la barre des 75%.

Pour le PASS, l'activité de l'UNFPA en 2010 a contribué à intégrer les questions de droits, de genre et de GAR dans le dialogue politique dans le cadre du processus d'élaboration de la Stratégie Nationale de la Santé de la reproduction lancé par le MS depuis septembre 2009. La particularité de l'UNFPA vient de ce que son rôle dans le PASS consiste à fournir une AT dans l’enquête santé-population et le partenariat public-privé incluant la société civile. Mais depuis le début du PASS et jusqu'en octobre 2010 aucun document d'AT n'avait encore été produit, le MS n'ayant pas encore produit la liste validée des besoins en AT. Les difficultés mentionnées par certains personnels du MS à «faire la part des choses» et à «se situer» dans un contexte de bailleurs multiples finançant des actions situées assez en amont et peu concrètes ou précises (excepté pour l'AT ponctuelle) indique un besoin accru de formations.

D'après les tableaux de l'état financier présentés dans les revues annuelles, le taux d'exécution financière du "ceiling" de l'UNFPA pour le produit 3 a fluctué au cours de la période considérée,

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augmentant de 52% à 65% les deux premières années, avant de retomber à 49% en 2010, année où le produit a été considérablement remanié. La moyenne des trois années considérées s'établit aux environs de 52%. Ce taux peut probablement être mis en rapport avec la faible continuité des activités entre 2007 et 2010.

Taux d'exécution financière du Produit 3 (Ceiling de l'UNFPA) selon les sources

2007 2008 2009 2010Revues annuelles: P3 n/a 52,00% 65,00% 49,00%Atlas: P3 99,99% 85,47%Atlas: P1 et P3 89,50% 92,66%

Les interventions actuelles du produit 3 n'ayant débuté que très récemment, et les descriptions d'activités des rapports de 2010 étant les seules informations disponibles actuellement pour le suivi du produit, il est prématuré de faire référence à une gestion basée sur les résultats. La faiblesse de l'utilisation des indicateurs de S&E et de l'approche GAR dans ce produit, la mise en œuvre d'une nouvelle démarche de gestion et de suivi et l'insuffisance des formations ont fait que la formulation du plan d'action n'a pas, peut être tenu suffisamment compte de la GAR. Ces raisons s'ajoutent à des taux d'exécution financière inconsistants selon les sources pour expliquer qu'il soit très difficile d'effectuer une évaluation objective et documentée du produit 3 dans son ensemble durant le 7e cycle de programmation, notamment en ce qui concerne son efficacité et son efficience..

Composante Population et Développement Les disparités socio-économiques étant persistantes entre les milieux de résidence et les différentes régions du Maroc, la décentralisation et la déconcentration constituent deux options d'une très grande importance pour les politiques de développement du pays. Tels qu’ils étaient prévus dans le CPAP, les deux produits de cette composante contribuent à la priorité UNDAF de renforcement de la gouvernance démocratique. Ils ont pour buts spécifiques de renforcer la planification décentralisée du développement avec la participation active des communautés, en particulier des femmes et des jeunes.

Produit 4: Des plans de développement locaux pour les régions prioritaires fondés sur les droits humains, intégrant les dimensions population et genre et SR sont formulés et suivis à travers une approche participative et sur la base d’informations statistiques et de recherches adéquates.

Dans le CPAP

Signé en 2007 avec le HCP, ce produit doit être atteint à travers trois axes d'intervention: (a) la formulation et le suivi de plans de développement provinciaux/régionaux; (b) le renforcement de systèmes de données provinciales/régionales; et (c) des politiques/stratégies nationales en dynamiques de population, notamment le vieillissement et les migrations. Il était initialement décliné en 17 groupes d'activités et ses progrès étaient mesurés par deux indicateurs de PP et trois indicateurs de produit. Pour chacun des indicateurs de produit, la situation de base était décrite et des cibles numériques étaient proposées pour les deux premières années de la mise en œuvre.

Évolution du produit

Le contenu de ce produit n'a pas subi de changement majeur, si ce n'est par la refonte du cadre des indicateurs de 2009, qui a ajouté d'un indicateur spécifique se rapportant à la réalisation d'une stratégie nationale en faveur des personnes âgées. A partir de 2009, les quatre indicateurs de ce produit incluaient: (a) le nombre de communes et provinces ayant élaboré leurs plans de développement; (b) le nombre de provinces ayant un système d'indicateurs désagrégé et un

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système de suivi opérationnel; (c) le nombre d'études réalisées en appui à la planification, en politiques et en stratégies; et (d) un document de stratégie nationale en faveur des personnes âgées.

Mode d'exécution et partenariat

Durant le sixième cycle de programmation, ce produit était uniquement exécuté par le HCP mais en 2007, la décision a été prise d'ouvrir l'exécution à d'autres partenaires: la DGCL, qui a la tutelle sur les collectivités locales, les provinces, la DAT, le SEFEPH, et l'ADS qui est impliquée dans le développement humain. Le budget total alloué par l'UNFPA sur la période des cinq années était de 1 million $EU de ressources propres. Contrairement aux autres produits du septième cycle, les dépenses du produit 4 sont réglées par voie de paiement direct.

Au sein du HCP, agence chef de file qui est responsable de 80% de l'exécution (audit de la Cour des Comptes, 2009), quatre structures ont été chargées de l'exécution du plan de travail: la DP, la DS, le CERED et la DRMTH. Les autres partenaires sont: le MI (DGCL, pour les plans locaux), le MDSFS (pour la stratégie sur les personnes âgées), le MHUAE (Direction de l'Aménagement du Territoire, pour les migrations internes), et l'ADS (pour la province de Settat). Les partenaires sont intégrés dans un sous produit à la réalisation duquel ils interviennent selon leurs attributions et liens avec le sous produit. Mais le nombre de partenaires d'exécution, étant supérieur au nombre de sous produits, il n'y a pas de correspondance exacte entre les sous produits et les partenaires, le découpage de l'exécution entre les partenaires se faisant souvent au niveau des activités. Le budget annuel du produit (entre 214 000 et 250 000 $EU selon les années) est inégalement partagé entre huit entités différentes. Selon l'audit de la Cour des Comptes de 2009, la plus grosse partie des paiements effectués revient au CERED, qui est le partenaire historique et naturel de l'UNFPA pour ce produit.

Réalisations

Sur les trois années examinées, les réalisations du produit 4 ont été substantielles. L'UNFPA a accompagné le processus de décentralisation, avec le lancement et l'appui financier et technique pour l'élaboration de plans communaux de développement dans 40 communes et d’un plan provincial intégré de la province d'Al Haouz. Il est important de souligner que parmi toutes les initiatives lancées dans le pays avec plusieurs partenaires, l’expérience d’Al Haouz est la seule à avoir couvert l’ensemble du territoire de la province de PCD, avec un plan provincial intégré pour la province. L'évaluation de cette expérience pilote, qui présente une analyse fine des diverses activités réalisées, conclut que tant dans sa conception que dans sa mise en œuvre, ce projet constitue un modèle que les autre produits pourraient émuler.

Un appui pour la mise en place de bases de données démographiques et sociales a également été apporté aux provinces dont plusieurs se sont dotées d'un système d’indicateurs désagrégés. Au niveau national, un appui a été fourni pour le suivi des indicateurs de développement humain. L'étude prévue sur les migrations internationales a été réalisée, ainsi que celle sur les personnes âgées qui a servi de base au soutien technique apporté au développement de la stratégie nationale en faveur des personnes âgées dont le document a été élaboré. De plus, une formation sur DevInfo a été organisée pour une trentaine de cadres régionaux du HCP. Mais la réalisation phare la plus marquante de l'année 2009 a été, sans aucun doute, la participation du Maroc comme pays d'accueil du Congrès International de la Population, qui a apporté au pays et à l'UNFPA une visibilité internationale certaine Il faut également mentionner la mise en place du SOCDM, à titre pilote dans la région de RSZZ. Enfin, depuis la fin 2010, l'UNFPA assure le leadership du groupe thématique sur les migrations.

Pour apprécier l'efficacité des activités de ce produit 4 du CPAP dans son ensemble, la mission a utilisé les revues annuelles qui présentent côte à côte, pour une année donnée, les indicateurs des cibles et des réalisations correspondantes, dont la comparaison devrait, en principe, permettre de suivre les progrès de la mise en œuvre. D'autre part, les rapports d'activités annuels et les revues annuelles fournissent des indications sur l'état de la mise en œuvre et l'état financier du produit, respectivement. La difficulté vient parfois du manque d'information claires sur le réajustement des cibles annuelles en cours d'année. En effet, certaines cibles numériques peuvent subir des changements rétroactifs validés lors de la revue des PTAs du deuxième semestre. La difficulté pour un évaluateur tentant de faire une comparaison valable entre «planifié» et «réalisé» provient de l'incertitude quant à la valeur de la cible initialement établie.

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Une évaluation du 7e cycle se doit de prendre en compte, initialement, les plans présentés au début du cycle et considérer dans quelles mesures ils ont été atteints ou changés quand le cycle touche à sa fin. Il faut constater que, déjà, les cibles des sous-produits 1 et 2 inscrites dans le CPAP avaient été changées en 2008 pour des cibles moins ambitieuses que celles mentionnées dans la revue annuelle de 2008. Ainsi, l'indicateur initial «nombre de provinces ou régions ayant un plan de développement» avait été remplacé par un indicateur différent ayant trait au renforcement des capacités. Quant à la cible énoncée pour le système d'indicateurs désagrégés, elle a été ultérieurement réduite de sept provinces à une, tandis que celle du sous-produit 3 était ramenée de huit études à cinq. La même opération s'est répétée avec les cibles de 2009 et 2010. Il n'est donc pas possible, malgré les réalisations substantielles et vérifiables du produit, d'estimer l'efficacité de la mise en œuvre. Le manque d'information claire dans le reporting sur les ajustements à mi-année validés par le comité de pilotage rend la comparaison entre plans de travail annuels et réalisations annuelles dénuée de sens.

Le tableau ci-dessous, basé sur les rapports d'activités annuels du P4, présente une analyse sommaire du niveau de réalisation des activités année par année et montre que la proportion d'activités réalisées augmente régulièrement d'année en année (Entretiens avec le P2, 31 janvier 2011). Pour les trois années considérées dans leur ensemble, les activités totalement réalisées comprenaient 67% du total et celles en cours 13%, les autres activités prévues n'ayant pas été réalisées. Comme pour les autres produits du CPAP, le niveau de réalisation d'activités varie aussi dans une même année, avec une exécution en général concentrée aux trimestres 2 et 4 et plus faible aux trimestres 1 et 3.

Niveau de réalisation des activités du P4 financées par l'UNFPA par année2008 2009 2010 TOTAL

Activités Nombre % Nombre % Nombre % Nombre %Réalisées 24 35 26 67 6 - 56 57En cours 10 19 5 13 2 - 17 17

Non réalisées 18 46 8 21 0 - 26 26TOTAL 52 100 39 100 8 99 100

Le rapport d'audit de la Cour des Comptes de 2009 pour le HCP indique que les activités réalisées, au titre du produit 4, par le HCP exclusivement, telles qu'elles ressortent des pièces justificatives produites, représentaient 56% des activités prévues par le PTA. Les dépenses réalisées s'élevaient aussi à 56% du total ressources UNFPA + ressources à mobiliser. Proportionnellement, le sous produit 3 (études) avait utilisé une proportion du budget plus grande que prévue tandis que le sous produit 1 (plans de développement locaux) en avait utilisé une proportion plus faible que prévu.

Taux d'exécution financière du Produit 4 (Ceiling de l'UNFPA) selon les sources

2007 2008 2009 2010Revues annuelles n/a 88,00% 99,00% 74,00%Atlas 43,85% 85,98% 98,62% 84,75%

Contraintes à l'exécution

Les contraintes à l'exécution de ce produit, mentionnées dans les revues annuelles et lors d'entretiens avec plusieurs représentants de la partie nationale (4 février 2011), diffèrent quelque peu selon l'année et le sous-produit considérés, tandis que d'autres se retrouvent régulièrement. En général, les procédures très lourdes de l'UNFPA (jugées plus rigoureuses que celles des

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autres agences SNU) et l'impossibilité d'ouvrir des comptes au niveau du projet, qui, d'après les partenaires nationaux, peut poser des problèmes d'audit, ont retardé l'exécution. Une autre contrainte vient de ce que le personnel du HCP a changé et a subi une réduction en nombre, après l'établissement des cibles. D'obscures questions de motivation ont également été citées. De plus, il s'est produit des retards dans les démarrages annuels, eux-mêmes causés par des retards dans les signatures des PTA. Une certaine ambigüité ressentie par les exécutants au sujet des activités que l'UNFPA dit pouvoir ou ne pas pouvoir soutenir a suscité de l'incertitude sur le budget à mobiliser et fait entrave à une planification rigoureuse. De plus, les changements dans les procédures administratives ont été cités par les partenaires nationaux comme source de délais. Enfin, il a été suggéré que l'exécution de ce produit aurait pu bénéficier de l'existence d'un groupe thématique fonctionnel sur la gouvernance.

Pour le SP 1, le fait que les interventions se fassent dans des sites géographiques différents selon des modèles différents, avec un personnel insuffisant au niveau des communes, et une absence de culture de la planification a certainement nuit à la réalisation des activités. De plus, 2008 et 2009, années de première expérience de l'élaboration des plans locaux, furent des années électorales. L'implication insuffisante des services extérieurs dans l'appui aux communes pour l'élaboration de leur PCD a été également mise en cause. En outre, l'insuffisance de l'information statistique au niveau local et l'absence d'un mécanisme adéquat assurant sa production, son actualisation et sa diffusion ont constitué des freins certains au travail de planification. Cependant il est évident que ces contraintes ont été largement surmontées puisque les résultats du projet sont tout à fait satisfaisants.

Pour le SP 2, l'effectif de personnel disponible a été jugé insuffisant au vu de la charge de travail. Ici aussi, l'absence de données nécessaires à l'élaboration de projections démographiques perfectionnées a ralenti le travail. De plus, le personnel provincial a souvent éprouvé des difficultés à planifier les ressources et le calendrier.

L'exécution du SP 3 a été gênée par le nombre réduit au Maroc de démographes nationaux experts dans les questions de P&D, en particulier dans les spécialités pointues. Cette carence amène régulièrement de grandes difficultés de recrutement dans un profil qui est pratiquement inexistant sur le marché du travail. La nécessité qui en découle de passer par des bureaux d'études plus coûteux constitue un frein à la réalisation des activités. Enfin, il y a également eu du retard dans l'identification de thèmes d'étude spécifiques au niveau local.

Les nombreuses contraintes à l'exécution relevées par les différentes parties prenantes pour expliquer les délais de mise en œuvre et les changements de cibles sont pour la plupart des contraintes identifiées de longue date et généralement prévisibles. Dans le prochain cycle, il sera absolument nécessaire que les leçons apprises pendant ce cycle amènent ces contraintes à être prises en compte lors de la formulation du CPAP et dans l'élaboration de PTA moins ambitieux et plus réalistes.

Produit 5: Les capacités des ONG des jeunes et des femmes, au niveau national et local, sont renforcées pour participer activement dans la définition des politiques et des programmes sociaux et faire le plaidoyer des droits humains, particulièrement d'égalité de genre et de SR.

Dans le CPAP

Lors de la formulation du CPAP, ce produit devait avoir trois axes d'intervention: le développement des capacités institutionnelles des associations de jeunes et de femmes en matière de gestion interne et de bonne gouvernance; le renforcement des mécanismes de mise en réseau des associations de jeunes et de femmes au niveau national et régional; et le renforcement des capacités techniques des ONG féminines et de jeunes en plaidoyer et communication en matière de droits humains/droits des femmes et lutte contre la violence fondée sur le genre. Le produit impliquait plusieurs partenaires nationaux: le SEFEPH, le SEJ et des associations de femmes et de jeunes. Quatre indicateurs distincts étaient définis pour mesurer les progrès vers l'atteinte des résultats: (1) le nombre d'ONG de jeunes présentant des critères de bonne gouvernance; (2) le nombre de réseaux d'associations de jeunes tissés; (3) le nombre d'ONG féminines ayant développé leurs capacités en bonne gouvernance; et (4) le

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nombre de réseaux d'ONG de plaidoyer en droits des femmes et jeunes et LCVFG. Ces indicateurs de processus portaient essentiellement sur les moyens pour arriver aux fins que sur les fins elles-mêmes, c'est à dire sur le nombre et la capacité des ONG plutôt que sur leur active participation. Des cibles étaient définies pour les deux premières années. Le budget total alloué par l'UNFPA à ce produit était de 1,3 million $EU.

Évolution du produit

Comme les autres produits, ce produit a connu 2 phases distinctes. Comme la signature n'avait eu lieu que courant 2007, aucune exécution n'a pu se faire pendant la première année du CPAP. En mars 2008, ce produit a été remanié et son libellé a changé pour devenir: «Les capacités des ONG sont renforcées pour participer à la formulation et la mise en œuvre des stratégies et plans d'action locaux intégrant les droits et priorités des femmes et des jeunes en SR». Ce deuxième libellé est entièrement focalisé sur la SR mais il est curieux que la problématique de la LCVFG n'y figure plus explicitement. Le nombre d'indicateurs du produit est tombé de 4 à 2, le premier reprenant l'un des précédents, et le second introduisant la dimension précédemment manquante des activités des ONG: «Nombre de projets et d'initiatives associatives mises en œuvre dans le cadre des stratégies et des plans de développement territoriaux, et ciblant les domaines de la santé, l'éducation, la promotion des droits des jeunes et des femmes».

Partenariat et mode d'exécution

Un autre changement substantiel eut lieu à la même époque au niveau des partenaires d'exécution. L'ADS, qui développait une nouvelle stratégie d'approche territoriale, fut choisie comme agence chef de file, l'autre partenaire étant désormais le CPDH. Puis en 2009 a eu lieu la fusion du programme Takwia avec le programme Qualification du MDSFS et, à partir de ce moment, le CPDH cessa d'être cité comme partenaire d'exécution. Le mode de décaissement de ce produit se fait au moyen des avances trimestrielles.

Réalisations

La revue annuelle de 2008 indique que les cibles pour cette année-là avaient été radicalement révisées par rapport aux cibles originelles. Elles étaient considérablement réduites et concernaient seulement le premier indicateur (réalisation de six diagnostics des capacités des ONG et élaboration de six plans provinciaux de renforcement des capacités des ONG). Aucune cible n'était proposée pour le deuxième indicateur. En 2008, 16 activités ont développé des outils de gestion du programme, mis en œuvre le programme sur le terrain, et assuré sa planification, sa coordination et son suivi technique. Cependant, et malgré la mise à disposition de l'ADS d'un conseiller technique pour appuyer la mise en œuvre du programme, seuls trois diagnostics sur six ont été réalisés cette année-là, et aucun des plans de renforcement des capacités prévus n'a été élaboré. Bien que les cibles choisies aient sans doute été trop ambitieuses au vu des contraintes évoquées, les cibles de l'année 2009 ont été définies, curieusement, de façon tout aussi optimiste.

Ces différences notables entre cibles et résultats persistent dans les revues annuelles des deux années suivantes. En 2009, quatre plans provinciaux de renforcement des capacités ont été élaborés, sur 12 de prévus, et les 20 initiatives communautaires qui devaient être au moins entamées étaient encore «à l'étude» à la fin de l'année. En 2010, quatre plans provinciaux de renforcement des capacités sur huit ont été élaborés et neuf initiatives communautaires sur 35 ont été appuyées. Les résultats tangibles de bon nombre des activités réalisées ces deux années restent indéterminés.

Malgré le nombre substantiel d'activités prévues mais non réalisées indiqué dans les revues annuelles, le taux d'exécution des activités financées par l'UNFPA a été élevé (93% en 2009 et 86% en 2010 d'après les revues annuelles). Cependant, la même année, l'exécution financière des coûts partagés atteignait 66% selon l'UNFPA. Le taux d'exécution de l'agence d'exécution était de 35% selon l'audit de la Cour des Comptes (pour la contribution agrégée de l'UNFPA et du CPDH).

Trois ans après le début effectif de la mise en œuvre du programme, il n'est pas possible de trouver des indications claires sur l'état actuel des deux indicateurs de ce produit (le nombre d’associations qui respectent dans leur fonctionnement les règles d’une bonne gouvernance, et

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le nombre de projets et d’initiatives associatives mis en œuvre dans le cadre des stratégies et des plans de développement territoriaux). Dans son audit de 2008, la Cour des Comptes avait recommandé que la revue annuelle reflète une image plus claire en termes d'engagements financiers des partenaires et d'activités réalisées. Mais, toujours selon la Cour des Comptes cette recommandation n'avait pas été prise en considération durant l'année 2009, «le rapport annuel d'évaluation n'ayant pas été produit».

