Mieux gouverner la zone euro : le fragile compromis franco-allemand

8/7/2019 Mieux gouverner la zone euro : le fragile compromis franco-allemand

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Mieux gouverner la zone euroLe fragile compromis franco-allemand

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Christian Deubner

Mars 2011

Comit dtudes des relations franco-allemandes

NNoottee dduu CCeerrffaa 8822


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LIfri est, en France, le principal centre indpendant de recherche,dinformation et de dbat sur les grandes questions internationales. Cr en1979 par Thierry de Montbrial, lIfri est une association reconnue dutilitpublique (loi de 1901).

Il nest soumis aucune tutelle administrative, dfinit librement ses activits etpublie rgulirement ses travaux.

LIfri associe, au travers de ses tudes et de ses dbats, dans une dmarcheinterdisciplinaire, dcideurs politiques et experts lchelle internationale.

Avec son antenne de Bruxelles (Ifri-Bruxelles), lIfri simpose comme un desrares think tanksfranais se positionner au cur mme du dbat europen.

Les opinions exprimes dans ce textenengagent que la responsabilit de lauteur.

Cette Note du Cerfa est publie avec le soutiende la Direction de la prospective du ministre des Affaires trangres

et europennes et de lAuswrtiges Amt.

Directeurs de collection : Louis-Marie Clouet, Hans Stark

Traduction : Karin Albert

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Auteur

Christian Deubner est diplm en sciences politiques, docteur ensciences conomiques et professeur la New York University Berlin.

Ses champs dexpertise sont lintgration politique et cono-mique europenne et extra-europenne, les relations franco-alleman-des aprs 1945 et les questions dconomie politique internationale.Ses recherches stendent aussi aux questions de scurit aux

niveaux europen et national.

C. Deubner a consacr sa carrire la recherche et la publi-cation acadmique et lenseignement dans ses domaines dexper-tise. Il a aussi consacr une partie de son activit au conseil sur lespolitiques europennes auprs des gouvernements franais et alle-mand, ainsi quauprs de nombreuses organisations non gouverne-mentales (ONG) transnationales.

Son activit denseignement inclut cinq annes au sein deplusieurs universits allemandes, auxquelles sajoutent des semes-tres au sein dinstitutions acadmiques amricaines, telles que leSchiller College Berlin et le CEA Paris. Il a aussi donn de frquentesconfrences dans des universits amricaines, principalement sur lesctes est et ouest, notamment Harvard, Yale, Stanford ou UCBerkeley.


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C. Deubner / Mieux gouverner la zone euro

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Rsum

Pour de nombreux observateurs allemands, la politique de lUnioneuropenne (UE) pendant la crise financire a t trop fortementmarque par les conceptions franaises et aurait enfreint des rglesfondamentales de lintgration europenne, mettant ainsi en pril ladurabilit future de cette politique dintgration.

Cette primaut des conceptions franaises a t observe

dans les solutions concrtes apportes la crise de la dette pub-lique : solidarit des tats les moins endetts pour les tats de lazone euro gravement endetts, abandon des sanctions automati-ques, coordination explicite des mesures de politique montaire (dela Banque centrale europenne [BCE]) avec les mesures de politiquefiscale et conomique prises par les tats membres, prennisationdun fonds de stabilit, renforcement dun Conseil europen euro .

Pour autant, la France a accept la perspective de linsolva-bilit dun tat de la zone euro. Paris a galement commenc adapter sa propre politique fiscale nationale des exigences euro-pennes plus strictes en termes de stabilit, en rflchissant parexemple aux formes que pourrait prendre un frein lendettementfranais, align sur un modle allemand.

Certes, des rformes importantes des institutions, des rgleset des procdures de la zone euro et de lUnion conomique etmontaire (UEM) portent le sceau des traditions et des conceptionsfranaises. Mais travers les objectifs redfinis qui seront dsormaispoursuivis, ce sont les prfrences allemandes en matire de politi-que financire qui dominent dans ces deux forums.


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Sommaire

INTRODUCTION ................................................................................... 4

VOLUTION DES MESURES ET DES INSTITUTIONS EUROPEENNESDANS LA GESTION DE LA CRISE ............................................................ 5

Les mesures de lutte contre la crise de la dette publiqueentrines par lEurogroupe ...................................................... 5

Les solutions envisagesdans dautres domaines de la gouvernance conomique ....... 6

Lvolution des institutions europennes face la crise ........ 8

Lhorizon temporel des mesures dcidespendant la crise ........................................................................ 10

UNE INFLUENCE ALLEMANDE OU FRANAISESUR LA GESTION EUROPEENNE DE LA CRISE ? .................................... 11

Comparaison des conditions dacceptationde lUnion montaire ................................................................ 11

Rsultat provisoire : une prdominancedes conceptions franaises ..................................................... 12

Les grandes lignes de confrontationdans les relations bilatrales ................................................... 16

VALUATION ET CONSEQUENCESDE LA GESTION FRANCO-ALLEMANDE DE LA CRISE.............................. 18

Les raisons du succs des conceptions franaises .............. 18

Les enseignements pour la politique allemandeau sein de lEurozone ............................................................... 19

QUE DEVRAIT OU POURRAIT PROPOSER LALLEMAGNE ? .................... 23

Lintrt allemand pour une procduredinsolvabilit dtat................................................................. 23

La rsistance franaise face un benchmarking allemand .. 24

Trois arguments en faveurdune moindre rsistance franaise ........................................ 26


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Introduction

Pour de nombreux observateurs allemands, la politique de lUnioneuropenne (UE) pendant la crise financire a t trop fortementmarque par les conceptions franaises et aurait enfreint des rglesfondamentales de lintgration europenne, mettant ainsi en pril ladurabilit future de cette politique dintgration1. Cette tude analysedans quelle mesure ces reproches sont fonds et, le cas chant,quelles consquences doivent tre tires pour la politique allemande

dintgration europenne.

Cette tude sintresse dans un premier temps aux mesuresprises par lUE et par ses tats membres pour surmonter la crise delendettement public, et lvolution concomitante des institutions etdes procdures de lUnion.

Une deuxime partie vise dterminer dans quelle mesureces dispositions et ces volutions sont davantage marques par uneinfluence franaise ou allemande, et si elles sont compatibles avecune politique europenne durable.

Enfin, une dernire partie dveloppera quelle devrait tre laraction de la politique allemande laune de ces volutions prc-demment tudies.

1 Voir, entre autres, Wirtschaftswoche-online, 7 juillet 2010.


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volution des mesureset des institutions europennes

dans la gestion de la crise

Les mesures de lutte contre la crise de la dette

publique entrines par lEurogroupeSur le plan de la politique financire, une solution de solidarit at entrine pour les tats surendetts en mai 2010 via la crationde deux plans de sauvetage financier. Ces instruments sont censsles aider surmonter la crise de liquidit, ou du moins viterlinsolvabilit de ltat, grce des crdits avantageux combins une conditionnalit dfinie par lUE (avec le Fonds montaire inter-national [FMI]). Cette solution sarticule autour dun plan de sauve-tage pour la Grce surendette2et dun fonds de secours incarn parune nouvelle Facilit europenne de stabilit financire (FESF)3.

cette fin, la solution de solidarit a donn lieu la cra-tion dune institution intergouvernementale qui met des empruntsgarantis par les tats membres, dont elle prte le rendement auxtats surendetts des taux dintrts bas; sy ajoutent des em-prunts du FMI et une conditionnalit stricte pour loctroi et le rembour-sement du prt. La solution europenne dun fonds gr par laCommission et financ par des eurobonds a t refuse.

Sur le plan montaire, la solution a consist modifier lapolitique montaire mene par la Banque centrale europenne(BCE), initie en 2009 par un allgement considrable de ses condi-tions de refinancement pour les banques. Cette mesure a port sur

lampleur et la dure du refinancement, et sur la qualit des garantiesncessaires pour loctroi dun refinancement. En 2010, la BCE estalle jusqu acheter directement sur le march des emprunts dtat

2 Dclaration du Conseil europen propos dun plan de sauvetage pour la Grce :Consilium.europa.eu.3 European Stabilisation Mechanism to preserve financial stability ,Consilium.europa.eu. La FESF doit tre transforme en un Mcanisme europen destabilisation (MES) pour la priode postrieure 2013.
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/113563.pdfhttp://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/113563.pdfhttp://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ecofin/114324.pdfhttp://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ecofin/114324.pdfhttp://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ecofin/114324.pdfhttp://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/113563.pdf


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ayant perdu de la valeur. Ce faisant, elle a aussi largi ses tches au-del de la stabilisation de la monnaie : aide la liquidit pour lesbanques, stimulation de lconomie, et mme montisation de dettespubliques.

