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Janvier 2009

Schéma d’Aménagement et de Développement de la Nouvelle-CalédonieNouvelle-Calédonie 2025

Les rapportsdes 9 ateliersdu diagnostic

M I N I S T E R ED E

L ’ O U T R E M E R

www.nouvellecaledonie2025.gouv.nc

Haut-Commissariat de la République en Nouvelle-Calédonie

Ce document est téléchargeable sur le site :

« Je crois qu’aujourd’hui les gens sont prêts à discuter autour d’une table pour faire des choix. » Jacques LAFLEUR

« Votre part sera votre volonté de rencontre, même si nous savons les uns et les autres

qu’elle nous fera découvrir différents, avec nos valeurs et nos manières de vivre. »

Jean-Marie TJIBAOU

Une démarche indispensable pour donnerdu sens à l’action et coordonner la marcheen avant du pays

Initiée à Koné le 14 mai 2008, la démarche « Nouvelle-Calédonie 2025 » a pour objet d'élaborer le « Schéma d'Aménagement et de Développement de la Nouvelle-Calédonie ».

Outil fondamental pour une vision transversale des grands enjeux de société, ce schéma doit formuler les orientations stratégiques à un horizon de 15 à 20 ans. Il a pour ambition de permettre aux politiques publiques d’être plus pertinentes et efficaces car fondées sur un projet stratégique, cadrant de façon globale les réponses à apporter aux enjeux à long terme pour notre pays.Cette indispensable démarche répond à une double nécessité :l la Nouvelle-Calédonie, comme le reste du monde, doit composer avec de rapides mutations

économiques et sociales ; l le Schéma d'Aménagement et de Développement est une obligation prévue par la loi organique

du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie.L'objectif du schéma sera de renforcer la cohérence des différentes actions de développement et d'aménagement initiées en Nouvelle-Calédonie. Bien plus qu'un catalogue des besoins en équipe-ment, le schéma formulera un projet stratégique pour le développement durable de notre société, dans la perspective du « destin commun » défini par l'accord de Nouméa.

Un schéma cadré par la loi organiqueL'article 211 de la loi organique dispose que le schéma :l « exprime les orientations fondamentales en matière d'infrastructures, de formation initiale et continue,

d'environnement, d'équipements, de services d'intérêt territorial et de développement économique, social et culturel ;

l veille à un développement équilibré du territoire, en particulier au rééquilibrage de la répartition des fonds publics bénéficiant aux provinces et aux communes ;

l fixe les objectifs à atteindre et prévoit les moyens à mettre en œuvre par l'État, la Nouvelle-Calédonie, les provinces et les communes ».

Le schéma place dans une perspective cohérente les « contrats de développement conclus entre l'État, la Nouvelle-Calédonie et les provinces et les contrats conclus entre l'État et les communes », qui devront être « compatibles avec les orientations retenues dans le schéma d'aménagement et de développement ».

Ses conditions d'élaboration et d'approbation sont également fixées : le schéma « est élaboré par le Haut commissaire et le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie et approuvé par le congrès, après avis des assemblées de province, du conseil économique et social et du sénat coutumier et après consultation des communes ».« Il fait l'objet tous les cinq ans d'une évaluation et d'un réexamen ».

Une démarche en trois temps Les exercices antérieurs d’élaboration de schémas d’aménagement et de développement, bien que menés sous d'autres horizons, dans un contexte historique, géographique, culturel et politique différent, ont toutefois permis de définir des méthodes qui ont fait leurs preuves. Inspirée de ces méthodes, la démarche originale initiée en Nouvelle-Calédonie, prenant en compte les spécificités, se décline en trois étapes :l la première étape consiste à réaliser un diagnostic ; il faut pour cela mettre en avant les atouts

et les faiblesses de la Nouvelle-Calédonie, expliquer les difficultés, et enfin identifier les grands enjeux à prendre en compte ;

l la seconde étape doit permettre de retenir les orientations fondamentales en matière de développement économique, social et culturel, de formation, d'environnement et d'aménagement ;

l enfin, la troisième étape permettra de décliner ces orientations en un plan d'action, précisant notamment les moyens à mettre en œuvre par l'État, la Nouvelle-Calédonie, les provinces et les communes.

Les rapports des 9 ateliersdu diagnostic

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Une démarche participativeLe schéma ne sera pertinent que si tous se l'approprient. La parole est donnée aux Calédoniens à travers :l la « Conférence des acteurs », réunie aux étapes clés du processus ;l des ateliers de travail, réunis par thèmes ;l des rencontres sur le terrain, tout au long du processus, entre l'équipe-projet et les collectivités

locales, associations, acteurs économiques et sociaux, … ;L'État et le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, chargés solidairement par la loi organique de l'élaboration du schéma, ont constitué un comité de pilotage, associant les institutions et collectivités mentionnées par la loi organique : les trois provinces, le sénat coutumier, le con-seil économique et social, et les communes (représentées par les deux associations de maires). Ce comité suit de façon régulière les travaux engagés, les oriente et les valide.Le congrès et le comité des signataires de l'accord de Nouméa sont informés de l'avancement de la démarche.

Le site www.nouvellecaledonie2025.gouv.nc et la lettre d'information « Nouvelle-Calédonie 2025 info » permettent à tous de suivre l'avancement du processus.

Neuf ateliers participatifs pour le diagnosticEn mai 2008, la première conférence des acteurs a décidé l'organisation du diagnostic autour de neuf thèmes, constituant autant d'ateliers de travail.

Atelier 1

Solidarité socialeet égalité des chancessous la présidence d’André-Jean Léopold, directeur diocésain de l’école catholique

Atelier 2

Adéquation population-emploisous la présidence de Philippe Martin, directeur de l’Institut de Développement des Compétences de la Nouvelle-Calédonie

Atelier 3

Vie et performancedes entreprisessous la présidence de Thierry Granier, membre du Conseil Economique et Social

Atelier 4

Mondialisationsous la présidence d’André Desplat, Président de la Chambre de Commerce et d’Industrie de la Nouvelle-Calédonie

Atelier 5

Développement, culture et valeurs identitairessous la présidence de Patrice Godin, ethnologue

Atelier 6

Environnement et cadre de viesous la présidence d’Yves Magnier, océanographe, ancien membre du gouvernement

Atelier 7

Organisation spatiale - Services à la populationet activitéssous la présidence d’André Gopoéa, maire de Ponérihouen

Atelier 8

Organisation spatiale - Occupation du sol, ruralité et urbanisationsous la présidence d’Éric Gay, maire du Mont-Dore :

Atelier 9

Administrationsous la co-présidence d’Anne Gras,chef de la mission logistique du gouvernementet de Jean-Bernard Bobin,secrétaire général du Haut-commissariat

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Une participation nombreuseLes 9 ateliers se sont réunis environ 4 fois chacun entre début juin et début novembre 2008. 40 % des lieux de réunion ont été choisis hors du Grand Nouméa.

504 personnes se sont inscrites pour participer aux ateliers, dont 134 pour deux ateliers à la fois. Le nombre moyen d'inscrits par atelier était de 71 personnes.

Au total, 374 personnes ont participé à une au moins des 37 réunions organisées sur l'ensemble des 9 ateliers. La participation moyenne aux réunions a été de 28 personnes (soit un taux de 40 % par rapport aux inscrits), avec sensiblement la même participation dans et hors du Grand Nouméa.

Et maintenant ?Le présent document a été édité afin de diffuser largement les rapports établis par les 9 ateliers. Ceux-ci permettent de brosser un tableau de la Nouvelle-Calédonie, riche de données, d'analyses et d'éclairages apportés sous des angles complémentaires.

Mais ce document ne prétend pas valoir à lui seul diagnostic : certaines idées clés n'ont sans doute pas encore été dites, des données manquent dans quelques domaines, une synthèse plus stratégique reste à faire.

Ce document a pour objet essentiel de servir de support au débat. Le comité de pilotage, présidé par le Haut commissaire et le gouvernement, souhaite que les 9 rapports des ateliers soient débattus devant l'ensemble des acteurs mobilisés à Koné en mai dernier, et que la concer-tation soit élargie au plus grand nombre par l'organisation de réunions de terrain.

Ces échanges viendront enrichir la réflexion et faciliter la réalisation, fin du premier semestre 2009, d'un document de synthèse.

La validation de ce document de synthèse conclura la phase de diagnostic ; il sera la référence pour la seconde étape au cours de laquelle seront définies les « orientations fondamentales » du pays, en matière « d'infrastructures, de formation initiale et continue, d'environnement, d'équipements, de services d'intérêt territorial et de développement économique, social et culturel ».

Nous souhaitons que les Calédoniens destinataires de ces rapports des différents ateliers, en prennent attentivement connaissance et les utilisent pour mieux appréhender les enjeux déter-minants pour l'avenir du pays.

Vous avez la parole. À vous de dire si vous vous retrouvez dans ces divers constats, ou bien si, au contraire, vous souhaitez relever des enjeux qui vous paraissent importants et qui n'auraient pas été suffisamment pris en compte jusqu'ici !

Atelier 1 2 3 4 5 6 7 8 9

Solidarité Sociale et

égalité des chances

Adéquation population

emploi

Vie et performance

des entreprises

Mondiali-sation

Développe-ment, culture

et valeurs identitaires

Environne-ment

et cadre de vie

Organisation spatiale

- services à la population et

activités

Organisation spatiale

- occupation du sol,

ruralité et urbanisation

Adminis-tration

PrésidentAndré-

Jean LEOPOLD

Philippe MARTIN

Thierry GRANIER

André DESPLAT Patrice GODIN Yves

MAGNIER André GOPOEA Eric GAY

J.-B. BOBIN

et Anne GRAS

Moyenne

Nombre d’inscrits 69 73 74 48 81 84 75 85 47 71

Présence moyenne 29 29 29 21 28 35 21 33 17 28

Taux 41% 40% 39% 43% 35% 42% 27% 38% 36% 40%

Nombre de réunions 4 4 4 3 5 4 5 4 4 4,1

dont horsGd Noumea 1 2 2 0 2 1 4 2 1 1,7

10%

42%

14%

7%

4%

15%8%

Elus

Administrations

Entreprises

Syndicats

Enseignement-formationSociété civile

Experts

En moyenne, 85% des participants à une réunion donnée venaient de la province Sud, 13% de la province Nord et 2% de la province des îles Loyauté.

La participation était très diverse en nature, comme en témoigne le tableau suivant :

Composition moyenned’une réunion d’atelier

Gérald CORTOTmembre du gouvernement, en charge des transports terrestres et maritimes,

de l’énergie, de la sécurité routière, des infrastructures publiques,et du schéma d'aménagement et de développement de la Nouvelle-Calédonie.


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Sommaire

Atelier n°1Solidarité sociale et égalité des chances ...............................9 à 62 Atelier n°2Adéquation population-emploi .................................................................63 à 78

Atelier n°3Vie et performance des entreprises ....................................... .79 à 106 Atelier n°4Mondialisation ......................................................................................................................... .107 à 134 Atelier n°5Développement, culture et valeurs identitaires ....................................................................................... .135 à 162 Atelier n°6Environnement et cadre de vie .................................................... .163 à 204 Atelier n°7Organisation spatiale -services à la population et activités ............................. .205 à 254 Atelier n°8Organisation spatiale -occupation du sol, ruralité et urbanisation .. .255 à 276 Atelier n°9Administration ..................................................................................................................... .277 à 292

Documentscomplémentaires ........................................................................................................... .293 à 300

Les présents rapports sont le résultat d’une démarche participative, visant à construire par un large débat une analyse des principales problématiques touchant la Nouvelle-Calédonie dans les divers domaines appelés à être couverts par le futur schéma d’aménagement et de développement. Produits dans un temps relativement bref, dans lequel il n’a pas été possible d’intégrer un niveau d’expertise totalement adéquat, ces documents n’engagent pas à ce stade l’Etat et le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, sous l’égide desquels est conduite la démarche du schéma.

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11Schéma d’Aménagement et de Développement de la Nouvelle-CalédonieNouvelle-Calédonie 2025

président Monsieur André-Jean Léopold,directeur diocésain de l’École Catholique

Atelier 1Solidarité socialeet égalité des chances

09

Décembre 2008

Le développement d’un territoire comporte une dimension sociale importante, et dévelop-pement économique et développement social sont intimement liés. Le rééquilibrage social et le progrès social accompagnant nécessairement la mise en œuvre du destin commun, les grandes thématiques qui concourent à la solidarité sociale et à l’égalité des chances ont été étudiées par cet atelier.

La prise de conscience de l’existence d’inégalités au sein de la société calédonienne, et de l’émer-gence d’une certaine précarité est récente. Dans cette société qui évolue rapidement, on constate notamment une moindre solidarité familiale et, en corollaire, une perte de repères identitaires chez les jeunes, une situation de l’emploi moins favorable aux jeunes et aux femmes, l’existence des squats dans un contexte d’insuffisance de logement social, la montée des phénomènes d’ad-diction et de violences… Les statistiques démographiques sont par ailleurs plus favorables en province Sud, ce qui illustre concrètement le déséquilibre du territoire et son impact sur l’humain. Ce sont autant d’indicateurs qui justifient la mise en œuvre de mesures sociales. Selon la loi organique du 19 mars 1999, le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie est compétent en matière de protection sociale, d’hygiène publique et de santé, et peut déléguer des compé-tences aux provinces. Chaque collectivité consacre dès lors des moyens humains et financiers importants à l’amélioration de la situation sociale de ses administrés et développe des stratégies, mais sans réelle concertation avec les autres acteurs et institutions. Il s’ensuit alors des inégalités entre les Calédoniens d’une province à l’autre, puisque les aides et les conditions d’attribution diffèrent. Cohérence et coordination restent donc encore à améliorer.

L’atelier 1 a examiné la situation en Nouvelle-Calédonie au regard des cinq grandes thémati-ques qui concourent à l’amélioration des conditions de vie des citoyens : l’éducation, la santé, le logement, la politique familiale et de solidarité et les tarifs sociaux des services au public.

Le système éducatif calédonien est d’un bon niveau, avec un maillage d’établissements satisfai-sant dans lequel co-existent en complémentarité les secteurs public et privé avec un personnel enseignant qualifié et des moyens financiers importants, quelque soit le niveau d’enseignement. Cependant, une réelle égalité des chances induit des conditions de scolarisation et d’accès à l’école identiques pour tous. Or des disparités, potentiellement facteurs d’échec scolaire, existent, liées à l’éloignement géographique et aux difficultés d’intégration culturelle de certains élèves, mais éga-lement à une offre d’enseignement parfois insuffisamment homogène sur l’ensemble du territoire selon les niveaux d’enseignement, et sans doute trop restreinte pour les niveaux supérieurs. De même, s’il existe un accompagnement des élèves et des familles qui démontre la forte volonté des institutions de soutenir l’éducation des jeunes et qui se traduit par des taux de réussite en amélioration, il reste insuffisant pour gommer les inégalités. Le système est peu pensé dans sa globalité - filières, accompagnement scolaire, bourses d’enseignement - vers un véritable projet éducatif pour le territoire.

Le système de santé est également satisfaisant, et accessible à une grande majorité de la po-pulation. Cependant, la forte concentration des spécialités médicales à Nouméa et les difficultés de déplacement pour certaines populations tempèrent ce constat, de même que les différences entre provinces concernant l’aide médicale : les populations les plus fragiles sont aussi les moins informées et les moins bien couvertes en matière de protection sociale. La médecine curative prédomine au détriment des politiques de prévention et d’éducation sanitaire qui apparaissent insuffisantes, alors que celles-ci sont à même de permettre une diminution des dépenses de santé. En effet, les exigences croissantes de la population en matière de santé posent la question à moyen terme de la pérennisation du système de protection sociale, qui est aujourd’hui financièrement fragile malgré la volonté active de maîtriser les dépenses.

La demande de logement social est en forte augmentation, sur l’agglomération de Nouméa du fait de son attractivité économique et scolaire, et sur la zone VKP avec la construction de l’usine du Nord, soit dans les zones urbaines. Or le déficit de logements est flagrant sur ces zones, malgré une nette hausse de la production de logements soutenue notamment dans le cadre des contrats de développement, démontrant ainsi une volonté institutionnelle forte qui s’efforce de prendre

Résumé


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Atelier 1Solidarité sociale et égalité des chances

10

en compte les exigences nouvelles de la population calédonienne en matière de logement. Ce manque de logements a pour conséquences préoccupantes la suroccupation des logements, et le trop grand nombre d’abris précaires ou « squats ». La répercussion de cette situation sur les conditions de vie des personnes concernées, sur leur santé et sur la scolarité des enfants ne doit pas être négligée. Le manque de cohérence dans les politiques de logement social apparaît lié au partage des compétences et au manque d’outils réglementaires en matière de logement, comme à l’absence d’une haute autorité du logement réunissant l’ensemble des partenaires concernés.

La structure familiale calédonienne évolue et connaît les problématiques des sociétés actuelles. Si des réponses aux difficultés rencontrées par les familles existent à travers un panel de mesures menées par différents acteurs qui démontrent ainsi leur volonté de soutien, elles ne répondent pas à un objectif clairement défini et concerté : la juxtaposition de ces mesures ne constitue pas une véritable politique familiale, mais plutôt un système d’aides à la famille. Au-delà de ce constat, ces politiques communales, provinciales, territoriales fixent des critères d’attribution et des montants souvent différents, et ne favorisent ainsi pas l’égalité de traitement des citoyens sur l’ensemble du territoire. Cependant des actions en cours d’élaboration notamment en direction de la petite enfance et des personnes souffrant de handicap par exemple, peuvent constituer l’embryon d’une politique familiale et de solidarité.

L’atelier s’est attaché à étudier quelques services publics stratégiques pour améliorer l’égalité des chances : transports, communication, eau, électricité, garde d’enfants. Leur étude a montré une certaine disparité des tarifs et des aides. Certains publics tels que scolaires, étudiants, personnes handicapées et personnes âgées bénéficient généralement d’une aide financière ou d’une réduc-tion tarifaire, ce qui démontre la volonté, des collectivités notamment, de soutenir en priorité ces publics. Mais les aides financières ne sont pas structurées et leur versement peut n’avoir qu’un caractère exceptionnel : ainsi les difficultés de paiement des factures d’énergie, d’eau, de téléphone font-elles l’objet d’un soutien des familles au coup par coup. De même, les transports collectifs - indispensables pour accéder à l’éducation, la santé et l’emploi - restent onéreux pour une grande partie de la population. L’accès à l’information devient plus abordable, mais des efforts sont encore nécessaires pour internet et les chaînes de télévision publiques. Enfin, la garde d’enfants reste un service cher alors qu’elle doit faciliter l’accès au travail pour le plus grand nombre.

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1. Des différences démographiques et des indicateurs qui montrent des difficultés ...................................................... 16

1.1 Des taux de natalité et mortalité différents selon les provinces ........................................... 161.2 Une meilleure espérance de vie dans le sud ....................................................................................... 161.3 Des mariages en diminution, des divorces en hausse ................................................................. 161.4 Une augmentation de la précarité pour certaines tranches de la population ............ 161.5 Une demande forte en logement social qui a des conséquences ....................................... 181.6 L’émergence d’un surendettement des ménages et la création

d’une commission de surendettement ...................................................................................................... 191.7 Un nombre d’exclus en augmentation ....................................................................................................... 191.8 Des phénomènes d’addiction, d’où la nécessité d’une prévention .................................... 191.9 Une montée de la violence physique et verbale ............................................................................... 191.10 Un taux de suicide important chez les jeunes ................................................................................... 191.11 Des problèmes de santé liés à une mauvaise alimentation ................................................... 20

2. Répartition des compétences et problèmes de cohérence .................... 202.1 Répartition des compétences .......................................................................................................................... 202.2 Une souplesse qui peut porter préjudice aux politiques sociales et d’éducation ............... 202.3 Des politiques publiques peu cohérentes entre elles ................................................................... 212.4 Une coordination encore à améliorer ........................................................................................................ 21

3. L’enseignement ......................................................................................................................................................... 213.1 Avant-propos ................................................................................................................................................................. 213.2 Des conditions de scolarisation satisfaisantes ................................................................................... 21

3.2.1 Un maillage étroit des établissements scolaires .................................................................. 213.2.2 Un personnel qualifié ............................................................................................................................... 213.2.3 Un « appareil d’état » solide ............................................................................................................. 22

3.3 Des disparités de conditions de scolarisation selon les zones géographiques et les niveaux de scolarité .................................................... 233.3.1 La situation dans l’enseignement pré-élémentaire et élémentaire

plus difficile en brousse ......................................................................................................................... 233.3.2 La situation dans l’enseignement secondaire ...................................................................... 24

3.4 Réussite scolaire et appartenances socio-économiques et socio-culturelles ............. 253.4.1 La mesure de la réussite scolaire : une nette amélioration

depuis 20 ans, mais qui reste encore insatisfaisante ...................................................... 253.4.2 Culture de l’école et maîtrise du système :

des difficultés d’intégration culturelle ......................................................................................... 263.4.3 La toile de fond de l’échec scolaire ............................................................................................. 26

3.5 Des moyens et des outils à renforcer ou à promouvoir ............................................................. 273.5.1 Des rythmes scolaires peu adaptés aux rythmes régionaux ...................................... 273.5.2 Un accompagnement scolaire à généraliser ........................................................................... 283.5.3 Bourses scolaires : à repenser dans une politique globale

en direction de la famille ..................................................................................................................... 283.5.4 Une priorité insuffisante à l’école maternelle et primaire

où « tout commence à se jouer » ................................................................................................. 283.5.5 Des efforts et des dispositifs pour assurer une transition harmonieuse entre primaire

et collège, entre collège et lycée, entre lycée et enseignement supérieur ........................... 283.5.6 Une formation des maîtres intégrant la connaissance des caractéristiques

culturelles du milieu océanien qui est à renforcer ........................................................... 283.5.7 Une adaptation de l’école aux réalités locales à approfondir

qui n’est encore pas complètement satisfaisante .............................................................. 283.5.8 Un manque d’évaluation globale du système et des politiques éducatives .............. 29

3.6 Bilan, enjeux et perspectives ............................................................................................................................. 293.6.1 Trois points caractéristiques du système éducatif ............................................................. 293.6.2 Que nous apprend l’état des lieux réalisé par le vice rectorat ? ............................ 29

Sommaire

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3.6.3 Des leviers pour progresser ................................................................................................................ 293.6.4 L’ouverture du système éducatif sur son environnement :

une fragilité inhérente à son organisation actuelle .......................................................... 30

4. La santé ................................................................................................................................................................................ 314.1 L’accès aux soins : infrastructures, médecines, et obstacles .................................................... 31

4.1.1 Un réel maillage sanitaire du territoire .......................................................................................... 314.1.2 Des obstacles freinant l’accès aux soins .................................................................................... 324.1.3 La prédominance de la médecine curative par rapport

à la médecine préventive ...................................................................................................................... 334.1.4 Une médecine traditionnelle peu visible ..................................................................................... 34

4.2 Le système de protection sociale .................................................................................................................. 344.2.1 Des dispositifs distincts ........................................................................................................................... 344.2.2 Un régime fragile face à une demande en augmentation ............................................. 354.2.3 Un régime qui connaît des difficultés financières dès 2004

avec l’explosion des dépenses de santé ................................................................................... 354.3 Les professionnels de santé .............................................................................................................................. 37

4.3.1 Une démographie comparable à un département rural métropolitain, mais avec des disparités ......................................................................................................................... 37

4.3.2 La formation des professionnels de santé ............................................................................... 394.3.3 Une prise en compte insuffisante de la médecine traditionnelle

dans la formation ......................................................................................................................................... 40

5. Le logement .................................................................................................................................................................. 405.1 Des inégalités régionales sur le niveau de confort des logements ................................... 405.2 Le logement social .................................................................................................................................................. 42

5.2.1 Des demandeurs de logement social avec des revenus bas ..................................... 435.2.2 Des loyers peu élevés, mais encore difficiles d’accès

pour certaines populations ................................................................................................................. 435.3 Les constats sur l’existant en matière de logement social ...................................................... 44

5.3.1 Des implantations géographiques compliquées .................................................................. 445.3.2 Un déficit flagrant de logements sociaux ................................................................................ 455.3.3 Les conséquences du manque de logement social ......................................................... 46

5.4 Un manque de cohérence dans les politiques de logement social ................................... 485.4.1 Des compétences partagées … ......................................................................................................... 485.4.2 … qui complexifient la problématique du logement ....................................................... 485.4.3 Des politiques différentes selon les provinces .................................................................... 485.4.4 Un manque d’outils réglementaires ............................................................................................. 485.4.5 Les mesures proposées par les états généraux du logement social

pas toutes suivies d’effets .................................................................................................................. 485.5 Le financement du logement social ........................................................................................................... 48

5.5.1 Des coûts en hausse ................................................................................................................................ 485.5.2 Des engagements financiers qui démontrent

une volonté institutionnelle forte .................................................................................................. 485.5.3 Mais des menaces potentielles sur les financements .................................................... 49

5.6 Le logement en tant qu’outil d’intégration sociale ........................................................................ 495.6.1 Mise en place d’un accompagnement social en province Sud ................................ 495.6.2 Une nécessaire adaptation des constructions aux caractéristiques

et exigences nouvelles de la population ................................................................................. 495.6.3 Une volonté de veiller à la mixité .................................................................................................. 49

6. La politique familiale et de solidarité .................................................................................... 506.1 La notion de famille ............................................................................................................................................... 50

6.1.1 La difficulté de poser les contours de la notion de famille ........................................ 506.1.2 Une structure familiale en évolution ............................................................................................ 506.1.3 Une baisse sensible de la taille moyenne

des familles calédoniennes dans les 3 provinces ............................................................... 516.2 La politique familiale en Nouvelle-Calédonie ...................................................................................... 51


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6.2.1 La prise en compte du social : une préoccupation récente ........................................ 516.2.2 Tous les enfants de familles à faibles revenus sont aujourd’hui

concernés par un système de soutien en Nouvelle-Calédonie… ............................ 526.2.3 L’existant : des inégalités dans les mesures d’aide

et dans l’accompagnement des familles .................................................................................. 526.2.4 Constats ............................................................................................................................................................. 53

6.3 Une politique à construire ................................................................................................................................. 536.3.1 Une politique à créer : réfléchir en amont et structurer… ........................................... 546.3.2 … et définir un champ d’application ........................................................................................... 54

6.4 Des perspectives encourageantes à court terme ............................................................................. 546.4.1 Des actions ciblées sur l’enfance et le handicap en cours d’élaboration ............. 546.4.2 Une réflexion émergente sur les personnes âgées ........................................................... 55

6.5 Les sources de financement ............................................................................................................................ 556.5.1 Un financement qui repose essentiellement sur les charges patronales ............... 556.5.2 CAFAT : une branche « famille » excédentaire ..................................................................... 56

6.6 Une insertion difficile à conduire par méconnaissance des besoins ............................... 56

7. Tarifs sociaux des services au public .................................................................................... 567.1 Une offre tarifaire incomplète pour les transports en commun ............................................ 56

7.1.1 Dans l’agglomération nouméenne : les publics en difficulté aidés au cas par cas .................................................................................................................................. 56

7.1.2 Services de bus de Nouméa jusqu’au nord de la Grande-Terre : aucun tarif spécifique ............................................................................................................................... 57

7.1.3 Des tribus au village le plus proche : une absence de régulation des prix ............. 577.1.4 Transports scolaires : des financements structurés qui démontrent la volonté

des collectivités de soutenir les familles dans l’éducation de leurs enfants ............ 577.1.5 Transport aérien et maritime : un coût qui reste important malgré des réductions .....57

7.2 Des coûts encore élevés pour accéder aux moyens de communication ........................ 577.2.1 Le téléphone : des tarifs élevés mais plusieurs formules

qui répondent bien aux besoins ...................................................................................................... 577.2.2 Internet : un outil qui se développe mais qui n’est pas à

la portée de tous les particuliers .................................................................................................... 587.2.3 La distribution du courrier : le seul moyen d’information facile d’accès,

et à faible coût .............................................................................................................................................. 587.2.4 La couverture télévision : encore des zones d’ombre .................................................... 58

7.3 L’eau : un tarif social de fait, au vu des nombreux impayés .................................................. 587.3.1 Des coûts de distribution de l’eau différents menant à la coexistence

de tarifs différents pour les abonnés ........................................................................................... 587.3.2 De nombreux impayés liés à un manque de conscience

du coût de l’eau potable ....................................................................................................................... 587.3.3 Une aide au paiement des factures d’eau existante,

mais non structurée .................................................................................................................................. 597.4 L’énergie : une politique tarifaire qui s’adapte .................................................................................. 59

7.4.1 Une couverture en distribution d’énergie satisfaisante .................................................. 597.4.2 Une politique d’adaptation aux besoins et à la capacité

de paiement des usagers ..................................................................................................................... 597.4.3 Une aide au paiement des factures d’énergie existante,

mais non structurée .................................................................................................................................. 607.5 Un coût élevé pour la garde des enfants ............................................................................................... 60

7.5.1 En province Sud, l’offre existe, bien qu’elle soit insuffisante au regard de la demande ...................................................................................................................... 60

7.5.2 En province Nord, la réflexion est en cours compte tenu de l’essor à venir de la zone vkp .................................................................................................. 60

Annexe I Rappel du mandat de l’atelier ............................................................................................................................ 61Annexe II Membres inscrits à l’atelier ................................................................................................................................. 61Annexe III Bibliographie ................................................................................................................................................................ 62

01�1�

PréambuleSolidarité sociale et égalité des chances :il n’y a pas une définition, mais des définitions pour ces deux notions de solidarité sociale et d’égalité des chances. C’est pourquoi les définitions suivantes sont proposées.

Solidarité sociale :Améliorer les conditions de vie des citoyens et de leurs familles.La répartition des richesses doit profiter à tous les citoyens sans exception, afin d’améliorer leur bien-être et celui de leur famille. La solidarité sociale naît du sentiment d’appartenance à une même communauté d’intérêt, dont l’équilibre repose aussi sur l’intégration de tous dans la société : les problèmes rencontrés par un ou plusieurs de ses membres concernent alors l’ensemble du groupe, qui a un devoir moral d’entraide envers toutes ses composantes.

égalité des chances :Favoriser l’évolution et la meilleure insertion des individus quelle que soit leur origine, et faire en sorte que chacun puisse développer au mieux ses capacités. L’égalité des chances implique que l’évolution de la situation des individus ne dépende pas de son origine géographique, raciale, sociale ou ethnique, mais qu’elle soit aussi le fruit des politiques me-nées sur le territoire visant à éliminer, autant que possible, les écarts sociaux entre les individus. Les politiques d’éducation et de formation jouent un rôle essentiel pour assurer l’égalité des chances dans une société. Elles doivent donner à chacun la possibilité, en lui permettant d’accéder à une formation initiale et professionnelle de qualité, de développer au mieux ses capacités pour trouver la place à laquelle il peut prétendre au sein de la société.

Les politiques et les dispositifs qui concourent à la solidarité sociale et à l’égalité des chances sont récents voire émergents :Les politiques sociales s’attachent aux problèmes de santé publique, de logement, à ceux rencontrés par les personnes âgées, ou encore les personnes handicapées… Cependant, en Nou-velle-Calédonie, ces politiques sont récentes - logement social -, voire pour certaines, émergent - politique familiale - au constat de besoins nouveaux liés à l’évolution de la société, et à la prise de conscience de l’existence de situations sociales disparates sur le territoire, comme le démontrent nombre d’indicateurs sociaux.

Les membres de l’atelier 1 se sont attachés à débattre des grandes thématiques qui concourent à la solidarité sociale et à l’égalité des chances :l l’enseignement ;l la santé ;l le logement ;l la politique familiale et de solidarité ; l les tarifs sociaux des principaux services au public.

Atelier 1Solidarité sociale et égalité des chancesLes rapports des 9 ateliersdu diagnosticAtelier 1Solidarité sociale et égalité des chances

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1.1 Des taux de natalité et mortalité différents selon les provinces

Le taux de natalité : autrefois plus élevé en province îles loyauté, et en province Nord, les chiffres tendent aujourd’hui à s’harmo-niser à la baisse. Cependant, l’évolution sociétale voit croître le travail des femmes, rendant nécéssaire de favoriser leur accès au travail à travers des actions en direction de la petite enfance.

1.2 Une meilleure espérance de vie dans le sud

Elle est à la naissance en moyenne de 80,3 ans pour les fem-mes (contre 83,7 en métropole) et de 71,8 ans pour les hommes (contre 76,8 en métropole).

Que l’on soit un homme ou une femme, l’espérance de vie est meilleure en province Sud, mais dans les trois provinces, l’espé-rance de vie augmente, ce qui a une incidence sur les dépenses de santé, la prise en charge des problématiques spécifiques aux personnes âgées, l’offre de loisirs pour le 3e âge qui devient alors un consommateur nouveau à part entière.

1. Des différences démographiques et des indicateurs qui montrent des difficultés

taux de natalité par provinCe

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Le taux de mortalité : c’est en province Sud qu’il reste le plus bas, cependant il connaît une baisse régulière dans le Nord et les îles Loyauté.

Le taux de mortalité infantile : comme le montre le graphique suivant, le taux de mortalité infantile est lui aussi plus bas en pro-vince Sud, ce qui souligne des différences de niveau d’hygiène, de santé humaine, de suivi médical entre les trois provinces.

espéranCe de vie par sexe et provinCe

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1.3 Des mariages en diminution, des divorces en hausse

Le mariage reste une valeur forte en Nouvelle-Calédonie, mais sa courbe tend à diminuer (derniers chiffres connus : 884 mariages en 2007 contre 927 en 2006) alors que celle des divorces augmente.

Cette augmentation a une incidence par exemple sur la de-mande de logement social, lors de la séparation des couples.

mariages et divorCes en nouvelle-Calédonie

1.4 Une augmentation de la précarité pour certaines tranches de la population

En effet, certains indicateurs montrent une augmentation de la précarité économique et tendent à prouver la nécessité d’agir :

a) Une moindre solidarité familiale l avec l’évolution rapide de la société néo-calédonienne, la solida-

rité familiale, encore bien présente dans le monde mélanésien, apparaît moins marquée. La tendance est à la décohabitation des familles, à la fois pour des raisons financières et sociétales.

taux de mortalité par provinCe

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taux de mortalité infantile par provinCe

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Là où 4 générations pouvaient vivre ensemble il y a encore quelques années, aujourd’hui, c’est le modèle occidental avec seulement 2 générations au foyer qui semble l’emporter.

b) Une situation de l’emploi moins favorablepour la population de la côte Est, les jeunes, les femmes (Nota bene : on se réfèrera utilement ici au rapport de l’atelier n°2)l la situation de l’emploi est très favorable, mais une certaine

population reste à l’écart : bien que la situation de l’emploi en Nouvelle-Calédonie reste exceptionnelle, comme l’atteste le

taux de chômage qui est de 6,7 % pour le premier semestre 2008, elle doit être tempérée : la situation est inégale selon les provinces, l’âge et le sexe et le niveau de formation. Une vigi-lance particulière reste ainsi nécessaire pour les publics dont la situation est moins favorable.

Sur la carte suivante, issue des données du dernier recensement de population de l’ISEE, la part des chômeurs apparaît dans la popula-tion clairement comme plus importante sur la côte Est et sur Ouvéa. C’est aussi dans ces régions que l’activité économique est la moins développée.

On constate ci-après que les demandeurs d’emploi concernent à hauteur de 30 % la population des jeunes de moins de 26 ans. Selon le rapport de l’INSERM « Situation sociale et comporte-ment de santé des jeunes en Nouvelle-Calédonie » de mars 2008, sur un échantillon de 1400 jeunes qui travaillent, 49 % ont des contrats temporaires et 39 % ont des contrats à durée indé-terminée (CDI).

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NOUvELLE-CaLédONiEPOPULaTiON dEs ChômEURs EN 2004

2004 2005 2006 2007

Moins de 26 ans 31% 30% 29% 30%

Plus de 26 ans 69% 70% 71% 70%

Total 100% 100% 100% 100%

répartition des demandeurs d’emploi par groupe d’âge

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nouvelles offres d’emploi par type de Contratnouvelle-Calédonie

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18

Comparée à la métropole, la proportion de contrats à durée déterminée (CDD) est sensiblement plus importante. Or, ces contrats n’offrent pas la même sécurité qu’un CDI, et peuvent engendrer une précarité pour le travailleur.

L’évolution de la demande d’emploi par sexe montre que la part des femmes évolue proportionnellement à celle des hommes, mais reste dans tous les cas supérieure. Selon l’ISEE (Bilan écono-mique et social 2007), les femmes sont majoritaires en matière de demande d’emploi à tous les âges, avec une proportion maxi-male chez les jeunes et qui va en diminuant avec l’âge.

c) des moyennes de revenus déséquilibrées entre l’Est et le sud-Ouest

La carte ci-dessus nous confirme une augmentation des revenus plus forte dans la région de Nouméa alors que des communes de la côte Est voient le revenu par foyer diminuer. Les inégalités territoriales sont donc amplifiées. Le chômage, plus fort sur la côte Est, est l’une des expli-cations.

1.5 Une demande forte en logement social qui a des conséquences

a ) Une hausse des demandes auprès de la maison de l’habitatLa demande est forte dans le grand Nouméa mais commence à se faire sentir sur la zone VKP. Depuis la création de la Maison de l’Habitat en province Sud en 2006, 7180 demandes ont été

nouvelles offres d’emploi par type de ContratfranCe metropolitaine

evolution du nombre de demandeurs d’emploiselon le sexe en nouvelle-Calédonie

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ENTRE 2005 ET 2006

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enregistrées soit 22 168 personnes inscrites et concernées par le logement social. En réalité, faute de connaissance du dispositif par le public ciblé, et d’une réelle difficulté à composer le dossier qui comporte de nombreuses pièces, la demande potentielle est sensiblement plus importante.

b) L’augmentation préoccupante des squats La liste d’attente d’un logement social s’allonge et les squats (abris précaires) croissent proportionnellement. En 2006, on estime à 1755 le nombre de squats sur l’agglomération soit 9000 personnes logées non décemment. Les logements du privé sont trop chers, la sur-occupation des logements est de plus en plus forte.

1.6 L’émergence d’un surendettement des ménages et la création d’une commission de surendettement

Dans le tableau ci-dessous, on constate une augmentation im-portante des « incidents » de trésorerie depuis 2005, montrant la vulnérabilité des ménages.

Entrée en vigueur le 10 avril 2007, la commission de surendette-ment avait, à la fin de l’année 2007, traité une cinquantaine de dossiers (5 à 6 par mois). Le surendettement est notamment dû à une perte d’emploi, une hospitalisation, soit à un accident de la vie plutôt qu’à un endettement bancaire pur.

Le rôle de la commission est de trouver une solution pour per-mettre à ces personnes de sortir la tête de l’eau en trouvant une solution amiable avec les créanciers comme avec le débiteur. En cas de refus d’un des créanciers d’étaler ou de réduire le montant de la dette, elle soumet un plan au juge qui peut lui conférer une force contraignante. En cas d’échec, la solution ultime consiste dans la vente des biens existants, et l’annulation de la dette.

1.7 Un nombre d’exclus en augmentation L’association Macadam Partage a accueilli en 2007 à Nouméa 191 personnes sans domicile fixe, qui sont majoritairement mélané-siennes (60,2%), et sont plutôt des hommes (78 %) âgés de 26 à 45 ans. Les raisons avancées de cette errance sont le manque de formation, de qualification et d’expérience professionnelle, aggravé par une consommation excessive d’alcool.

Le centre d’accueil, d’une capacité de 70 personnes, a accueilli 118 personnes en 2005, 177 en 2006 et 191 en 2007 (soit + 38,2 % en deux ans).

1.8 Des phénomènes d’addiction d’où la nécessité d’une prévention

La montée en puissance des phénomènes d’addiction, et no-tamment la consommation d’alcool, est en effet préoccupante sur le territoire. En 20 ans, la consommation est passée de 5,8 l/habitant à 6,6 l/habitant soit une augmentation de 15 %. Cet-te augmentation est sans doute plus forte chez les jeunes. De même, la consommation de tabac et de cannabis, et ce par des publics de plus en plus jeunes, est inquiétante.

1.9 Une montée de la violence physique et verbale

Le rapport INSERM souligne la montée de la violence chez les jeunes. Cette violence, qui pouvait déjà exister, est mieux connue aujourd’hui et donc des efforts de suivi sont réalisés. Cette aug-mentation peut traduire la montée d’un certain malaise sociétal chez les jeunes dont les origines sont multiples : alcool, drogue, échec scolaire, difficultés familiales…

1.10 Un taux de suicide important chez les jeunes

Selon le rapport de l’INSERM sur la situation sociale et les compor-tements de santé des jeunes en Nouvelle-Calédonie – Premiers résultats - mars 2008 -, 12 % de jeunes de 16 à 25 ans ont déjà fait une tentative de suicide contre 6 % en métropole, et 3,2 % en Nouvelle-Zélande (sur un échantillon de 1400 jeunes)

Les statistiques de la DASS NC montrent que le pourcentage de décès par suicide le plus fort en 2007 concerne la tranche des 25-34 ans. Cet indicateur est à rapprocher du précédent, démon-trant à nouveau la montée d’un certain malaise.

2005 2006 2007 %var 06/07

Décisions de retraitdes cartes bancaires 1092 1186 1466 23,6

Incidents de paiement sur chèques 15016 16339 16563 1,4

Nombre de personnes physiquesen interdiction bancaire 4601 4678 5005 7

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répartition du nombre de déCès par suiCideselon le sexe et la tranChe d’âge en 2007


20

1.11 Des problèmes de santé liés à une mauvaise alimentation

On observe en Nouvelle-Calédonie la tendance générale retrouvée dans nombre de pays du Pacifique et également dans les pays industrialisés, à l’augmentation du surpoids et de l’obésité. L’étude CALDIA, réalisée en 1993 par l’Agence sanitaire et sociale de Nouvelle-Calédonie sur 9390 sujets, montre que 58,8 % des sujets questionnés ont une surcharge pondérale*, ou présentent une obésité*. On constate que les communautés wallisiennes sont les plus touchées (85 %), suivies par les communautés polynésiennes (62 %). En mé-tropole, durant cette même période, la part de la population touchée par ces pathologies est deux fois moins importante. A l’heure actuelle, ces chiffres sont estimés à la hausse et sont particulièrement préoccupants pour les enfants : 17% des enfants néo-calédoniens de moins de 14 ans sont obèses.

Quelques raisons d’ordre socio-économique peuvent expli-quer ce phénomène : l L’absence d’activités sportives et une faible intégration socialel Une alimentation déséquilibrée (« junk-food »)l Un patrimoine génétique qui favoriserait un stockage des

graissesIl est aujourd’hui reconnu que la nature et la qualité de l’ali-mentation participe au développement de maladies comme le diabète et l’obésité. En Nouvelle-Calédonie, le diabète, qui concerne 10,2 % de la population (3 fois plus qu’en métro-pole et 2,5 fois plus que la Nouvelle-Zélande), est la 2e cause de prise en charge en longue maladie derrière les maladies cardio-vasculaires. La CAFAT consacre 12% de son budget aux dépenses directes liées au diabète (4,7 milliards CFP), soit 20% du budget Longue Maladie. Les patients sont couverts par la CAFAT à 100%.

2. Répartition des compétences et problèmes de cohérence

2.1 Répartition des compétences

La loi organique fixe la répartition des compétences entre l’Etat, la Nouvelle-Calédonie, les provinces et les communes. L’article 20 stipule « Chaque province est compétente dans toutes les ma-tières qui ne sont pas dévolues à l’Etat ou à la Nouvelle-Calédonie par la présente loi, ou aux communes par la législation applicable en Nouvelle-Calédonie ».

L’Etat est ainsi compétent en matière d’enseignement pri-maire privé, d’enseignement du second degré public et privé, sauf la réalisation et l’entretien des collèges du premier cy-cle du second degré, et en matière de santé scolaire, ces compétences devant être transférées à la Nouvelle-Calédo-nie. L’Etat est aussi compétent en matière d’enseignement supérieur.

Le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie est compétent en matière de protection sociale, d’hygiène publique et de santé, et peut déléguer des compétences aux provinces sur leur de-mande.

2.2 Une souplesse qui peut porter préjudice aux politiques sociales et d’éducation

Cette souplesse liée aux délégations de compétences peut engendrer des difficultés et des inégalités entre provinces. Quelques exemples :l l’enseignement primaire privé est encore une compétence

Etat alors que le primaire public est aujourd’hui sous la res-ponsabilité de la Nouvelle-Calédonie ;

l les programmes de l’enseignement primaire relèvent de la Nouvelle-Calédonie sous réserve de la compétence des provinces pour les adapter aux réalités culturelles et linguis-tiques ;

l la Nouvelle-Calédonie est compétente pour les transports sanitaires terrestres, la province Nord a demandé la délé-gation de compétence et exerce à présent le contrôle des ambulances, ce qui n’est pas le cas de la province Sud.

L’impact est donc potentiellement direct sur l’égalité même des populations et sur la solidarité sociale, car des politi-ques différentes peuvent être mises en place dans chaque province.

part (%) de la population en surCharge pondérale ou obèse(selon les Communautés)

part (%) de la population présentant du diabète(selon les Communautés)

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Etude

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*surcharge pondérale : 25 < IMC < 30 kg/m² ; obésité : IMC ≥ 30 kg/m² (IMC = Poids (en kg) / Taille (en m)²)

21

aide du seul fait des délais de carence imposés. Cela peut être un facteur d’instabilité et de précarisation pour les familles. Ces différences peuvent conduire certaines personnes à s’établir dans l’une ou l’autre des provinces, plus généralement la provin-ce Sud, pour bénéficier du dispositif social le plus en adéquation avec leurs besoins. S’il est difficile d’évaluer le nombre de person-nes que cela représente, les services sociaux confirment que le phénomène existe.

2.4 Une coordination encore à améliorer Si la coordination entre les collectivités s’est nettement amé-liorée depuis quelques années, de nouveaux progrès restent indispensables. Les politiques manquent encore de cohérence, et ce au détriment des habitants.

D’autre part, il convient de s’interroger sur l’opportunité de déve-lopper plusieurs dispositifs d’accompagnement social et éducatif à l’échelle d’un territoire de moins de 250 000 habitants.

2.3 Des politiques publiques peu cohérentes entre elles

Chaque institution a pleinement conscience qu’il est essentiel de garantir une situation sociale décente à chacun et de lui donner la chance de réussir ses projets. Chacune y consacre des moyens humains et financiers importants, comme la Nouvelle-Calédo-nie au travers de la Direction des Affaires Sanitaires et Sociales ou la Direction de l’Enseignement.Chaque institution développe alors sa propre stratégie sans réelle concertation avec les autres collectivités. Si l’objectif social et éducatif reste souvent proche, les moyens de l’atteindre peu-vent être différents, et peuvent donc provoquer des inégalités entre les personnes.

Les aides et leurs conditions d’attribution diffèrent ainsi d’une province à l’autre. Par exemple, des personnes, qui pour des motiva-tions familiales ou professionnelles sont conduites à déménager de Touho à Bourail, peuvent rester pendant plusieurs mois sans aucune

3. L’enseignement3.1 Avant-proposLa question de l’égalité des chances en matière d’éducation sco-laire est susceptible d’approches diverses. Il parait cependant difficile de ne pas articuler au moins une double référence en rapport avec la portée qu’on accorde à l’expression et à l’éthique qui la sous-tend.

D’un point de vue restrictif, évoquer l’égalité des chances dans le domaine de l’éducation c’est d’abord viser une éga-lité pour tous en matière d’accès à l’école et de conditions de scolarisation. Dans cette acception, sont surtout à prendre en considération les facteurs matériels et la qualification du person-nel. L’accent est alors à mettre sur le maillage des établissements, leur proximité, leurs équipements, les coûts supportés par les familles, l’organisation des transports, l’hébergement des élèves quand les distances ne permettent pas le retour quotidien dans le milieu familial, la formation du personnel… etc.

Dans un sens élargi, l’égalité des chances suppose une réussite scolaire assurée pour tous, condition sine qua non de la mobi-lité sociale. L’on est alors renvoyé à des considérations relatives aux facteurs sociaux, économiques et culturels qui condition-nent étroitement les parcours scolaires et aux moyens mis en œuvre ou à engager pour en corriger les effets discriminatoires. Dans cette perspective il s’agit de « donner plus à ceux qui ont moins », selon la formule consacrée pour l’éducation prioritaire en France, afin de tenter de compenser les divers handicaps des groupes ou des individus dans leurs parcours scolaires.

Ces problématiques, présentes dans toutes les sociétés mo-dernes, prennent en Nouvelle-Calédonie un relief particulier qui tient aux enjeux humains, économiques et politiques qui y sont associés et que les expressions « recherche d’un développement social harmonieux », « reconnaissance intercommunautaire », « destin commun » « vivre ensemble » s’efforcent de traduire dans le débat public. L’école apparaît aux yeux de tous comme le creuset du destin commun : c’est le lieu dans lequel se retrouve l’ensemble de la jeunesse calédonienne, où elle cohabite et se construit en-semble. De plus, les valeurs qui la sous-tendent et qu’elle porte, celles de la République et de la laïcité, sont précisément celles qui permettent de bâtir la citoyenneté partagée en devenir.

Qu’en est-il donc de la capacité du système éducatif calédo-nien à assurer de bonnes conditions de scolarisation et pour tous ? Qu’est-ce qui entrave la réussite scolaire dans certaines catégories de population, et quels moyens sont mobilisés pour surmonter le problème ?

3.2 Des conditions de scolarisation satisfaisantes

3.2.1 Un maillage étroit des établissements scolaires Envisagé globalement, le maillage des infrastructures scolaires parait répondre de façon satisfaisante au besoin scolaire. Ces infrastructures s’appuyant très largement sur la complémen-tarité public / privé ont, en effet, été développées en rapport avec la densité de population et sa répartition spatiale. Elles correspondent à un taux de scolarisation optimal notamment jusqu’au collège, c’est-à-dire parfaitement comparable à celui de la Métropole.

Si à courte et moyenne échéance les tendances démo-graphiques actuelles ne devraient pas se traduire par une augmentation importante du besoin scolaire, des ajuste-ments sont néanmoins à poursuivre et à prévoir en lien avec les migrations internes, vers le sud et la zone VKP, par exemple, en lien aussi, avec les nécessités de diversification et de pro-longement de cursus des filières post 3e et post bac.

3.2.2 Un personnel qualifié Du point de vue de la qualification du personnel éducatif au sens large, un recrutement au minimum au niveau bac-calauréat est la règle depuis longtemps, et la plupart des personnels titulaires ou non disposent des qualifications re-quises pour exercer leurs fonctions. De leur côté, les structures de formation jouent pleinement leur rôle notamment pour éviter les déséquilibres liés au besoin de renouvellement des personnels.

Toutefois, le système éducatif calédonien se caractérise d’une part par la nécessité de recourir à un nombre élevé (pour environ un tiers de l’ensemble des personnels ensei-gnants du secondaire public) de personnels d’Etat extérieurs, soumis à contrat, dont les qualifications s’avèrent générale-

Les diplômes ne suffisent pas pour être prêt à enseigner, la diver-sité culturelle doit être prise en compte par le système éducatif et doit être abordée selon plusieurs axes :l Les maîtres doivent être formés à cette diversité et aux carac-

téristiques du milieu océanien lors de leur professionnalisation dans les centres de formation territoriaux et lors d’actions de formation continue,

l Ceux qui viennent de l’extérieur doivent avoir une sensibilisa-tion lors de leur arrivée sur le territoire,

l La prise en compte de cette diversité sera plus forte au cours des premières années du parcours, et sans doute moins indis-pensable au lycée ou en post-bac,

l Cette prise en compte s’exprimera essentiellement dans la pédagogie quotidienne par la contextualisation des supports utilisés, mais aussi par l’adaptation des programmes ou la mise en place d’options spécifiques.

ment très élevées mais pour lesquels la durée de séjour est un handicap pour la compréhension et la prise en compte de la diversité culturelle. D’autre part, le recours massif à des personnels non titulaires ne présente pas toujours les garan-ties souhaitables en matière de stabilité et de compétences professionnelles.

3.2.3 Un « appareil d’état » solide Quant à la « logistique » du système, comprenons ici son finan-cement et sa régulation, elle bénéfice de toute la puissance de l’administration de l’Etat, puisque même les enseignements privés en dépendent à travers les contrats qui les associent au service public d’éducation. Il est essentiel, sauf à sous-estimer l’importance des fonctions de pilotage, d’animation, de gestion et d’évaluation, de bien prendre en compte qu’une part essen-

niveaux de qualifiCation du personnel enseignant

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Cette question du suivi scolaire se retrouve également au foyer familial où les parents ne se montrent pas toujours aptes ou disponibles pour renforcer, ou ne serait-ce que va-loriser le rôle de l’école et ses exigences.

Par ailleurs si, à l’exception de situations ponctuelles, les taux d’encadrement semblent satisfaisants, les classes à faible effectif mais à multiples niveaux (jusqu’à 4 niveaux par classe) deviennent de plus en plus fréquentes avec l’augmentation des fermetures, notamment dans les zones rurales touchées par l’exode rural. Dans ce contexte, le pro-blème pédagogique se pose de façon d’autant plus aiguë que les enseignants ne sont pas formés aux pratiques d’une pédagogie « multi-niveaux », qui, du reste, a ses limites.

2�

tielle, bien que non directement visible, du fonctionnement du système éducatif est assurée par l’intégration des interactions de ses parties, réparties aux divers niveaux hiérarchiques : l La classe constituée par la triade fondamentale élève-ensei-

gnant-savoirs, l L’établissement (du moins dans le secondaire) dont le statut

juridique confère une autonomie dans l’action éducatrice qui constitue la clé de l’adaptation locale à la gestion de la diver-sité,

l Le vice-rectorat qui détermine les objectifs, attribue les moyens, pilote et assure le contrôle des établissements,

l Les services centraux du Ministère qui délivre les diplômes na-tionaux, détermine les programmes et met à disposition les moyens et les personnels.