Contraintes

Des difficultés de tous ordres, y compris des problèmes de ressources humaines, ont été avancées comme explications à ces sérieux délais d'exécution. Au niveau de l'UNFPA tout d'abord, le fait qu'un seul CdP soit chargé du suivi de tout le programme de renforcement des ONG a été estimé insuffisant par l'agence de mise en œuvre. De plus, le changement répété de l'unique CdP de l'UNFPA (quatre personnes différentes en trois ans) a été cité comme étant peu propice à la continuité et à la qualité du suivi.

Ont été également cités les démarrages tardifs de la mise en œuvre des PTA, les retards dans les procédures administratives; le temps substantiel pris par le développement des partenariats; le choix des provinces et la finalisation des accords; le manque de capacités des partenaires; la qualité décevante des livrables; l'insuffisance des moyens humains et matériels; les difficultés d'accès du terrain; la nécessité de renforcer les équipes d'intervention sur le terrain; les retards de paiement des prestataires; les relations difficiles avec les partenaires institutionnels; la question de l'exonération fiscale, etc. Il peut donc paraître étonnant que les cibles annuelles aient continué à placer la barre très haut, en ignorance des contraintes de taille rencontrées année après année dans l'exécution. En conclusion, l'agence principale de mise en œuvre a exprimé le souhait que des budgets plus conséquents puissent être octroyés aux activités du Produit 5 par l'UNFPA.

Composante genre Produit 6: La dimension genre et la lutte contre les VFG sont institutionnalisées et opérationnalisées dans les mandats/fonctions, procédures et plans d’action des secteurs clés et de la société civile.

Dans le CPAP

Selon le document originel du CPAP, ce résultat devait être atteint, en coordination avec les autres agences du SNU, par (a) l’institutionnalisation d’une approche genre dans les mandats, fonctions, et plans d’action sectoriels; (b) la mise en place de services de prévention et de protection et de mécanismes pour les victimes de la VFG; (3) l’intensification d’un plaidoyer sensible aux normes culturelles pour réduire la VBG et les abus ciblant les femmes et les filles. Le budget total de l'UNFPA prévu pour ce projet était de 1,3 million $EU. Quatre indicateurs de résultats étaient retenus, les cibles déterminées pour les deux premières années du programme, et la situation de base clairement établie.

Partenaires et mode d'exécution

Au départ, les agences d'exécution incluaient le MDSFS et le MJ et les partenaires le MS, la DGSN, la GR, le MAEC, le MHAI et l'ONG Réseau de centre d'écoute Anaruz. Le réseau Anaruz, créé en 2004 avec l'appui de l'UNFPA et de l'UNIFEM regroupait près de 40 associations et était responsable de la collecte des données sur la VFG. Cependant, il ne figure plus parmi les partenaires recensés dans la revue annuelle de 2010.

Le produit 6 est maintenant composé de deux programmes conjoints, financés par la Coopération Espagnole à travers le Fonds de réalisation des Objectifs du Millénaire pour le Développement (F-OMD). Le programme conjoint multisectoriel de lutte contre les violences fondées sur le genre («PC-Tamkine») se veut une réponse commune des agences, fonds et programmes à la priorité nationale de la LCVFG dans le cadre de la réforme du système des Nations Unies. Il rassemble au total près de 40 partenaires: 14 partenaires institutionnels, six agences du SNU et bon nombre d'ONG de la société civile.

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Le programme conjoint sur le patrimoine culturel et les industries créatives comme vecteurs de développement au Maroc regroupe cinq agences du SNU dont l'UNFPA et des partenaires institutionnels nationaux. L'évaluation à mi parcours de ce programme ne fait aucune mention de l'UNFPA, si ce n'est pour établir que le taux d'exécution a été de 0%. Mais d'après le bureau de pays, ceci n'est pas étonnant puisque l'UNFPA ne pouvait pas s'engager dans les activités avant l'achèvement de cette RMP. La mission n'a pu déterminer quels étaient les engagements financiers de l'UNFPA ni quelle devait être la contribution du Fonds à ce programme. Il a toutefois été établi qu'en réponse aux recommandations de cette RMP, l’UNFPA se charge désormais des activités du S&E du programme MDG-culture.

Réalisations

A travers ou en dehors du programme Tamkine, l'UNFPA a appuyé la lutte contre la VFG, à travers des campagnes de communication, la mobilisation des secteurs et des ONG. Il a aidé à établir un système harmonisé et intégré de chaîne de services institutionnels de prise en charge des femmes victimes de violences, ainsi qu'à un système d’information harmonisé entre toutes les institutions parties de la chaine au niveau central et régional. D'autres réalisations incluent l'analyse audit genre réalisée au niveau de trois départements, l'appui au développement des CEPAJ (dont l'évaluation fait ressortir la grande pertinence) à travers le renforcement de leurs capacités par des ONG, la préparation d'un projet de loi sur la violence domestique et la révision du code pénal pour la protection des femmes et des enfants, et la publication en 2011 des premiers résultats de l’enquête violence du HCP. En décembre 2008, le Maroc a annoncé son intention de lever les dernières réserves sur le CEDAW. Toutefois, il est constaté que l'application du Code de la famille par les instances juridiques n'est pas encore bien ancrée dans les pratiques.

En général, les revues annuelles montrent que certaines des cibles spécifiées sont seulement partiellement atteintes. Sur le plan du S&E, il faut remarquer que l'information présentée pour certains indicateurs n'est pas compréhensible à un lecteur externe, étant écrite en un style télégraphique concis et flou, qui ne permet pas d'apprécier la portée exacte des réalisations. Les indicateurs de suivi de ce produit ont grand besoin d'être affinés et mieux précisés dans les revues annuelles.

Contraintes

Certaines contraintes, peut-être inévitables, proviennent de la nature même du travail effectué qui souffre, et de la rareté de données de base disponibles seulement dans quelques études et enquêtes parcellaires, et de traditions culturelles qui ne favorisent pas la discussion ouverte de sujets sensibles. A cela s'ajoute un manque criant d'expertise nationale pour certaines études et recherches, en particulier pour celles traitant de thèmes novateurs. Sur le plan de la gestion, il est certain que le grand nombre d'intervenants du programme conjoint multisectoriel en rend la coordination beaucoup plus laborieuse. Par exemple, la CdP de l'UNFPA et son staff doivent assister à huit réunions différentes correspondant aux huit axes de ce programme dans lesquels l'UNFPA est impliqué. La concertation et l'approche participative nécessitent des délais plus importants mais sont handicapés par l'absence de plan concerté de suivi et supervision conjoints. Comme cela se passe pour les autres produits, les ressources humaines et capacités institutionnelles sont estimées être insuffisantes pour assurer la mise en œuvre et le suivi des activités et un accompagnement technique de proximité adéquat. Certains exécutants ont aussi déclaré pâtir du manque de clarté entre le projet originel du CPAP et le Programme Tamkine pour la budgétisation et la planification. Il y a eu également parfois confusion au niveau des modalités de validation des livrables. Il est aussi fait mention de la complexité et de la lenteur des procédures de gestion et des procédures de paiement difficiles à appliquer, en particulier pour le paiement des consultants. Enfin, certains notent que l'appui financier a été sous-estimé et/ou que les fonds à mobiliser ne l'ont pas été à temps. En particulier, les financements pour la coordination des CEPAJ restent trop limités, ce qui ressort de l'évaluation de ce projet.

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QUESTIONS ÉVALUATIVES Quelles synergies existent entre les produits du CPAP?

Tous les intervenants sont conscients de la verticalité des produits. Dans la mesure du possible, les CdP essaient de s'accompagner les uns les autres aux réunions pertinentes de leurs produits respectifs. Mais il est évident que ces efforts de coordination, en eux-mêmes, ne sont pas suffisants pour assurer des synergies efficaces entre les produits. De par la nature même de leurs activités, certains produits présentent plus ou moins de synergies potentielles avec d'autres produits et ces synergies sont essentielles pour mettre en place des mécanismes de pérennisation à travers des actions sur la législation, les financements, etc. Mais la question reste posée de pouvoir réaliser ces synergies de façon efficace.

A l'intérieur du CPAP, le meilleur potentiel de synergie existe entre les produits 1, 2, 3, et 6. Bien que la SM soit un produit très vertical, la synergie entre P1 et P3 tient à ce que la stratégie nationale de SSR inclut également des aspects de la SM. L'intervention sur le dépistage des cancers est également complémentaire, puisque les deux ont le même plan d'action, les mêmes services SR, les mêmes partenaires, et s'adressent aux mêmes bénéficiaires. Il y a également complémentarité avec le P2, pour l'information, avec le P5 pour le relais sur le terrain et avec le P6 en termes de lutte contre les violences et la liberté des femmes à pouvoir faire les dépistages et se soigner) . Le programme de dépistage des cancers du col et du sein qui est cependant une composante de la SR, a un plan d’action séparé et des partenaires propres.

La synergie entre les produits P1 et P2 sera encore renforcée par une législation offrant aux jeunes femmes célibataires les mêmes services de santé maternelle qu'aux femmes mariées. L'amélioration de l'accès à la SR et à la prévention des IST/VIH ne peut se faire sans l'implication des femmes et des jeunes.

Les produits P2 et P3 ciblent la même population que la SSR y compris les IST/Sida, l'axe de renforcement de l'utilisation des services par les bénéficiaires du produit 2 s'appuyant sur une approche de proximité pour les groupes vulnérables dans le cadre des programmes JPJ. L'appui à la formation des ressources humaines au niveau primaire dans le domaine de la détection précoce des cancers est intégré dans le paquet de la santé de la reproduction.

Il existe une grande synergie entre les produits P2 et P6, dont les PTA sont coordonnés entre les CdPs en vue d'activités conjointes entre les mêmes zones, avec les mêmes partenaires (MEN, Al Rabita et les jeunes) et les mêmes bénéficiaires (jeunes scolarisés et non scolarisés).

Entre P3 et P4 la synergie vient de ce que P3 inclut la planification locale décentralisée. Parmi les autres produits, les synergies restent plus limitées, voire inexistantes. Entre P2 et P5, l'implication du CPDH dans l'exécution du P5 aurait bien été à même de renforcer les droits des jeunes en matière de SR, mais semble ne pas avoir duré. Le document de projet originel du P4 avait prévu que l'UNFPA veillerait à créer une synergie avec les autres programmes. Mais ce lien est resté ténu, seulement concrétisé depuis 2009 par la réalisation d'études sensibles au genre. La synergie attendue entre les produits P4 et P6 est réalisée à travers les PCD sensibles à la dimension genre et à travers les bases de données désagrégées selon le sexe et le milieu

Matrice des synergies entre les produits du CPAP

P1 P2 P3 P4 P5 P6P1 - X XX XP2 X - X X XXP3 XX X -P4 - XP5 X - XP6 X XX X X -

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géographique. L'utilisation de DevInfo accroitra encore cette synergie. Enfin, le P6 s'inscrit dans la synergie avec le P5 à travers la formation des ONG en procédures judiciaires d'accompagnement de femmes victimes de violences.

En général, la coordination entre produits reste insuffisante, les interventions disséminées et la cohérence faible. Il a été suggéré dans l'évaluation du Produit 2 de regrouper tous les projets s'adressant aux jeunes dans un même programme dans l'espoir de renforcer la cohérence. La mission partage cette opinion.

La matrice ci-dessus, qui est symétrique, indique les synergies entre paires de produits sans établir de directionalité, ce qui est impossible à faire sur la base des documents disponibles. L'établissement de liaisons unidirectionnelles entre ces programmes demandera une analyse convergente plus détaillée des composantes SR/PD/Genre pour définir une position commune d'approche programmatique. Pour s'assurer que les recoupements entre les programmes mènent à de véritables synergies et pour mieux les réaliser, il serait utile que le bureau de l'UNFPA s'assure d'abord l'appui de l'AT de l'un des experts de la DT ou des bureaux régionaux de l'UNFPA.

Le principe de programmation genre est-il convenablement pris en compte dans la planification, la mise en œuvre et le suivi du CPAP?

Une approche axée sur le genre est un principe d'engagement important pour l'UNFPA, dont l'un des domaines d'action concerne la promotion de l'égalité des chances pour chaque femme, homme et enfant. Le CPAP a été conçu sur la base d'un cadre d'égalité de genre et la planification des activités reflète ce souci. Des sessions de formation ont été dispensées sur ce thème au profit des agents du SNU et des partenaires nationaux. Dans la mise en œuvre, cependant, la visibilité du principe de programmation genre varie d'un produit à l'autre.

Le P1 couvre bien le domaine de l'égalité de genre. Il recherche l'implication des hommes dans la SR, tant comme bénéficiaires des activités de sensibilisation que comme intervenants dans la réduction du premier délai des causes de la mortalité maternelle. Par la gratuité des SONU et l'humanisation des maternités, il protège les droits et la dignité des femmes. Il œuvre également pour améliorer l'environnement de travail des sages-femmes, une population essentiellement féminine. Enfin, plusieurs ONG travaillant dans le domaine des femmes sont parties prenantes à la réalisation des OMD 4 et 5. L'UNFPA est le chef de file du groupe thématique sur la santé maternelle à travers lequel se fait un plaidoyer pour la prise en compte du droit des femmes à l'accouchement selon les normes et standards de qualité retenus et dans le respect de leur intimité et de leur dignité.

Pour le P2, il est estimé que les questions de genre sont prises en compte dans les PTA et la mise en œuvre au niveau d'une grande partie des activités, notamment en intégration avec le P6. Les formations transversales dispensées dans le cadre du produit ciblent les bénéficiaires des deux sexes de façon égale. Les ESJ sont évidemment accessibles aux jeunes des deux sexes, bien que les clients du sexe masculin les fréquentent en nombre légèrement supérieur (58% selon l'évaluation). Il y a également plusieurs activités spécifiques aux femmes (VFG. Globalement, le processus de la stratégie intégrée de la jeunesse tient très bien compte des aspects genre.

A travers le PASS, le produit P3 touche les deux populations sur un pied d'égalité pour influencer les décisions et l'AT est choisie dans ce sens. La participation de l'UNFPA au PASS permet l'inclusion d'une perspective plus explicite sur les inégalités de genre. Toutefois, la partie nationale, bien que motivée, ne sait pas toujours comment intégrer cette perspective dans son travail.

Plusieurs études sensibles au genre ont bien été réalisées par le HCP dans le cadre du produit. Les plans communaux de développement réalisés ont été accomplis selon une approche participative intégrant la dimension genre et les questions de SR, bien que le niveau de participation des femmes y ait été jugé décevant. Le HCP veille également à la ventilation par sexe des indicateurs produits.

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Le produit P5, quant à lui, a accompli la gendérisation des outils de mise en œuvre du programme Mais il n'y a pas d'information indiquant que le travail de mise en œuvre s'est poursuivi dans cette optique.

Dans le projet initial du P6, l'un des axes stratégiques consistait en l'intégration du genre dans la planification sectorielle. Il n'y a pas d'indications suggérant que cet objectif ait été accompli avant la disparition du projet. Le produit P6 consiste maintenant dans les interventions de l'UNFPA dans les deux programmes MDG. Le programme Tamkine de lutte contre les violences fondées sur le genre est un excellent exemple d'intégration du genre dans la planification et la mise en œuvre. De plus, l'UNFPA contribue à l'intégration des fonds TAMKINE. Pour le programme MDG Culture, l'un des résultats attendus concernait la valorisation des traditions et valeurs culturelles favorisant l'inclusion des femmes. Toutefois, il est fort probable que les délais de mise en œuvre des activités financées par l'UNFPA dans ce projet aient affecté négativement les réalisations dans ce domaine.

Une liste d'une cinquantaine de questions clés a été préparée pour faciliter l'analyse systématique de la dimension genre dans les plans d'action annuels. Mais cette liste est peu utilisée, peut être en raison de sa longueur et de sa complexité. Un travail de simplification qui viserait à la raccourcir et à la rendre plus accessible pourrait faciliter son utilisation à tous les stades de planification, de MeO et de S&E.

Le principe de programmation axée sur les droits humains est-il convenablement pris en compte dans la planification, la mise en œuvre et le suivi du CPAP?

L'approche axée sur les droits humains constitue un principe d'engagement important puisque l'UNFPA continue d'œuvrer en faveur du droit à la santé. Le CPAP a été conçu sur la base d'un cadre de droits humains et la planification des projets initiaux, comme celle des produits actuels, reflète ces considérations. Pour ce qui est de la mise en œuvre, l'intégration des droits humains est visible pour certains produits mais moins évidente pour d'autres, bien que des sessions de formation sur les droits humains aient été organisées pour les agents du SNU et les partenaires nationaux. Un groupe thématique gouvernance et droits humains existe bien au sein du SNU. Mais il n'avait pas encore de TdR validé en juin 2010 et de plus, semble limité dans sa portée par l'ampleur du champ qu'il couvre. Quant aux ONG nationales, elles ont souvent tendance à réduire leur vocation originelle de plaidoyer pour l'avancement des droits en matière de santé de la reproduction au profit de leurs activités comme agences d'exécution.

L'intégration de l'approche droits humains est surtout visible dans les produits 1 et 6 à travers le plaidoyer et l'accompagnement du travail législatif qu'ils comportent. Dans les autres produits, une amélioration sera apportée à travers une référence aux dispositions des instruments internationaux comme le CDE et le CEDAW. Le programme conjoint qui comprend le produit P1 couvre le domaine des droits humains de façon adéquate. La promotion de la gratuité des SONU, qui renforce le droit des femmes à un accouchement de qualité, est certainement la mesure phare du plan d'accélération de la réduction de la mortalité maternelle et doit être considérée comme étant la plus prometteuse en termes d'efficacité. A travers le groupe thématique de SM, l'UNFPA fait un plaidoyer pour le droit à la gratuité, ainsi que pour la lutte contre les mauvais traitements et la corruption. A travers des ONG, le programme fait également de la sensibilisation sur le droit à la santé et est à l'œuvre pour la préparation d'une ébauche sur le droit des handicapés. L'une des stratégies prévues dans le document de projet originel du P6 consistait à faire un plaidoyer pour la criminalisation des différentes formes de violence à l'égard des femmes en les qualifiant de violations des droits humains. Avec l'implication du MS et du CCDH, un mécanisme essentiel a été mis en place pour renforcer les capacités des institutions gouvernementales et de la société civile à protéger les droits des femmes et des filles.

L'information et la sensibilisation sur les droits humains se trouvent aussi dans les activités de tous les partenaires du produit P2, y compris des éducateurs pairs. L'élaboration de la stratégie nationale multisectorielle de la jeunesse intègre les droits des adolescents et des jeunes et la participation active de ces deux groupes est encouragée en vue du plaidoyer pour leurs droits. Malgré le temps considérable qu'il faut lui consacrer, l'approche participative pour le développement de la stratégie nationale de la jeunesse vaut largement les efforts qui y ont été investis, car elle sert en même temps à renforcer l'appropriation nationale. Le projet pilote

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« Communes amies des enfants et des jeunes », un volet du programme exécuté par l'UNICEF est expérimenté dans des communes cibles et vise l'intégration des droits des enfants et des jeunes dans le processus de développement local. Il faut ajouter que la convergence de ce produit avec le P6 a favorisé l'intégration des droits humains comme du genre.

La participation de l'UNFPA au PASS permet l'inclusion d'une perspective plus explicite sur les droits humains, y compris sur les droits des jeunes au planning familial. D'autre part, le programme sur le cancer du sein et du col utérin soutient le droit des femmes à bénéficier de la détection précoce à travers son intégration dans les soins de santé primaire. Les statistiques montrent que le secteur public est fréquenté par les populations les plus pauvres, ce qui est un garant du droit d'accès.

Le principe de programmation sensible à la GAR est-il convenablement pris en compte dans la planification, la mise en œuvre et le suivi du CPAP?

Comme son nom l'indique, la gestion axée sur les résultats met l'accent sur l'atteinte vérifiable des résultats escomptés et non pas tant sur le processus d'exécution des groupes d'activités nécessaires pour l'atteinte éventuelle des résultats. En ce sens, elle est intimement liée à la définition d'indicateurs hiérarchisés, au suivi régulier et clairement documenté des programmes et projets, et à leur évaluation périodique. Le renforcement de la culture du S&E, chez son personnel comme chez les partenaires nationaux, constitue un objectif majeur de l'UNFPA.

La GAR est fermement inscrite dans la planification de l'UNFPA. La formulation du CPAP originel incluait un plan de S&E comprenant, pour chaque produit, une matrice des outils de S&E avec ses indicateurs objectivement vérifiables (IOV), les sources de vérification, les responsables de la collecte des données de suivi, la situation de base, certaines cibles annuelles et la cible à atteindre en fin de cycle (2011). Les documents de projet individuels contenaient également leur plan de S&E et les PTA ont des indicateurs par sous-produit avec cibles et sources de vérification. La révision et la consolidation de la matrice de S&E en janvier 2009 a permis une simplification nécessaire qui a réduit le nombre total d'IOVs de 31 à 20 et qui a changé le libellé de certains. Toutefois, cette reformulation a aussi induit une faille dans la continuité du suivi qui n'est établi que pour les années 2009 à 2011. Ce raccourcissement du cycle de vérification de cinq à trois ans, quoique suffisant pour suivre la réalisation des activités d'une année à l'autre, affecte la probabilité d'atteinte des résultats recherchés par les divers produits .