Les solutions envisages dans dautresdomaines de la gouvernance conomique

Les mesures de sauvetage sur le plan financier ont t compltespar de nouveaux plans de rforme pour le renforcement du contrlede la politique financire et conomique dans lUE . Le prsident duConseil europen, Herman Van Rompuy, sest vu confier la missiondlaborer des propositions en ce sens en vue de crer un cadredurable de rsolution de crises . Plusieurs des dispositions prsen-ts par H. Van Rompuy sur le premier point, enrichies par des propo-sitions manant de la Commission et de la BCE, ont entre-temps tadoptes4. Seule une dclaration de lEurogroupe5 du 28 novembre2010 fait pour linstant rfrence au mcanisme de rsolution decrises. Une taskforcede lEurogroupe devait reformuler cette dcla-ration en un vritable concept pour le sommet europen du 11 mars2011, lors duquel les chefs dtat et de gouvernement ont pris actedu progrs de ce travail. Un rsultat dfinitif est prvu pour leurprochaine runion les 24 et 25 mars 2011, toujours sur la base desdeux documents prcits. Un troisime document y a t ajout, le pacte pour lEuro, issu dune initiative bilatrale sous le nom de pacte de comptitivit 6.

Le sommet rinsiste sur les lments centraux de ce travail :le renforcement de la coordination des politiques fiscales dans lecadre du Pacte de stabilit et de croissance (PSC), qui dboucherasur une intensification du contrle prventif en matire de politiquefiscale. Le niveau de lendettement public jouera concrtement unrle accru et les sanctions correctives se verront renforces et (par-tiellement) automatises.

Mi-2010, le prsident du Conseil europen et du groupe detravail H. Van Rompuy avait prsent ses propositions pour unecoopration encore renforce en termes de politique financire et

conomique au sein de la zone euro, cense intensifier et complterla coordination de la politique fiscale.

4 Conclusions du Conseil europen du 16-17 dcembre 2010,Consilium.europa.eu.5Consilium.europa.eu.6Consilium.europa.eu.
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/de/ec/118604.pdfhttp://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/de/ec/118604.pdfhttp://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/de/ec/118604.pdfhttp://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ecofin/118050.pdfhttp://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ecofin/118050.pdfhttp://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ecofin/118050.pdfhttp://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ecofin/119810.pdfhttp://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ecofin/119810.pdfhttp://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ecofin/119810.pdfhttp://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ecofin/119810.pdfhttp://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ecofin/118050.pdfhttp://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/de/ec/118604.pdf


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H. Van Rompuy7, Berlin, le 10 juin 2010 : Nous

allons renforcer des mesures prventives afin dviter

quun pays naccumule des dficits excessifs. Nous

allons agir de manire plus forte pour corriger les dficits

et, cette fin, prvoir davantage de sanctions juridiques

et semi-automatiques.

Nous allons tenir plus largement compte du niveau des

dettes publiques. Nous dfendons lindpendance des

offices des statistiques nationaux qui doivent fournir

leurs donnes en dehors de toute influence politique.

Nous devons liminer les dsquilibres en termes de

comptitivit. ce propos, il nous faut amliorer la

surveillance de la comptitivit de chaque tat membre.

Notre objectif doit tre dadopter des indicateurs pour

lensemble des 27 tats membres et un instrument de

contrle spcifique pour les tats membres de la zone

euro. Nous devons identifier dventuelles bulles

spculatives par exemple sur le march immobilier

plus tt et ragir de faon approprie.

En outre, nous avons intensment rflchi sur la

manire damliorer la conduite de la politique

conomique. Permettez-moi tout dabord de souligner

que ce dbat devrait tre men avec lobjectivit quisimpose. Sachez quen tant que Belge, je dfends dans

ce domaine une approche trs pragmatique. La conduite

de la politique conomique nest pas un chapitre part :

elle est lie aux rflexions sur le Pacte de stabilit et de

croissance et sur la comptitivit. Nous avons besoin

dune gouvernance plus spcifique dans ces domaines,

par la Commission et le Conseil.

Le domaine de la stimulation fiscale des conomiques natio-nales frappes par la crise rvle dautres exemples intressants denouvelles formes de coopration des tats de lUE. ce titre, lamise sous conditions de laide durgence pour la Grce est galement

7 Bemerkungen des Prsidenten des Europischen Rates, Herman Van Rompuy,nach seinem Treffen mit Bundeskanslerin Angela Merkel (Remarques du prsidentdu Conseil europen, Herman Van Rompuy, lissue de sa rencontre avec lachancelire Angela Merkel), 10 juin 2010, PCE 122/10.


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intressante car cest un modle extrme de ce que les tatseuropens peuvent imaginer en termes dintervention rciproque,dans la politique fiscale et conomique nationale.

Lvolution des institutions europennesface la crise

Le rle central du Conseil europen euro (et du conseil Ecofin)

La crise financire et conomique sest dveloppe dans des domai-nes o lUnion ne possde pas de comptences propres. Ainsi, letrait de Lisbonne stipule expressment que des mesures actives enmatire de politique financire et conomique relvent de la comp-

tence des tats membres8. Pour aboutir des mesures communescontre la crise au niveau de lUnion, il est donc indispensable que lesgouvernements des tats membres coordonnent de leur plein grleurs politiques nationales. Cest ncessairement le Conseil et, tantdonn la gravit de la crise et limportance des mesures politiques, leConseil europen, qui prend en charge la coordination europennede telles politiques nationales, et suggre, le cas chant, desinitiatives complmentaires.

Lorsquil ne sagit pas de poursuivre des processus politiquesdj dcids, mais quune intervention active de lUnion (et de sestats membres) face des problmes graves et urgents est nces-saire, comme cela a t le cas lors de la crise financire, le pays quiprside lUE dispose de possibilits particulirement importantes destimuler laction commune et de lorienter dans la direction quilsouhaite. Or, au moment de la faillite de Lehman Brothers, ctait laFrance qui prsidait lUnion.

Les 16 tats de la zone euro ont t particulirement motivs,lors de cette crise, pour coordonner leurs mesures. la diffrence des11 autres tats membres, ils devaient conserver un bien communsupplmentaire, leuro et sa stabilit, au regard de la crise de liquidit quia frapp dabord les banques, puis certains tats membres. Lesdcisions sur ces sujets devaient indubitablement tre discutes etprises entre les tats de la zone euro. Limportance de ces questionsexigeait lintervention du niveau dcisionnel suprme, celui des chefsdtat et de gouvernement. Au bout du compte, le Conseil europen asig pour la premire fois pendant la crise, puis plusieurs fois de suiteentre 2008 et 2010, runissant seulement les tats du groupe de leuro.

8 Trait de Lisbonne, titre VIII, chapitre 1. Les mcanismes de coordination qui y sontabords sont fonds sur une coopration volontaire.


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Pour la seule anne 2010, le nouveau prsident du Conseil europen,H. Van Rompuy, a tout naturellement convoqu ce Conseil euro-pen euro trois reprises afin de discuter de la crise de la dettepublique, de faon pragmatique et en cohrence avec lUnion des27 , comme il laffirmait auprs du gouvernement allemand, et sansvouloir crer de nouvelles institutions .

Une Commission centre sur la prservationde lintrt communautaire

Les comptences de lUnion dans les domaines de la lutte contre lescrises financires se limitent la protection des conditions identiquesde concurrence sur lensemble du march intrieur, en particulier surle march financier intrieur, et aux mesures politiques des tatsmembres qui y sont immdiatement lies, telles que les aides dtat.La Commission sest donc trouve pour la dfense de lacquiscommunautaire au premier rang de la politique europenne de luttecontre la crise. Mais la Commission na jou quun rle oprationnellimit pour rpondre activement la crise sous forme de mesures depolitique financire et conomique9. Elle a cependant fourni un travailconceptuel substantiel : elle sest efforce de faire des suggestionspour la coopration intergouvernementale entre les tats membres etsurtout entre les tats de la zone euro dans les domaines cls de lapolitique oprationnelle de gestion de la crise. Elle a aussi veill ceque ces mesures soient compatibles avec la situation de lensemblede lUnion. De plus, la Commission a dvelopp des concepts derforme plus long terme pour les politiques et les institutions dune

UE rsistant aux crises10

.

Une BCE agissant en troite cooprationavec le Conseil europen

Au cours de la lutte contre la crise, la BCE sest range aux cts desgouvernements des tats membres de la zone euro. Elle a eu deschanges rguliers au cours du processus de formation des prises deposition au sein du Conseil Ecofin ou du Conseil europen, auxquelselle a t troitement associe. En ce sens, elle a reprsent dansles faits une partie dun gouvernement de crise financire de la

zone euro. Son rle a consist endosser une fonction cl traversllargissement du refinancement des banques toute la zone euro,allant jusqu la montisation de dettes publiques. Cette fonction ne

9 C. Deubner, Facing the Test of Global Financial and Economic Crisis: Will the EURise to the Challenge and Deepen Integration? , in General Report to theFoundation of European Progressive Studies, Bruxelles, 2011, notamment lechapitre Bank Restructuring .10 Cf. notamment les activits des directions gnrales March et Concurrence en2009 et 2010.


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disposait pas dinstitution de politique fiscale ddie au sein dusystme de leuro alors quil fallait la remplir rapidement et de faonfiable. Ce faisant, la BCE a cependant durablement compromis laprotection de son indpendance inscrite dans les traits, face desexigences de politique montaire manant des tats membres11.