Cette dimension intégrée du système devra être clairement ana-lysée dans ses interactions, pour en conserver la richesse et la force lors des transferts de compétences.73,7 milliards de FCFP ont été dépensés pour l’éducation en 2005, (soit 314 000 FCFP par habitant) ce qui correspond à 12,3% du produit intérieur brut (6,9% en France).

Des disparités dans les conditions de scolarisation au sens matériel persistent cependant. Elles sont plus ou moins mar-quées selon les niveaux de scolarité et les zones géographiques considérés.

3.3 Des disparités de conditions de scolarisation selon les zones géographiques et les niveaux de scolarité

3.3.1 La situation dans l’enseignement pré-élémentaire et élémentaire plus difficile en brousseLa politique de maintien ou de développement de structures de proximité en brousse (tribu, village), d’écoles de quartiers dans les zones urbanisées, permet d’éviter les transports trop longs et l’internat. Il reste toutefois encore de nombreuses si-tuations non résolues de façon satisfaisante, notamment dans la chaîne. La solution de l’internat n’étant pas adaptée pour les plus jeunes, elle devient plus pertinente à partir du cycle III du primaire mais à condition qu’un accueil et un suivi pédago-gique y soit garanti ce qui n’est pas toujours le cas, faute d’un personnel d’internat suffisamment investi et formé à assumer ce type de fonction. Or, comme le montre le tableau suivant, le nombre d’internes dans le secondaire est relativement éle-vé en province Nord, et la situation de ces jeunes, éloignés de leurs familles toute la semaine, demande un encadrement plus présent que dans les externats.

évolution de la dépense intérieured’éduCation en nouvelle-Calédonie

75 000

70 000

65 000

60 000

55 0002000 2001 2002 2003 2004 2005

millions de fCfP

La dépense d’éducation moyenne par élève en 2005 est estimée à 940 000 FCFP. Le taux d’encadrement dans le se-condaire est de 12,4 élèves par enseignant en 2005 (12,2 en métropole).

Composition de la dépense d’éduCation moyennepar élève en 2005

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, ISEE

2005

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, ISEE

2005

établissements secondaires Internes Lits Effectifs

scolarisésPart des

internes (%)

Taux deremplissage des lits (%)

Province Sud 1 139 1 211 6 429 18 94

Province Nord 1 850 2 185 3 036 61 85

Province Îles 427 582 1 095 39 73

Nc public 3 416 3 978 10 560 32 86

Province Sud 1 439 1 515 4 451 32 95

Province Nord 844 1 019 1 491 57 83

Province Îles 669 745 1 286 52 90

Nc privé 2 952 3 279 7 228 41 90

Nc total 6 368 7 257 17 788 36 88

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A cette question de la baisse de qualité du suivi pédagogique caractérisant surtout la brousse, se conjugue parfois celle de l’instabilité des équipes éducatives ou encore de leur faible in-tégration à l’environnement social. En effet, la brousse de façon générale demeure bien moins attractive, aux yeux du person-nel enseignant, que les zones urbanisées du grand Nouméa. Le mouvement des mutations enregistre largement ces effets de tropisme, avec parfois en corollaire un taux d’enseignants rem-plaçants beaucoup plus élevé en brousse qu’en zone urbaine.

Inversement, la situation des personnels, en poste quasiment « à vie », dans le même établissement et bien souvent dans leur région d’origine n’est pas non plus sans risque, en terme d’épa-nouissement personnel et professionnel.

Enfin, les inégalités de moyens matériels et financiers entre Public et Privé, très significatives dans l’enseignement primaire, renforcent le processus discriminatoire.

3.3.2 La situation dans l’enseignement secondaire 3.3.2.1 les collèges : des moyens plus importants que ceux du primaireLe maillage peut également être considéré comme très satisfaisant à ce niveau (presque un collège par commune) voire pléthorique dans certaines communes de population modeste (Houaïlou, Ouvéa, etc ). Ce quadrillage étroit résulte de la complémentarité pu-blic/privé, même si cette articulation va de pair, ici ou là et jusqu’à un certain point avec une absence de choix pour les familles.

Les disparités relevées pour l’enseignement primaire se re-trouvent au collège mais de façon moins sensible et surtout avec des solutions souvent plus aisées à mettre en œuvre. Ainsi quand le transport scolaire est susceptible d’engendrer des coûts et surtout une fatigue excessive, la solution de l’internat peut être adoptée sans les risques de carences affectives à pren-dre en considération pour les élèves du 1er degré.

En revanche les questions de suivi scolaire demeurent. Elles se rencontrent tant en milieu scolaire que familial. Le niveau de qualification professionnelle de l’encadrement en brousse pâtit lui aussi de l’attractivité dont jouit la zone urbaine nouméenne.

3.3.2.2 les lycées : une offre restreinte en filièresLa question du transport et de l’hébergement et plus largement des conditions de travail continuent d’avoir des effets discrimi-nants au lycée.

Au surplus, comparativement à la situation que connaissent les lycéens de métropole, ceux de Nouvelle-Calédonie ne béné-ficient pas d’un éventail de filières aussi riche. C’est notamment le cas dans le domaine de l’enseignement professionnel. Mais plus qu’un simple élargissement de l’offre de formation initiale, il convient d’assurer sa progression qualitative et son articulation avec la formation professionnelle continue, tout en multipliant les formes d’accès à la qualification, notamment en développant les modalités de formation par alternance, dont les résultats en termes de liaison avec l’insertion et les besoins du monde éco-

éCOLE PRimaiRE :LEs CLassEs à PLUs dE TROis NivEaUx

EN 2008Remarque : dans 70 % des cas, ces classes regroupent

les niveaux CE2, CM1 et CM2 et dans 15 % des cas,ces classes regroupent les niveaux CP, CE1, CE2 et CM1

(Voh, Touho, Poum, Ponérihouen, Poindimié et Hienghène)

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nomique ne sont plus à démontrer.L’atelier 1 n’a pas développé plus avant ce sujet, puisqu’il

constitue l’un des sujets de réflexion de l’atelier 2.

3.3.2.3 la situation dans l’enseignement supérieur : des lacunes qui renforcent les inégalitésUne offre locale de formations restreinteL’offre en filières BTS et universitaires est celle d’une petite région métropolitaine et ne peut donc proposer un éventail large de formations. L’université s’efforce d’offrir aux étudiants la palette de formations la plus large possible afin de donner leur chance au plus grand nombre. Mais les formations répondent avant tout aux besoins du marché local et peuvent être en décalage avec les attentes des étudiants. Bon nombre d’élèves sont donc contraints à partir vers la métropole. Or, tous n’ont pas ou les moyens ou l’environnement familial porteur qui leur permet-traient de tirer un profit maximum de l’offre métropolitaine. Quant aux cursus proposés par l’Australie ou la Nouvelle-Zélande ils sont coûteux et présentent des inconvénients liés à l’obstacle de la langue et à celui des reconnaissances de diplôme. Cepen-dant, il faut souligner tout l’intérêt pour les étudiants d’aller voir ailleurs : ouverture d’esprit, amélioration des compétences, ap-prentissage de la concurrence et de la compétitivité, etc

A titre de comparaison, la Corse, région métropolitaine de 281 000 habitants, propose 12 BTS à ses étudiants (110 BTS réperto-riés sur l’ensemble de la métropole). En N-Calédonie, les élèves ont le choix entre13 BTS.

Des conditions de vie des étudiants qui avantagent les milieux les plus favorisésL’université est mal desservie par les transports en commun, et les étudiants qui ne disposent pas de leur propre moyen de locomotion éprouvent des difficultés à trouver des bus à l’issue des cours le soir. Ils optent donc trop souvent pour les déplacements à pied, ce qui augmente considérablement les temps de trajets et diminue le temps consacré au travail.

L’offre de logement étudiant est quasiment inexistante. On dénombre seulement 62 lits en cité étudiante et 230 lits en foyer pour un total de près de 4 000 étudiants. Chaque an-née, 350 demandes de logement déposées à l’université ne sont pas pourvues. Les étudiants qui ne sont pas originaires de Nouméa connaissent donc des difficultés de logement d’autant plus que le parc privé est très onéreux. La situation devrait s’améliorer en 2012 avec la création d’une cité univer-sitaire de 500 lits (reconversion de la cité sportive des jeux du Pacifique en 2011).

La notion d’étudiant est assez récente en Nouvelle-Calédo-nie. Pendant de nombreuses années, le seul moyen d’effectuer des études supérieures consistait à quitter le territoire. Ainsi, peu de facilités sont accordées aux étudiants en termes de logement, transport, santé, financement des études, loisirs, etc. Seuls les étudiants issus des milieux les plus favorisés peu-vent alors poursuivre des études supérieures dans de bonnes conditions.

Face à ces difficultés, l’université essaie d’apporter des ré-ponses. La création d’un restaurant universitaire en est une. Les étudiants peuvent avoir un repas équilibré pour 400 FCFP.

En résumé, les inégalités dans les conditions d’accès à l’édu-cation sont indéniables. Elles déterminent une discrimination significative entre les élèves de Nouméa et ceux du reste du territoire. Ces conditions pénalisantes sont parfois à l’origine d’interrup-tions précoces de parcours scolaires, voire dans certains cas de phénomènes de déscolarisation avant l’âge de 16 ans.

En réalité, la réussite scolaire n’est pas hypothéquée par ces seules inégalités, d’autres en renforcent les effets. Ces dernières sont davantage en lien avec des facteurs socio-éco-nomiques et socio-culturels et c’est principalement au regard de ce type d’inégalités que la question de l’égalité des chan-ces reste posée.

3.4 Réussite scolaire et appartenances socio-économiques et socio-culturelles

3.4.1 La mesure de la réussite scolaire : une nette amélioration depuis 20 ans, mais qui reste encore insatisfaisanteLa mesure de la réussite scolaire n’est pas toujours aisée à réaliser. Les taux de réussite aux examens ne reflètent jamais que le rapport entre les candidats parvenus en fin de cur-sus et ceux pour lesquels le cursus est couronné de succès. Ceux qui ont échoué en cours de route ou n’accèdent pas au niveau d’études considéré ne sont pas pris en compte. On retiendra néanmoins que les performances du système sont remarquables lorsqu’on porte sur lui un regard diachronique : ainsi le nombre de bacheliers a été multiplié par trois en 20 ans : 600 bacheliers en 1989 et plus de 1800 en 2007. Pour la seule année 2007, l’Education Nationale a délivré plus de 7000 diplômes nationaux, dont 3600 dans le secondaire. Pour apprécier le système dans sa globalité, il faut en effet voir d’où il vient.

Les études de suivi de cohortes apportent des éléments de réponse plus satisfaisants que les seuls résultats aux examens : en 2007, environ 92,5% des élèves entrés en 6e ont accédé au niveau V (CAP-BEP) et 54% ont atteint le niveau IV (bac), 48% d’entre eux obtenant ce dernier diplôme selon l’enquête de l’INSERM. Pour mesurer la rapidité de l’évolution en cours, rappelons que la part de bacheliers dans la population ac-tive calédonienne n’était que de 24% lors du recensement de 2004. On imagine alors, si ces tendances étaient maintenues, de profonds bouleversements dans la population se présentant sur le marché de l’emploi dans un horizon de moyen terme.

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Nombre de formations cAP BEP Bac pro BTS

Nouvelle-Calédonie 18 16 14 13

Corse 43 27 20 12

Polynésie française 9 28 38 15

Métropole 190 41 96 118

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taux de réussite aux examens (%) en 2005

Quant aux tests d’évaluation pratiqués en Nouvelle-Calédonie, leur référence globale au contexte national et le fait d’être conçus essentiellement à des fins de remédiation font que leur valeur prédictive au regard de la réussite scolaire est à considérer avec précaution. Leur analyse fait toutefois apparaître des régulari-tés statistiques dont il convient d’étudier la stabilité temporelle (réduction ou accroissement des écarts ?) et spatiale (notam-ment en ce qui concerne les disparités régionales). La mise en place progressive du socle commun des compétences et des connaissances changera la nature même des modes d’évalua-tion en privilégiant l’évaluation par compétence. Celle-ci sera moins sujette aux critiques évoquées ci-dessus.

Cette question de la mesure de la réussite scolaire et de ses interprétations doit en outre intégrer les tendances de fond et les perspectives qui en résultent.

Néanmoins, il ressort d’études plus approfondies que des écarts importants existent en matière de réussite scolaire. Est surtout mis en évidence le fait qu’une partie conséquente de la population scolarisée se trouve en échec scolaire. Cet état de fait se voit d’une certaine manière confirmé à travers les taux de re-doublement élevés, les bilans d’orientations post 3e caractérisés par un flux vers le lycée professionnel majoré comparativement à la Métropole, le taux encore très faible de poursuite post-bac.La Nouvelle-Calédonie connaît une amélioration régulière de ses résultats depuis quelques années. Le retard sur la métropole est chaque année un peu moins grand. Les derniers résultats au baccalauréat le prouvent puisque le taux de réussite du bac général a cru de 15% entre 2007 et 2008. Les taux de réussite aux BTS, qui étaient très faibles par rapport à la métropole se sont eux aussi nettement améliorés. En 2007, le taux de réussite était de 66,4% (67,3% en métropole) et dans les secteurs industriels et services, il était supérieur à la métropole. Les classes préparatoires aux grandes écoles connaissent aussi un rendement intéressant avec un taux de placement dans les meilleures écoles, supérieur à bon nombre de classes préparatoires métropolitaines.Une partie du taux d’échec dans l’enseignement supérieur peut s’expliquer par le décalage de l’année scolaire. Des étudiants commencent leur cycle d’enseignement supérieur en février en Nouvelle-Calédonie, puis en septembre continuent leur cursus en métropole et ne se présentent donc pas aux examens en Nouvelle-Calédonie. Ce constat est sans doute particulièrement vrai dans la filière universitaire.

La première année, plus de 50% des étudiants abandon-nent entre le premier et le second semestre. Les raisons sont multiples : départ vers la métropole (sans doute pour 20% des

étudiants), inscription dans le but unique d’obtenir une bourse (les bourses ne sont pas liées aux résultats les deux premières années), mauvaise orientation, etc. La sélection est donc très forte la première année. En conséquence, les taux de réussite en seconde et troisième année sont souvent meilleurs que les résultats métropolitains, parce que seuls les plus motivés sont restés et que les effectifs réduits permettent d’avoir des ensei-gnements presque individualisés.

Cette amélioration des résultats est primordiale pour la Nou-velle-Calédonie, car comme tout pays en développement, elle a besoin d’une main d’œuvre qualifiée.

3.4.2 Culture de l’Ecole et maîtrise du système : des difficultés d’intégration culturelleL’Ecole est un outil incontournable d’intégration des individus à une société donnée avec les valeurs et les traits culturels qui lui sont propres. Mais bien qu’institution d’intégration, elle ne peut faire moins que de véhiculer, et préférentiellement, sa propre culture historiquement déterminée. Elle appelle donc, en retour, de ses usagers des stratégies particulières d’ap-propriation qui ont la caractéristique d’être toujours mieux maîtrisées par ceux dont la culture et les modes de vie sont le plus favorablement conditionnés par les exigences de la culture de l’Ecole. En résumé elle reconnaît les siens qui le lui rendent bien.

Il en résulte que pour les sociétés hétérogènes socialement et culturellement, ce qui devient de plus en plus la norme du monde actuel, l’outil école, bien qu’au service de tous les in-dividus, remplit avec une efficience très inégale ses fonctions intégratives. C’est ainsi que se créent les écarts entre groupes sociaux, par rapport à la réussite scolaire, et qui ont tendance à se reproduire, l’évolution de l’école se faisant sous l’influence des élites, c’est-à-dire ceux qui profitent ou ont profité de la réussite scolaire.

La Nouvelle-Calédonie est prise complètement dans cette problématique et les effets négatifs de celle-ci jouent à plein, et prioritairement envers ceux pour qui l’institution scolaire demeure la plus éloignée culturellement parlant. On retrouve statistiquement les milieux économiquement faibles, souvent issus de la tradition océanienne et résidant en brousse ou dans les Îles dans des proportions significatives. Ce constat est valable aussi bien pour l’enseignement primaire que pour l’enseigne-ment supérieur.

Cette approche sociologique a bien sûr ses limites. Elle ne fait pas la part de la capacité adaptative de chaque individu à déjouer les déterminismes sociaux aussi prégnants soient-ils, et surtout la capacité collective de tout groupe humain à réorien-ter, par les choix politiques ou l’action sociale, les fonctions de ses institutions.

3.4.3 La toile de fond de l’échec scolaireQuoi qu’il en soit, la toile de fond de l’échec scolaire se déploie à partir des éléments suivants :

3.4.3.1 les obstacles linguistiques.Ils se manifestent au moins de deux manières : l D’une part, à travers le fait que la langue cible comme la langue

outil de l’enseignement, soit le français, impose aux populations dont la langue maternelle est autre, des efforts particuliers.

l D’autre part, dans le fait que le statut des langues premières

evolution déCennale des résultats aux examensunité : %


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demeurant dévalorisé socialement, la capacité linguistique globale des locuteurs s’en trouve affectée.

Des efforts sont entrepris depuis plusieurs années pour que ces langues trouvent leur droit de cité dans les écoles, et dans la vie courante, car l’enjeu final est bien celui là. Mais le chemin sera sans doute long et bien des facteurs peuvent entraver une dynamique encore… « balbutiante ».

3.4.3.2 des « stratégies » familiales censées contribuer à la réussite, absentes ou défaillantes.Les familles concernées par l’échec scolaire ou susceptibles de l’être ont sans doute une conscience très claire de ce qui est en jeu pour l’avenir de leurs enfants. Mais leur méconnaissance du système scolaire, de ses rouages, de ses subtilités, de ses exi-gences, ne leur permet pas, même lorsqu’ils en ont la capacité financière, de mettre en œuvre « les stratégies » les plus effica-ces : ambitions dans les orientations, réorientations adaptées, suivi scolaire, cours particuliers, éthique et valorisation de la réussite. Parfois il y a contradiction difficilement surmontable entre certaines valeurs de la tradition culturelle océanienne et les valeurs propres à l’appareil scolaire (compétitivité, affirma-tion de soi, statut de la parole, statut de la personne, etc.). La réussite scolaire ne revêt pas la même importance selon les communautés.Les populations mélanésiennes en particulier éprouvent des difficultés à se projeter dans l’avenir : il existe une inadéquation entre ce que l’on veut devenir et les moyens que l’on se donne pour y arriver. Ce manque de projection dans le temps est forte-ment préjudiciable aux étudiants de l’enseignement supérieur qui ne font pas le lien entre un métier futur et les études.

Ces phénomènes d’inadéquation entre les exigences de la culture scolaire et les attitudes adoptées par les familles et leur enfants pour les intégrer prennent des formes très diverses et relèvent de processus d’acculturation fort complexes.

3.4.3.3 des contenus scolaires et un mode relationnel dans le milieu scolaire dans lequel ne se reconnaissent pas les enfants et les familles.C’est le problème maintes fois soulevé à travers le célèbre cliché « nos ancêtres les gaulois » et toutes les significations qu’il recouvre. L’inadaptation scolaire ou la faiblesse de l’adap-tation scolaire ou encore la non reconnaissance réciproque entre l’Ecole et les représentants d’une culture qui n’est pas issue de la même tradition sont sans doute de vraies ques-tions. Elles méritent cependant d’être relativisées au moins pour deux raisons.

D’abord, il faut être conscient que la transmission assurée par l’Ecole n’est pas la transmission exclusive de savoirs didactiques n’ayant qu’une valeur pratique et utilitaire. Ce sont, et largement, des modes de pensée, des attitudes mentales, des valeurs, une culture, qui sont à l’œuvre. Changer les contenus scolaires, les adapter à un public particulier, est susceptible de rapprocher ce public de l’Ecole, de la lui rendre plus familière, mais ne réo-rientera fondamentalement pas la fonction sociale de l’Ecole. En d’autres termes l’adaptation de l’Ecole à une culture donnée a des limites sauf… à réorienter radicalement le projet social.

De plus si l’Ecole est bien l’outil majeur de l’intégration sociale de chaque société, elle est aussi tournée et de plus en plus aujourd’hui vers une appréhension globale du monde et de ses différents aspects (sociaux, politiques, technologiques,

culturels, économiques). C’est dire qu’elle ne peut se départir sans faillir à cette mission d’adaptation d’un certain nom-bre de contenus que lui imposent les enjeux d’un monde « mondialisé », d’un ailleurs présent partout. Cette mission qui rejoint d’ailleurs en cela mais sans la confondre la vocation de toute éducation moderne à ouvrir l’homme à l’universel, marque encore les limites ou les risques d’une adaptation de l’Ecole à des réalités exclusivement endogènes.

L’enseignement universitaire calédonien s’inscrit complète-ment dans cette dernière approche. Son objectif n’est pas de s’adapter à des réalités locales mais de répondre à des critères de qualité et de niveau imposés par le ministère de l’enseignement supérieur. L’université doit garantir l’acquisition de compéten-ces et la compréhension du monde pour être apte à s’adapter rapidement à ses évolutions. Elle est là pour former les élites de demain.

3.4.3.4 affaiblissement de l’organisation coutumièreet déstructuration des cellules familiales.La disparition des repères dans les communautés régies par « la coutume » ne semble pas favoriser la réussite scolaire. La cor-rélation entre les deux n’est sans doute pas aisée à mettre en évidence et l’on pourrait même être tenté de croire à l’inverse. En réalité, une forte prégnance des principes, règles et modes de vie coutumiers pourrait agir comme une protection, une sorte de garde-fou pour des jeunes en leur offrant des repères forts et stables et en leur procurant la sécurité psychologique d’un réseau familial garantissant sa place à chacun.

Quant aux situations de séparation, de cellule familiale mo-noparentale, de garde des enfants confiée aux grands parents, ils affectent très directement la réussite scolaire. Or ces situa-tions, qui constituaient l’exception il y a trente ou quarante ans se démultiplient de nos jours dans tous les milieux, y compris océaniens.

On notera par ailleurs que le diagnostic du secondaire réalisé en juin 2008 met en évidence la surdétermination de la réussite scolaire par l’économique. Il convient alors de se pencher attentivement sur les liens établis entre les fac-teurs linguistiques ou culturels et les facteurs économiques qui les sous-tendent, afin de pouvoir traiter le phénomène dans toute sa complexité. La réussite scolaire ne peut être abordée sous le seul prisme de l’approche linguistique ou culturelle, mais doit être abordée de manière multifactorielle si l’on veut apporter des réponses adaptées aux inégalités de réussite observées.

3.5 Des moyens et des outils à renforcer ou à promouvoir

3.5.1 Des rythmes scolaires peu adaptésaux rythmes régionauxLa mauvaise qualité des rythmes journaliers et annuels aux-quels s’ajoutent des temps de transports souvent longs, pèse lourdement sur l’égalité des chances en matière d’éduca-tion. Ils semblent trop exclusivement conditionnés par les contraintes de l’activité économique : journées trop longues et trop chargées, année scolaire trop courte, vacances trop longues…

Il importe de ne pas plaquer les rythmes métropolitains, mais de s’inspirer des études chrono-biologiques et d’autres modèles par exemple anglo-saxons, même si cela doit impliquer une ré-flexion sur les contenus d’enseignement.

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Les rythmes des enfants calédoniens gagneraient à être étudiés et leur prise en compte effective par un renforce-ment des transports scolaires permettrait de respecter le décalage avec le rythme parental conditionné par l’activité économique.

La position n’est pas la même au niveau de l’enseignement supérieur où la volonté est de coller au plus près des attentes nationales et donc à un rythme imposé qui doit donner un maximum de chances aux étudiants pour se positionner sur le marché du travail.

3.5.2 Un accompagnement scolaire à généraliserCe pourrait être un outil-clef pour la réussite scolaire. Le constat des déterminismes socio-économiques qui pèsent sur le systè-me étant bien établi, pour compenser ces inégalités « initiales », il conviendrait d’aménager et de renforcer au bénéfice des enfants des familles les plus modestes des dispositifs d’aide et d’accompagnement que les plus aisés vont chercher dans les cours particuliers ou les officines privées, ou d’imaginer des dis-positifs spécifiquement adaptés. Des expériences existent et certaines réussissent (ex : le Juvénat pour les lycéens): il s’agit d’abord d’analyser finement les condi-tions de leur réussite pour ensuite les généraliser tout en les adaptant localement et selon le niveau considéré. La province Sud mène un certain nombre d’actions pour soutenir les élèves de l’enseignement du premier degré.L’université a également développé un système de tutorat pour aider les étudiants les plus en difficulté. Il est basé sur le volontariat, et seuls les plus motivés le demandent. Un accom-pagnement personnalisé existe aussi.

L’accompagnement scolaire passe aussi par la mise à dispo-sition des outils pédagogiques. Par exemple, l’université a fait le choix d’ouvrir la bibliothèque sur de larges plages horaires, six jours sur sept, pour offrir un lieu de travail et l’accès aux outils internet aux étudiants les moins favorisés.

3.5.3 Bourses scolaires : à repenser dans une politique globale en direction de la familleDe compétence provinciale, les aides à la scolarité consti-tuent un élément déterminant pour assurer l’égalité des chances à l’école. Ces aides devraient faire partie intégrante d’une politique familiale globale (cf. la partie du rapport concernant cette thématique). Ces aides, systématiques ou au mérite, doivent permettre à tout jeune, quel que soit son milieu d’origine, de s’engager dans les cursus auxquels il peut accéder sans être arrêté par des obstacles matériels (trans-port, hébergement, nourriture, fournitures scolaires,…) ou financiers.

Les bourses sont un élément important de l’accompagne-ment des élèves dans leurs études supérieures. Sans elles, la plupart ne pourrait pas poursuivre des études post bac. C’est ainsi que l’université a accueilli entre 2005 et 2007 une moyenne de 40% de boursiers en première année de licence, la plaçant dans les 5 premières universités de France.

3.5.4 Une priorité insuffisante à l’école maternelle et primaire où « tout commence à se jouer » Les incertitudes qui semblent peser actuellement sur l’adapta-tion de l’école et sur la qualité des compétences acquises en fin de CM2 doivent être levées, puisqu’elles déterminent la réussite ultérieure. Il est essentiel de mettre tous les moyens nécessaires à ce niveau qui assure les fondations de l’ensemble du parcours de formation, en raison notamment du caractère cumulatif des enseignements et de l’empilement des savoirs. L’effort à fournir à ce niveau concerne la qualité des maîtres, les relations avec les familles et la prise en compte des diversités culturelles et linguistiques. La définition du socle commun pré-cise clairement les objectifs à atteindre pour chaque élève.

3.5.5 Des efforts et des dispositifs pour assurer une transition harmonieuse entre primaire et collège, entre collège et lycée, entre lycée et enseignement supérieur Avant d’être élève, l’enfant est une personne qui doit être consi-dérée dans la singularité de son histoire, à travers sa trajectoire d’abord familiale puis scolaire. Le continuum de cette histoire ne doit pas souffrir de ruptures trop brutales entre les cycles qui ja-lonnent son parcours. Il est donc essentiel de veiller à réduire au strict nécessaire les changements subis entre l’école et le collège, entre le collège et le lycée, puis entre le lycée et l’enseignement supérieur. Or, le fait que le pilotage de l’école fondamentale et obligatoire (école et collège) ne soit pas confié à une institution unique avec un pilotage cohérent n’établit pas les continuités aujourd’hui déficientes.

3.5.6 Une formation des maîtres intégrant la connaissance des caractéristiques culturelles du milieu océanien qui est à renforcer3 établissements de formation coexistent : Institut Universitaire de Formation des Maîtres, Institut de Formation des Maîtres de Nouvelle-Calédonie, Ecole Normale de l’Enseignement Privé. Si l’objectif de ces centres est le même : former les enseignants de demain, les méthodes sont un peu différentes.Il faut donc s’interroger sur la légitimité de maintenir ces trois systèmes alors qu’un seul pourrait suffire et bénéficier alors de moyens plus conséquents.

3.5.7 Une adaptation de l’école aux réalités locales à approfondir, qui n’est encore pas complètement satisfaisantel La pédagogie ne tient pas suffisamment compte du contexte

(on part de l’environnement proche et local pour aller vers le global et l’universel

l L’adaptation des programmes est en cours : par exemple en histoire géographie, où l’on étudie les flux dans le Pacifique au lieu d’étudier ceux de la Méditerranée, en Sciences et Vie de la Terre (faune et flore locale…), économie, droit…

l Un manque d’options spécifiques et complémentaires (déjà autorisées dans le statut des établissements secondaires pu-So

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effeCtifs et part des élèves boursiers dans les établissements sColaires publiCs en 2007


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blics) restent à définir dans le projet éducatif calédonien : langues régionales, …

3.5.8 Un manque d’évaluation globale du système et des politiques éducatives La création de l’observatoire de l’enseignement en Nouvelle-Calé-donie a été la 290e proposition du colloque sur l’Ecole organisé en 2002. Mais il n’est toujours pas opérationnel. Il manque d’analyse de données, d’élaboration d’indicateurs pour évaluer de façon ex-terne le fonctionnement du système éducatif après les transferts de compétence, et apprécier la réalisation des objectifs fixés par la politique éducative mise en œuvre par le territoire.

3.6 Bilan, enjeux et perspectivesDévelopper l’aspect enjeux d’une école calédonienne dans un contexte de défis économique, humain et politique.

3.6.1 Trois points caractéristiques du système éducatif Quand on regarde le système éducatif en Nouvelle-Calédonie, on est frappé par :l La rapidité de son développement au cours des dernières

décennies ; par exemple, entre 1970 et 2000, la population scolaire a plus que doublé.

l L’importance des moyens alloués qui ont largement ac-compagné le phénomène de croissance. Ainsi, les dépenses d’éducation ont été multipliées par 6 entre 1980 et 2000.

l Les déséquilibres géographiques : sur les 10 dernières années, les effectifs ont progressé de 26% dans le Sud, mais baissent de 6 % dans le Nord et de 15 % dans les Iles.

La scolarité se prolonge progressivement après 16 ans : on poursuit de plus en plus souvent au lycée. L’université a vu ses effectifs augmenter depuis sa création de 5% en moyenne annuelle, pour arriver à 2 200 étudiants en formation initiale en 2008.

3.6.2 Que nous apprend l’état des lieux réalisé par le Vice Rectorat ?a l’entrée du système, des écarts avec la métropole et entre les trois provincesLes écarts (aux évaluations de 6e) avec la Métropole sont de 15 points en Français et de 20 points en Mathématiques. Un lien plus étroit doit être établi avec le primaire pour en analyser les causes qui sont sans doute multiples Les écarts entre les 3 provinces, comme entre les collèges, sont très importants (l’écart maximum entre les collèges est en Français de 40 points, et de 45 points en Mathématiques). Plus on s’éloigne du centre de Nouméa, plus les performances des élèves baissent.Les retards scolaires sont très importants (plus d’1 élève sur 4 dans le public et plus d’1 élève sur 3 dans le privé). Or, le redou-blement serait nocif pour la réussite scolaire.Les performances à l’entrée du collège sont fortement liées au contexte socio-économique, apprécié par le taux de boursiers.Les écarts apparaissent en augmentation en Français et en bais-se en Mathématiques au cours des dernières années.

au milieu du gué (en fin de collège), des résultats encoura-geantsl Les résultats au DNB (diplôme national du brevet) sont très encou-

rageants : on atteint, voire dépasse, les scores métropolitains.l En fin de collège, environ 4 élèves sur 10 vont en 2nde (contre

6 sur 10 en Métropole) : 34 % des 3e générales dans les îles,

42 % dans le Nord et 58 % dans le Sud.l On dispose aussi pour 2007 d’une mesure pour évaluer les

acquis à l’entrée du lycée : les écarts se réduisent entre les col-lèges d’origine (l’écart maximum est de 30 points en Français contre 40 en 6e, 32 points en Math contre 45 en 6e).

a la sortie du système, une réduction des écarts avec la métropole91 % atteignent le niveau V (94 % en Métropole) et 54 % des élèves atteignent le niveau IV (70 % en Métropole)

En 2007, l’Education Nationale a délivré 7000 diplômes aux jeunes calédoniens dont 3600 dans le second cycle :l En CAP, BEP (un peu moins) en Nouvelle-Calédonie, les pour-

centages de réussite sont au niveau de la métropole.l Pour ce qui concerne le BAC, le nombre de bacheliers a été

multiplié par 3 ans en 20 ans et par 5 en 25 ans. Les résultats sont stables autour de 70 % depuis 6 ans (un peu plus de 10 points de moins qu’en métropole), stabilité qui peut être consi-dérée comme un gage de qualité du système.

l Pour le post bac (BTS, Classes Préparatoires aux Grandes Ecoles, Université), les indicateurs sont au vert tant en termes de résul-tats qu’en qualité de la formation délivrée.

Un secondaire trop sélectif et une offre de formation insuffi-sante au regard des enjeux du développementGlobalement on retiendra que le secondaire apporte une réelle plus-value aux élèves, le collège d’abord suivi du lycée et des classes post-bac, mais : l Trop d’élèves sortent encore sans qualification (environ 10%)

et donc sans diplôme.l Le secondaire reste trop sélectif : trop de redoublements, pas-

sage insuffisant en seconde générale et technologique, mais aussi en bac pro ; le niveau moyen de qualification de la po-pulation active doit encore progresser en Nouvelle-Calédonie. Pour être en mesure de répondre aux besoins de développe-ment économique, la proportion de bacheliers (de toutes les voies) doit progressivement augmenter : le taux de passage en seconde générale et technologique doit progresser (la réforme en cours du lycée peut y contribuer) et la mise en place du bac pro en 3 ans doit donner l’opportunité d’élargir l’offre au niveau IV (niveau bac), tout en maintenant le volume de celle au niveau V (niveau CAP – BEP).

l L’insuffisance de liens entre le primaire et le secondaire crée des discontinuités inopportunes dans les parcours scolaires.

l L’offre de formation n’est pas suffisante et doit être mieux adap-tée : elle doit être élaborée et négociée avec les décideurs locaux afin d’anticiper au mieux les attentes du monde économique : des formules telles que l’apprentissage peuvent apporter des élé-ments de réponse si elles sont construites en concertation.

3.6.3 Des leviers pour progresserLorsqu’on regarde à l’intérieur du système, dans « la boîte noire », on constate :l des moyens financiers importantsLes moyens d’enseignement alloués aux établissements sont importants, et supérieurs à ceux donnés en métropole. Un ef-fort conséquent en matière de rééquilibrage est réalisé par l’Etat pour les provinces du Nord et des îles Loyauté, tant en moyens d’enseignement qu’en moyens financiers. Ils sont principalement utilisés pour créer des structures particulières pour les élèves en difficulté et pour réduire la taille des divisions.

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l Un trop grand mouvement des enseignants en brousse et dans les îles, lié à l’attractivité de Nouméa

Les personnels enseignants sont un peu plus âgés et moins féminisés qu’en métropole. Le nombre de non titulaires est élevé (1 enseignant sur 4 dans les Iles et 1 sur 3 dans le Nord). Le re-cours aux personnels soumis à séjour diminue progressivement au fil des années, mais reste à un niveau encore élevé (35% des titulaires en 2007). Le tropisme du mouvement sur Nouméa constitue un réel handicap pour la brousse et les Iles, générant une instabilité permanente dans ces zones peu attractives. La gestion des personnels soumis à séjour (par le profilage des pos-tes) et le maintien des titulaires nommés hors Nouméa pendant une durée suffisante semblent être une clé pour pouvoir y tra-vailler dans la durée. Ces dispositions sont à renforcer pour les personnels de direction qui y sont nommés.l Un appui sur les projets d’établissement à développer pour

une meilleure adaptation au terrain…C’est par la prise d’initiatives dans les établissements dans le ca-dre de leur statut qui leur confère une certaine autonomie et plus précisément dans l’élaboration du projet d’établissement que l’on peut répondre aux besoins particuliers des élèves.l …mais dans un souci de cohérenceMais cette autonomie doit s’accompagner d’un pilotage fort pour donner une cohérence d’ensemble qui crée la continuité entre la politique nationale, sa déclinaison académique et son application locale dans les établissements, en les emboîtant les unes dans les autres pour mieux réaliser leur intégration. C’est par ce pilotage renforcé (par l’augmentation des personnels d’encadrement et surtout par l’élaboration d’un projet global) que l’on parviendra à consolider la réussite de tous les élèves et ainsi, à réduire encore les écarts qui existent entre les provinces et entre les établissements.l Un bon niveau d’équipement en nouvelles technologies,

mais des pratiques qui restent à développerDans la mise en œuvre de la politique académique, en raison de son insularité et de l’isolement culturel de certaines zones, les technologies de l’information et de la communication (TIC) ne sont pas suffisamment exploitées alors que les conditions d’équipement sont largement supérieures à celles de métropole (1 ordinateur pour 5,1 élèves en moyenne, contre 1 pour 8 en métropole). Mais, comme en métropole, la mise en œuvre de ces technologies doit maintenant innerver les pratiques péda-gogiques quotidiennes.l Un accompagnement scolaire peu développéLa forte liaison entre les performances scolaires des élèves et leur origine socio-économique doit inciter au développement de mesures d’accompagnement pour les plus défavorisés : des initiatives ponctuelles existent, il convient d’analyser les condi-tions de leur réussite, puis de les généraliser. L’accompagnement scolaire, le bon usage des internats, nécessitent une réflexion spécifique dans le cadre d’une politique éducative globale en liaison avec l’élaboration de la carte des formations.

3.6.4 L’ouverture du système éducatifsur son environnement : une fragilité inhérenteà son organisation actuelleLes interactions entre le système éducatif et son environnement n’ont pu être analysées finement. S’il existe de multiples initiatives pour développer les relations entre les établissements et les familles ou avec les entreprises, leur mise en cohérence pêche par le manque d’intégration du

système dans la société calédonienne. D’une part, il est vrai que jusqu’il y a peu, chacun trouvait son compte à laisser l’Etat s’oc-cuper seul de l’éducation de la jeunesse. D’autre part, la faible organisation du tissu économique (taille des entreprises, orga-nisations professionnelles peu mobilisées sur la formation) n’est pas propice à des relations approfondies. Trois facteurs essentiels sont en train de modifier la donne :l Les familles demandent de plus en plus fréquemment des

comptes au système et renforcent l’obligation de résultats,l Le contexte de croissance économique génère des besoins

nouveaux de main-d’œuvre, auxquels le système n’est pas en mesure de répondre dans l’immédiat,

l Le transfert de compétences conduit les Calédoniens à réflé-chir sur leurs attentes en matière d’éducation, et les partenaires potentiels à se rapprocher pour tenter d’y répondre.

Des questions de fond sont alors posées, ce sont d’ailleurs un peu les mêmes que celles qui traversent le système éducatif en métropole : on ne peut nier les faiblesses de notre système, trop inégal et qui compte trop d’élèves en difficulté et d’étudiants en échec à l’université. Mais au nom de ces problèmes réels, on ne peut disqualifier ce qui a été fait...

D’un côté les élitistes estiment qu’il est contre-productif d’essayer de prolonger les scolarités, et qu’il convient de faire le tri le plus tôt possible pour dégager les élites et ne pas faire perdre trop de temps aux autres. De l’autre, les néo-malthusiens pensent que le marché du travail n’étant pas extensible à l’infini, et en augmentant le volume et les exigences de la demande d’insertion face à une offre désespéré-ment fixe, on alimente un processus de dévalorisation des diplômes en circulation. Or nous sommes déjà loin en Nouvelle-Calédonie de répondre aux attentes immédiates du marché de l’emploi actuel, par exemple au niveau des cadres intermédiaires pour les projets miniers ou encore aux besoins en enseignants. Nous sommes en-core plus loin des critères de qualification de la population en œuvre dans les pays industrialisés (cf. objectifs de la loi d’orientation et des critères de Lisbonne). Et nous devons former la main d’œuvre de demain qui sera amenée à poursuivre la construction du pays.

En conclusionLa réponse aux attentes des Calédoniens par rapport au système éducatif peut être contenue dans la réussite des transferts de compétences si l’on parvient à conserver la qua-lité de l’existant d’une part, et si l’on sait d’autre part tirer profit de cette opportunité pour délester le système éducatif des contraintes et pesanteurs qui pèsent sur son évolution.

Un préalable évident : c’est l’élaboration d’un projet éduca-tif pour la Nouvelle-Calédonie par les élus, après concertation avec les acteurs du système, mais aussi les familles et les res-ponsables du monde économique qui ne peuvent plus se contenter de rester à sa frontière en attendant les jeunes for-més, mais qui devront également y investir financièrement s’ils souhaitent que les formations soient mieux adaptées à leurs besoins (qu’il leur faudra mieux définir). C’est tout l’ave-nir du pays qui en dépend.

Ce projet éducatif calédonien développerait la philoso-phie de l’éducation prônée et fixerait des objectifs chiffrés en termes de performances à réaliser à l’horizon 2025.

Il permettrait surtout de réaliser l’indispensable intégra-tion du primaire et du secondaire dans une entité unique de pilotage, reconstruisant les continuités éducatives et pédagogiques nécessaires à la réussite des trajectoires indi-viduelles.


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4.1 L’accès aux soins : infrastructures, médecines, et obstacles

4.1.1 Un réel maillage sanitaire du territoire 4.1.1.1 la grande majorité de la population a accès à une structure de soinsUn des éléments essentiels d’un accès aux soins performant est la présence, à proximité des populations, dans le cadre d’une répartition homogène, d’un établissement de santé en capacité d’apporter des soins appropriés ou d’assurer le transfert des per-sonnes pour qu’elles bénéficient d’une qualité des soins.

Qu’en est-il au niveau de la Nouvelle-Calédonie ? Il est tout d’abord à noter que les structures de santé sont de

la compétence d’une part de la Nouvelle-Calédonie chargée des établissements publics territoriaux d’hospitalisation, d’autre part des provinces qui sont chargées des centres médicaux provinciaux.

La Nouvelle-Calédonie a la responsabilité administrative et financière de 3 hôpitaux : le centre hospitalier territorial Gaston Bourret à Nouméa (484 lits), le centre hospitalier du Nord réparti

sur deux sites, Koumac (60 lits) et Poindimié (40 lits), et le centre hospitalier spécialisé de Nouville (197 lits).

Par ailleurs, on compte trois cliniques privées situées à Nou-méa : la clinique du docteur Magnin, la clinique de la Baie des Citrons et la clinique de l’Anse Vata.

Ces établissements d’hospitalisation publics ou privés comp-tent 757 lits d’hospitalisation dont 553 dans le secteur public et 204 dans le secteur privé.

Les trois provinces ont investi dans la structuration de cir-conscriptions médico-sociales réparties sur l’ensemble de leur territoire, et dont la mission est d’apporter des soins de proximité ou d’urgence si nécessaire. On en dénombre 26 : 5 en province des îles, 15 en province Nord (qui compte également 2 centres mère-enfants) et 7 en province Sud.

Ces circonscriptions se découpent en 26 centres médico-sociaux dont 19 dans lesquels se répartissent 14 infirmeries, 55 salles de soins, 22 fauteuils dentaires et 7 qui comptent au total 46 lits d’hospitalisation.

Enfin, la CAFAT, la mutuelle des fonctionnaires, la Société Le Nickel ou les Armées disposent de services de soins destinés à leurs ressortissants.

4. La Santé

4.1.1.2 implantation géographique des structures médicales et médico-sociales de la nouvelle-Calédonie

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les infrastruCturesde santé

en nouvelle-Calédonie

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ASS 2

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4.1.1.3 un dispositif evasan (évacuation sanitaire) adaptéEn cas d’impossibilité de prodiguer des soins sur le territoire fau-te de disposer des compétences techniques - compte tenu de la petite taille de la Nouvelle-Calédonie et de sa faible population, il n’est pas envisageable de disposer de toutes les compétences techniques - le dispositif des EVASAN a été mis en place par la CAFAT.

Ces évacuations sanitaires se font à destination de l’Australie ou de la métropole et permettent aux Calédoniens de disposer des dernières techniques médicales, d’avoir recours à des spé-cialistes, qui n’exercent pas dans nos hôpitaux, et des meilleurs soins.

Ainsi, en 2007 ce sont 1507 évacuations sanitaires qui ont été accordées par les services de la CAFAT en direction d’hôpitaux australiens ou métropolitains pour un montant financier de près de 3, 8 milliards de francs financés par le RUAMM (Régime Unifié d’Assurance Maladie-Maternité, entré en application au 1er juillet 2002 – voir II). En comparaison, en 2005 ont eu lieu 2134 EVASAN, et en 2006, 1948 EVASAN.

Le constat peut donc être posé, à la vue de ces chiffres, que la population néo-calédonienne dispose d’un panel de lits d’hospitalisation et de soins - placés sur le territoire ou dans des hôpitaux hors du territoire- qui correspond à la demande en termes de capacité d’accueil et qui permet ainsi de garantir une réelle prise en charge médicale en cas de besoins sanitaires.

4.1.2 Des obstacles freinant l’accès aux soins Toutefois, une analyse plus fine des flux en termes d’hospitali-sations, de la provenance de la population hospitalisée ou de l’accès à l’information permet de faire ressortir un certain nom-bre de facteurs temporisant cette idée générale d’un accès aux soins réel pour tous.l des difficultés de déplacement pour certaines populationsL’accès aux soins des populations habitant dans la chaîne est plus difficile compte tenu de la distance qui les sépare des cen-tres hospitaliers ou des centres médico-sociaux, et si l’on prend en considération les moyens de transports et l’état du réseau routier.l des difficultés de recrutement des médecins en dehors de

Nouméa et un manque de confiance pour les actes prati-qués en brousse

Le centre hospitalier du Nord connaît une sous activité impor-tante et chronique qui s’explique en partie par la difficulté de recruter durablement des médecins hospitaliers et par l’attracti-vité du centre hospitalier territorial Gaston Bourret de Nouméa. Un manque de confiance de la population dans la technicité des actes qui y sont pratiqués explique également cette désaf-fection.l Un recours à l’hospitalisation moindre qu’en métropoleLe taux de recours de la population calédonienne à une hos-pitalisation se situe en moyenne dans les secteurs médecine, chirurgie et obstétrique à 68,3 hospitalisations pour 1000 habi-tants contre 95,2 pour 1000 en métropole : ce moindre recours à l’hospitalisation est une donnée importante pour la notion d’accès aux soins.l Une forte concentration des spécialités médicales à NouméaL’agglomération de Nouméa concentre la quasi-totalité des mé-decins spécialistes exerçant en Nouvelle-Calédonie. Conjuguée aux difficultés de transport, cette concentration pénalise tout particulièrement les populations les plus éloignées.

Quelques données statistiques permettent d’étayer ce constat : il n’y a pas de médecin spécialiste installé en pro-vince des îles Loyauté ; la densité de médecins spécialistes en province Nord est de 26,5 pour 1000 habitants ; en province Sud, elle se situe à 151,6 pour 1000 habitants et un découpage plus fin de la province Sud permet de voir qu’à Nouméa, cette densité est de 259,4, à Dumbéa de 21 et au Mont-Dore de 8. La concentration de médecins spécialistes se retrouve donc bien sur Nouméa-ville.l Un manque d’information en direction des populations les

plus fragilesLe manque d’information en direction des populations les plus fragiles est évoqué comme ayant un impact défavorable sur l’accès aux soins. Les médecins des hôpitaux et les spé-cialistes privés constatent qu’ils reçoivent des patients avec des pathologies très avancées, soit qui ont tardé avant de les consulter : cela peut s’expliquer en partie par des difficultés d’accès aux soins mais également par le choix pour quelques-uns d’avoir recours, sur une durée trop longue, aux médecines traditionnelles. l Une prise en charge parfois insuffisante par le système de

protection socialeUn accès difficile à certains matériels de soins, pour des raisons de prise en charge financière insuffisante par notre système de protection sociale, explique également le fait que certains Calédoniens ne peuvent pas mener à terme les soins qui leur permettraient de guérir ou de se soigner de façon durable. Cette situation engendre le plus souvent une dégradation de l’état de santé des personnes considérées et des ré-hospitalisations qui auraient pu être évitées.

Si notre système de protection sociale peut être considéré comme performant, il n’en demeure pas moins vrai qu’un certain nombre de personnes ont une couverture sociale insuf-fisante. C’est le cas, par exemple, de personnes bénéficiant de la couverture sociale du RUAMM, mais qui ne disposent pas des moyens financiers suffisants pour compléter cette couverture sociale obligatoire par celle d’une mutuelle complémentaire, et qui dépassent les plafonds financiers de ressources mis en place par les provinces pour bénéficier d’une mutuelle prise en charge par l’intermédiaire d’aide publique (cette situation est fréquemment évoquée mais semble cependant ne pas avoir été chiffrée).l Une durée d’hospitalisation plus longue

pour certaines populations en raison de leurs conditions de vie

La durée d’hospitalisation de malades pris en charge par les dis-positifs des aides provinciales (aide médicale gratuite : ce sujet sera traité plus en avant dans ce document) est plus longue que les durées d’hospitalisation des patients bénéficiant de la couverture sociale CAFAT et mutuelle. Un tel constat trouve une part d’explication dans le retard pris dans les hospitalisations et leur gravité plus prononcée qui induit une durée de soins plus longue, et dans le manque d’alternative en termes de maisons de convalescence, de repos...

Cette durée peut être doublée selon les conditions de vie des patients. En effet, les médecins préfèrent garder leurs malades plus longtemps dans leur lit d’hôpital, et ce jusqu’à guérison complète, plutôt que d’autoriser un retour au domicile, ce domi-cile se résumant parfois à un squat où les conditions d’hygiène et de poursuite des soins ne permettront pas une guérison, en-traînant ainsi des rechutes et des ré-hospitalisations.

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4.1.3 La prédominance de la médecine curativepar rapport à la médecine préventive4.1.3.1 une médecine curative prédominante Le système calédonien de santé est l’héritage de la médecine militaire qui a exercé son influence sur le territoire pendant des dizaines d’années. Il est également le prolongement naturel de la médecine française puisque l’écrasante majorité des mé-decins exerçant tant dans le secteur public que dans le secteur libéral, est issue des universités de médecine françaises. En ef-fet, seuls les diplômes d’infirmiers sont délivrés sur le territoire.C’est donc tout naturellement que le constat de la prédo-minance de la médecine curative par rapport à la médecine préventive peut être posé. Cet état de fait découlant de celui qui existe en France métropolitaine s’explique par la formation même des praticiens, mais également des habitudes sociologi-ques, puisque les patients attendent d’être malades pour aller consulter.

4.1.3.2 une médecine préventive qui doit trouver sa place Le rôle des médecins dans notre système de soins est essen-tiellement curatif. L’action qu’ils peuvent conduire aujourd’hui en matière d’information et de prévention en direction de leur clientèle, qu’elle soit publique ou privée, est tout à fait insuffi-sante.

4.1.3.3 une prévention insuffisante à tous les niveauxl Chez les médecins : alors même que leur position devrait être

privilégiée quand il s’agit d’indiquer à leur patient les principes de base d’une bonne hygiène de vie, ils ne le font pas ou peu, n’ayant pas été formés au cours de leurs études à cet exercice. Il faut toutefois signaler le problème de la rémunération qui découle de cette action informative du corps médical. En effet, pour les médecins libéraux, cette action informative est syno-nyme de temps de travail passé auprès de leur clientèle et ils estiment qu’une juste rémunération de ce temps de travail de-vrait pouvoir être proposée.

l a l’école : les provinces s’attachent à mener des actions pré-ventives dans l’enseignement primaire tandis que la prévention est considérée comme insuffisante dans le secondaire, alors même que le public concerné peut être touché facilement au travers de messages d’information simples et directs. Un tel objectif implique l’adhésion du personnel enseignant, une re-fonte des programmes scolaires et une formation du personnel enseignant.

l dans les institutions : les provinces ne jouent pas tout leur rôle en matière de prévention par manque d’une bonne ap-préhension de ses principes directeurs : ainsi la politique de prévention s’exprime-t-elle insuffisamment dans les centres médico-sociaux. Des expériences intéressantes sont cepen-dant menées, comme par exemple celle de la province Nord qui a mis en place des auxiliaires de vie et de santé, et une équipe d’éducateurs sanitaires exclusivement dédiée à la pré-vention qui mènent des actions d’éducation sanitaire en tribu notamment.

l dans les familles : le rôle des familles est jugé notoirement insuffisant dans la prise de conscience de la nécessaire pré-vention afin d’éviter notamment des maladies dites acquises, comme le diabète, l’obésité, etc.

l Et des messages d’informations généralement inadaptés : les différents messages de prévention sanitaire doivent tenir compte de la réalité du pays, faute de quoi ils ne trouveront

pas d’écho favorable dans la population. C’est ainsi, que sur nombre de campagnes de prévention, il faut tenir compte de la population calédonienne, de ses us et coutumes, de sa diver-sité ethnique, si l’on veut aboutir à des résultats en termes de prise de conscience. L’exemple du message « mangez 5 fruits et légumes par jour » est frappant : en effet, une partie de la population n’a pas accès facilement à une telle variété.

4.1.3.4 les moyens limités de l’agence sanitaireet sociale de la nouvelle-Calédonie et de la Cafaten matière de préventionL’agence sanitaire et sociale de la Nouvelle-Calédonie :une action d’intérêt général mais des moyensencore insuffisants :

Créée en 2001, l’agence sanitaire et sociale est un établis-sement public de la Nouvelle-Calédonie. Dotée d’un conseil d’administration qui est largement représentatif du secteur de la santé (élus des trois provinces, du gouvernement, du congrès, représentants du conseil de l’ordre des médecins, etc.), elle a pour missions de :l financer les investissements des établissements hospitaliers

publics.l promouvoir la santé par l’intermédiaire d’actions de préven-

tion. Elle doit articuler les actions qu’elle propose avec celles mises en place par les provinces et en lien avec les associations œuvrant dans le domaine de la prévention et de la santé et qui sont ses partenaires.