La situation est plus complexe en ce qui concerne les programmes conjoints. Dans certains, le plan de S&E a été formulé de façon relativement compatible avec les indicateurs de l'UNFPA. Mais dans d'autres, le plan de S&E est difficilement visible, la terminologie employée est différente de celle de la GAR et les d'indicateurs comprennent bon nombre d'indicateurs de processus plutôt que des indicateurs de résultat. La cohérence entre les plans de S&E des divers programmes conjoints et la matrice de l'UNFPA est donc incertaine et peut facilement induire en erreur. De plus, l'utilisation de processus parallèles de S&E entraîne des coûts de transaction élevés pour la partie gouvernementale. L'absence d'indicateurs de suivi a été remarqué dans l'évaluation d'un programme conjoint, bien que ces indicateurs aient été programmés dans le document de projet.

Dans le domaine de la SR, par exemple, les indicateurs de résultats du produit P1 étant coûteux et difficiles à mesurer (par exemple, MMR) il faut se fier à des indicateurs de processus qui ne reflètent pas la qualité des services. Le suivi inclut également des indicateurs d'activités. D’après l'évaluation récente du produit 2, le programme conjoint a bien un plan de suivi mais le produit 2 ne possède pas de cadre de S&E ajusté spécifique, ce qui est un point faible de sa planification. Le PASS, lui, est basé sur des critères de conditionnalité et des indicateurs de résultat au niveau national (tels le MMR) qui doivent évoluer de façon satisfaisante et qui sont appréciés dans les rapports conjoints semestriels des partenaires. Mais ces indicateurs sont différents de l'indicateur unique du produit « Nombre de plans régionaux intégrant les composantes SR » qui se place à un niveau hiérarchique totalement différent. Pour le programme du cancer, les indicateurs sont des indicateurs d'impact clinique. Mais, les données sont en train d'être mises en place et ne sont pas encore collectées.

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Pour chaque produit, l'UNFPA et son partenaire sont responsables pour accompagner le suivi de la mise en œuvre et le reporting des activités. Un CTC est mis en place pour le suivi technique de l'exécution et le reporting et un comité de pilotage pour donner les orientations stratégiques aux PTA, en valider le contenu et en suivre l’état d’avancement.

Au niveau de l'UNFPA, la création récente d'un poste de responsable de S&E à temps plein témoigne de l'intention ferme d'améliorer la prise en compte de la programmation GAR. Toutefois, les ressources humaines qualifiées dédiées au S&E chez les partenaires sont limitées. Pour le personnel de l'UNFPA et des autres agences du SNU, des formations internes en GAR ont été organisées. La formation du personnel du bureau de l'UNFPA a progressé avec une personne formée en GAR en 2008, une autre en 2009, et six en 2010. Des sessions de gestion de programme ont également été dispensées au profit des partenaires nationaux. Mais celles-ci portent davantage sur les plans de travail et les diverses procédures administratives et financières et font une part excessivement restreinte au suivi de la mise en œuvre et à l'évaluation des résultats. Même pour ceux des partenaires qui arrivent à se libérer pour ces formations, la partie réservée au S&E à strictement parler (cadre logique, IOVs, cibles, outils de mesure, collecte des données) dans des formations est totalement insuffisante, occupant environ deux heures (une demi-heure de présentation et une heure et demie de discussions) sur une formation totale d'un jour et demi.

Les produits de l'UNFPA font l'objet de revues annuelles qui proposent un bilan des activités réalisées dans l'année par rapport aux cibles établies précédemment et qui décrivent également les opportunités et contraintes rencontrées. Cependant, les données sur les cibles et les indicateurs fournies lors des présentations powerpoint des revues annuelles apparaissent parfois à un observateur extérieur comme incomplètes ou trop vagues dans leur libellé pour être facilement utilisables. Elles dénotent également un problème au niveau des terminologies utilisées, les définitions de certains indicateurs de suivi étant trop mal définies pour permettre d'apprécier l'état des réalisations par rapport à ce qui avait été planifié. Même si les cibles proposées sont précisées dans les tableaux, les indicateurs de résultats peuvent être décrits de façon assez imprécise. De plus, l'ajustement rétroactif vers le bas des cibles numériques au fur et à mesure des difficultés rencontrées dans l'exécution, ainsi que l'imprécision qui entoure souvent la présentation des réalisations rendent très malaisée l'appréciation du degré auquel des réalisations décrites correspondent aux cibles initiales. En conséquence, la sélection et la prioritisation des activités lors de la formulation du PTA de l'année suivante se fait souvent en l'absence d'informations utiles sur les progrès des activités préalablement exécutées, sur les écarts entre plans et réalités, et sur les contraintes rencontrées. En général, la préoccupation avec la réalisation des activités a tendance à primer sur l'atteinte des résultats escomptés. De plus, les outils de S&E semblent être utilisés de façons assez hétérogènes dans les différents produits.

Le suivi financier des produits est marqué par un manque de concordance dans le reporting financier établi par différents partenaires dans différents rapports pour les mêmes années: rapports du ministère chef de file (dans les revues annuelles), de l'UNFPA (dans Atlas), et de la Cour des Comptes (dans ses audits). A l'intérieur même des revues annuelles, la terminologie reste confuse, la différenciation entre budget et dépenses effectives étant parfois floue. Il faudrait pour chaque produit, présenter un tableau récapitulatif qui prenne en considération les différents angles sous lesquels les aspects financiers sont considérés et qui expliquerait au moyen de simples opérations arithmétiques comment sont calculés les différents termes utilisés. .

Sur le plan de l'évaluation, le bureau de pays a fait un effort notable pour faire réaliser des évaluations périodiques, soit thématique, soit de produits. Quelques évaluations de programmes conjoints ont également été effectuées par d'autres partenaires, bien que celles-ci soient trop générales pour fournir des d'informations susceptibles d'éclairer l'évaluation du CPAP de l'UNFPA. La liste des évaluations effectuées pendant le 7ème cycle, telles qu'elles sont recensées dans les COAR, donne un total de 13 évaluations, dont 11 ont été mises à la disposition de la mission. Celles ci font l'objet d'une analyse plus approfondie (incluse dans l'annexe 3 de ce rapport) présentée sous forme de bibliographie annotée avec résumé synthétique.

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LISTE DES EVALUATIONS REALISEES(d'après les COAR de 2008, 2009 et 2010)

2008 (a) Évaluation du programme conjoint «Jeunes en Action»

(b) Évaluation de la programmation jointe*

2009 (a) Évaluation de l'expérience des mutuelles communautaires

(b) Évaluation des espaces santé jeunes (2009-2010)

(c) Évaluation rapide de l'intégration du VIH/Sida dans la santé reproductive

(d) Évaluation des campagnes nationales de LCVEF

(e) Évaluation des CEPAJ

2010 (a) Évaluation du produit jeunes du CPAP

(b) Évaluation à mi-parcours du programme de lutte contre les VFG

(c) Évaluation à mi-parcours du programme conjoint sur le patrimoine culturel

(d) Évaluation à mi parcours du programme conjoint de l'accélération de la réduction de la mortalité maternelle et infantile

(e) Évaluation de l'expérience de planification stratégique participative menée dans la province d'Al Haouz

(f) Évaluation du système d'observation et de collecte des données sur les migrations internes *

* Les évaluations 2008 e et 2010 f n'étaient pas encore disponibles lorsque la consultante a terminé son rapport. Il semblerait que les évaluations ont bien été conduites mais que les rapports afférents ne sont pas encore achevés

Il est aussi regrettable que l'évaluation à mi parcours du CPAP qui était programmée pour 2009 n'ait pas pu avoir lieu. La revue annuelle de 2009 qui a été communiquée à la mission est une simple revue annuelle, exactement au même titre que celles de 2008 et 2010, et ne saurait constituer une évaluation à mi parcours du programme.

Dans les programmes conjoints, une multiplicité excessive des partenaires de financement, comme des partenaires d'exécution, rend l'attribution des progrès et réalisations infiniment plus difficile et écorne les notions de redevabilité, efficience et pérennité. Cette question de l'attribution respective est d'autant plus pertinente que les divers partenaires peuvent avoir des poids financiers considérablement différents. Ainsi, la majorité des évaluations des programmes conjoints où l'UNFPA est engagé sont des évaluations très globales qui ne fournissent d'informations ni sur la contribution du Fonds aux réalisations accomplies, ni sur les progrès qui peuvent lui être attribués et donc être mis à son crédit. Ces évaluations n'incluent pas une démarche explicite sur les résultats de tel ou tel partenaire

De façon globale, il apparait qu'íl y a encore beaucoup d'efforts à faire pour prendre convenablement en compte la GAR dans la mise en œuvre et le suivi du CPAP. Bien que le S&E fasse l'objet d'une planification tout à fait satisfaisante, l'exécution du cadre de suivi et le reporting restent déficients. Les rapports annuels ne sont pas vraiment axés sur les résultats et n'informent pas de façon claire sur les activités effectivement réalisées pour induire des changements réels dans les conditions de vie des populations cibles. Ces changements

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devraient faire l'objet d'évaluations finales au niveau des produits ou des composantes qui considèreraient l'impact des produits après quatre ou cinq ans.

Le cadre de S&E, bien que suffisamment exhaustif au départ, butte sur l'hétérogénéité des cadres de suivi des programmes conjoints, dans lesquels la plupart des réalisations soutenues par l'UNFPA voient le jour, et ne permet donc pas une appréciation adéquate des résultats. Il informe peu sur le suivi et permet rarement de faire le point sur l'état d'avancement de la mise en œuvre des activités planifiées rendant souvent malaisé de distinguer les activités achevées de celles qui sont en cours ou n’ayant pas encore démarré. De plus, le cadre de S&E des programmes conjoints, quand il existe, permet rarement de définir la contribution respective des différentes agences aux résultats obtenus. Parfois, les cibles ne sont pas précisées. Parfois, les indicateurs de résultats sont définis de façon trop large et imprécise, peut être parce que les produits et les effets n'ont pas de définitions opérationnelles satisfaisantes.

Il a été constaté dans tous les produits que certaines cibles numériques annoncées en début d'année sont rabaissées, ou changées, par la suite au fur et à mesure que surgissent des difficultés et lenteurs d'exécution.. De plus, les tableaux des bilans des réalisations présentés lors des revues annuelles laissent souvent planer une ambigüité sur les estimations chiffrées des réalisations. Les résultats présentés concernent-ils les nouvelles réalisations de l'année en cours? Ou font-ils référence à un total cumulatif sur plusieurs années? Tout cela gagnerait à être éclairci car lorsque les indicateurs de S&E présentés pour les cibles et les réalisations sont difficiles à utiliser, la comparaison entre cibles et réalisations, l'une des composantes essentielles d'une évaluation, devient hasardeuse. Il serait pourtant tout à fait justifiable d'utiliser des indicateurs de processus, mais ceux-ci devraient alors être déclarés comme tels dès le départ, sous peine de brouiller les pistes. La conclusion qui peut s'ensuivre indique que la planification annuelle est encore à améliorer, reste déficiente et irréaliste, ce qui est quelque peu décevant après six cycles de coopération.

Ainsi, malgré l'investissement de temps et de moyens pour la formation en S&E, le reporting du suivi des produits laisse encore à désirer. La culture de la GAR n'est pas encore bien ancrée dans les mentalités. Bien que de gros efforts soient faits pour le suivi, la GAR dans son ensemble reste un point faible du personnel national, car la notion de cohérence nécessaire entre cibles et résultats n'est pas encore perçue clairement ou appliquée. Il semble que le manque de précision dans les définitions opérationnelles puisse être en jeu ici. Une analyse hiérarchique des différents types d'indicateurs (de processus, de résultats, de changement ou d'impact) et de leur portée spatiale devra faire partie du processus initial de programmation de chaque produit ou nouveau projet.

En conclusion, le suivi, comme l''évaluation sont à améliorer. Comme le suivi de la mise en œuvre et l'évaluation des résultats constituent la pierre d'achoppement de l'amélioration des interventions en vue de l'atteinte de résultats concrets et vérifiables, la recommandation de la mission est d'engager un consultant en S&E pour faire une formation des formateurs approfondie du personnel du bureau sur la théorie, la conceptualisation et le reporting du S&E.

Quelle appréciation peut être faite de la stratégie de partenariat de l'UNFPA?

L'UNFPA a toujours été à l'avant garde du plaidoyer en faveur des programmes conjoints. Au cours de ces dernières années, le bureau de pays du Maroc a fait un effort louable pour se repositionner dans le contexte changeant de la coopération internationale à travers la diversification de ses partenaires. Suivant à la lettre les recommandations sur les partenariats impliqués par la réforme du SNU, il s'est engagé dans une demi-douzaine de programmes conjoints avec les agences du SNU et a multiplié les partenariats avec les autres bailleurs de fonds. Il a également étoffé son partenariat avec la partie nationale en s’ouvrant sur la société civile. Enfin, il poursuit la recherche de partenariats avec le secteur privé, dans un effort de diversification axé sur une meilleure mobilisation des ressources. Il possède maintenant un réseau étendu de partenaires nationaux et internationaux aux mandats et capacités complémentaires.

Avec les agences du SNU, l'avantage théorique des partenariats est d'atteindre plus facilement une masse critique dans les efforts accomplis pour obtenir des financements et faire converger

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l'accompagnement technique vers un domaine donné que s'ils opéraient séparément, chacun de son côté. Les partenaires principaux de l'UNFPA sont l'UNICEF, le PNUD et l'ONUSIDA (pour une utilisation commune des FAP). Mais l'UNFPA est aussi impliqué en commun avec la plupart des autres agences à travers l'un ou l'autre des programmes conjoints. Ces partenariats se trouvent surtout dans les thématiques santé, jeunes, genre, et PD (avec l'IOM pour la prévention de la migration irrégulière des jeunes).

L'engagement de l'UNFPA dans le PASS est un exemple illustrant un partenariat avec des bailleurs de fonds bilatéraux. Il n'est pas pertinent ici de se demander si le PASS est véritablement un programme conjoint ou pas. L'essentiel vient de sa caractéristique unique de démultiplier la visibilité et l'influence de l'UNFPA pour un engagement financier très réduit en termes absolus comme en termes relatifs. En effet, l'engagement de 600 000 $EU de l'UNFPA se joint à une contribution de plus de 100 millions d'Euros venant de l'EU, de l'AECID et de l'AFD, en contrepartie de quoi l'UNFPA participe pleinement aux réunions des bailleurs et peut faire entendre sa voix au même titre qu'eux. Ainsi, l'UNFPA jouit d'une opportunité unique de faire avancer le plaidoyer pour les droits en santé de la reproduction au Maroc tout en bénéficiant d'un effet de levier. Par la visibilité que cet engagement apporte, il démontre que l'UNFPA accepte le changement se démarquant ainsi des autres agences du SNU qui, elles, ont choisi de ne pas intégrer le PASS. Cette alliance stratégique avec des partenaires plus fortunés est alignée et sur la réforme de l'ONU et sur la Déclaration de Paris sur la redevabilité, l'appropriation et l'harmonisation de l'aide. Cependant certain rapports de mission, tout en reconnaissant les avantages de l'engagement dans un SWAp, ont soulignent les risques qu'il comporte. Cette «aventure» dans le PASS correspond bien à la mission de l'agence, mais présente des inconvénients non négligeables. Il est bien reconnu dans les rapports de mission sur les SWAp que de telles approches sectorielles demandent beaucoup de temps de la part du personnel, à cause de la charge administrative qu'elles occasionnent et des besoins d'une adaptation rapide dans les méthodes de gestion qu'elles nécessitent. Un autre risque provient de la nécessité très importante pour l'UNFPA d'honorer ses engagements en matière d'assistance technique. En effet, le financement apporté par le Fonds est essentiellement destiné à fournir un appui technique de très haut niveau qui va probablement devoir être demandé à ASRO, à New York ou à des consultants indépendants. Pour certain personnel de l'UNFPA, cependant, le PASS est ressenti plutôt favorablement comme une occasion de développer leur «intelligence technique» et de renforcer leur habileté en matière de négociation et de leadership.

Les partenariats avec la partie nationale se sont également diversifiés au cours des trois dernières années. Dans une optique participative, le nombre de départements ministériels et de directions régionales qui œuvrent en tant qu'agences d'exécution a augmenté jusqu'à un total de 14, couvrant presque tout l'éventail des institutions gouvernementales impliquées dans les programmes sociaux (par exemple, huit partenaires nationaux dans le produit 6, cinq dans le produit 2). En même temps, les ONG nationales ont été impliquées de façon croissante dans les programmes de l'UNFPA, en particulier dans les produits 5 et 6, mais également dans les produits 1 et 2. En parallèle de cette implication, se déroulent des activités intensives de renforcement des capacités.

Quelques partenariats novateurs doivent être soulignés, comme celui avec la Rabita Mohamedia des Oulémas qui élargit l'action de l'UNFPA vers le champ religieux dans une implication fondamentale pour les questions de population. Le partenariat récent avec l'Association Lalla Salma de lutte contre le cancer reflète également le succès des stratégies entreprises pour atteindre des ONG non-traditionnelles.

A l'inverse, certains partenariats prévus n'ont pas pu se matérialiser. Ainsi en est-il de ceux qui devaient été développés avec d'autres agences du SNU qui interviennent dans la même priorité UNDAF, comme ceux pour le suivi des OMD et pour la promotion de DevInfo (Produit 4). Le prochain cycle de programmation devrait être une occasion d'en élucider les raisons .

Cette brève analyse ne serait pas complète si l'on ne mentionnait pas les initiatives de coopération Sud-Sud dans laquelle s'est engagée l'UNFPA avec d'autre pays francophones de la région des états arabes (Algérie, Tunisie, Djibouti).

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Le risque d'éparpillement inhérent à cette stratégie de multiplication des partenariats n'est pas négligeable. Elle comporte en fait cinq inconvénients principaux. La multiplicité des activités et des structures de gestion qu'elle implique est un facteur de morcellement des décisions qui va à l'encontre d'une approche convergente. Elle rend également malaisées les économies d'échelle et l'atteinte d'une masse critique (pour les financements, comme pour le renforcement des capacités) sans pour autant réduire les coûts d'amorçage (start-up costs). Elle exige de plus des efforts de coordination accrus qui grèvent encore la charge de travail du personnel d'exécution, comme de celle du personnel d'encadrement (CdPs de l'UNFPA). Elle n'est pas propice au suivi régulier des activités. En d’autres termes, on peut craindre que la dispersion des efforts ne réduise leur efficacité vérifiable. Elle peut enfin rendre impossible l'attribution de l'impact de la contribution des divers partenaires et, au bout du de compte, dilue la notion de redevabilité de l'ensemble.

Quelle est la valeur des programmes conjoints et quels enseignements peut-on en tirer pour des expériences similaires?

Respectant le principe trois de la Déclaration de Paris, l'UNFPA s'est engagé dans un nombre important de programmes conjoints et d'activités de programmation conjointes. Il existe maintenant un total de 12 programmes conjoints entre les agences du SNU, un niveau encore jamais atteint de collaboration inter-agences. L'UNFPA participe actuellement à six d'entre eux. Avec d'autres partenaires, il participe aussi à des programmes ou activités conjointes, comme le programme sur la détection du cancer du sein et du col utérin ou le SWAp du PASS. Tous ces programmes concrétisent l'engagement de l'UNFPA et de ses partenaires à harmoniser leurs actions en vue d'une plus grande efficacité.

Le tableau ci-dessous identifie les programmes ou activités conjoints dans lesquels l'UNFPA est impliqué. Certains de ces programmes sont maintenant terminés. D'autres viennent de commencer ou sont encore en voie d'exécution. Il serait imprudent de proposer des généralisations hâtives sur la valeur et l'efficience des programmes conjoints tant est grande la diversité de leurs activités, de leurs assemblages de partenaires, de leur modes d'exécution, et de leurs engagements financiers. Ces programmes n'étant pas nécessairement comparables, ils ont été analysés séparément avant d'essayer de former une appréciation synthétique de leurs forces et de leurs faiblesses.

Sur la base de l'analyse du 7e cycle de la collaboration Maroc-UNFPA, il est possible de cerner cinq aspects positifs des programmes conjoints.

+ Ils sont fortement encouragés par les sièges respectifs des agences.

+ Ils prennent mieux en compte la nécessité de multisectorialité des interventions, ce qui fait leur grande force.

+ Par leurs contributions jointes Ils permettent en théorie de réaliser des économies d'échelle dans le financement des activités et de mieux atteindre une masse critique de résultats.