Lhorizon temporel des mesures dcidespendant la crise

Les mesures de lutte contre la crise de 2008-2010 sont explicitementlimites dans le temps. Cela vaut surtout pour les plus dramatiquesdentre elles, portant sur la rsolution de la crise des dettespubliques. Mais pour les acteurs des marchs financiers, cela signifieaussi quune incertitude trs grave risque de nouveau de peser sur lavalorisation de leurs emprunts aprs 2013. Pour les gouvernementsdtats potentiellement exposs au risque de surendettement, lapression ne baisse qu court terme et de faon partielle. Cet horizontemporel est donc loin de rpondre aux attentes des dfenseurs dunsystme europen long terme, soucieux de solidarit en matire definancement des emprunts dtat (par exemple par lintroduction grande chelle deurobonds) et de lutte contre linsolvabilit dun tat.

Au sein du Conseil europen et parmi les acteurs desmarchs financiers, une forte pression se faisait toujours sentir,pendant la priode de lt et de lautomne 2010, en faveur duneprennisation des mesures dcides au printemps. Limportance decette pression est difficile apprcier de lextrieur, mais il est tout fait possible quune majorit des acteurs cls y soient impliqus.Parmi les dfenseurs rsolus dune telle prennisation figurait legouvernement franais12. Une premire proposition dun mcanismeeuropen de stabilisation financire (cf. supra) pour la priode post-2013 a t soumise la discussion. Tant que cette proposition nestpas consolide en un concept ni soutenue par des tats membres,cet horizon temporel signifie aussi quune nouvelle aggravation avantmi-2013 de la situation dun tat dj touch par la crise de lendet -tement public ou dun nouveau candidat provoquera non seule-ment lapplication des instruments dsormais disponibles, mais aussila lgitimation et linscription dans la dure de ces instruments, et

probablement aussi leur prennisation. Cette volution va aussi dansle sens des objectifs de la politique franaise.

11 Des positions allemandes contre la lgalit des parachutes de secours se trouventpar exemple inM. Otte,Freiewelt.net, ou inW. Schachtschneider,Freiewelt.net. Silsagit l de positions particulirement fermes, elles sont cependant souventpartages y compris parmi les experts orthodoxes des affaires europennes.12 Financial Times, 28 mai 2010, interview de Pierre Lellouche, secrtaire dtatfranais charg des Affaires europennes.
http://www.freiewelt.net/nachricht-5965/euro-rettung%3A-%D6konom-sieht-versto%DF-gegen-maastricht.htmlhttp://www.freiewelt.net/nachricht-5965/euro-rettung%3A-%D6konom-sieht-versto%DF-gegen-maastricht.htmlhttp://www.freiewelt.net/nachricht-5965/euro-rettung%3A-%D6konom-sieht-versto%DF-gegen-maastricht.htmlhttp://www.freiewelt.net/nachricht-4172/verfassungsklage-gegen-griechenland-hilfe.htmlhttp://www.freiewelt.net/nachricht-4172/verfassungsklage-gegen-griechenland-hilfe.htmlhttp://www.freiewelt.net/nachricht-4172/verfassungsklage-gegen-griechenland-hilfe.htmlhttp://www.freiewelt.net/nachricht-4172/verfassungsklage-gegen-griechenland-hilfe.htmlhttp://www.freiewelt.net/nachricht-5965/euro-rettung%3A-%D6konom-sieht-versto%DF-gegen-maastricht.html


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Une influence allemandeou franaise sur la gestion

europenne de la crise ?

La gestion europenne de la crise a-t-elle t plus proche des tradi-tions et conceptions allemandes ou franaises en matire de politiquefinancire et conomique europenne ?

Dans un premier temps, il convient de rappeler les positionsde dpart partir desquelles lAllemagne et la France ont donn leuraccord en 1992 lUnion conomique et montaire europenne.

Comparaison des conditionsdacceptation de lUnion montaire

Allemagne : priorit la stabilit de leuro

Les conditions allemandes comportaient :

une priorit absolue la stabilit de leuro entant quobjectif suprme de la politique montaire ;

lindpendance de la Banque centrale euro-penne ;

linterdiction de tout octroi de crdit aux tatspar la BCE ;

linterdiction du renflouement de dbiteurspublics par la BCE ;

ces interdictions supposant lacceptation dunrisque rel de faillite dun tat, qui inciterait les inves-tisseurs majorer les primes de risque et les tats dela zone euro mener une politique financire respon-sable dans le cadre des critres de stabilit.


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Ces conditions allemandes ont en grande partie t intgresau trait de Maastricht et au Pacte de stabilit et de croissance (PSC).

France : objectifs de croissance et plein emploi,et responsabilit politique de la BCE

Les conditions franaises initiales comprenaient :

la coresponsabilit de la Banque centrale quant la croissance conomique et au plein-emploi dansles pays de leuro. Ces objectifs devaient tre soutenuspar la politique montaire, avec la mme importanceque la stabilit de la valeur montaire ;

linfluenabilit et la responsabilit politiques de la

BCE vis--vis des gouvernements dmocratiquementlus, dans le cadre dun gouvernement conomique ;

un renforcement politique de lEurogroupe.

La possibilit de linsolvabilit dun tat au sein de la zone euronapparaissait pas dans le discours franais : y figurait plutt uneexigence de solidarit vis--vis dtats de lEurozone surendetts. Cesobligations et ces conceptions nont pu tre intgres que trspartiellement dans le trait de Maastricht et le PSC. Elles ont cependantcontinuellement t invoques par la France aprs la signature du trait

de Maastricht, bien avant et aprs le trait dAmsterdam13

.

Cette mise en perspective montre trs clairement la grandedivergence des positions de dpart, qui persiste fondamentalement lheure actuelle.

Rsultat provisoire : une prdominancedes conceptions franaises

Il ntait donc pas ncessaire dattendre le cocorico du prsident

franais, comme lcrivait The Economist14

, pour reconnatre les

13 Pour une courte prsentation de ces dbats, voir par exemple G. Mller-Brandeck-Bocquet, Frankreichs Europapolitik, VS Verlag fr Sozialwissenschaften, Wiesbaden,2004, p. 104 et suivantes ; pour le ct allemand, voir aussi E. Thiel et W.Schnfelder, Ein Markt Eine Whrung. Die Verhandlungen zur EuropischenWirtschafts- und Whrungsunion, Baden-Baden, Nomos, 1994.14 Aprs les rsolutions sur les parachutes de secours, TheEconomistcrit dans sonnumro du 13 mai 2010 : From France there was crowing. President NicolasSarkozy claimed credit for a plan that he called 95% French. He hailed the


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faits : lvolution globale entre lt 2008 et lt 2010 illustre claire -ment que les traditions et les conceptions franaises en matire depolitique montaire et financire europenne se sont imposes plusfortement dans les ractions politiques des tats membres et delUnion la crise financire et conomique que leurs pendants alle-mands. Qui plus est, alors que certaines des traditions et des con-ceptions allemandes staient imposes depuis la fin des annes1990 comme lments cls du systme de politique montaire etfinancier de lUE, elles ont t cartes, dsavoues, voire dvalo-rises par de nombreux acteurs.

Cela vaut pour les solutions concrtes apportes la crise dela dette publique, qui obligent les tats de la zone euro les plusattachs la stabilit et les moins endetts jouer long terme unrle de sauveteur pour les tats de la zone euro gravement endetts.Cette solution a t propose et prconise par le gouvernement

franais alors que le gouvernement allemand avait tent de toutesses forces de barrer la route une telle pratique depuis la cration dela monnaie commune et du systme de leuro. Mme en avril/mai2010, le gouvernement allemand ne sest pli aux contraintesobjectives , dclares comme telles15, quaprs une phasedhsitation.