Abondé par le reversement d’une grande partie de la taxe al-cool-tabac, le budget de l’agence sanitaire et sociale s’est élevé en 2007 à deux milliards de FCFP dont 400 millions ont été consacrés à la mise en œuvre des programmes de prévention. Les programmes de prévention de l’agence ont été déterminés en 2004 à l’occasion du plan de maîtrise des dépenses de santé voté par le congrès de la Nouvelle-Calédonie.

Parmi ces programmes prioritaires, on retrouve notamment la lutte contre les différentes addictions ; tabac, alcool, cannabis, la lutte contre le diabète et l’obésité, la lutte contre les cancers.

Parallèlement à ces programmes qu’elle gère elle-même, l’agence contribue au financement de plusieurs associations dont le thème d’intervention est la prévention sanitaire, comme par exemple, les associations de lutte contre les maladies sexuel-lement transmissibles, la lutte contre différentes addictions ou l’aide aux personnes porteuses d’un handicap.

400 millions FCFP consacrés à la prévention représentent un progrès notoire par rapport à la situation des années passées (auparavant, l’agence percevait une subvention de 120 mil-lions émanant du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie) et confortent les efforts faits dans ce domaine par les provinces à travers leurs centres médicaux. Toutefois, face à l’ampleur du défi que représente la prise en considération d’une véritable éducation sanitaire conduisant à terme à une diminution des dépenses de santé curative, cette somme semble largement insuffisante. Il n’est peut-être pas fait suffisamment appel à la Communauté du Pacifique Sud, qui développe des programmes de santé publique en direction des populations de son territoire de compétence.

au vu des moyens affectés, la prévention n’apparaît pas com-me prioritaire…Il est regretté unanimement que, face au montant toujours plus élevé des dépenses de santé et face aux besoins de

financement toujours plus importants et difficiles à rassembler, le choix consiste à stabiliser, dans le meilleur des cas, ou à di-minuer les budgets consacrés à la prévention et à l’éducation sanitaire. Ce choix est le signe d’une « fuite en avant » qui ne peut pas conduire à l’objectif pourtant clairement affiché de la dimi-nution des dépenses de santé, ou pour être moins ambitieux, à leur stabilisation.

…alors que le préventif a un coût nettement inférieur au curatif… La prévention constitue donc une véritable oppor-tunité d’améliorer le niveau de vie de la population, sans pour autant menacer le financement du système de soins. A noter les exemples des pays voisins (Vanuatu, Salomon…), disposant de ressources financières moindres, de budgets faibles en matière de santé curative et de structures de soins moins nombreuses que la Nouvelle-Calédonie, ces petits pays ne parviennent que difficilement à répondre aux besoins de la population; c’est pourquoi leurs politiques de santé s’appuient essentiellement sur la prévention avec l’aide de la Communauté du Pacifique Sud et de l’Organisation Mondiale de la Santé.La prévention constitue donc un levier de maîtrise des dépenses de santé.

Le travail de l’agence sanitaire et sociale est encore trop mécon-nu voire confidentiel. Le rôle de coordination qu’elle est appelée à jouer auprès des autres partenaires publics et associatifs doit être très rapidement et clairement identifié. Cela permettrait de favo-riser une mise en commun des synergies susceptible d’aboutir à des programmes territoriaux concertés, déclinés à l’échelle de chaque province, et intégrant les spécificités locales.Le fonds d’action sociale de la CafaT : une action limitéeLe rôle de la CAFAT, dans le domaine de la prévention, s’exerce actuellement par l’intermédiaire du fonds d’action sociale. Jus-qu’à présent, l’investissement de la caisse dans ce domaine préventif est resté très limité et les crédits consacrés évoluent à la baisse : les dépenses de prévention étaient ainsi en 2004 de 3,3 millions de FCFP, en 2005 de 0,8 millions de FCFP, et en 2006 de 0,1 millions de FCFP (chiffres-clés 2006 CAFAT), soit des chiffres en baisse constante.

Pourtant, la CAFAT, au travers les remboursements qu’elle effectue au bénéfice de ses assurés sociaux, au travers de nombreux liens conventionnels qu’elle a su tisser avec les pro-fessions médicales et paramédicales exerçant sur le territoire, et au travers des statistiques très complètes dont elle dispose et des masses financières qu’elle gère, semble être un partenaire incontournable pour participer à la mise en œuvre d’une politi-que de prévention. Son implication paraît essentielle à la réussite des programmes.

4.1.4 Une médecine traditionnelle peu visible La médecine traditionnelle a été mise de côté en Nouvelle-Calé-donie. Contrairement à d’autres pays du Pacifique et notamment la Polynésie française où elle connaît un véritable renouveau, la médecine traditionnelle est insuffisamment reconnue.

Il ne s’agit pas de vouloir comparer l’efficacité de la médecine allopathique et celle de la médecine traditionnelle pour décla-rer la supériorité de l’une sur l’autre, mais de rechercher leur complémentarité en s’appuyant sur les dernières recherches scientifiques en matière de plantes médicinales par exemple. Un travail en ce sens serait utilement conduit. Il est cependant à noter que le centre hospitalier Gaston Bourret travaille d’ores et déjà, dans le cadre de son contrat d’objectifs et de moyens, à une approche culturelle de la maladie.

4.2 Le système de protection sociale 4.2.1 Des dispositifs distincts 4.2.1.1 une grande avancée avec la création du régime unifié d’assurance maladie maternité (ruamm) en 2001Un système qui bénéficie d’abord aux salariés : Depuis 2001, les Calédoniens bénéficient d’un système généralisé de sécurité sociale dénommé le régime unifié d’assurance maladie mater-nité, le R.U.A.M.M. La mise en place de ce système a permis un accès aux soins beaucoup plus important qu’il ne l’était aupa-ravant. Extrait du recueil des chiffres-clés 2006 de la CAFAT : «La CAFAT, organisme de protection sociale de Nouvelle-Calédonie, assure pour les salariés du territoire, la gestion des régimes : invalidi-té et décès, accidents du travail et maladies professionnelles, vieillesse et veuvage, famille, chômage.» Depuis le 1er juillet 2002, la CAFAT gère le régime unifié d’assurance maladie-maternité (RUAMM) dont bénéficient également les fonctionnaires et les travailleurs indépendants. Avec plus de 64 000 salariés, 18 500 retraités, un millier de chômeurs indemnisés mensuellement, auxquels s’ajoutent les travailleurs indépendants (près de 15 000 au 31.12.06), les fonctionnaires actifs (plus de 14 000 au 31.12.06) et retraités, et les ayants droit (conjoints, enfants, ascendants à charge) de toutes ces populations, la CAFAT couvrait fin 2006 plus de 210 000 personnes (environ 224 000 fin 2007 - site in-ternet CAFAT), sur une population totale de Nouvelle-Calédonie estimée à 244 410 habitants au 1er janvier 2008).Un régime qui repose sur 3 sources de financement : Il repose d’une part sur la fiscalité à travers le reversement du produit de la taxe sur les services (TSS), la taxe sur les tabacs et alcools, et d’autre part sur les cotisations sociales versées par les em-ployeurs et les salariés (à plus de 78 % en 2006).

4.2.1.2 une prise en compte des personnes sans ressources : l’aide médicaledeux dispositifs complémentaires : Les provinces et la Nou-velle-Calédonie ont mis en place des dispositifs d’aide médicale, permettant aux personnes sans ressources (et ne relevant donc pas du RUAMM) d’accéder aux soins à travers une prise en char-ge, graduée selon leur situation de revenus, des dépenses de santé liées à leur état physique. Chaque province prend en charge le demandeur à la condition qu’il réside sur son territoire depuis au moins 6 mois. La Nouvel-le-Calédonie prend elle en charge le délai de carence de 6 mois (lors d’un déménagement de province à province par exemple), afin qu’aucun Calédonien n’ait à pâtir d’une absence même mo-mentanée de couverture. des différences entre les provinces : Le système d’aide médi-cale étant majoritairement provincial, on constate qu’il diffère d’une province à une autre, ce qui est générateur d’une diffé-rence de traitement suivant que l’on réside dans telle ou telle province. Par exemple, en province Nord, le dispositif intervient de façon forfaitaire sur le tarif des consultations médicales, ce qui ne sera pas le cas dans les autres provinces.

Le système d’aide médicale de la Nouvelle-Calédonie s’appli-que quant à lui sur l’ensemble du territoire selon des critères identiques quelque soit le lieu de provenance des personnes concernées.

4.2.1.3 des dépenses de santé comparables à celles des pays industrialisés du pacifique ou de la métropolePlusieurs chiffres méritent d’être soulignés : la part des dépenses


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de santé dans le produit intérieur brut de la Nouvelle-Calédonie se monte à 12% en 2006. Les dépenses de santé annuelles par habitant étaient d’environ 250 000 FCFP en 2006.

La Nouvelle-Calédonie se trouve donc dans une position comparable, en ce qui concerne les dépenses de santé et l’ac-cès aux soins, à celle des pays industrialisés de notre région ou à la métropole.

Ce positionnement est sans commune mesure avec des pays voisins insulaires tels que le Vanuatu, les Iles Fidji, ou encore Ton-ga qui disposent d’infrastructures sanitaires nettement moins développées.Quelques exemples: le Vanuatu affiche une dépense de santé annuelle par habitant de 5000 FCFP, Tonga 10 000 FCFP ou encore Fidji 13 000 FCFP. On peut donc considérer que la Nou-velle-Calédonie dispose d’un système de protection sociale moderne et performant. En dépit de sa jeunesse, ce système doit faire face à de nombreux problèmes liés à la fois à la géographie du pays, au vieillissement de sa population, à la répartition territoriale des établissements de soins, à l’augmentation importante et régulière de la deman-de de soins, et au coût financier engendré par l’augmentation de cette demande.

4.2.2 Un régime fragile face à une demande en augmentation4.2.2.1 la progression exponentielle de la demande de soins Entre 1999 et 2003, la progression de la demande de soins est évaluée à 8% l’an. Au cours de ces dernières années, elle a pour-suivi cette courbe ascendante. Toutefois, elle marque une légère baisse dans sa progression en 2006 (+ 7,3%), baisse qui pourrait être vraisemblablement mise au crédit du plan de maîtrise des dépenses de santé mis en œuvre en 2004.

La mise en place d’une couverture sociale généralisée, qui est un progrès considérable, a influé notablement sur les compor-tements des Calédoniens dans le domaine de l’accès aux soins. Le fait de devoir participer, au travers des cotisations salariales obligatoires, au financement de notre système de sécurité so-ciale, a notamment engendré le phénomène bien connu : « je paie donc j’y ai droit ». Il a également permis à nombre de per-sonnes de pouvoir se faire soigner sans que le coût des soins soit un obstacle.

4.2.2.2 un renforcement des compétences médicales pour répondre à cette demande Parallèlement à ce phénomène, les hôpitaux du territoire ont dû renforcer leurs compétences ; les outils techniques ont permis de réaliser de plus en plus de soins in situ, permettant d’éviter ainsi des évacuations sanitaires vers l’Australie ou la métropole. Des actes médicaux, initialement refusés par des particuliers parce que pratiqués hors du territoire, sont acceptés par les in-téressés dès lors qu’ils deviennent effectivement réalisables à Nouméa.

4.2.2.3 une baisse du nombre des evasan mais une augmentation des dépenses de fonctionnement des grandes infrastructures de soinsL’effet induit de ce renforcement des compétences est l’aug-mentation des dépenses de fonctionnement des hôpitaux, prises en charge par la CAFAT, à travers une dotation globale de fonctionnement.

L’exemple suivant permettra de mieux appréhender les ef-fets induits du renforcement des compétences techniques de nos hôpitaux. Jusqu’en août 2007, les patients devant subir un examen coronarographique se déplaçaient dans les hôpitaux australiens. Ils étaient au nombre de 800 par an environ. Depuis cette date, cet examen est réalisable sur le territoire grâce aux investissements médico-techniques réalisés au CHT. On estime, en année pleine, que ce sont quelques 500 EVASAN qui sont ainsi évitées, et qui correspondent à 450 coronarographies faites sur le territoire. Il en découle une économie réelle pour la CAFAT mais une dépense de fonctionnement supplémentaire pour le CHT estimée pour 2009 à 40 millions FCFP.

4.2.3 Un régime qui connaît des difficultés financières dès 2004 avec l’explosion des dépenses de santéLes comptes de la branche santé de la CAFAT ont rencontré leurs premières difficultés dès 2004 avec un déficit de près de 900 millions FCFP sur les comptes 2003, déficit qui s’est amplifié en 2005 pour atteindre 1,9 milliard FCFP.

4.2.3.1 une volonté de maîtriser les dépenses de santémise en œuvre d’un plan de maîtrise des dépenses de santéLa mise en œuvre d’un plan de maîtrise des dépenses de santé en 2004, à la suite du constat du dérapage de ces dépenses et grâce à une série de mesures diversifiées, a poursuivi l’objectif d’une progression maîtrisée, notamment par une responsabili-sation accrue des professionnels de santé et des particuliers, ou encore une politique plus offensive en matière de distribution des médicaments génériques.Un redressement des comptes du RUamm grâce à l’augmen-tation des recettesUn relèvement du plafond des cotisations ainsi qu’un relève-ment d’un point de la taxe sur les services la faisant passer de 4 à 5% ont été votés par le congrès de la Nouvelle-Calédonie.

assuranCe maladie :evolution des Charges et ressourCes

Années charges Ressources Résultat

2004 35,4 34,5 -0,8

2005 38,5 36,6 -1,9

2006 41,4 40,9 -0,4

Chiff

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Unités : milliards FCFP

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Ces mesures conjuguées avec une activité économique très dynamique ont permis de redresser les comptes du RUAMM. En 2006, le déficit de la branche santé s’établissait à 436 millions FCFP, soit une réduction de plus d’un milliard par rapport à l’année précédente. En 2007, cette branche retrouvait le chemin d’un excédent à hauteur de 900 millions FCFP. En 2008, une évaluation à mi-année laisse entrevoir un excédent prévisionnel à hauteur de 2,4 milliards FCFP, qui devra bien sûr être confirmé.

4.2.3.2 mais un système encore financièrement fragileToutefois, ce retour à une situation excédentaire ne doit pas ca-cher le fait que le déficit cumulé de la branche maladie s’élève encore en 2008 à 2 milliards FCFP et que cette dernière ne dis-pose d’aucune réserve disponible, alors même que les textes réglementaires prévoient une réserve minimum de 13,7 mil-liards FCFP pour cette branche.

Ces quelques données financières permettent de mieux appréhender l’ampleur du rétablissement financier à réaliser.

Par ailleurs, il faut prendre en considération avec toute la pruden-ce qui s’impose, le fait que les projections faites par les services financiers de la CAFAT font état d’un retour au déséquilibre à partir de 2010. Les causes de cette fragilité sont multiplesCette projection pessimiste trouve son explication dans un fais-ceau de raisons qui concourent à cette progression continue des dépenses de santé, et parmi lesquelles on retrouve :l La hausse du coût des soins alors que les sources de finance-

ment restent limitées (population de 244 000 habitants),l Le vieillissement de la population, l Le coût de plus en plus élevé des traitements médicamen-

teux, l Les possibilités techniques offertes désormais sur le territoi-

re… On ne peut écarter également l’éventualité d’un ralentissement de l’activité économique qui aurait des répercussions immédia-tes sur le niveau des ressources du régime (TSS et cotisations) La survie du système nécessite la mise en œuvre de mesures structurelles fortes La poursuite des efforts de rationalisation des dépenses de santé est donc incontournable mais elle n’évitera pas l’indispen-

sable réflexion sur les mesures structurelles à mettre en œuvre dans les années à venir pour sauvegarder ce régime de protec-tion sociale (taux de cotisation à revoir ou fiscalisation du régime etc.). En effet, ce régime concerne une population dont le nom-bre effectif de cotisants est restreint, mais qui est en attente des meilleurs soins.

La réflexion à engager devra intégrer plusieurs paramètres comme par exemple celui de la spécificité du territoire de la Nouvelle-Calédonie par rapport à celui de la métropole ou encore celui de la réglementation applicable dans le domaine sanitaire. Elle devra également être l’occasion de nous interroger sur le fait que notre système de soins est fortement inspiré de celui de la métropole - qui, comme chacun le sait, est confronté à de très sérieuses difficultés financières que les réformes suc-cessives ne parviennent pas à résoudre, et sur la pertinence de cet adossement.

4.2.3.3 les risques liés à la répartition des compétencesElle sera aussi l’occasion de réfléchir aux risques, compte tenu de notre organisation administrative, de voir s’installer plu-sieurs politiques en matière de santé : une politique territoriale à l’initiative de la Nouvelle-Calédonie et 3 politiques de santé


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NOUvELLE-CaLédONiE médECiNs GéNéRaLisTEs

NOmbRE PaR habiTaNT EN 2008

La Nouvelle-Calédonie dispose donc d’une densité médicale satisfaisante au regard des critères de densité.

Cette densité mérite d’être affinée au regard des lieux d’exer-cice des médecins. C’est ainsi que cette densité s’établit à 104 médecins pour 100 000 habitants en province Nord et à 84 médecins pour 100 000 habitants en province des îles. Seule, la province Sud atteint une densité de 288 médecins pour 100 000 habitants, se rapprochant ainsi de la densité métropolitaine.

La présence des officines pharmaceutiques est aussi très déséquilibrée d’une province à l’autre. 72 officines sont comp-tabilisées (104 dans un département comme l’Indre) dont 32 sur la seule commune de Nouméa. Il y a donc, d’une part, un nombre insuffisant, et d’autre part, un fort déséquilibre entre la brousse et Nouméa.A titre de comparaison, la densité est de 30 pharmacies pour 100 000 habitants en Nouvelle-Calédonie et 75 en Nouvelle-Zélande.

Nouvelle-calédonie Indre

Médecins généralistes 120 80 à 89 selon les zones

Médecins spécialistes 130 70

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à l’initiative des provinces. Sur un territoire restreint géographi-quement et avec une population de faible densité, une telle situation engendrerait des risques de dérapage financier et une déperdition des forces médicales et serait, au bout du compte, contre-productive.

4.3 Les professionnels de santé 4.3.1 Une démographie comparable à un département rural métropolitain, mais avec des disparités4.3.1.1 leur nombre et leur localisation : de fortes dispari-tés selon les provinces On compte 601 médecins exerçant sur le territoire soit à titre libéral soit en tant que salariés. Ce nombre correspond à une densité médicale de 250 médecins pour 100 000 habitants en Nouvelle-Calédonie, densité à comparer avec celle de la métro-pole qui s’établit à 340 médecins pour 100 000 habitants. A titre de comparaison, la densité médicale en Nouvelle-Zélande est de 220 médecins pour 100 000 habitants.Si on compare maintenant avec un département rural métropo-litain d’une taille équivalente comme l’Indre (232 000 habitants), on peut établir le tableau suivant :

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NOUvELLE-CaLédONiE RéPaRTiTiON dEs PhaRmaCiEs EN 2008

Nombre total en 2008 : 60 pharmacies


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La densité des chirurgiens dentistes s’établit à 52 pour 100 000 contre 68 pour 100 000 en métropole, mais elle est de 43 pour 100 000 en Normandie ou encore 38 dans l’Indre, celle des sages-femmes à 151 pour 100 000 contre 116 pour 100 000 en métropole, celle des infirmiers à 439 pour 100 000 contre 768 pour 100 000 en métropole, et enfin celle des kinésithérapeu-tes à 53 pour 100 000 contre 102 pour 100 000 en métropole.

4.3.1.2 une obligation spécifique de conventionnement et l’existence de zones régulées qui ne portent pas leurs fruitsIl est à noter une particularité calédonienne n’existant pas en métropole. Les médecins libéraux, infirmiers, kinésithérapeutes, dentistes ne peuvent pas s’installer librement et sont soumis à un principe de conventionnement s’ils souhaitent exercer dans ce qui est communément appelé la zone régulée, à savoir, Nou-méa, Mont-Dore, Païta et Dumbéa.

L’exercice de leur profession est soumis à l’obtention d’un conven-tionnement fixant leur secteur d’exercice délivré par la CAFAT en lien avec la DASS de la Nouvelle-Calédonie, les différents financeurs et qui s’appuie sur certains critères, dont le besoin de professionnels de telle ou telle spécialité dans la zone considérée. Cette obligation de conventionnement n’existe pas ailleurs sur le territoire en dehors de la zone régulée. Son objectif, fixé dans le premier plan de maîtrise des dépenses de santé de 1994, est de favoriser une installation de ces professions sur l’ensemble du territoire en évitant une concen-tration sur l’agglomération de Nouméa. Les quelques données statistiques données ci-dessus démontrent que cet objectif est loin d’avoir été atteint. Le constat d’une densité médicale calédonienne plus faible que la densité métropolitaine peut donc être posé.

4.3.1.3 une pénurie de médecins libéraux dans certaines spécialités mais une situation favorable dans les hôpitauxLa pénurie de médecins dans certaines spécialités médicales (en pé-diatrie notamment) est clairement établie et découle directement de la même pénurie constatée en métropole. En effet, la formation d’un nombre très insuffisant de médecins, alliée au fait que certai-nes spécialités médicales sont trop peu rémunératrices, conduisent en métropole à une situation de manque réel de praticiens, à tel point qu’il est fait appel à des spécialistes d’autres pays d’Europe pour pallier les manques dans certaines zones rurales.

Le recrutement en Nouvelle-Calédonie de médecins hos-pitaliers ne pose pas de difficulté majeure, contrairement à la situation de grave pénurie que rencontrent les hôpitaux mé-tropolitains. Cette situation peut s’expliquer par le statut très favorable des praticiens hospitaliers territoriaux.

4.3.1.4 un manque d’ouverture aux médecins des pays voisinsIl est regrettable que les médecins australiens ne puissent ve-nir exercer en Nouvelle-Calédonie du fait de la réglementation actuellement en vigueur. Cette situation est d’autant plus para-doxale que de très nombreuses évacuations sanitaires ont pour destination les hôpitaux australiens, et qu’il paraît pour le moins incompréhensible que ces médecins soient suffisamment per-formants pour prendre en charge les malades Calédoniens dans leurs hôpitaux mais insuffisamment formés pour exercer libre-ment en Nouvelle-Calédonie.

Ce paradoxe est directement lié à l’exigence de bilatéralité dans la reconnaissance des diplômes entre Etats. La France et

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médECiNs sPéCiaLisTEsNOmbRE PaR habiTaNT EN 2008

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l’Australie n’ont pas conclu de convention de reconnaissance mutuelle de leurs diplômes médicaux. Les médecins exerçant en Nouvelle-Calédonie, mais comme rappelé plus haut, tous formés en métropole, s’opposent donc au fait que la Nouvelle-Calédonie, compétente en matière de santé mais non pas en matière de délivrance de diplôme universitaire, accepte le prin-cipe de la reconnaissance du diplôme australien.

4.3.2 La formation des professionnels de santé 4.3.2.1 les professionnels de la santé sont formés essentiellement en métropoleLes professionnels médicaux et para-médicaux ont été, dans leur très grande majorité, formés dans les universités métropolitaines – actuellement, seule la première année de médecine peut être effectuée à l’Université de la Nouvelle-Calédonie-. Ils arrivent sur le territoire après avoir exercé leurs professions respectives dans l’environnement métropolitain. Ils dispensent donc une méde-cine telle qu’elle est enseignée en métropole. Le constat de très bonne qualité des professionnels de la santé dans leur ensemble, exerçant sur le territoire, a pu être posé.

4.3.2.2 infirmiers : une formation et un diplôme territoriaux, mais des conditions d’exercice plus ou moins difficiles selon le lieu d’exerciceUne formation existe sur le territoire, dispensée par l’institut des

formations des professions sanitaires et sociales. Le nombre d’in-firmiers formés annuellement, qui est au mieux des promotions de 30 diplômés par an, apparaît comme beaucoup trop faible par rapport aux besoins recensés, d’autant plus que tous ne res-tent pas sur le territoire.

On constate que l’exercice de la profession d’infirmier est très différent selon le lieu d’exercice : un infirmier travaillant au CHT Gaston Bourret de Nouméa ne rencontre pas les mêmes difficul-tés qu’un infirmier travaillant dans un dispensaire provincial, et tous deux ne doivent pas faire face aux mêmes responsabilités. Il en va de même pour un infirmier libéral travaillant dans le sec-teur de Nouméa et un infirmier libéral travaillant en brousse. Il a été jugé regrettable que les infirmiers de brousse n’aient pas la compétence de prescrire des soins, ce qui dans certains cas se révèlerait utile compte tenu de l’isolement géographique.

4.3.2.3 une approche de la spécificité culturelle encore marginaleToutefois, cette formation métropolitaine a des effets induits qui peuvent être regrettables car elle ne prend pas toujours suffi-samment en compte les réalités calédoniennes et notamment la perception de la maladie dans les cultures océaniennes. La pro-fession d’infirmier n’échappe pas à ce fait, bien que l’adaptation à la spécificité culturelle soit en cours d’étude dans la formation à cette spécialité.

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iNfiRmiERs LibéRaUxNOmbRE PaR habiTaNT EN 2008

4.3.3 Une prise en compte insuffisante de la médecine traditionnelle dans la formationLa trop faible place faite à l’approche culturelle de la maladie par les professions médicales est aussi liée à la trop faible place lais-sée à la médecine traditionnelle pratiquée encore de nos jours dans les tribus de l’intérieur et des îles. Il est constaté que cettemédecine traditionnelle est méconnue voire méprisée par le corps médical. Ce constat paraît tout a fait dommageable alors

qu’une complémentarité entre médecine officielle et médecine traditionnelle permettrait, si elle était bien comprise et assu-mée par les médecins européens et les soignants mélanésiens, d’aboutir à une meilleure et plus rapide prise en charge des ma-lades. La situation actuelle conduit à une prise en charge très tardive, pour ne pas dire trop tardive, d’un certain nombre de personnes arrivant dans les structures de soins officielles dans un état de santé très dégradé, sans réelle chance d’amélioration.

5. Le logementdémontrent bien le déséquilibre quant à la qualité des logements entre les différentes régions de Nouvelle-Calédonie.

La première carte fait ressortir que c’est sur la côte Est et dans les îles que subsiste le plus grand nombre de maisons traditionnelles de type « cases » et de logements provisoires de type « cabane ». Toutes les populations ne sont donc pas « logées à la même enseigne » pour leur habitation. L’habi-tat de la côte Est se rapproche plus de celui d’un pays en voie de développement alors que la côte Ouest offr irait une qualité d ’habitat ion proche de celle des pays déve-loppés.


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NOUvELLE-CaLédONiETyPOLOGiE dEs LOGEmENTs

EN 2004

Le logement, tout comme l’emploi, est l’un des facteurs majeurs pouvant conduire à l’exclusion lorsqu’on ne peut y accéder. Le logement a toujours été considéré comme une priorité mais les moyens affectés étaient faibles. Aujourd’hui, devant l’urgence, des moyens conséquents sont consacrés au logement social.Bien que les provinces aient la compétence logement, elles n’ont pas pour autant la maîtrise de toutes ses composantes, ce qui rend nécessaire une meilleure cohérence des interventions des collectivités publiques de Nouvelle-Calédonie en la matière.

5.1 Des inégalités régionales sur le niveau de confort des logements

Avant d’aborder le logement social, quelques indicateurs sur le logement en Nouvelle-Calédonie. Les trois cartes suivantes

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Cette seconde carte précise la présence des logements pro-visoires et fait apparaître là encore des déséquilibres entre les différentes régions. C’est à nouveau principalement sur la côte Est que l’on trouve cet habitat, mais aussi dans l’agglomération de Nouméa. Les motifs à l’origine de ces constructions précaires sont a priori différents dans ces deux régions. Dans l’agglomération, on peut évoquer deux motifs :l l’accroissement démographique est tel que le rythme de

nouvelles constructions n’arrive pas à répondre à la de-mande. Cela doit rester vrai au-delà de 2004, même si le nombre de logements sur le grand Nouméa a cru de 4,5% (source IEOM) ;

l les loyers ont énormément augmenté entre 2001 et 2006 (+45%) et situent Nouméa parmi les villes françaises les plus chères avec un prix de location au m² équivalent à la ville de

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TyPE dE LOGEmENTLOCaLisaTiON dEs CONsTRUCTiONs diTEs PROvisOiREs EN 2004

Remarque : dans le Grand Nouméa, les squats sont inclus dans cette typologie.Pour le reste du territoire, cette classification est liée au matériau utilisé pour la construction (tôle)

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Cannes (source IEOM). Certaines populations n’ont donc pas les moyens d’accéder à un logement décent et se replient sur ce type de logement.

En brousse, la faiblesse des ressources des ménages doit aussi être un facteur explicatif.

La troisième carte, qui suit, souligne bien les inégalités en terme de confort. La différence est nette entre la province Sud et les deux autres provinces bien que des efforts soient faits, comme en province Nord par exemple où un programme d’assainisse-ments individuels a permis de réaliser 1 180 unités fonctionnelles sur l’ensemble des 17 communes. Ce manque d’équipements de confort peut avoir des répercussions importantes sur l’hygiène et donc sur la santé. Il peut également être facteur d’inégalité scolaire pour les enfants.


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NOUvELLE-CaLédONiEabsENCE d’iNsTaLLaTiONs saNiTaiREs

daNs LEs LOGEmENTs EN 2004

5.2 Le logement socialEn préalable, quelques définitions :Les aides à l'habitat social recouvrent :l les aides publiques apportées aux opérateurs spécialisés gérant

un parc de logement social (SIC, FSH, etc.). Ces opérateurs doiv-ent, en contrepartie de ces aides, respecter des règles relatives à la surface et au confort des logements qu’ils louent, et relatives au niveau des loyers demandés aux familles bénéficiaires ;

l l’aide à l’accession à la propriété ou à l’amélioration de l’habitat : différents régimes peuvent aider les familles à acquérir ou à améliorer un logement (prêt bonifié voire à taux zéro, subven-tion, garantie bancaire) ;

l l’aide personnelle au logement, qui peut être accordée aux familles sous conditions de ressources, et qui peut porter soit sur les locations du secteur privé, soit sur le logement social.

La liste des opérateurs du logement en Nouvelle-Calédonie (données ISEE)l fsh. Créé le 17 décembre 1964 à l’initiative des organisations

syndicales représentant les salariés et de la Fédération Patrona-le représentant les entreprises, le Fonds Social de l’Habitat aide à l’accession sociale des salariés. Il gère un parc de logements financé par la défiscalisation.

l fCh. Filiale du FSH créée fin 2003, le Fonds Calédonien de l’Ha-bitat assure la promotion, la gestion et l’entretien du parc locatif du FSH, ainsi que la construction de logements sociaux.

l siC. Créée le 28 juillet 1988, la Société Immobilière de Nou-velle-Calédonie a pour principal domaine d’activité la gestion immobilière. Ses activités consistent en la construction de loge-ments locatifs et en accession à la propriété, ainsi que de locaux commerciaux, mais aussi en aménagement et gestion locative.

l sECaL. Créée le 9 juillet 1971, la Société d’Équipement de la Nouvelle-Calédonie a pour principal domaine d’activité l’amé-nagement (aménagement et développement, aménagement urbain périphérique, construction de logements, aménagement et restructuration du tissu urbain existant, et réalisation d’équi-pements de superstructures). Ses autres activités consistent en des études urbaines générales et d’autres aménagements.

Uniquement en province sud :l sEm aGGLO. Créée le 5 décembre 2003, la Société d’Économie

Mixte de l’Agglomération a pour principales activités l’immobi-lier, la production et la gestion d’un parc de logements locatifs aidés et très aidés sur le Grand Nouméa.

l adhs2. L’Agence de Développement de l’Habitat Social est une structure centrée sur la rénovation et l’extension de l’habitat existant sur toute la province Sud, avec un objectif de 70 opérations par an.

Uniquement en province Nord :l TEasOa. L’association Renouveau TEASOA est une structure as-

sociative rassemblant les communes de la province Nord, dont l’activité est répartie entre l’aide subventionnelle et technique à l’habitat, la construction de logements sociaux destinés aux per-sonnes âgées ou handicapées, et l’accession aidée à la propriété.

A la lecture rapide de ces trois cartes, on comprend tout de suite l’importance du développement du logement social com-me facteur d’intégration. Le logement social offre un niveau de confort, et un niveau de prix qui peut permettre au plus grand nombre d’accéder à un logement décent et donc de pouvoir disposer des mêmes chances que les autres.

Les revenus les plus faibles (< à 1.5 SMG) constituent 50% des deman-des totales (soit 3 106 demandes) auprès de la Maison de l’Habitat.

Le tableau suivant montre que le potentiel de personnes susceptibles de prétendre à un logement social est important puisque près de 60% des ménages du Grand Nouméa ont des revenus inférieurs à 3 SMG. Comme la moitié seulement des habitants de l’agglomération sont propriétaires, 30% de la popu-lation de l’agglomération relève du secteur du locatif aux loyers sociaux, parc public ou privé. Ce taux est à calculer par commu-nes : pour Nouméa il se monte par exemple à 33%.

Ce raisonnement doit être affiné en introduisant la compo-sition familiale et le surpeuplement existant aussi dans le parc privé (la décohabitation ira vers le secteur locatif ). Il donne ce-pendant une tendance proche de la réalité, d’autant plus que les références sont anciennes et l’augmentation des populations des squats renforce ce pourcentage.

5.2.2 Des loyers peu élevés, mais encore difficiles d’accès pour certaines populations 5.2.2.1 fixation du niveau des loyers : une compétence provincialeCe sont les provinces qui définissent par délibération les niveaux de loyer.

En province Nord : les loyers s’échelonnent de 43 000F/mois (F1) à 85 000F/mois (F5). Pour bénéficier d’un logement, le niveau de revenu du demandeur doit être supérieur à 1 SMG et inférieur à un revenu correspondant à un taux d’effort supérieur ou égal à 20%.

Seuls les locatifs aidés et très aidés bénéficient d’une aide à la pierre ; les locatifs aidés de transition (LAT) qui sont inclus dans les programmes de logements sociaux bénéficient de l’exo-nération de TSS en raison de leur participation à la mixité des opérations sociales. En province des îles Loyauté : il n’y a pas de logements locatifs sociaux.Ces données montrent que le niveau des loyers pratiqués, dont les montants sont pourtant déjà faibles en raison des subven-tions accordées aux bailleurs, ne permettent pas aux ménages à

très faibles revenus d’accéder à ces logements. Les collectivités ont alors la possibilité :l soit d’augmenter l’aide à la pierre pour dimi-nuer le niveau de loyer mais cette solution a pour inconvénient de réduire la production de nouveaux logements, à enveloppe constante du contrat de développement ;l soit de créer une aide à la personne (appelée

aide au logement) variable suivant les revenus du bénéficiaire. C’est cette dernière solution qui a été retenue en avril 2007.

Mais la répartition entre l’aide à la pierre (compétence provin-ciale) et l’aide à la personne (compétence Nouvelle-Calédonie) devra être analysée régulièrement. Il s’agit là d’un élément fon-damental de la politique du logement social.

5.2.2.2 une réelle avancée avec la mise en place de l’aide au logement Un dispositif récent, créé en 2007L’aide au logement a été créée par la Nouvelle-Calédonie par une loi du pays (n°2007-4 du 13 avril 2007) et une délibération du congrès (n°286 du 18 avril 2007). Cette aide vient compléter l’aide à la pierre accordée au secteur locatif. Elle est destinée aux familles logées soit par les bailleurs sociaux institutionnels, soit dans le parc privé dont les loyers sont compatibles avec ceux fixés par la délibération du congrès.Un financement tripartiteLe financement du dispositif est assuré à raison d’un tiers par la Nouvelle-Calédonie, un tiers par le FSH et un tiers réparti entre les trois provinces proportionnellement au ratio de population issu du dernier recensement.Une aide réelle pour les familles et un nombre de bénéficiaires en augmentation constanteCette aide, revue annuellement pour chaque bénéficiaire per-met ainsi de pouvoir loger des familles qui en étaient exclues jusqu’à maintenant. Mais il est encore prématuré d’en dresser la portée. 2 400 ménages ont bénéficié de ce dispositif en 2007;4 000 ménages devraient en bénéficier en 2010 pour un coût de l’ordre de 1 milliard FCFP.Cette aide contribue à la solvabilité du ménage. En moyenne, elle s’élève à 24 000F/mois en moyenne.Les bénéficiaires de cette aide sont essentiellement concentrés sur le Grand Nouméa, car c’est là où la demande de logement est la plus forte et que les loyers sont les plus élevés.

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5.2.1 Des demandeurs de logement social avec des revenus bas Au 1er mai 2008, le SMG (salaire minimum garanti) est de 123 541 FCFP, le SMAG (salaire minimum agricole garanti) de 105 010 FCFP. Face au constat de la faiblesse des ressources de la plupart des demandeurs, les opérateurs sociaux essaient de mettre en place des tarifs abordables pour le revenu des ménages.

Par exemple, en province Sud, la Société Immobilière de Nou-velle-Calédonie détermine 3 niveaux de loyer :l Logement très aidé : 40 000 FCFP pour un F3 ;l Logement aidé : 65 000 FCFP pour un F3 ;l Logement aidé de transition : 80 000 FCFP pour un F3 (30 % du

montant des revenus).(Le reste du parc, soit 50 %, étant privé)42,2% de la totalité des ménages recensés à la Maison de l’Habi-tat sont endettés (rapport semestriel 2008 Maison de l’Habitat).Les revenus des demandeurs sur l’année 2007(note de conjoncture 2007 de la Maison de l’Habitat, pour la province Sud)

0 à 1 SMG 1 à 1,5 SMG 1,5 à 2 SMG 2 à 2,5 SMG 2,5 à 3 SMG 3 à 3,5 SMG 3,5 SMG et + TOTAL

Location 1501 869 431 238 108 51 49 3247

Location & accession 229 507 372 263 141 88 86 1686

Accession 92 253 271 212 156 99 91 1174

Rénovation 43 16 10 8 4 1 1 83

construction sur terrain 18 12 6 5 2 1 0 44

TOTAL 1883 1657 1090 726 411 240 227 6234

% des ménages ayant des revenusinférieurs à 3SMG

(enquête «ménages-logements 2002»)

% de propriétaires dans les logements occupés

(recensement population 2004)

Dumbéa 64,5% 69,4%

Mont-Dore 58,1% 70,2%

Nouméa 57,1% 42,9%

Païta 80,9% 60,2%

Grand Nouméa 59,7% 51,0%

catégorie de logement Niveau de loyers variable suivant taille du logement du F1 au F5

Niveau de revenuplafond du ménage

Locatif très aidé (LTA) de 19 100 à 53 700 1,3 SMG

Locatif aidé (LA) de 31 000 à 87 000 2,6SMG

Locatif aidé de transition (LAT) de 45 700 à 116 000 3,6SMG

En province sud : la province distingue trois catégories de loge-ments suivant le niveau de loyers :

5.3 Les constats sur l’existant en matière de logement social

5.3.1 Des implantations géographiques compliquées5.3.1.1 des implantations en zone urbaine face à des difficultés des contraintes de coût et d’acceptation socialeDes choix des modes d’urbanisation définis par les collectivi-tés dépendent les modes de vie des populations. La tendance maintes fois constatée, ici et ailleurs, est de voir les opérations de construction de logements sociaux se faire en périphérie des zones déjà urbanisées en raison :l du moindre coût du foncier ;l d’une absence de voisinage souvent hostile à ce type d’opé-

ration.Ces opérations ainsi réalisées génèrent en elles-mêmes le phé-nomène d’exclusion : sentiment de mise à l’écart, éloignement des services, éloignement de l’emploi, difficultés du transport, etc. des implantations parfois anarchiques et inadaptées à leur environnement qui nuisent aux conditions de vie des habi-tantsPar ailleurs l’absence de maîtrise publique conduit à :

l un enchevêtrement de lotissements sans aucune cohérence entre eux ;

l des réseaux routiers non structurés où parfois le transport en commun ne trouve pas sa place ;

l des non-intégrations dans l’environnement où le « chacun pour soi » est mis en exergue ;

l une implantation parfois incohérente des zones d’habitat du fait d’un manque de concertation entre les promoteurs privés et les collectivités , ce qui induit des coûts supplémentaires pour la collectivité en phase d’exploitation (amenées des ré-seaux, ordures ménagères, ramassage scolaire, équipements collectifs etc.) . Il est cependant à noter que les modes de concertation s’améliorent aujourd’hui ;

l la difficulté pour les collectivités d’anticiper le développement urbain.

En définitive, l’intégration de telles opérations et de leurs habi-tants dans leur environnement se fait avec de grandes difficultés, et doit être supportée, non pas par le lotisseur, mais par la col-lectivité qui la subit.des insuffisances auxquelles il faut remédier : des objectifs de production ont été fixés…Les collectivités doivent donc se doter de moyens à la hauteur

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2007

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NOUvELLE-CaLédONiEaidE aU LOGEmENT : fONd sOCiaL dE L’habiTaT (f.s.h.)

EN 2007/2008


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des enjeux. Une série de propositions a déjà été formulée en 2007 par le suivi des Etats Généraux du Logement Social auprès du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie. Pour la première fois, l’élaboration des contrats de développement et du contrat d’agglomération 2006-2010 a fait l’objet d’une analyse conjoin-te des objectifs de chacun d’eux : les objectifs de production de 5000 logements sociaux dans le contrat de développement et de programmation des équipements d’accompagnement ont tenté de correspondre à ceux du contrat d’agglomération pour les équipements nécessaires. En effet, il a été noté qu’il faudrait investir environ 2 millions de FCFP par logement nouveau pour réaliser les équipements communaux d’accompagnement (école, terrains de sports, maisons de quartier, etc.). Les résul-tats inscrits dans le contrat d’agglomération n’ont pas été à la hauteur des besoins, ce qui peut expliquer le décalage entre la réalisation de logements et celle des équipements commu-naux, ce qui rend encore plus délicate l’insertion des ménages dans leur quartier. …mais des retards existent : la mise au point d’un Pro-gramme Local de l’Habitat (PLH) servant à identifier dans l’agglomération les zones d’implantation de logements so-ciaux afin d’en déduire les équipements d’accompagnement correspondants n’a pas fait l’objet d’une actualisation depuis 2005, année de son approbation. Les conséquences de cette non-programmation sont supportées par l’administré en bout de chaîne et créent des tensions entre les partenaires techniques et politiques.

5.3.1.2 des implantations en zones rurales face à d’autres difficultésLes contraintes de disponibilité des terrains et d’insertion sont beaucoup moins fortes qu’en zone urbaine parce que les pro-grammes sont aussi moins nombreux et de taille plus modeste. Mais l’absence de plan d’urbanisme reste problématique, car le choix du site d’implantation est plus délicat.L’autre difficulté est l’impossibilité de réaliser des programmes sur des terres coutumières , ce qui ne favorise pas l’intégration et l’insertion de l’ensemble des populations dans les plans de développement.

5.3.2 Un déficit flagrant de logements sociauxMalgré les efforts soutenus dans la construction des logements sociaux, l’offre reste insuffisante en Nouvelle-calédonie face à la demande croissante des ménages.

5.3.2.1 une demande forte… L’analyse ne porte que sur la province Sud qui seule dis-pose de moyens de connaissance de la demande ; en effet, la province Sud a créé un outil de mesure avec le Centre d’Information Logement en 1995, transformé en « Maison de l’habitat » en 2006 afin d’avoir un guichet unique de la demande. Les chiffres fournis par la Maison de l’habitat montrent que, malgré l’accroissement de la production de logements constaté à partir de 2004, le nombre de deman-deurs de logements ne cesse de croître à hauteur de 5% par an, soit environ 300 demandes supplémentaires par an, sur l’agglomération nouméenne. Il s’élève à 7 180 deman-des au 3e trimestre 2008 dont 75% sont des demandeurs à la recherche d’un logement et 25% sont des demandeurs souhaitant changer de type de logement, soit pour de l’accession à la propriété soit pour un logement de taille

différente ou mieux situé.A ces demandes, il faut rajouter celles urgentes qui concernent des personnes qui se retrouvent en squat, hébergées en familles ou chez des amis, en foyer, hôtel, ou SDF (soit 3 245 personnes)68,8% (soit 2 233 personnes) des demandes urgentes ont des revenus inférieurs à 1,5 SMG. La réalité des besoins serait donc estimée à plus de 10 000 demandes.

Du 1er janvier au 31 mai 2008, soit cinq mois, la Maison de l’Habitat a reçu 8 580 personnes soit une moyenne de 95 personnes par jour, et 10 personnes en moyenne par jour de plus par rapport à 2007. Selon le rapport technique se-mestriel de la Maison de l’Habitat arrêté en juin 2008, sur 6234 demandes en instance à cette date (tous types de de-mandes confondues), 46,5 % ont été déposées avant 2005 ou en 2005.

5.3.2.2 une demande concentrée sur le grand nouméa du fait de son attractivitéL’emploi et la scolarité sont les deux premiers facteurs d’at-tractivité de l’agglomération nouméenne. Vient ensuite le rapprochement des services de santé. Les populations vien-nent aussi bien des deux autres provinces que de l’extérieur de la Nouvelle-Calédonie, comme les Wallisiens en particulier.Pôle d’emploi par excellence en Nouvelle-Calédonie, Nouméa collecte la plupart des demandes en logement social en pro-vince Sud (68,6%), suivie du reste de l’agglomération (20%).

5.3.2.3 une demande en émergence sur vKpSur la zone VKP, certains indicateurs comme l’inflation des prix du foncier montrent l’attractivité de cette zone d’emploi. La mi-gration des populations sur VKP se fait davantage au sein de la province Nord. Or le logement social est encore peu développé sur VKP, et on y voit apparaître les premiers squats.

5.3.2.4 le f3 : grand favori des demandeurs La taille moyenne des ménages est de 3 à 4 personnes. Ces fa-milles mobilisent un certain type de logement : F3 (38 % des demandeurs) et F4 (29 % des demandeurs), suivis ensuite du F1 (17 %). Cette dernière catégorie reflète une évolution marquée des habitudes familiales. (cf. § 5.6.2)

5.3.2.5 en réponse : une forte hausse de l’offre de logement social, plus forte en province sudLes chiffres ci-après sont actualisés à la fin 2007.Le terme « conventionnement » utilisé dans les tableaux ci-dessous désigne l’engagement de l’opérateur social à réa-liser une opération déterminée avec l’apport financier de la province. Un délai de 2 à 3 ans s’écoule entre le convention-nement et la livraison. La reconstruction de près d’un millier de logements après le passage du cyclone Erica est prise en compte dans les tableaux ci-dessous mais n’entre pas dans les analyses de production.

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Provinces Demandes reçues en 2007 Demandes reçues en 2008

Provinces Iles et Nord 88 67

Province Sud 7031 6167

(Données rapport juin 2008 Maison de l’Habitat)

Au-delà de ces logements sociaux, c’est un total de 20 000 logements qui sont programmés pour les 20 ans à venir, ce qui devrait représenter 60 000 à 80 000 nouveaux habitants. Une bonne part (peut être près de 60%) relèvera du logement social.

La production de logements sociaux par province est la suivante :Province sud

Province Nord

Province des îles LoyautéLe contrat de développement prévoit la réalisation de 50 logements par an en accession à la propriété

Le nombre de logements locatifs augmente sensiblement sur la Grande-Terre mais tout particulièrement en province Sud où la demande est la plus forte. Cependant, même avec un programme de 1000 logements livrés tous les ans dès cette année, cela ne sera pas suffisant pour répondre à la demande.

5.3.2.6 une offre privée plus restreinteLe secteur privé participe également au logement des familles à revenus modestes. C’est ainsi que 340 familles, logées dans le parc privé, ont bénéficié de l’aide au logement en 2007. L’offre privée n’a pas vocation à se substituer à l’offre sociale, mais elle le fait de fait par manque de logements sociaux. Ce sont les studios qui sont les plus utilisés du fait de loyers plus accessibles et qui connaissent alors une suroccupation.

5.3.2.7 l’accession à la propriété : des aides différentes selon la province et le statut des terresLes trois provinces accordent des aides aux propriétaires occu-pants suivant des modalités différentes. Ces aides sont mobilisées en terre de droit commun et en terre coutumière. Elles s’adressent à des familles à très faibles revenus voire sans ressources. Elles revêtent la forme de subventions ou d’avances remboursables sur de longues périodes.En terre coutumière, ce mode opératoire aboutit à ne pouvoir fi-nancer que des logements sociaux, les banques refusant d’octroyer des prêts aux salariés en raison de l’impossibilité d’hypothéquer le bien. Ceci conduit à ne pas pouvoir assurer de mixité sociale en terre coutumière. Les conséquences se font fortement sentir dans les îles. Une réflexion a été menée en 2007 et 2008 par un groupe de travail constitué par le conseil d’administration de l’ADRAF afin de faire des propositions pour permettre le financement par les banques com-merciales de logements destinés à des familles dont les revenus les situent hors du domaine social ; la constitution d’un fonds de ga-

rantie, prévue dans l’accord de Nouméa, fait partie intégrante de ce dispositif. Des propositions devraient être remises à la fin 2008.En terre de droit commun, une frange de population qui ne bé-néficie pas des aides publiques en raison de revenus supérieurs aux plafonds dits sociaux, rencontre de plus en plus de difficultés pour trouver à se loger. Cette tendance devrait s’accroître en rai-son de la hausse des taux d’intérêt des prêts immobiliers et de la réduction de la production de logements intermédiaires après la modification de la loi Girardin. La mise en œuvre d’un prêt à taux zéro a été souvent évoquée. Une proposition a été faite dans le cadre du suivi des EGLS en 2007.

Malgré tous les efforts réalisés actuellement, l’offre de loge-ments sociaux est encore insuffisante.

5.3.3 Les conséquences du manque de logement social5.3.3.1 une suroccupation des logements Autre indicateur d’une mauvaise corrélation entre l’offre et la demande, la suroccupation des logements est un phénomène préoccupant.En 2002, 7300 logements sont touchés par ce phénomène de précarité soit 50 % d’augmentation depuis 1996. Dans son parc immobilier, la SIC estime à 15 % la part des logements suroccu-pés dans l’ensemble de son parc. Ce phénomène est très préoccupant dans le Grand Nouméa, notamment dans les logements privés, où aucun contrôle n’est réalisé et où l’équipement sanitaire des logements ne corres-pond pas au nombre d’occupants.

Année 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

LocatifConventionnement 310 105 182 176 758 522 663 934 734 650 650

Livraison 131 286 205 55 195 324 683 513 518 881 850

AccessionConventionnement 110 108 77 78 83 41 55 188 300 350 350

Livraison 85 130 97 99 110 178 113 114 222 250 350

EricaConventionnement - - - 434 - - - - - - -

Livraison - - - - 168 236 30 - - - -

RéhabilitationConventionnement 69 69 57 37 56 80 38 70 80 90 90

Livraison 49 79 66 45 32 43 66 99 70 80 90

Total conventionnement logements neufs 420 213 259 688 841 563 718 1122 1034 1000 1000

Total livraison logements neufs hors Erica 216 416 302 127 441 638 796 627 740 1131 1200

Année 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

locatif Livraison 11 7 20 32 22 0 0 0 67 67 67

accession et amelioration Livraison 62 134 149 215 251 192 137 70 250 250 250

Erica & Tremolite Livraison - - - 101 373 310 - - - - -

Total livraison logements 73 141 169 348 646 502 137 70 317 317 317


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NOUvELLE-CaLédONiENOmbRE dE LOGEmENTs sOCiaUx

EN aCCEssiON LivRés EN 2008, 2009 ET 2010

La suroccupation entraîne une dégradation accélérée des équi-pements privés et collectifs.

5.3.3.2 des logements locatifs privés souvent anciens et dégradés…La dégradation des logements est très préoccupante no-tamment sur Nouméa, et elle est à lier également à leur suroccupation.Une étude visant à inventorier les immeubles collectifs avait été lancée dans la ville de Nouméa en 2002. 252 immeubles (soit 2000 à 2500 logements de type F1 et F2), construits dans les années 60 et 70, sont actuellement en phase de dégradation. Ces logements, souvent non conventionnés, car au dessus des grilles des loyers sociaux, ne peuvent prétendre à une attribution d’aide au logement. Les provinces Nord et Sud ont donc délibé-ré pour définir les conditions minimales de décence auxquelles doivent répondre les logements afin d’éviter les « marchands de sommeil ».

En Nouvelle-Calédonie, il n’existe pas de dispositif d’aide pour rénover les habitations en location du secteur privé. La salubrité est un domaine complexe régi par un règlement trop ancien (1967). Les normes d’habitabilité diffèrent entre les trois provinces.

Une réflexion a été engagée dans le cadre des Etats Généraux du Logement Social (E.G.L.S.) et une proposition d’intervention dans ce domaine a été formulée : elle consiste à instaurer un dispositif d’aide aux bailleurs privés afin de remettre leur bâti-ment aux normes de sécurité, d’hygiène et d’accessibilité aux handicapés. En contrepartie de l’aide publique, le bailleur privé s’engagerait à louer le logement ainsi aidé à des familles à revenu modeste dans des conditions définies par une réglementation. Le dispositif pourrait être financé par une taxe sur les loyers, à créer. Ces propositions n’ont pas fait l’objet d’arbitrage. Elles pré-sentent l’intérêt de maintenir les familles dans un tissu urbain existant ou de permettre de mobiliser plus le secteur privé en complément des opérateurs institutionnels.


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5.3.3.3 un nombre de squats en légère diminution Cette demande non satisfaite engendre les situations suivantes : Le premier squat à Nouville date de 1984 et depuis leur nombre a cru pour atteindre en 2006, 1755 cabanes logeant 1 961 fa-milles, soit 9 000 personnes. L’étude menée en 2008 montre une légère baisse de ces données avec 1 553 cabanes, 1 860 familles et 8 148 personnes. Cette baisse peut être due à l’amélioration du parc social. Mais il faut rester prudent sur cette tendance qui devra se confirmer dans le temps.