+ Ils permettent une convergence de l'expertise spécifique des agences qui utilisent la valeur ajoutée de chacune et la complémentarité de leurs avantages. Ainsi, le programme de réduction de la mortalité maternelle et néonatale présente une forte complémentarité dans l'action bien que des efforts restent à faire pour lui assurer vraiment une synergie des efforts.

+ Ils ajoutent de la crédibilité aux efforts de plaidoyer. Un programme conjoint donne plus de crédibilité au plaidoyer, car une seule agence peut parler au nom de plusieurs après s'être concerté sur l'ordre du jour, ce qui résulte en une économie de temps grâce au partage des tâches.

Par contre, leurs aspects négatifs semblent dépasser leurs aspects positifs.

- Ils exigent une division du travail très claire entre les différents partenaires dont la complémentarité est prouvée. Une division claire du travail entre les agences du SNU basée sur l'avantage comparatif de chacune, est un élément important de la réforme de l'ONU et est indispensable pour réduire la fragmentation des efforts. Le «mandate creep» qui affecte

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certaines agences dans leur recherche de fonds mobilisables risque d'aboutir à des recoupements inefficaces dans les efforts des agences.

- Ils demandent une coordination efficace entre les partenaires et les agence d'exécution . Les programmes conjoints exigent des réunions de coordination d'autant plus nombreuses qu'ils engagent plus de partenaires car l'harmonisation des informations à collecter et à diffuser augmente de façon exponentielle. Quand le nombre nodal de partenaires augmente de façon arithmétique, le nombre nécessaire de liaisons de coordination entre eux augmente de façon géométrique. Le programme conjoint Tamkine où l'UNFPA est impliqué avec près de 40 autres partenaires, dont 10 agences du SNU, est divisé en 6 effets directs et 10 produits. L'implication de l'UNFPA dans 8 de ces produits réduit la possibilité d'économies d'échelle significatives sur le plan des ressources humaines, la CdP ou son assistante devant participer à 8 réunions différentes.

- Ils accroissent la charge de travail due à la nécessité de diverses formes parallèles de suivi et de reporting, allant souvent ainsi à l'encontre des principes de la GAR . La complexité de certains programmes conjoints a deux conséquences indésirables. La gestion est si complexe qu'elle devient une fin en elle même plutôt qu'un moyen (activités) vers une fin (résultats), ce qui nuit à l'esprit de la GAR. La multiplicité des intervenants nuit à la cohérence du programme et rend son suivi plus complexe. Ainsi, dans le programme Tamkine la multiplicité des procédures de gestion de fonds rend le processus inefficace en alourdissant le lancement et la gestion des activités. Le travail laborieux de reporting doit se faire au détriment de la progression de la mise en œuvre des activités. .

- La réalisation des activités de certains partenaires peut être tributaire de la réalisation d'activités, antérieures ou plus en amont dans le cadre logique, d'autres partenaires. Les manquements d'une des agences impliquées peuvent occasionnellement faire boule de neige et entraîner des retards dans les activités des autres partenaires.

- La mesure de l'efficacité des activités est beaucoup plus incertaine et l'attribution des résultats pratiquement impossible. Les résultats obtenus par une agence spécifique ne peuvent pas nécessairement être identifiés et dissociés des autres, ce qui pose un problème au niveau de l'attribution des résultats. Ceci est d'autant plus probable qu'il existe un déséquilibre ente les contributions financières des différents partenaires.

- Leur exécution présente des lourdeurs et des lenteurs probablement supérieures à celles des autres types de programmes. Selon l'évaluation du programme Tamkine, par exemple, le taux d'exécution budgétaire par rapport au document de projet était évalué à 36% pour le programme dans son ensemble. Et selon l’évaluation du programme MDG Culture, l'état d'avancement du programme après deux ans était de l'ordre d'un tiers, correspondant à un retard d'exécution d'environ un an.

- La multiplicité des partenaires résulte souvent d'une faiblesse au niveau du cadre conceptuel des gros programmes conjoints. La complexité des plans de travail peut refléter une conceptualisation ad hoc du programme avec des conséquences délétères pour la mise en œuvre. Toujours selon l'évaluation du programme Tamkine, une déficience dans la planification budgétaire prévisionnelle du programme, a nécessité des révisions à postériori requérant une réallocation budgétaire de 60% des activités. Il n'est donc pas étonnant que les divers partenaires d'exécution puissent ressentir une certaine confusion au niveau de leurs rôles respectifs et des activités à réaliser.

Dans l'idéal, il faudrait pouvoir effectuer une analyse beaucoup plus fine de chacun des programmes conjoints (peut être dans une évaluation de tout l'UNDAF) qu'il n'est possible de le faire ici pour mieux discerner les caractéristiques d'organisation qui, pour chacun d'entre eux, peuvent expliquer les succès et les échecs, et qui sont sans doute aussi nombreuses que les profils des divers partenaires concernés. Il est recommandé soit d'organiser une évaluation thématique qui se penche uniquement sur les modalités d'exécution de ces programmes, leurs différences et leurs similarités, soit d'examiner ces programmes un par un dans le cadre d'évaluations séparées des produits où ils sont logés. Quoiqu'il en soit, la valeur ajoutée nette de ces programmes ne peut pas être mesurée, en l’absence d’un contrefactuel, en l’occurrence la comparaison avec une situation où exactement les mêmes interventions se feraient en dehors d'un cadre commun. La question posée ici aurait déjà dû recevoir une réponse éclairée à travers

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l'évaluation des programmes conjoints réalisée par l'Université Johns Hopkins en 2008, mentionnée dans le COAR de 2008, mais dont le rapport n'a pas été communiqué à la mission.

Avant de s'engager dans des programmes conjoints, il serait recommandé de choisir un programme avec un nombre restreint de partenaires et de s'assurer de la complémentarité des partenaires ainsi que de la probabilité qu'ils respectent leurs engagements. En raison de tous les risques et inconvénients associés aux programmes conjoints, l'UNFPA se doit d'engager une réflexion sérieuse quant au nombre de tels programmes auxquels il peut espérer participer sans porter atteinte à la réalisation des résultats escomptés dans le CPAP.

Implication de l'UNFPA dans des programmes/activités conjoints et groupes thématiques

TITRE THEME PERIODE PARTENAIRES SNU

Modernisation de l'État Civil 2008 PNUD

Appui à l'Observatoire National du Développement Humain

Dynamiques de population

2008-2011 PNUD, UNICEF, UNIFEM, UNESCO, UNFPA

Patrimoine culturel et industries créatives («MDG Culture»)

Patrimoine culturel 2008-2011 UNESCO, PNUD, ONUDI, UNIFEM, UNFPA

Lutte contre les violences fondées sur le genre («MDG Tamkine»)

Genre 2008-2011 UNIFEM, UNFPA, UNESCO, UNHCR, ONUSIDA, FAO, BIT

Plan d'appui à la riposte nationale au SIDA

VIH/SIDA 2007-2011 ONUSIDA, OMS, UNFPA, UNICEF, PNUD, UNESCO, UNHCR, UNIFEM, FAO, BM, OIM

Jeunes en Action Jeunes 2009-2011 UNFPA, UNICEF

Migration et jeunes Prévention de la Migration irrégulière

2008-2009 UNFPA, OIM

Programme d'accélération de la réduction de la mortalité maternelle et néonatale

Mortalité maternelle et infantile

2009-2011 UNFPA, UNICEF, OMS, PNUD

Intégration de la SSR, du genre et des droits humains dans le champ religieux

SSR 2009-2010 ONUSIDA, UNFPA

Groupe thématique S&E Encadrement du CCA/UNDAF et promotion de la culture GAR/S&E

Depuis 2010

Toutes les agences SNU

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Il est louable que l'approche projets ait été remplacée par une implication accrue dans les programmes conjoints. Mais ceux-ci peuvent être aussi considérés comme de gros projets à l'échelle de l'ensemble des partenaires, avec divers axes, produits, ou sous produits (selon le programme conjoint considéré), donc beaucoup plus complexes. Dans un contexte de ressources humaines limitées pour la mise en œuvre, l'accompagnement et le suivi des interventions, cette situation présente des dangers qui ne doivent pas être ignorés.

On peut avancer l'hypothèse que la complexité des partenariats engagés dans la mise en œuvre de certains de ces programmes dilue l'efficacité de l'exécution en cumulant les contraintes déjà ressenties au niveau de projets plus simples. Les programmes conjoints, ne semblent pas faciliter l'harmonisation du travail entre les agences et la coordination des modalités de reporting.

En théorie, les programmes conjoints présentent des avantages attirants. Dans la pratique, ils peuvent susciter plus de problèmes qu'ils n'en résolvent, et tout ceci, au prix d'une charge de travail accrue, donc d'une efficacité réduite. En définitive, entre leurs caractéristiques positives et arbitrage négatives ne peut se faire qu'au cas par cas. Mais, en tout état de cause, ils sont à utiliser sélectivement, de préférence avec un nombre restreint de partenaires complémentaires et fiables.

Quel est le degré d’appropriation de la partie nationale?

L'appropriation est un élément clé de la Déclaration de Paris. Elle est fondamentale pour l'efficacité de l'aide et garante de la pérennisation des actions et elle est particulièrement cruciale pour l'approche sectorielle. Le Maroc est partie prenante de la Déclaration de Paris et joue un rôle phare pour le groupe de pays à revenus intermédiaires. La déclaration est fondée sur l'engagement des parties prenantes à respecter le rôle prédominant du pays et à l'aider dans le renforcement de ses capacités. L'appropriation peut être appréciée de diverses façons, à travers l'appropriation pendant la conception; au fait que les programmes sont inscrits dans les plans d'action des départements ministériels; au respect des engagements financiers; à la proportion d'activités prévues qui sont réalisées par rapport aux objectifs établis au départ; au taux d'exécution budgétaire (décaissements effectifs) par rapport aux budgets engagés; aux capacités d'exécution et d'absorption; et, potentiellement, à l'implication de la partie nationale dans les travaux des groupes thématique. Les informations très fragmentaires recueillies par la mission sur cette thématique suggèrent un degré moyen d'appropriation nationale, caractérisé par une grande variabilité selon les produits. Elles ne sont malheureusement pas suffisantes pour que la mission puisse se prononcer sur la probabilité globale de pérennisation des résultats à long terme.

Le programme conjoint sur la santé maternelle a été établi en harmonie avec le plan d'action national de façon à faciliter son appropriation par la partie nationale. Et c'est sans doute dans ce produit que l'on rencontre l'appropriation nationale la plus visible, qui s'est traduite par un bon degré de mobilisation du personnel de la santé. Cette appropriation est réalisée au plus haut degré au niveau national. L'évaluation à mi-parcours du programme conjoint fait état de «la prise de conscience visible de la redevabilité des différents acteurs vis à vis de l'atteinte des objectifs». Il y a un plan 2008-2012, avec une adhésion à toutes les activités et une cohérence totale avec le niveau national/central. Par contre, il est mentionné qu'au niveau régional, les activités ont été exécutées avec moins de conviction, ce qui pourrait affecter la pérennité de l'impact. Ainsi, certaines politiques qui ont été tracées au niveau national jouissent d'une application plus réduite au niveau local (par exemple, l'utilisation du sulfate de magnésium). L'implication moins active du personnel local et régional a été attribuée au manque d'informations et d'explications reçues et à certains tâtonnements pour s'approprier la stratégie du Ministère. Une meilleure décentralisation des formations pourrait certainement remédier à cette situation et améliorer les perspectives de pérennisation des résultats.

L'INDH a fait de la jeunesse un de ses axes prioritaires. Le produit 2 est donc très bien intégré dans les stratégies gouvernementales sur la jeunesse. De plus, les directions impliquées dans la mise en œuvre incluent toutes des services pour les jeunes. Alors que, jusqu'en 2007-2008, on avait tendance à considérer le programme jeune comme le «Programme UNFPA», cette

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vision est en voie de changement. Toutefois, l'intégration des activités du programme dans les plans d'action des départements est encore considérée comme étant insuffisante. En ce qui concerne le taux d'engagement de la partie nationales en 2009 et 2010, l'accord de co-financement pour le P2 prévoyait 100 000 $EU par an pour le MEN et 90 000 $EU chacun pour l'EN et le MJS. Le MEN a honoré tous ses engagements financiers et de plus, son appropriation est clairement visible au niveau de la mise en œuvre. Les deux autres partenaires se sont engagés à travers des financements parallèles. Les points de vue diffèrent quant à savoir si ces différences dans le mode de financement impliquent des différences dans l'appropriation nationale

Le produit P3 est totalement aligné et intégré dans le plan d'action national. Bien que le MS n'ait pu honorer ses engagements financiers faute d'autorisation du MF, il investit toutefois beaucoup dans ce programme par des financements parallèles.

Pour le produit P4, les entretiens réalisés par la mission (31 janvier 2011, 4 février 2011) ont fait état d'une motivation déclinante chez une partie du personnel de mise en œuvre et d'une appropriation de la partie nationale à améliorer, que ce soit au niveau des partenaires institutionnels ou à celui des autres partenaires. Toujours d'après ces entretiens, cette situation peut probablement être attribuée à certaines réductions de personnel à l'intérieur des directions impliquées, ainsi qu'à une désaffection apparente des générations montantes pour la recherche en population et développement.

Le produit P6 se définit par l'implication de l'UNFPA dans le programme conjoint Tamkine et le programme conjoint MDG Culture. L'appropriation nationale pendant la conception du Programme sur la culture a été satisfaisante puisque les objectifs et les stratégies d'intervention étaient bien harmonisés avec les programmes nationaux et régionaux et répondaient bien aux besoins nationaux. Ceci a été concrétisé par la participation de la partie nationale aux travaux du groupe thématique genre.

En général, il est possible de conclure que le degré d'appropriation nationale, tout en montrant de la variabilité dans le temps et à travers les produits, est en passe d'amélioration mais continue de représenter un défi à relever. Les CPAP sont encore souvent considérés comme étant une responsabilité onusienne, commanditée par l'ONU, tandis que les plans de travail annuels sont perçus par les partenaires de mise en œuvre comme un surplus de travail à leurs activités régulières. A l'implication nationale peut-être insuffisante dans la formulation du CPAP de l'UNFPA, se sont ajoutées des capacités limitées pour l'exécution nationale, résultant en un engagement encore incomplet dans la mise en œuvre des programme.

L'information disponible n’est pas suffisante pour permettre à la mission d’émettre des suggestions pour le renforcement de l'appropriation nationale, qui reste une variable exogène au programme UNFPA.

Quelle appréciation peut être faite du mode d’exécution adopté dans le cadre de la coopération avec les différents partenaires nationaux?

Les produits du CPAP de l'UNFPA sont exécutés selon la modalité de l'exécution nationale. En théorie, ce mode d'exécution est tout à fait approprié dans le contexte du Maroc car les produits s'insèrent dans les divers plans nationaux correspondants. De plus, certains aspects des programmes peuvent être exécutés par des ONG avec l'aval des ministères concernés, en particulier le MS. L'UNFPA, qui joue le rôle d'accompagnateur technique et financier, agit principalement sur la cohérence et le suivi des activités.

Dans la pratique, les départements ministériels choisis pour l'exécution et/ou la coordination disposent de capacités hautement variables. Cette situation peut entraîner non seulement des retards fréquents dans l'exécution mais encore des erreurs de gestion occasionnelles. Ainsi la transition de 2010 entre la DRPF et la DHSA a causé des retards d'exécution pendant les deux trimestres suivant le changement, ce qui fait que, d'après les entretiens réalisés par la mission (3 février 2011), les activités concernant la santé maternelle sont restées « pratiquement au point mort pendant six mois ». Les activités ont connu des difficultés d’ordre administratif, telles que la signature de l’avenant et l’initiation de la nouvelle équipe aux procédures de l’UNFPA. Ces

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difficultés semblent maintenant avoir été surmontées par un encadrement de proximité et un suivi régulier qui a nécessité une forte mobilisation du bureau UNFPA et une surcharge de travail supplémentaire. Des situations semblables peuvent également se produire chaque fois qu'il y a une réaffectation majeure des tâches à l'intérieur même d'une direction clé. Il est donc important que les questions des prérogatives entre différentes directions dans les organigrammes des ministères soit prise en compte de façon proactive comme étant susceptible d'influencer le rythme de la mise en œuvre des activités.

Pour le produit P2, il semblerait que la modalité NEX ait bien favorisé l'appropriation, la confiance mutuelle et le développement des capacités des nationaux. Des difficultés peuvent toutefois provenir de l'écart entre les procédures de financement publiques et celles de financement du SNU. Les trois agences de l'ExCom sont engagées dans l’harmonisation de leurs procédures, ce qui devrait faciliter l'exécution, et. l'UNFPA favorise l’application des procédures publiques, sauf pour ce qui est exécuté par l’agence elle-même.

Dans le cadre d'un produit tel le P3, le point faible du NEX tient essentiellement à l'investissement considérable de temps qu'il exige pour les diverses négociations et procédures, accroissant ainsi les délais entre l'élaboration des PTA et la mise en œuvre. Il faut souligner que cette fluctuation du taux d'exécution des activités est également constatée dans tous les produits du CPAP, le quatrième trimestre ayant le maximum de consommation, avec, en conséquence, des fins d'années bousculées sur le plan de la charge de travail. La périodicité des dépenses par trimestre reflète la capacité d'absorption dans le calendrier annuel.

Pour un déploiement idéal, la modalité d'exécution nationale (NEX) présume une capacité déjà relativement développée chez les partenaires d'exécution. Elle peut autrement exiger un effort d'une intensité parfois inattendue de renforcement des capacités et d'accompagnement de la part du bureau de pays, ce qui implique un investissement de temps et une charge de travail très lourde pour un bureau au personnel limité. Une décision en faveur de cette forme d'exécution implique l'assurance préalable d'un niveau adéquat de capacités de gestion, notamment de gestion des systèmes financiers, d'une base solide de données sur les résultats et de ressources humaines suffisantes chez les partenaires nationaux. La capacité d'absorption, ainsi que la possibilité de pérennisation des interventions, dépendent donc en premier lieu de la qualité des ressources humaines chargées de l'exécution. Il faudrait pouvoir continuer à se pencher de façon systématique sur les capacités d'absorption des institutions ministérielles et autres partenaires de mise en œuvre sur la base d'analyses régulières, peut-être en accroissant leur périodicité, pour permettre de mieux définir les changements souhaitables dans les mesures d'accompagnement institutionnel nécessaires. Dans ce domaine, une opportunité non négligeable pourrait se trouver dans le positionnement croissant des ONG comme agences d'exécution des programmes du gouvernement.

ENSEIGNEMENTS TIRÉS

Après avoir salué l'importance du travail accompli et souligné les avancées marquantes réalisées pendant le 7ème cycle de coopération, il est nécessaire de poser la question «Qu’est ce qui (n’) a (pas) marché, et pourquoi?» Cette troisième partie fondée sur la première partie du rapport et sur les réponses aux questions d'évaluation ci-dessus, synthétise les constats effectués au cours de la mission d'évaluation. Sur la base des résultats, elle suggère des leçons apprises qui pourraient potentiellement s’appliquer à d’autres situations.

Les contraintes à l’exécution identifiées au niveau des produits sont énoncées dans chaque revue annuelle. Nombre de ces contraintes sont décrites de façon répétée, d'année en année. Leur analyse montre qu'elles tiennent à une grande diversité de causes dont certaines sont déjà en voie de mitigation. De nombreuses contraintes continuent cependant d'entraver la mise en œuvre du programme et son efficacité et nécessiteront une attention particulière durant le prochain cycle. Elles sont inventoriées ici dans l'ordre de l'importance que leur accorde la mission.

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La planification annuelle pourrait gagner en réalisme

Dans tous les produits, il ressort des comparaisons entre cibles annuelles et réalisations que, dès le départ, la planification des PTA a tendance à pécher par excès d'ambition et que les cibles à atteindre sont déterminées, année après année, avec un manque de réalisme certain. Ces caractéristiques de la planification reflètent généralement une perception limitée des contraintes à l'exécution et une sous-estimation du temps nécessaire à la MeO des activités. Ces difficultés à planifier les ressources et le calendrier sont particulièrement sévères dans l'exécution au niveau des provinces et des régions.

On peut se demander si cette situation est principalement due au manque de capacités des exécutants en S&E et GAR, ou si elle peut également s'expliquer par d'autres considérations dont n'ont pas fait état les documents consultés par la mission. En effet, malgré le soutien continue apporté par les formateurs de l'UNFPA, les différents partenaires s'accordent à reconnaître que le S&E reste insuffisant. Dans certains produits fortement impliqués dans des programmes conjoints, un plan concerté de suivi et supervision conjoints fait parfois défaut. En général, on peut souligner la faiblesse de l'utilisation des IOVs, souvent remplacés par des appréciations qualitatives vagues et difficilement vérifiables. Si la formulation des plans de travail ne tient pas suffisamment compte de la GAR faute de formations suffisantes, une solution évidente s'impose, qui consisterait à mettre l'accent sur une formation en S&E/GAR systématique juste avant le développement des PTA.