Ce basculement est aussi perceptible sur les conditions alle-mandes en termes dinstitutions et de procdures, telles que lind-pendance de la BCE, linterdiction et de loctroi de crdits aux tats etdu renflouement de ces derniers par la Banque centrale, ainsi que le bras correcteur du PSC. Rien de tout cela na pu tre maintenu

pendant la crise. La France, en revanche, a t celui parmi lesgrands tats de leuro qui avait exig de la faon la plus dtermine,depuis la cration de la monnaie commune, une coordination explicitedes mesures de politique montaire (de la BCE) avec les mesures depolitique fiscale et conomique prises par les tats membres16.

emergence of a new decision-making body at the EUs inner core, made up ofleaders from the 16 euro-zone countries. Such a council of the euro zone, as hecalled it, is not found in any EU treaty, but has been a French dream for years. 15 Voir par exemple le suivi trs complet du Financial Times, tel que : A Measured

Merkel , dition du 24 novembre 2008 ; la retenue de la premire stimulationallemande devient visible lorsquon voit la diffrence entre les modestes 0,6 % duproduit intrieur brut (PIB) en novembre 2008, et les 1,4 % qui ont t possibles enjanvier 2009, par ailleurs ce moment-l le double du pourcentage franais. Voir ce sujet D. Saha et J. von Weizscker, Second German Stimulus Package in the EUContext, Bruegel, 15 janvier 2009. Quant lacceptation hsitante par lAllemagnedun renflouement denvergure pour la Grce, cf. The Economist, dition du 13 mai2010. 0916Cest nouveau la mme chose face lclatement de la crise financire lorsquele prsident du Conseil Nicolas Sarkozy exige le 21 octobre 2008 devant leParlement europen un gouvernement conomique pour la zone euro censtravailler en parallle la Banque centrale europenne. La BCE doit tre


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Quant laide pour la Grce et le fonds de stabilit, la partieallemande a seulement t en mesure en croire la presse dempcher la cration dun fonds de secours permanent, organisde faon supranationale (sous la responsabilit de la Commissioneuropenne) et financ par des emprunts de lUE (eurobonds).Selon ces mmes articles de presse, cest surtout lAllemagne qui aobtenu la limitation des fonds trois ans et qui a dfendu uneconstruction o les tats membres se portaient eux-mmes garantsde la leve de capital pour les fonds et devaient dcider ensemble detout octroi de crdit un tat en crise17.

Ce faisant, Berlin a certes intgr la possibilit de participerdirectement la dcision dutilisation des moyens financiers et derussir empcher une prolongation du systme. Mais avec lesautres tats membres, elle a fait un trs grand pas en avant sur unevoie commune dont il sera difficile, sur le plan politique, de scarter:

la pression en faveur de la prennisation de ces solutions est grande,y compris du ct franais.

Les conceptions allemandes quant limportance relative dergles et de politiques discrtionnaires nont pas fait merger uneligne politique convaincante de gestion de crise. Ces conceptionsdemeuraient ambigus en termes de politique conomique et fiscale. quelques exceptions regrettables prs, lAllemagne est un dfen-seur crdible et convaincu de conditions de concurrence homognessur lensemble du march intrieur et du march financier. Des rglespassives en loccurrence des rgles en matire de concurrence etdes aides dtat et leur imposition par une Commission capable

dagir ont toujours t le moyen privilgi par lAllemagne pour sapolitique europenne. Cela vaut galement pour le PSC. Mais cesmoyens nont pas permis dagir efficacement contre la criseconomique et financire.

Par ailleurs, lAllemagne sopposait depuis longtemps ceque des comptences en matire de politique fiscale et conomiquesoient alloues lUnion, y compris lintrieur de la zone euro. Unecoopration ou une coordination intergouvernementales dans cedomaine, par le Conseil europen par exemple, tait galement jugeavec beaucoup de rserve alors que la France, fidle ses traditions,se disait prte agir en ce sens gouvernement conomique

oblige18 mme si elle stait toujours tue quant aux intentionsprcises derrire cette volont. Mais lorsque, partir de lautomne2008, la ncessit dune telle coordination est devenue de plus enplus vidente face la gravit de la crise et aux inconvnients lis

indpendante , [mais] elle doit pouvoir discuter avec un gouvernementconomique , Le Monde, 21 octobre 2008.17 Cf. le rcit de Peter Ludlow sur la runion de crise en mai 2010, Eurocomment.be.18Le Monde, 21 octobre 2008, cf. note 14.
http://www.eurocomment.be/2010/06/17/vol-7-7-and-vol-8-the-european-council-and-the-euro-crisis-spring-2010/http://www.eurocomment.be/2010/06/17/vol-7-7-and-vol-8-the-european-council-and-the-euro-crisis-spring-2010/http://www.eurocomment.be/2010/06/17/vol-7-7-and-vol-8-the-european-council-and-the-euro-crisis-spring-2010/http://www.eurocomment.be/2010/06/17/vol-7-7-and-vol-8-the-european-council-and-the-euro-crisis-spring-2010/


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labsence de coordination entre les mesures nationales de luttecontre la crise, ces rserves ont empch Berlin de prendre desinitiatives propres en ce sens. Toutefois, il tait plus facile pour Berlindadhrer lide dune telle coopration intergouvernementale quun transfert de comptences vers lUnion. Malgr ses positions debase, foncirement favorables une gestion de la crise au niveau delUnion 27 et un rle privilgi de la Commission, lAllemagne at par consquent oblige, lors de la crise, de suivre la ligne inter-gouvernementale de la France qui nhsitait pas faire valoir sespropres ides. En outre, au deuxime semestre 2008, la Franceprsidait le Conseil, ce qui lui ouvrait des possibilits particulirespour cette dmarche.

Suivant la mme logique, Berlin refusait dentriner unerunion du Conseil europen rassemblant uniquement les chefsdtat et de gouvernement des 16 pays de la zone euro. Il est vrai

que cette configuration avait t voque par le gouvernement fran-ais depuis des annes dj afin de parvenir, au sein des pays de lazone euro, un approfondissement de la coopration en matire depolitique conomique et fiscale et dintensifier la coopration avec laBCE19. Mais jusqu lautomne 2008, cette proposition avait rguli-rement t refuse, surtout par Berlin : dune part, lAllemagnerefusait toute mesure sapparentant une mise sous influence de laBCE ; dautre part, le gouvernement allemand ne souhaitait pasmettre en danger limportante coopration sur le plan de la politiqueconomique et fiscale au niveau des 27 par un cercle de cooprationrestreint 16.

Or, en matire dapprofondissement de la coopration cono-mique et fiscale au niveau du Conseil europen, lAllemagne navaitpas dalternative proposer qui soit susceptible de freiner le renfor-cement du Conseil europen dans une formation zone euro encourage par la France.

En raison du rle cl que joua cette formation euro duConseil europen lors de la crise de lendettement public, Berlin aaussi d constater quau sein du Conseil Ecofin, lEurogroupe et sonprsident lu Jean-Claude Juncker se voyaient carts de tout rledterminant. Par consquent, la procdure communautaire encou-

19 The Economist, dj mentionn, rapporte dans son dition du 13 mai 2010 lasatisfaction du prsident franais : He hailed the emergence of a new decision-making body at the EUs inner core, made up of leaders from the 16 euro-zonecountries. Such a council of the euro zone, as he called it, is not found in any EUtreaty, but has been a French dream for years. Un rapport du Commissariat duplan franais notamment plaidait ds 2004 expressment en faveur dune telleinstance : B. Racine, P. Buffotot, G. Canivet, J. Pisani Ferry, Perspectives de lacoopration renforce dans l'Union europenne, Commissariat gnral du plan,Paris, mars 2004, p. 56.
http://larecherche.service-public.fr/df/oxide?page=resultatsrapportsavancee&action=launchsearch&DynRubrique=&DynCorpus=&DynDomain=BRP&criteriaContent=&q_author=RACINE%20Bruno&q_dfdate=&q_dftp=&x=15&y=6http://larecherche.service-public.fr/df/oxide?page=resultatsrapportsavancee&action=launchsearch&DynRubrique=&DynCorpus=&DynDomain=BRP&criteriaContent=&q_author=RACINE%20Bruno&q_dfdate=&q_dftp=&x=15&y=6


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rage par Berlin, impliquant un rle fort de la Commission et duParlement, tait dans une certaine mesure affaiblie dans ce champpolitique.

Les grandes lignes de confrontationdans les relations bilatrales

Les rsultats des rencontres franco-allemandes entre lautomne 2008et janvier 2011 refltent les grandes lignes de confrontation au niveaude la politique europenne.

Mais il faut dabord souligner la capacit de rsistance de lacoopration bilatrale franco-allemande face aux dfis de ces der-nires annes. En dpit de tous les conflits apparus sur des ques-tions fondamentales de la politique financire et conomique euro-penne, les deux gouvernements nont cessden discuter rgulire-ment et sont parvenus, sur les sujets o ctait possible, despositions communes quils ont pu prsenter ensemble lors des som-mets europens ou lors dautres conseils dterminants. Les positionsqui ne permettaient pas de dboucher sur un consensus, en revan-che, ont t partiellement abandonnes, par exemple le fonds desauvetage des banques ; ou bien ces positions ont alors t dfen-dues seulement dans le cadre des Conseils de lUE, o chacun desdeux gouvernements se cherchait des allis. Lors des entretiensbilatraux, le gouvernement franais a propos sensiblement plusdinitiatives que le gouvernement allemand en raction, lchelleeuropenne, la crise financire et conomique. Paris pouvait alorsen partie renouer avec des conceptions anciennes et jamais aban-donns dune politique interventionniste.

Mais il existait galement de nombreux points de conver-gence : le renforcement des diffrents rglements de contrle desmarchs financiers (propositions de Jacques de Larosire)20, lapolitique fiscale (Pacte de stabilit et de croissance renforc)21 et lapolitique bancaire (propositions de J. de Larosire et rforme de ladirective europenne sur les exigences en matire de capitalpropre)22. Ces domaines correspondaient aux conceptions alle-mandes en matire de politique conomique et financire et de leur

transfert lUE, et la France apportait dans ces domaines un renfortapprciable aux positions allemandes.