5.4 Un manque de cohérence dans les politi-ques de logement social

5.4.1 Des compétences partagées …L’Etat intervient dans l’investissement du logement social :l directement au travers des contrats de développement (50%

en province Sud et 80% en provinces Nord et Iles) ;l directement lorsque le recours à la force publique est sollicité

en cas d’expulsion ; l indirectement au travers de la loi Girardin dans des proportions

estimées au double de celles du contrat de développement.Il intervient également dans le contrat d’agglomération à hau-teur de 40% de son montant notamment pour les équipements d’accompagnement du logement social.Le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie intervient :l directement dans le financement du logement social au tra-

vers de l’exonération de droit d’enregistrement et de TSS ;l indirectement au travers des principes directeurs de l’urbanis-

me, de la fiscalité (création de taxes affectées), de la protection sociale (aide au logement).

Les provinces sont compétentes en matière de logement. A ce titre, elles interviennent dans le domaine de l’investissement, de l’aide au logement, de l’accompagnement social, des aides financières d’urgence. Elles sont également compétentes en matière d’urbanisme pour définir les modalités d’application des principes directeurs, pour approuver les plans d’urbanisme et les ZAC. Les communes interviennent dans :l le domaine de l’urbanisme : conception des plans d’urbanisme,

zones d’aménagement, formes d’urbanisation, autorisation de construire ou de lotir.

l l’accompagnement social notamment, dans l’agglomération au travers des CCAS (centres communaux d’action sociale).

Les équipements d’accompagnement : infrastructures réseau et superstructures comme les écoles et les équipements sportifs. (pour mémoire, l’équipement d’accompagnement d’un loge-ment coûte 2 millions FCFP à la commune).

5.4.2 …qui complexifient la problématique du logementLa multiplicité des collectivités intervenant dans ce domaine nécessiterait un organe de concertation politique. Une propo-sition a été faite en 2005 dans le cadre du suivi des EGLS en vue de créer une haute autorité du logement qui réunirait, outre les collectivités susmentionnées, les partenaires que sont les opéra-teurs sociaux, les chambres consulaires, les constructeurs, pour une nécessaire concertation et une meilleure cohérence des politiques du logement. Pour le moment, cette haute autorité n’a pas été mise en place.

Pourtant, les institutionnels ont pleinement conscience de l’enjeu du logement social puisque dès 2002, elles avaient insti-tué les Etats Généraux du Logement Social pour tenter d’établir un état des lieux et des actions d’amélioration.

5.4.3 Des politiques différentes selon les provincesLa province Sud oriente son action à près de 75% vers le locatif en raison essentiellement des moyens financiers plus favorables vers ce secteur et des capacités des bailleurs à entretenir le pa-trimoine construit.Les provinces Nord et îles Loyauté ont axé leurs actions sur l’ac-cession à la propriété, plus adaptée à l’habitat diffus. Toutefois la province Nord marque une nette orientation vers le locatif, notamment en raison de l’industrialisation de la zone VKP.

5.4.4 Un manque d’outils réglementairesIl n’existe pas de droit de préemption ou droit de préférence en Nouvelle-Calédonie.La réglementation ZAC est insuffisante. Fiscalement, les communes ne disposent d’aucune ressource, comme par exemple une taxe sur le foncier non bâti. L’atelier 8 « organisation spatiale : occupation du sol, ruralité et urbanisation » a traité ce sujet plus longuement.

5.4.5 Les mesures proposées par les Etats Généraux du Logement Social pas toutes suivies d’effetsLe manque de coordination rend plus difficile leur mise en œuvre. Certaines des mesures élaborées par le suivi EGLS n’ont pas abouti, ou doivent être actualisées, ou réactivées , comme la création d’une haute autorité du logement (proposition faite en 2005), la création du Prêt à Taux Zéro (2006) et la création d’un dispositif d’aides aux bailleurs privés logeant des ménages à revenu modeste (2007).

5.5 Le financement du logement social 5.5.1 Des coûts en hausse5.5.1.1 une approche par le montant du loyerLa première approche est toujours liée à l’aspect financier et non pas à la typologie de logement dont les occupants auront besoin. On fixe d’abord le loyer que l’on souhaite obtenir. Et ensuite on procède au montage financier en calculant les subventions à mo-biliser. Par exemple, pour financer un logement social dont le loyer est de 35 000 FCFP, il faut le subventionner à hauteur de 8 millions FCFP sur un coût total de 14 millions FCFP. Le reste est financé par un emprunt Caisse des Dépôts et Consignation à taux réduit. La loi Girardin relative à la défiscalisation outre-mer permet de financer les programmes de logements sociaux et correspond à un équivalent subvention d’environ 30 % du coût du logement. 90 % des programmes sont réalisés en défiscalisation.

5.5.1.2 s’adapter à la hausse du marchéLe problème de financement est conditionné par l’état du marché. Les coûts des matériaux, l’acquisition foncière, le taux d’intérêt et l’évolution des charges salariales peuvent peser sur les coûts de construction d’un logement et sur sa qualité. Le prix d’un loyer doit évoluer à taux constant et ne peut pas se calquer sur les fluctuations du marché, d’où la grande difficulté pour les opérateurs sociaux de trouver un financement viable.

5.5.2 Des engagements financiers qui démontrent une volonté institutionnelle forte

Contrats état/provinces

Montants des dotations des contrats de developpement en milliards fcfp

Province Sud Province Nord Province Îles Loyauté

cd habitat cd habitat cd habitat

2000-2004 16,1 dont 8,2 17,8 dont 4 8,9 nd

2006-2010 16,6 dont 10 18,7 dont 7,1 8,1 dont 1,2

Ces montants sont utilisés par les provinces soit sous forme de subventions versées aux opérateurs sociaux pour les opérations d’aménagement ou les opérations locatives, soit sous forme de subventions et/ou d’avances remboursables pour les aides indi-viduelles à l’accession à la propriété. Ces financements Etat/provinces sont complétés par :

1. une utilisation maximale de la loi Girardin évaluée à plus de 12 milliards ;

2. une intervention du FSH de l’ordre de 6 milliards;3. des emprunts CDC pour le secteur locatif à hauteur de 35

milliards ;4. une intervention sous forme d’exonération fiscale de la

Nouvelle-Calédonie de l’ordre de 4,5 milliards (TSS et en-registrement);

5. une intervention des banques commerciales pour l’acces-sion à la propriété d’environ 15 milliards.

On retiendra la volonté politique forte affichée dans le pourcen-tage des sommes dédiées à l’habitat (toutes formes confondues). En effet , sur les contrats 2006-2010 :l 62 % de l’enveloppe totale seront consacrés au logement

en province Sud, avec une participation de l’Etat à hauteur de 50 % ;

l 38 % de l’enveloppe totale seront consacrés à l’habitat en pro-vince Nord, avec une participation de l’Etat à hauteur de 80 %.

La province Sud consacre un tiers de son budget d’investisse-ment au logement social.

L’investissement global nécessaire à la réalisation des pro-grammes de logements sociaux prévus dans les contrats de développement des trois provinces qui est de l’ordre de 90 mil-liards pour les cinq années de la période 2006-2010, soit près de 30% du chiffre d’affaire estimé du secteur du BTP.

5.5.3 Mais des menaces potentielles sur les financements Plusieurs éléments pourraient modifier, notablement et dans les années à venir, l’approche du financement du logement social :

1. La hausse des taux d’intérêt des prêts immobiliers entamée en 2007 ;

2. La hausse des coûts de construction, qui est actuellement de l’ordre de 6% par an ;

3. La réduction des bénéfices de la loi Girardin.

5.6 Le Logement en tant qu’outil d’intégration sociale

5.6.1 Mise en place d’un accompagnement social en province SudLa politique volontariste de résorption des zones squattées, la densification des logements en zone urbaine, l’augmentation significative de la production obligent à analyser les conditions dans lesquelles les familles peuvent accéder à ces nouveaux logements qui marquent, le plus souvent, une rupture avec l’ha-bitat traditionnel océanien. Cette forme de production a amené la province Sud en 2008 à concevoir des outils d’accompagnement des familles leur apprenant à vivre dans un espace urbain dense et en secteur locatif.

En province Sud, la Maison de l’habitat consacre une attention particulière à l’accompagnement social des personnes qui en éprouvent le besoin, que ce soit pour aider le ménage à rassem-bler les pièces demandées pour l’accès au logement ou pour l’apprentissage dans la gestion d’un budget.

diLE : Le dispositif d’insertion par le logement et l’emploi (DILE) a été créé en 2006 par la province Sud. Il s’agit de la suite de l’accompagnement social. Cette démarche est très personna-lisée. Cette mesure a d’abord fait l’objet d’une expérimentation menée par la SIC en 2005 -2006 sur l’opération de construction de 600 logements au domaine Tuband, à Nouméa. Les résultats encourageants de cette opération ont montré que sur une durée de 7 mois et sur 99 personnes qui s’étaient por-tées volontaires, 45 personnes avaient été placées en activité professionnelle de manière confirmée et 13 autres étaient en voie d’insertion. Il a été décidé, en conséquence, d’étendre ce mode d’intervention en liaison avec le Service Emploi Formation et la Mission Insertion des Jeunes: peuvent ainsi en bénéficier les demandeurs d’emploi inscrits en tant que tels, et membres des familles localisées dans des opérations prioritaires de ré-sorption d’habitat insalubre et devant bénéficier d’une aide au logement.

Ce dispositif constitue donc une mesure contribuant à la sol-vabilisation des familles et par conséquent à leur maintien dans un logement.En 2007, 200 personnes ont bénéficié de cet accompagne-ment ;50 % ont un emploi au bout de 6 mois ;25 % mettent plus de temps dans le dispositif mais arrivent par trouver également un emploi ;25 % sortent du dispositif.

La province Nord n’a pas de dispositif structuré en raison de la faiblesse de son parc locatif.

Prévention des expulsions : une réflexion est en cours dans le cadre du suivi des EGLS pour établir une charte de préven-tion des expulsions, en vue de maintenir les familles à revenus modestes dans leur logement lorsqu’elles rencontrent des diffi-cultés passagères.

5.6.2 Une nécessaire adaptation des constructions aux caractéristiques et exigences nouvelles de la populationL’évolution des modes de vie mène à une exigence accrue en matière de confort dans le logement et du cadre de vie. A titre d’exemple la majorité du parc SIC n’a pas d’eau chaude mais les nouveaux programmes incluent cette prestation.L’objectif est que le logement social se différencie le moins pos-sible du logement non social.Etude d’un modèle océanien : en 2006, une étude était lan-cée pour sélectionner les critères à retenir pour la réalisation de deux types de logement social, l’un basé sur le modèle océanien (cuisine et sanitaire à l’extérieur) plus adapté au milieu rural, et l’autre sur le modèle européen, correspondant plus aux attentes de type urbain. Cette étude a été abandonnée après deux ans, et c’est le modèle européen qui a été retenu, le principe de la pièce à l’extérieur étant toutefois conservé.En Nouvelle-Calédonie, la maison moderne prédomine au détri-ment de la maison traditionnelle. Un exemple marquant est celui de la commune de Poya qui entre 1996 et 2004 enregistre une augmentation de 19 à 84 % des maisons de type moderne.

5.6.3 Une volonté de veiller à la mixité Il s’agit non seulement de veiller à la mixité sociale mais aussi à une mixité ethnique.Il n’existe pas de règle en la matière, mais simplement des orientations. C’est ainsi par exemple que dans les zones d’amé-

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nagement en province Sud, la programmation des logements suit une répartition de 50% sociaux et 50 % intermédiaires. Par ailleurs, dans le programme de construction de logements so-ciaux, la répartition est également égalitaire entre locatif aidé et très aidé. Enfin il n’y a pas de ratio entre locatif et accession, mais ce type de mixité est aussi pris en compte. des efforts menés de façon officieuse…La mixité sociale est assez récente et fait partie des mesures des états généraux du logement social. Si l’origine communautaire n’est pas demandée par les bailleurs sociaux, ce qui serait discriminatoire, le choix des ménages bénéficiaires des logements est fait de façon à favoriser une cer-taine mixité sociale.Une étude a été lancée sur le Grand Nouméa, en vue de la mise en place de quatre PLH (Programmes locaux d’habitat). Etabli pour une période de 6 ans, le PLH fixe des objectifs et arrête les actions propres à répondre aux besoins de logements et de re-

6. La politique familiale et de solidaritéUne définition :Une politique familiale est l’ensemble des mesures prises par les pouvoirs publics en direction des familles : prestations familiales, mesures fiscales, action sociale à l’échelle du pays. Elle procède d’une volonté politique d’inciter au renouvellement des généra-tions, d’améliorer la qualité de vie des familles et de soutenir, au travers de mesures incitatives, les liens familiaux. Elle nécessite une prise en compte globale des besoins et des attentes des familles.

Il s’agit tout d’abord de pouvoir définir de façon consensuelle la notion de famille, en tant que cible des politiques à mener.

6.1 La notion de famille6.1.1 La difficulté de poser les contours de la notion de familleDans un territoire multiculturel comme la Nouvelle-Calédonie, la notion de famille diffère d’une communauté à l’autre. De la famille au sens restreint, parents et enfants, qui est plutôt d’une conception occidentale, on peut passer, dans le monde océanien, à une notion beaucoup plus large incluant toute la parenté et même au-delà. Mais le métissage des cultures rend sans doute la frontière beaucoup plus floue entre les deux ap-proches.Selon les réflexions engagées, l’appartenance culturelle est un facteur essentiel pour la définition de la notion de famille dans un environnement donné. Toutefois, l’évolution de la société, l’arrivée d’une multitude d’informations en provenance de l’extérieur du territoire, l’in-dustrialisation, le développement économique avec comme corollaire une situation de l’emploi florissante, l’exode rural de la brousse vers l’agglomération de Nouméa sont autant de facteurs qui semblent devoir réduire la notion de famille telle qu’elle a été appréhendée longtemps en Nouvelle-Calédonie, pour la rapprocher de plus en plus d’une notion de famille plus restrictive qui se résume aux parents, grands-parents et enfants.L’idée du foyer parents-enfants éventuellement élargi aux grands-parents paraît donc pouvoir être retenue. Cependant, cet élargissement de deux générations - parents-enfants – à trois générations a un impact financier et nécessite un choix.

6.1.2 Une structure familiale en évolutionElle évolue comme dans toutes les sociétés actuelles, et avec les mêmes problématiques mais qui, ici, bousculent les traditions : monoparentalité, familles recomposées, suroccupation des lo-gements avec recomposition de plusieurs cellules familiales au sein d’un même foyer… Le suivi de ces familles élargies consti-tue une réelle difficulté pour les services sociaux.

Ces mutations doivent être prises en compte dans l’émer-gence de la construction d’une politique familiale.

nouvellement urbain. Le PLH concerne tous les types d’habitat, mais vise en particulier l’objectif de mixité sociale en favorisant une répartition équilibrée des logements sociaux sur tout le ter-ritoire.…mais avec difficulté compte tenu de la mauvaise image dont souffre le logement socialLe logement social souffre habituellement d’une mauvaise image qui peut amener l’ensemble du lotissement, et le quar-tier dans lequel il est intégré, à se « ghettoïser ». Le quartier de Montravel et la presqu’île de Ducos semblent être atteints par ce phénomène. Le manque d’anticipation du projet et l’ab-sence d’information en direction des riverains sont à l’origine de cette mauvaise image du logement social. Les nuisances potentielles sont l’une des premières préoccupations, alors que la création d’un lotissement social peut apporter beau-coup au niveau économique par la mise en place de services de proximité.

nouvelle-Calédonieevolution du nombre de ménages ordinaires

aux reCensements

nouvelle CaledoniestruCture des ménages ordinaires au reCensement de 2004

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6.1.3 Une baisse sensible de la taille moyenne des familles calédoniennes dans les trois provincesEntre les deux recensements, la taille moyenne des ménages en Nouvelle-Calédonie est passée de 3,8 en 1996 à 3,6 en 2004 (soit 0,2 points en moins). Cette diminution, générale pour l’ensem-ble du territoire, est particulièrement marquée sur la province des îles Loyauté.Cette baisse de la taille moyenne des familles est liée à l’urbanisa-tion, ce qui est conforme au modèle actuel des pays développés. Les grandes familles sont principalement présentes en brousse et surtout sur la côte Est. Cette donnée serait à relier au niveau de revenus vu précédemment (partie I).

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Taille des menages 1996 2004 Var. (%) 96/04

Province îles Loyauté 5,4 4,5 -0,9

Province Nord 4,4 4,0 -0,3

Province Sud 3,5 3,4 -0,1

dont Grand Nouméa 3,5 3,4 -0,1

dont Sud rural 3,7 3,5 -0,2

Nouvelle-calédonie 3,8 3,6 -0,2

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EN 2004

6.2 La politique familiale en Nouvelle-Caledonie 6.2.1 La prise en compte du social : une préoccupation récentePolitique sociale, politique familiale : des idées relativement neuves en Nouvelle-CalédonieLa structuration de la société calédonienne d’origine européenne s’est faite au cours de son histoire sur la volonté d’entreprendre et d’assurer son autonomie. Il découle de cette situation un contexte, que certains qualifient de pionnier, d’individualités responsables de leur destin et qui trouvent en elles-mêmes la force de surmonter les épreuves de la vie.

Cette notion, très profondément ancrée, est battue en brè-che lorsque la société calédonienne, avec l’internationalisation, vit au rythme du monde extérieur et est sujette aux variations économiques, à l’influence des médias et à la volonté de tous ses membres de profiter des bienfaits d’une modernisation, même si celle-ci engendre des effets pervers.

La prise en charge des difficultés sociales, au travers d’une po-litique publique volontariste et déconnectée de l’assistanat, est une idée relativement récente.

Par ailleurs, il n’y a pas eu en Nouvelle-Calédonie de fait déclencheur de l’absolue nécessité de mettre sur pied une

politique familiale. La France, par exemple, pour lutter contre l’effondrement de son taux de natalité au lendemain de la se-conde guerre mondiale, a dû initier toute une série de mesures permettant d’enrayer ce phénomène. Tel n’a pas été le cas en Nouvelle-Calédonie. Il en va de même pour la politique sociale en métropole qui a du se développer de façon très importante pour pallier les conséquences des crises économiques successi-ves à compter du premier choc pétrolier de 1974.Une nécessaire prise de conscience des besoins sociaux liés à l’évolution de la sociétéAu travers des aides publiques provinciales dans un premier temps puis gouvernementales dans un second temps, les po-litiques publiques ont eu comme objectif premier de pallier les inégalités qui se faisaient jour en dépassant le stade de l’assis-tance aux plus démunis, encore appelé assistanat, pour aboutir à celui de l’accompagnement individualisé des individus ou des familles.

Ce long cheminement nécessite un très fort investissement de la part de la puissance publique au travers d’une réelle prise de conscience de ce phénomène de société.

6.2.2 Tous les enfants de familles à faibles revenus sont aujourd’hui concernés par un système de soutien en Nouvelle-Calédonie…Même depuis la mise en place des allocations familiales, cela n’a pas toujours été le cas : précédemment, le système d’allocations familiales, reposant sur les cotisations patronales, était réservé aux seuls salariés ; puis les allocations familiales de solidarité ont été créées afin que les familles à faibles revenus puissent égale-ment être aidées.Il existe à présent trois dispositifs sur financements distincts : le public pour les fonctionnaires d’Etat et des collectivités, le privé sur cotisations patronales pour les salariés, et l’impôt pour le sys-tème de solidarité.… mais la politique familiale est encore embryonnaire en Nouvelle-Calédonie :

6.2.3 L’existant : des inégalités dans les mesures d’aide et dans l’accompagnement des familles6.2.3.1 des mesures disparates mises en œuvre par différents acteursIl existe en Nouvelle-Calédonie plusieurs mesures destinées à soutenir les familles. Celles-ci sont à l’initiative soit du gouver-nement de la Nouvelle-Calédonie, soit des provinces, soit des organismes de protection sociale, CAFAT ou mutuelles. Ces mesures sont essentiellement les suivantes : CafaT :Prestations familles :l les allocations familiales et le complément familial versés par la

CAFAT à destination des enfants dont les parents sont salariés : en 2007, 52 652 enfants en moyenne mensuelle ont bénéficié d’allocations familiales du régime général ; 55% de ces enfants résident en province Sud (chiffres CAFAT 2007)

l les allocations familiales de solidarité, créées par le gouverne-ment en 2004 à destination des enfants dont les parents sont sans travail ou patentés, soit non salariés : en 2005, 10 508 en-fants en ont bénéficié, en 2006 13 637 enfants et en 2007 15 468 enfants, soit une augmentation de 47 % en 2 ans.

Prestations maternité :l Les allocations prénatales avec un suivi médical obligatoire

(2 535 carnets maternité délivrés en 2007 – chiffre CAFAT)

Provinces :Les mesures d’aide sociale prises par les provinces à destination de leurs ressortissants concernent, selon les provinces, les per-sonnes et familles à faibles revenus et notamment les familles non allocataires CAFAT. Les aides peuvent être des allocations maternité, des allocations de secours en direction des enfants, des secours financiers immédiats et exceptionnels, des aides aux personnes âgées, des allocations aux handicapés, des aides aux vacances, aux transports scolaires, à l’hébergement…A titre d’exemple, l’allocation mensuelle versée aux personnes âgées existe dans les trois provinces, avec des conditions d’accès assez semblables, mais des montants différents : allocation dif-férentielle, elle est en octobre 2008 d’un montant maximum de 32 590 FCFP en province Sud, et de 25 000 FCFP en province Nord ; elle est de 25 000 FCFP en province des îles Loyauté mais devrait être relevée à 28 000 FCFP à compter de fin octobre 2008.Communes :Les mesures s’exercent au travers des centres communaux d’ac-tion sociale. Les mairies peuvent selon leurs décisions participer aux activités périscolaires (soutien, garderie, cantine, loisirs) et à la garde des petits enfants (crèches et haltes-garderies)…divers fonds d’action socialel Les mesures d’aide sociale prises par les organismes de pro-

tection sociale à destination de leurs ressortissants (Fonds d’action sociale de la CAFAT, de la Mutuelle des Fonctionnaires par exemple).

l des mesures d’ordre fiscal pour le calcul d’impôts sur le re-venu minorés en fonction de la composition des familles (nombre de parts).

Si l’ensemble de ces mesures procède bien de la volonté de venir soutenir les familles calédoniennes, leur juxtaposition ne paraît pas constituer une véritable politique familiale à l’initiative des autorités publiques. Sans objectif concerté ni cadre défini à l’échelle du territoire, les collectivités interviennent à la deman-de et dans l’urgence.

6.2.3.2 un accompagnement social inégal entre les trois provincesA la lecture des différents indicateurs mis en avant précédem-ment, on constate une émergence des difficultés sociales : alcoolisme, violences, suicides, familles éclatées, etc. Il est donc indispensable d’avoir un réseau d’assistantes sociales perfor-mant pour accompagner ces populations en difficulté. Même


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l Les allocations maternité avec un suivi médical obligatoirel Le congé maternité : 16 semaines prises en charge et 20 se-

maines à compter du 3e enfant (ces périodes peuvent être plus longues en fonction des accords collectifs et de branche)

Il est à noter que lorsque les salariés sont fonctionnaires d’Etat ou de collectivités, ce sont l’Etat et le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie qui interviennent respectivement pour le versement de ces prestations.

Nombre de familles bénéficiaires 2004 2005 2006 2007

Allocations prénatales 2.448 2.449 2.582 2.535

Allocations de maternité 2.014 2.005 2.189 2.326

Allocations familialeset complément familial 28.009 27.985 29.176 30.232

Allocations de solidarité - 4.813 6.45 7.725

Chiffres-clés CAFAT 2006 et rapport d’activité CAFAT 2007

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s’il n’est pas le seul dispositif d’accompagnement social, c’est souvent celui qui est au plus près de la population.Cependant, il y a des différences de traitement selon les pro-vinces. On peut espérer que dans le monde rural, la solidarité familiale joue encore bien son rôle, mais avec l’évolution du monde moderne, il faut s’interroger sur la pérennité de ce sys-tème.C’est en province Nord que la densité d’assistantes sociales paraît la plus importante au regard de la population, avec une assistante pour 4 460 habitants. Mais il faut relativiser ce chiffre au regard des distances à parcourir et qui empêchent un accom-pagnement de proximité. En effet, les permanences se font en mairie ou dans les dispensaires, et les visites ne sont organisées en tribu qu’en cas d’alerte ou si un accompagnement spécifique d’une famille est en cours.C’est donc en province Sud que la densité est en réalité la meilleure, et surtout dans le grand Nouméa, où il y a certai-nement plus de familles à accompagner mais où la proximité géographique permet d’avoir un suivi plus efficient.

C’est donc un nouveau facteur d’inégalité entre les trois pro-vinces.

6.2.4 Constats 6.2.4.1 un partage des compétences qui ne favorise pas la cohérence ni l’égalité de traitement des citoyens S’il existe des mesures décidées et mises en œuvre au niveau territorial, provincial et communal, elles ne s’articulent pas entre elles, et ne répondent pas à des objectifs concertés : il existe un

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système d’aides à la famille, mais pas une véritable politique fa-miliale. Les aides sont le résultat d’initiatives prises régulièrement par les collectivités territoriales, au coup par coup, sans réel fil conducteur.

Outre le versement d’aides différentes aux personnes, les inégalités territoriales peuvent provenir des compétences déléguées aux provinces sur leur demande ; par exemple, la Nouvelle-Calédonie a délégué les agréments des crèches aux provinces : or le manque de crèches est criant en province Nord et sans doute aussi en province Sud.

De plus, les communes mènent leurs propres actions avec les centres communaux d’action sociale, sans réelle concertation avec les provinces dans la décision menant à la mise en œuvre des mesures. Cependant, les travailleurs sociaux s’efforcent sur le terrain de conjuguer au mieux toutes les aides existantes.

6.2.4.2 les mesures mises en œuvre ne sont qu’un reflet du système métropolitain La liste des mesures métropolitaines qui sont définies par une politique générale familiale et de natalité est sans commune me-sure avec celle des quatre prestations calédoniennes versées par la CAFAT, soit : les allocations prénatales, de maternité, familiales et de solidarité, auxquelles s’ajoute le complément familial.

6.3 Une politique à construire De l’avis de tous, il est urgent de pouvoir engager une réflexion approfondie et rapide sur les contours de ce qui devrait être le socle d’une politique familiale calédonienne.


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6.3.1 Une politique à créer : réfléchir en amont et structurer…6.3.1.1 la politique familiale,volet de la politique sociale Une politique familiale doit avoir comme principal objectif de venir soutenir les familles dans leur action éducative et doit per-mettre l’épanouissement des enfants qui en sont la principale cible. Toutes les mesures prises doivent aller dans ce sens en partant du principe essentiel que les enfants sont l’avenir même de toute société.

Le politique sociale a pour objectif, quant à elle, d’apporter l’aide nécessaire qui permettra à chacun de trouver sa place dans la société. Il ne s’agit donc pas pour la politique familiale de pallier les insuffisances de la politique sociale ou d’autres po-litiques publiques.

6.3.1.2 un besoin de réflexion prospective avant de jeter les bases d’une politique familialeSi l’on rencontre une adhésion à la mise en œuvre d’une po-litique familiale en Nouvelle-Calédonie, il convient, avant de proposer des mesures concrètes, de se mettre d’accord sur ce que doit recouvrir cette politique et à qui elle est destinée. Pour l’instant, une telle réflexion n’a pas abouti.Il s’agit donc bien de définir les objectifs à poursuivre et cette dé-finition devra, en Nouvelle-Calédonie, s’appuyer sur la sociologie de la population et sur sa très grande diversité culturelle.

6.3.2 …et définir un champ d’application6.3.2.1 définir des objectifs En effet, de la définition des objectifs de résultats affichés officiellement découleront naturellement les mesures à en-visager. Ces objectifs sont variés et peuvent être les suivants par exemple :l favoriser la natalité : il n’y a pas de problème démographique

majeur en Nouvelle-Calédonie, bien que le taux de natalité soit en baisse dans le nord et les îles. Le développement du travail des femmes en est sans doute une des causes ;

l favoriser l’épanouissement de l’enfant ;l mettre en place des conditions favorables à l’accueil de l’enfant

dans les familles ;l favoriser le travail des femmes au travers de modes de garde

performants ;l aider les femmes qui veulent s’arrêter de travailler pour s’occu-

per de leur enfant ; l favoriser la garde d’enfants à domicile.Ces quelques exemples démontrent combien les ambitions d’une politique familiale peuvent être vastes et peuvent sembler parfois contradictoires.

6.3.2.2 Cibler le public : un choix de sociétél Quels doivent être les bénéficiaires ? Doit-on prendre en

compte leurs ressources, ou toutes les familles doivent-elles en bénéficier, comme en métropole ? Il s’agit d’un choix de société.

l Qui veut-on mettre au centre de cette politique ? L’enfant est souvent au cœur des politiques familiales. Une société doit investir sur l’enfant pour renouveler les générations, pour avoir suffisamment d’actifs pour le financement des retraites par répartition, pour encourager la création de croissance à moyen et long terme. Pour cela, il faut apporter un soutien global à la famille, pour faciliter le financement des études par exemple.

6.4 Des perspectives encourageantes à court terme

6.4.1 Des actions ciblées sur l’enfance et le handicap en cours d’élaboration6.4.1.1 l’accueil dans les structures petite enfance devient une prioritéLa DASS-NC mène actuellement avec ses partenaires un travail sur :l l’amélioration de l’accueil dans les haltes-garderies et des

modes de garde des enfants, et la professionnalisation des accueillants,

l la mise en œuvre d’une allocation de garde d’enfants. L’objectif final poursuivi est de favoriser le travail des femmes. Lorsque les allocations familiales ont été mises en place, elles l’ont été pour les seuls salariés afin de ne pas créer d’assistanat : l’emploi était au cœur du dispositif. Si les non-salariés peuvent aujourd’hui également bénéficier de prestations, l’emploi com-me outil d’amélioration des conditions de vie reste cependant un objectif majeur : en cette période de plein emploi, il faut fa-voriser le travail des femmes.

Il s’agit donc de répondre à une demande croissante de struc-tures d’accueil de la petite enfance et soutenir financièrement les familles : cherté et manque de places conduisent d’une part un certain nombre de femmes à arrêter de travailler, d’autre part à l’émergence de structures non officielles fonctionnant avec du per-sonnel non qualifié, ceci au détriment d’un bon suivi des enfants.

Faire garder ses enfants représente un budget consé-quent pour une famille. En effet, il n’existe que peu ou pas d’aides. En province Sud, d’après l’étude réalisée par le ser-vice enfance famille de la province Sud et l’OPAS sud en décembre 2007, la moyenne est de 43 768 CFP (temps partiel compris), par enfant et par mois. Les tarifs proposés généralement sont, à plus de 40%, entre 40 000 et 50 000 CFP (plus de 40% des foyers représentés dans l’enquête ont un revenu mensuel de plus de 500 000 CFP ; peu de classes intermédiaires sont représentées, car ne bénéficiant d’aucu-ne aide financière).

6.4.1.2 le schéma protection de la jeunesse et de l’enfance est prévuCe schéma à l’échelle territoriale est en cours d’élaboration de-puis deux ans, et les trois provinces y sont associées.

6.4.1.3 le handicap est maintenant pris en compteLes états généraux du handicap ont ouvert la voie d’une prise de conscience des difficultés que génère un handicap, et ont permis de dégager des orientations reprises par le projet de loi sur la dépendance dont la mise en œuvre des mesures est pré-vue pour le 1er juillet 2009. Si ce projet de loi s’appuie sur la loi métropolitaine, elle prend cependant en compte les spécificités calédoniennes : la politique qui sera conduite en direction du public handicapé sera donc différente de celle menée en mé-tropole sous plusieurs aspects.

Deux avant-projets de lois du pays sur le handicap, ont été votés le 17 décembre 2008 par le congrès. Ils concernent res-pectivement :l l’emploi des personnes en situation de handicap (obligation

d’embauche à hauteur de 2,5 % de l’effectif par les entreprises de plus de 20 salariés) ;

l l’aide en faveur des personnes handicapées ou en perte d’autonomie.

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L’objectif poursuivi est qu’en dépit de leur handicap, ces person-nes puissent vivre dignement, en les insérant dans la société et en donnant les moyens financiers, à ceux qui en ont besoin, de vivre décemment.

6.4.2 Une réflexion émergente sur les personnes âgées En ce qui concerne les personnes âgées, compte tenu d’une espérance de vie qui augmente année après année et de l’émergence d’un 4e âge (à partir de 75 ans) à la suite du 3e âge (60-75 ans), notre société devra faire face à l’augmenta-tion de leur nombre et à la transformation sociétale que cela générera sans nul doute. La Nouvelle-Calédonie n’échappera pas à ce phénomène qui la touche d’ores et déjà. Il s’agit donc bien de réfléchir, et dans les meilleurs délais, aux mesures susceptibles de répondre aux attentes de nos concitoyens les plus âgés au travers de la prise en charge de la dépen-dance, de l’augmentation des capacités d’hébergement, de propositions d’activités prenant en compte la place nouvelle de nos anciens dans la société. Le sujet de la dépendance doit également être creusé en termes de prévention. A ce jour, il existe seulement dix maisons de retraite, toutes concentrées en province Sud comme le montre la carte ci-des-sus. Dans le Nord et les Iles tout particulièrement, la solidarité familiale joue encore bien son rôle et les personnes âgées res-

tent au sein de leur famille.Il convient donc de réfléchir à la politique à mener en di-

rection de cette population : développement du maintien à domicile, places médicalisées en structures de santé, formation de personnel spécialisé dans l’aide aux personnes âgées à domi-cile, construction de maisons de retraite…

6.5 Les sources de financement 6.5.1 Un financement qui repose essentiellement sur les charges patronalesLes prestations familiales servies aujourd’hui proviennent d’un financement croisé : cotisations sociales pour les pres-tations familiales servies par la CAFAT (cotisations patronales : 6,14% du salaire) et impôts pour les allocations familiales de solidarité.

Au total, en 2007 ce sont près de 61 000 enfants du territoire qui ont bénéficié des allocations familiales versées par la CAFAT. La dépense s’élève à près de 6,2 milliards de francs.En comparaison, selon les chiffres-clés de la CAFAT 2006:En 2003, 55 740 enfants ont bénéficié des allocations familiales, en 2004 : 57 557 enfants, en 2005 : 57 124 et en 2006 : 59 783 enfants.

En ce qui concerne les allocations familiales de solidarité, ce sont près de 16 000 enfants supplémentaires qui ont pu bénéfi-

NOUvELLE-CaLédONiEmaisONs dE RETRaiTE

EN 2008

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2008

7. Tarifs sociaux des principaux services au publicA l’étude des tarifs sociaux des principaux services au public, deux remarques s’imposent :l les collectivités interviennent pour aider financièrement cer-

taines populations : étudiants, personnes âgées, personnes handicapées, personnes en parcours d’insertion… et ainsi al-léger le coût de certains services au public. Cependant, l’aide versée varie selon le financeur ;

l il n’existe pas de tarifs, ni d’aide particulière des collectivités pour les familles nombreuses, qui doivent s’adresser aux ser-vices sociaux dans le cadre des aides ponctuelles en cas de difficultés financières.

Il n’est pas question, dans le présent rapport, de regarder l’en-semble des services, mais de s’arrêter sur plusieurs aspects :l les transports car ils sont stratégiques pour l’accès des popula-

tions à l’école, la santé, l’emploi ;l les moyens de communication qui permettent à la fois d’accé-

der à l’information et d’effectuer des démarches à distance afin de limiter les déplacements ;

l l’eau et l’électricité qui répondent à des besoins premiers des populations ;

l la garde des enfants, car c’est une prestation indispensable pour permettre le travail des parents.

7.1 Une offre tarifaire incomplète pour les transports en commun

Des réductions peuvent être consenties par les transporteurs, et des aides peuvent être versées sur critères sociaux par les collectivités.

7.1.1 Dans l’agglomération nouméenne : les publics en difficulté aidés au cas par casLe transporteur (GIE Transport en commun KARUIA Bus de Nou-méa) pratique une réduction de 50 % sur la carte mensuelle pour les étudiants, les personnes âgées de + de 65 ans, et les personnes handicapées (tarif unique).Un tarif est également consenti en direction des enfants scolari-sés : 50 % du prix du trajet (soit 100 FCFP en novembre 2008).Pour les transports sur le Grand Nouméa (jusqu’à La Tontouta), le transporteur (Compagnie Carsud) consent 30 % de réduction sur la carte mensuelle aux étudiants post-bac, et la gratuité du transport pour les personnes handicapées dans certaines condi-tions.

Aucun tarif n’est pratiqué en direction des familles nombreu-ses, ou des demandeurs d’emploi.

Des aides ponctuelles peuvent être versées aux personnes en difficulté par les CCAS et les services sociaux provinciaux :l Le Centre Communal d’Action Sociale (CCAS) de Nouméa

peut prendre en charge la totalité de la dépense de transport sous forme de bons remis au bénéficiaire, encaissables en fin de mois par le GIE. Cependant, il faut que le demandeur de l’aide sociale réside à Nouméa depuis au moins 6 mois, ce qui signifie que les habitants des autres communes du Grand Nouméa ne peuvent pas en bénéficier, alors que l’on peut sup-poser que ce sont eux qui ont le plus besoin des transports en commun. Une aide au transport en commun peut être ver-sée aux demandeurs d’emploi dans le cadre de leur insertion


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cier d’un soutien en 2007 pour un total financier d’un montant de près d’1,5 milliard FCFP (10 508 enfants en 2005 et 13 637 en 2006 – Chiffres-clés CAFAT 2006).Selon le rapport d’activités 2006 de la CAFAT, ce régime est éga-lement fortement excédentaire (892,6 millions FCFP en 2005 et 1,7 milliard en 2006 à l’arrondi).

Ces deux systèmes représentent donc un engagement finan-cier global de 7, 7 milliards de FCFP.Il convient cependant de réfléchir au mode de financement qui peut peser sur le coût horaire du travail, dans un contexte où la recherche de performance est primordiale.

6.5.2 CAFAT : une branche « famille » excédentaireCes deux régimes sont très largement excédentaires. A eux deux, ils ont généré un excédent estimé en 2008 à plus de 3 milliards de FCFP. Selon le rapport d’activité 2006 de la CAFAT, les excédents successifs se sont chiffrés à 674 millions FCFP (à l’arrondi) en 2004, 386 millions en 2005, et 840 millions en 2006.Ces sommes peuvent sembler considérables mais elles ne doi-vent pas masquer le fait qu’une politique familiale est coûteuse et qu’elle engendrera au travers des prestations qu’elle pourra proposer des dépenses auquel l’actuel régime ne sera pas en capacité de faire face.

En conclusion, une politique familiale ne se décrète pas, elle se construit dans le temps, au travers du filtre de principes direc-teurs déterminés de façon concertée et consensuelle, et qui ont pour objectif de favoriser l’épanouissement des familles, cellules de base de notre société.

6.6 Une insertion difficile à conduire par méconnaissance des besoins

Il existe un public en grande difficulté qui n’a accès à aucun dis-positif d’aide.On a repéré une grande partie de ces personnes, et des études sur la pauvreté en Nouvelle-Calédonie sont en cours ou réali-sées.

Mais à l’évidence, un certain nombre d’exclus passent au travers du maillage social, puisqu’ils ne sont connus ni du sec-teur public, ni du secteur associatif. On ne peut les chiffrer, puisqu’ils ne sont pas connus. Il s’agit en majorité de per-sonnes qui vivent en tribu, qui ne sont pas passées par les journées d’appel à la Défense, qui n’ont pas de pièce d’iden-tité, qui ne se déplacent pas au village pour pointer en tant que demandeurs d’emploi… soit qui ne sont pas connues administrativement.

Cependant la création des allocations familiales de solidarité a fait décroître cette population ne bénéficiant d’aucune aide : elle a permis notamment d’identifier les femmes seules avec des enfants.

La solidarité familiale forte qui joue en brousse et en tribu n’existe plus dès lors qu’on arrive à Nouméa.Macadam Accueil a repéré et suit environ 300 personnes sans domicile fixe à Nouméa. Ces personnes ont accès à des aides de première nécessité (nourriture et douche) à condition qu’elles ne soient pas alcoolisées.

En conclusion, la grandeur d’une société se mesure à sa ca-pacité de prendre en charge les plus démunis pour les conduire sur la voie de la réussite, afin que personne ne reste sur le coté de la route du développement.

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socioprofessionnelle : aide à la mobilité géographique versée par la province Sud, aide au transport en commun versée par les CCAS de Nouméa, Mont-Dore, et Païta, par exemple.

l Les services sociaux provinciaux peuvent également intervenir dans le cadre des secours financiers aux familles en difficulté (secours immédiats exceptionnels dits « SIE »).

7.1.2 Services de bus de Nouméa jusqu’au nord de la Grande-Terre : aucun tarif spécifiqueAlors que l’on a pu voir que l’accès à Nouméa était stratégique pour une grande partie de la population, car c’est là que sont concentrés la plupart des services, il n’existe aucune carte forfai-taire, aucun tarif consenti à des publics particuliers. Aucun des 12 transporteurs qui assurent les déplacements au départ de la gare routière de Nouméa ne pratique de grille tarifaire appliquée au profil social des usagers... Dans ce cas, seules les collectivités peuvent apporter leur soutien dans le cadre d’aides financières ponctuelles (SIE).

7.1.3 Des tribus au village le plus proche : une absence de régulation des prixIl existe des navettes assurées par des personnes patentées. Il n’est pratiqué aucune régulation des tarifs, qui peuvent alors être assez élevés.

7.1.4 Transports scolaires : des financements structurés qui démontrent la volonté des collectivités de soutenir les familles dans l’éducation de leurs enfantsl Des aides municipales aux élèves boursiers :

Les transports scolaires font la plupart du temps l’ob-jet de marchés communaux, plus rarement d’un fonctionnement en régie. La municipalité subventionne l’ac-tivité, rendant le transport gratuit pour les élèves boursiers. Le transport scolaire des élèves du second degré du Grand Nouméa est géré par un syndicat intercommunal. Cependant, l’organisation des transports scolaires en brousse mérite d’être améliorée, en termes d’horaires et de fréquence (voir le présent rapport partie « Enseignement »).

l Des aides provinciales complémentaires sur l’ensemble du territoire : Il existe des aides provinciales qui concernent généralement les élèves boursiers qui ne peuvent prétendre à une aide communale : la province Nord prend en charge par exemple les frais de transport des enfants boursiers de l’enseignement spécialisé et ceux des élèves boursiers de l’enseignement secondaire scolarisés hors de leur commune de résidence. La province des îles Loyauté peut attribuer une aide au trans-port scolaire aux lycéens et étudiants, qui bénéficient ainsi de tarifs préférentiels sur les liaisons maritimes et aériennes, et de réquisitions à la rentrée et à la fin de l’année scolaire.

7.1.5 Transport aérien et maritime : un coût qui reste important malgré des réductionsdes tarifs aériens pour les résidents de brousse et des îlesAir Calédonie accorde des réductions jusqu’à près de 50 % dans le cadre de la continuité territoriale, aux résidents de la province Nord, des îles Loyauté et de l’île des Pins, sur présentation d’une « carte résident ». Cette carte permet aux Loyaltiens d’obtenir 10 %, 18 % ou 46 % sur le prix des voyages à partir des îles en fonction des horaires de départ (tarifs « Résile »).Un exemple de tarif : le tarif au second semestre 2008 pour aller

de Nouméa vers chacune des trois îles Loyauté est identique : 19 400 FCFP en tarif standard hors taxes. L’aller-retour à Nouméa en vol « Résile vert » coûtera ainsi à un Loyaltien 10 480 FCFP hors taxes. La compagnie aérienne souhaite proposer de nouveaux tarifs préférentiels en direction de publics particuliers, mais qui n’ont pu à ce jour être mis en place : leur institution relève d’une concertation préalable puis d’une décision du gouvernement. (Source Air Calédonie)

Par ailleurs, la province Nord accorde une réduction de 25 % sur les tarifs d’Air Calédonie pour les personnes âgées de plus de 60 ans.Trajets maritimes : pas de tarif spécifique dans le cadre de la continuité territorialeLe tarif aller-retour du trajet maritime par la compagnie Betico Sudiles, qui est la plus sollicitée, est à la fin de l’année 2008 de 15 280 FTTC. Il s’agit d’un tarif unique, aucune réduction particu-lière n’étant pratiquée en dehors de celle aux enfants de 2 à 12 ans (-50%) (Source compagnie Betico Sudiles)

Les trajets aériens comme maritime, qui s’avèrent parfois in-contournables, restent donc chers, même lorsqu’une réduction est consentie, pour les personnes à faibles revenus.

7.2 Des coûts encore élevés pour accéder aux moyens de communication

7.2.1 Le téléphone : des tarifs élevés mais plusieurs formules qui répondent bien aux besoinsLe téléphone fixe : au 31 décembre 2007, la Nouvelle-Calédonie comptait 60 209 lignes de téléphone fixe (données OPT), dont 85 % en province Sud, 11% en province Nord et 4% en province des îles. L’OPT estime à 52 % le nombre de foyers ayant une ligne fixe.Le coût de l’abonnement mensuel est de 1 950 FCFP HT sur l’en-semble du territoire. Le service reste onéreux, d’autant plus que la facturation est bimestrielle. Le service facturation de l’OPT (Office des Postes et Télécommunications) propose aux personnes en dif-ficulté des échéanciers pour le paiement de leur facture, mais en cas de non-respect de l’accord passé, les lignes sont coupées. A la fin 2007, les impayés en contentieux représentent 0,53 % du chiffre d’affaires des factures émises pour les lignes fixes.Seule la province Sud finance au bénéfice des personnes âgées et des personnes handicapées un abonnement à 200 FCFP dont elle paie le complément à l’OPT, ainsi qu’un accès gratuit à cer-tains numéros (CAFAT, services d’assistance…); elle peut aussi leur verser une aide au paiement des communications.Les autres collectivités pourront intervenir dans le cadre des aides financières exceptionnelles.

Les cabines téléphoniques présentes en centre-ville et centre village, et en tribu, permettent aux personnes non équipées de passer des communications téléphoniques à l’aide de car-tes prépayées et d’appeler des secours en cas d’urgence : en 2008, selon les informations données par l’OPT , la province Sud compte 708 cabines (dont 46% à Nouméa et 8% en tribu), la province Nord 402 (dont 56% en tribu) et la province des îles 202 (dont 83% en tribu).

L’accès au réseau GSM Mobilis pour les téléphones portables se fait d’une part sur abonnement, d’autre part avec des cartes de communication prépayées (cartes « Liberté ») à raison de trois tranches qui permettent aux personnes à petit budget de communiquer selon leur capacité de paiement et en cas d’urgence. L’utilisation de la carte « Liberté » a fait un bond spectaculaire entre 2000 et 2005 (+251 % et près de la moitié


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de la population utilisatrice). Cependant, la couverture GSM du territoire est encore imparfaite, ce qui peut constituer un véritable problème en cas d’accident de santé ou de la route (par exemple sur la Koné-Tiwaka, route qui relie la côte Est à la côte Ouest).

7.2.2 Internet : un outil qui se développe mais qui n’est pas à la portée de tous les particuliersSept fournisseurs (Can’l, Inet, Internet NC, Lagoon, MLS, Nautile et Corail en novembre 2008) se partagent le marché calédonien à des tarifs divers. L’accès à internet nécessite d’une part un équipement infor-matique, d’autre part un abonnement au téléphone fixe qui s’ajoute à l’abonnement à internet. L’accès n’est donc pas à la portée de toutes les bourses. Cependant, même si le nombre de personnes connectées à internet croît rapidement - l’ISEE comptabilisait 5 146 abonnés à l’ADSL en 2004 et près de 10 000 en 2005 et près de 20 000 aujourd’hui, ce qui représente entre 60 et 80 000 internautes (source ACTIC)- il reste de fortes disparités entre les populations selon leur localisation géo-graphique, et selon leur pouvoir d’achat. Un abonnement à internet coûte environ 7 480 FCFP (montant moyen mensuel en 250 Ko/s) contre l’équivalent de 3 600 FCFP par mois en métropole (ADSL+TV+téléphone illimité, 8 Mo/s).Le coût reste sans aucun doute un frein au développement de l’utilisation d’internet par les populations, combiné à un taux d’équipement en ordinateur qui reste encore peu élevé puisque seulement 36% des ménages en possèdent un (chiffres ISEE 2004).

Le développement de l’utilisation de l’outil informatique dans les établissements scolaires, l’accès gratuit ouvert au public dans les bibliothèques par exemple (cinq postes ouverts à la bibliothèque de Pouembout en 2008), et enfin une amélioration de la qualité du haut débit avec la pose en 2008 du câble sous-marin devrait amener une augmentation du nombre des abonnés à internet.

7.2.3 La distribution du courrier : le seul moyen d’information facile d’accès, et à faible coûtLe courrier des habitants de l’agglomération de Nouméa est distribué à domicile, ou pour ceux qui en font le choix, dans les boîtes postales.En brousse, plusieurs formules existent :l dans les villages, le courrier est distribué quotidiennement à

domicile ;l des boîtes postales sont disponibles pour les résidents éloignés

des villages, ou ceux qui en font le choix. Cependant, à Belep par exemple, le courrier est conservé à l’OPT où les personnes vien-nent le chercher, puisqu’il n’y a ni boîtes postales, ni distribution ;

l en tribu, une « poste-mobile » livre le courrier une à plusieurs fois par semaine, y effectue des opérations de guichet (paie-ment de mandats, retraits sur compte postal, règlement des factures d’énergie…).

La redevance annuelle pour l’utilisation d’une boîte postale est moins élevée en brousse (2 599 FCFP TTC) qu’à Nouméa (4 200 FCFP TTC), mais reste dans tous les cas peu onéreuse : aucune réduction spécifique n’est consentie pour son paiement, ni gra-tuité même lorsqu’il s’agit de la seule alternative à un service public qui ne peut pas toujours être assuré.

7.2.4 La couverture télévision : encore des zones d’ombrePour des populations éloignées de l’information en tout genre (actualités, culture, etc.), la télévision est un vecteur de com-

munication essentiel. En Nouvelle-Calédonie, environ 15 500 personnes, soit 7 % de la population, n’ont pas accès aux deux chaînes de télévision publiques. Elles vivent pour la plupart en tribus. Derrière ce chiffre global, des inégalités en terme de réception des chaînes de RFO sont frappantes : à Pouébo, uniquement 18,8 % de la population est couverte par ce réseau, suivi en-suite, de Hienghène avec 41,6 % et de Canala, 46,3 %. Pour ces populations « exclues » de ces zones de réception, une solution alternative existe: il s’agit de la mise à disposition, par Canal satellite, d’un système dont le coût total s’élève à environ 60 000 FCFP d’équipement et de 2000 FCFP de carte annuelle. L’arrivée de la TNT en Nouvelle-Calédonie, prévue fin 2009, devrait améliorer la situation.

7.3 L’eau : un tarif social de fait, au vu des

nombreux impayés7.3.1 Des coûts de distribution de l’eau différents menant à la coexistence de tarifs différents pour les abonnésSelon le recensement de la population 2004 (ISEE), la totalité des habitants de la Nouvelle-Calédonie a accès à l’au potable, soit in-dividuellement (96%), soit grâce à un point d’eau collectif (4%).Les communes sont compétentes en matière d’adduction d’eau potable du captage à la distribution, et peuvent concéder ce domaine d’activité. Les communes du Grand Nouméa, et celles de Bourail, La Foa et Koumac ont en effet concédé l’activité à la Calédonienne des Eaux. La tarification de l’eau peut connaître des différences impor-tantes selon la commune de résidence, en fonction du type de traitement de l’eau au captage, de l’éloignement géographique des lieux de distribution, de l’existence d’un tarif unique ou de tranches en fonction du cubage servi, et du montant de sub-ventionnement décidé par la commune. Pour illustration de ces différences de tarifs, le prix du m3 d’eau est, au mois de no-vembre 2008, de 53,35 FCFP + 48,88 FCFP d’assainissement à Nouméa (un tarif unique), de 10 à 45 FCFP à Koné (quatre tran-ches de tarification en fonction du cubage servi, étant précisé que l’assainissement n’est pas facturé à Koné), et de 500 FCFP TTC livré à domicile à Ouvéa.

7.3.2 De nombreux impayés liés à un manque de conscience du coût de l’eau potableIl apparaît que nombre d’abonnés ne règlent pas leurs factures d’eau, l’eau étant perçue comme un élément offert par la nature. Les réflexions menées, notamment lors des journées des 9 et 10 mai 2007 à La Foa consacrées à la tarification et au paiement de l’eau, ont mis en évidence la nécessité de faire comprendre aux populations que c’est le service de distribution de l’eau qui est facturé, et non l’eau elle-même. Même en l’absence de paiement des factures, la fourniture d’eau en régie directe n’est pas interrompue dans la majorité des communes, bien que le taux d’impayés puisse varier entre 30 et 90 % (exemple des mairies de Koné, Hienghène, Oué-goa, Ile des Pins, Moindou et Poum en 2007 – source DASS NC). La Calédonienne des Eaux propose, elle, des échéanciers aux usagers en difficulté, et interrompt le service en cas de non-paiement.Seule la commune d’Ouvéa ne connaît pas de problème de règlement de l’eau : en effet, les usagers doivent régler leur commande avant la livraison par camion-citerne.

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tue une bonne alternative à l’énergie thermique dans les tribus très isolées : les clients « solaires » d’ENERCAL s’acquittent de factures allégées (3000 FCFP/mois en moyenne), leur installation étant financée par le Fonds d’Electrification Rurale (FER).

7.4.2 Une politique d’adaptation aux besoins et à la capacité de paiement des usagersLe prix de vente du KWh est pris par arrêté du gouvernement après examen par la DIMENC (Direction des Mines et de l’Ener-gie). Son prix a sensiblement augmenté ces dernières années (+13% entre 2000 et début 2006 – ISEE), il est en novembre 2008 de 31,30 FCFP pour l’usage domestique. C’est une des électrici-tés les plus chères au monde (voir atelier 6).