Le non-respect des plannings prévisionnels semble être un problème général, mais qui se résorbe peu a peu avec le temps, en particulier grâce a une réduction des tâches envisagées vers un nombre plus réaliste.

Les ressources humaines sont à renforcer

Une seconde contrainte relève de la situation des RH qui, sur le plan quantitatif comme sur le plan qualitatif, freinent les réalisations. Dans tous les produits, l'insuffisance des effectifs par rapport à la charge de travail et leur calendrier surchargé est ressentie comme étant la contrainte la plus sérieuse. Chez certains partenaires, le développement de l'effectif des ressources humaines commence à peine à entrer en vigueur. Dans d'autres cas, le personnel a été réduit après l'établissement des cibles annuelles conséquentes. Dans d'autres encore, le nombre d'experts nationaux est trop limité, spécialement dans certaines spécialités pointues (par exemple, les questions de genre et de P&D). L'insuffisance des moyens humains pour assurer la MOE et le suivi des activités, en particulier pour l'accompagnement technique de proximité, est un thème qui ressort de pratiquement toutes les sources consultées par la mission. Plusieurs membres du bureau de l'UNFPA contribuent au renforcement des ONGs. Toutefois les ONGs nécessitent un accompagnement rapproché continu. Ainsi, le fait qu'un CdP unique ait été chargé du suivi de tout le produit P5 sur le renforcement des ONG a pu être estimé insuffisant par certains interlocuteurs (3 février 2011).

Indépendamment de la quantité des ressources humaines disponibles pour le travail d'exécution, leurs capacités influent fortement sur l'efficacité de leur travail d'exécution. Des capacités institutionnelles insuffisantes pour assurer le suivi des activités sont régulièrement citées dans les revues annuelles comme étant la cause de délais ou de non exécution des activités. Le manque de capacités des partenaires, la nécessité de renforcer les équipes d'intervention sur le terrain, et la difficulté à mobiliser une expertise internationale de niveau supérieur sont également mentionnés comme causes non négligeables de retards dans l'exécution, chaque changement de gestionnaires nationaux des programmes suscitant un nouveau besoin d ’accompagnement.

La mobilité du personnel, qui entraîne un manque de continuité dans la gestion des programmes, tant au niveau des exécutants qu'au niveau de l'UNFPA, a également été citée comme étant responsable de certaines insuffisances qualitatives des RH. Ainsi, par exemple, l'année 2008 qui a été une année de restructuration au bureau de pays de l'UNFPA, avec des remaniements substantiels de personnel (nouveaux pour certains, avec des changements de fonctions pour les autres) a vu un ralentissement notable de certaines activités. Également, les changements successifs des CdP de l'UNFPA (pour le produit 5, par exemple, qui a été sous la

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responsabilité de quatre personnes différentes en trois ans) ont été déplorés comme étant étant peu propices à la continuité et à la qualité de l'accompagnement et du suivi.

Dans tous les programmes, le bureau de l'UNFPA devrait mettre à disposition toute l'expérience cumulée et les leçons apprises lors des programmes passés. Mais les nombreux changements de personnel de ces dernières années ont considérablement affaibli la mémoire institutionnelle du bureau de pays qui est maintenant composé d'une équipe en grande partie nouvelle, dont la charge de travail régulière s’accroit du besoin répété de consulter les dossiers pour comprendre et appréhender la situation. De plus, ASRO a lui aussi été récemment réorganisé et a accusé certains délais pour regagner son efficacité fonctionnelle précédente dans son rôle de pourvoyeur et de courtier d'assistance technique.

Au niveau du gouvernement, les changements de personnel dans les directions chefs de file des interventions et les changements dans l'affectation des tâches qui en découlent sont une cause de délais importants dans l'exécution et de demandes répétées de renforcement des capacités. Quelques produits ont apparemment souffert d'une motivation vacillante chez certains de leurs partenaires. Cette insuffisance peut être attribuée à l'intégration réduite de certains groupes dans les programmes, en particulier en tant que partenaires d'exécution, comme cela semble être le cas pour certaines associations de jeunes. Il a aussi été fait état d'une implication insuffisante des services extérieurs dans l'appui aux communes pour l'élaboration de leur PCD. Et plus généralement, il n'est pas possible d'éviter qu'il y ait parfois des relations difficiles avec des partenaires institutionnels, que cela soit dû ou non à des questions de personnalité ou à des questions de relations hiérarchiques. La baisse de motivation peut également être due à des considérations internes tenant, par exemple, à une réduction des effectifs au sein d'une direction et à la charge de travail accrue qui en résulte.

Quoi qu'il en soit, à en juger par la fréquence avec laquelle ce thème est évoqué, il est évident que les limitations en ressources humaines constituent un frein certain à l'exécution opportune des programmes, tant par leur insuffisance numérique que par le niveau de leurs capacités en planification, gestion, suivi, évaluation et reporting.

Les procédures de gestion devraient être allégées

Il existe pour l'UNFPA un manuel de procédure détaillé sur la façon dont la gestion et le S&E des produits doivent s'opérer. L'UNFPA assure des formations annuelles et un accompagnement continu pour assister la partie nationale. Les audits annuels contiennent également des recommandations très pertinentes pour améliorer la performance du programme. Cependant, une lourdeur persistante dans les procédures de gestion est règulierment évoquée comme une cause majeure de retard dans les activités

Au cours des premières années du CPAP, la majorité des partenaires (P1, P2, P3, P4, P6) ont mentionné l'harmonisation insuffisante des procédures de gestion des agences du SNU. Il semblerait que cette remarque soit moins valable maintenant, grâce aux efforts du SNU pour une meilleure harmonisation. Dans les entretiens réalisés par la mission, les procédures de l'UNFPA ont été estimées être les plus lourdes et les plus rigoureuses de toutes les agences du SNU par l'un des partenaires nationaux, particulièrement en ce qui concerne les méthodes de paiements directs (4 février 2011). Tous les types de procédures administratives nécessitent des formations continues sur les PTA, FACE, fiches d’activités, etc., tant pour pallier la mobilité du personnel que pour informer des changements apportés dans les procédures. Et en sus de la nécessité de formations, chaque nouvelle stratégie, procédure ou mise en œuvre d'une nouvelle démarche de gestion et de suivi entraîne nécessairement des délais d'adaptation, une fois la formation réalisée. La complexité et la lenteur de ces procédures, ainsi que les difficultés éprouvées dans leur application sont particulièrement notables en ce qui concerne les procédures de paiement, y compris celles des consultants. Certains partenaires ont également remarqué que certaines conditions exigées par les procédures placent la barre trop haut (ainsi, pour les 75% d'exécution demandés).

De plus, une meilleure clarté procédurale est souhaitée par nombre de partenaires. Dans certains produits, il serait désirable d'avoir des échéanciers plus précis et des responsabilités plus clairement définies. Dans d'autres produits, la partie nationale souhaiterait voir lever ce

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qu'ils perçoivent comme des ambigüités concernant les activités que l'UNFPA dit pouvoir ou ne pas pouvoir soutenir, arguant que l'incertitude sur le budget mobilisable entrave leur planification. Et, dans un cas, il a été mentionné une certaine confusion au niveau des modalités de validation des livrables.

Les programmes conjoints, en particulier, semblent être perçus par certains partenaires nationaux comme manquant de clarté. Par exemple, les entretiens réalisés par la mission, l'articulation encore incertaine de la budgétisation et de la planification entre le projet MOR et Programme Tamkine a été évoquée. Dans le PASS, c'est la multiplicité des sources de financement et le manque de précision des actions à réaliser (excepté pour l'AT ponctuelle) qui sont mentionnés. Au dire des exécutants, ces considérations soulèvent quelques difficultés pour «se situer» et «faire la part des choses» (3 février 2011).

La coordination devrait été renforcée

Un consensus remarquable existe quant aux limites de la coordination de la gestion des programmes, tant sectorielle qu'intersectorielle. Les exécutants, comme les CdP de l'UNFPA, sont tous conscients des problèmes posés par la « sectorialité » et réalisent que la gestion produit par produit, avec chaque point focal, réduit indéniablement la coordination. La coordination peut même être trop restreinte parmi les différents intervenants d'un même programme. Or les programmes à partenaires multiples, comme les programmes conjoints, demandent une coordination considérablement accrue et performante, une progression arithmétique des partenaires générant une progression géométriques du besoin de coordination. Or, qui dit coordination dit communication, et qui dit communication dit, bien souvent, réunion. Il existe déjà au sein du SNU et des programmes de coopération des agences et du gouvernement une multiplicité de comités et groupes thématiques. Le défi sera de trouver un juste milieu entre une coordination plus efficace et une charge de travail raisonnable pour des ressources humaines restreintes.

Dans le domaine de la SR, par exemple, les planifications verticales des différentes directions du MS résultent en une juxtaposition de documents de stratégie, de plans d'action, et de rapports différents propres aux services concernés. Cette verticalité augmente sans aucun doute la charge de travail du personnel des services de santé. La mise en œuvre d'une « intersectorialité » opérationnelle, surtout au niveau des régions, exigera des efforts accrus de coordination, non seulement entre secteurs mais aussi entre différents niveaux géographiques, administratifs et hiérarchiques. Il est fortement recommandé de renforcer la coordination et l'échange de l'information concernant l'état d'avancement des activités entre le niveau régional et central. Il est essentiel que les comités élargis intersectoriels fonctionnent régulièrement avec la présence effective des partenaires. Dans le cadre de la décentralisation et de la régionalisation, il est également possible que des contraintes internes à l'intérieur même des départements freinent les processus de mise en œuvre. Avant tout, la coordination doit être basée sur une division du travail claire dont son efficacité dépend, inévitablement.

L'achèvement d'activités préalables est essentiel

Il existe des cas où certains retards dans l'exécution d'une activité peuvent s'expliquer par le fait que la réalisation de cette activité dépend de la réalisation d'une activité antérieure située plus en amont, et qui n'est pas nécessairement elle-même sous le contrôle des exécutants des produits UNFPA (dans les programmes conjoints, notamment). Les activités préalables non réalisées qui sont de nature à retarder la MeO peuvent être de nature variée, tels par exemple, le besoin de faire l'inventaire de l'organisation des formateurs pairs et la concrétisation du réseau Y Peer national (Produit 2), la nécessité d'avoir une carte sanitaire opérationnelle (Produit 3), l'absence de données nécessaires à l'élaboration de projections démographiques perfectionnées (Produit 4), ou l'insuffisance de l'information statistique au niveau local et l'absence d'un mécanisme assurant sa production, actualisation et diffusion. D'autres exemples pourraient sans nul doute être cités.

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Dans le cas où les activités préalables requises sont incluses dans le même produit, il peut s'agir d'une omission au niveau de la planification annuelle dans la « prioritisation » des activités à effectuer. Par exemple, l'absence d'activités d'AT dans le PASS en 2010 tient à ce que le MS n'a pas exécuté l'activité préalable de la détermination des besoins en AT. Mais dans le cas contraire, où les activités préalables ne sont pas du ressort des programmes de l'UNFPA, la résolution du problème peut être plus difficile. Ainsi, bien que l'on puisse trouver dans les programmes conjoints, des partenaires qui ont manqué à certains de leurs engagements sans que cela nuise aux activités des autres, il arrive aussi que ce ne soit pas le cas. Par exemple, le taux d'exécution du produit 6 (MDG Culture) a certainement pâti du fait que les activités préalables qui n'étaient pas du ressort de l'UNFPA n'avaient pas été réalisées. Ce type de risque est inhérent à tout programme conjoint et doit être pris en considération lors de la décision de s'engager ou non dans de tels programmes.

Autres contraintes

Les procédures financières de l'UNFPA font l'objet de formations régulières bénéficiant aux ministères et autres agences de mise en œuvre, qu’il s’agisse du mode de paiement direct ou du système par avances trimestrielles. Les contraintes financières ne sont pas généralement mentionnées comme étant prédominantes et la question de l'insuffisance des moyens matériels et des financements se pose rarement (le besoin de budgets plus conséquents a été exprimé explicitement dans un seul produit). Toutefois, des contraintes d'ordre financier peuvent survenir lors de l'exécution des activités. Par exemple, la question de l'exonération fiscale a été mentionnée plusieurs fois, ainsi que l'impossibilité d'ouvrir des comptes au niveau du projet (qui peut entraîner des problèmes de transgression des règles et procédures pour les exécutants nationaux). Le plus souvent, il arrive qu'un financement soit estimé trop limité au niveau d'une activité spécifique (et non au niveau de tout un produit). La plupart du temps, ces problèmes remontent à des questions de planification initiale quand, par exemple, un appui financier demandé a été sous-estimé ou quand les fonds à mobiliser n'ont pu l’être à temps. Les revues du premier semestre doivent en principe résoudre ces problèmes. Dans un autre registre, il a été mentionné que de la méthode de paiements directs, bien qu'entraînant davantage de transactions financières, résulte tout de même en une meilleure adhésion aux règlements.

Parmi les autres contraintes qui ont occasionnellement mentionnées été lors des entretiens avec la mission, l'on peut citer des difficultés techniques dues à des logiciels peu performants, des difficultés logistiques d'accès au terrain dans des provinces reculées, ou la qualité décevante de certains livrables ou rapports qui ne sont pas satisfaisants ou concluants (si les mécanismes externes appropriés d'assurance qualité ne sont pas en place), ou la difficulté de trouver l'expertise technique pointue au moment opportun.

L'accumulation de diverses contraintes a des conséquences visibles pour l'exécution

Les contraintes détaillées ci dessus s’accumulent souvent pour affecter le rythme d’exécution en occasionnant des retards et des délais sérieux à tous les niveaux, et donc le non respect des calendriers d'exécution et, en conséquence, des taux de réalisations et d'exécution financière relativement réduits. Le non respect des plannings prévisionnels semble être un problème général, mais qui se résorbe peu à peu avec le temps, en particulier grâce à une réduction des tâches envisagées dans le PTA en un nombre plus réaliste. Les délais initiaux tenant au démarrage tardif de la mise en œuvre des PTA peuvent être imputés au besoin de concertation et à l'utilisation d'une approche participative. Ils pourraient toutefois être réduits par un début de concertation moins tardif, début décembre par exemple. Parfois aussi, les retards dans le démarrage des plans annuels peuvent être dûs à des changements dans les structures de gestion ou, plus communément, à des retards dans leur signature.

Les délais rencontrés en cours du processus de MeO, responsables de lourdeurs dans l'exécution des engagements, peuvent tenir au temps plus long que prévu pour le développement des partenariats, le choix des provinces, l'identification de thèmes d'études spécifiques au niveau local, la détermination des besoins en AT, et la finalisation des accords. Des retards se produisent également dans les procédures administratives, les signatures, les

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virements bancaires, le paiement des prestataires. Tous ces retards s’ajoutent les uns aux autres pour accroître les délais de réalisation d'activités spécifiques, en particulier celles qui se situent le plus en aval et qui dépendent donc de la réalisation d'activités antérieures.

En conséquence, certaines années comportent bien moins de douze mois de travail effectif. Pour plusieurs produits, en particulier en SR, les activités de 2010 ont seulement commencé au mois de juillet, de telle sorte que l’année 2010 a en fait comporté 6 mois de travail. Mais ceci n'est pas un exemple isolé. Année après année, on trouve une périodicité commune dans les réalisations des divers produits. L'exécution est en général faible aux trimestres 1 et 3 (après la formulation du PTA et la revue à 6 mois) et plus importante les deux autres trimestres, en particulier le quatrième. Pratiquement tout le travail d'exécution d'une année se fait au 2e semestre. Toutefois, la faiblesse d'implantation des activités dans le temps est variable d'une région à l'autre.

Ces délais d'exécution ne sont pas des circonstances occasionnelles mais tendent à se reproduire d'année en année et sont expliqués par les difficultés de tous ordres décrites plus haut. Leur réduction passe donc par une analyse de ces difficultés et par la mise en œuvre de moyens pour les réduire. Certaines de ces contraintes sont sous le contrôle au moins partiel de l'UNFPA. D'autres échappent presque entièrement à son contrôle. Les recommandations qui suivent suggèrent des pistes pour la réduction de ces contraintes et, partant, la réduction des délais d'exécution.

RECOMMANDATIONS

Cette dernière partie propose un ensemble de recommandations sur les domaines prioritaires à privilégier par l’UNFPA et les partenaires d'exécution au cours du prochain cycle en vue de réduire les contraintes rencontrées et d’améliorer la cohérence et la performance du programme de coopération. La mission est profondément convaincue de ce que le succès d'un programme provient non pas tant des opportunités favorables qui peuvent occasionnellement se présenter que d'une planification judicieuse et d'une bonne gestion quotidienne des contraintes à l'exécution. Dans ces recommandations, l'accent est donc mis sur la réduction des facteurs défavorables plutôt que sur la recherche de facteurs favorables. Les propositions et suggestions de mesures à prendre émanent des constats faits dans le corps du rapport et des enseignements qui en sont tirés, et sont adressées aux unités compétentes. Elles sont organisées selon les trois volets suivants: Élaboration, mise en œuvre, et S&E. Enfin, quelques pistes d'action sont proposées concernant les domaines prioritaires à privilégier dans le prochain cycle de programmation.

Recommandations pour la planification et l'élaboration des plans annuels

Avant même la formulation des PTA, l'UNFPA et la partie nationale compétente doivent se concerter à l'avance avec les différents partenaires d'exécution en essayant d'éviter des retards dans la communication et la coordination. Cette concertation aura pour but d'étudier pro- activement et analytiquement les activités à réaliser afin de pouvoir fixer des délais raisonnables pour leur réalisation et améliorer ainsi la planification prévisionnelle fine. Le début de cette concertation doit être avancé dans le calendrier, peut être à début décembre ou même avant.

Le planning prévisionnel étant rarement respecté ou l'étant avec du retard, il est essentiel pour l'UNFPA, comme pour la partie nationale, de veiller à préparer des plans annuels réalistes et réalisables, par exemple, en réduisant dès le début de l'année le nombre de taches à accomplir, , sans attendre la revue à mi-année. Il est aussi essentiel de pouvoir analyser, dès cette étape, la synchronisation ou le séquençage des activités à réaliser, de façon à identifier celles dont la réalisation dépend de l’achèvement d’autres activités. Ceci aiderait grandement à améliorer le respect des délais.

Au niveau de chaque PTA, il sera important de faire une analyse préalable des relations entre les activités et des contraintes probables, de façon à réduire le rééchelonnement des cibles et indicateurs par rapport à la planification annuelle et le glissement possibles des activités par rapport aux dates butoir.

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Il est fortement recommandé à toutes les parties impliquées dans les signatures des PTA de mener l'approbation des PTA de façon plus expéditive de façon à ne pas retarder indûment le démarrage des activités

Étant donné la persistance de retards dans l’exécution et leur prévisibilité, la programmation devrait être adaptée aux différentes périodes de l'année (en tenant compte des causes possibles de délais telles les échéances électorales, les vacances scolaires, ou encore le Ramadan) de façon à mieux répartir les activités d'exécution planifiées sur les quatre trimestres d'une année, tout en tenant compte également de la probabilité de délais de démarrage.

Les plans, comme les revues annuelles, doivent être basés sur une appréciation réaliste des réalisations de l'année précédente et refléter clairement les engagements financiers actualisés de chaque partie, en distinguant clairement budgets et dépenses effectives.

Recommandations pour la mise en œuvre

Les recommandations suivantes concernent essentiellement la partie nationale qui, avec l'accompagnement de l'UNFPA, devrait activer la réalisation des PTAs en réduisant les principales contraintes rencontrées en cours d'exécution.

Le développement des capacités nationales doit être considérée comme la stratégie principale des agences du SNU, y compris de l'UNFPA. Le bureau de pays doit donc non seulement développer un plan annuel de renforcement des capacités basé sur les besoins du pays, axé sur la décentralisation, et dirigé vers le développement des capacités en gestion de programme et d'activités, mais encore organiser des formations ad hoc pour répondre en temps réel aux changements de procédures qui pourraient se produire.

Afin de réduire la lourdeur des procédures de gestion, notamment financières, qui retarde les activités, l'UNFPA doit programmer non seulement des formations en S & E plus substantielles mais aussi des formations continues de proximité sur les PTA, FACE, fiches d'activités, etc. Ces formations réduiront les retards administratifs qu'entraînent des virements de fonds, et qui affectent l'exécution des projets.

Dans le domaine de la coordination, la partie nationale devrait faire des efforts plus soutenus pour concrétiser l'intersectorialité opérationnelle entre les différents partenaires d'exécution nationale, malgré leur tendance inhérente à préserver leur vision sectorielle.