En revanche, des conflits svres ont clat entre lachancelire allemande et le prsident franais sur les initiatives qui

20Sddeutsche Zeitung, 12 mars 2009.21Rp-online.de.22France-allemagne.fr.
http://rp-online.de/politik/ausland/Sarkozy-beugt-sich-Merkel_aid_869361.htmlhttp://rp-online.de/politik/ausland/Sarkozy-beugt-sich-Merkel_aid_869361.htmlhttp://rp-online.de/politik/ausland/Sarkozy-beugt-sich-Merkel_aid_869361.htmlhttp://www.france-allemagne.fr/Merkel-und-Sarkozy-10-Thesen-fur,4441.htmlhttp://www.france-allemagne.fr/Merkel-und-Sarkozy-10-Thesen-fur,4441.htmlhttp://www.france-allemagne.fr/Merkel-und-Sarkozy-10-Thesen-fur,4441.htmlhttp://www.france-allemagne.fr/Merkel-und-Sarkozy-10-Thesen-fur,4441.htmlhttp://rp-online.de/politik/ausland/Sarkozy-beugt-sich-Merkel_aid_869361.html


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attribuaient de nouvelles comptences de coordination lUE dansun domaine jusqu prsent sciemment rserv aux diffrents tats, savoir la politique conomique et financire, et qui mettaient enquestion, voire dsavouaient compltement les rglements euro-pens. Ce constat est valable pour la proposition prcoce dun fondseuropen de sauvetage des banques23, sur laquelle la France nadailleurs pas insist,tout comme pour lattribution, intervenue rapide-ment, dune obligation clairement disproportionne de stimulationfiscale charge de lAllemagne24. Cela est galement valable pour lesoutien prcoce de la France un sauvetage de la Grce et dautres candidats au surendettement25, grce un fonds de secoursqui aurait t financ par tous les autres tats membres, lachatdemprunts par la BCE, ainsi qu la prennisation et, le cas chant, llargissement de ces mcanismes de sauvetage26. Le renforce-ment du PSC, domaine o lAllemagne dfendait une automatisationaccrue des sanctions alors que la France continuait soutenir un

contrle politique de ces dernires, a galement donn lieu unconflit franco-allemand. Un compromis bilatral a t trouv Deauville grce lacceptation franaise dune proposition alle-mande, refuse dans un premier temps, de crer une option derestructuration de la dette dans la zone euro27.

Les souhaits de modification institutionnelle des Franais, telquun Conseil europen de la zone euro disposant de son propresecrtariat et de larges comptences en matire de politique cono-mique et fiscale en tant que gouvernement conomique europen,nont pas du tout t pris en compte, dans un premier temps, dansles positions bilatrales communes, pour ltre ensuite seulement de

faon extrmement limite28

.

23France-allemagne.fr.24Welt-Online, 14 mai 2010.25 Cf. le rapport de Peter Ludlow concernant la runion de cris de mai 2010,Eurocomment.be.26Ibid.27Focus.de.28FAZ-Netdu 15 juin 2010, voir aussiRp-online.de.
http://www.france-allemagne.fr/Gemeinsame-Pressekonferenz-mit,3694.htmlhttp://www.france-allemagne.fr/Gemeinsame-Pressekonferenz-mit,3694.htmlhttp://www.france-allemagne.fr/Gemeinsame-Pressekonferenz-mit,3694.htmlhttp://www.eurocomment.be/2010/06/17/vol-7-7-and-vol-8-the-european-council-and-the-euro-crisis-spring-2010/http://www.eurocomment.be/2010/06/17/vol-7-7-and-vol-8-the-european-council-and-the-euro-crisis-spring-2010/http://www.focus.de/politik/weitere-meldungen/deauville-sarkozy-und-merkel-einig-ueber-bestrafung-von-defizitsuendern_aid_563377.htmlhttp://www.focus.de/politik/weitere-meldungen/deauville-sarkozy-und-merkel-einig-ueber-bestrafung-von-defizitsuendern_aid_563377.htmlhttp://www.focus.de/politik/weitere-meldungen/deauville-sarkozy-und-merkel-einig-ueber-bestrafung-von-defizitsuendern_aid_563377.htmlhttp://www.faz.net/s/Rub99C3EECA60D84C08AD6B3E60C4EA807F/Doc~E7E9C423972FD4B078551618A157604DA~ATpl~Ecommon~Scontent.htmlhttp://www.faz.net/s/Rub99C3EECA60D84C08AD6B3E60C4EA807F/Doc~E7E9C423972FD4B078551618A157604DA~ATpl~Ecommon~Scontent.htmlhttp://www.faz.net/s/Rub99C3EECA60D84C08AD6B3E60C4EA807F/Doc~E7E9C423972FD4B078551618A157604DA~ATpl~Ecommon~Scontent.htmlhttp://www.rp-online.de/politik/ausland/Sarkozy-beugt-sich-Merkel_aid_869361.htmlhttp://www.rp-online.de/politik/ausland/Sarkozy-beugt-sich-Merkel_aid_869361.htmlhttp://www.rp-online.de/politik/ausland/Sarkozy-beugt-sich-Merkel_aid_869361.htmlhttp://www.rp-online.de/politik/ausland/Sarkozy-beugt-sich-Merkel_aid_869361.htmlhttp://www.faz.net/s/Rub99C3EECA60D84C08AD6B3E60C4EA807F/Doc~E7E9C423972FD4B078551618A157604DA~ATpl~Ecommon~Scontent.htmlhttp://www.focus.de/politik/weitere-meldungen/deauville-sarkozy-und-merkel-einig-ueber-bestrafung-von-defizitsuendern_aid_563377.htmlhttp://www.eurocomment.be/2010/06/17/vol-7-7-and-vol-8-the-european-council-and-the-euro-crisis-spring-2010/http://www.france-allemagne.fr/Gemeinsame-Pressekonferenz-mit,3694.html


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valuation et consquencesde la gestion franco-allemande

de la crise

La ralit ne doit pas tre apprhende seulement en cachette ou ense plaignant et en maugrant, comme cela a souvent t le cas dansle dbat allemand29. Il nest pas satisfaisant non plus dattribuer

nouveau , de faon explicite ou implicite, la primaut des concep-tions franaises sur la fidlit allemande aux principes l artfranais de la ngociation ou l opportunisme franais . Ilconvient plutt de tirer un bilan honnte et srieux de la gestionbilatrale de la crise.

Les raisons du succsdes conceptions franaises

Une meilleure capacit daction au cours de la criseLa politique franaise pour lUE accorde traditionnellement beaucoupdimportance laction discrtionnaire commune des gouvernements,notamment des gouvernements des grands (ou plus importants )pays de lUnion. Cette ligne sobserve depuis les plans Fouchet de1961 et traverse les ides et propositions franaises quant au dve-loppement de lunification europenne. Elle a galement inspir lesconceptions franaises de la coopration entre tats membres de lazone euro et la pratique qui en dcoule. Lorsqua clat une criseexigeant une action europenne concerte des tats membres au-del des comptences europennes tablies, cette faon de voir les

choses sest avre tre un fondement bien plus adapt, compar la prfrence allemande pour un respect des rgles, pour crer lesconditions ncessaires une action commune et emprunter pour cefaire des voies nouvelles.

Il est vrai quil fallait agir trs rapidement, de sorte quil ne futgure possible dquilibrer les mesures prendre en fonction des

29 Voir entre autres Wirtschaftswoche-onlinedu 7 juillet 2010.


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diffrentes prfrences nationales et que leur efficacit attendue pourcombattre la crise lemportait sur leur influence attendue quant lvolution de lintgration europenne. Labsence de rgles dtaillesexplique aussi que, pendant la crise, les instances dcisionnairesfirent trop largement appel aux principes de base de lUE tels que lasolidarit, aux dpens de procdures juges peu solidaires commeune insolvabilit contrle.

Linutilit du principe de respect des rgles,dinspiration allemande

Tant que le concept dinspiration allemande de prvention des crisesgrce aux critres, aux rgles et aux institutions soumises aux rglesfonctionnait, la marge de manuvre pour une telle action discrtion-naire des tats fut sensiblement limite. Il tait ainsi possible deprendre en considration des prfrences divergentes entre les tatsmembres et de prendre la mesure de leurs effets sur lintgration.

Mais cette approche nallait pas assez loin et na pas tsuffisamment respecte y compris par le gouvernement allemand.Derrire la rgle du non-renflouement nexistait aucun concept derescousse pour le cas o la prvention dune crise naurait pasfonctionn, par exemple lors dune crise dendettement public ; orseul un tel concept pouvait rendre cette rgle crdible. Et le gouver-nement de Gerhard Schrder navait pas hsit, conjointement avecle gouvernement franais de Jacques Chirac, bloquer la mise enuvre stricte du PSC lencontre des dficits allemand et franais,

rduisant ainsi encore plus la capacit du Pacte prvenir toutecrise.

Dans une situation de crise, il fallait donc agir de faondiscrtionnaire dans un contexte de fortes pressions objectives ettemporelles.