Compte tenu du coût important de l’énergie pour l’usager, une politique d’adaptation de la puissance aux besoins et à la capacité de paiement a été mise en œuvre par ENERCAL depuis plusieurs années, notamment en tribu : la souscription à un abonnement à une faible puissance (entre 5 et 15 ampères) qui permet d’alimenter éclairage et appareils réfrigérants et qui atténue considérablement la facture (division des taxes et redevances diverses par trois en moyenne), est largement utilisée. Cette politique a porté ses fruits, car les abonnés concernés règlent globalement bien leurs factures.

Sour

ce : T

DF 20

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NOUvELLE-CaLédONiETaUx dE COUvERTURE dE La POPULaTiON

PaR La TéLé-diffUsiON (RfO) EN 2008Taux de couverture en Nouvelle-Calédonie : 93,2 %

7.3.3 Une aide au paiement des factures d’eau existante, mais non structuréeEnfin, l’aide au paiement des factures d’eau, qui apparaît comme un réel besoin pour les personnes à faibles revenus, n’est pas structurée (seul le CCAS de Nouméa intervient pour l’aide au paiement des factures d’eau des personnes âgées de + de 65 ans ou handicapées lorsqu’elles sont en difficulté). En effet, les collectivités peuvent intervenir mais dans le cadre du versement d’aides financières ponctuelles.

7.4 L’énergie : une politique tarifaire qui s’adapte

7.4.1 Une couverture en distribution d’énergie satisfaisanteLa société ENERCAL (société anonyme d’économie mixte) et la société EEC (filiale du groupe Suez-Lyonnaise des Eaux) se partagent le marché de la distribution d’énergie en Nouvelle-Ca-lédonie : ENERCAL est présente dans 27 communes, et EEC dans 7 communes (Nouméa, Dumbéa, Mont-Dore, Bourail, Kaala-Go-men, Koumac et Lifou).La couverture géographique de la distribution est bonne. En province Nord, le réseau de transport Poum-Ouégoa-Pouébo-La Ouaième reste encore à interconnecter. L’énergie solaire consti-


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Données site internet de la province Sud, à jour au 19 Mai 2008

Nombre de : Nouméa Bourail Dumbéa Mont-Dore Païta Tontouta

Structures 33 1 1 4 1 2

Places 1291 8 15 120 10 28

7.4.3 Une aide au paiement des factures d’énergie existante, mais non structuréeComme dans le cas de l’eau, il n’existe pas de mesure struc-turée d’aide au paiement des factures d’électricité, mais une intervention des provinces dans le cadre des secours financiers ponctuels. Les distributeurs peuvent proposer des échéanciers de règlement, mais interrompent la fourniture d’énergie si les clients n’honorent pas leur dette dans les délais prévus.

7.5 Un coût élevé pour la garde des enfantsCompte tenu de la situation très favorable de l’emploi, et de la volonté de soutenir l’accès au travail des femmes, la réflexion institutionnelle (gouvernement, provinces, communes) est en cours pour créer une allocation de garde d’enfants et construire un service adapté en qualité et en nombre dans l’agglomération de Nouméa et la zone VKP en tout premier lieu. Ailleurs, la solida-rité familiale joue encore pleinement son rôle.

7.5.1 En province Sud, l’offre existe, bien qu’elle soit insuf-fisante au regard de la demande42 structures sont agréées dans cette province, avec la réparti-tion géographique suivante:

D’autres structures sont en cours d’agrément (à Dumbéa, la Tontouta…). Il existe également des personnes qui exercent cette activité sous patente.

Les tarifs des crèches agréées varient en fonction de l’âge des enfants, de leur scolarisation ou non, des activités proposées et du nombre d’heures de garde; en fin 2008, la fourchette des ta-rifs se situe entre 45 000 et 60 000 F par mois et par enfant pour

un temps plein dans la ville de Nouméa. Les familles doivent parfois apporter en sus nourriture voire eau minérale, et cou-ches pour les tout-petits. Les tarifs semblent plus bas dans les communes de l’agglomération : par exemple, à partir de 22 000 FCFP à la Tontouta, le déjeuner et le goûter des enfants scolarisés étant compris dans ce prix.

Par ailleurs, la mairie de Nouméa a mis en place depuis 2003 un réseau d’assistantes maternelles (RAM) formées et expéri-mentées à la garde des tout petits, qui sont en 2008 au nombre de 22. En tant que travailleurs indépendants, elles fixent leurs propres tarifs qui s’étagent selon qu’il s’agit d’un accueil à mi-temps, temps plein ou périscolaire, de 25 000 à 40 000 FCFP par mois et par enfant.La capacité de la crèche municipale de Nouméa est de 20 en-fants, et si le règlement intérieur de la structure prévoit que les parents apportent couches et lait maternisé, en revanche déjeu-ner et goûter sont prévus dans la prestation.

Le coût au final est donc très variable d’une structure à une autre, qu’elles soient agréées ou non, et les tarifs ne sont pas réglementés. De plus, chaque structure établit son propre règle-ment : fournitures ou non par les parents des repas, etc…Compte tenu de cette charge réellement importante qui peut peser lourdement sur leur budget, les familles peuvent béné-ficier d’aides de la CAFAT, de certains comités d’entreprises et mutuelles, et les familles à faibles revenus ou en difficulté sous certaines conditions d’une aide financière provinciale (secours immédiats exceptionnels).

Enfin, les frais de garde dans les crèches agréées peuvent être déduits des impôts sur le revenu dans certaines limites.

7.5.2 En province Nord, la réflexion est en cours compte tenu de l’essor à venir de la zone VKPLes services provinciaux travaillent à la construction d’une régle-mentation adaptée, en vue du développement notamment de la zone VKP où le problème de l’accueil des enfants sera inéluc-tablement posé.

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Annexe IRappel du mandat de l’atelier 1

« Solidarité sociale et égalité des chances »Président : M. André-Jean LEOPOLD,Directeur Diocésain de l’Ecole Catholique

Projet global qui vise à améliorer le bien être des populations, le développement comporte une dimension sociale importante. Inséparable du développement économique, le développe-ment social implique la participation de tous, en fonction de leurs capacités, à la production des richesses et à leur réparti-tion équitable, et aux progrès engendrés par le développement en général.

Définir un projet de développement pour la Nouvelle-Ca-lédonie conduit donc à s’intéresser aux conditions de vie des citoyens dans leur situation et leur parcours individuel, leur contexte familial et leur insertion dans la société.

Aussi l’atelier proposera-t-il un diagnostic sur, notamment, les thèmes suivants :l l’égalité des chances, dont les thèmes de l’éducation, et de la

lutte contre l’exclusion ;l les dispositifs de solidarité sociale : santé, accidents, vieillesse,

chômage, famille ;l les tarifs sociaux des services publics essentiels ;l l’accès au logement (construction de logements sociaux et

amélioration de l’habitat).L’efficacité des politiques sociales dépend de leur cohérence globale, de leur bonne adaptation au contexte, tant dans leur définition que dans les moyens qui sont mis en oeuvre pour ré-pondre aux besoins (équipements, ressources humaines, mode et niveau de financement…). Elle suppose une claire définition des objectifs, avec un objectif général, celui de la cohésion socia-le. Au-delà de l’analyse de la situation existante (besoins, niveau et adaptation des réponses apportées par les politiques publi-ques…), le diagnostic formulera une appréciation des enjeux dans le contexte calédonien.

Annexe IIListe des membres de l’atelier

Président : M. André-Jean LEOPOLD,Directeur Diocésain de l’Ecole Catholique

Christian aiRaULT, Chef de clinique, docteur en chirurgie dentaire - Membre de l’Association RégionaleNouvelle-Calédonie des auditeurs de l’Institut des Hautes Etudes de Défense Nationale (IHEDN)Jacques aNCEy, Président du conseil d’administrationde la Mutuelle des Fonctionnairessylviane aUTERET, Fédération des Syndicats des Fonctionnai-res, Agents et Ouvriers de la Fonction Publique (FSFAOFP)sandrine baiLLE, Adjointe au mairede la commune de Poindimiédominique bayOL, Chargé d’études de l’Agence d’Urbanisme

et d’Aménagement de la province Sud (AD’UA)Jean-Claude bECKER, Chargé de mission prévention et formation des éducateurs de la Direction Diocésaine de l’Ecole Catholique (DDEC), Intervenant à l’IFAP-IFM-MC et collectivités locales grand NouméaJacqueline bERNUT, Membre du Conseil des Femmesde la province SudLaurent bERThELOT, Proviseur adjoint du Lycée Agricolede Nouvelle-Calédoniemartine bERTONi, Adjointe au maire de la communede PouemboutGilles bEyNEy, Parti politique «Le Mouvement de la Diversité» (LMD)Julien bOaNEmOi, sénateur coutumier de l’aire AJIE AROPatrick CaRdiNaUd, Président du Collectif d’UrgenceHumanitairePascale CaRRE, Présidente du Secours Catholiquemax ChivOT, Membre du bureau de l’AssociationFondation des Pionniersmichelle CLaRQUE, Présidente de AES Foyer BéthanieJean CREUGNET, Directeur du groupement agricoledes producteurs de la côte Est - Coopérative Agricoledidier daRbON, Chef du service de la tutelle et de la plani-fication hospitalière de la Direction des Affaires Sanitaires et Sociales du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie (DASS)Jean-Luc daTim, Directeur de l’Action Communautaire et Sanitaire de la province des îles Loyautémichel davaRENd, Président de l’Association desConsommateurs de Nouvelle-Calédonie (UFC-Que Choisir)adolphe dEvaTh, Directeur école primaire de Pouebo -Direction Diocésaine de l’Ecole Catholique (DDEC)aline dRiENCOURT, Chef de projet du Contratd’Agglomération de la mairie de Dumbéafélix dURaNd, Directeur de l’Enseignement, de la Formation Professionnelle, de l’Insertion Sociale et de la Jeunessede la province Nord (DEFIJ)Emmanuelle GambiNi, Responsable d’agence de la Fédération des Entreprises de Travail Temporairede Nouvelle-Calédonie à Konédaniel GaUChON, Directeur adjoint de l’enseignementde la Nouvelle-Calédonie (DENC)Raphaël GhEsQUiERE, Vice-président du conseild’administration de la CAFATThomas Gmida, 4e adjoint au maire de la commune de Konédidier GROsGURiN, Membre de la Fédération des Industries de Nouvelle-Calédonie (FINC)didier GUENaNT-JEaNsON, Secrétaire général de l’USOENCRaymond GUEPy, Membre du Conseil Economique et Socialmichel GUihaRd, Membre de l’Association Ensemblepour la Planète (EPLP)Gérard GUiLLOT, Délégué au Logement de la province Sud (DL)Laurent GUy, Vice-président du Syndicat des Commerçantsen Nouvelle-Calédonieingrid hayashi, Chargée d’études de la Mission à la Condition Féminine de la province SudEmmanuel hEafaLa, Association Calédoniennedes handicapés (ACH)yvonne hNada, Elue de la province des îles Loyautésylvain hONs, Président de la Fédération Calédoniennedes Parents d’élèves et Etudiants (FCPE)


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marianne hUmbERT-dEsWaRTE, Vice-présidente du tribunal pour enfantsvalérie LECLERC, Directrice du Centre Communal d’Action Sociale de la mairie de Nouméavalérianne LENOiR, Responsable du pôle InformationCommunication de la direction de la Mission d’Insertion des Jeunes de la province Sud (MIJ-PS)hélène LUbiN, Vice-présidente de l’Union des Groupements des Parents d’Elèves des établissements scolaires de Nouméa, de l’Intérieur et des îles (UGPE)Thierry mabRU, Directeur adjoint de l’Enseignementde la province Sud (DENS)marc maNsEL, Secrétaire général de l’Institut de Formationdes Maitres de Nouvelle-Calédonie (IFM-NC)Carmen maRTy, 4e secrétaire généraleadjointe de l’USOENCOdette miChEL-viLLaZ, Déléguée syndicale de l’Union des Secteurs Généraux du Commerce et de l’Industriede Nouvelle-Calédonie (COGETRA / U.S.G.C.I.N.C.)anne-marie NEmOUaRE, 4e adjoint au maire de la commune de La Foa, agent de proximité de la Mission à la Condition Féminine de la province Sud - Antenne de La Foadaniel OChida, Gérant de OCR - MEDEF Nouvelle-CalédoniePascale PaNChOU, Directrice des ressources Humaines à l’hotel Le Méridien - MEDEF Nouvelle-Calédonie,Parti politique «Le Mouvement de la Diversité» (LMD)Lydia PaNdOsy, Secrétaire générale adjointe de la Confédéra-tion Syndicale des Travailleurs de Nouvelle-Calédonie (CSTNC)Edna PETERsEN, Retraitée de l’enseignement - Fédération des Syndicats des Fonctionnaires, Agents et Ouvriers de la Fonction Publique (FSFAOFP)marie-Claire Pham, Directrice adjointe des Affaires Sanitaires et Sociales et des Problèmes de Société de la province Nord (DPASS-PS)Catherine POEdi, Association APEHNC - Collectif Handicapsen Nouvelle-Calédoniealain POiGEaUd, Directeur du centre d’accueil de l’Association Les Manguiers Charly Ribas, Secrétaire général adjoint du Syndicat Libre Unité Action (SLUA)sylvie RObiNEaU, Membre du gouvernementde la Nouvelle-Calédoniesonia ROdRiGUEZ, Chargée de mission du serviceInvestissements Entreprises de la Direction du Développement Economique et de l’Environnement de la province Nord (DDE-E)Claire ROULLET, Chef du service de l’action socialede la Direction des Affaires Sanitaires et Socialeset des Problèmes de Société de la province Nord (DASS-PS)Livia ROUx, Assistante sociale, SEFPNCEmmanuel sOTTER, SFAO-OPTfrançoise sUvE, Directrice adjointe de la Société Immobilère de Nouvelle-Calédonie (SIC)Rose vaiaLimOa, Secrétaire de l’Association Dîîlen NgâChristelle vaLENTiNi, Association Autism’espoir -Collectif Handicaps en Nouvelle-Calédonieangéline viRassamy, Elue de l’assemblée de la province Nordbilly WaPOTRO, Directeur de l’Alliance Scolaire de l’Eglise Evangélique (ASEE)martin WaZiZi, Directeur de l’enseignementde la province des îles Loyauté

Catherine WEhbE, Directrice adjointe du MEDEFNouvelle-Calédoniemarc WETE, Sage femme - Fédération des Syndicatsdes Fonctionnaires, Agents et Ouvriersde la Fonction Publique (FSFAOFP).

Intervenants :Jean-alain COURsE, Directeur des Affaires Sanitaires et Socialesmichel maRTZ, Proviseur Vie Scolaire du Vice-Rectorathugues amiOTTE, Direction de l’Aviation CivileOlivier aUGUiN, Equipe-projet, gouvernementde la Nouvelle-CalédonieLeslie LabORdE, Equipe-projet, Etat, CartographieLyne Lamy, Equipe-projet, EtatGaël TRabUC, Cabinet de Consultants KPM

Annexe IIIBibliographie

l Etat des lieux 2002l statistiques et études de l’isEEl Etude Caldia – Agence Sociale et Sanitaire

de la Nouvelle-Calédoniel Eléments pour un diagnostic du système éducatif

en Nouvelle-Calédonie- juin 2008 (Vice Rectorat)l mémento 2005-2006 et informations diverses DASS.NCl action sociale- allocations et prestations

familiales- Retraites (Rapport d’activité 2006 de la CAFAT) l situation sociale et comportements de santé des jeunes

en Nouvelle-Calédonie – Premiers résultats – mars 2008l mémo des aides publiques à l’insertion 2008,

Mission à l’Insertion des Jeunesl Rapport sur les Journées de l’habitat 2007l Publications et informations disponibles sur les sites internet

de la DASS NC, des 3 provinces, de l’ISEE, de la Maison de l’Habitat de la province Sud.

2Président Monsieur Philippe Martin,directeur de l’IDCNC

Atelier 2Adéquation population-emploi

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Nouvelle-Calédonie 2025Schéma d’Aménagement et de Développement de la Nouvelle-Calédonie

Décembre 2008

Résumé


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Atelier 2Adéquation population-emploi

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La forte croissance économique du pays depuis 1998 a permis la création d’un nombre très im-portant d’emplois : +4,3% / an en moyenne. Mais le chômage touche encore 7% de la population active et le taux des actifs occupés dans la population totale est environ 11% en dessous de celui constaté sur l’ensemble des pays de l’OCDE. La Nouvelle-Calédonie n’est donc pas en situation de plein emploi, mais peut y tendre si, sous l’effet de nombreux facteurs positifs, la croissance reste ferme. Cette situation est nouvelle pour le pays et induit le besoin d’intégrer dans la définition des priorités économiques de demain la recherche d’un meilleur équilibre entre secteurs d’activité, et entre population et emploi.

Le marché de l’emploi est en effet tendu, voire en « surchauffe », et le restera. La première cause à cela est que certains secteurs – la mine/métallurgie d’une part et, pour les non cadres, le secteur public d’autre part – bénéficient d’une image très positive au sein de la population, et « aspirent » de nombreux salariés grâce à des rémunérations attractives. Cette situation entraîne une certaine désorganisation d’ensemble.

D’autre part, les entreprises ont du mal à identifier leurs besoins, tout particulièrement les nom-breuses petites entreprises qui peinent à s’investir dans la gestion prévisionnelle des emplois et compétences et dont les recrutements se font parfois dans l’urgence. Peu de démarches sont conduites avec elles pour construire collectivement des référentiels métiers. Dans cette situation d’urgence et de tension, ce sont parfois des personnes au profil imparfaitement adapté au besoin qui sont recrutées, voire des personnes issues d’une formation qui les préparait à un secteur en manque de main d’œuvre.

Cette situation de pénurie globale oblige à mieux mobiliser tous les « viviers » de main d’œuvre possibles, dont certains peuvent satisfaire les besoins des entreprises : femmes, jeunes mélanésiens bacheliers, jeunes sans qualification, etc.

Les recrutements par défaut et la faible gestion prévisionnelle des emplois et compétences peuvent constituer un frein au développement des carrières individuelles. De plus, il existe en Nouvelle-Ca-lédonie peu de dispositifs réglementaires favorisant l’ascenseur social, tels que la validation des acquis de l’expérience (VAE).

La bonne adéquation population-emploi passe également par une formation adéquate et des actions à l’interface formation-emploi demandant un indispensable accompagnement institu-tionnel.

Formations initiale et professionnelle sont fortement complémentaires. La première, qu’elle soit générale ou professionnelle, permet d’acquérir d’indispensables compétences générales (au pre-mier plan desquelles lecture et calcul) et assure une formation citoyenne garante de l’adaptabilité des personnes et de leur insertion sociale et professionnelle ; elle travaille sur un spectre de com-pétences larges et sur un public de masse. La formation professionnelle répond quant à elle, sur des effectifs plus réduits, à des besoins de niche, avec une réactivité plus grande ; elle procède aux ajustements rendus nécessaires par l’évolution des techniques et par la conjoncture. Le futur transfert des compétences de l’enseignement secondaire représente une opportunité pour d’une part renforcer la bonne articulation entre formation initiale et professionnelle et d’autre part as-surer une meilleure cohérence avec les besoins du pays ; notamment, les pratiques d’orientation des jeunes dans le secondaire sont à améliorer, en tenant mieux compte des secteurs porteurs en termes d’emploi et des possibilités en matière de formation professionnelle.

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Sommaire1. Une situation nouvelle pour le pays :

en marche vers le plein emploi ....................................................................................................... 661.1 Un dynamisme économique exceptionnel,

et des retombées très positives sur l’emploi ...................................................................................... 661.2 Une situation florissante appelée à se prolonger ........................................................................... 671.3 Une situation de plus en plus tendue pour les entreprises… ................................................ 671.4 … engendrant un besoin de repenser les priorités économiques du pays ................. 671.5 Le paradoxe d’un taux de chômage encore insuffisamment bas ........................................ 681.6 Une situation socialement nouvelle ........................................................................................................... 681.7 Un besoin d’améliorer la compréhension de ces phénomènes sociaux ........................ 68

2. Des entreprises et des salariés qui doivent identifier leurs besoins ......................................................................................... 69

2.1 Une gestion des emplois et des compétences de plus en plus stratégique ............. 692.2 De fortes lacunes dans la définition des besoins en compétences ................................. 692.3 Une adaptation par défaut du recrutement aux viviers disponibles ............................... 692.4 Un turn-over des salariés rendant plus difficile

l’accompagnement de la promotion interne ....................................................................................... 692.5 Une faible mutualisation de la réflexion au niveau des structures syndicales ........... 692.6 Des difficultés particulières pour la formation au sein des petites entreprises ................692.7 Un besoin d’outils favorisant l’ascenseur social .............................................................................. 702.8 L’adaptation des entreprises au contexte océanien ...................................................................... 70

3. Des viviers de ressources humaines à mieux mobiliser ............................ 713.1 La priorité à l’emploi local comme règle première ......................................................................... 713.2 Un taux d’emploi globalement faible ........................................................................................................ 713.3 Une potentiel de progrès plus important sur certaines catégories

de population ............................................................................................................................................................. 713.4 Des freins logistiques à l’emploi ................................................................................................................. 733.5 Comprendre les motivations et y répondre ......................................................................................... 73

4. L’indispensable accompagnement institutionnel .................................................. 734.1 Des finalités distinctes et complémentaires ........................................................................................ 734.2 Un dispositif de formation initiale de qualité… ................................................................................ 734.3 … et des résultats en progrès, mais encore insuffisants .......................................................... 744.4 Une adéquation toujours difficile à réaliser à court terme ...................................................... 744.5 Une insuffisante prise en compte des populations handicapées ....................................... 744.6 Des pratiques d’orientation des jeunes à revoir ............................................................................. 744.7 Un déficit de jeunes accédant aux formations supérieures .................................................... 754.8 Une nécessaire articulation entre formation initiale et professionnelle ........................ 754.9 Une formation professionnelle qui s’adapte en permanence au contexte,

mais qui doit progresser qualitativement ............................................................................................. 754.10 Des problèmes logistiques cruciaux pour les stagiaires et apprentis ............................ 764.11 L’intérêt de la formation par alternance ................................................................................................. 764.12 Les limites de la formation professionnelle en termes de coût ......................................... 764.13 La nécessité d’une approche très ciblée des besoins d’emploi ......................................... 764.14 L’enjeu de la recherche et de la gestion des formateurs ......................................................... 764.15 Des actions mal coordonnées à l’interface formation / emploi ........................................... 76

5. Conclusion ....................................................................................................................................................................... 77Annexe I Rappel du mandat de l’atelier .......................................................................................................................... 77Annexe II Membres inscrits à l’atelier ............................................................................................................................... 77Annexe III Bibliographie ............................................................................................................................................................... 78

Atelier 1Solidarité sociale et égalité des chancesLes rapports des 9 ateliersdu diagnosticAtelier 2Adéquation population-emploi

66

1 L’année 2007 n’est pas analysée, à cause de son caractère atypique : la croissance économique a été tirée par des prix du nickel extrêmement élevés, que l’on ne retrouvera pas en 2008 ni probablement en 2009.2 On ne dispose pas de statistiques ISEE relatives à l’emploi du secteur non marchand avant 2002. On note toutefois que depuis cette date, l’augmentation du nombre de salariés dans ce secteur a été environ d’un tiers moindre que celui

constaté dans le secteur marchand sur la même période. On ne dispose pas non plus de données régulièrement publiées sur l’emploi non salarié : on notera toutefois que, le jour du recensement de 2004, il y avait 80 685 personnes s’étant déclarées actifs occupés, et que la CAFAT

a enregistré ce trimestre là 64 736 salariés. La différence, soit environ 15 950 personnes, sont essentiellement des travailleurs indépendants.

1. Une situation nouvelle pour le pays : en marche vers le plein emploi

1.1 Un dynamisme économique exceptionnel, et des retombées très positives sur l’emploi

Depuis 1998, de puissants moteurs ont dopé l’économie calédonienne : l confiance apportée par l’accord de Nouméa à l’ensemble de la

société et aux acteurs économiques ;l énormes investissements dans le secteur du nickel ;l aides apportées par la Nouvelle-Calédonie et les provinces aux

divers secteurs économiques ;l forte augmentation des transferts financiers de l’Etat et de la

défiscalisation.La croissance économique induite a été particulièrement forte : le PIB a augmenté de 70% sur la période 1998-20061, soit une moyenne annuelle de + 6,8% (en valeur nominale, non corrigée de l’évolution des prix).

Cette croissance économique ne s’est évidemment pas ac-compagnée d’une croissance équivalente en matière d’emploi, puisqu’une partie non négligeable de l’augmentation du PIB ré-sulte de l’augmentation du salaire moyen, de la productivité, et des marges des opérateurs économiques. Toutefois, le nombre de créations d’emplois sur la période 1998-2006 a été considéra-ble : l’emploi salarié du secteur marchand2 a progressé sur cette période de 41% (moyenne annuelle de + 4,3%).

Mais dans le même temps, on constate que le flux des arrivées sur le marché du travail a significativement dépassé le flux des départs, ce qui traduit principalement la jeunesse de la popu-lation calédonienne (un nombre important de jeunes finissent chaque année leur scolarité ou leurs études), l’augmentation moyenne de l’âge du départ à la retraite, ainsi qu’une nécessaire adaptation du flux migratoire à l’exigence des besoins des em-ployeurs (voir atelier 4 pour une estimation de ce flux, qui reste modeste).

De cette situation a résulté une évolution en deux temps (voir graphique ci-dessous) :l une poursuite de l’augmentation du nombre de demandeurs

d’emploi ;l puis, en 2002, un véritable plongeon du nombre de deman-

deurs d’emplois ;

0

2 000

4 000

6 000

8 000

10 000

12 000

Nouvelle-Calédonie

Province Sud

Province Nord

Province des îles Loyauté

2007200019951990

Nombre

à titre de comparaison, pendant le second boom du nic-kel (période 1968-1971), l’effectif salarié est passé de 18 340 à 32 931, soit une progression de 14 591 (+80%). Parmi ces nou-veaux emplois, moins de 1 sur 5 étaient dûs à la mine et à la métallurgie.

*1er semestreDemande d’emploi : Nombre de demandeurs actifs en fin de mois = moyenne mensuelleOffre d’emploi : Nombre d’offres d’emplois actives en fin de mois = moyenne mensuelle

salariés immatriculés cafat secteur privé

60 000

55 000

50 000

45 000

40 000

35 000

30 000

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Sour

ce : I

SEE

évolution annuelle du nombre de demandeurs(moyenne en fin de mois)

Sour

ce : I

SEE –

Table

aux d

e l’éc

onom

ie ca

lédon

ienne

- édit

ion ab

régée

2008

Sour

ce : O

DE (I

DCNC

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ies de

s ser

vices

prov

inciau

x

67

3 Il existe toutefois de forts doutes quant aux chances de pouvoir mettre effectivement en œuvre l’objectif de 2400 chambres nouvelles, alors que le secteur du bâtiment peine à répondre à tous les besoins, et que l’on recrute difficilement dans les métiers de l’hôtellerie. De plus, il reste des questionnements de nature plus commerciale : caractère réel mais limité du potentiel de développement de la clientèle locale ; faible valeur ajoutée du secteur de la croisière ; impact de la hausse du pétrole sur la clientèle européenne voire asiatique ; qualité d’accueil perfectible ; coexistence délicate du tourisme et de la mine ; faiblesse des activités de loisirs ; etc.

4 Le fait que ce secteur soit en continuel déclin, et le niveau atteint en matière de dépendance alimentaire, sont deux facteurs inquiétants dans un contexte mondial de relative rareté des matières premières agricoles ; redresser la barre nécessiterait une vigoureuse politique touchant à de nombreux aspects : foncier, rémunérations, protections de marché, labels, cohérence avec le secteur agro-alimentaire, formation, pratiques agricoles, contrôles, etc.

1.2 Une situation florissante appelée à se prolonger

Les études économiques (notamment la publication faite en 2005 par l’IEOM, l’AFD et l’ISEE « L’économie calédonienne en mouvement ») montrent que le dynamisme économique qu’a connu le pays dans les années récentes devrait se poursuivre (Nota : prévoir les effets qu’aura en Nouvelle-Calédonie la forte crise économique qui s’est progressivement répandue dans le monde à partir de la mi-2008, est chose impossible : les carac-téristiques propres de l’économie calédonienne incitent plutôt à l’optimisme, même si l’on ne peut exclure que l’impact avéré de la crise sur les exportations de nickel puisse se répercuter sur d’autres secteurs de l’économie ; les réflexions de l’atelier reposent sur l’hypothèse d’une poursuite de la forte dynamique d’investissement déjà en cours depuis plusieurs années).Cette situation aura des répercussions en termes d’emplois :l La mine et la métallurgie restent créateurs d’emplois au moins

à horizon 2025. Le caractère cyclique de cette activité induit néanmoins des risques socio-économiques, qui obligent le pays à maintenir d’autres activités économiques ; il faut consi-dérer comme acquis le fait qu’il y aura bien à moyen terme 3 usines métallurgiques

l Malgré l’importance du secteur industriel développé depuis 30 ans, en partie sous la protection d’un régime douanier particulier, il reste encore de la place pour le développement d’activités de transformation, sur des produits nouveaux ou en remplacement d’importations ;

l Le secteur de la construction est également durablement générateur d’emplois du fait des grands projets (trois usines, hôpital de Koutio, jeux du Pacifique de 2011, etc.), de la crois-sance économique générale (cf. la demande de bureaux et de bâtiments commerciaux ou industriels), mais aussi du fait des retards accumulés dans de nombreux secteurs : logement (dont le logement social), adduction d’eau, assainissement (cf. projet de fonds d’aide aux communes), etc. ;

l Le tourisme est un secteur souvent cité parmi ceux devant contribuer à rééquilibrer l’activité économique et l’emploi, no-tamment vers la brousse3 ;

l Les difficultés du secteur de l’agriculture ont de multiples cau-ses (faibles rendements, absence de prestations logistiques et d’organisation pour l’accès au marché, problème du foncier, absence de labels, etc.), et sa faible attractivité est reconnue, due à la pénibilité et aux faibles rémunérations, mais égale-ment aux manques de perspectives de ce domaine. Pourtant, ce secteur bénéficie de nombreuses aides et de dispositifs de formation assez lourds, justifiés par le souci permanent qui dé-coule d’une très faible autosuffisance alimentaire4 ;

l La valorisation de la biodiversité est perçue comme potentiel-lement porteuse : produits cosmétiques, pharmaceutiques, etc. Ce potentiel n’est toutefois pas évalué. Un développement des métiers de gestion de l’environnement peut être induit par l’inscription du lagon à l’UNESCO (accueil du public, lutte contre les espèces invasives, etc.), par le développement de la mine (Centre National de Recherche et Technologie, replan-tations) ou par les retards accumulés (assainissement, gestion des déchets) ;

l L’augmentation du prix des énergies fossiles rend plus com-pétitive la production d’électricité à partir des énergies renouvelables, et ce secteur peut lui aussi contribuer demain à de nouveaux emplois.

l Etc.

L’examen des « secteurs porteurs » effectué par l’atelier n’a permis de balayer que des secteurs « traditionnels ». Pourtant, la Nouvelle-Calédonie présente quelques atouts significatifs vis-à-vis du développement d’autres secteurs : cf. atelier 4.

1.3 Une situation de plus en plus tendue pour les entreprises…

Les efforts conduits avec succès ces dernières années pour dynamiser certains secteurs économiques, et surtout les créa-tions d’emploi dans la mine et la métallurgie, à des niveaux de rémunération élevés permis par les prix mondiaux du nickel, ont en fait engendré une situation de réelle « surchauffe » : l l’IDCNC constate par exemple sur 10 ans une augmentation

d’un facteur environ 2,5 du nombre des nouvelles offres d’emploi déposées dans le mois ;

l certains secteurs n’arrivent plus à recruter voire garder leurs salariés ;

l lorsque l’on forme des personnes dans ces secteurs, il peut même arriver que celles-ci partent, avant terme, vers un domaine plus attractif ;

l même les offres de formation apportées par les pouvoirs publics, sauf quasi-certitude d’embauche en fin de formation, ne trouvent pas toujours preneurs ;

l une forte croissance des salaires dans certains métiers très demandés rappelant la période du boom du nickel des années 70.

1.4 …engendrant un besoin de repenser les priorités économiques du pays

Pourtant, certains de ces secteurs font l’objet d’aides des pou-voirs publics, si bien que cette situation parait manquer de cohérence : doit-on encore mobiliser de l’argent public pour rendre viable l’activité dans des secteurs où la Nouvelle-Ca-lédonie est en situation de « désavantage compétitif », si cela renforce la pénurie de main d’œuvre dans des secteurs plus stratégiques ? Clarifier cette question est un enjeu fort du futur schéma d’aménagement et de développement.

Le sentiment général est que l’on risque de voir l’actuelle surchauffe durer, les besoins de main d’œuvre dans les divers secteurs économiques en croissance dépassant, peut-être pour longtemps, les ressources humaines disponibles. Il faudra for-cément faire des choix, et, pour cela, des éclairages importants manquent encore, et notamment un bilan clair des emplois de demain, tenant compte :l des projets validés (usines métallurgiques et mines, schéma

tourisme, grands chantiers de Tontouta, Koutio, etc.) et de leurs répercussions sur l’économie du pays (poursuite de la crois-sance du BTP et des industries de transformation) ;

l des besoins intrinsèques du pays (renforcement de l’agri-culture pour une meilleure sécurité d’approvisionnement alimentaire, renforcement des transports, indispensable amé-lioration de la gestion des déchets, de l’eau, du lagon, des sites miniers, etc.).

Dans un contexte de concurrence entre secteurs économiques, pour l’accès à des ressources humaines plus rares, la logique n’est manifestement plus celle du développement de l’emploi « tous azimuts ». Une gestion plus fine est nécessaire, et d’autres critères mériteraient d’être plus explicitement affirmés, dont :l celui de l’adéquation des emplois au vivier de compétence ;l celui de la distribution de l’activité économique sur le terri-

toire (y compris en emplois indirects, par exemple agricoles) ;

l’agglomération du Grand Nouméa concentre la majeure par-tie des emplois, ce qui est l’une des causes d’un exode rural important et problématique. Les outils statistiques font mal-heureusement défaut du fait que les emplois sont enregistrés au sein du siège social de l’entreprise, qui se situe presque sys-tématiquement dans le Grand Nouméa ;

l celui de la cohérence entre filières (par ex. à l’interface agricul-ture / industrie de transformation) ;

l celui de l’équilibre général de l’activité, avec notamment un fort besoin de sécuriser le tissu économique vis-à-vis d’un re-tournement de tendance ;

l celui du coût par emploi, en argent public et/ou en aggrava-tion du problème de la vie chère.

1.5 Le paradoxe d’un taux de chômage encore insuffisamment bas

Alors que les entreprises peinent à recruter, les chiffres des demandeurs d’emploi, bien que s’étant nettement améliorés de-puis 2002, se montent encore à 6791 personnes au mois d’août 2008. C’est environ 7% de la population active5. A ce titre, on voit bien que l’on ne peut pas décrire la situation actuelle du pays comme étant le plein emploi, ce terme décrivant en fait une situation où personne ne rencontre de difficulté pour trouver un nouvel emploi.

De plus, le taux d’emploi (part des actifs occupés dans l’en-semble de la population, inactifs compris, de la tranche d’âge 15-64 ans) est assez faible : il était en 2004 de 53%, à comparer aux 62% constatés en France, 64% en moyenne sur les pays de l’OCDE, et 76% en Nouvelle-Zélande. Autrement dit, il existe une proportion significative de la population qui n’est pas aujourd’hui en recherche d’emploi, mais qui pourrait en partie le devenir.Cette situation s’explique par :l une mauvaise adéquation entre le niveau de qualification dont

disposent les jeunes entrés ces dernières années sur le marché du travail, et celui attendu par besoins des entreprises ; cette situation est en effet facile à constater tant à travers l’examen des offres d’emploi non satisfaites, qu’à travers la typologie des demandeurs d’emploi ;

48%

9%

37%

4% 2%

Aucun diplômeBEPC

CAP, BEP

Bac

Diplômé del'enseignementsupérieur

l de réelles difficultés pour certains jeunes à accéder à leur pre-mier emploi, pour des raisons logistiques et/ou culturelles (ces aspects sont développés respectivement au chapitre 3 et dans le rapport de l’atelier 5).

Une partie seulement des besoins des entreprises est satisfaite par la progression de l’employabilité (jeunes, femmes, etc.). La partie non satisfaite par cette progression se traduit donc de facto par une importation de main d’œuvre, ou des postes va-cants…

On constate une absence d’évaluation fiable tant des be-soins de main d’œuvre induits par l’activité économique, que

de l’augmentation de l’employabilité ; cette situation engendre de fortes incertitudes, mal vécues par les entreprises (difficultés d’anticipation) et par la société (perception très différente d’une personne à l’autre des enjeux du recrutement extra- territorial). La surchauffe étant probablement appelée à durer, tous les sec-teurs économiques souffriront de la concurrence avec le secteur minier…

1.6 Une situation socialement nouvelleLe monde économique et les pouvoirs publics n’avaient jus-qu’alors pas de message positif à faire passer à l’ensemble de la population, quant au fait que le développement économique pouvait profiter à tous. La population était habituée à un taux de chômage élevé, notamment en brousse. Les postes salariés étaient essentiellement dévolus à des compétences spécifiques auxquelles la plus grande partie de la population n’avait pas ac-cès, et il était donc « normal » de ne pas pouvoir accéder à un poste salarié. L’idée qu’en faisant des efforts, on peut gagner sa place dans la société marchande, est une idée que l’on a peu cherché à promouvoir.

Le développement économique a permis la création d’em-plois nécessitant des compétences intermédiaires et donc plus accessibles, et paradoxalement le vivier des personnes peu qua-lifiées en recherche d’emploi a très fortement diminué. En fait, les mentalités sont encore restées sur le message ancien rap-pelé ci-dessus, même si la situation progresse vite, notamment grâce à la communication sur l’usine du Nord. Mais le sentiment que le système profite à certains et pas à d’autres reste encore vivace, et engendre le maintien de comportements revendica-tifs. Une partie de la population garde une vision négative du développement du pays, notamment les jeunes de brousse, qui s’en sentent exclus.

C’est un cercle vicieux, car la motivation est un facteur es-sentiel de recrutement, pouvant même pallier un manque de formation ou de compétences. Changer la vision des gens nécessitera du temps, car il s’agit d’un changement social pro-fond ; il faudra démontrer en pratique que chacun a sa chance, et veiller à le faire savoir. La valeur de modèle de ceux qui réus-sissent en étant partis de rien est importante : ils peuvent être des leaders positifs, véhiculant l’image que « tout le monde a sa chance ». Le dispositif « Cadres avenir » en apporte notamment la démonstration.

L’exemple des îles Loyauté est à ce titre intéressant : le manque de débouchés sur place a fait qu’une partie de la population s’y est, plus tôt que sur la Grande-Terre, intéressée à l’insertion dans le monde économique ; l’intérêt pour les dispositifs de formation y est plus prononcé. Le regard sur ceux qui ont vécu, ou vivent, ou reviennent après une expérience intéressante, influence le regard de toute la population sur les questions de développe-ment économique.

1.7 Un besoin d’améliorer la compréhension de ces phénomènes sociaux

On manque de compréhension sur ces facteurs importants d’évolution du regard de la société sur le monde du travail, et c’est d’ailleurs pourquoi, lors des journées Agora d’avril 2006 sur « la recherche en sciences humaines et sociales en Nouvel-le-Calédonie », il avait été proposé comme axe de recherche « la représentation sociale du travail et plus généralement le thème de l’insertion sociale, personnelle, professionnelle par le travail »6.


68

5 Taux qui ne peut malheureusement être comparé à celui publié dans les pays de l’OCDE, qui se réfère toujours au nombre de demandeurs d’emploi au sens du BIT (bureau international du travail, organisme rattaché à l’ONU). Cette notion est plus restrictive que celle utilisée en Nouvelle-Calédonie. A titre d’information, on notera toutefois que certains pays tels que Corée, Nouvelle-Zélande, Pays-Bas, etc., avaient un taux de chômage au sens du BIT compris en 2006 entre

3,5 et 4% (source : OCDE).6 Ainsi que, notamment : - Les différentes modalités d’insertion dans le marché du travail : les différences (sociales, géographiques, économiques) devant l’accès à l’emploi, la rémunération etc. - La place des différentes commu-

nautés sur le marché du travail (causes d’échecs et de réussites). - La gestion de l’accès au marché du travail : discrimination politique, la protection d’emploi local, l’analyse pointue du programme « cadres-avenir ». 2

typologie des demandeurs d’emploi (mai 2008)

2. Des entreprises et des salariés qui doivent identifier leurs besoins

2.1 Une gestion des emplois et des compétences de plus en plus stratégique

Cette gestion des emplois et des compétences doit être prévi-sionnelle (GPEC), et donc s’appuyer sur une définition précise et anticipée des besoins. Cette exigence se heurte néanmoins à un certain nombre de difficultés.

2.2 De fortes lacunes dans la définition des besoins en compétences

Les outils de définition des compétences (fiches de poste et référentiels) sont fondamentaux et, globalement, ils existent. Cependant, ils ne sont pas toujours adaptés ni utilisés compte tenu :l de la nature du tissu économique de la Nouvelle-Calédonie :

extensivité géographique et prévalence des TPE-TPI ;l des difficultés de gestion des ressources humaines (temps,

compétences…), face à l’urgence du carnet de commande.Ce constat est vrai quelque soit l’employeur : ces lacunes sont aussi présentes dans les collectivités publiques.

En corollaire, et tout particulièrement pour les TPE-TPI, on déplore :l une absence quasi générale de gestion prévisionnelle des em-

plois et compétences (GPEC) et de plans de carrière ;l des plans d’embauches souvent réalisés dans l’urgence ;l la faible implication dans les démarches collectives de construc-

tion de référentiels, éléments de structuration de la profession jugés peu prioritaires (ce point est développé plus loin).

2.3 Une adaptation par défaut du recrutement aux viviers disponibles

En corollaire de l’absence fréquente de GPEC, les besoins réels des entreprises sont mal cernés et les critères de recrutement sont donc souvent en décalage face aux réalités du vivier d’emplois que ce soit pour les publics à faible qualification ou diplômés.

Avec pragmatisme, compte-tenu du marché de l’emploi lo-cal, mais aussi fait de besoins mal identifiés, les entreprises font aujourd’hui avec un niveau d’employabilité relativement faible : elles se « contentent », pour les recrutements sur postes à tech-nicité faible ou moyenne, de personnes motivées, ponctuelles, ayant un certain savoir-être, respectant les consignes, et les in-formant en cas d’absence, et mettent ensuite ces personnes en situation de travail, en veillant à développer les compétences techniques nécessaires par un accompagnement personnel as-sez fort. Ce constat n’est pas vrai partout, et certaines entreprises sont encore très attachées aux diplômes.

A l’inverse, le marché du travail utilise les jeunes diplômés pour leurs compétences acquises et leur capacité d’adaptation, sans généralement identifier de manière précise les compéten-ces attendues pour le poste à pourvoir. De même, sur certains métiers très demandés, le recrutement peut intervenir avant le terme du cursus scolaire (BTS, apprentissage). Autrement dit, les entreprises minorent leurs propres besoins.

Enfin, l’absence de formation dispensée localement dans certains domaines engendre un recrutement par défaut des entreprises mobilisant ainsi un vivier qui, a priori, ne leur est pas

destiné et créant de fait un déficit dans certains secteurs. Pour les entreprises recrutant par défaut, le temps à consacrer à la forma-tion interne est important et donc générateur de coûts.

Du fait de ce triple mouvement, une grande partie des actifs n’occupent pas un emploi correspondant à leur formation : l sous-qualification ;l sur-qualification ;l qualification sur un autre métier.La chambre de Métiers et de l’Artisanat mène actuellement un travail pour améliorer la structuration des professions.

2.4 Un turn-over des salariés rendant plus difficile l’accompagnement de la promotion interne

Le développement des compétences doit s’appuyer sur la for-mation continue, l’apprentissage et l’alternance pour contribuer ainsi à l’émergence d’un ascenseur social visible au sein des en-treprises.

Les entreprises qui anticipent leurs besoins et qui font l’effort de formation nécessaire pour, dans le temps, préparer leurs sa-lariés à des emplois plus qualifiés, prennent en fait des risques car lesdits salariés peuvent partir du jour au lendemain vers un secteur mieux rémunéré. Anticiper en période de surchauffe est pour les entreprises chose difficile et risquée.

2.5 Une faible mutualisation de la réflexion au niveau des structures syndicales

On constate un manque de coordination au niveau des syndi-cats d’employeurs pour définir leurs besoins, faute de disposer d’un référentiel de compétences (référentiel métier) qui permet-trait de définir un emploi en fonction de compétences mises en œuvre. Ces compétences pourraient alors être reprises dans le référentiel de formation.

Les structures syndicales (patronales et salariales) sont trop petites pour se démultiplier de manière efficace dans les diffé-rentes structures ou comités de concertation existants.

Les partenaires sociaux n’ont pas non plus la compétence en interne pour couvrir l’ensemble des champs de ces différents comités, conseils d’administration et autres commissions consul-tatives pour véritablement jouer le rôle que l’on attend d’eux.

Les secteurs du BTP et de l’industrie ont cependant mis en place récemment des structures bien organisées pour répondre au mieux à leurs besoins : syndicat du BTP et FINC. Ce type de structure est adaptable à d’autres secteurs.

2.6 Des difficultés particulières pour la formation au sein des petites entreprises

La formation continue des salariés est réglementairement gérée par l’obligation de participation des employeurs (0.7%) à la for-mation de leurs salariés. Les entreprises de moins de 10 salariés n’y sont pas assujetties.

Aujourd’hui les entreprises assujetties contribuent en moyen-ne à hauteur de 2,3% de leur masse salariale. La catégorie des employeurs de plus de 100 salariés emploie 43% de l’effectif global annuel pour l’année 2006.

Les petites entreprises, de 10 à 20 salariés, qui représentent

692 - Le suivi de la sortie du système éducatif : déterminer les facteurs de réussite et d’échec, les trajectoires individuelles des jeunes, leurs démarches, les différentes transitions sur le marché du travail (période d’emploi et de non emploi, les quotités d’emploi : temps plein/partiel...). - Compétences des métiers, stratégie de la Nouvelle-Calédonie vis-à-vis de la production de la génération compétente que ce soit par la formation initiale à l’université, dans les BTS, l’apprentissage, ou par le système en alternance, la formation continue, les compatibilités entre l’offre et la demande.

16% des emplois assujettis à l’obligation de participation des employeurs à la formation (voir tableau), ont une participation obligatoire d’un montant trop faible pour faire face à la mise en place d’une formation efficace au sein de leur organisation, que ce soit pour répondre à des besoins techniques, ou dans un ob-jectif de reconnaissance du salarié. Elles se libèrent souvent de leur obligation par un versement au Trésor. Les outils en place ne sont donc pas satisfaisants, et on peut regretter l’absence d’une organisation paritaire interprofessionnelle pour mutualiser les financements destinés à la mise en place de formation pour ces petites entreprises.

Source : Rapport 2006 sur l’activité de formation des employeurs assujettis à l’obligation de participation au financement de la Formation Professionnelle et Continue (les entreprises de moins de 10 salariés sont exonérées)

Une réflexion à ce sujet devrait être conduite par les pouvoirs publics avec les partenaires sociaux. Cette réflexion inclurait également le problème posé par les accords de branche, qui sont obsolètes en termes d’approche par compétence et qui devraient donc être ré-analysés en ce qui concerne les questions de formation et de référentiels métiers.

Par ailleurs, l’opportunité créée par l’implantation d’entrepri-ses étrangères disposant en interne d’un vivier d’expertise et de compétences devrait être saisie et des partenariats en terme de formation recherchés.

2.7 Un besoin d’outils favorisant l’ascenseur social

Compte tenu des recrutements par défaut et donc de l’inadaptation entre les compétences détenues par le salarié et celle attendues par l’entreprise, le principe de l’ascenseur social ne fonctionne que sur les premiers niveaux. Aujourd’hui, le diplôme reste encore sou-vent la seule référence pour l’employeur en l’absence de référentiel métier et compétence par branche, contribuant à la stagnation de salariés ayant acquis une réelle expérience professionnelle qu’ils ne peuvent valoriser. De fait, les dispositifs réglementaires de promotion sociale sont aujourd’hui très réduits voire inexistants. L’intégration au corpus réglementaire en Nouvelle-Calédonie des mécanismes telle que la VAE7 ou une meilleure utilisation du CIF8 faciliteraient la mobilité interne des salariés.

données concernant la vae

Statut jan. fév. mars avril mai juin juillet août sept. Total

Demandeurs d’Emploi 1 1 2 2 0 4 10

Salariés 10 6 13 7 2 16 13 18 14

Non renseigné 1 0 3 4

Total 10 6 14 7 3 18 16 18 21 113

Pour répondre à la demande d’information sur la VAE en gé-néral, des réunions d’informations collectives sur la VAE ont été mises en œuvre depuis le mois de mai.

Il s’agit des personnes ayant entamées une démarche VAE. Une même personne peut être reçue plusieurs fois.25 candidats sont actuellement suivis et sont tous salariés.

2.8 L’adaptation des entreprises au contexte océanien

L’entreprise doit tenir compte de la réalité sociétale dans laquelle elle évolue. Plus particulièrement, la relation des populations océaniennes au travail salarié doit être analysée dans deux as-pects : les rythmes de travail et le management. Ces points sont développés ici en complément des analyses produites au sein de l’atelier 5.

Le constat d’un intérêt des populations océaniennes au travail salarié, conditionné par des réalités extérieures aux entreprises, est souvent fait. Cette réalité est fréquemment perçue comme négative dans la mesure où elle s’opposerait aux exigences de productivité et de rentabilité.

Cependant, des cycles de travail dépendant d’événe-ments saisonniers et/ou d’une approche purement utilitaire (répondre ponctuellement à un besoin financier) n’est pas sys-tématiquement un handicap. En témoigne l’attrait pour le travail temporaire qui permet le choix des périodes travaillées et la pré-servation du mode de vie familial / tribal.Cette approche comporte des atouts pour les entreprises com-me pour les travailleurs9 :l pour le salarié, le travail temporaire offre une relative liberté

de choix des périodes non travaillées. Il permet d’acquérir une expérience professionnelle et d’essayer plusieurs environne-ments de travail différents, avant de choisir l’entreprise où l’on se sent le mieux. Enfin, le niveau de revenu est supérieur à un CDD ou à un CDC (prime de précarité 15%, congés payés 10%) et de plus, les entreprises d’intérim s’attachent à replacer leurs intérimaires à l’issue des missions ;

l pour les entreprises, cela autorise la flexibilité de la charge sala-riale en fonction de l’activité, mais également la vérification sur une période courte des aptitudes du salarié avant de s’engager éventuellement sur un contrat de travail classique.

Cependant, cette analyse n’est valable que pour certains secteurs qui correspondent mieux aux réalités culturelles en termes de temps de travail (ex: chargeurs minéraliers sur la côte Est, dockers, femmes de ménage). Le travail temporaire génère par ailleurs un fort turn-over et un réel surcoût. Il peut également empêcher l’évolution profes-sionnelle des salariés les plus jeunes qui se contentent de l’apport financier ponctuel de missions ou d’emplois peu qualifiés.

En tout état de cause, le CDD reste le contrat de travail le plus fréquemment proposé par les entreprises et si il peut répondre

Taille d'entreprise Effectifsalarié

NombreEmployeurs

% par rapportEffectif Total

10 à 20 salariés 5 257 368 15,99%

21 à 30 salariés 3 791 151 11,53%

31 à 50 salariés 5 528 142 16,81%

51 à 100 salariés 3 974 60 12,09%

plus de 100 salariés 14 332 56 43,59%

Total 32 882 777 100,00%

répartition des effectifsen fonction de la taille des entreprises

nombre de personnes reçuespar le point relais conseil idcnc

nombre de personnes reçuesen réunion collective d’information


70 7 Reconnue par le Code du travail, la validation des acquis de l’expérience (VAE) permet de faire reconnaître son expérience notamment professionnelle ou liée à l’exercice de responsabilités syndicales, afin d’obtenir un diplôme, un titre ou un

certificat de qualification professionnelle. Diplômes, titres et certificats sont ainsi accessibles grâce à l’expérience (et non uniquement par le biais de la formation initiale ou continue), selon d’autres modalités que l’examen. 8 Congé Individuel de Formation

9 De façon plus générale, un participant à l’atelier a posé la question de la bonne articulation entre les rythmes de la vie quotidienne et ceux du monde de l’entreprise : « La question de la concordance des temps est cruciale au sein d’une société qui veut garantir à chacun l’accès aux activités nécessaires à son équilibre personnel et social (…) mais également à (…) la rentabilisation des infrastructures (…). Il est devenu nécessaire de lui associer des efforts 2

mai juin juillet août sept Total

Nbre de pers. 21 13 23 16 5 78

nombre d’entretiens en accompagnement vae (ministère de l’emploi, universités et enseignement supérieur divers)

jan. fév. mars avril mai juin juillet août sept. Total

Nb entretiens 0 2 5 5 7 8 9 2 0 38

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2 de concordance des lieux pour permettre de vivre ensemble en famille, dans l’entreprise, dans la cité. » (cf. rapport du Conseil économique et social national - avril 2002 : « Le temps des villes : pour une concordance des temps dans la cité »). Cette question n’a été traitée dans aucun atelier, mais semble pourtant correspondre à un enjeu local, au moins pour les zones urbaines. On notera qu’ailleurs des réflexions, à des échelles souvent urbaines, ont permis de déboucher sur des solutions : horaires d’ouverture de certains services ou de marchés, horaires des entreprises pour diminuer les bouchons, etc.10 C’est le ratio entre le nombre d’actifs occupés, et la population totale de la tranche d’âge 15-64 ans (NB : l’ISEE prend pour référence plutôt la population totale de 14 ans et plus).