Il est important de réitérer ici trois des recommandations extrêmement pertinentes issues des audits réalisés par la Cour des Comptes. L'examen du suivi et de la mise en œuvre de ces recommandations par la partie nationale devrait être inscrit dans les TdR des évaluations finales de chaque produit qui, elles, doivent descendre au niveau spécifique des activités:

1. La partie nationale doit veiller à respecter les règles administratives prévues dans le manuel de procédure et à se conformer aux PTAs en ne réalisant que les activités qui y sont prévues.

2. Les équipes de gestion des projets devraient s'engager à ne pas assurer simultanément des tâches incompatibles avec leurs responsabilités de gestion de projet, telles que les formations rémunérées.

3. Au niveau de la partie nationale, certaines directions fortement impliquées dans les programmes financés par l'UNFPA devraient être autorisées à doter leur projet d'un comptable.

Afin de renforcer l'accompagnement des partenaires nationaux par l'UNFPA il sera important d'assurer une meilleure continuité au niveau du personnel du bureau de pays en réduisant autant que faire se peut les mouvements de personnel.

Afin de mieux gérer la tension entre les niveaux central et régional, ainsi que les différences dans leurs structures de coordination et la communication insuffisante entre les deux niveaux, le niveau central pourrait décider d'assumer les responsabilités de cette coordination. Cette recommandation présuppose une meilleure implication des niveaux régionaux dans la planification.

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Afin de faciliter l'assistance technique, l'UNFPA, en collaboration avec ses partenaires nationaux, devra entreprendre une analyse systématique des besoins en assistance technique dans ses trois domaines majeurs d'intervention. Cette analyse entreprise en conjonction avec les institutions d'enseignement supérieur et de recherche marocains et l'Union Internationale pour l'Étude Scientifique de la Population (IUSSP) aura pour but de recenser les informations nécessaires sur l'expertise nationale et internationale disponible en un registre de consultants tenu à jour régulièrement. Ce registre devrait également inclure l'assistance technique potentiellement accessible dans les pays francophones d'Afrique (coopération Sud-Sud), d'Europe et d'Amérique du Nord. Ce renforcement du registre d'experts contribuerait à réduire les délais d'identification de consultants appropriés et le partage d’expérience.

Recommandations pour le S&E

Le S&E, et en particulier le reporting, apparaît comme étant le talon d'Achille d'un programme qui, par ses autres aspects, démontre des niveaux de réalisations tout à fait satisfaisants. C'est pourquoi la pluralité des recommandations de ce rapport se rapportent au S&E.

En premier lieu, l'UNFPA, en coordination avec les autres agences du SNU, doit adopter pour ses divers niveaux hiérarchiques d'interventions une terminologie logique et cohérente qui puisse s'appliquer à tous ses interventions (programmes, projets, sous-programmes, axes stratégiques, produits, sous-produits, groupes d'activités, activités, tâches, etc) indépendamment des programmes conjoints dont ils peuvent faire partie. Une telle cohérence facilitera la systématisation conceptuelle requise par la GAR et réduira les possibilités de confusion dans le reporting. Cette terminologie pourrait utilement s'inspirer du glossaire trilingue des principaux termes relatifs à l'évaluation et la gestion axée sur les résultats publié par l'OCDE.

Il va sans dire que tous les produits, programmes et projets sans exception devraient se doter d’un plan de S&E en cohérence avec la terminologie commune adoptée par les agences du SNU.

Il est urgent que le siège de l'UNFPA réalise l'adaptation et la dissémination d'un manuel de GAR (ou peut être de «GAP»: Gestion Axée sur les Processus?) qui mette l'accent sur l'orientation croissante du Fonds vers le «positionnement stratégique». En effet, si les principes classiques du S&E basés sur la conceptualisation et la mesure d'IOVs sont bien adaptés à l'approche projet, ils le sont beaucoup moins aux interventions de positionnement stratégique qui, par leur nature même, sont davantage axées sur des processus abstraits et subjectifs que sur des résultats concrets, objectivement vérifiables, mesurables et attribuables par rapport à des cibles pre-établies dans un cadre logique. Une telle adaptation nécessitera sans doute une redéfinition au moins partielle des résultats comme étant des processus.

Vu que le S&E nécessite un renforcement très intense des capacités nationales tant que de celles du personnel de l'UNFPA, de façon à pouvoir documenter les réalisations du programme sur le terrain, il est essentiel de prévoir des formations en S&E beaucoup plus approfondies que celles qui ont été jusqu'ici dispensées. Ces formations doivent s'accompagner d'une définition précise des rôles et des responsabilités des différents acteurs en matière de S&E pour chaque produit.

Étant donné que les partenaires ont encore grand besoin d'être accompagnés pour une gestion axée sur les résultats plutôt que sur les activités, l'UNFPA doit organiser des formations spécifiques sur le S&E plus poussées, qui comprendraient la théorie du cadre logique et des cibles, les différents niveaux hiérarchiques d'indicateurs, y compris la différence entre indicateurs de processus et indicateurs de résultats, les différentes formes de mesure, les différents types de données à collecter pour informer les indicateurs ventilés selon le sexe et autres caractéristiques pertinentes, ainsi que les responsabilités incombant à chaque partenaire.

L'UNFPA comme la partie nationale doivent s'engager à respecter la périodicité de la tenue des réunions des comités techniques et des comités de pilotages.

Dans l'établissement des rapports d’activités annuels, l'UNFPA devrait s'attaquer en premier lieu au reporting excessivement vague de certains produits, en particulier peut refléter plus clairement les activités réalisées, à la concordance entre les intitulés des cibles et ceux des

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réalisations, et la confusion fréquente entre cibles initiales et cibles revues et corrigées à mi-parcours. Les formations recommandées ci dessus devraient faciliter cette recommandation.

Pour le suivi financiers, la partie nationale lors des revues annuelles doit clairement donner un taux vérifiable de réalisation des activités ou tâches effectuées. Cette recommandation a déjà été formulée dans les audits de la Cour des Comptes mais n'a pas encore été prise en compte. Notamment, il est nécessaire d'avoir des indicateurs de performance d'exécution et d'absorption financière permettant de différencier le taux d'exécution budgétaire et le taux d'absorption. L'UNFPA, de son côté, doit se pencher plus attentivement sur le suivi financier.

Les rapports annuels devraient être formulés pour mettre l'accent sur les résultats attendus plûtot que sur les activités réalisées. Dans ce domaine, il est très important de pouvoir réduire la tendance trop commune à s'exprimer en termes vagues et qualitatifs.

Les indicateurs choisis doivent refléter de manière plus précise, leurs liens avec les plans de suivi sectoriels des ministères impliqués dans la mise en œuvre.

L'UNFPA devrait planifier et faire réaliser des évaluations quantitatives approfondies spécifiques sur les résultats des six produits, ou du moins des trois grandes composantes du programme (SR, PD, genre), qui mesureraient dans la mesure du possible, les résultats atteints avec l'aide financière et technique de l'UNFPA.

Dans l'élaboration d'un cadre de S&E pour le prochain cycle,et malgré le nombre important de programmes conjoints dans lesquels l'UNFPA est engagé, il faudra éviter les systèmes de collecte des données et de suivi parallèles qui peuvent induire des confusions et des retards non nécessaires au niveau de la partie nationale.

En conclusion, il faut réitérer que les principes de la GAR tels qu'ils sont opérationnalisés dans le S&E devront être renforcés, si l'UNFPA veut explorer les possibilités de partenariats avec le secteur privé. Ce renforcement doit être substantiel et ne pourra faire l'objet d'un « Quick fix ». Dans cette optique, il est recommandé que l'UNFPA se dote d'une capacité additionnelle en S&E, soit ponctuelle, soit permanente, afin d'appuyer l'unique chargé de S&E responsable de cet aspect du programme.

La mission recommande qu'un un consultant en S&E soit engagé pour faire une formation des formateurs approfondie sur le reporting de S&E pour le personnel du bureau.

Une dernière recommandation s'impose au niveau des évaluations, qui est basée sur l'appréciation des évaluations incluse en annexe 4. La couverture non exhaustive de ces évaluations ne peut évidemment pas servir de base à une méta évaluation. Si le principe de la méta évaluation est retenu pour le prochain cycle, ce qui n'est pas recommandé par cette mission, il devra être précédé d' évaluations à mi parcours ou finales des produits/composantes du CPAP sur lesquels une méta évaluation doit s'appuyer, mais qu'elle ne peut pas remplacer.

Quelques recommandations se retrouvent année après année de façon répétitive, dans les revues annuelles du programme et dans les rapports d'audit. Malgré les relances du bureau de pays, il semble n'y avoir pas suffisamment de rigueur dans la mise en œuvre de ces recommandations déjà émises à travers des actions concrètes. Les efforts consentis et les avancées réalisées par l'UNFPA dans le domaine du S&E ne sont pas ignorés ici. Mais il faut reconnaitre une certaine faiblesse dans le reporting des processus de MeO et l'utilisation de mesures vérifiables des progrès accomplis dans la MeO d'une recommandation, qui justifie de mettre davantage d'accent sur le S&E du programme. Un S&E et un reporting plus précis non seulement aideront à réduire les délais de mise en œuvre mais encore contribueront à améliorer la qualité des résultats.

Car, ainsi que l'a très pertinemment énoncé le célèbre architecte allemand, Ludwig Mies van der Rohe, «Le Diable est dans les détails.».

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Domaines prioritaires à privilégier

Trois principes généraux doivent être proposés concernant le prochain cycle de coopération. Ils sont basées sur le constat qu'une seule agence disposant d' un personnel réduit se doit d'éviter le morcellement des efforts programmatiques.

1. Pour chacune des trois composantes, et pour chacun des produits de son programme, l'UNFPA devrait identifier deux à trois axes stratégiques prioritaires capables d'absorber l'assistance technique et les financements.

2. Avant de s'engager dans de nouveaux programmes conjoints, l'UNFPA devrait mieux analyser les risques inhérents à de tels programmes (décrits plus haut) et à la façon dont ils pourraient être pris en compte dans sa programmation.

3. Le morcellement de l'enveloppe financière de l'UNFPA devrait être réduit grâce à une meilleure prioritisation des résultats escomptés.

Pour la conceptualisation du prochain programme, Il sera essentiel de séparer clairement les dimensions représentant des interventions (SR et ses composantes SM, IST/VIH), de celles basées sur des groupes cibles spécifiques (jeunes, femmes en général, femmes enceintes, femmes victimes de violences, migrants, personnes âgées, etc). La synthèse d'activités requise par la transversalité programmatique et la synergie de résultats désirée ne peuvent réussir pleinement sans une base analytique solide qui elle, ne peut être au départ que verticale. Il est recommandé que l'un des exercices préliminaires a la formulation du programme du prochain cycle repose sur le remplissage participatif des cellules d'une matrice de x rangées et z colonnes, ou les colonnes représenteraient les produits traditionnels et ou les rangées représenteraient les dimensions transversales souhaitées. Une telle matrice permettrait de visualiser les synergies possibles entre produits. Cette suggestion, qui ne constitue pas une recette infaillible de succès, permettrait peut être de mieux conceptualiser la formulation du programme du prochain cycle.

Les programmes concernant la SR non seulement constituent le fer de lance de l'UNFPA mais encore sont ceux qui peuvent faire état de réalisations concrètes substantielles. La SR en général constitue donc un axe à renforcer dans le prochain cycle de coopération. Pour éviter que la SR soit perçue comme un programme vertical, il serait possible de fondre ensemble les produits actuels P1 et P3, de plus, étant donné la synergie existante du produit jeunes avec les produits PI et P3, il serait utile d'envisager de grouper également ce produit avec les précédents. Une telle combinaison permettrait de mieux mettre en évidence toutes leurs dimensions transversales.

Étant donné l'importance numérique des jeunes dans la population marocaine et leur poids politique croissant, il est essentiel de faire de cette tranche d'âge la cible principale des programmes de développement, tant pour les questions de SR, que pour celles de droits humains, ou de genre. Un ciblage plus spécifique pourrait s'appuyer sur des méthodes d'analyse des données susceptibles d'identifier les populations prioritaires de façon multidimensionnelle, intégrant l'âge, le sexe, le niveau socio-économique, la localisation géographique (urbaine, péri-urbaine, ou rurale), et potentiellement le handicap physique. On peut penser ici aux techniques largement rodées d'analyse factorielle et d'analyse en composantes principales. La richesse des données nationales collectées au Maroc à travers les RGPH et les diverses enquêtes nationales sur la santé ou la consommation des ménages devraient permettre une adéquation satisfaisante des principaux critères mentionnés ci-dessus à des fins de planification. Une telle approche impliquerait nécessairement une collaboration accrue avec le HCR.

Dans la composante P&D, il y a lieu de mieux viser les groupes vulnérables à prendre comme cibles prioritaires du fait qu'ils cumulent de multiples vulnérabilités. On pourrait donner comme exemples, les femmes rurales, âgées, et handicapées, ou les jeunes migrants au chômage. Le but de la composante P&D devrait ainsi être élargi au repérage statistique multidimensionnel des groupes de population ciblés par l'(es) autre(s) composante(s).

Toujours dans la composante P&D, il est également essentiel de continuer à mener des études sur des questions émergentes de population telles que les migrations écologiques, les mouvements de réfugiés, l'urbanisation, les migrations de jeunes, ou le vieillissement de la

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population. Ces activités ont déjà été initiées, et des rapports produits, mais méritent d'être renforcées dans les années qui viennent et de faire la preuve de leur utilité pour les preneurs de décisions au niveaux national comme régionaux. Et, est-il nécessaire de le rappeler? -- La collecte et l'analyse des données démographie/santé, y compris les dynamiques de population, constituent l'une des bases traditionnelles sur lesquelles l'UNFPA, au cours des décennies, a appuyé ses interventions et construit sa réputation.

Le P6, quant à lui, pourrait garder sa vocation plus large qui inclut la dimension LCVF. Grâce à un exercice de gender mainstreaming dans tous les autres produits, le P6 pourrait se consacrer, outre les programmes conjoints, à contribuer de manière plus générale aux questions de stratégie et de politiques, à l’affinement de la méthodologie de l’analyse genre, à l’intégration systématique du genre lors des processus de planification, ainsi qu'à la gendérisation des indicateurs de performance de toutes les interventions.

Le rôle des ONG nationales dans le prochain programme a été sujet à débat. La mission est d'avis que l'intégration systématique d'une ou deux ONG judicieusement choisies des interventions de l'UNFPA servirait mieux l'objectif du renforcement de leurs capacités qu'un produit distinct qui leur serait exclusivement consacré.

Dans la MeO des programmes, les priorités majeures identifiées par la mission incluent, d'une part, le renforcement soutenu et continu des capacités nationales, et d'autre part l'implication des groupes cibles dans la conception, l'exécution et le suivi des activités des programmes. Or, les ONG internationales, petites et grandes, ont traditionnellement fait de l'approche participative dans toute les étapes de leurs programmes l'un des aspects phares de leur action. Il serait donc peut être utile à l'UNFPA de s'inspirer de leurs réalisations pour identifier des pistes d'action dans ce domaine, par le biais de visites ou de consultations ponctuelles.

Pour lui même, le bureau de pays de l'UNFPA, doit s'assurer de l'appui technique d'experts en SSR, P&D et genre situés dans la DT, dans les bureaux régionaux ou en dehors de l'UNFPA pour la conception et l'évaluation des composantes de son futur programme. Le désir d'intersectorialité n'excluant pas le besoin du recours à des spécialistes expérimentés dans les trois domaines spécifiques qui constituent le mandat traditionnel de l'UNFPA, il est recommandé qu'une enveloppe financière soit réservée spécifiquement aux mission de spécialistes dans les trois domaines principaux d'intervention de l'UNFPA.

Le rôle de l'UNFPA comme fournisseur/pourvoyeur d'AT mérite une réflexion sérieuse. Les spécialistes nécessaires pour subvenir aux besoins en AT des partenaires d'exécution dans les trois domaines clés de l'UNFPA ne se trouvant pas en nombre suffisant au siège, à ASRO, ni au bureau de pays, il serai hasardeux de compter sur ces structures ou sur quelques réseaux personnels pour répondre aux besoins. La réalisation et la mise à jour d'une liste d'experts techniques, tant dans les aspects substantifs du programme que dans le S&E, est une nécessité urgente. Les sources à explorer devront inclure au minimum les sociétés internationales, telles l'UIESP et la Société Internationale d’Évaluation, les universités francophones et les instituts de recherches francophones.

Une option possible à considérer serait de revenir à un recours aux consultants externes dans un cadre semblable à celui des Programme Reviews and Strategy Development d'antan, ou un minimum de trois consultants se partageaient le travail d'évaluation détaillée des composantes du programme et de formulation de stratégies, chacun dans son domaine de compétences substantives.

Les recommandations ci-dessus constituent simplement un canevas destiné à guider l'élaboration du prochain programme de collaboration entre le Maroc et l'UNFPA, et dont les limites qualitatives et quantitatives reflètent les limites de la documentation reçue et du temps disponible pour la mission. Il est à espérer que le portefeuille mixte de l'UNFPA, constitué de projets, d'assistance technique, d'approches sectorielles et de programmes conjoints, qui continuera certainement dans le prochain cycle, aura bénéficié des quelques recommandations synthétisées dans la conclusion de ce rapport de meta-évaluation.

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ANNEXES

TERMES DE REFERENCE

META-EVALUATION DU PROGRAMME DE COOPERATION

MAROC-UNFPA 2007-2011

APPEL A CONSULTATION

TERMES DE REFERENCE

1. Contexte et justification

En 2005, les Agences des Nations Unies au Maroc, ont entamé un processus pour actualiser le Bilan Commun de Pays (BCP), qui a permis l’analyse de la situation du pays sur la base d’indicateurs pertinents. Basé sur cette analyse détaillée, le Plan Cadre d’Assistance des Nations Unies au Maroc (UNDAF) a été élaboré autour de 5 grandes priorités nationales pour le cycle 2007-2011.1

En 2011, le Fonds des Nations Unies pour la Population (UNFPA) achèvera son septième cycle de coopération (2007-2011) avec le Royaume du Maroc. Son programme cible principalement les populations en situation défavorisée et/ou vulnérable et concerne quatre domaines prioritaires d’intervention : (1) la Santé de la Reproduction (Y compris la santé maternelle et les compétences et les services aux jeunes en la matière) ; (2) la Planification décentralisée pour un développement local intégrant les dimensions population, droits humains et genre et les systèmes d’information locaux ; (3) l’appui à la promotion de l'Égalité entre les sexes et la lutte contre la violence à l’égard des femmes, ainsi que (4) le Renforcement des capacités des organisations de la société civile. Les composantes de ce programme, déclinées en six produits, ont une portée aussi bien nationale que régionale et provinciale, car plusieurs initiatives et activités sont pilotées sur le terrain avec une approche décentralisée.

S’inspirant des expériences passées et des orientations stratégiques du gouvernement marocain, le Programme de Pays Maroc-UNFPA s’est basé sur : a) l’analyse du Bilan Commun du Pays; b) les résultats identifiés du Plan Cadre des Nations Unies de Coopération au Développement (UNDAF); c) le mandat et le Cadre global de programmation de l’UNFPA, la CIPD et finalement les Objectifs de Développement du Millénaire.

Ce Programme de Pays Maroc-UNFPA et son plan d’action CPAP2 2007-2011 ont été formulés en étroite collaboration avec les partenaires nationaux gouvernementaux et non-gouvernementaux. Dans ce cadre le Ministère des Affaires Étrangères et de la Coopération (MAEC) assure le suivi et la coordination de tout le programme. Ce Programme a été également formulé en concertation avec les autres agences des Nations Unies et les bailleurs de fonds bilatéraux. Il est à mentionner que ce 7ème cycle de l’UNFPA est harmonisé avec le cycle du Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD) et le Fond des Nations Unies pour l’Enfance (UNICEF).

Par ailleurs, le programme de Pays a été légèrement remanié, d’une part, en 2008 à travers la mise en place de plusieurs programmes conjoints avec d’autres agences du SNU dans les domaines de la santé, des jeunes et du genre et à travers également la révision et le perfectionnement des indicateurs des différents produits du CPAP sous la supervision conjointe du MAEC et de l’UNFPA, d’autre part, en 2009 l’UNFPA s’est associé avec des partenaires bilatéraux (UE, Coopération espagnole et l’AFD) dans le cadre d’une initiative nouvelle au Maroc intitulée « Programme d’Appui budgétaire au Secteur de la Santé » (PASS).