Les enseignements pour la politique allemandeau sein de lEurozone

Les responsables politiques allemands devraient analyser froidementles rsultats des principales politiques europennes de gestion decrise, au regard du rapport objectifs/moyens, mais aussi au regard deleurs effets sur lintgration europenne, y compris montaire. Cer-taines mesures ont eu court terme leffet souhait de combattre lacrise, mais des mesures qui auraient long terme des effets ngatifssur lintgration europenne, dont lintgration montaire, devraienttre annules rapidement ou maintenues pour une courte priodeseulement. contrario, il conviendra de soutenir la prolongation ou laprennisation de procdures et dinstitutions dont leffet est positif lafois pour la gestion de crise et pour lintgration europenne.


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Un soutien certaines mesures dinspiration franaise

Une telle analyse donne des rsultats diffrencis.

Maintien du Conseil europen de la zone euro

Le Conseil europen de la zone euro mriterait dtre maintenu entant que constellation lgitime du Conseil europen pour toutes lesquestions relevant de la stabilit de la zone euro et ncessitantlengagement des gouvernements au niveau suprme. Il ne doit paspour autant devenir un instrument de pression sur la BCE, ni tenterde prdterminer les dcisions des 27 sur le plan de la politiqueconomique et sociale. De telles questions doivent rester de lacomptence du Conseil europen des 27.

Dautres rserves allemandes concerneraient la compositionpro-franaise du Conseil europen euro , qui privilgierait les pays

mditerranens et les transferts. De telles rserves paraissent peuconvaincantes : cest davantage le caractre plus engageant desentretiens et des accords obtenus entre les tats de la zone euro quirend la composition de ce Conseil europen euro plus difficile accepter que la formation traditionnelle 27. Car parmi ces 27 pays,tant donn les nombreux tats membres de lEurope centrale et duSud-Est, davantage dtats membres sont concerns par les transferts,ce que la Grande-Bretagne et la Scandinavie ne sauraient compenser.

Cration dune Facilit financiredurgence de la zone euro

Lexistence dune facilit financire durgence de la zone euro, telleque la Facilit europenne de stabilit financire, est galementimportante pour lavenir. Grce cet outil, lEurogroupe peut apporterun soutien court terme des tats membres souffrant de difficultsde refinancement aigus de leurs dettes publiques, voire en situationdinsolvabilit. Cela peut se faire travers des garanties pour lestitres de crance de ces tats ou par des paiements de crdits. Onpourrait cette fin modifier la FESF dici 2013, puis la prolonger pourune dure dtermine.

La modification de concepts franais

Amlioration de la gouvernance de la zone euro

En principe, il est souhaitable damliorer le contrle des volutionsfinancires au sein de lUE susceptibles dentraner une crise, et derendre plus efficace la coordination des politiques fiscales nationales ausein de lEurogroupe,telle que lUE souhaite la dvelopper actuellement.

Les institutions en charge dun meilleur contrle des marchsfinanciers au niveau de lUE sont entres en fonction en janvier2011 ; elles doivent dsormais prouver leur utilit en crant de nou-velles rgles de contrle et une pratique qui fondera leur crdibilit.


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Une coordination plus efficace empcherait les tatsmembres de se surendetter sur les marchs financiers et viterait denouvelles crises dendettement public linstar de la crise actuelle.

Or, les expriences de ces 15 dernires annes montrent queles tats membres nacceptent pas que lUnion dispose de prroga-tives importantes pour intervenir dans leur politique fiscale. Lespropositions faites par le groupe Van Rompuy durant lhiver 2010-2011 ne laissent pas esprer de changements fondamentaux aprsla crise. Certes, le groupe de travail fait appel des critres de stabi-lit diffrents et souhaite entre autres accorder davantage dimpor-tance au niveau de lendettement et la comptitivit. Une de sespropositions introduit des sanctions dun nouveau genre.

Mais le groupe de travail Van Rompuy a d faire le mmeconstat que le groupe Delors ds les annes 1980, suivi depuis en

cela par de nombreux autres dfenseurs de mthodes dvaluation etde coordination diffrentes des politiques fiscales nationales dans lazone euro : il est extrmement difficile didentifier et dintroduirecontractuellement des critres dvaluation efficaces et susceptiblesdtre adopts au-del des critres de stabilit existant dj en2010. Une difficult similaire merge en outre pour tout accord surdes procdures et des institutions ncessaires pour crer ces critreset prononcer des sanctions en cas de non-respect.

Par exemple, au sein du groupe Van Rompuy, lAllemagne areu le soutien de la France pour lintroduction dun nouveau type desanctions plus svres lors de violations rptes des critres,

savoir la privation du droit de vote au Conseil europen. Mais lintro-duction de ces sanctions ncessite lunanimit pour modifier le traitde Lisbonne, une unanimit qui ne semble gure ralisable comptetenu des intrts contradictoires des tats membres. En outre, cetype de sanctions prononc au plan politique risque de ne pas obtenirde majorit dans la pratique.

Les rsultats concrets prvisibles en termes de modificationdes institutions et des procdures devraient donc rpondre davan-tage aux attentes franaises, pour ce qui concerne cette partie de larforme de la gouvernance. Du ct allemand, on souhaitait dessanctions plus svres et automatiques, mais leur introduction

demeure trs improbable. La France continue vouloir des margesde manuvre politique en matire dvaluation et de sanction, et dessanctions qui ne soient pas excessives.

Quoi quil en soit, la partie allemande a pos une deuximeexigence essentielle, savoir lintroduction dune option dinsolvabilitou de rchelonnement de la dette dun tat surendett. On auraloccasion de revenir sur cette exigence dans le cadre de cette note.Cette exigence peut en tout cas inciter le gouvernement allemand aller dans le sens du souhait franais dune rforme moins radicalede la gouvernance. Cela correspond mieux, en fin de compte, au


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niveau dintgration de lUE et dtats fdraux matures que lapoursuite dune coordination centralise des politiques fiscalesnationales.

La limite de lacceptation allemande :des transferts financiers sans discipline

Jusquen 2009, une telle solution pouvait tre satisfaisante, y comprisdu point de vue allemand. Le niveau des prestations de transfert lintrieur de lUE pour la politique de cohsion, rgionale et agricole,avec une coordination faible en matire de politique fiscale, semblaitsupportable y compris aux yeux du contributeur net questlAllemagne. Mais la crise de lendettement public et la cration defonds durgence et de plans de sauvetage pour la Grce ont consid-rablement modifi la situation aux yeux de lAllemagne. Car ellespermettent aux pays dbiteurs daccder des prestations derenflouement potentiellement illimites des autres tats de leuro et

surtout de lAllemagne. Aux yeux de Berlin, la logique de lUnionmontaire en tant quinstrument de concurrence et dadaptationstructurelle dans la zone euro, telle que la partie allemande lavaitfinalement accepte, est ainsi transforme en son contraire.

Afin de poser et de faire accepter une limite conomiquepertinente cet accroissement sensible de la solidarit financire, ilfaudrait laccompagner, du point de vue allemand, dun renforcementsensible de la discipline rciproque entre les tats de leuro enmatire de politique fiscale. Or, les rsultats prvisibles du groupeVan Rompuy ne sauraient tre suffisants en la matire.

Cest ce niveau que la limite du soutien de lAllemagne une structure devenue plus franaise du systme de la zone euroa certainement t dpasse. Alors quun contrle central effectif delendettement entre les tats de leuro ne parat ni possible ni politi-quement souhaitable, un mcanisme de discipline supplmentaire estabsolument ncessaire.


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Que devrait ou pourraitproposerlAllemagne ?

Lintrt allemand pour une procduredinsolvabilit dtat

LAllemagne pourrait exiger un abandon complet de la promesse desolidarit lors de crises dendettement public dans la zone euro. Demanire alternative, elle pourrait exiger une discipline en matire depolitique fiscale qui fonctionne non pas travers des procdures et desinstitutions politiques, mais grce des mcanismes plus efficaces etqui mnagent la souverainet. Dans ce domaine sont surtout propossdes mcanismes de march devant tre dclenchs par lintroductiondune procdure dinsolvabilit pour les tats de la zone euro.

De nombreux experts craignent cependant quun abandoncomplet de la promesse de solidarit ne puisse pas tre impos, etquune procdure dinsolvabilit au sein de la zone euro, non

accompagne dun lment de solidarit, provoque des ractions depanique exagres et contagieuses vis--vis des titres de crancepublics en danger. Aprs avoir cd face de telles perspectives lorsde la crise grecque, une telle procdure dinsolvabilit nue pourles tats ne serait dailleurs plus crdible.

En revanche, le maintien ne serait-ce que dune partie de lapromesse de solidarit pourrait galement faciliter lintroduction duneprocdure dinsolvabilit dun tat au sein de la zone euro, ce quiamliorerait lefficacit des mcanismes de march envers lesdbiteurs et les rendrait plus crdibles30.