à la fois aux aspirations des salariés comme aux besoins des en-treprises, il n’est pas une finalité mais un démarrage. Le contrat à durée déterminée est vu comme un moment de vie. L’envi-ronnement juridique et financier, le système bancaire, poussent à la recherche d’une stabilité que seul le CDI peut offrir pour répondre aux besoins de la famille entre autres (les besoins et les attentes par rapport à la société de consommation évoluant avec l’âge et la construction de l’édifice familial).

Néanmoins, une réflexion devrait être menée sur l’encadre-ment juridique du temps de travail et de la flexibilité tenant compte des mœurs des populations océaniennes insérées dans le milieu urbain qui ont des cycles de travail dans l’année (agri-culture et besoins coutumiers).

Le rapport à l’entreprise ne se réduit pas à la question du temps de travail, il est aussi lié à l’image générale qu’elle véhicule. A cet égard, le très faible nombre d’entrepreneurs océaniens ne permet pas une appropriation du modèle par les populations concernées. Mais c’est surtout le mode managérial qui doit être interrogé.

En effet, les entreprises souffrent d’un déficit d’encadrement intermédiaire qui ne favorise pas l’insertion des nouveaux salariés. De plus, l’impact du mode de management sur la motivation et l’intérêt au travail plus marqué qu’ailleurs. Les employés ont besoin d’accompagnement plutôt que d’être « bousculés » par le patron (« management affectif »). Le rôle de l’exemplarité du comportement du manager ne doit pas être non plus sous-estimé et les carences du dialogue social au sein de l’entreprise ne favorisent pas l’émergence d’une connaissance mutuelle des besoins et des contraintes de cha-cun, entrepreneur et salarié.

3. Des viviers de ressources humaines à mieux mobiliser

3.1 La priorité à l’emploi local comme règle première

Pour mémoire : état des travaux du groupe de travail sur l’em-ploi local (Sessions du dialogue social, août 2007).Constat :Une conflictualité sociale importante liée aux problémati-ques de l’emploi local et du rééquilibrage.Causes :Une compréhension divergente de l’accord de Nouméa et de la loi organique ;Un projet de loi de pays n’ayant pas encore abouti ;Un nombre élevé de demandeurs d’emploi peu qualifiés au regard des besoins en main-d’œuvre ;Les enseignements tirés des expériences précédentes ;La loi seule ne peut pas permettre de régler le problèmedans sa globalité ;Les problématiques sont différentes par corpsde métier et secteurs d’activité ;L’entreprise reste le lieu du conflit.Les préconisations portent sur la future loi cadre Cette loi prévue à l’article 24 de la loi organique devrait :l poser les règles d’une définition des bénéficiaires de l’em-

ploi local (citoyens et personnes justifiant d’une durée de résidence suffisante par secteurs et par métiers) ;

l obliger à réserver à la population locale certains emplois non ou peu qualifiés et à lui ouvrir en première priorité les autres emplois ;

l créer des instances paritaires par branche chargées de la régulation (développement d’une expertise sur les métiers et les compétences, définition des durées de résidence en Nouvelle-Calédonie, recommandations relatives au déve-loppement d’une main d’œuvre locale qualifiée) ;

l créer une instance paritaire de l’emploi local (arbitrage des

conflits, rôle préventif et curatif ) ;l créer une « fondation du travail » chargée de la cohérence

inter-professionnelle.On notera que sur l’ensemble de l’intérieur du territoire, les règles sur l’emploi local sont, à tort, comprises comme des règles d’emploi local localisé.

3.2 Un taux d’emploi globalement faibleQuelques chiffres peuvent aider à identifier le chemin restant à par-courir : le taux d’emploi10 dans la tranche d’âge 15-64 ans était en 2004 de 53%, à comparer aux 62% constatés en France, 64% en moyenne sur les pays de l’OCDE, et 76% en Nouvelle-Zélande.

Ce taux d’emploi est particulièrement faible dans certaines catégories, que nous analysons au paragraphe suivant. Pour mo-biliser ces différentes catégories, il faut des démarches adaptées, tenant compte des freins et des motivations, qui peuvent varier d’une catégorie à l’autre. Le travail en réseau des collectivités et des entreprises est, à cet effet, efficace : plusieurs exemples abondent, montrant la multiplication de ce type d’action : Païta, Poya, Mont-Dore, Yaté entre autres.

L’économie vivrière et la retraite précoce favorisent ce faible taux d’emploi.

3.3 Une potentiel de progrès plus important sur certaines catégories de population

Les catégories de population dans les paragraphes ci-dessous ne sont pas traitées par ordre de priorité.

les femmesUne mutation sensible de la société calédonienne concerne le travail des femmes, qui est en progression régulière depuis plusieurs années : l progression de 37% du nombre de femmes actives occupées

entre 1996 et 2004, contre 18% pour les hommes ;

71

69,1% des postes offerts concernent des CDD. Après avoir progressé entre 2006 et 2007, les résultats du premier semestre 2008 laissent ap-paraître une répartition comparable à celle du premier semestre 2007.Toutefois, il faut souligner la forte progression des CDI entre 2006 et 2007 (+74,9%), alors que dans le même temps les CDD ont diminué de 12,8%.

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07 offres par type de contrat 2005-2008*


72

l en 2004, 42% des emplois étaient tenus par des femmes, contre 38% seulement en 1996.

Mais il semble que l’amélioration du taux d’emploi des femmes s’est en même temps accompagnée d’une forte augmentation des attentes des femmes vis-à-vis de l’emploi. Ainsi, en 10 ans, la proportion des femmes parmi les deman-deurs d’emploi est passée de 50% à 60% environ (graphique ci-dessus).

Cette progression est due à l’ouverture des femmes à de nouveaux métiers, dont ceux de la mine, et à des facteurs so-cioculturels tels que l’urbanisation, l’émancipation, la valeur d’exemple des autres femmes déjà salariées, etc.

Les femmes constituent une « cible » intéressante pour le fu-tur développement de l’emploi, du fait de la satisfaction de leurs employeurs (motivation, sérieux, niveau de qualification moyen

plus élevé que celui des hommes), mais aussi parce qu’elles véhi-culent dans leur environnement familial une image positive du travail salarié, voire l’esprit d’entreprise.

En comparant le taux d’emploi des femmes de 45% (contre 60% pour les hommes) et le pourcentage de femmes parmi les demandeurs d’emploi (60%), on peut déduire que les femmes calédoniennes constitue un vivier important de main d’œuvre et le seront encore plus dans les prochaines années.

Ce mouvement a bien évidemment ses limites, et il est d’ailleurs rare parmi les pays occidentaux, sauf pays scandinaves, que l’écart entre les taux d’emploi des hommes et des femmes ne soit « que » de 15%. Sans doute est-il temps que la société calédonienne s’interroge sur les besoins des femmes en matière de conciliation des contraintes du travail avec la vie familiale : crèches, emplois familiaux, etc.

les seniors L’emploi des séniors favorise l’apport du savoir-faire auprès des jeunes embauchés par le biais du tutorat. Cette catégorie de po-pulation n’est pas une cible prioritaire mais peut constituer un vivier intéressant.

les jeunes sans qualificationDe nombreux jeunes en situation d’échec scolaire sortent du système sans qualification. Ils constituent une source de main d’œuvre qu’il faut réintroduire dans le milieu professionnel. Un accompagnement souvent long est nécessaire, avec des im-mersions répétées en entreprise, et un suivi rapproché pour permettre une capitalisation des expériences (par ex : entre autre, dispositif d’accompagnement de la commune de Païta en partenariat avec le Service Emploi Formation de la province Sud, intégrant les demandeurs d’emplois, les contrats emplois formation, la mairie, les entreprises et une agence d’intérim). L’in-térêt du Groupement du Service Militaire Adapté (GSMA) et de l’apprentissage est également bien démontré.

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07

les jeunes mélanésiens en sortie de formationCertains jeunes en sortie de formation, n’étant pas approchés immédiatement par les entreprises (lesquelles ne font pas de prospection systématique dans le vivier des jeunes arrivant sur le marché du travail) peuvent ne pas avoir d’autre solution que de revenir en tribu (pas d’aide au logement pendant la période de recherche d’emploi) et de sortir durablement du marché du travail (l’accès à l’information en tribu est limité : pas Internet, pas de journaux).

Il existe aussi un vivier important chez les jeunes bacheliers mélanésiens retournés en tribu, car concevant le bac comme un aboutissement ; c’est un créneau qui a été un peu oublié (Données campagne CEGEP).

C’est là un bon exemple du fait que le pays doit, avec la si-tuation nouvelle de quasi-plein emploi connue aujourd’hui, profondément changer ses pratiques, et passer d’une logique de traitement social du chômage à une logique de valorisation de ses richesses humaines.

Il est à noter que le faible taux d’emploi chez les mélanésiens

73

11 JSD (Jeune stagiaire pour le développement).12 PPIC (Programme provincial d’insertion citoyenne).

s’explique également par des causes plus profondes d’ordre culturel : deux natures de la valeur travail se juxtaposent, l’une de conception « occidentale » (de nature économique et à ca-ractère essentiellement individuel), et l’autre, tout aussi réelle, de conception coutumière (de nature culturelle et à caractère très collectif ). Ce sujet a été plus nettement développé par l’atelier 5, auquel ont été transmises toutes les contributions apportées à ce sujet au sein du présent atelier.

Jsd11 et ppic12

De nombreux emplois aidés, précaires (PPIC, JSD, etc.), ont été développés ces dernières années par les collectivités, permet-tant certes à certaines personnes d’occuper un emploi et donc de développer leur employabilité, mais sans leur offrir un cur-sus d’évolution ou de sécurisation de leur poste. Ces travailleurs ayant fait leurs preuves, ils constituent un vivier de main d’œuvre méritant une attention toute particulière : meilleure connaissan-ce de leurs attentes, de leur potentiel, des formations à leur offrir, et accompagnement vers l’emploi en entreprise. Les titulariser dans la fonction publique n’est pas forcément le meilleur service à rendre à eux-mêmes et/ou au pays. Cette population mérite-rait d’être mieux identifiée ; mieux que ce qui a été possible dans le temps imparti au présent atelier.

3.4 Des freins logistiques à l’emploiLa faiblesse des offres de formation et des offres d’emploi dans les zones rurales entraîne une mobilité forcée, non choisie des gens des communes de l’intérieur et des îles Loyauté. Le coût trop élevé d’achat et d’entretien d’un véhicule personnel, la difficulté d’obtenir son permis, et les faiblesses des transports en commun (coût, horaires et réseaux) sont alors de vrais problèmes pour les populations éloignées des bassins d’emploi, renforcés par les problèmes de logement : les locations du privé, rares et chères,

sont inaccessibles aux jeunes en contrat temporaire (problème des garanties attendues par les bailleurs), les logements sociaux relèvent de listes d’attente très longues, l’accès à la propriété est coûteux, et les emprunts bancaires inaccessibles. Les jeunes ressortissants de brousse ayant de petits contrats à Nouméa se retrouvent donc logés dans la famille et ont l’impression de ne pas avancer dans leur vie. On notera que des difficultés similaires de transports et d’hébergement se posent aussi pour les person-nes voulant travailler sur une commune de brousse éloignée de leur domicile.

Certaines contraintes trop fortes empêchent donc les jeunes de devenir salariés et freinent la mobilité géographique. Un des enjeux d’avenir est donc de mieux diffuser l’emploi hors de Nouméa.

3.5 Comprendre les motivations et y répondre La motivation intrinsèque des personnes pour travailler est un facteur clef.

Il s’agit de mieux comprendre les causes qui empêchent les publics de se reconnaître dans l’emploi salarié et y apporter des réponses. Les publics cibles doivent se sentir soutenus, et avoir des perspectives d’avenir clairement affichées par la société, ce sont deux points essentiels pour faire progresser l’employabilité.

A cet égard, un travail de communication sur les parcours pro-fessionnels (sentiment de « se réaliser ») et sur la participation à la construction du pays pourrait être engagé. On a globalement peu travaillé jusqu’ici sur le développement de la motivation. Pourtant, on constate que progresse l’idée que l’on travaille non seulement pour soi, mais aussi pour construire le pays, pour le destin commun. Cela suppose aussi que les entreprises adap-tent leur comportement vers plus de citoyenneté.

Des outils de motivation extrinsèque variés existent, mais sont encore insuffisamment utilisés par les entreprises : formations internes, événements sportifs ou culturels, horaires aménagés.

4. L’indispensable accompagnement institutionnel4.1 Des finalités distinctes et complémentairesLa formation initiale, qu’elle soit générale ou professionnelle et la formation professionnelle continue n’occupent pas le même champ, mais sont complémentaires.

La première doit permettre d’acquérir les compétences géné-rales (lecture, calcul…) ou professionnelles mais également une « formation citoyenne », garante de l’adaptabilité des personnes formées et de leur insertion sociale, si ce n’est professionnelle. Elle travaille sur un spectre de compétences larges et sur un pu-blic de masse, alors que la seconde répond, sur des effectifs plus réduits, à des besoins spécifiques par niche, avec une réactivité plus grande. Elle procède aux ajustements rendus nécessaires par l’évolution des techniques, ou par la conjoncture économi-que du moment. Le futur transfert des compétences de l’enseignement secondai-re représente une opportunité pour mieux mettre en cohérence les politiques de formation initiale avec les besoins du pays. Aussi y a-t-il lieu de réfléchir au rôle que l’on souhaite donner à la formation initiale : l la formation initiale doit-elle répondre de manière mécanique

aux besoins identifiés en termes d’emploi ?l comment le marché du travail utilise t-il les compétences qui

sortent des dispositifs de formation initiale ?l faut-il continuer d’insister sur l’enseignement général, afin de

développer chez les jeunes un large spectre de compétences ? ou voir encore plus la formation initiale comme une étape pré-paratoire à la vie professionnelle ?

l faut-il privilégier la filière générale ou technologique et profes-sionnelle sur des cursus courts ?

4.2 Un dispositif de formation initiale de qualité…

La formation professionnelle initiale offre en Nouvelle-Calédo-nie les voies d’accès à 120 diplômes professionnels des secteurs secondaire et tertiaire : CAP, BEP, Baccalauréats professionnels, Brevets de Techniciens Supérieurs. Les formations sont dispen-sées dans des établissements du secteur public ou privé, par la voie scolaire et parfois en apprentissage, c’est-à-dire en forma-tion alternée. Il faut envisager le développement de la formation par alternance dans les établissements scolaires.

L’Université offre un nombre de places en augmentation ra-pide et procède à la création d’outils (DEUST métallurgie en 2002 par exemple) en concertation avec les entreprises locales.

Aussi le périmètre d’enseignement est-il assez vaste, mais on observe à court terme, au fur et à mesure que les besoins se révèlent, une tension forte sur les capacités d’accueil dans cer-taines filières.

En effet, les infrastructures scolaires, autant que les équipes, sont


74

de qualité et s’attachent à répondre aux besoins locaux - exem-ple : lycée de Touho avec les bac pro électrotechniques, lycée Jules Garnier au niveau des BTS industriels. Cependant des inves-tissements doivent être poursuivis pour maintenir à niveau les locaux et les équipements des établissements professionnels et en remettre d’autres à niveau. L’augmentation des besoins arrive à la limite de la capacité d’accueil des lycées et notamment des lycées professionnels.

Si les moyens financiers sont conséquents, les budgets d’in-vestissement sont cependant encore insuffisants.

Quant à l’acquisition de compétences techniques, lorsqu’elle se fait par les formations classiques (type CAP, BEP), elle s’accom-pagne de contenus d’enseignement général. En effet, l’Éducation Nationale a vocation à former aussi des citoyens de demain qui devront être adaptatifs. Cette caractéristique des diplômes de l’Éducation Nationale est prise en compte par de nombreux res-ponsables et représentants syndicaux qui souhaitent garder la qualité lors du transfert des compétences du second degré.

Dans le prolongement de cette réflexion figure une préoccu-pation de filière et d’ascenseur social. En effet, même si le poids des bacheliers professionnels a fortement augmenté en Nou-velle-Calédonie, il faut aussi des bacheliers technologiques et généraux pour faire des techniciens supérieurs : BTS, IUT.

4.3 … et des résultats en progrès, mais encore insuffisants

Le niveau d’instruction général des calédoniens s’élève. La proportion de personnes de 14 ans et plus, diplômées du baccalauréat (général, technique ou professionnel), est passée de 17,1% en 1996 à 24,3% en 2004. Ce ratio situe la Nouvelle-Calédonie entre la métropole (29,0% en 2004) et la Polynésie française (20,0% en 2002) ou Wallis et Futuna (8,3% en 2003). Le poids des générations peu ou pas scolarisées diminue : de 5,7% en 1996 à 3,7% en 2004 pour la population non scolarisée, de 48,5% en 1996 à 42,4% en 2004 pour la population scolarisée n’ayant pas obtenu le BEPC. A l’inverse, les personnes diplômées d’études supérieures sont proportionnellement plus nombreu-ses : 8,5% en 1996 et 12,0% en 2004.

4.4 Une adéquation toujours difficile à réaliser à court terme

Tout d’abord l’adaptation sectorielle présente des manques dans certaines filières, qui sont inexistantes ou en termes de compétences attendues dans certains métiers. En particulier les diplômes délivrés par l’Education Nationale ont été bâtis en France, en s’appuyant sur les exigences des entreprises mé-tropolitaines, qui sont différentes des attentes des employeurs locaux. Par exemple, du fait du poids de l’enseignement général, les CAP et BEP paraissent trop longs pour la population des jeu-nes en situation d’échec scolaire, en regard des compétences techniques à maîtriser.

Ensuite se pose la question des moyens : par exemple, dans le secteur de maintenance industrielle de niveau III, de même qu’en électrotechnique et maintenance d’engins, la formation est coûteuse, et il y a manifestement un nombre insuffisant de personnes formées.

Plus globalement, il faut constater que la réponse apportée par le système de formation initiale ne peut pas, par construc-tion même, s’adapter parfaitement aux besoins (exception faite de certaines professions réglementées, dont le nombre des di-plômes est maîtrisé par des compétences fortes : infirmiers, coiffeurs…).

En effet, alors que les besoins des entreprises varient forte-ment dans le temps en fonction du contexte économique, le dispositif de formation initiale a besoin d’au moins quatre ans pour ajuster son programme. L’ouverture et la fermeture de sections se fait à la suite des demandes des établissements sco-laires et après l’accord du conseil consultatif de l’éducation (élus, parents, chambres consulaires, représentants des personnels). L’anticipation est indispensable, mais elle doit se faire sur des données prévisionnelles fiables concernant le moyen terme.

Le problème de la réactivité de l’Education Nationale dépend aujourd’hui des plateaux techniques dont elle dispose. Une adaptation de ces plateaux aux besoins à plus court terme est nécessaire.

4.5 Une insuffisante prise en compte des populations handicapées

L’adaptation du dispositif de formation initiale à la prise en compte des populations handicapées (sourds, malvoyants…) est encore insuffisante (ce qui est d’autant plus inquiétant que l’accompagnement est également faible par la suite à l’entrée dans le monde professionnel). Les réponses ne peuvent être apportées que par une prise en compte des spécificités des handicapés à l’occasion d’une réflexion très en amont.

4.6 Des pratiques d’orientation des jeunes à revoir

Il reste un travail important à faire sur l’orientation des jeunes le plus en amont possible, de façon concertée et continue entre les différents acteurs de la formation. En effet, les jeunes ont une lisibilité insuffisante sur les possibilités d’emploi et les secteurs porteurs, les formations existantes et les formations à venir. Par ailleurs, le choix des filières de formation est insuffisamment éclairé par le contexte économique (perspectives d’emploi) et trop souvent dicté par la vision (souvent obsolète) qu’ont les familles des branches « d’avenir ». Or si la communication et l’information sont déficitaires vis-à-vis des jeunes, des bases de données et des analyses existent (ex : études sectorielles IDCNC).

Aucune scolarisation

4%

< au BEPC42%

BEPC , CAP, BEP30%

Bac général, techno ou pro

12%

Etudes supérieures

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population de 14 ans et plusselon le diplôme le plus élevé

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ISEE

Toutefois, une partie de la population ne maîtrise pas les fon-damentaux (lecture, calcul, citoyenneté), après formation initiale, à l’entrée dans les dispositifs de formation continue ou d’inser-tion.

L’expérience des jeunes est faible en sortie du système scolaire, laissant penser à un manque de savoir faire ou de compétence. Le savoir-être professionnel paraît souvent insuffisant à l’entre-preneur lors de l’embauche. L’accompagnement à l’entrée dans l’entreprise devient alors crucial pendant les premiers mois.

75

On observe toutefois une image de l’enseignement pro-fessionnel assez valorisée. Les « Éléments pour un diagnostic du système éducatif en Nouvelle-Calédonie » produits par le vice-rectorat en juin 2008 font ainsi remarquer l’existence d’un décalage entre les taux métropolitain et calédonien pour le passage en seconde générale et technologique, décalage explicable principalement par la situation de la pro-vince des îles Loyauté et davantage encore de la province Nord. La pratique d’orientation semble poser question car « tout se passe donc comme si les progrès enregistrés par les élè-ves en fin de collège (voir les résultats du DNB) étaient remis en question face à la perspective de devoir affronter le lycée général et technologique. »

57,6

34,2

42,0

52,9

60,1

0

10

20

30

40

50

60

70

ProvinceSud

ProvinceNord

Provincedes îlesLoyauté

Nouvelle-Calédonie

Métropole

4.7 Un déficit de jeunes accédant aux formations supérieures

Certaines filières supérieures (de type sciences humaines) connaissent une fréquentation très forte, surtout en première année, avec un taux d’échec élevé et une employabilité faible (exception faite du professorat). En effet, les jeunes titulaires de baccalauréats professionnels, en particulier, cherchent à l’Univer-sité une façon de faire des études post bac, avec une probabilité infime de les réussir (0,3%).

Au-delà des formations de niveau Bac +2, la licence profes-sionnelle est un outil de formation permettant de faire converger des filières de formation différentes pour répondre à des besoins d’emplois de niches. La mise en place de tels outils, nécessite de disposer de données sur les besoins des entreprises, mais également de compétences propres à établir, pour une durée éphémère, un cursus de formation cohérent et pertinent. Ces cursus n’ayant généralement qu’une durée de vie limitée (quel-ques promotions seulement).

L’Université de Nouvelle-Calédonie (UNC) établit sa stratégie de formation via des plans quadriennaux, à partir des demandes formulées par le gouvernement et les acteurs privés (ex : secteur de la mine). Le plan en cours est récent : il couvre la période 2008-2011. Cette méthode permet notamment de créer des fi-lières spécifiques, type DEUST, licence pro et Master, pour une durée limitée.

Par ailleurs, le développement des cursus de formation hors territoire (Canada, Australie, Nouvelle Zélande…) permet d’ap-porter des compétences complémentaires utiles au marché de l’emploi calédonien. Le dispositif de continuité territoriale « Passeport Mobilité» a, pour sa part, permis en 2007 d’envoyer 1100 personnes faire des études en métropole, et 100 personnes présenter des concours.

4.8 Une nécessaire articulation entre formation initiale et professionnelle

Il existe aujourd’hui de nombreuses instances de concertation (telles que le comité consultatif de la formation professionnelle ou CCFP) regroupant les institutions en charge de l’enseigne-ment et celles en charge de la formation, mais leur efficacité reste faible.

De plus, alors que, pour établir sa programmation annuelle en matière de formation professionnelle, la Nouvelle-Calédonie dispose d’un dispositif intéressant d’évaluation des besoins et de concertation des acteurs économiques (partenaires sociaux, comités paritaires sectoriels), les acteurs de la formation initiale en sont absents. Plus généralement, ces acteurs de la formation initiale manquent de remontées d’information concernant les réalités du terrain.

A contrario, la Nouvelle-Calédonie était jusqu’ici absente des structures de concertation de l’Éducation Nationale (alors même qu’elle doit se préparer au transfert de la compétence).

La bonne articulation avec le domaine de la formation professionnelle, et plus généralement avec les enjeux d’adé-quation population-emploi traités par le présent atelier (notamment la question de l’orientation des jeunes) est à prendre en compte dans les réflexions en cours préparatoires au transfert de la compétence de l’enseignement secondaire public, et de l’enseignement privé, de l’Etat à la Nouvelle-Ca-lédonie.

4.9 Une formation professionnelle qui s’adapte en permanence au contexte, mais qui doit progresser qualitativement

Dans un contexte où le marché de travail a besoin d’une main d’œuvre de plus en plus qualifiée, parfois sur des secteurs à faible effectif et dans des délais relativement courts, la formation pro-fessionnelle est indispensable pour l’économie du pays.

Réactif et adaptable, le dispositif de formation professionnelle néo-calédonien peut clairement se positionner comme com-plémentaire aux formations initiales à spectre large et pouvant plus facilement répondre aux « réglages fins » attendus par le marché du travail.

Cependant, notre dispositif est encore trop centré sur le traitement quantitatif des publics. Même si nous disposons de quelques plateaux techniques de qualité, ils sont en nombre insuffisant et ne couvrent pas certains secteurs de métiers pour-tant bien représentés sur le territoire.

Certains plateaux techniques doivent évoluer, se rénover et s’adapter aux nouvelles réalités professionnelles (équipement, technologie, matériaux..). Les équipes pédagogiques n’ont pas encore les capacités d’évoluer et de produire en lien avec les employeurs des référentiels et des organisations pédagogiques novatrices et de qualité.

Il est essentiel que nos organismes de formation se profes-sionnalisent et se rapprochent des acteurs économiques pour mieux répondre à leurs attentes.

Face à la demande croissante sur certains métiers (maintenan-ce, opération de procédé, BTP, industrie…), la Nouvelle-Calédonie a mis en place tout un dispositif de formation hors territoire (BTF- Mobilité Québec, AFPA métropole…) pour des formations supérieures au Bac voir de niveau V pour certains métiers de-mandés sur le territoire.

Il est relevé que l’accès à la formation est encore mal compris et la communication souvent défaillante.

fin de 3e : taux d’orientation vers la 2nde généraleet technologique (chiffres 2006)

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76

4.10 Des problèmes logistiques cruciaux pour les stagiaires et apprentis

Les centres de formations sont aujourd’hui principalement implantés en province Sud, générant de ce fait beaucoup de difficultés quant à l’hébergement des stagiaires principalement du Nord et des îles, par manque d’infrastructures d’accueil (hé-bergement-restauration). Ce problème se pose aussi aux salariés en formation continue et aux apprentis. A cette difficulté, se ra-joutent les problèmes liés au transport interprovincial, du fait de sa cherté et de sa faible qualité de service.

Ces problèmes sont cruciaux pour la bonne réussite d’un par-cours de formation. Sans ces problèmes, le système de formation professionnelle pourrait bénéficier à un plus grand nombre de personnes, et mieux répondre aux besoins socio-économiques du pays. Parmi ces problèmes, on relève :l qu’il n’existe pas de coordination ou de mutualisation de l’en-

semble des moyens existants et donc pas de projection et d’évaluation du besoin ;

l qu’il n’existe pas de tarifs préférentiels dont pourraient bénéfi-cier les élèves, stagiaires, apprentis et étudiants, en formation ou en stage en entreprises. Il n’existe d’ailleurs même pas de réel « statut » ou encadrement juridique les concernant.

Enfin, puisque le dispositif de formation local n’a pas la ca-pacité de répondre aujourd’hui aux besoins de formation continue des salariés, cette dernière est souvent réalisée di-rectement par l’entreprise pour assurer la compétitivité de leur main d’œuvre. Or, pour les nombreuses PME-TPE, le rem-placement temporaire d’un salarié parti en formation est très souvent problématique.

4.11 L’intérêt de la formation par alternanceL’apprentissage est une forme d’alternance qui aujourd’hui ré-pond bien aux attentes et aux contraintes des entreprises et qui permet une bonne insertion professionnelle des apprentis.

Cependant cette forme d’enseignement repose essentiel-lement sur le rôle du maître d’apprentissage et de l’entreprise dans le processus formatif. Le principe de l’apprentissage consacre une place trop importante à l’entreprise dans le processus formatif. Il y a peut-être nécessité de revoir ces prin-cipes dans le cadre d’un dispositif plus général d’alternance travail-formation.

La taille des entreprises locales est souvent insuffisante pour accueillir un apprenti et le former de manière efficace (contenu de la formation en entreprise). Dans un contexte économique vigoureux, ces dernières consacrent peu de temps à la formation et à l’encadrement de leurs apprentis.

Aujourd’hui, les centres de formation d’apprentis ne peuvent faire face à la demande d’inscription. 20% des demandes d’ins-cription sont aujourd’hui insatisfaites par manque de places.

4.12. Les limites de la formation professionnelle en termes de coût

Par ailleurs, lorsque l’on souhaite répondre à un besoin ciblé mais quantitativement limité, le coût des structures et des formateurs peut rendre économiquement déraisonnable la création d’un cursus spécifique. Cela conduit à privilégier le développement ou l’adaptation de plateaux techniques là où les besoins sont importants et pérennes, quitte à développer les formations hors territoire pour les effectifs faibles et les niveaux supérieurs au Bac, avec nécessité d’un accompagnement.

4.13 La nécessité d’une approche très ciblée des besoins d’emploi

Compte tenu de la taille du territoire, il est nécessaire de réfléchir sur une approche par niche d’emplois et sortir d’une approche de masse. Cette approche par niche nécessite une certaine réactivité. Certaines données sont encore aujourd’hui absentes et mériteraient des études spécifiques comme par exemple les besoins sectoriels en Bac +2. L’effort concernant les études sec-torielles et leur mise à jour doit être maintenu.

4.14 L’enjeu de la recherche et de la gestion des formateurs

L’adaptabilité des dispositifs de formation dépend étroitement de la souplesse de leurs structures, et notamment de leurs formateurs :l contrat de travail ;l polyvalence ;l actualisation des connaissances et compétences.Le recrutement hors territoire de professionnels de la forma-tion est encore rare. Les règles à fixer concernant l’emploi local devraient tenir compte de la particularité de certains postes per-mettant, de façon encadrée, un compagnonnage au bénéfice de salariés calédoniens.

On constate par ailleurs l’absence de véritable compétence en ingénierie de formation au sein de nos structures de forma-tion, au point que les commandes aux formateurs n’y sont pas toujours parfaitement claires.

4.15 Des actions mal coordonnées à l’interface formation / emploi

en matière de formationDepuis 2004, la Nouvelle-Calédonie a conclu à la nécessité de mettre en place le système de commande publique d’actions de formation professionnelle inter-provinces et intra-province nourri par le résultat des études sectorielles et des contrats d’ob-jectifs. Ce dispositif, principalement destiné aux demandeurs d’emploi, est financé par la Nouvelle-Calédonie, avec l’aide de l’Etat et de l’Union Européenne.

Si ce dispositif répond correctement aux objectifs qui lui ont été fixés, il est réglementairement structuré, ce qui limite la sou-plesse nécessaire à bien répondre aux demandes de niches. Il ne peut donc être dissocié de l’ensemble des autres actions à mener en direction des salariés, mais aussi en lien avec les col-lectivités provinciales, elles aussi compétentes en matière de formation professionnelle.

Par ailleurs, les dispositifs d’aide à l’insertion répondent à un besoin fort mais ils sont trop nombreux et trop complexes pour être efficients. Aujourd’hui ce sont 150 mesures distinctes qui coexistent et se superposent. Une fois de plus le partage des compétences entre les provinces et la Nouvelle-Calédonie rend difficile l’harmonisation de tous ces dispositifs et la mutualisa-tion des moyens.en matière d’orientation des jeunesConcernant les jeunes, on constate une grande faiblesse dans leur orientation bien que là aussi les acteurs soient nombreux (CIO-Point A-IOPPS-MIJ…). Pour ces jeunes, le suivi familial est bien souvent inexistant.dans le passage de la formation à l’emploiBeaucoup de jeunes quittent les dispositifs de formation initiale ou professionnelle sans qu’on les retrouve forcément sur le mar-ché du travail, ce qui renvoie au besoin :

77

13 L’employabilité peut être définie comme le niveau de capacité d’une personne lui permettant d’occuper un emploi14 ODE : logiciel « offres et demandes d’emploi »

l d’engager une étude sur le devenir des jeunes au sortir des dispositifs de formation ;

l d’assurer un suivi entre le terme des formations et le passage à l’emploi.

Ceci suppose un renforcement des synergies entre les différents acteurs : Nouvelle-Calédonie, provinces et entreprises.au niveau de l’emploi Globalement le placement des demandeurs d’emploi est peu satisfaisant. Les besoins sont mal recensés et l’obligation de

Annexe IRappel du mandat de l’atelier

L’article 211 de la loi organique précise que « le schéma exprime les orientations fondamentales en matière (…) de formation initiale et continue (…) et de développement économique (…) ». L’un des aspects clef de ces questions réside dans la relation entre, d’une part, la population, avec toute la variété de compétences et d’at-tentes que cela suppose, et d’autre part les besoins en emplois appelés par le développement économique. Tel est le sujet dont doit traiter cet atelier.Le contexte est celui d’un double objectif :l la création d’emplois est l’un des principaux indicateurs d’une

économie performante ;l en outre, ces emplois créés doivent prioritairement bénéficier

aux calédoniens, la taille de la Nouvelle-Calédonie, et la fragilité de ses équilibres économiques et sociaux, ayant justifié d’ins-crire dans les textes la « protection de l’emploi local ».

L’atelier devra établir un diagnostic sur l’accès à l’emploi, en analy-sant notamment la question de l’employabilité14, et les outils mis en œuvre pour la développer ; en particulier, seront regardés:l les réponses apportées, en termes de formation, aux enjeux

économique du territoire : correspondent-elles aux compé-tences attendues par les entreprises ? sont-elles adaptées aux attentes de la population ?

l les dispositifs d’insertion : quelles réponses apportent-ils à l’en-jeu du développement de l’employabilité ?

Le diagnostic examinera aussi les autres aspects pertinents de la question de l’accès à l’emploi, dont ceux :l de la mobilité géographique de la population active, dans un

contexte où les bassins d’emploi peuvent changer au fil des ansl des besoins en variabilité des temps de travail Dans l’optique du plein emploi, l’atelier réfléchira également à la contribution respective des différents secteurs et filières économiques à l’emploi, en tenant compte des différences d’at-tractivité entre filières.

Enfin, puisqu’il existe de fait des besoins en compétences qui ne peuvent être totalement satisfaits par l’emploi local, l’atelier analy-sera les tendances à ce sujet, et l’intérêt et les difficultés posés par le recours à de la main d’œuvre extérieure à la Nouvelle-Calédonie.

Annexe IIMembres inscrits à l’atelier

aublin robert, Vice-rectorat de Nouvelle-CalédoniebacKes sonia, Union Territoriale de la Confédération Française de l’Encadrement - Confédération Générale des Cadres (UT-CFE/CGC)baille sandrine, Commune de Poindimiébeaudou gilles, Service d’Etat de l’Agriculture, de la Forêtet de l’Environnementberart emmanuel, Mission d’Insertion des Jeunesde la province Sud (MIJ-PS)berthelot laurent, Lycée Agricole de Nouvelle-Calédoniebeustes annie, Membre du gouvernementde la Nouvelle-Calédonieblaise frédéric, Vice-rectorat de la Nouvelle-Calédonieblanchard christian, Ecole des Métiers de la Merbolo thierry, Direction de l’Administration Généralede la province des îles Loyautébrial gil, Collaborateur de Mme Beustescampos-hugueney laurent, CFPPA Nord - Lycée Agricolede Nouvelle-Calédoniechaliot raymonde, Parti politique «Le Mouvementde la Diversité» (LMD)charles pierre-henri, Direction de la FormationProfessionnelle Continue (DFPC)constans claude, Vice-rectorat de Nouvelle-Calédoniecoquard marie-noëlle, Association de formationprofessionnelle de l’école catholiquecoquelet benoît, Mairie de Païtacottin patrick, Chambre de Commerce et d’Industriede Nouvelle-Calédonie (CCI)creugnet Jean, Groupement Agricole des Producteursde la côte Est (GAPCE) d’almeida Joao, Fédération des Syndicats des Fonctionnaires, Agents et Ouvriers de la Fonction Publique (FSFAOFP)dasse pascal, Société d’Equipement de Nouvelle-Calédonie (SECAL)durand félix, Direction de l’Enseignement, de la Formation Professionnelle, de l’Insertion Sociale et de la Jeunessede la province Nord (DEFIJ)

publier les offres, mal respectée par les employeurs. La coor-dination entre les différents acteurs du placement (provinces, Nouvelle-Calédonie, milieux professionnels) est embryon-naire. L’applicatif ODE13 utilisé par les trois provinces n’offre pas toujours la rigueur nécessaire à une analyse précise du marché de l’emploi et il n’ya encore à l’heure actuelle aucune passerelle entre les différents systèmes d’information (ODE, CAFAT, ISEE, Millenium). Il n’existe pas non plus de dispositif structuré de reconversion des salariés.

5. ConclusionLe panorama de l’adéquation population/emploi en Nouvelle-Calédonie montre à l’évidence qu’un important travail de collecte et d’analyse de données tant chiffrées que résultant d’études et d’enquêtes sociologiques doit être engagé. Sur cette base, et en fonction des résultats, le développement d’outils adaptés doit

impérativement être réalisé et ces derniers devront être mis effectivement en œuvre. De plus, il convient de privilégier une synergie inter-collectivités renforcée et d’impliquer systémati-quement les partenaires sociaux, garantissant ainsi l’efficacité des outils et mesures mis en œuvre.


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fanJeau benoît, Mairie de Nouméaflotat Jean-pierre, Chambre de Commerceet d’Industrie (CCI)gambini emmanuelle, Fédération des Entreprisesde Travail Temporaire de Nouvelle-Calédoniegibert marie-laure, Formation/programme«Cadres Avenir» du haut-commissariatgrochain sonia, Institut Agronomique néo-Calédonien (IAC)guelaud Jean-michel, MEDEF Nouvelle-Calédonieheafala emmanuel, Association Calédoniennedes handicapés (ACH)herlaut anick, Association CCD - Collectif Handicapsen Nouvelle-Calédoniehervouet-eschembrenner anne-marie,Commune de La FoahnageJe philippe, Etablissement Territorialde Formation Professionnelle des Adultes (ETFPA)hnalep pauline, Alliance Scolaire de l’Eglise Evangélique (ASEE)iboudghacem matcha, Fédération Calédonienne des Parents d’élèves et Etudiants (FCPE)ismaËl robert, Etablissement Provincial de l’Emploi,de la Formation et de l’insertion de la province des îles (EPEFIP)KÜhn emmanuelle, Centre d’Actions pour l’Emploi - Cap Emploi de la province Nordlemaire florence, Direction de l’Economie, de la Formationet de l’Emploi de la province Sud (DEFE)lequatre marie-madeleine, Direction de l’Economie,de la Formation et de l’Emploi de la province Sud (DEFE)lerrant yannick, Université de Nouvelle-Calédonie (UNC)levacher françois, Association Ensemble pour la Planète (EPLP)lubin hélène, Union des Groupements des Parents d’Elèvesdes établissements scolaires de Nouméa, de l’Intérieuret des îles (UGPE)manaKofaiva angéla, Assemblée de la province Nord,membre du congrès, Mission Locale d’Insertion des Jeunesde la province Nord (MLIJ-PN)mandaoue chantal, GIE Tourisme de la province Nordmartin philippe, Institut de Développement des Compéten-ces en Nouvelle-Calédonie (IDCNC), Institut de Formationà l’Administration Publique (IFAP)mary gérard, Union des Secteurs Généraux du Commerce et de l’Industrie de Nouvelle-Calédonie (COGETRA / U.S.G.C.I.N.C.)merignac bruno, Confédération Générale des Petiteset Moyennes Entreprises de Nouvelle-Calédonie (CGPME-NC)meyer david, Fédération des Syndicats des Fonctionnaires, Agents et Ouvriers de la Fonction Publique (FSFAOFP)ngaiohni pierre, Membre du gouvernementde la Nouvelle-Calédonie en charge de la formationprofessionnelle et du transport aérien domestiquenouveau christine, Fédération des Entreprisesde Travail Temporaire de Nouvelle-Calédoniepanchou pascale, MEDEF Nouvelle-Calédonie,Parti politique «Le Mouvement de la Diversité» (LMD)papon thierry, Union du Syndicat Ouvriers des Travaux Publics et des Municipalités de la Nouvelle-Calédonie (USOTPM)patane frédéric, Association ASEAD - Collectif Handicaps en Nouvelle-Calédonieperaldi eddie, Confédération Syndicale des Travailleursde Nouvelle- Calédonie (CSTNC)

poigeaud alain, Association Les Manguierspoirot thomas, Institut de Développementdes Compétences en Nouvelle-Calédonie (IDCNC)ponia ronald, SFAO-SANTE de la Fédération des Syndicats des Fonc-tionnaires, Agents et Ouvriers de la Fonction Publique (FSFAOFP)robert-nicoud delphine, Syndicat des Professionnelsdu Bâtiment et des Travaux Publics (SP BTP)roess ruanito, Fédération des Syndicats des Fonctionnaires, Agents et Ouvriers de la Fonction Publique (FSFAOFP)romero sylvie, Syndicat des Enseignants de la Fonctionpublique de Nouvelle-Calédonie (SEFPNC)roux philippe, Syndicat des Enseignantsde la Fonction publique de Nouvelle-Calédonie (SEFPNC)schall bernard, Fédération des Cadres et Collaborateursde Nouvelle-Calédonie (FCCNC)spaggiari Jérôme, Programme néo-calédoniende « Conservation International »thouZellier philippe, Syndicat des Industries de la Mine (SIM)vassilev carold, Fédération des Industriesde Nouvelle-Calédonie (FINC)vernier grégory, MEDEF Nouvelle-Calédonievoisin corinne, Maire de la Commune de La FoaWamo armand, Assemblée de la province des îles Loyauté

Secrétariat :harre olivier, service de l’aménagement et de la planification, gouvernement de la Nouvelle-Calédoniecharles pierre-henri, direction de la formation professionnelle et continue, gouvernement de la Nouvelle-Calédoniegibert marie-laure, directrice du GIP « Cadres-avenir »KerJouan roger, service de l’aménagementet de la planification, gouvernement de la Nouvelle-Calédonietrabuc gaël, cabinet KPMG


l tableaux de l’économie calédonienne, ISEEl observatoire emploi qualification salaires et formation,

statistiques emploi (synthèse), année 2007 et 1er semestre année 2008, IDCNC

l sessions du dialogue social, août 2007l rapport sur l’activité de formation des employeurs assujettis

à l’obligation de participation au financement de la formation professionnelle et continue, DFPC, année 2006

3Président Monsieur Thierry Granier,membre du Conseil économique et Social

Atelier 3Vie et performance des entreprises

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Décembre 2008

Résumé


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Depuis plus de 10 ans, la Nouvelle-Calédonie connaît une croissance soutenue avec une augmenta-tion annuelle moyenne du PIB de +3,5 % mais qui pourrait fléchir un peu avec la crise économique mondiale. Le marché intérieur est dynamique et les grands projets privés et publics viennent le renforcer. Cette croissance se traduit par un nombre de création d’entreprises et d’emplois consé-quent. Un véritable tissu d’entreprises s’est ainsi constitué, ce qui fait de la Nouvelle-Calédonie, une puissance économique régionale.

Cependant, des disparités sont constatées. L’économie est concentrée dans l’agglomération nou-méenne. Le secteur tertiaire, porté par le secteur non marchand, domine comme dans les pays développés. Le tissu d’entreprises est partagé entre quelques très grandes « multinationales » et une multitude de petites entreprises sans qu’il n’existe de véritable palier intermédiaire.

Le secteur du nickel guide l’économie du pays depuis des décennies ; le développement de la Nouvelle-Calédonie a été structuré autour de cette ressource naturelle qui en fait sa richesse. Avec plus de 95% des exportations en valeur, le nickel a un effet d’entraînement affirmé mais dont l’im-pact n’a jamais été évalué. Aujourd’hui, chacun s’accorde à dire que cette dépendance ressentie mais non mesurée est un facteur de risques qui pourrait être limité par la recherche de voies de diversification.

Le secteur public représente 34,9% de l’emploi salarié et 306,2 milliards injectés dans l’économie. Ces dépenses s’appuient sur des recettes en provenance de l’Etat à près de 40%. Le secteur public est par ailleurs largement impliqué dans le développement, initié ou accompagné en particulier par les SEM provinciales depuis la signature des Accords de Matignon-Oudinot. Ces outils favori-sent la construction du pays, tout comme les participations directes de la Nouvelle-Calédonie dans des secteurs considérés comme stratégiques (énergie, transports, …). Les axes de développement doivent cependant encore s’affiner pour améliorer l’efficacité et harmoniser les relations avec le secteur privé.

Le fort développement des entreprises en Nouvelle-Calédonie, lié à un esprit entrepreneurial omniprésent ne repose pas sur une stratégie bien définie, par manque de concertation entre les acteurs publics et le secteur privé. Le manque d’orientations et d’objectifs pour accompagner ce développement au niveau provincial et territorial ne permet pas d’optimiser les effets des divers outils d’accompagnement mis en place comme la défiscalisation dont les effets bénéfiques pour-raient être améliorés.

La stratégie filière est peu développée en Nouvelle-Calédonie par manque d’objectifs économi-ques clairs. La filière crevette est la plus aboutie et les autres filières agricoles et agroalimentaires doivent encore s’organiser pour être plus compétitives mais elles ne peuvent pas s’appuyer sur une politique agricole dynamique. Les secteurs industriels et tertiaires qui participent pleinement à la création d’emplois connaissent la même problématique : pas de filière structurée en dehors du nickel. Des réflexions sont conduites dans ce sens actuellement. Le tourisme qui pourrait avoir une ambition filière n’a pas encore réussi à fédérer tous les acteurs calédoniens et souffre de ce fait d’un manque de concertation entre les nombreux intervenants.

Pour mieux identifier ses avantages concurrentiels aussi bien sur le marché intérieur qu’à l’export, la Nouvelle-Calédonie manque d’outils de « benchmarking ». De nombreux produits et filières pré-sentent un potentiel de développement mais on ne sait pas le caractériser dans un environnement de plus en plus concurrentiel.

Le développement industriel a été construit sur une logique de substitution aux produits d’im-portation et a permis la création d’un véritable outil industriel bien que les coûts d’acheminement élevés, les volumes restreints, l’énergie chère génèrent souvent des surcoûts sur les produits de grande consommation. Pour favoriser le développement local, des outils de protection et d’inci-tation fiscale ont été mis en place. Aujourd’hui, dans un marché par nature évolutif, les entreprises (producteurs et distributeurs) et les pouvoirs publics, ont récemment mis en place un système de mesure qualitatif de la production locale. Ce système se doit d’être complété par des instruments de mesure de l’impact de la production locale (et donc de sa pertinence) et de son effet d’entraî-nement sur l’économie calédonienne.

Le système concurrentiel repose sur un dispositif de protection et de réglementation de la concur-rence. Le premier dispositif a évolué avec un système de protection mieux adapté mais qui reste encore plus élevé que dans la plupart des pays. Le second fait l’objet d’une réglementation qui doit permettre d’éviter les abus. Mais on ne peut empêcher quelques oligopoles et monopoles du fait de la taille du marché.

Les entreprises sont confrontées à des freins qui limitent leurs performances sur les marchés, aussi bien intérieur qu’export.

a. La petite taille des entreprises ne leur permet pas de se doter de département dédié à la stratégie ou au développement, les contraignant de ce fait à se concentrer sur le marché intérieur, plus facile d’accès.

b. La gestion des ressources humaines est complexe : difficulté de recrutement, management interculturel et situation sociale tendue. Ce dernier aspect est appelé à s’améliorer par la mise en place des sessions du dialogue social.

c. Les coûts de revient des produits sont grevés par des coûts d’acheminement, qui, même s’ils cherchent à être les plus attractifs possibles sont élevés du fait de l’éloignement des centres d’approvisionnement.

d. Aucun système de normes n’est arrêté localement et les entreprises ne peuvent se prévaloir d’un système reconnu internationalement

e. La pression fiscale est plus faible qu’en métropole, mais le système serait plus complexe. Un début de réflexion sur la mise en place de la TVA a été conduit mais n’a pas été mené à son terme.

f. Les entreprises manquent généralement d’innovation, et il existe peu de transfert de techno-logie depuis les centres de recherche présents localement.

L’environnement financier, et l’accès à ses ressources, s’améliorent pour accompagner les entrepri-ses : plus de concurrence, taux plus attractifs, mais dans leur ensemble, encore un peu plus chers qu’en métropole. La palette d’offres est assez complète même si le capital risque est encore plutôt concentré dans le secteur public.

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Sommaire

1. Introduction .................................................................................................................................................................... 84

2. Une économie dynamique mais contrastée .................................................................. 842.1 De nombreux indicateurs au vert .................................................................................................................. 84

2.1.1 Une forte croissance du PIB ................................................................................................................. 842.1.2 Des créations d’entreprises nombreuses ................................................................................... 842.1.3 Un marché intérieur qui se renforce .............................................................................................. 852.1.4 Des grands projets ...................................................................................................................................... 852.1.5 Des créations d’emplois ......................................................................................................................... 852.1.6 Des entreprises qui contribuent à la richesse ....................................................................... 852.1.7 Des entreprises qui investissent ...................................................................................................... 852.1.8 Un dynamisme économique qui devrait se poursuivre .................................................. 85

2.2 Pourtant cette croissance exemplaire masque de fortes disparités .................................. 862.2.1 Un déséquilibre géographique ........................................................................................................... 862.2.2 Une organisation déséquilibrée du tissu d’entreprise .................................................... 862.2.3 Des emplois tertiaires dominants ................................................................................................... 872.2.4 Des écarts de revenus importants ................................................................................................. 872.2.5 Des stratégies provinciales différentes ....................................................................................... 87

3. Le poids important du nickel et du secteur public ........................................... 883.1 Le secteur du nickel ................................................................................................................................................ 88

3.1.1 Une place prépondérante dans le développement ............................................................. 883.1.2 Un poids réel dans l’économie .......................................................................................................... 883.1.3 Mais un effet d’entrainement non mesuré ............................................................................... 893.1.4 Et un risque important pour l’économie .................................................................................... 89

3.2 Le secteur public ....................................................................................................................................................... 903.2.1 Un secteur important ................................................................................................................................ 903.2.2 L’implication forte des acteurs publics ....................................................................................... 903.2.3 Un équilibre encore à trouver entre public et privé,

et des stratégies en cours de définition .................................................................................... 91

4. Un manque de stratégie économique .................................................................................... 924.1 Une coordination territoriale perfectible .................................................................................................. 924.2 Des priorités économiques mal définies ................................................................................................ 92

4.2.1 Au niveau territorial ................................................................................................................................... 924.2.2 Au niveau provincial .................................................................................................................................. 92

4.3 Une traduction du manque de stratégie dans les lois du pays en matière de défiscalisation ..................................................................... 93

4.4 Une conséquence directe du manque de stratégie : peu de filières compétitives et organisées ........................................................................................... 934.4.1 Une seule vraie démarche filière : la filière crevette ........................................................ 934.4.2 Des filières agricoles et agro alimentaires qui restent à mieux structurer ..... 934.4.3 Une absence de filières tertiaires et industrielles autres que le nickel ............ 944.4.4 Un secteur tourisme en panne .......................................................................................................... 95

4.5 Un manque de benchmarking et d’outils prospectifs ................................................................... 95

8383

5. Une production locale existante et favorisée ............................................................. 965.1 Une logique de substitution aux produits d’importation qui doit évoluer ................... 965.2 Des produits de grande consommations généralement plus chers,

et une offre plus restreinte ............................................................................................................................... 965.3 Une politique de franchise plutôt qu’un développement

de marques locales ................................................................................................................................................. 975.4 Les attentes des consommateurs méconnues ................................................................................... 975.5 Des outils publics pour favoriser la production locale ................................................................ 97

6. Un système concurrentiel à faire évoluer ....................................................................... 986.1 Un système de protection qui s’améliore ............................................................................................... 986.2 Un système de régulation de la concurrence à optimiser. ........................................................ 98

7. Des entreprises face à des problématiques diverses : des freins à la performance ................................................................................................................ 99

7.1 Des entreprises peu structurées du fait de leur taille .................................................................. 997.2 Un volet ressources humaines complexe ............................................................................................... 99

7.2.1 Des difficultés à recruter ........................................................................................................................ 997.2.2 Une productivité inconnue ................................................................................................................... 997.2.3 Un management difficile ...................................................................................................................... 1007.2.4 Une situation sociale qui tend à s’améliorer ....................................................................... 100

7.3 Des coûts d’acheminement élevés ............................................................................................................ 1007.4 Des normes et réglementations pas claires ........................................................................................ 1017.5 Un système administratif et fiscal complexe ...................................................................................... 1017.6 Un prix du foncier en augmentation ........................................................................................................ 1027.7 Un manque d’innovation ................................................................................................................................... 102

8. Un accompagnement par les établissements financiers un peu plus cher que la métropole, mais qui s’adapte aux besoins du marché ............................................................... 103

Annexe I Rappel du mandat de l’atelier ......................................................................................................................... 104Annexe II Membres inscrits à l’atelier .............................................................................................................................. 104Annexe III Bibliographie .............................................................................................................................................................. 105

Atelier 1Solidarité sociale et égalité des chancesLes rapports des 9 ateliersdu diagnosticAtelier 3Vie et performance des entreprises

84

1 L’année 2007 n’est pas analysée : d’une part parce que toutes les données ne sont pas encore disponibles, d’autre part à cause de son caractère atypique, la croissance économique ayant été tirée par des prix du nickel extrêmement élevés2 Définitions INSEE : Secteur primaire : ensemble des activités dont la finalité consiste en une exploitation des ressources naturelles : agriculture, pêche, forêt, mines, gisements. Les activités extractives peuvent aussi être classées dans

le secteur secondaire. Secteur secondaire : ensemble des activités consistant en une transformation plus ou moins élaborée des matières premières (industries manufacturières, construction). Secteur tertiaire : regroupe un vaste champ d’activités qui va du commerce à l’administration, en passant par les transports, les activités financières et immobilières, les services aux entreprises et aux particuliers, l’éducation, la santé et l’action sociale

1. IntroductionLors de sa conférence de juin 2007 sur les économies d’outre-mer, Bernard Poirine, universitaire, affirmait : « La petite taille du marché et l’éloignement sont les deux handicaps majeurs de l’outre-mer français ». La Nouvelle-Calédonie ne fait pas exception à la règle.