1 à savoir : la Gestion des patrimoines naturel et culturel en tant que vecteurs essentiels des politiques de lutte contre la pauvreté et de développement durable, la Réduction de la vulnérabilité du monde rural, le Renforcement du capital humain et social et amélioration de l’accès aux services sociaux de base, l’Habilitation des femmes et des filles dans les domaines politique, juridique, économique, social et culturel, et enfin le Développement humain et gouvernance démocratique en appui à la réduction de la pauvreté et de l’exclusion

2 CPAP = Country Programme Action Plan 44

Le 7ème programme a été approuvé par le Conseil d’Administration de l’UNFPA pour un montant de 15 Millions de Dollars (USD), dont 8 proviennent des ressources régulières et 7 des autres ressources. Sur ces 15 millions USD, 10,2 sont alloués à la Santé de la reproduction, 2,8 millions à la Population&Développement, 1,5 million à l’égalité de Genre, et finalement 500 milles à la Coordination et l’Assistance au programme.

En vue de faire le bilan des réalisations de sa coopération avec le Maroc et de mieux préparer le prochain cycle, l’UNFPA et ses partenaires jugent nécessaire d’évaluer l’efficacité, l’efficience et la pertinence des actions menées dans le cadre du CPAP 2007-2011. L’évaluation du Programme de Pays vise à apprécier et documenter le processus et les mécanismes adoptés pour la mise en œuvre de ce programme ainsi que la qualité et la pertinence de ses résultats. Cette évaluation établira également les bases d’une réflexion pour le Programme de coopération du prochain cycle 2012-2016.

Sur la base de la richesse de l’information qui a été produite tout au long du cycle actuel de la coopération Maroc-UNFPA, l’évaluation globale du CPAP 2007-2011 objet des présents TDR, prendra la forme d’une méta-évaluation. En effet, une information très riche et diversifiée a été produite au cours de cette période, suite à la réalisation de plusieurs évaluations que ce soit des évaluations de certains produits du CPAP (évaluation de programmes) ou de certains aspects spécifiques aux domaines d’intervention de l’UNFPA (évaluations thématiques) en plus des consultations spécifiques, des revues annuelles du CPAP et d’autres documents concernant la gestion du programme de pays tels que les résultats et les enseignements de l’évaluation annuelle et de la revue à mi-parcours de l’UNDAF 2007-2011 effectuées respectivement en 2008 et 2010.

2. OBJECTIFS ET RESPONSABILITES DE LA META-EVALUATION

Le but de cette méta-évaluation est d’évaluer les réalisations du programme et d’apprécier les effets de sa contribution dans l’amélioration des conditions de vie des populations cibles, d’identifier les facteurs qui ont facilité ou entravé la mise en œuvre du CPAP et enfin de tirer les leçons apprises afin de les investir dans le prochain cycle de coopération avec le Maroc.

Ainsi, cette méta-évaluation se propose d’atteindre les objectifs suivants :

- Évaluer la pertinence et la synergie des produits du CPAP et l’état des réalisations et des décaissements au cours du cycle actuel; - Évaluer la performance du processus de mise en œuvre des six produits du CPAP aux niveaux central et régional et émettre les recommandations et les leçons apprises; - Apprécier la contribution de l’UNFPA aux changements survenus dans la vie des populations vulnérables au cours de la période 2007-2011, et esquisser les grandes lignes du prochain cycle de coopération 2012-2016, prenant en compte le contexte du Maroc en tant que Pays à Revenu Intermédiaire (PRI).

D’une durée de six semaines, cette mission d’évaluation sera confiée à un(e) consultant /consultante avec une expérience internationale (ou une équipe/bureau de consultants) qui travaillera sous la supervision d’un Comité Conjoint de Management de l'Évaluation co-présidé par le Ministre des Affaires Étrangères et de la Coopération et l’UNFPA. Ce comité est responsable de la validation des TDR, du choix du consultant(e) et aussi de la validation des différents livrables. Cette méta-évaluation sera menée en concertation avec les partenaires nationaux (gouvernementaux et ONGs), les bénéficiaires des programmes et les chargés de programmes de l’UNFPA.

3. QUESTIONS EVALUATIVES

En vue d’atteindre les objectifs susmentionnés, le/la consultant (e) sera amener à répondre à plusieurs questions évaluatives. En effet, en se basant sur tous les rapports d’évaluations ou de consultations qui seront mis à sa disposition le/la consultant (e) devra procéder à une analyse profonde qui lui permettra de tirer les conclusions adéquates par rapport à l’appréciation du processus d’élaboration et de mise en œuvre du CPAP 2007-2011 et de sa performance vis-à-vis des résultats escomptés pour répondre aux besoins des populations vulnérables (une appréciation aussi des méthodologies des différentes évaluations susmentionnées est à inclure dans les leçons apprise de cette méta-évaluation). Par ailleurs, les principales questions évaluatives supplémentaires auxquelles doit répondre cette méta-évaluation, se caractérisent par un caractère transversal et peuvent être formulées comme suit :

45

1. Quelles interconnexions et quelle synergie entre les produits du CPAP 2007-2011 ? sont-ils pertinents et complémentaires pour contribuer au renforcement des capacités des détenteurs de droits pour connaître et revendiquer leurs droits? Et amener les détenteurs des droits à honorer leurs rôles?

2. Les principes de programmation Genre, Droits Humains et Gestion Axée sur les Résultats sont-ils convenablement et suffisamment pris en charge dans la planification, la mise en œuvre et le suivi du CPAP 2007-2011 ?

3. Quelle appréciation de la stratégie de partenariat de l’UNFPA ? Quelle est la valeur ajoutée des programmes conjoints entre l’UNFPA et les autres agences du SNU dans les domaines de la santé maternelle, des jeunes, du genre,…etc.? quels enseignements pour des expériences similaires?

4. Qu’en est-il du degré d’appropriation de la partie nationale du CPAP 2007-2011? Quelle appréciation du mode d’Exécution adopté dans le cadre de la coopération avec les différents partenaires nationaux ?

5. Partant de toute l’analyse faite et du statut du Maroc en tant que PRI, quels sont les domaines prioritaires que l’UNFPA doit privilégier, dans sa coopération avec le Maroc, lors du prochain cycle 2012-2016 ? Et quelles sont les principales recommandations et leçons apprises pour une coopération plus performante ?

4. TACHES DU CONSULTANT

Le consultant/consultante aura pour tâches :

- La revue documentaire (Analyse profonde) : Cette revue représentera l’essentiel de cette méta évaluation, il s’agira de prendre connaissance des documents de référence afin d’appréhender le contexte d’intervention de l’action de l’UNFPA au Maroc, et d’analyser les différents rapports et illustrations des évaluations et consultations susmentionnées. Le/la consultant/consultante devra procéder à une lecture analytique profonde des différentes évaluations produites et des différents documents de références qui seront mis à sa disposition par le bureau de l’UNFPA et ses partenaires ;

- La tenue de quelques entretiens restreints: Pour un complément d’information éventuel, Le/la consultant/consultante sera amené à identifier et consulter quelques interlocuteurs pertinents (partenaires nationaux, agences du SNU, staff UNFPA,…) qui pourront contribuer à l’appréciation de la coopération Maroc-UNFPA durant la période du cycle 2007-2011 ;

- Organiser, mener et synthétiser les réflexions collectives avec les interlocuteurs identifiés ;

- Produire les rapports provisoire et final de la méta-évaluation ;

- Présenter les conclusions, les recommandations et les leçons apprises de la méta-évaluation à l’UNFPA et à ses partenaires nationaux lors d’une rencontre de restitution.

5. LIVRABLES DE LA META EVALUATION

Les livrables attendus sont :

5.1. La note Méthodologique :

o La méthodologie proposée pour conduire la prestation et les outils d’évaluation et de collecte des informations. L’accent doit aussi être mise sur la structuration et l’organisation des questions évaluatives de façon à répondre aux objectifs de la méta-évaluation ;

o La matrice d’évaluation (questions évaluatives, sources de données, indicateurs de succès avec état initial, etc…) ;

o Une proposition d’un chronogramme détaillé du déroulement de la méta-évaluation en respectant les délais;

46

5.2 Rapport provisoire et annexe : un rapport provisoire d’environs 35 à 45 pages comprenant :

o Un résumé synthétique du rapport ;

o Une brève présentation des objectifs de la méta-évaluation et de son déroulement ;

o Une analyse mettant l’accent sur la spécificité et la qualité de l’action de l’UNFPA au Maroc, et apportant les réponses aux questions évaluatives ;

o Un résumé des résultats de la méta-évaluation et des principales leçons apprises et recommandations;

o Une analyse prospective accompagnée de suggestions et de recommandations pour les pistes pertinentes d’intervention de l’UNFPA pour le prochain cycle ;

En plus d’une annexe comprenant :

• . Les termes de référence de la méta-évaluation ;

• . La liste des tableaux pertinents pour l’analyse faite (y compris les tableaux financiers) ;

• . La liste des documents consultés ;

• . La liste des personnes rencontrées ;

• . La liste des abréviations utilisées.

5.3. Rapport final et restitution : un rapport finale de la méta-évaluation et une restitution des conclusions, recommandations et des leçons apprises de cette méta-évaluation à l’UNFPA et à ses partenaires.

6. DELAIS PREVISIONNEL POUR LE PROCESSUS DE LA META EVALUATION

Livrables Contenance Durée

La note méthodologique * La méthodologie proposée pour conduire la prestation selon les normes dérivabilité (avec une structuration des questions évaluatives) ;

* Les outils d’évaluation et de collecte des informations ;

* La matrice d’évaluation ;

* Un chronogramme détaillé du déroulement de la méta-évaluation ;

03 jours

Le Rapport provisoire de la méta-évaluation et l’annexe

* Un résumé synthétique du rapport ;

* Brève présentation des objectifs de la méta-évaluation et sur son déroulement ;

* Analyse mettant l’accent sur la spécificité et la qualité de l’action de l’UNFPA au Maroc, en apportant des réponses aux

30 jours

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questions évaluatives ;

* Résumé des résultats de la méta-évaluation et de ses objectifs;

* Analyse prospective accompagnée de suggestions et recommandations pour les pistes pertinentes d’intervention de l’UNFPA pour le prochain cycle ;

* Annexe ;

Le Rapport final et la restitution de la méta-évaluation

Rapport final de la méta-évaluation et restitution des conclusions, des recommandations et des leçons apprises de cette méta-évaluation à l’UNFPA et à ses partenaires.

7 jours

Durée totale 40 jours

7. ETHIQUE DE LA META EVALUATION

La présente méta-évaluation doit être menée conformément aux principes énoncés dans le Code d'éthique du Groupe des Nations Unies. Les évaluateurs doivent tenir compte de ces principes dans la conception et la mise en œuvre de l'évaluation, y compris le respect des procédures pour protéger les droits et la confidentialité des fournisseurs d'information, et les dispositions pour stocker et maintenir la sécurité des informations recueillies et des protocoles pour assurer l'anonymat et la confidentialité.

8. COMPETENCES ET QUALIFICATIONS REQUISES

- Formation post universitaire en sciences sociales/économiques ou équivalent; doctorat sera un avantage ;

-Expérience prouvée en collecte et analyse des données quantitatives et qualitatives ;

- Expérience documentée dans les évaluations de programmes intersectoriels, principalement dans le cadre de la coopération des pays à revenu intermédiaire avec les agences du SNU ;

- Connaissance des domaines d’intervention de l’UNFPA est un avantage, notamment la santé de la reproduction, le genre et l'égalité des sexes et les questions de population et développement;

- Capacité à analyser, à synthétiser des informations en provenance de diverses sources et à rédiger des rapports concis et dans le respect des délais fixés ;

- Bonne connaissance de la coopération internationale et du fonctionnement du SNU ;

- Bonne maîtrise des approches Droits Humains, Genre et Gestion Axée sur les Résultats ;

- Une connaissance des références suivantes est nécessaire : la Déclaration de Paris, Les OMD, la CIPD ;

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- Bonne connaissance du contexte socio-économique, culturel et politique du Maroc ;

- Maîtrise du français ; l’anglais et l’arabe seront un atout.

9. DEPOT DES DOSSIERS DE CANDIDATURE

Le/la consultant/e (ou l’équipe de consultants), qui sera recruté par l’UNFPA, est prié/e de fournir :

- La note technique détaillée (comprenant la matrice de l’évaluation) ; - Le chronogramme ; - L’offre financière ; - Les CVs ainsi que des attestations de référence pour les projets similaires.

Le consultant(e) intéressé(e) (ou l’équipe de consultants) voudra bien adresser une lettre d’expression d’intérêt accompagnée des documents ci-dessus mentionnés, sous plis fermé, à l’attention de Mr Mahdi Halmi au plus tard le 29 Novembre 2010 à l’adresse suivante :

Bureau de l’UNFPA, Casier ONU, 13 Av Ahmed Belafrej Souissi,

10000 Rabat-Chellah, Maroc

Il/elle peut également adresser sa candidature par email à Mr Halmi Mahdi; halmi@unfpa.org

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PERSONNES RENCONTRÉES

Abdel-Ilah, Yakoub Représentant Assistant Coordinateur, UNFPA

Ah Sue, Geneviève Représentante de l’UNFPA au Maroc

Azamman, Said CERED, HCP

Azouaoui, Asma Agence de Développement Social

Belakhel, Latifa (Dr.) SPCC, DELM, Ministère de la Santé

Benchrifa, Hamid Chef du Département de Renforcement des Capacités, Agence de Développement Social

Benhassan, Khalid (Dr.) Analyste du Programme Jeunes, UNFPA

Benjelloun, Khaddouja Agence de Développement Social

Bennani, Aziza (Dr.) MST/SIDA, DELM, Ministère de la Santé

Chaoua, Said Directeur de la Statistique, HCP

Cherqaoui, Sanaa DPRF, Ministère de la Santé

Darkaoui, Katra-Ennada (Dr.) DHSA/OSA, Ministère de la Santé

El Akel, Sanaa Assistante au Programme Santé, UNFPA

El Kettani, Amina DELM

Elmarzgioui, Samira DP/Santé, UFEVV et Genre

El Midaoui, Zakia Ministre Plénipotentiaire, Directeur de la Coopération Multilatérale

Halmi, Mahdi Chargé du Suivi et de l'Évaluation, UNFPA

Hqiaq, Fatima Chargée du Programme Population et Développement, UNFPA

Jamai, Mouna Assistante au Programme Population et Développement, UNFPA

Khassouani, Chems-Eddouha DHSA, Ministère de la Santé

Lardi, Mohammed (Dr.) Représentant Assistant-Santé, UNFPA

Lfarakh, Abdellatif Directeur du CERED, HCP

Mehdi, Ahmed Directeur de la Planification, HCP

Mokhtar, J. DPRF, Ministère de la Santé

Ouaghad, Ahmed Direction Régionale de Marrakech, HCP

Sabhani, Shible (Dr.) Chargé du Programme SM, UNFPA

Volpe, Valentina JPO chargée des questions de Genre, VBG et des ONG, UNFPA

Yartaoui, Majida DP, Ministère de la Santé

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DOCUMENTS CONSULTÉS

Documents généraux

Bilan Commun de Pays (CCA) 2006

UNDAF 2007-2011

Revue Annuelle UNDAF 2008

Rapport de la Revue à Mi Parcours de l’UNDAF, 2010

Bilan Commun de Pays (CCA) 2010

Matrice consolidée des produits UNDAF 2012-2016

Documents généraux UNFPA

UNFPA CPAP 2007-2011

Revue annuelle du CPAP 2008

Revue annuelle du CPAP 2009

Revue annuelle du CPAP 2010

COAR 2008

COAR 2009

COAR 2010

Produit 1

2007 Mortalité maternelle et néonatale au Maroc: Analyse de la situation et interventions pour accélérer l’atteinte des OMD 4 et 5 (Alain Prual et Nada Darkaoui)

2009 Appui à la stratégie globale de formation de base et continue des sages-femmes: Rapport d'étape, Janvier 2009 (Marie Hatem)

2009 Appui à l'intégration de la santé de la reproduction dans la réforme de la santé de la reproduction: Révision du programme de formation des sages-femmes: Rapport d'étape, juillet 2009 (Marie Hatem)

2009 Formation des formateurs Santé Maternelle et néonatale, Rapport Final (Société des obstétriciens et gynécologues du Canada)

2009 Programme Conjoint pour la contribution du système des Nations Unies a l'accélération de la réduction de la mortalité maternelle et infantile au Maroc

2009 Standard Progress Report: Programme Conjoint pour la contribution du système des Nations Unies a l'accélération de la réduction de la mortalité maternelle et infantile au Maroc

2009 Évaluation de l’Expérience des Mutuelles Communautaires

2009 Audit NEX

2010 Évaluation à Mi Parcours: Plan d’Action 2008-2012 pour l’Accélération de la Réduction de la Mortalité Maternelle et Infantile (Alain Prual)

Produit 2

2008 Évaluation finale du programme «Jeunes en Action» (Lyne Godmaire)

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2008 Revue Externe en Appui a l’Opérationnalisation du PSN 2007-2011 auprès des Professionnelles du Sexe au Maroc (Pierre Huygens)

2008 «Travailleuses du Sexe, Infections Sexuellement Transmissibles et SIDA: Étude au Moyen Atlas, Sousse et Raba » (Azzouz Toussi et Mohamed Jebbour)

2009 Programme Conjoint Jeunes en Action : Phase II

2009 Programme Conjoint Jeunes en Action: Rapport annuel 2009

2009 Rapport Méthodologique pour l’Évaluation Espace Santé Jeunes

2009 Évaluation Rapide de la Situation d’Intégration de la Prévention du VIH/SIDA dans la Santé Sexuelle et Reproductive (Najjia Hajji)

2009 Audit NEX

2010 Programme Conjoint Jeunes en Action: Rapport annuel 2010

2010 Évaluation des Espaces Santé Jeunes (Mohammed El Aouad)

2010 Évaluation du Produit 2 «Jeunes pour Jeunes» du CPAP 2007-2011 (Lyne Godmaire)

Produit 3

2009 Appui à l'intégration de la santé de la reproduction dans la réforme de la santé: Plan de travail annuel

2009 Programme d’intégration de la détection précoce et de la prise en charge du cancer du sein et du col de l’utérus dans la santé reproductive

2009 Rapport de mission de juillet 2009 (Nicola Jones)

2009 Rapport de mission d'octobre 2009 (Nicola Jones)

2009 Audit NEX

2010 Rapport de mission «Suivi du Programme d’Appui Sectoriel à la Réforme du Système de Santé (PASS), juillet 2010» (Icon Institut)

2010 Rapport de mission «Suivi du Programme d’Appui Sectoriel à la Réforme du Système de Santé (PASS), octobre 2010» (Icon Institut)

2010 Rapport de mission «Appui Technique à la Stratégie Nationale de SR» (Dia Timmermans)

2010 Rapport de Mission sur le PASS (Aminata Touré)

2011 Intégration de la détection précoce des cancers du sein et du col de l'utérus dans la Santé de la Reproduction: Revue annuelle

Produit 4

2009 Audit NEX

Plans de travail annuels 2008, 2009, 2010

Rapports d'activités annuels 2008, 2009, 2010

Produit 5

2009 Audit NEX

Produit 6

2008 Évaluation des Campagnes Nationales de LCVEF (Naima Chikhaoui)

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2008 Évaluation des Réalisations des Nouveaux CEPAJ de la Région de MTH, 2007-08 (Kamal Mellekh)

2009 Audit NEX

2010 Évaluation du Programme Tamkine (Emmanuel Layoun)

2010 Évaluation du Programme MDG Culture (Emmanuel Layoun)

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APPRÉCIATION DES ÉVALUATIONS

Cette appréciation est présentée sous la forme d’une bibliographie annotée, précédée d’un résumé synthétique.

Sur les 13 évaluations recensées par les COAR de 2008, 2009 et 2010, 11 ont été mises à la disposition de la mission. Elles concernent les produits du CPAP suivants, directement ou indirectement:

P1 : 2

P2 : 4

P3 : 0

P4 : 1

P5 : 0

P6 : 4

Leur concentration autour des produits 2 et 6 traduit un certain déséquilibre dans l’évaluation du CPAP. L’évaluation à mi-parcours du CPAP prévue pour 2009 n’a pas pu être réalisée et l’évaluation des programmes conjoints de 2008 n’a pas été mise à la disposition de la mission.

Les évaluations consultées par la mission sont assez disparates dans leur objet et leur couverture. En gros, elles peuvent être classées en plusieurs catégories.

- Trois d’entre elles, relatives au P2 (2.1 et 2.4) et au P4 (4.1), peuvent être considérées comme des évaluations de programme. Les deux premières admettent n’avoir pas été en mesure de cerner les avancées et réalisations du programme par rapport aux objectifs initiaux et de mesurer son efficacité. Par contre, celle relative au P4 est un modèle d’évaluation dans tous ses aspects.

- Quatre des rapports (1.1 sur les mutuelles communautaires, 2.3 sur les espaces santé jeunes, 6.1 sur les CEPAJ, et 6.2 sur les campagnes de LCVEF) sont des études informatives et très intéressantes, réalisées par des sociologues professionnels au moyen de méthodes parfaitement appropriées à leur sujet d’étude et aux contraintes du terrain. Bien que leurs thématiques concernent certains aspects pertinents pour certains des domaines d’intervention de l’UNFPA (un volet des produits 1 et 2 et deux volets du produit 6), elles ne constituent pas des évaluations de programme à proprement parler et ne contiennent pas d’informations sur l’implication de l’UNFPA.