Mis part sa participation aux autres dbats au sein dugroupe Van Rompuy, lAllemagne a effectivement pris des mesuresen ce sens et fait des propositions qui pourraient fonctionner grce une action individuelle ou collective.

30Voir ce propos lentretien : Wege aus der europischen Staatsschuldenkrise ,

Wirtschaftsdienst n 12, 2010, et notamment A. Belke, Eine Schuldenordnung frEuro-Staaten , ou D. Gros et T. Mayer, How to deal with sovereign default inEurope: Create the European Monetary Fund now! , CEPS Policy Brief, 17 mai 2010.


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Dun ct, il existe de fait un nouvel instrument de mesure ausein de lUnion, introduit de faon unilatrale : le frein lendet-tement allemand et la mise en uvre dune politique de dsendet-tement allemande correspondante. Il dfinit une nouvelle norme quiincite fortement les autres pays de leuro faire de mme. Desspreadsvis--vis du Bund31 allemand renchriront le cot du crditdes tats dbiteurs qui nauront pas introduit un tel frein lendet-tement.

Mais un tel instrument ne peut fonctionner long terme que siles marchs peroivent un risque diffrent entre les emprunts publicsdtats de leuro affichant des endettements plus ou moins lourds, etsils exigent les majorations de risque correspondantes. Cela sup-pose une procdure ordonne de conversion des dettes ou dinsolva-bilit pour les tats au sein de la zone euro. Le gouvernementallemand fait une proposition en ce sens ds le 19 mai au sein du

groupe Van Rompuy32

: pour les tats membres surendetts de lazone euro doit tre envisage une insolvabilit dtat encadre, dontla prise de risque serait assume par les investisseurs. Jusqu lasession de juillet du groupe, cependant, cette proposition na pas tofficiellement prise en compte33 et se heurte la rsistance dter-mine de diffrents partenaires, notamment la France dont la rsis-tance dtermine cette proposition na t leve quau sommet deDeauville.

La rsistance franaise

face unbenchmarking allemandLa rsistance franaise ne sexplique pas uniquement par lenga-gement important des banques franaises dans les titres de crancepublics des pays sud-europens de lUE. Il faut galement revenir des intrts franais originels qui, depuis la fin des annes 1970, ontpouss de plus en plus fortement en faveur de la cration dunemonnaie commune pour la Communaut europenne. Cet intrt nesexpliquait pas seulement par le problme des cours de change dufranc franais, surtout par rapport au deutsche mark, et par lesquestions montaires et commerciales qui y taient lies. Il sagissaitaussi dobtenirun statut quivalent vis--vis de la politique montaire

et financire allemande, et de conserver ainsi au sein du marchintrieur europen, qui devenait plus interdpendant, des marges demanuvre pour une politique fiscale et conomique autonome. Il

31 Le Bundest lobligation de ltat fdral allemand, la Bundesanleihe, dont le tauxsert de factode rfrence pour la zone euro. Le spread ici voqu est la diffrenceentre les taux dobligations des tats dbiteurs vis --vis de ce taux de rfrence.32 Voir la documentation sur FAZ.netdu 29 octobre 2010.33 Voir le communiqu de presse du 12 juillet 2010.


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fallait que la politique montaire franaise cesse dtre oblige desuivre la politique montaire de la Bundesbank ; il fallait que la politi-que fiscale franaise cesse dtre oblige dagir sous la pression dela politique fiscale allemande.

Ds le dpart, une voix franaise disposant du mme poids ausein du Conseil de la BCE (associe, sur le plan de la politiquemontaire, aux allis des autres Banques centrales) devait pouvoirfaire en sorte que les prfrences franaises soient elles aussi prisesen compte lors de la dfinition de la politique montaire commune,qui en deviendrait ds le dpart davantage compatible avec lesobjectifs de la politique fiscale et conomique franaise.

En outre, un gouvernement conomique devait pouvoir faireen sorte que les efforts dadaptation structurelle de tous les tatsmembres, ncessaires au sein dune union montaire trs htro-

gne, soient dfinis en commun et en fonction de critres acceptsde concert et non pas partir dun modle national dominant, celui delAllemagne.

Avec le mcanisme europen des cours de change, la Franceavait cru avancer dans cette direction. Selon les rgles de ce mca-nisme, un tat membre dont le cours de change sloignait du coursde rfrence convenu, que ce soit vers le haut ou vers le bas, devaitintervenir sur le march des devises pour faire en sorte que cet cartsoit corrig. Le destinataire tait clairement identifi : le deutschemark sans cesse revaloris avait par le pass toujours fait pressionuniquement sur les monnaies du systme montaire europenne

(SME) menaces par une dvaluation pour quelles interviennent ouquelles engagent des procdures de dvaluation politiquement humi-liantes. Il sagissait dobliger lAllemagne contrebalancer elle-mmela revalorisation de sa monnaie en vendant des deutsche marks surles marchs. Mais face la fonction forte de monnaie de rfrencedu deutsche mark au sein de lUE, de telles rgles et procdurestaient inefficaces. Ce nest quavec une monnaie unique et unepolitique montaire et financire commune que la premire partie decet objectif a pu tre atteinte en 2000.

Certes, pour que cet objectif partiel sinscrive dans la dure,dautres conditions doivent tre remplies. Il faut par exemple que la

comptitivit des exportations allemandes ne soit pas systmatique-ment meilleure que celle de la France (et des autres grandes cono-mies nationales de lUE), ou que ne se dveloppent pas entre ellesdes relations structurelles relles de revalorisation/dvalorisation oudes dsquilibres de balance des paiements.

Mais mme si ces conditions ne sont pas remplies, desproblmes dans ces domaines ne pourront plus faire peser sur legouvernement franais une contrainte daction immdiate et courtterme. lheure actuelle, seule la perspective du surendettement oude linsolvabilit dun tat de la zone euro pourrait encore inciter les


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acteurs du march comparer sans cesse la solvabilit desemprunts dtat franais celle des emprunts allemands et modifierleur ratingen consquence. Lorsque linsolvabilit dun tat devientpeu probable, la politique fiscale des pays de leuro perd du moinsune partie de son importance au regard de la solvabilit des dettespubliques, et les acteurs de la politique fiscale franaise ne sont pasobligs de sorienter selon la politique de benchmarkingde Berlin. Lavoix franaise au sein du Conseil de la BCE ne conserve sonimportance entire que si elle nest pas compromise par des ratingsen baisse de la dette publique franaise et la possibilit duneinsolvabilit de ltat franais.

Aprs lintgration de lUnion montaire, la possibilit duneinsolvabilit dun tat au sein de lUE a effectivement disparu pendantdix annes de lhorizon des acteurs, et avec elle la contrainteimmdiate de suivre le modle allemand. La crise financire des pays

du Sud de lEurope et la probabilit, rapparue contre toute attente,dune telle insolvabilit dun tat ont mis fin cette illusion. Depuislanne 2010, la politique fiscale franaise sest labore nouveauavec un regard sur lAllemagne et sur les agences de rating, commeen 1995 et avant. Sil sagissait lpoque de la question du cours dechange entre le franc et le deutsche mark, lenjeu est aujourdhui lanote triple A de la dette publique franaise et le statut de laFrance au sein de lEurogroupe. Si la procdure dinsolvabilit duntat devenait expressment un instrument de la coordination intra-europenne, ces soucis pourraient nouveau devenir permanents.Llite de la politique financire franaise serait alors prive dunavantage trs important issu de la cration de la monnaie commune.

Ces bonnes raisons expliquent pourquoi la rsistance de toutgouvernement franais lintroduction dune procdure dinsolvabilit lencontre dun tat de lEurogroupe peut tre forte et sou tenue, etpourquoi la France devrait pouvoir compter sur de nombreux allissur ce sujet.

Trois arguments en faveurdune moindre rsistance franaise

Malgr ces raisons, trois arguments laissent esprer que cette rsis-tance franaise diminuera. En conclusion seront donc examins cestrois arguments, qui ont acquis un poids supplmentaire travers lesdveloppements de lautomne et de lhiver 2010-2011.

Dune part, aprs 2008-2009, les autorits franaises saventque faire de linsolvabilit dun tat un tabou selon le modle desplans de sauvetage dcids dbut mai 2010 ne permet pas de rsou-dre le problme : sans laccord explicite du gouvernement allemand, ilnest mme pas possible denvisager une prennisation de cette


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solution, sans parler dune stabilisation durable du renflouementcomplte par une coordination fiscale molle .

Dautre part, la France doit elle aussi garantir la leve defonds par la FESF lorsquun pays membre surendett y fait appel.Plus un nombre important de pays feront appel la FESF et nepourront donc plus contribuer eux-mmes garantir le fonds, et plusces pays seront importants, plus la solidit des grands garantsrestants, dont la France, sera soumise des tests svres sur lesmarchs financiers. Cette perspective est trs inquitante pour Paris,et sa probabilit ne peut tre fondamentalement rduite quen accep-tant une option dinsolvabilit o les crditeurs doivent abandonnerune partie de leurs crances.