Avec un marché intérieur inférieur à 250 000 habitants (source ISEE), les entreprises calédoniennes ne peuvent pas compter sur les économies d’échelle pour rentabiliser leurs investissements. L’éloignement des centres d’approvisionnement et des grands centres de consommation les pénalise car les coûts d’achemine-ment sont élevés. Les entreprises et plus précisément celles qui produisent localement doivent tenir compte de ces contraintes qui sont autant de freins à leur performance.

Ces contraintes auraient dû conduire les responsables politi-ques et économiques à définir une stratégie économique claire avec des objectifs précis, favorisant les secteurs où le territoire dispose des meilleurs avantages concurrentiels. Pour le mo-ment, la priorité est donnée à la métallurgie mais sans étudier précisément l’effet d’entrainement de ce secteur, et sans définir de stratégie pour les autres secteurs.

Malgré ces difficultés, le constat est fait en première partie que la Nouvelle-Calédonie connaît une croissance économique

forte depuis plusieurs années. La présence du secteur nickel n’est pas étrangère à ce développement. Mais ce dynamisme masque quelques disparités qui seront soulignées.

Le manque de données disponibles ne permet pas toujours d’aller jusqu’au bout du diagnostic. Il est nécessaire de procé-der à des expertises supplémentaires pour pouvoir identifier les principaux enjeux auxquels le futur schéma d’aménagement et de développement devra répondre.

Etablir un diagnostic sur la « vie et performance des entre-prises » amène à aborder partiellement le sujet plus global de l’économie calédonienne, Ce point a fait l’objet d’une étude très récente CEROM-AFD-IEOM-ISEE « Les défis de la croissance calédonienne » rendue publique le 10 décembre 2008. Cette étude apporte de nombreuses précisions que les participants à l’atelier n’ont pu exploiter du fait du calendrier de travaux s’ache-vant en novembre 2008. Pour ne pas dénaturer les comptes rendus des réunions tenues entre Juin et Novembre 2008, les précisions techniques apportées dans l’étude ont été insérées sous forme d’encadrés identifiés en tant que tels dans le présent document.

2.1 De nombreux indicateurs au vertDepuis 1998, de puissants moteurs ont dopé l’économie calé-donienne : l confiance apportée par l’accord de Nouméa à l’ensemble de la

société et aux acteurs économiques ;l énormes investissements dans le secteur du nickel : les trois

usines représentent à elles seules plus de 700 milliards de FCFP d’investissement (Goro Nickel, 320 milliards, Usine du Nord, 370 milliards et SLN, 100 milliards)

l aides apportées par la Nouvelle-Calédonie et les provinces aux divers secteurs économiques ;

l forte augmentation des transferts financiers de l’Etat et de la défiscalisation. En 2003, les transferts métropolitains étaient de 100 milliards FCFP et de 132 milliards FCFP en 2007.

Les aides relatives à la défiscalisation, abstraction faite des mon-tants significatifs accordés aux grands projets métallurgiques, suivent également une tendance à la hausse.

2.1.1 Une forte croissance du PIBLa croissance économique induite a été particulièrement forte : le PIB a augmenté de 70% sur la période 1998-20061, soit une moyenne annuelle de + 6,8% (en valeur nominale, non corrigée de l’évolution des prix) pour atteindre 659 milliards de FCFP en 2006 et 768 milliards en 2007 (soit + 16,5%). Cette moyenne est supérieure à celle enregistrée dans les régions françaises les plus dynamiques. Une fois corrigée de l’évolution des prix, la crois-sance annuelle réelle moyenne a été de 3,5% entre 1998 et 2006, soit significativement au-dessus de la métropole (2,3%).

Cette croissance qui a débuté dans les années 60, a permis de combler partiellement l’écart de niveau de vie avec la métro-pole (de 1 à 2 en 1960, de 30% aujourd’hui – source : L’économie calédonienne en mouvement). L’industrie, qui a été renforcée, contribue de manière stable au PIB, mais est encore dominée par le tertiaire (dont le commerce). Le tertiaire atteint 70% (compara-

ble à la métropole) du PIB, alors que l’agriculture ne représente plus que 2%2. Le nickel représentait un poids de 30% à la fin du boom au début des années 70. Son poids est maintenant d’environ 11% mais avec la mise en service des deux usines, il va significativement remonter dans les années à venir.

Les défis de la croissance calédonienne page 5 -3e paragraphe : « La Nouvelle-Calédonie est avant tout une société de services (70% du PIB) et non une île métallique … Entre 1998 et 2006, le nickel a contribué au quart environ de la croissance calédonienne ».Il est cependant probable que la crise mondiale actuelle affec-

te également la Nouvelle-Calédonie, sans pouvoir aujourd’hui prédire dans quelle mesure, et que le pays connaisse alors un certain tassement de sa croissance.

2.1.2 Des créations d’entreprises nombreusesIndicateur de dynamisme économique, les créations d’entre-prises ont progressé de +9,3% entre 2006 et 2007 (+ 12% en métropole, mais les grandes agglomérations font croître le chif-fre), alors que les cessations d’activités se réduisaient de – 0,7%. C’est la cinquième année consécutive que les créations sont en hausse. Il faut souligner que la plupart de ces créations sont des créations réelles et non pas des reprises d’activité.

2. Une économie dynamique mais contrastée

Evolution dEs créations d’EntrEprisEs(En nombrE)

Sour

ce : I

SEE/

RIDET

85

Il est intéressant de constater que sur l’année 2007, comme pour les années 2003 à 2005, les créations dans le secondaire (+16,3%) ont été plus soutenues que dans le tertiaire (+5,6%).Or, on sait que l’industrie est plus fortement créatrice d’emplois indirects que le secteur tertiaire. Au total, ce sont près de 4 000 entreprises qui ont été créées en 2007.

Parallèlement, les cessations d’entreprises ont connu une bais-se de 15,6% entre juin 2007 et juin 2008. Il s’agit d’un indicateur à suivre pour pouvoir confirmer si la tendance est poursuivie

En 2007, la CCI a ouvert une pépinière d’entreprises pour accueillir 20 créateurs d’entreprises. Il y a aujourd’hui une liste d’attente. En novembre 2008, Promosud ouvre une autre pépi-nière d’entreprise avec une capacité d’accueil de 40 créateurs.

Même s’il est difficile à quantifier, ces taux de création d’en-treprises reflètent bien l’esprit de « pionnier » qui anime la Nouvelle-Calédonie. L’esprit entrepreneurial existe et ces chiffres le démontrent bien.

2.1.3 Un marché intérieur qui se renforceAutre indicateur de dynamisme : la demande intérieure. Celle-ci s’est ainsi accélérée en 2007. La consommation des ménages aug-mente comme en témoigne le marché de l’automobile (+8,7% d’immatriculation en plus en 2007), tout comme le marché de l’immobilier qui continue sa progression ou encore l’investis-sement des entreprises illustré par la progression des crédits à l’investissement (+21% entre 2006 et 2007). Il serait intéressant d’évaluer l’impact de ce dynamisme sur les productions locales.

Le marché intérieur est donc dynamique et avec la croissance démographique et le développement économique attendu, cette tendance devrait se poursuivre encore quelques années.

2.1.4 Des grands projetsLes grands projets démontrent aussi le dynamisme de la Nou-velle-Calédonie et ils sont nombreux pour un territoire de cette taille : les projets d’usine liés au nickel, renforcés par des projets d’infrastructures publics ambitieux : le médipôle de Koutio, l’ex-tension de l’aéroport de La Tontouta, les équipements liés aux jeux du Pacifique, le doublement de la voie express et l’extension prévue jusqu’à la Tontouta

2.1.5 Des créations d’emploisLes retombées de ce dynamisme sur l’emploi sont considérables puisque en 2007, près de 4 000 emplois salariés supplémentaires

ont été créés, faisant diminuer le taux de chômage et incitant de nouvelles populations à intégrer le marché du travail.

Certes, avec la flambée du nickel, l’année 2007 est exceptionnelle, mais néanmoins, depuis plus de 10 ans, la Nouvelle-Calédonie s’inscrit dans un développement économique soutenu.

2.1.6 Des entreprises qui contribuent à la richesseCette économie soutenue se fait avec les 43 107 entreprises privées dénombrées en Nouvelle-Ca-lédonie en 2007 qui représentent à elles seules près de 55 000 emplois salariés sur un total de 78 000 salariés (population active totale en 2004 : 96 406 – source ISEE).

Elles contribuent à la richesse du pays, d’une part avec les emplois et d’autre part avec les im-pôts et taxes qu’elles versent. A titre de référence,

en 2005, les impôts payés par les entreprises représentaient 45 milliards (IS30+IS35+IFA) des 112 milliards de recettes fiscales.

A partir de 2005, on observe du fait du rendement de l’IS 35% et de l’IS 30%, une prédominance de la fiscalité directe (59%), laquelle était traditionnellement minoritaire (42% en 2002), mais avec le fléchissement des cours du nickel, l’équilibre traditionnel devrait être retrouvé.

2.1.7 Des entreprises qui investissentLe montant du crédit aux entreprises est un indicateur de la confiance des entreprises dans l’avenir. Les crédits corres-pondent généralement à des projets de développement. Cet indicateur est positif puisque l’IEOM indique que les crédits à l’économie continuent de croître à un rythme soutenu avec des hausses de plus de 17% entre 2006 et 2007 et 18% entre 2007 et 2008 (mois de juin). Cette progression forte est essentiellement due aux financements accordés aux gros projets, mais, même si on les retire, il reste encore une progression de 2 à 3%. Toujours selon l’IEOM, les chefs d’entreprises prévoient d’investir sur les douze prochains mois. Seul le secteur de l’agriculture prévoit une baisse. Par contre, le montant annuel des investissements des en-treprises n’est pas connu. Il n’existe aucune donnée disponible les quantifiant précisément.

Les défis de la croissance calédonienne page 13 paragraphe du bas : « Le fait le plus marquant dans la dynamique économique calédonienne est, sans conteste, la forte hausse de la part de l’in-vestissement dans le PIB qui est passée de 21% à 35 entre 1998 et 2006 … Le taux d’investissement 2006 en Nouvelle-Calédonie est particulièrement élevé. Il est compris entre celui de l’Inde (30%) et celui de la Chine (39%). La hausse de l’investissement est princi-palement tirée par le secteur privé. En 1998, ce dernier contribuait à 74% de l’investissement total et à 87% en 2006. L’investissement privé explique plus de 90% de la croissance de l’investissement entre 1998 et 2006 ».

2.1.8 Un dynamisme économiquequi devrait se poursuivreLes études économiques (notamment la publication faite en 2005 par l’IEOM, l’AFD et l’ISEE « L’économie calédonienne en mouvement »), montrent que ce dynamisme économique va se poursuivre :

Créations Taux de créationPures Reprises Réactivations Total

Industries agroalimentaires 22 - 10 32 11,2

Industries hors IAA 233 4 89 326 17,9

Construction 763 9 324 1 096 19,9

Commerce et réparations 335 30 108 473 13,2

Transports 134 3 49 186 12,1

Immobilier 74 - 11 85 10,7

Services aux entreprises 603 10 172 785 25,8

Services aux ménages 337 16 112 465 19,6

Education, santé, social 367 14 104 485 28,4

Total (champ ICS*)* Industrie, Commerce et Services

2 868 86 979 3 933 19,0

Sour

ce IS

EE/R

IDET

créations d’EntrEprisEs En 2007,sElon lE typE Et lE sEctEur d’activité


86

l la mine et la métallurgie vont continuer à se développer, mais il faut être attentif au niveau de dépendance de l’économie ca-lédonienne ;

l des secteurs industriels, tertiaires et agricoles peuvent encore se développer sur des produits nouveaux comme sur des pro-duits de substitution aux importations ;

l les grands projets d’infrastructures publiques conjugués à la construction de logements vont continuer à soutenir l’écono-mie.

2.2 Pourtant cette croissance exemplaire masque de fortes disparités

2.2.1 Un déséquilibre géographiqueLa première disparité est géographique. Les actifs occupés sont nettement plus nombreux en province Sud avec plus de 64 000 personnes contre 12 000 en province Nord et 4 000 en province des îles Loyauté. Ce phénomène de concentration s’est accentué puisque entre 1989 et 2004, la province Sud a vu son nombre d’actifs occupés augmenter de plus de 55% alors que dans les deux autres provinces, le taux de progression est inférieur à 25%. Sur la même période, la population augmentait de 46% en pro-vince Sud, 28% en province Nord et 23% en province des îles. Pour mémoire, la province Sud totalise 164 235 habitants, la province Nord, 44 474 habitants et la province des îles Loyauté, 22 080 habitants.

Les défis de la croissance calédonienne page 38 dernier « les dis-parités entre provinces sont (en conséquence) davantage liées

aux différences de richesse qu’aux écarts en matière de santé ou d’éducation. En d‘autres termes, les politiques publiques ont joué historiquement un rôle déterminant dans la convergence des provinces. Ces politiques sociales ont largement porté leurs fruits. Demain, la réduction des déséquilibres et des inégalités passera de manière prioritaire par le développement économique »

En 2007, 73,6% des entreprises étaient localisées en province Sud, 18,5% en province Nord et 7,9% en province des îles Loyauté. 85% des entreprises industrielles sont concentrées dans le sud.

La carte ci-dessus nous indique que la concentration se résume à l’agglomération nouméenne puisque c’est là, et en particulier à Ducos, que sont implantées bon nombre d’entreprises.

Un point de rattrapage à ce déséquilibre géographique est la forte présence des entreprises artisanales mieux réparties sur l’ensemble du territoire. Elles permettent de fixer les populations en assurant le maintien de l’activité. Avec 10 000 entreprises, la densité artisanale est trois fois supérieure à celle de la métropole avec 419 entreprises pour 10 000 habitants. Le secteur du BTP est très présent, et son poids devrait encore s’accentuer dans les années à venir.

2.2.2 Une organisation déséquilibrée du tissu d’entrepriseLe tissu d’entreprise est également déséquilibré. En 2007, le RI-DET comptabilise 43 356 entreprises, mais si on décompte les associations, les sociétés civiles immobilières, etc (toute structure sans activité commerciale) on arrive à un total de 27 864 entrepri-

nouvEllE-calédoniErépartition dEs établissEmEnts par sEctEur d’activité

échEllE communalE

Sour

ce : I

SEE,

RIDET

(31 M

ARS 2

007)

87

3 Le secteur non marchand regroupe les activités : éducation, santé, action sociale (EQ) ; administration ( ER).4 L’intéressement est un dispositif facultatif permettant d’associer financièrement les salariés aux performances de leur entreprise. L’intéressement est obtenu par le biais d’un

accord. L’intéressement a été mis en place en Nouvelle-Calédonie en 1990, mais les statistiques n’existent que depuis 2005.

Si on regarde la taille des entreprises, 37 400 structures n’ont aucun salarié, 10 ont plus de 500 salariés et 91 plus de 100.

Parmi les plus grandes entreprises, la SLN emploie à elle seule 2 400 personnes (dont 1000 sur les centres miniers) le Groupe-ment SMSP-KNS et Goro Nickel s’approchent chacun des 1000 salariés. Il n’y a pas d’équivalence avec d’autres secteurs d’acti-vité.On a donc un double déséquilibre dans le tissu. En premier lieu, une concentration des grandes entreprises dans un seul secteur d’activité, le nickel, qui a profité ces deux dernières années d’une conjoncture très favorable, et qui entraine une grande partie de l’économie. Or, dès 2008, la croissance de ce secteur sera infé-rieure à celle connue ces dernières années alors qu’il n’existe pas d’autre réelle filière structurée de substitution, qui pourrait avoir une dimension internationale.

Le second déséquilibre vient de la taille des entreprises, le nombre de grandes et moyennes entreprises reste insuffisant pour avoir un effet d’entraînement. Si les petites entreprises sont fortement créatrices d’emploi, et sont flexibles, elles ne créent pas une dynamique économique d’entraînement. La Nouvelle-Calédonie manque d’un tissu d’entreprises intermédiaires. Il faut aussi souligner un point de vigilance, la plupart des gran-des entreprises qui relèvent du secteur privé dépendent de groupes dont les centres de décision sont extérieurs à la Nou-velle-Calédonie (exemple : Goro Nickel).

2.2.3 Des emplois tertiaires dominantsLa répartition des entreprises entre les secteurs de l’agriculture, de l’industrie, de la construction et des services est en adé-quation avec celle que peut connaître la métropole comme le montre le tableau comparatif ci-dessous.

Par contre les effectifs salariés montrent que le secteur ter-tiaire non marchand3 emploie 39% des salariés contre 30,3% en métropole. Cette différence importante est sans doute due au poids du secteur public dans l’économie locale.

Ce sont les pays les plus développés qui disposent d’un sec-teur tertiaire marchand important. La Nouvelle-Calédonie, si elle n’est encore pas au niveau de la métropole, s’en approche. L’importance du secteur non marchand s’explique par le besoin d’accompagnement nécessaire pour structurer le pays mais aussi par l’importance du nombre d’enseignants et de militaires (voir atelier 9, administration)

2.2.4 Des écarts de revenus importantsAutre point de disparité, tout le monde ne bénéficie sans doute pas de la même manière des fruits de la croissance. Un écart conséquent existerait entre les plus hauts revenus et les plus faibles mais le manque de données précises ne permet pas ac-tuellement de mesurer cet écart. L’absence d’outils d’analyse est regrettable.

Les défis de la croissance calédonienne page 7, 3e paragraphe « La société calédonienne est marquée par de fortes inégalités de revenu monétaire : les 20% des ménages les plus riches per-çoivent 55% du total des revenus déclarés »

Autre indicateur : on compte seulement 87 entreprises ayant signé des accords d’intéressement4 avec leurs salariés (cf. tableau ci-dessous établi à partir des données de la Direction du Travail et de l’Emploi). Depuis 2005, le nombre annuel d’entreprises si-gnataires reste stable.

2.2.5 Des stratégies provinciales différentesEnfin, il peut exister des différences d’approche entre les pro-vinces. La compétence du développement économique relève des provinces. Chacune met donc en place son propre code de développement sans toujours chercher à atteindre une certaine cohérence à l’échelle du territoire, alors que certaines compéten-ces qui accompagnent le développement économique sont du ressort de la Nouvelle-Calédonie : fiscalité, douanes, travail,…

ses. Ce chiffre est à rapprocher des données de la Direction des Services Fiscaux qui, en 2007, recense environ 8 000 entreprises relevant de l’IS, 1 700 exploitants individuels au réel et 9 000 en-viron au forfait pour les bénéfices industriels et commerciaux, les bénéfices non commerciaux et les bénéfices agricoles, soit un total de 18 700 entreprises.

Le tableau ci-dessous nous indique la répartition par grand sec-teur d’activité hors secteur public marchand et non marchand.

Agriculture, chasse,

sylvicultureIndustries Construction

Commerce, réparation

automobileServices Total

Nbred’entreprises 5 904 2 272 5 914 3 642 10 132 27 864

Nbre de salariés 1 897 9 208 7 636 8 965 17 600 45 306

Source ISEE : formes juridiques d’entrepriuses retenues : personnes physiques, société en participation, personne morale de droit étranger, société en nom collectif, société d’exercice libéral à responsabilité limitée, EURL, SARL, SA, SAS, GIE, société coopérative agricole.

Secteur d’activité Nouvelle-Calédonie Métropole

Nombre Pourcentage Nombre Pourcentage

Agriculture 6 798 17,23 545 000 17,05

Industrie 2 073 5,25 245 559 7,68

Construction 5 436 13,78 363 936 11,38

Services 25 146 63,73 2 041 699 63,87

Total 39 453 100 3 196 194 100

Sour

ce : I

SEE,

INSE

E

répartition dEs EntrEprisEspar sEctEur d’activité (2006)

Secteur d’activité Nouvelle-Calédonie Métropole

Secteur primaire 3% 1,48 %

Secteur secondaire 21% 22,3%

Secteur tertiaire marchand 37% 45,92%

Secteur tertiaire non marchand 39% 30,3%

Total 100 100

répartition dE l’Emploi salariépar sEctEur d’activité (2006)

Sour

ce : I

SEE,

INSE

E

Taille - 10 salariés 10 à 50 salariés 50 salariés et + Total

2005 1 13 9 23

2006 1 11 8 20

2007 2 12 8 22

2008 1 11 10 22

Total 5 47 35 87


88

3. Le poids important du nickel et du secteur public3.1 Le secteur du nickel3.1.1 Une place prépondérante dans le développementLe nickel occupe une place emblématique importante en Nou-velle-Calédonie. Son exploitation a marqué le paysage, au sens propre comme au sens figuré et conditionne certainement encore beaucoup les anticipations des agents (particuliers ou entreprises) dans leurs décisions d’investissement en particulier. L’expansion de Nouméa s’est faite en bonne partie autour du nickel et par le passé tout a été pensé pour soutenir ce sec-teur comme par exemple les exonérations de certains droits d’importation, ou encore l’accès à une ressource énergétique hydraulique fiable, nécessitant un investissement initial lourd mais délivrant une énergie peu chère à terme. On retrouve un schéma de fonctionnement similaire encore aujourd’hui pour le développement du pays. Les projets miniers et métallurgiques ont un tel impact en matière d’activité économique et d’emplois que les stratégies de développement sont principalement défi-nies en fonction de leur réalisation.

Le principal objectif économique retenu par la Nouvelle-Ca-lédonie vise à accueillir de façon durable de grands groupes miniers mondiaux capables de développer des usines métallur-giques et d’exploiter un minerai relativement abondant, et très compétitif par ses teneurs et son accessiblité. Mais ce n’est que depuis peu qu’une réflexion est menée sur une exploitation du-rable de la ressource et sur la capacité à valoriser au mieux ses retombées, que ce soit en termes de développement du tissu économique qui en dépend ou en termes de rente fiscale. Cette réflexion ne s’est pas encore conclue par l’affirmation de princi-pes et d’un plan d’action clair à ce sujet.

Le secteur minier lié au nickel est pourtant le seul secteur pour lequel la loi organique a prévu une obligation de planification sectorielle, à travers un « schéma de mise en valeur des riches-ses minières », qui doit notamment fixer « les orientations, en matière de développement industriel, nécessaires à l’exploita-tion rationnelle des richesses minières, dans une perspective de développement durable ».

Le secteur du nickel concentre la plupart des centres d’intérêt des projets visant à soutenir le développement économique. Le Centre National de la Recherche et de la Technologie spécialisé sur le nickel créé en 2007 en est une illustration. Une autre illus-tration pourrait être l’étude récemment conduite sur la faisabilité d’un pôle de compétitivité qui indique que seul le secteur du nickel peut s’inscrire dans cette dynamique (Etude Algoé finan-cée par l’ADECAL).

Cette attention se justifie par la place que prend la Nouvelle-Calédonie dans le monde du nickel. Déjà à la fin du XIXème siècle, elle se classait première productrice mondiale de minerai de nickel et au tournant du XXe siècle, elle devenait première productrice de minerai de cobalt. A la fin des années 1960, le nickel calédonien était déclaré «minerai stratégique» par l’Etat. Avec la récession économique du milieu des années 1970, et les atteintes sévères à l’environnement faute d’encadrement régle-mentaire, les professionnels de la mine et les pouvoirs publics ont pris conscience du caractère cyclique du marché du nickel et des impacts sociaux et environnementaux de la mine.

Aujourd’hui, la Nouvelle-Calédonie est le premier exportateur mondial de ferronickel. Avec 8% de la production mondiale, elle figure à la cinquième position en matière de production minière

( source : Nickel 2010, une nouvelle ère industrielle). Le schéma de mise en valeur de la ressource minière précise que 25 à 30% des réserves mondiales de nickel sont en Nouvelle-Calédonie.Cette place devrait être renforcée après la mise en exploitation des usines du Nord et du Sud qui ont concentré depuis quelques années toutes les stratégies de développement économique.

3.1.2 Un poids réel dans l’économie Les revenus de l’activité minière sont essentiels à l’essor de la Nouvelle-Calédonie. Tout d’abord les emplois : en 2007, le sec-teur mine métallurgie totalisait près de 3 200 emplois directs soit 6% de la population salariée du secteur privé. Les courbes ci-dessous montrent la progression ces dernières années en par-ticulier pour la mine. Et avec la mise en service de Goro Nickel puis de l’usine du Nord, le nombre d’emplois métallurgiques va aussi fortement progresser.

En termes de valeur ajoutée, le secteur mines métallurgie a contribué en 2006 à 11% de la valeur ajoutée globale créée en Nouvelle-Calédonie, ce qui représente 4 points de plus que la valeur ajoutée de l’ensemble des autres secteurs industriels, et plus du tiers de l’ensemble du secteur secondaire. Ce poids en termes de valeur ajoutée ne prend pas en compte la valeur ajou-tée créée, indirectement, par le nickel dans les autres secteurs de l’économie (prestations de services, BTP…) et qui est certaine-ment très importante. Enfin la mise en service des deux autres usines pourrait voir la part de valeur ajoutée issue du nickel dé-passer les 30% (moindre si la baisse des cours perdure), ce qui renforcerait encore plus la dépendance du pays à ce secteur.

évolution dE l’Emploi sur minE dE 2001 à 2007

évolution dE l’Emploi métallurgiquE dE 2001 à 2007

89

Quant à l’export, le nickel totalise 99,7% des exportations en volume de la Nouvelle-Calédonie et 96,6% de la valeur. Cette dernière donnée est à relativiser car elle est très liée à la flambée des cours en 2007 ( + 53,4% entre 2006 et 2007). Cependant, même si le cours baisse sensiblement aujourd’hui (33 000 US$/t le 6 mars 2008, 11 950 US$/t le 10 octobre 2008), la part du nic-kel restera prépondérante dans les exportations calédoniennes, d’autant plus après la mise en exploitation des autres projets.

La filière nickel est en partie intégrée horizontalement, avec l’existence d’un véritable tissu industriel gravitant autour de l’extraction, de la métallurgie et des services associés (BTP, maintenance, chaudronnerie, …). Par contre, les fonctions d’in-génierie de projet, de maintenance industrielle n’ont pas été assez développées en dehors des entreprises pour permettre la création d’un véritable pôle de compétence spécifique suscep-tible de pouvoir vendre son savoir-faire à l’export. Les entreprises locales liées au nickel auraient aujourd’hui moins de difficultés à trouver sur place du personnel ou des entreprises ayant la main d’œuvre qualifiée pour accompagner les gros chantiers.

A titre indicatif, puisque aucune étude précise n’a été réali-sée à ce jour, les entreprises liées au nickel semblent contribuer fortement au développement du territoire par la sous-traitance qu’elles peuvent générer. La SLN a ainsi dépensé en 2007 plus de 28 milliards FCFP en achats et charges externes et près de 13 mil-liards FCFP en salaires et traitements. Goro Nickel estime à plus de 10 milliards FCFP, le montant qui sera injecté annuellement dans l’économie calédonienne lorsque l’usine sera en service.

L’augmentation des recettes de l’ « IS 35 », impôt sur les bé-néfices des sociétés liées au nickel, est plus récente (25 milliards collectés en 2008 sur la base de l’activité de 2007) mais n’est que temporaire (elles devraient être de 10 milliards pour 2008, collectées en 2009). Ces recettes étaient de 8,5 milliards en 2006 et de moins de 1 milliard au début de la décennie. Par ailleurs, les 2 nouvelles usines vont bénéficier d’un régime d’exonération to-tale de certains impôts durant 10 à 15 ans, puis de 50% pendant 3 à 5 ans ; toutefois, si leur rentabilité dépasse un certain seuil, le régime d’exonération se terminera de façon anticipée.

Le chiffre d’affaires réalisé par le secteur mines métallurgie en 2005 était de l’ordre de 100 milliards FCFP, celui des autres secteurs industries et transformation (dont BTP et artisanat) de 195 milliards FCFP (source DSF). Même si ces chiffres ont dû beaucoup évoluer depuis avec l’augmentation du cours du nic-kel (en 2007, le chiffre d’affaire export du nickel était de plus de 170 milliards), cela permet de relativiser le poids du nickel dans l’économie.

Cependant, seconde nuance à apporter, une partie de ces 195 milliards est sans doute liée à l’économie du nickel. Enfin, le chiffre d’affaire du nickel est concentré dans quelques entrepri-ses alors que celui du reste des industries est réparti entre une multitude de petites entreprises qui ne peuvent donc pas avoir le même effet d’entraînement.

Les recettes fiscales permettent aussi d’apprécier la part relative de l’industrie du nickel soumise à un taux particulier d’imposition (IS 35%), alors que les autres entreprises sont sou-mises à l’IS 30% ou à l’impôt forfaitaire annuel. Les chiffres de la Direction des Services Fiscaux montrent l’évolution de ces im-pôts sur les dernières années et font apparaître que les rentrées fiscales proviennent d’abord des autres secteurs d’activités que le nickel, exceptée l’année 2007, mais qui peut être considérée comme une année exceptionnelle du fait de l’envolée des cours. A contrario, certaines années (c’était le cas en 1999) les recettes

fiscales générées par l’activité minière ou métallurgique peuvent être nulles.Comme pour le chiffre d’affaires, une partie des recettes fiscales des autres secteurs est sans doute liée au nickel puisque l’on constate que les recettes augmentent au même moment que le début des nouveaux projets métallurgiques. Une analyse plus précise serait nécessaire. L’impôt forfaitaire annuel devrait être supprimé en 2009, mais l’impact sera faible.

3.1.3 Mais un effet d’entrainement non mesuréCet effet d’entrainement n’a jamais été analysé en détail. On sait qu’une partie des entreprises localisées à Ducos sont le fruit d’une sorte d’essaimage de la SLN ; par contre, on ne sait pas quelle est la part de ces entreprises qui lui sont encore direc-tement liées. Les emplois indirects n’ont jamais non plus été évalués précisément, tout comme les retombées fiscales.

Or, le pays continue à favoriser le développement de cette filière, ce qui se conçoit pleinement car c’est le seul secteur exclusivement tourné vers l’export. Il serait toutefois utile d’ana-lyser plus finement des questions telles que : l l’emploi induit, directement ou indirectement, par l’activité mi-

nière ou métallurgique ;l la diffusion des savoir faire et des compétences et leur

valorisation à travers un phénomène d’essaimage et de diver-sification ;

l le bilan net pour les finances publiques ;l les avantages comparatifs réels dont disposent les multinatio-

nales du nickel implantées en Nouvelle-Calédonie, dans un contexte concurrentiel mondial.

Ces analyses pourraient ainsi éclairer la question de la façon la plus appropriée d’utiliser la rente du nickel, et contribuer à la définition des objectifs et des moyens alloués au futur « fonds pour les générations futures » évoqué par le schéma de mise en valeur des richesses minières.

Les défis de la croissance calédonienne Page 8 « Ces projets struc-turants constituent une réelle opportunité pour le développement économique et social à long terme du pays. Pour en réguler au mieux les effets, les autorités doivent renforcer leur capacité de pilo-tage de l’économie et gérer au mieux la commande publique »

3.1.4 Et un risque important pour l’économie La réserve de nickel qui n’est pas renouvelable, est évaluée en-tre 100 et 200 années d’exploitation (source DIMENC), ce qui dispense théoriquement de commencer à préparer une diversi-fication complète pour l’« après-nickel » (ce qui ne veut pas dire gérer la ressource sans se préoccuper de maintenir aussi intactes que possible les autres richesses du pays, dont son environne-ment exceptionnel : c’est l’un des objets du schéma de mise en valeur des richesses minières).

La Nouvelle-Calédonie n’est pas, non plus, à l’abri d’un risque in-dustriel ou climatique majeur au niveau de l’usine de Doniambo qui paralyserait la production et par voie de conséquence tout un pan de l’économie qui s’y rattache (incident majeur sur un four ou cyclone d’une violence exceptionnelle par exemple). Il n’y a pas aujourd’hui de solution de secours qui permette de soutenir et re-

2003 2004 2005 2006 2007

IS 35% 2 087 433 414 7 275 950 594 9 655 999 236 8 547 095 162 23 521 495 768

IS 30% + IFA+ CSA-IS 10 209 948 536 9 156 836 508 14 486 319 319 15 794 040 546 21 251 179 561

Sour

ce DS

F


90

5 L’atelier 9 « administration » étudie plus en détail ces aspects, apportant une comparaison avec la métropole6 Source : Tableaux de l’économie calédonienne – ISEE – abrégé 2007

7 Valeur quasi identique à celle constatée en Polynésie (540 kF par habitant en 2007, hors défiscalisation)

lancer l’économie pendant le temps nécessaire à la reconstruction.D’autres risques, concurrentiels ceux là, existent : l’augmen-

tation de la production mondiale de nickel, l’émergence de produits de substitution au nickel moins coûteux sont des ris-ques pour lesquels nous ne sommes pas non plus préparés.

Sans analyse plus précise, il est difficile d’évaluer la menace que représentent ces risques sur les industries de transfor-mation qui dépendent directement ou indirectement du nickel.

Et pourtant, bien que ces risques soient régulièrement évoqués, aucune réelle diversification ayant une dimension internationale n’a été recherchée pour faire face à ces chocs éventuels.

A défaut, il aurait pu être imaginé la création d’un fonds, dans l’esprit des fonds souverains qui existent ailleurs, abondé par les revenus du nickel ou d’autres sources pour pallier à l’aspect cy-clique de l’économie du nickel et pour contribuer à la création d’autres filières.

3.2 Le secteur public3.2.1 Un secteur importantL’atelier 9 « administration »5 nous apporte un éclairage sur deux aspects : l’emploi représenté par le secteur public, et l’impact financier conséquent.

Le secteur public représente à lui seul 26 655 personnes soit 34,9% de l’emploi salarié total, ce qui en fait le premier employeur de Nouvelle-Calédonie. Mais sur ces cinq dernières années, la croissance de l’emploi non marchand est estimée à 15% alors que celle de l’emploi marchand serait de 25%6.

Par exemple, à eux seuls, les 25 établissements publics de la Nouvelle-Calédonie emploient en 2006, 3 666 salariés soit une masse salariale de plus de 23 milliards de FCFP pour un total de fonctionnement de plus de 68 milliards et de près de 12 milliards d’investissements (source : gouvernement).

Le tableau suivant examine la répartition des dépenses pu-bliques par nature :

Si les transferts de l’Etat venaient à diminuer, il faudrait soit augmenter les taux d’imposition directs ou indirects pour conserver un montant identique de dépenses publi-ques, soit engager une stratégie de réduction de la charge publique.

3.2.2 L’implication forte des acteurs publicsLe paragraphe précédent nous a montré l’importance du sec-teur public en Nouvelle-Calédonie. Nous allons nous arrêter maintenant sur son implication dans les secteurs marchands. Les acteurs publics utilisent différents leviers pour impulser l’économie :l les subventions : en 2007, 570 projets ont été accompagnés

pour un montant de subvention de 1 210 millions FCFP et pour un investissement total de 2 326 millions FCFP. La participation moyenne est donc de 52% avec un écart type allant de 30% (services) à 87% (pêche). Le secteur rural est plus particulière-ment aidé avec les activités agricoles, aquacoles et touristiques. Cependant, malgré l’importance de ces aides, il paraît dif-ficile d’en évaluer l’impact. Les projets ne s’inscrivent pas suffisamment dans une stratégie globale et de fait ces accom-pagnements peuvent perdre en efficacité.

l les outils de défiscalisation (voir par ailleurs dans le rapport d’atelier)

l l’icap (Institut Calédonien de Participation), SEM dont la vocation est de promouvoir les projets concourant au réé-quilibrage entre le grand Nouméa et le reste du territoire accompagne donc plus de projets en province Nord. Cette promotion prend la forme de prise de participation minori-taire et temporaire (sortie lorsque les objectifs de rentabilité ont été atteints) dans des entreprises. Depuis sa création en 1989, l’ICAP est intervenu dans 636 opérations pour un mon-tant de plus de 4 milliards FCFP (chiffres en 2007) surtout dans

Dépenses des administrations publiques (2005) Milliards de F % du PIB

Prestations sociales (espèces+nature) 91,8 15,3%

Masse salariale 128,9 21,5%

Intérêts de la dette 2,2 0,4%

Consommations intermédiaires 39,9 6,7%

Investissement et var. d’actifs non fin. 26,8 4,5%

Autres (dont subv. aux entreprises) 16,6 2,8%

Total 306,2 51,1%

Ce tableau montre qu’en part de PIB, l’impact de la masse salariale des administrations publiques est considérable. Il ré-vèle de plus les sommes conséquentes que le secteur public injecte dans l’économie locale et qui en fait un moteur éco-nomique de premier ordre. Une analyse plus fine permettrait d’en évaluer les retombées réelles car il est possible qu’une partie de la masse salariale ne soit pas réintroduite dans la consommation locale.

Autre aspect important à prendre en compte : ce sont les transferts de l’Etat qui permettent ainsi d’avoir une pression fis-

cale plus faible en Nouvelle-Calédonie qu’en métropole. Sur l’année 2005, les recettes du secteur public s’établissent à

321,3 milliards (excédant cette année là les dépenses de plus de 15 milliards). Ces recettes sont composées :l à 38 % de transferts de l’État (121 milliards en 2005, hors défis-

calisation ; les transferts de l’Etat représentent 20,2% du PIB et 510 kF par habitant7. Un peu plus de la moitié de ces dépenses intervient sous forme de masse salariale, dont une partie ne rentre pas dans les circuits économiques calédoniens ;

l à 35% de taxes, impôts et droits de douane payées par la popu-lation et par les entreprises calédoniennes (112 milliards) ;

l et à 21% de cotisations sociales (69 milliards).

structurE dEs rEcEttEsdu sEctEur public En 2005

Sour

ce : I

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2006

91

les secteurs du tourisme, du BTP, du transport, du commerce/services et de la mine (400 millions FCFP ont été destinés à participer à l’acquisition de la Société Minière du Sud Pacifi-que par SOFINOR)

l les sEmOn compte une vingtaine de SEM en Nouvelle-Calédonie re-présentant un chiffre d’affaires global de 24 milliards FCFP par an, 12,5 milliards FCFP d’investissement et 1 100 emplois directs. Elles couvrent des secteurs aussi variés que l’hôtellerie, le lo-gement social ou encore l’enseignement (source : Association Calédonienne de l’Economie Mixte)

Les SEM provinciales constituent des leviers forts d’impulsion au développement économique pour les provinces. Il en existe une par province : l Promo-Sud pour la province sud, l Sofinor pour la province nordl Sodil pour la province des îles LoyautéLes SEM provinciales impulsent de l’activité économique gé-néralement là où le secteur privé ne le fait pas, par manque de rentabilité, à l’exception de la mine. C’est un moyen de maintenir l’emploi en milieu rural, d’accompagner des sec-teurs en difficulté mais présentant un intérêt pour le territoire, de développer des savoir-faire dont la Nouvelle-Calédonie a besoin. Avant d’avoir un objectif de rentabilité économique, les SEM remplissent d’abord une mission d’aménagement du territoire. Par exemple, la crevetticulture est fortement accompagnée par SOFINOR car elle propose une typologie d’emplois en adéquation avec les attentes de la population et qu’elle permet de diffuser l’activité sur l’ensemble du ter-ritoire.Les SEM prennent aussi des participations, généralement minoritaires, dans un certain nombre de projets d’entrepri-ses qui doivent participer à la construction du pays. Le cas SMSP est plus particulier : le choix d’être actionnaire majori-taire est une réponse politique apportée au lendemain des accords de Matignon-Oudinot. A titre d’exemple, Sodil inter-vient dans une trentaine d’entreprises et Promo sud dans une soixantaine. Ces entreprises relèvent de secteurs d’activité très divers : agro alimentaire, tourisme, services, haute tech-nologie, etc. Au total, ce sont plusieurs milliards de francs qui sont investis. Ces participations ont pour objectif de donner les moyens nécessaires à ces entreprises pour accélérer leur développement.

Il est compliqué de réaliser des projets à vocation écono-mique sur terres coutumières. La médiation conduite par les SEM entre le porteur de projet privé et les responsables cou-tumiers est donc indispensable. Elles apportent une garantie de succès aux deux parties en préservant les intérêts de cha-cun et permettent aux projets d’aboutir dans les meilleures conditions.

Les SEM ont pour vocation de se désengager à terme des sociétés dans lesquelles elles détiennent des participations, et dès que celles-ci atteignent leur seuil de rentabilité. Mais dans les faits, les délais pour atteindre la rentabilité s’avèrent souvent longs, contraignant les SEM à prolonger leur rôle d’ac-compagnement de l’entreprise. Cependant, certains projets sont tout de même arrêtés rapidement (dans les trois premiè-res années) pour objectifs non atteints. Par ailleurs, la cession des parts à un privé peut s’avérer compliquée par manque d’ acquéreurs potentiels. Enfin, les SEM reconnaissent mainte-nir leurs participations dans quelques « success story » afin de

dégager des fonds pour réinvestir dans d’autres projets. Mais l’objectif à terme reste toujours la cession.

Lorsqu’il s’agit de dynamiser une filière dans son ensemble, les SEM préfèrent maintenir leurs actions tant que la structuration de la filière n’est pas aboutie. Seulement, après, elles envisagent la cession au secteur privé des différents maillons de la filière. La difficulté est de déterminer le stade à partir duquel, la filière est considérée comme structurée.l les participations directes de la nouvelle-calédonieLa Nouvelle-Calédonie intervient aussi bien dans ENERCAL que dans AIR CALIN, mais on pourrait aussi citer l’OCEF ou l’ERPA. Cette démarche est à rapprocher de celles des SEM, c’est-à-dire que les investissements sont réalisés dans des secteurs délaissés par le privé par manque de rentabilité. L’ob-jectif reste cependant d’essayer de proposer les meilleurs tarifs possibles pour les consommateurs calédoniens.

La Nouvelle-Calédonie décide aussi d’investir dans les sec-teurs qui sont stratégiques pour un pays insulaire. Ce sont des choix politiques qui ont donc conduit à contrôler l’électricité, les télécoms, les transports aériens internationaux. La Nouvel-le-Calédonie détient aussi d’autres participations, héritage de l’histoire, dans des structures comme la BCI et la SIC.

3.2.3 Un équilibre encore à trouver entre public et privé, et des stratégies en cours de définitionL’investissement public a été souhaité pour accélérer la construction du pays, mais sans avoir défini clairement de stra-tégie d’intervention. Il n’y a pas eu de concertation particulière entre les différents acteurs pour une meilleure harmonisation par exemple des actions des SEM. Aucun outil de suivi et d’éva-luation n’a été mis en place. Il y a peu de communication sur leurs actions. Aujourd’hui, les acteurs publics et plus particulièrement les SEM provinciales intégrent des réflexions stratégiques dans leurs dé-marches : quels secteurs stratégiques donc prioritaires ? quelle position par rapport au secteur privé ? quelles retombées atten-dre ? quels indicateurs de réussite (masse salariale, achats locaux, emplois indirects, etc) ? quels avantages pour les calédoniens ? Les SEM se professionnalisent et les « reporting » s’améliorent, ce qui permet de mieux cibler les actions.

Pour les SEM de développement économique la création d’emploi apparaît comme le premier objectif, à la condition de ne pas déstabiliser le secteur privé par une distorsion de concur-rence.Pour la Nouvelle-Calédonie, garantir une qualité de service au plus grand nombre sur un certain nombre de secteurs stratégi-ques est la priorité. Cela demande d’améliorer encore la gestion des participations avec des objectifs précis et de mieux définir le mode de contrôle nécessaire.

Le pays est toujours en construction et le secteur public doit accompagner ce développement. Mais, pour certains, il est trop présent dans l’économie marchande se substituant au secteur privé, alors que, pour d’autres, il doit continuer à contrôler une partie de l’économie.Les partenariats public-privé ne sont pas développés alors que cela devrait être une alternative.

La question de l’équilibre entre le secteur privé et le secteur public n’est pas tranchée. Cette question difficile voire passion-nelle devra faire l’objet d’échanges dans la phase de la définition des orientations. Une implication des acteurs publics plus forte permettrait de nourrir le débat.


92

4. Un manque de stratégie économique4.1 Une coordination territoriale perfectibleLa Nouvelle-Calédonie est compétente sur de nombreux do-maines qui ont un impact sur le développement économique : concurrence, réglementation des prix, organisation des mar-chés, fiscalité, importations, exportations, régimes douaniers, réglementation des investissements étrangers.

Mais il revient aux provinces de promouvoir et d’aider le déve-loppement économique, et elles développent en la matière des stratégies qui leur sont propres. Malgré l’exigüité de l’archipel, et une population de moins de 250 000 habitants, trois stratégies distinctes de développement économique coexistent, et repo-sent sur des visions qui ne sont pas toujours partagées.

L’élaboration des stratégies économiques provinciales et leur nécessaire coordination à l’échelle du territoire souffrent d’un manque d’outils et/ou de structures permettant de les accom-pagner. Il manque encore de dialogue et d’échanges. Le Conseil Economique et Social, composé de membres des trois provinces aurait pu jouer ce rôle si des études économiques plus prospec-tives avaient été conduites.

Pourtant, des progrès importants sont constatés depuis quel-ques années, l’Agence Interprovinciale de Développement du Tourisme récemment créée en est un exemple, malgré une coordination encore imparfaite, la structure rencontrant des dif-ficultés de fonctionnement. Chaque province semble centrée sur ses problématiques locales sans chercher à coopérer pour favoriser un développement à l’échelle de la Nouvelle-Calédo-nie. De fait, il existe peu d’actions dans le domaine économique qui soient pilotées à un niveau inter-provincial.

4.2 Des priorités économiques mal définies4.2.1 Au niveau territorialLe manque de coordination ne facilite pas la mise en œuvre de politiques globales sur le long terme.

Les actions de développement se sont principalement ap-puyées sur le développement du secteur de la mine et de la métallurgie, mais tout le monde s’accorde à dire que la dépen-dance du pays vis à vis du nickel est un risque important pour la pérennité de son économie.

Le soutien financier métropolitain qui constitue une autre source de revenus prend actuellement trois formes : les sa-laires, les contrats de développement et la défiscalisation. Aucune de ces trois formes n’est susceptible d’augmenter en cas de baisse des prix du nickel. C’est en fait le poids relatif des transferts de la métropole qui est susceptible d’augmenter parce que les recettes budgétaires propres de la Nouvelle-Calédonie diminuent. Ce soutien ne correspond en rien à une démarche stratégique économique. Et, là encore, cette « ressource » est reconnue comme susceptible de réduction, voire de disparition.

Malgré ces craintes, aucune réflexion stratégique d’envergure n’a été menée pour chercher à identifier d’autres secteurs pour lesquels la Nouvelle-Calédonie détiendrait des avantages com-pétitifs.

Le développement d’une production locale en substitution d’importations (agriculture et petite industrie de transformation) est un axe reconnu. Mais, au-delà du principe général que la gestion fine des règles d’importation peut constituer un cadre à l’abri duquel un tel développement est possible, il existerait peu

de secteurs et de produits pour lesquels la Nouvelle-Calédonie dispose de réels avantages et où le prix de revient comparé au produit importé serait compétitif.

Le tourisme est parfois présenté comme une possible roue de secours pour l’économie du pays, notamment son économie rurale, mais il ne semble pas y avoir de consensus sur son réel potentiel de développement, ni même sur la cible visée en ter-mes de clientèle.

Au-delà des secteurs économiques à dynamiser en priorité, peut-être manque-t-il également une réflexion et des choix concernant le « modèle économique » du pays. Se contente-t-on d’une concurrence très limitée ? Comment faire en sorte que les bénéfices se réinvestissent localement ? Quelle place réserver à l’intervention publique ? Quels sont, parmi les facteurs freinant la croissance, ceux sur lesquels on pourrait agir ? Etc.

Ce questionnement doit rejoindre celui de l’aménagement du territoire.

La plupart de ces questions devront faire l’objet d’une atten-tion particulière dans le futur schéma d’aménagement et de développement.

Une stratégie claire, si elle avait été mise en place, aurait permis de définir des objectifs économiques fixant ainsi des priorités, et facilitant la mise en œuvre de dispositifs adaptés, et d’indicateurs de résultat. Cela conditionne aussi des dispositifs incitatifs : allègement de charges, voire zones franches, primes à la création d’emplois,…

Même en période de croissance, comme c’est le cas actuelle-ment, des priorités claires sont nécessaires pour favoriser la prise de décision et l’identification des outils à mettre en place pour accompagner l’économie : formations, immobilier d’entreprises, fiscalité,….Si d’aventure, le pays devait connaître une récession liée à ces principales ressources, une bonne anticipation permettrait une meilleure adaptation aux nouvelles contraintes.

Des tentatives d’approches stratégiques sectorielles ont été menées, sur le tourisme en particulier, mais sans pouvoir les inscrire dans une stratégie globale de développement écono-mique.

Des opportunités n’ont pas été saisies. Lorsque les différen-tes collectivités ont travaillé sur le dossier d’inscription des récifs coralliens au patrimoine de l’Humanité, elles auraient pu l’intégrer à une réflexion stratégique d’ensemble, appuyée sur cette dynamique. Au-delà de l’inscription, quelle utilisation et valorisation possible ? Quelle cohérence donner à l’économie du pays ?

4.2.2 Au niveau provincialSi les priorités économiques ne sont pas claires au niveau territo-rial, elles ne le sont pas beaucoup plus au niveau des provinces. Les codes de développement définissent un ensemble d’accom-pagnements pertinents et selon des filières prioritaires au niveau provincial. Toutefois, elles ne s’inscrivent pas non plus dans une démarche plus globale, formalisée au travers d’objectifs écono-miques et sociaux qui puissent être quantifiés. La province nord, conduit cependant des réflexions stratégiques sur les filières, notamment agricoles, avec un projet plus global mais sans recherche de coordination particulière avec les autres provinces.

93

8 En 2007, l’aide fiscale accordée par la Nouvelle-Calédonie est de 12 milliards FCFP, celle de l’Etat 18 milliards FCFP. Ce sont les secteurs du logement et des énergies renouvelables qui en bénéficient majoritairement.

4.3. Une traduction du manque de stratégie dans les lois du pays en matière de défiscalisation

L’objectif premier des lois du pays en matière de défiscalisation est de compenser le handicap compétitif des entreprises calé-doniennes. Le second objectif est de favoriser la diversification de l’économie en soutenant plus précisément certains secteurs, en cohérence avec la stratégie économique voulue. Mais, par manque d’analyse, les lois de défiscalisation ont défini leurs pro-pres choix de diversification.

Deux dispositifs de défiscalisation sont possibles sur le terri-toire et peuvent se cumuler.l Un dispositif local (loi Frogier puis loi Martin), géré par la Direc-

tion des Services Fiscaux de la Nouvelle-Calédonie, qui cible les énergies renouvelables, la recherche et le développement, l’hô-tellerie, les résidences de tourisme et les villages de vacances, l’animation touristique, les maisons de retraite, les crèches, la pê-che industrielle, l’aquaculture, l’élevage de cervidés, la caféiculture, la sylviculture, la production laitière, la transformation des produits agricoles locaux, des produits de la pêche, l’industrie de transfor-mation répondant à des critères de valeur ajoutée de production, l’industrie de valorisation et de recyclage des déchets, l’exploita-tion d’une délégation ou d’une concession de service public local, les transports terrestres urbains et suburbains.

l Un dispositif « métropolitain », la loi Girardin, qui est géré par les services de l’Etat. Il vise le logement et l’ensemble des secteurs exceptés le commerce, les activités financières, d’expertise et de conseil, la navigation de croisière et la restauration.

La multiplication des secteurs éligibles est sans doute positif pour les entreprises, mais n’aurait il pas été plus judicieux de travailler de manière plus fine en ciblant quelques secteurs spé-cifiques ? Le manque d’analyse stratégique ne l’a pas permis.

Les premières lois n’étaient pas conditionnées à l’obtention de résultat (emplois, retombées économiques,…) mais, depuis 2008, une évaluation des impacts fiscaux et sociaux est conduite pour chaque projet pour pouvoir bénéficier des agréments. Là encore, une stratégie bien définie faciliterait la mise en place d’indicateurs précis permettant de suivre les effets de ces me-sures sur l’économie8.

4.4 Une conséquence directe du manque de stratégie : peu de filières compétitives et organisées

La création de filières est conditionnée par l’existence d’un marché, la maîtrise de savoir-faire, la présence de compéten-ces spécifiques et de plusieurs acteurs économiques ayant un intérêt commun (marché, technologie,…). Vient ensuite l’identi-fication des avantages concurrentiels. L’existence de filières aide à structurer un territoire. Or, la Nouvelle-Calédonie, n’a pas eu cette politique de développement de filières reposant sur un avantage concurrentiel durable, en dehors du nickel et de la crevette.

Si l’objectif de développement est le plus souvent d’ordre économique afin d’améliorer la compétitivité des entreprises, d’autres facteurs peuvent justifier leur développement :l volonté de maintenir des filières pour contribuer à l’aménagement

du territoire et au maintien de la population en milieu rural.l volonté de conserver une autosuffisance alimentaire la plus

élevée possible en vue des crises agricoles et alimentaires qui se profilent, et d’être autosuffisant sur des secteurs industriels relevant de l’agroalimentaire.