- Deux des rapports sont des analyses de situation ou des évaluations de plan nationaux (1.1 sur la mortalité maternelle et 2.2 sur le VIH/SIDA) destinées à guider la programmation et non pas des évaluations de programme proprement dites. Bien qu’elles concernent des thématiques au centre des préoccupations de l’UNFPA, elles ne contiennent pas d’information sur l’implication spécifique de l’UNFPA qui a lieu avec celle, conjointe, de plusieurs autre bailleurs de fonds.

- Enfin, les deux évaluations des programmes conjoints du Fonds des OMD relatives au P6 (6.3 et 6.4) concernent deux programmes complexes aux multiples partenaires, où très peu d’informations spécifiques peuvent être glanées sur les objectifs et activités relevant du CPAP de l’UNFPA.

Toutes les ‘évaluations’ sans exception ont été réalisées par des experts ou des sociologues dont le niveau de compétence et d’engagement ne fait aucun doute. Bien que l’on puisse pour une ou deux d'entre elles regretter que l’organisation du texte n’ait pas été plus rigoureuse ou l’écriture plus claire, il est certain que leurs rédacteurs ont utilisé toutes les sources disponibles dans les temps impartis pour atteindre leurs objectifs. Les difficultés rencontrées par deux des rapports d’évaluation de produits pour évaluer les situations et les acquis et, le cas échéant, pour apprécier les réalisations par rapport aux cibles, tiennent en général à des lacunes dans les données harmonisées collectées par les partenaires sur le terrain.

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Les onze rapports annotés ci-dessous ont constitué une première base pour la méta-évaluation du CPAP. La lecture additionnelles des autres rapports communiqués à la mission et cités dans la liste des documents consultés a concerné des rapports de mission de consultations spécifiques, des revues de programmes conjoints organisées par d’autres bailleurs de fonds, ou des études ponctuelles. Celles-ci ont produit relativement peu d’informations supplémentaires pertinentes pour apporter une réponse aux questions évaluatives contenues dans les TdR, et ce, pour plusieurs raisons : soit, elle ne concernaient pas spécifiquement l’UNFPA (ex., les rapports de l’Icon Institut dont les indicateurs sont mesurés au niveau national), soit elles concernaient des appréciations préalables (ex., rapports de missions sur le SWAp du PASS), soit elles couvraient une période largement antérieure au 7ème cycle, soit elles étaient élaborées à un niveau de détail trop micro pour informer les questions évaluatives générales (ex., Manuel de formation des SF). Elles ont apporté un éclairage partiel sur l’état des 20 indicateurs contenus dans la matrice de S&E et sont citées dans le texte du rapport dans les paragraphes pertinents.

En conséquence, l’élaboration du rapport de la méta-évaluation s’est appuyée principalement sur les rapports des revues annuelles du programme, les COAR, les audits NEX de 2009, un échantillon de PTAs et de rapports d’activités annuels, et les entretiens réalisés avec le personnel de l’UNFPA et les représentants de la partie nationale.

PRODUIT 1

1.1 Évaluation de l’expérience des Mutuelles Communautaires (Anonyme, 2009, 67 pp.)

TdR

Pas de TdR inclus. L’objectif est d’évaluer l’expérience des MC dans deux régions pilotes et d’analyser sa pertinence, son efficacité et son appropriation.

Méthodologie

La méthodologie est appropriée, avec revue et analyse de la documentation bibliographique, analyse du processus, mesure des indicateurs et analyse quantitative, discussion des résultats, FGDs des acteurs et intervenants (pour connaître les raisons de la participation ou non-participation), analyse qualitative, et élaboration des leçons apprises et recommandations.

Résultats

Cette expérience pilote a bénéficié de l’appui financier et technique de l’UNFPA en conjonction avec l’OMS, dans le but stratégique d’étendre la couverture sanitaire à toutes les régions du Maroc. L’évaluation n’a pas calculé d’indicateurs d’effet ou d’impact. Elle relève un point positif dans le processus d’implication de la société civile. Cependant l'analyse montre que les nouvelles inscriptions, comme les ré-inscriptions, étaient en baisse de 478 à 153 à Tabant entre 2005 à 2009 et de 95 à 58 à Ait M’hamed entre 2007 et 2008 (p. 23). Les FGD suggèrent des raisons pour cette baisse. Les nombreuses contraintes objectives et lacunes diagnostiquées énumérées p. 47 du rapport soulèvent de sérieuses questions au sujet de la pérennisation des résultats.

1.2 Évaluation à mi-parcours du Plan d’action 2008-2012 pour l’accélération de la réduction de la mortalité maternelle et infantile (Alain Prual, Septembre 2010, 38 pp.)

TdR

Cet état des lieux réalisé en 10 jours, analyse la pertinence, la cohérence, le partenariat, les rôles et les progrès dans la mise en œuvre du Plan d’Action du gouvernement dans lequel l’UNFPA est impliqué, et propose des mesures pour l’amélioration, la réorientation, l’accélération et la durabilité du programme.

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Méthodologie

Elle est adéquate pour l’évaluation d’un tel sujet, privilégiant des sources d’information variées et complémentaires: examen de documents; réunions et discussions avec différents acteur du Plan d’action aux niveaux central, régional et provincial; réunions avec différents partenaires bilatéraux et SNU; visites de terrain.

Le temps imparti pour cette mission était beaucoup trop court, bien que cette contrainte ait été compensée en partie par les excellentes connaissances qu’a l’expert de sa partie technique comme du terrain marocain.

Résultat

Le rapport présente un diagnostic détaillé de type qualitatif de l’état des lieux au moyen d’une analyse SWOT pour chacun de huit leviers d’action du plan , et de nombreuses recommandations concrètes argumentées, présentées dans un rapport technique systématique, clair, précis, et basé sur des indicateurs à jour. Il ne contient pas de collecte ni d’analyse de données statistiques et conclut que le programme méritera une évaluation quantitative approfondie.

PRODUIT 2

2.1 Évaluation du Projet Conjoint « Jeunes en Action » (Lyne Godmaire, Octobre 2008, 29 pp.)

TdR

Par rapport aux objectifs initiaux du projet, analyser et évaluer la pertinence, la formulation, les modalités d’exécution, les étapes de la mise en œuvre, le niveau de réalisation des activités programmées, les résultats/effets, l’efficacité, l’efficience, et l’appropriation.

Méthodologie

Cette mission de courte durée (17 jours) est basée sur la lecture de documents, des discussions, et l’utilisation de l’analyse SWOT.

Résultats

Les principales conclusions sont: Forte pertinence; faiblesse du cadre conceptuel et de la planification des activités; difficulté à mesurer l’efficacité des activités due au manque de continuité dans la présentation des rapports qui ne permettent pas de cerner les avancées et réalisations; manque de concordance des instruments de mesure des rapports 2007 et 2008; structures et mécanismes de S&E flous; début d’institutionnalisation avec la gestion financière; budgets reportés d’une année à l’autre non indiqués.

2.2 Évaluation rapide de la situation pour l’intégration de la prévention du VIH/SIDA dans la Santé Sexuelle et Reproductive (Dr. Najjia Hajji, Février 2009, 72 pp.)

TdR

Pas de TdR en annexe de ce rapport financé par l’UNFPA. Les objectifs sont de réaliser une « évaluation » rapide de la situation (il faudrait plutôt dire une appréciation) et donner des orientations pour un plan d’action national dont les bailleurs seraient l’UNICEF, l’ONUSIDA, l’OMS et le FM. Ce n’est donc pas une évaluation d’un produit ou volet du CPAP à proprement parler. Le lien avec l’UNFPA peut être perçu à travers l’implication à MTH des produits P6 et P2.

Méthodologie

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Le recueil d’informations s’est fait à travers une revue de la documentation, des entretiens dirigés, des FGDs et des réunions de consensus autour des réponses obtenues. L’organisation du rapport rend difficile la localisation des résultats spécifiques de cet état des lieux détaillé.

Résultats

Le MS a de nombreux plans d’action avec différents partenaires (UN, GTZ), d’où des difficultés de coordination, des réunions très nombreuses et un suivi insuffisamment assuré. Le rapport fait également état de la verticalité des indicateurs propres à chaque programme de santé. Des directives cliniques en matière de SMI/PF ont été élaborées par l’OMS et l’UNFPA et un centre intégré de SR à MTH, y compris pour le VIH/SIDA, créé avec la coopération de l’UNFPA. Il est suggéré que l’avenir du comité SR de MTH risque d’être incertain à la fin de l’intervention spécifique de l’UNFPA.

2.3 Évaluation des Espaces Santé Jeunes (Mohammed El Aouad, Octobre 2010, 54 pp.)

TdR

Les objectifs spécifiques de cette évaluation étaient d’apprécier l’organisation, le fonctionnement et l’utilisation des ESJ, ainsi que la satisfaction des usagers et des prestataires, et de faire des recommandations pour leur amélioration. L’appui aux ESJ constitue l’un des volets du P2 du CPAP.

Méthodologie

Une solide étude sociologique basée sur une démarche différenciée avec 2 paliers d’analyse et de recommandations: une analyse documentaire, puis un analyse systématique d’un tiers des ESJ dans plusieurs régions du pays par des entretiens dirigés avec leurs responsables et un inventaire des prestations et services offerts. Les outils de collecte des données (guides d’entretien) ont été très soigneusement élaborés, et le degré de satisfaction des jeunes établi pour chaque ESJ au cours de FGDs avec des jeunes usagers et non usagers.

Résultat

Un rapport de synthèse documenté, organisé, répondant à tous les TdR, avec des exemples variés, une identification claire des problèmes majeurs dans les ESJ et des recommandations pour l’amélioration de leur fonctionnement. Aucune mention n'est faite des partenariats ou des financements. Certaines des conclusions de cette étude sont reprises dans le corps du rapport de la méta-évaluation.

2.4 Évaluation du programme «Jeunes pour Jeunes» (Lyne Godmaire, Décembre 2010, 89 pp.)

TdR

Pas de TdR en annexe de ce rapport d’évaluation du P2 du CPAP, destiné à appuyer la méta-évaluation. Les objectifs sont décrits comme consistant à documenter, analyser et évaluer le programme conjoint (dont une partie constitue le P2) par rapport aux résultats escomptés. Évaluer la pertinence, les modalités d’exécution, la mise en œuvre, l’appropriation, les résultats et la pérennisation dans trois sites du programme et dégager des orientations pour le prochain cycle.

Méthodologie

Elle est basée sur l’élaboration d’un questionnaire portant sur 9 volets et contenant des questions subsidiaires pour chacun des groupes rencontrés (jeunes, personnel, ministères, agences SNU). Cette évaluation participative, accompagnée par le CdP du P2, est basée sur des ateliers de discussion avec les jeunes, des visites sur deux des sites, des échanges ouverts

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avec quelques encadreurs et formateurs et des rencontres structurées avec les ministères. Elle analyse les taux de dépenses par trimestre et par partenaire institutionnel.

Résultats

Seule des évaluations à considérer directement un produit du CPAP, elle contient, éparpillées, nombre de remarques utiles et pertinentes, voire judicieuses, sur les orientations stratégiques recommandées. Toutefois, elle contient peu d’informations sur les résultats vérifiables. L’utilité du rapport est considérablement réduite par le manque d’organisation du texte et le style d’écriture, qui manque à la fois de spécificité, de clarté grammaticale et de concision. Le langage demande un gros effort de décryptage, pour un contenu qui reste vague, général et souvent non documenté.

Les conclusions tirées concernent : la pertinence du processus de mise en œuvre (mais ne différencie pas les interventions de l’UNICEF et de l’UNFPA) ; la collaboration inter-agences positive ; l’intersectorialité limitée du produit ; l’approche de proximité importante ; le manque de cadre de S&E ajusté spécifique ; la difficulté de mesurer objectivement l’efficacité du programme sur une base cumulative de données sur les progrès accomplis ; les taux d’exécution annuels des partenaires compris entre 14 et 33% ; le besoin d'analyser les capacités d’absorption nationale. Elle recommande l’identification d’indicateurs clés pour pouvoir mesurer le progrès des réalisations.

PRODUIT 3

Aucune évaluation pour ce produit n’a été communiquée à la mission

PRODUIT 4

4.1 Évaluation de l’expérience de planification stratégique participative menée dans la Province d’Al Haouz (Anonyme, 2011, 85 pp.)

Évaluation claire, méticuleuse, très complète et très utile du projet UNFPA MOR7P202, (part du produit P4), au format facilement lisible.

TdR

Inclus dans le rapport: Les objectifs sont d’évaluer le schéma méthodologique du projet et sa mise en œuvre, le degré d’appropriation des techniques de planification, les formations dispensées, le cadre opérationnel, la participation et l’implication des acteurs locaux, et, finalement, l’état des réalisations physiques et comptables.

Méthodologie

Elle vise, par l’utilisation de questionnaires et l'organisation de 53 interviews, à pouvoir discerner si le projet a atteint les objectifs assignés et produit les impacts escomptés en considérant les critères de pertinence, cohérence, efficacité, efficience, viabilité et, en dernier lieu, impact.

Résultats

Ce projet pilote novateur repose sur une convention tripartite Province-UNFPA-HCP. L’appui à l’élaboration des PCD, ainsi qu’à l’accompagnement du processus de préparation du plan provincial intégré, s’est fait par un bureau d’études (qui n’a pas toujours respecté les délais) et dont la performance a été jugée moyenne.

Le projet s’est assigné des objectifs conformes et adaptés aux besoins des communes. Les activités ont été programmées de manière judicieuse dans le temps. Les plans d’action ont été réalistes. Le renforcement des capacités a été largement réalisé. Toutes les activités programmées ont été réalisées, même avec des retards. Des documents et monographies de grande pertinence ont été produits. La gestion financière a été efficiente. Les réunions de sensibilisation ont attiré relativement peu de femmes mais la participation aux diagnostics territoriaux a été importante. La coopération des services extérieurs a laissé à désirer. Les

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résultats, surtout positifs, du projet sont présentés de manière très nuancée, étayés par des tableaux clairs sur la réalisation physique des activités et les aspects financiers.

Cette évaluation est une véritable étude scientifique qui obéit aux critères de clarté, précision, systématisation, objectivité et réplicabilité. Un modèle d’évaluation qui devrait être répliqué pour les autres produits du CPAP (peut-être en faisant appel au même consultant ?)

4.2 Évaluation du système d’observation et de collecte de données sur les migrations internes (2010)

Cette évaluation n’a pas été communiquée à la mission

PRODUIT 5

Aucune évaluation pour ce produit n’a été communiquée à la mission

PRODUIT 6

6.1 Évaluation des Réalisations des Nouveaux CEPAJ de la Région de MTH 2007-2008: projet MOR7G101, (Kamal Mellakh, 2008, 28 pp.)

TdR

Pas de TdR. L’évaluation portent sur l’état de fonctionnement de 7 nouveaux CEPAJ deux ans après leur création. Son but est d’évaluer les réalisations et les résultats par rapport aux objectifs; d’analyser la progression des résultats, les contraintes et points forts ; de proposer des recommandations.

Méthodologie

C’est une approche comparative sur deux années, à la fois quantitative, basée sur les IOVs d'opérationnalité et de fonctionnalité, et qualitative ; sur le recueil et l’analyse de données de base sur bilan des activités, statistiques, etc. ; sur une analyse séparée des 7 centres pour effectuer un bilan chiffré des réalisations ; sur une synthèse finale accompagnée de recommandations

Résultats

Le rapport présente la structure initialement formulée du projet et constate que sur 4 des 7 centres, les activités en 2008 étaient plus nombreuses qu’en 2007. Il note les difficultés éprouvées avec l’UNFPA sur le plan financier arguant que les carences enregistrées en 2008 en matière de financement prévu dans le cadre du partenariat initial avec l’UNFPA avaient un impact négatif sur le fonctionnement normal et la réalisation des activités programmées, alors qu’íl conviendrait au contraire de consolider les acquis positifs..

6.2 Évaluation des Campagnes Nationales de LCVEF (Naima Chikhaoui, novembre 2008, 72 pp.)

Étude transversale de la situation atteinte après 10 années (1998-2007), dont seule la dernière rentre dans le cadre du 7ème cycle de coopération de l’UNFPA. Les campagnes ont été réalisées avec l’appui de l’UNFPA, des coopérations belge et française et de l’UNIFEM. L’UNFPA n’est pas mentionné dans le rapport et ne figure pas dans la liste des personnes rencontrées.

TdR

Pas de TdR. L’objectif de cette très sérieuse recherche en sociologie est d’évaluer les perceptions/attitudes vis-à-vis des VFG, d’évaluer les avancées en matière de prise de conscience et d’utilisation des services, et de formuler des recommandations.

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Méthodologie

Elle est basée sur une approche qualitative et sur l’analyse d’une enquête de terrain avec plus de 1000 personnes dans 7 sites, par questionnaire et entretiens.

Résultats

Les principaux constats sont : la prise de conscience est plus élevée, mais les actions de sensibilisation n’ont été que très partiellement réalisées, l’insuffisance d’exécution s’expliquant par des retards variés. L’appréciation globale des campagnes les juge insuffisantes. Il y a des recommandations pour une politique publique gouvernementale, la communication, et le partenariat multi-acteur jugé efficace et efficient.

6.3 Évaluation de Programme MDG-Culture (Emmanuel Layoun, juillet 2010, 67 pp.)

Cette évaluation à mi-parcours, mandatée par le Fonds OMD, concerne l’ensemble du programme MDG Culture, dans lequel l’UNFPA est l’un des partenaires (204 000 $EU alloués pour les 2 premières années) avec l’UNESCO, l’UNIFEM, le PNUD et l’ONUDI.

TdR

Pas de TdR inclus. Le but de l’évaluation est d’apprécier la conception, la cohérence et l’appropriation du programme, d’évaluer l’efficience du management, l’efficacité et la contribution aux objectifs du programme, et de tirer les enseignements.

Méthodologie

Elle repose sur l’analyse de la documentation disponible, la collecte d’informations ciblées sur le terrain par entretiens individuels et collectifs (FGDs), et une analyse des gap.

Résultats

Le rapport fournit une analyse budgétaire très complète des décaissements, ainsi qu’une analyse des activités réalisées ; note la bonne pertinence du programme et l’appropriation satisfaisante de la conception. Mais, 61% des activités ont subi un changement ce qui suggère des problèmes d’exécution. Le rapport ne donne pas de détails sur les activités dont l’UNFPA a partagé la mise en œuvre, mais constate que le taux de réalisation par rapport au budget déboursé de l’UNFPA était de 0%.

6.4 Évaluation à mi-parcours du Programme TAMKINE (Emmanuel Layoun, aout 2010, 63 pp.)

Cette évaluation concerne l’ensemble du programme pilote MDG de lutte contre les VFG (le PCM), financé par la coopération espagnole à travers le F-OMD, et dans lequel l’UNFPA est impliqué avec l’UNIFEM (Chef de file) et huit autres partenaires du SNU, 16 partenaires institutionnels nationaux et 5 types de partenaires de la société civile. L’UNFPA est mentionné en premier, avec 24% du budget approuvé.

TdR

Pas de termes de référence inclus mais un questionnaire fourni par le PCM. Le but de l’évaluation est d’entreprendre une analyse systématique de la conception, du processus dans le cadre de l’initiative « One UN », et des résultats du PCM.

Méthodologie

Elle consiste en une analyse documentaire substantielle (122 documents sont cités dans l’annexe), des visites de terrain, des entretiens directifs et semi directifs à partir de questionnaires préalablement établis, et des FGDs.

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Résultats

L’évaluation est très générale, qualitative, concernant essentiellement le processus de gestion, et ne se penche pas sur les réalisations des différents partenaires. Elle analyse la pertinence du programme dans son ensemble (forte), la pérennisation (probable), la stratégie (bien adaptée), les indicateurs de suivi (insuffisamment affinés ou précis), le système de reporting (défaillant), et la gestion (inefficace). L’analyse des cinq résultats escomptés dans le PCM utilise surtout le temps futur et le mode conditionnel, ce qui indique un potentiel hypothétique plutôt qu’un résultat constaté. Le tableau des activités ne dit rien sur leur état d’avancement. Aucun résultat accompli documentable n’est mentionné et aucune mesure objective de résultats n’est proposée. On dénote aussi une confusion sémantique dans l’utilisation du terme ‘résultat’. Le lecteur n’est donc pas beaucoup plus avancé après la lecture du rapport. Le rapport signale qu'au total, les activités changées constituent 54% du total tandis que les activités achevées constituent 20 % du total. L’UNFPA a taux d’exécution semestriel de 41%, situé un peu au dessus de la moyenne du programme.

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