Enfin, les autorits franaises savent aussi parfaitement quefaire de linsolvabilit dun tat un tabou ne contribue qu supprimer

le symptme alors que la racine du problme rside aujourdhui comme avant la cration de leuro dans la comptitivit insuffisantede la production, dans un taux trop lev des dpenses publiques etdans les dficits du budget et de la balance des paiements qui enrsultent. Sans changement ce niveau, la France pourrait courir lerisque dune insolvabilit, y compris dans un systme protg contrela faillite. Elle pourrait mme tre oblige de faire elle-mme appel laide du fonds de secours.

Les compromis trouvs lors de la rencontre franco-allemandede Deauville (voir supra) portent croire que la France commence son tour accepter la logique inluctable de ces considrations et

souhaite en tirer des consquences.Dune part, elle a pour la premire fois accept un texte bila-

tral mettant expressment sur lagenda du groupe Van Rompuy laperspective de linsolvabilit dun tat de la zone euro et le renon-cement ses crances vis--vis de ses crditeurs en tant quoptiondun mcanisme europen de solution de crise34.

Dautre part, elle a certes obtenu de lAllemagne labandon dusoutien quelle apportait une application quasi-automatique (sansvrification par les gouvernements), et en grande partie contrle parla Commission, du nouveau mcanisme de sanction du PSC. Cette

application doit faire partie des modifications de la coordination enmatire de politique conomique et financire dans la zone euro. Denombreux partenaires de la zone euro qui pensaient pouvoir comptersur le soutien allemand en ont t froisss35. Dans le sens de ce qui

34 Voir les comptes rendus sur Deauville,Lci.tf1.fr, avec lexigence d arrangementsncessaires pour une participation adquate du secteur priv , et le rsultat dans laprise de position du groupe de leuro du 28 novembre 2010,Consilium.europa.eu.35 Voir le compte-rendu de FT.com, 24 octobre 2010.
http://lci.tf1.fr/economie/conjoncture/2010-10/crises-paris-et-berlin-veulent-plus-de-sanctions-6105558.htmlhttp://lci.tf1.fr/economie/conjoncture/2010-10/crises-paris-et-berlin-veulent-plus-de-sanctions-6105558.htmlhttp://lci.tf1.fr/economie/conjoncture/2010-10/crises-paris-et-berlin-veulent-plus-de-sanctions-6105558.htmlhttp://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ecofin/118050.pdfhttp://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ecofin/118050.pdfhttp://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ecofin/118050.pdfhttp://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ecofin/118050.pdfhttp://lci.tf1.fr/economie/conjoncture/2010-10/crises-paris-et-berlin-veulent-plus-de-sanctions-6105558.html


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a t expliqu ci-dessus, cette position de ngociation ntait pasraliste et sa ralisation effective naurait mme pas t souhaitable.

Paralllement, le gouvernement franais a galement com-menc adapter sa propre politique fiscale nationale des exigen-ces europennes plus strictes en termes de stabilit, en rflchissantpar exemple aux formes que pourrait prendre un frein lendettementfranais36. Pour les dfenseurs franais davances dans ce sens, lapression dune possibilit dinsolvabilit au sein du systme de leuroest peut-tre mme utile.

Quant la prcision du concept du nouveau mcanisme desolution de crise et sa concrtisation, le Mcanisme europen destabilit (MES), il est aujourdhui extrmement important que loptiondinsolvabilit ou de conversion des dettes soit rellement prsentedici le 24-25 mars 2011 dans une forme suffisamment dtaille et

crdible. Les ngociations ce sujet sont en cours actuellement.Paralllement, le dveloppement de la rforme du Pacte de

stabilit et de croissance, rforme moins critique sur le plan institu-tionnel, poursuit son cours. ce sujet, il serait prfrable que soitabandonne la tentative de crer un contrle fiscal europen centra-lis, pour prfrer un engagement national autonome de chaque tatmembre de la zone euro, aux fins de stabiliser sa propre politiquefiscale. Cela saccorderait avec le concept de la possibilit de linsol -vabilit souveraine et rendrait la ncessit de son utilisation moinsindispensable lavenir une perspective apprciable.

Le Conseil europen du 11 mars 2010 a confirm les progrsdans les deux premiers domaines37. Grce la FESF et au MES,cest la solidarit qui est renforce, avec des prts moins chers et uneprolongation de leur dure pour la Grce. En effet, llment decontrle centralis intgr dans le concept initial de la rforme duPSC sest affaibli avec le regain en pouvoir du Conseil des ministres.Le pacte pour leuro sappuie sur des dengagements autonomesdes tats, pour un renforcement de leurs politiques fiscales. la findu mois de mars 2011, on verra plus clairement les formes institution-nelles et procdurales que prendront les rformes.

Certes, des rformes importantes des institutions, des rgles

et des procdures du systme de leuro et de lUEM portent le sceaudes traditions et des conceptions franaises. Mais travers les objec-tifs dclars que lon souhaite poursuivre, ce sont les prfrencesallemandes en matire de politique financire qui dominent.

36 Voir ce sujet par exemple les dclarations du prsident franais lors du sommetfranco-allemand de Fribourg,France24.com.37Consilium.europa.eu.
http://www.france24.com/fr/20101210http://www.france24.com/fr/20101210http://www.france24.com/fr/20101210http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ecofin/119810.pdfhttp://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ecofin/119810.pdfhttp://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ecofin/119810.pdfhttp://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ecofin/119810.pdfhttp://www.france24.com/fr/20101210


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Comme le titrait Le Monde dans son dition en ligne du 8fvrier 2011, lAllemagne se serait impose en France comme lemodle conomique de rfrence. Seul rconfort : cela fera naturelle-ment lobjet de dbats acharns en France. De plus, cette affirmationet ce dbat sont au moins aussi vieux que lUE elle-mme.

Le quotidien cite deux experts des relations franco-alle-mandes, dont les changes vont droit lessentiel : Le concept degouvernement conomique europen fait dsormais partie du voca-bulaire politique allemand, et a, c'est une victoire de la France ,souligne le directeur de la Fondation Genshagen, Martin Koopmann. Mais le contenu de ce gouvernement semble s'inspirer plutt despositions allemandes , nuance Frank Baasner, directeur de lInstitutfranco-allemand de Ludwigsburg.

On peut donc sattendre une prolongation toujours passion-

nante du round franco-allemand sur lorientation conomique etpolitique de lUE, renouvel dans sa forme, mais pas sur le fond.Quelles traditions et conceptions nationales pourront simposer lavenir au sein dinstitutions et de procdures francises ? Celafournira sans nul doute matire de futures analyses politiques etscientifiques.


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Notes du Cerfa

Publie depuis 2003 un rythme mensuel, cette collection estconsacre lanalyse de lvolution politique, conomique et socialede lAllemagne contemporaine : politique trangre, politique int-rieure, politique conomique et questions de socit. Les Notes duCerfa sont des textes concis, caractre scientifique et de naturepolicy oriented. linstar des Visions franco-allemandes , les Notes du Cerfa sont accessibles sur le site Internet du Cerfa, o

elles peuvent tre consultes et tlcharges gratuitement.

Dernires publications du Cerfa

L.-M. Clouet, A. Marchetti, Un leadership par la crdibilit.Prospectives franco-allemandes sur lavenir de lUnion europenne, Visions franco-allemandes , n 18, mars 2011

F.-L. Altmann, Les Balkans vus de Berlin aujourdhui, Notedu Cerfa , n 81, mars 2010

R. Lallement, Lconomie allemande en sortie de crise : unesurprenant rsilience, Note du Cerfa , n 80, dcembre 2010

M. Sauer, Lintgration des immigrs dorigine turque enAllemagne, Note du Cerfa , n 79, novembre 2010


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Le Cerfa

Le Comit dtudes des relations franco-allemandes (Cerfa) a tcr en 1954 par un accord gouvernemental entre la Rpubliquefdrale dAllemagne et la France. Le Cerfa bnficie dun finance-ment paritaire assur par le Quai dOrsay et lAuswrtiges Amt ; sonconseil de direction est constitu dun nombre gal de personnalitsfranaises et allemandes.

Le Cerfa a pour mission danalyser les principes, les condi-tions et ltat des relations franco-allemandes sur le plan politique,conomique et international ; de mettre en lumire les questions etles problmes concrets que posent ces relations lchelle gouver-nementale ; de trouver et de prsenter des propositions et dessuggestions pratiques pour approfondir et harmoniser les relationsentre les deux pays. Cette mission se traduit par lorganisationrgulire de rencontres et de sminaires runissant hauts fonction-naires, experts et journalistes, ainsi que par des travaux de recherchemens dans des domaines dintrt commun.

Hans Stark assure le secrtariat gnral du Cerfa depuis1991. Louis-Marie Clouet y est chercheur et responsable de la publi-cation des Notes du Cerfa et des Visions franco-allemandes .Nele Wissmann travaille au Cerfa comme assistante de recherche etest charge de mission dans le cadre du projet Dialogue davenir.

Documents

Mieux gouverner la zone euro : le fragile compromis franco-allemand