4.4.1 Une seule vraie démarche filière : la filière crevetteCette filière a été construite sur la base d’un avantage concur-rentiel : l’existence d’écosystème adapté à l’élevage de crevette de qualité, d’un positionnement produit adapté : produit de qualité, haut-de-gamme, pour des marchés de niche, et pou-vant s’appuyer sur un marché local dynamique (les calédoniens sont très consommateurs de crevettes) et des marchés export de proximité (Asie) ou plus éloignés (Europe).

Autre atout de cette filière : elle est un outil d’aménagement durable du territoire puisqu’elle doit combiner production, trans-formation et distribution tout en préservant un environnement de production de qualité nécessaire au bon développement des larves. Les trois fonctions peuvent être localisées sur tout le territoire.

Les pouvoirs publics ont alors joué leur rôle d’initiateur et de soutien à la filière, en équilibrant les apports du secteur public et ceux du privé aux différents stades de la filière. Le soutien a été complété par un apport en Recherche&Développement via l’IFREMER.

Avec un volume de production suffisant (2 000 tonnes par an) pour attaquer les marchés de niche (marché mondial : 6 millions de tonnes par an), il a été possible de développer une véritable stratégie marketing et commerciale.

Cette filière demande encore une certaine structuration pour apporter plus de cohérence : il faut fédérer les écloseries, et ren-dre les outils de transformation plus complémentaires.

Aujourd’hui, cette filière connaît des difficultés sur les marchés car les coûts de production sont élevés et les crevettes calédo-niennes ne sont alors plus compétitives sur des marchés dont la demande évolue. Dans ce cadre, elle bénéficie du soutien fi-nancier des pouvoirs publics (428 millions FCFP en 2007). Il est donc indispensable de s’inscrire dans la durée pour continuer à adapter l’outil calédonien.

Une analyse prospective plus fine devrait pouvoir aider la fi-lière à se consolider.

Seul produit d’exportation de référence en dehors du nic-kel, on peut se demander pourquoi cette réflexion stratégique sur la crevette n’a pas été reproduite avec succès dans d’autres filières ?

4.4.2 Des filières agricoles et agro alimentaires qui restent à mieux structurer

Quelles que soient les filières animales et végétales, l’organisation des professionnels qui les composent (producteurs, colporteurs, grossistes, transformateurs et distributeurs) manque de struc-turation.La prise en compte des marchés n’est pas suffisante pour calibrer un volume de production en général trop faible pour fournir le marché local, ce qui amène à importer un certain nombre de produits agricoles. Cette meilleure prise en compte permettrait d’améliorer le fonctionnement de la Commission des Flux et des Cotations. Le niveau de qualité et de normalisation des productions est aussi perfectible. L’ERPA, conscient de ces difficultés, œuvre dans ce sens. Mais cela demande une certaine professionnalisation des agriculteurs, tout en garantissant la rentabilité de leurs ex-ploitations. L’agriculture calédonienne possède un large potentiel de pro-ductions diverses, à la condition d’analyser celles pour lesquelles elle a les meilleurs avantages concurrentiels, en particulier en termes de coût.


94

9 Ecko est une association qui a pour vocation d’assister et de représenter les entreprises locales dans le projet industriel du Nord.

L’exemple de la squash est à souligner. Une analyse a été conduite en fonction d’un marché identifié. La production et la commer-cialisation ont été réfléchies pour répondre à la demande. Le succès n’a pourtant pas été celui escompté, sans doute par man-que d’organisation.

La collecte des productions agricoles exigerait un peu plus d’organisation. Il existe peu de systèmes coopératifs par exem-ple qui pourraient pallier à cette déficience. La collecte reste donc encore très éparpillée et tributaire de l’individualisme des exploitants.

Viennent ensuite la distribution ou la transformation.Pour la distribution, il y a encore peu de concertation entre les enseignes de la grande distribution et les petits produc-teurs, avec des rapports de force souvent peu favorables aux derniers. Une des conséquences est le maintien de la dis-tribution au travers de filières courtes : ventes directes sur les marchés. Ces deux modes de distribution ne sont pas antinomiques mais il faut savoir les concilier car les volumes à produire sont très différents pour l’exploitant selon qu’il s’adresse à un circuit ou à un autre. Dans les deux cas, les producteurs comme les circuits de distribution sont orientés vers le marché calédonien, faute de volumes suffisants mais aussi parce que ce marché est plus facile d’accès et qu’il est en partie protégé.Pour la transformation, très peu de productions agricoles locales peuvent être utilisées par les unités industrielles agroalimentaires qui doivent donc importer une partie de leur matière première.

Dans les deux cas, il existe peu d’accords professionnels ou interprofessionnels (avec la distribution en particulier) permet-tant de mieux écouler/gérer la production. Les commissions ou structures chargées de coordonner la filière, que ce soit la DAE, l’OCEF ou l’ERPA, fixent des objectifs quantitatifs et qualitatifs qui ont du mal à être atteints.

La pêche cherche à s’inscrire dans une stratégie de dévelop-pement plus structurée avec la recherche de nouveaux marchés et la capacité à les fournir dans des volumes et avec une qualité suffisants. Mais, c’est un domaine où la définition d’une appro-che commune entre les trois provinces, le gouvernement et l’Etat serait un véritable gage de succès.

Une telle situation amène les pouvoirs publics à soutenir le secteur agricole et aquacole dans son ensemble. De nombreux services accompagnent ce secteur pour l’aider à se structurer. Mais, il semble encore manquer de cohérence avec notamment une analyse plus globale et plus prospective de l’agriculture et de l’aquaculture qui fait défaut: quels sont les objectifs fixés ? Quelles sont les productions privilégiées ? Quelle est la place accordée à l’agriculture vivrière ? Quelle valorisation ? Quelle transformation ? Quels marchés ciblés ?Autant de questions pour lesquelles les réponses sont mal formulées aujourd’hui, par déficit de réelle politique agricole : formation, installation des jeunes, maîtrise du foncier, modes de productions, qualité des productions, rémunérations, accès aux marchés…

C’est là aussi un point d’approfondissement du futur schéma d’aménagement et de développement de la Nouvelle-Calédonie.

On constate sur ces filières que l’appui des pouvoirs publics a été bénéfique à leur développement :l l’organisation de la filière crevette est en partie liée à l’action

d’établissement public tel que l’ERPA qui a contribué à struc-turer la filière ;

l la filière viande a été organisée avec la contribution de l’OCEF ;

l la filière bois semble nécessiter une intervention importante des pouvoirs publics pour mieux organiser les différents ac-teurs.

A ceux là, il faudrait pouvoir ajouter un soutien en R&D plus axé sur les entreprises, d’autant que ces filières ont la chance de pou-voir disposer sur place d’outils comme l’IAC, l’AICA ou l’IFREMER. Les échanges entre les producteurs et les organismes de recher-che doivent s’amplifier.

L’agriculture et l’aquaculture donnent l’impression de se cher-cher au travers de nombreuses tentatives de structuration de filières au résultat plus ou moins positif :l la filière café n’a pu se développer car les pouvoirs publics ont

voulu imposer un modèle de développement économique en inadéquation avec les attentes et la volonté des personnes ;

l la filière bovine, qui pourrait représenter un fort potentiel, connaît des difficultés à se développer ;

l la filière porcine est en cours de structuration ;l la filière squash, tournée vers l’export (ERPA) ;l la filière bois, qui importe beaucoup plus qu’elle n’utilise les

bois produits localement (filière en cours d’organisation) ;l la filière cerf, tournée vers l’export (OCEF) ;l la filière maïs ;l la filière horticole semble prometteuse parce qu’elle corres-

pond aux attentes des consommateurs et qu’elle peut s’inscrire dans les programmes de revégétalisation, et de là, développer de réels savoir-faire.

L’agriculture, et dans une moindre mesure l’aquaculture, ont atteint aujourd’hui une situation critique, d’autant plus in-quiétante que l’on assiste à une raréfaction des ressources agricoles mondiales. Le déficit de politique agricole évoqué plus haut peut s’avérer être un handicap sérieux pour l’avenir du pays.

4.4.3 Une absence de filières tertiaires et industrielles autres que le nickelAvec plus de 1 000 entreprises et environ 6 000 emplois, l’impor-tance du secteur industriel est réelle. Mais il est trop éclaté pour faire émerger une ou plusieurs filières d’excellence sur lesquelles appuyer une politique au niveau du territoire.

Les raisons de l’absence de filières industrielles sont nombreu-ses et diverses, parmi celles-ci :l un marché domestique étroit qui limite le développement de

plusieurs entreprises sur un même savoir-faire ;l un marché domestique protégé et sans véritables dispositifs

permettant de stimuler le développement à l’export ;l des avantages concurrentiels non identifiés pour chercher à

conquérir de nouveaux marchés ;l un développement des filières qui passe forcément par l’export,

associé à des entreprises calédoniennes qui ne peuvent pas toujours être compétitives à l’international ;

l des petites entreprises parfois peu structurées.Le secteur tertiaire n’a pas non plus développé de filière particu-lière, si ce n’est le tourisme.

Les regroupements professionnels existent et ont un rôle important à jouer dans la structuration des filières. La Fédéra-tion des Industries de Nouvelle-Calédonie (FINC) qui réunit plus d’une centaine d’adhérents cherche à conduire des réflexions allant dans cet esprit.

Sans aller jusqu’à la création d’une filière, les entrepreneurs calédoniens mènent une expérience ECKO9 qui pourrait par la suite servir de support à une réflexion plus large.

95

10 Technique qui consiste à étudier et analyser les performances, les modes d’organisation des concurrents afin de s’en inspirer et d’en tirer le meilleur. C’est un processus continu pour améliorer la performance de son organisation.

4.4.4 Un secteur tourisme en panneAvec 103 000 visiteurs en 2007, le seuil des 100 000 est atteint pour la troisième année consécutive mais la hausse observée localement (2,9%) est inférieure à la hausse au niveau mondial (6%). Si on rajoute les 121 000 croisiéristes, la Nouvelle-Calédo-nie totalise 224 000 visiteurs en 2007. Les objectifs affichés par le plan de développement concerté du tourisme de 2005 semblent encore loin. Toutes les préco-nisations n’ont pas été suivies d’effets. La création d’une image unique de la Nouvelle-Calédonie à l’extérieur par exemple n’a pas été mise en œuvre (l’avantage concurrentiel n’a pas été construit). La coordination nécessaire autour d’une politique de développement ne semble pas encore suffisante pour soute-nir et favoriser le développement de ce secteur. La création de l’Agence Interprovinciale de Développement du Tourisme de-vrait favoriser cette coordination.Pourtant, ce secteur présente un intérêt fort pour l’aménage-ment du territoire puisqu’il permet une meilleure diffusion de l’économie et fixe les populations en milieu rural. Le tourisme n’est encore pas assez développé pour pouvoir parler de « fi-lière » qui intégrerait un nombre d’acteurs plus important.

Si le manque de coordination est une explication, il faut aussi s’interroger sur le positionnement commercial préconisé. Est-il cohérent avec les avantages concurrentiels qui peuvent être mis en avant ? Les contraintes d’éloignement, de niveau de prix orientent vers un tourisme haut de gamme exigeant alors un accueil de haut niveau.

Et puis, quelle stratégie de consolidation apportée par les autres filières, agricoles en particulier, pour approvisionner les centres touristiques ? Il existe des démarches de ce type, dans les îles Loyauté par exemple, mais ce n’est pas structuré à l’échelle territoriale.

Ce décollage difficile du tourisme peut trouver ses causes dans le manque d’identification des priorités économiques et des conditions de succès nécessaires à mettre en place pour servir ces priorités, à commencer peut-être par les modalités et les coûts d’acheminement.

Les défis de la croissance calédonienne, page 30 dernier paragraphe : « Les recettes liées à ce secteur se sont élevées à plus de 17 milliards de FCFP en 2007 (hors transport international), en progression de 37% par rapport à 2001, soit un rythme annuel supérieur à 5%. Ces recettes représentent en moyenne 2,6% du PIB depuis 2001. Toute-fois les Calédoniens dépensent également à l’extérieur du territoire (13 milliards de FCFP en 2007). Les activités touristiques dégagent ainsi 4,1 milliards de FCFP de recettes nettes ».

4.5 Un manque de benchmarking10 et d’outils prospectifs

Pour mieux identifier ses avantages concurrentiels dans un contexte mondial sans cesse en évolution et donc mieux défi-nir ses priorités en matière de développement économique via la définition des secteurs et des filières à renforcer et soutenir, la Nouvelle-Calédonie manque d’outils prospectifs et de benchmark. Il est par ailleurs important de pouvoir disposer d’études spécifiques aussi bien pour l’appui au développement de l’export que pour la fourniture du marché local car, sans elles, il est alors plus difficile de prévoir et d’anticiper. Cela peut être préjudiciable pour le développement des entreprises et du territoire.

Cependant, le réflexe de benchmarking commence à être bien présent avec la multiplication des déplacements à l’étranger de délégations sur des sujets divers.

Il manque réellement d’analyse économique stratégique fine permettant d’identifier les secteurs présentant un potentiel de développement (ce dernier passe d’ailleurs souvent par l’export). Ces analyses pourraient guider les politiques publiques en ren-forçant leur soutien sur certains secteurs et en le réduisant sur d’autres.Au-delà des avantages concurrentiels identifiés pour le nickel, la Nouvelle-Calédonie doit pouvoir se positionner sur un certain nombre de marchés de niche en faisant valoir des avantages concurrentiels à déterminer.

Au cours des travaux de l’atelier, différents secteurs ont été évo-qués. Il reste à évaluer leur réel potentiel de développement et les conditions d’accompagnement à mettre en œuvre. Filières agricoles :La filière avicole : la consommation est de l’ordre de 16 000 tonnes par an en Nouvelle-Calédonie, alors que la production n’est que de 500 tonnes. Sur des produits spécifiques positionnés vers le haut de gamme, la production pourrait atteindre 2 500 tonnes par an et commencer à constituer une filière. L’élevage semi-industriel de poulets pourrait également être développé.Le miel : là encore, si on arrive à contourner certains individualis-mes, et avoir une démarche marketing précise, ce produit pourrait connaître un développement en filière avec de la transformationLa filière viande de porc : la filière pourrait être plus largement dé-veloppéeLa filière Tournesol : 2000 tonnes sont importées chaque année avec un potentiel de développement en localFilières agroalimentaires : Des niches existent pour la production de produits qui suppor-tent difficilement les voyages (boissons à base de lait et de jus de fruit, biscuits non secs, ..) et la zone pacifique serait preneuse.Filière de services : Les services à la personne sont en cours de développement.Les services d’appui à la gestion d’entreprise (facturation, recou-vrement, paye, comptabilité, …) se développent également.L’exploitation du décalage horaire avec l’Europe est une op-portunité de développement à creuser (utilisation d’internet haut-débit). Certaines fonctions telles que le juridique, le secré-tariat, ou d’autres prestations à valeur ajoutée pourraient être développées sous réserve de disposer d’une offre de qualité en matière de nouvelles technologies de communication.Filière liée à la valorisation de molécules à forte valeur ajoutéeLa valorisation de la biodiversité et des molécules qui pourraient en être extraites peut intéresser l’industrie pharmaceutique et cosmétique. Toutefois les recherches menées jusqu’à maintenant n’ont pas révélé d’intérêt économique majeur.Filière liée aux énergies renouvelables :La Nouvelle-Calédonie pourrait s’inspirer des objectifs que s’est fixée la Réunion en termes de consommation domestique (éven-tail d’énergie renouvelable pour raccordement au réseau), même si la problématique se pose différemment en Nouvelle-Calédo-nie compte tenu des trois usines métallurgiques énergivores qui nécessitent une sécurisation en matière d’alimentation électrique. Il existe un potentiel lié à la présence de filière R&D, production et distribution, mais ce potentiel reste toutefois à préciser. La Nouvelle-Calédonie exporte déjà des chauffe-eau solaires et sert de vitrine pour la vente des éoliennes destinées aux régions cycloniques.


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11 Les coûts de main d’œuvre sont comparables à ceux des pays développés (voir atelier 4 mondialisation) mais restent plus élevés que ceux des petits états insulaires du Pacifique et certains pays d’Asie. Cela dit, il n’existe pas d’analyse de la productivité en Nouvelle-Calédonie. Or, le rapport productivité/masse salariale permet d’obtenir la comparaison la plus pertinente entre pays.

5. Une production locale existante et favorisée5.1. Une logique de substitution aux produits

d’importation qui doit évoluerDans les années 80, le développement du tissu économique et plus précisément industriel, qui a connu une réussite certaine, a été le fruit d’une volonté politique qui a plus visé à rétablir un climat de paix sociale en créant des emplois. Il n’y a pas eu de réflexion stratégique industrielle sur les secteurs pertinents à développer par rapport aux avantages concurrentiels internatio-naux que pouvait avoir la Nouvelle-Calédonie.

Les créations d’entreprises ont reposé sur des savoir-faire dé-tenus par des individus, et principalement dans une logique de fabrication de produits se substituant aux importations dans l’objectif de répondre au marché intérieur, sans rechercher for-cément à conquérir de nouveaux marchés. Sortant d’un contexte politique dur, il était difficile de conduire une réflexion stratégique sur les secteurs d’activités à dévelop-per et à appuyer par de la formation et de l’innovation.Par ailleurs, ce mode d’évolution est normal pour un pays qui est encore, dans certaines zones géographiques, en voie de dé-veloppement et qui doit donc maîtriser ses marchés intérieurs avant de tenter les marchés internationaux.

Cette logique prédomine peut être encore aujourd’hui, mais on observe une réelle tendance de la part des entreprises à re-chercher de nouveaux marchés.

On retrouve donc principalement des productions correspon-dant au marché intérieur, dans les secteurs suivants (source ISEE):l industrie agroalimentaire : biscuiterie, produits lactés, chocolat,

boissons,…l industrie plastique : emballages, produits PVC, mousse,…l industrie chimique : cosmétiques, peintures, produits d’entre-

tien, insecticides,…l matériaux de construction : béton, agglomérés, tôles, charpen-

tes métalliques,l industrie du bois : menuiserie, fabrication de meubles.Cependant, on assiste à une certaine évolution depuis 5 ou 6 ans. La preuve en est, la création d’entreprises sur des activités liées à l’internet ou aux domaines de l’environnement.

La création d’un véritable tissu industriel, qui n’a sans doute pas son équivalent dans les autres territoires d’outre-mer, et qui permet d’avoir un réel potentiel de développement industriel, a été soutenue par les pouvoirs publics par la mise en place d’outils comme les protections ou la défiscalisation. Aujourd’hui les acteurs économiques s’accordent sur l’idée de faire évoluer ce dispositif de production. Les entreprises sont sans cesse à la recherche de solutions d’amélioration de leur compétitivité. Or, nous l’avons annoncé dès l’introduction, le marché local est res-treint et il rend plus difficile l‘amortissement des investissements nécessaires.Et plus une économie est petite, plus elle doit chercher à se spé-cialiser sur un petit nombre de produits non seulement destinés au marché local, mais aussi à l’exportation, et donc permettre une production à plus grande échelle pour rentabiliser les in-vestissements. En contre partie, cela lui apporte les moyens d’importer les produits dont la production locale n’est pas éco-nomiquement justifiée.Cette spécialisation permet aux collectivités de pouvoir accom-pagner les entreprises par des outils adaptés : fiscalité, formation, innovation.

On passe là d’une production de substitution aux importations à une production de conquête de parts de marchés, sans doute régionales dans un premier temps.

5.2. Des produits de grande consommation généralement plus chers, et une offre plus restreinte

Avec des coûts d’acheminement plus élevés, des volumes d’im-portations de matières premières faibles qui ne permettent pas de négocier les tarifs, des investissements surdimensionnés, une électricité chère, sauf exception, les productions locales peuvent générer un surcoût par rapport à l’importation des mê-mes produits finis. A cela s’ajoute des coûts de main d’œuvre qui doivent être répercutés sur un volume de production moins important11.On retrouve des contraintes identiques pour la distribution en termes de négociation tarifaire sur les volumes, sur le coût de main d’œuvre réparti sur un volume vendu moindre. Mais, à la base, le prix du produit fini importé par la grande distribution coûte moins cher qu’un produit local.

Ces coûts sont sans doute amplifiés en brousse, car il faut ra-jouter les coûts d’acheminement des matières depuis Nouméa, seule porte d’entrée internationale du territoire, puis retour vers Nouméa, car le seul et unique grand centre de consommation.

Sur certains produits –importés ou produits localement- on arrive donc à des différences de prix consommateur importan-tes entre des produits vendus en Nouvelle-Calédonie et dans d’autres pays, la métropole en particulier, comme le montre le tableau ci-dessous, alors que d’autres présentent des prix plus attractifs.

comparaison dEs priX moyEns En 2007EntrE noumEa Et la mEtropolE (En FcFp)

Article Article Prix métropole Prix Nouméa

Baguette de pain 300 g 110 93

Pâtes alimentaires supérieures 500 g 85 242

Filet de bœuf 1 kg 3 792 2 921

Gigot d’agneau 1 kg 1 841 1 321

Echine de porc 1 kg 865 1 619

Jambon supérieur 1 kg 1 543 1 564

Lait demi écrémé 1 l 79 100

Yaourts nature 500 g 82 330

Beurre en plaquette 250 g 180 231

Thon 1 kg Nd 1 207

Crevettes 1 kg 2 174 1 434

Champignons en boite 460 g 368 350

Haricots extra-fins en boite 460 g 172 236

Sucre en morceaux 1 kg 165 145

Café moulu 500 g 310 815

Eau minérale non gazeuse 1,5 l 59 145

Whisky 75 cl 1 493 2 423

Carottes 1 kg 132 375

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97

12 Il a été vu dans l’atelier « mondialisation » que les dispositifs d’accompagnement à l’export n’étaient pas non plus incitatifs

Cette structure de coût qui entraine ces prix de vente élevés pousse certains producteurs à demander des mesures protec-tionnistes dans le but d’avoir une part du marché intérieur plus large – voire la totalité – pour produire à plus grande échelle et donc être plus compétitif. Elle n’incite pas non plus à exporter12.

Une autre conséquence est une offre de produits plus restrein-te que dans des pays aux marchés de consommation plus large. Les importateurs, doivent optimiser les volumes pour obtenir les meilleurs prix et donc réduire le nombre de produits et les produc-teurs locaux, pour rentabiliser leur outil productif, ne peuvent pas se disperser dans une multitude de produits. Cependant, comme nous l’avons vu dans le paragraphe précédent, la recherche de di-versification dans la production de grande consommation, n’est pas forcément adaptée aux marchés comme la Nouvelle-Calédonie.

Le consommateur est de plus en plus attentif au prix. Dans une réflexion plus stratégique, la prise en compte de son attente doit être renforcée.

5.3 Une politique de franchise plutôt qu’un développement de marques locales

Avec un objectif initial de remplacer les produits d’importation par des produits locaux, s’est sans doute posée la question des marques commerciales. Or, les coûts de développement d’une marque sont tels qu’il est difficile de les amortir sur un marché restreint. Et la petite taille des entreprises ne leur permet pas de se doter des outils marketings les plus performants. Il est donc plus facile de s’adosser à une marque déjà connue pour laquelle la promotion sera plus aisée.

Il en est de même pour les process industriels, la conception est onéreuse et il est là encore plus avantageux, pour des petites productions, de s’appuyer sur des savoir-faire déjà maîtrisés.La conséquence a été l’acquisition de licences auprès de grands groupes extérieurs au territoire.

Si cette démarche est justifiée pour conquérir les parts de marché, elle a aussi un revers, car il est alors plus difficile pour le consommateur – qui n’a pas intégré la structure des coûts- de comprendre pourquoi par exemple un produit de marque x est plus cher en Nouvelle-Calédonie qu’en métropole.

Autre conséquence, cela ne favorise pas la lisibilité de la pro-duction calédonienne dans le marché régional et peut sans doute rendre plus difficile la pénétration des marchés voisins car là encore pourquoi importer le produit x depuis la Nouvelle-Ca-lédonie alors qu’il peut être moins cher importé de métropole.

Cela n’empêche pas certaines entreprises, et elles sont cer-tainement plus nombreuses qu’on le pense, d’avoir développé leurs propres marques avec succès. On peut citer par exemple les marques suivantes : La Française, Tricot Rayé, Tulem, Oro, Number One, Sun Ray,…

Les labels sont assez peu développés or ils permettent la promo-tion de produits d’origine en les différenciant de la concurrence. Ils sont souvent un gage d’authenticité valorisable sur les marchés.On peut citer l’expérience de « Saveur authentique des îles » mais qui reste encore confidentielle.La FINC développe aussi le label « Je produis calédonien », dans le but de valoriser les productions locales. La Commission du Pacifique Sud conduit aussi une réflexion sur les produits bio d’origine Pacifique Sud.

5.4 Les attentes des consommateurs méconnues

La satisfaction du client est un objectif à atteindre pour toute entreprise et les entreprises calédoniennes, producteurs com-me importateurs, ne dérogent pas à la règle. Les entreprises qui fabriquent des produits sous licence sont dans l’obligation de respecter les cahiers des charges de leurs franchiseurs, la qualité des produits est donc identique à ceux fabriqués ailleurs dans le monde.

Aujourd’hui, les consommateurs calédoniens sont plus avertis et comparent davantage les produits. Et avec un meilleur accès à l’information, les consommateurs sont constamment sollicités par de nouveaux produits leur offrant une plus grande diversité avec des rapports qualité/prix souvent plus avantageux. Ils sont donc plus exigeants. Si, auparavant, des produits peu sophis-tiqués pouvaient les satisfaire, ce n’est sans doute plus le cas maintenant..

Les organisations de consommateurs sont peu nombreuses et peu structurées et les attentes des consommateurs sont en-core mal connues. L’UFC n’a pas encore conduit d’études sur ces aspects. L’UFC peut seulement constater, sans le mesurer, un nombre croissant d’appels relatifs à l’insatisfaction des clients face à la qualité des produits disponibles.

Le système concurrentiel pousse les entreprises à améliorer sans cesse la qualité de leur offre. Sur un marché restreint comme le marché calédonien, le nombre de concurrents est forcément plus limité. Certains consommateurs, par méconnaissance, peuvent alors s’interroger sur le niveau de qualité des produits calédoniens, plus particulièrement ceux qui sont protégés.

Si une image de moins bonne qualité des productions calé-doniennes persiste, tout le monde semble cependant s’accorder sur une amélioration de cette qualité. La mise en place de nor-mes reconnues ou de labels de qualité pourrait sans doute améliorer l’image de marque des productions locales.

5.5 Des outils publics pour favoriser la production locale

Tout d’abord, une production agricole performante, non seule-ment apporte une certaine autosuffisance alimentaire mais elle permet aussi l’aménagement du territoire et le maintien des populations en milieu rural. Une industrie peut faciliter l’écoule-ment des produits agricoles, des matières premières et là encore permettre au pays de gagner en autosuffisance alimentaire. On peut retrouver la même logique dans les services. C’est aussi un moyen de limiter les délais d’approvisionnement des produits de consommation stratégiques, surtout quand on est tributaire d’un certain isolement géographique.

C’est donc toute une structuration du pays qui est en jeu avec à la clé des créations d’emplois, des créations de richesses, donc des sources de revenus complémentaires, sans négliger l’impact sur la stabilité sociale.

Article Article Prix métropole Prix Nouméa

Oignons 1 kg 235 326

Pomme de terre nouvelles 1 kg Nd 171

Tomates 1 kg 302 601

Essence sans plomb 1 l 154 132

Gazole 1 l 129 104

Réparation automobile 1 h 6 622 4 944

Consultation chez un médecin généraliste 1 2 800 3 367

Shampoing et coupe homme 1 2 147 1 663


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En plus des éléments cités précédemment, le développe-ment d’un outil de production local favorise l’émergence de compétences et de savoir-faire techniques. Il aide à créer un réseau de sous-traitance et de services aux entreprises, et in-cite à la création de centres de recherche et développement. Les retombées d’emplois indirects peuvent donc être impor-tantes pour un petit territoire comme la Nouvelle-Calédonie. C’est aussi un levier d’échange avec les pays voisins, sur un plan commercial en premier lieu mais en devenant aussi un outil d’attractivité.

Mais, si ce tissu économique est plutôt développé pour un territoire de cette taille, il est peu suivi. Il manque d’un observa-toire analysant précisément les richesses induites par ce secteur,

qu’elles soient monétaires ou plus techniques (outils de produc-tions, qualifications des personnes,…)

Parce que l’intérêt est important pour le territoire, les pouvoirs publics apportent leur soutien au développement des produc-tions locales au travers de deux outils essentiels :l les dispositifs de protection (voir supra)l les dispositifs de défiscalisation qui ont été étendus à l’industrie

récemment.A ceux là, il faut rajouter les soutiens apportés par les différents outils provinciaux : codes de développement et SEM provinciales.

Ces dispositifs incitatifs sont indispensables pour accompa-gner un tissu économique mais leurs retombées ont-elles été analysées et les secteurs ciblés sont-ils les bons ?

6. Un système concurrentiel à faire évoluer6.1 Un système de protection qui s’améliore La Nouvelle-Calédonie possède la compétence fiscale qui per-met de fixer les barrières de protection à l’entrée sur le territoire et la compétence en matière de concurrence et de réglemen-tation des prix.

La Nouvelle-Calédonie a classé les marchandises importées en 4 catégories :l les marchandises totalement libres ;l les marchandises soumises à la présentation préalable d’une

autorisation administrative d’importation ;l les marchandises interdites pour des raisons de santé et de

sécurité ;l les marchandises soumises à des mesures de restrictions quan-

titatives : suspension ou contingentement.Ces dernières sont destinées à protéger les productions locales. Des droits de douane, et, parfois la mise en place de mesures de protection spéciale, de nature fiscale (TCPPL) ou physique (mesures « STOP » = suspendu toutes origines et provenances) sont décidés.

Le gouvernement vote chaque année une liste de marchan-dises qui constitue le programme annuel des importations. En 2008, 333 catégories de marchandises sont soumises à restric-tions quantitatives. Sur ces 333, 168 sont classées STOP. Cette liste est établie de façon concertée avec les représentants du monde économique. Seuls sont protégés les produits qui peuvent répondre à des critères d’impact sur le développement de l’économie locale.

La volonté de la Nouvelle-Calédonie de protéger son secteur productif n’est pas différente des autres pays du monde, qui cherchent à peu près tous à stabiliser leur économie et leurs em-plois vis à vis de bouleversements potentiellement très rapides, et qui protègent en conséquence leurs productions agricoles, manufacturières, ou leurs services, soit, par des barrières tarifaires comme celles citées, soit par d’autres moyens : normes, critères de qualité, lourdeurs administratives, etc. (les mesures de contin-gentement étant sauf exception interdites par les accords du GATT - OMC). Mais elle a opté pour un niveau élevé – par rap-port aux standards internationaux – de protection de son propre marché. Le taux moyen de la fiscalité à l’importation (ensemble des droits et taxes) est effectivement de 16,1% en 2007 (pour mé-moire ce taux était de 24 % en 2000 et baisse progressivement chaque année) alors qu’il est selon l’OMC de 3,5% en Australie, de 3% en Nouvelle-Zélande et de 5% dans l’Union Européenne (source Organisation Mondiale du Commerce et douanes).

A cette protection tarifaire, s’ajoutent des barrières non tarifai-res de protection des industries locales comme les restrictions quantitatives.

C’est aussi un moyen pour une meilleure maîtrise des appro-visionnements et un meilleur contrôle de la qualité, mais à la condition que ces contrôles soient bien effectués.

L’objectif d’un dispositif de protection est aussi de donner la possibilité aux entreprises de se développer dans les meilleures conditions sur leur marché intérieur, mais n’y-a-t-il pas un risque de voir certaines entreprises profiter de cet avantage pour ins-taller de véritables rentes de situation ?

Les acteurs économiques s’accordent sur le fait que cer-tains abus ont pu exister par le passé et qu’il était nécessaire que le système évolue pour favoriser la compétitivité des entreprises. La mise en place depuis 18 mois du Comité consultatif pour le Commerce Extérieur a été dans ce sens. La liste annuelle citée plus haut permet d’améliorer la lisi-bilité avec un ensemble de critères connus de tous pour justifier d’une demande de protection, et ce dans l’intérêt du consommateur calédonien.

Une grande avancée a été la définition d’une durée de la pro-tection fixée à 5 ans. Cette période pourra être prolongée sauf si l’administration démontre que la protection n’a plus lieu d’être, car ne répondant plus aux critères d’éligibilité. Mais l’administra-tion aura-telle les moyens de mesurer l’impact positif ou non de la protection en question ?

Il est important que la compétition existe entre les différents produits car elle favorise l’amélioration de la performance et de la qualité. Il faut donc être vigilant à ce qu’un excès de protec-tionnisme ne diminue pas cette recherche de progrès.

La protection reste indispensable pour le développement de l’économie calédonienne, mais elle doit être utilisée à bon escient (intérêt du produit, impact sur l’emploi…). Elle doit être en accord avec une stratégie économique claire, ce qui fait défaut actuellement. On peut ainsi s’interroger sur les motivations de protection de certains produits, alors que la plupart des produits de la même filière ne sont pas protégés. Une approche de la protection par filière ne serait-elle pas plus performante ?

6.2 Un système de régulation de la concurrence à optimiser

Il n’existe pas d’autorité administrative indépendante compé-tente sur les questions de concurrence alors que pas moins de

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90 pays dans le monde, parmi lesquels des petits états comme Malte, l’Islande ou Fidji, en possèdent une. L’un des objectifs de ces organisations est la protection du consommateur, et là en-core, on constate une certaine faiblesse des règles de protection du consommateur (cf atelier 9), alors qu’il s’agit d’un sujet majeur au sein de l’union européenne.

La réglementation en matière de concurrence a été renfor-cée après le vote du congrès le 6 octobre 2004 : réglementation des prix, respect des règles de loyauté commerciale, pratiques anticoncurrentielles, prohibant l’entente et l’abus de position dominante. L’implantation de nouveaux acteurs sur le marché local est pos-sible, à la condition qu’il respecte les règles de la concurrence locale.

Le pays semble être doté des bons textes, mais les moyens affectés au contrôle sont-ils suffisants ?

Il est parfois difficile sur un petit marché d’avoir plusieurs ac-teurs sur un même créneau. Il peut donc y avoir rapidement des situations monopolistiques ou oligopolistiques. Il faut donc être

attentif aux abus qui peuvent exister. Ces abus peuvent se re-trouver aussi bien dans la production que dans la distribution. La concurrence entre entreprises ne favorise-t-elle pas la recherche permanente d’une plus grande performance ?

La délibération du 6 octobre 2004 donne quelques indica-tions pour l’encadrement des prix et des marges, auxquelles les entreprises peuvent se référer.Là encore, du fait de la taille du marché, les entreprises sont obligées de calculer leur marge en fonction de volumes plus restreints, et la plupart sont certainement dans l’obligation d’ap-pliquer des coefficients plus élevés que ceux qui sont pratiqués dans des marchés plus importants. Cependant, là encore, il faut veiller aux éventuels abus.

Les entreprises calédoniennes ont l’obligation de déposer leurs comptes au greffe du Tribunal de Commerce Mais peu remplissent leurs obligations. Cette opacité ne provoque-t-elle pas une certaine méfiance du consommateur vis à vis des entre-prises locales ? N’est-ce pas un handicap dans un pays où de plus en plus de citoyens s’élèvent contre la vie chère ?

7. Des entreprises face à des problématiques diverses : des freins à la performance

Nous ne reviendrons pas dans ce chapitre sur les freins déjà évoqués dans la partie consacrée à la production locale. D’autres facteurs de performance ont été abordés dans l’atelier mondialisation.

7.1 Des entreprises peu structurées du fait de leur taille

Trop petites, les entreprises ne sont pas structurées pour se développer dans les meilleures conditions : déficit de gestion, de marketing, d’innovation, formation des dirigeants… La liste pourrait être longue. La conséquence est qu’elles ne sont pas armées ni pour répondre aux marchés des multinationales du nickel, ni pour conquérir de nouveaux marchés extérieurs, et peut-être pas non plus pour faire face à la concurrence des en-treprises qui exportent vers la Nouvelle-Calédonie.

Autre conséquence de la faible structuration des entreprises : un manque de stratégie. Les dirigeants éprouvent souvent des difficultés à anticiper et fonctionnent « au coup par coup », sans toujours chercher à construire dans la durée.

Pour pallier le déficit de taille, il pourrait y avoir des réseaux d’entreprises, pour mutualiser des moyens. Mais de telles orga-nisations existent rarement.

Les entreprises calédoniennes sont presque toutes concen-trées sur le seul marché intérieur qui est leur « gagne pain », parce que trop petites pour être présentes sur plusieurs marchés. Leurs risques marchés ne sont donc pas répartis. Cette donnée à un impact psychologique sans doute beaucoup plus important que dans des grandes entreprises. En effet, certaines peuvent craindre le résultat du référendum sur l’autodétermination et être conduites à rechercher un retour sur investissement à court terme, et donc à adopter un mode de performance différent d’une entreprise qui a une visibilité sur le long terme.

7.2. Un volet ressources humaines complexe7.2.1 Des difficultés à recruterLes difficultés de recrutement sont traitées dans l’atelier 2 « Adéquation population- emploi ». Nous n’évoquerons ici que

quelques points, abordés au cours de l’atelier.La Nouvelle-Calédonie est en plein essor économique et la main d’œuvre se fait donc plus rare et est plus courtisée. Cet-te difficulté augmente avec le niveau de qualification requis, qui, devient de plus en plus élevé. Les entreprises sont donc confrontées à des difficultés de recrutement mais pour des raisons multiples :l les entreprises sont principalement de petites entreprises qui

sont peu structurées pour bien identifier leurs besoins ;l certains secteurs sont plus attractifs que d’autres ; l il existe des concurrences géographiques dues à la concen-

tration des entreprises sur Nouméa. Mais, il est également possible, mais cela doit être vérifié, que les entreprises de brousse connaissent tout autant de difficultés du fait de l’exo-de rural ;

l les entreprises sont confrontées à la priorité donnée à « l’em-ploi local » qui peut limiter l’offre de main d’œuvre qualifiée disponible. Mais en même temps, cette priorité peut motiver les jeunes à plus se former ;

l la Nouvelle-Calédonie offre globalement un niveau de for-mation initiale de qualité mais calqué sur les besoins des entreprises métropolitaines (manque d’apprentissage techni-que) et incomplet. L’adaptation sectorielle des formations aux entreprises n’est pas totale. Les compétences sur des postes de maîtrise, export, marketing,… sont difficiles à trouver.

Il n’existe pas de systèmes financiers équivalents à la taxe d’ap-prentissage métropolitaine qui incite les entreprises à s’impliquer dans les dispositifs de formation. Ces mesures peuvent permet-tre une meilleure adéquation entre les besoins des entreprises et l’offre de formation.

7.2.2 Une productivité inconnueDes chefs d’entreprises se plaignent d’un taux d’absentéisme parfois important et de rythmes de travail pas toujours soute-nus. Quelle est la réalité ? Aucune étude n’a été produite pour connaître la productivité de la main d’œuvre. Il est donc difficile


100

13 Le troisième forum du dialogue social s’est réuni en plénière le 14 novembre 2008

de se comparer aux autres pays développés. La flexibilité de la main d’œuvre n’est pas non plus particulièrement étudiée.

7.2.3 Un management difficileParce que leurs entreprises sont petites et qu’ils doivent remplir de multiples fonctions en interne, les chefs d’entreprises ont peu de temps à consacrer à des formations en gestion des ressources humaines et en management. Cette contrainte est encore plus forte dans les entreprises du nord où des îles qui sont éloignées des centres de formation, essentiellement situés à Nouméa. C’est pourtant un point important dans le contexte local ou le mana-gement interculturel est fort. Il faut savoir concilier les différentes approches de l’entreprise avec des rythmes et des attentes diffé-rentes selon les communautés. Cet aspect est développé dans l’atelier 5 « Développement, culture et valeurs identitaires ». A ces difficultés, vient s’additionner une méconnaissance des entreprises par les jeunes qui entrent sur le marché du travail. Par ailleurs, étant donnée la taille de la majorité des entreprises, il s’agit essentiellement d’un management de proximité dont l’application doit être très différente que l’on soit à Nouméa ou en brousse.

7.2.4 Une situation sociale qui tend à s’améliorer De 2000 à 2005, il est observé une tendance nette à l’augmenta-tion de la conflictualité, mais depuis 2006, la tendance s’inverse. On assiste à une diminution du nombre de conflits et du nombre de salariés concernés. Cette évolution conduit mécaniquement à une diminution du nombre de journées perdues. Le nombre de grévistes continue également de diminuer légèrement. En re-vanche, le nombre total de jours de conflits augmente fortement. Cela s’explique par trois conflits qui ont été très longs en 2007.

Le « forum du dialogue social » réuni régulièrement depuis 200613 a permis de formuler, avec un quasi-consensus, des dia-gnostics sur les explications de la situation actuelle :

1. le dialogue entre syndicats et employeurs est globalement de mauvaise qualité mais il a tendance à s’améliorer par une meilleure connaissance réciproque des contraintes des salariés et des entreprises ;

2. le rapport au travail, les obligations contractuelles, le cadre hiérarchique, sont source d’incompréhensions, et les visions di-vergent sur les besoins en compétence de l’entreprise ;

3. sur le plan « culturel », l’accès à l’emploi et l’accès aux emplois les plus qualifiés constituent une cause de tensions in-tercommunautaires ;

4. le marché du travail pose question : un taux très important d’actifs sans qualification explique les difficultés à mettre en œuvre sereinement le principe de priorité à l’emploi local, un taux élevé de travail précaire (CDD, intérim), et une panne de l’ascenseur social ;

5. le droit du travail est devenu accessible très récemment, et, par habitude, les conflits étaient traités non pas par le droit, mais par des rapports de force ;

6. le système de représentation du personnel est complexe, avec de nombreuses institutions représentatives, générant su-renchère entre syndicats, et campagne électorale permanente ;

7. le système de la négociation collective (au niveau de l’entre-prise) est désuet : négociations « multi-bilatérales » ; négociation portant plus sur des demandes individuelles que collectives ; accords qui se superposent et génèrent de la perte de sens ; remise en chantier perpétuelle de la négociation ;

8. la gestion du personnel est souvent déficiente dans les en-treprises, du fait notamment d’insuffisances de formation de la direction et de l’encadrement.

C’est à partir de ces constats, que les partenaires syndicaux et pa-tronaux travaillent sur des axes de progrès déclinés en actionsTrois axes de progrès et 14 actions ont été identifiés :

1. le règlement des conflits ;2. la formation des acteurs : formation, diffusion des « bonnes

pratiques », colloques et séminaires médiatisés sur les relations de travail ;

3. la régulation des relations de travail au quotidien.Le Conseil du Dialogue social proposé lors de la plénière du Fo-rum du dialogue social, le 14 novembre 2008 devrait répondre à ces enjeux.

La situation de forte croissance économique, la mise en place de ce forum contribuent pleinement à l’amélioration du climat social, même s’il y a encore du chemin à parcourir pour arriver à une situation satisfaisante pour tous.Pour cela, les points d’amélioration sont les suivants :

1. le système calédonien, comme le système métropolitain dont il est issu, repose beaucoup sur l’encadrement juridique de la négociation collective ; cela ne favorise pas la prise de recul, l’anticipation et l’échange commun entre partenaires sociaux ;

2. les partenaires sociaux se sentent en outre insuffisamment sollicités sur des questions d’ordre économique et social dont les réponses conditionnent le dialogue social ;

3. le dialogue social territorial est globalement insuffisant : insuffisance et inadaptation des espaces de dialogue, règles, normes et orientations sociales influencées par les enjeux de sociétés non partagés et conduisant au rapport de force.

7.3 Des coûts d’acheminement élevés20 transitaires, 25 compagnies maritimes, 5 acconiers, 4 compa-gnies aériennes se partagent le marché du transport international. Ce marché est complètement ouvert à la concurrence. Il n’y a donc pas de monopole et chaque acteur pratique donc sa propre politique de prix, exceptés les acconiers qui appliquent une même politique tarifaire.

tablEau synthEtiquE dEs conFlits collEctiFsa caractErE proFEssionnEl

(Etabli à partir des données communiquéespar les entreprises concernées)

Sour

ce : D

TENC

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Nombre d’entreprises concernées(1) 22 30 24 30 46 34 42 45

Nombre de conflits 20 38 29 31 39 54 56 52

Nombre de salariés concernés(2) 1 447 3 252 2 788 2 311 3 465 6 873 13 187 4 879

Nombre de grévistes 856 2 176 1 387 1 408 1 803 1 654 1 373 1 279

Nombre total de jours de conflits 191 257,5 187 149,5 407 336 421,5 799

Nombre de journées perdues(3) 7 390,5 9 105,5 12 170 8 258 22 301 33 466 34 360 21 529

Nombre moyen dejours de conflits 8 6,77 6,45 4,8 10,4 6,2 7,5 15,36

(1) Pour une entreprise du secteur des transports routiers, l’appréciation sur la situation de grève diverge entre le syndicat et la direction pour la période du 9/11 au 13/11/2007(2) Il s’agit des salariés grévistes + des salariés empêchés de travailler(3) Elles concernent les journées non travaillées par les grévistes + les journées non travaillées par les salariés empêchés de travailler du fait du blocage

101

Les coûts peuvent être considérés comme élevés, pourtant le jeu de la concurrence conduit les prestataires fret à propo-ser les prix les plus compétitifs. A titre d’exemple, le kg de fret frais aérien est à 6€40 depuis plusieurs années tout comme un container de 20 pieds Le Havre – Nouméa fixé à 1 700€ et 1 400€ pour Asie-Nouméa. Les variations tarifaires sont dues aux surcharges fuel ou aux coûts d’assurance et risques de change.La concurrence est présente sur toutes les destinations sauf sur la ligne Nouméa-Wallis où seules une compagnie aérienne et une compagnie maritime assurent le fret. Il y a donc un mono-pole de fait dû au volume insuffisant pour justifier de la présence de plusieurs opérateurs. Les prix pratiqués sur cette ligne sont les plus élevés aussi bien dans l’aérien que dans le maritime.

Les compagnies cherchent à faire des efforts pour faciliter l’ex-portation des produits calédoniens avec des partenariats avec la FINC, l’ERPA pour proposer les tarifs les plus bas.

Compte tenu de la distance et du volume transporté, les tarifs pratiqués ne sont sans doute pas excessifs. Par contre, les frais d’embarquement et de débarquement peuvent eux apparaître très élevés au regard des prix usuels dans d’autre ports euro-péens. Au port de Nouméa, pour un container de 20 pieds, le coût est de 538€ et de 947€ pour un container de 40 pieds, alors que le coût n’est que de 230€ au Havre ou 150€ à Anvers, et130€ à Lisbonne, quel que soit le volume du container.

Au global, même si la plupart des acteurs cherchent à limiter les coûts pour leurs clients, les volumes traités sont encore insuf-fisants pour pouvoir obtenir des économies d’échelle.40 000 containers sont importés annuellement en Nouvelle-Calédonie, et moins de 10 000 sont exportés. Le reste des containers, soit plus de 30 000, repartent vides, ce qui consti-tue un coût pour les transporteurs. Chaque escale représente en moyenne 100 containers par navire. Ceci est à comparer aux plusieurs centaines que représente la production des mêmes navires dans d’autres ports du Pacifique (Australie et Nouvelle Zélande), de l’Asie ou de l’Europe.

Pourtant, même si les volumes sont faibles, le nombre de ro-tation est encore important.Dans le maritime, on dénombre :l 8 rotations par mois pour l’Asie ;l 5 à 6 rotations par mois pour la Nouvelle-Zélande ;l 6 rotations par mois pour l’Australie ;l 6 rotations par mois pour l’Europe.Dans l’aérien, il y a plus d’une dizaine de rotations par semaine toutes destinations confondues. Cependant, il n’existe pas de cargo dédié au fret et les volumes vont de 3 à 20 tonnes sur les vols passagers.L’arrivée prochaine d’Air Austral va venir compléter l’offre.A la lecture des données, et selon les transitaires, l’offre de trans-port est largement suffisante pour satisfaire le marché local. Ce n’est donc aujourd’hui pas un obstacle pour les entreprises. Et l’augmentation du volume export pourrait faire diminuer les coûts.

Quant au transport de passagers, c’est la voie aérienne qui est privilégiée. Là encore, les tarifs pratiqués sont élevés : éloigne-ment, fréquentation moyenne expliquent en partie les prix.Le taux de remplissage des vols Air Calin est passé de 65% en 2004 à 70% en 2007, mais reste en deçà des taux connus par Air France qui sont aux alentours de 85%. Seules les périodes de vacances sont chargées, ce qui témoigne du manque de trafic relatifs aux affaires économiques.

7.4 Des normes et réglementations pas clairesLes entreprises sont confrontées à un flou juridique sur les nor-mes et réglementations techniques.

L’exercice de cette compétence semble principalement rele-ver des provinces. Toutefois, certaines questions peuvent être soulevées à ce sujet : la sécurité électrique dans les bâtiments relève par exemple des provinces, mais la Nouvelle-Calédonie est, elle, compétente pour l’importation et la mise sur le marché de matériels électriques… Les problèmes posés par la situation actuelle sont plus liés à l’absence de référence technique qu’à des contradictions réel-les entre les règles appliquées de part et d’autre du creek Amick. On constate des surcoûts, des pertes de temps, des situations de risques, qui paraissent pouvoir être facilement évitées à travers une réglementation adaptée. Par exemple, on déplore :

1. le fait qu’en l’absence de réglementation sur les objets ou produits dangereux (tels que des jouets par exemple), les pouvoirs publics ne disposent d’aucune base légale pour en empêcher l’importation ou la vente ;

2. la quasi absence de règles en matière de construction de bâtiments (par ex. sur la tenue au vent cyclonique, la prévention des incendies, la hauteur des garde-corps des balcons, etc.) ;

3. le fait qu’en l’absence de cadrage des pouvoirs publics, on trouve de fait sur le marché des produits pouvant répondre par-fois à des normes européennes, parfois à d’autres normes, ce qui est pénalisant pour les utilisateurs, soit en termes d’usage, soit en terme de certification (cas par exemple d’un bâtiment pré-fabriqué type ALGECO livré avec un équipement électrique aux normes australiennes, qui a du être rééquipé pour que l’APAVE puisse le certifier) ;

4. le manque de clarté de l’image donnée par la Nouvelle-Ca-lédonie à ce sujet, pour des investisseurs et/ou pour des clients étrangers ;

5. le fait que les assurances prennent prétexte du flou régle-mentaire pour refuser d’assurer certains risques.On peut être tenté de refuser de choisir entre un système nor-matif ou un autre (en général : Européen ou Australien), afin de garder la souplesse nécessaire aux approvisionnements dont nous avons besoin. Lors des travaux préparatoires à la mise en révision de la loi or-ganique (travail actuellement en cours), il a été proposé que la Nouvelle-Calédonie se voie attribuer globalement la compé-tence d’édicter des normes et réglementations techniques sur l’ensemble du territoire. Ce point ne faisant pas consensus, il a été retiré de l’agenda.

7.5 Un système administratif et fiscal complexeLa complexité et l’imperfection du système de définition des compétences de l’Etat, la Nouvelle-Calédonie, les provinces et les communes est difficile à maîtriser pour les entreprises. Les entreprises ne comprennent pas toujours comment appliquer des règlementations réparties entre les différentes collectivités. Et de fait, certaines sont manquantes, l’exemple des normes cité précédemment, en est une illustration.

La compréhension de ces répartitions demande du temps aux entreprises, or du fait de leur petite taille, elles n’en ont sou-vent pas les moyens. Des erreurs peuvent donc être faites qui peuvent leur porter préjudice.A cela on rajoutera la centralisation sur Nouméa des adminis-trations qui obligent les entreprises de brousse à se déplacer régulièrement, sans oublier les « dossiers papier » accompagnés


102

14 Les prélèvements obligatoires correspondent aux prélèvements effectués sans contrepartie : les impôts n’ont pas de contrepartie en ce sens que, normalement, les prestations fournies par les administrations aux citoyens ne sont pas proportionnelles à ses versements.

de nombreuses pièces, demandés par les administrations. Les démarches par internet sont encore peu facilitées.

Quant à la fiscalité, il est intéressant de comparer le taux de prélèvement obligatoire14 par rapport aux autres pays. Le tableau suivant nous montre que la Nouvelle-Calédonie fait partie des pays où les prélèvements sont bas.

La Nouvelle-Calédonie a connu un mouvement à la hausse comme la plupart des pays. En 1982, le taux de prélèvement obligatoire était de 20% (40% en métropole) contre 30% en 2007. Il y a donc eu une augmentation de 10 points en 25 ans.

La Nouvelle-Calédonie a développé un système de taxe com-plexe, en particulier à l’importation.Il n’existe pas de taxe à la valeur ajoutée (TVA), contrairement à la Métropole, à la Polynésie française et à la quasi-totalité des pays du Pacifique. La question de la pertinence de son instau-ration est un sujet de débat public récurrent depuis plusieurs années.

La TVA a connu une extension internationale rapide au cours des dernières décennies et elle est aujourd’hui en place dans plus de 130 pays. Les principales vertus de cet impôt qui expli-quent son essor international sont : un rendement budgétaire élevé grâce au fait qu’elle est assise sur une assiette large, sa neutralité économique (elle s’applique indifféremment sur les importations et la production locale) et, contrairement aux idées reçues, son caractère simple de gestion administrative.

La réforme projetée visait à la neutralité budgétaire (c’est-à-dire pas d’augmentation globale du niveau des impôts) en substituant la TVA à la majorité des taxes à l’importation. C’est ce dernier volet de la réforme qui a rencontré le plus de difficultés car il amène à repenser le système de protection en vigueur. Selon certains, son introduction pourrait également se traduire par une hausse des prix.

7.6 Un prix du foncier en augmentationLes entreprises sont surtout concentrées sur Ducos, où il n’y a plus réellement de foncier disponible. La pression foncière augmente et fait augmenter les prix de vente. D’autres zones d’activité sont en cours d’aménagement sur le grand Nouméa pour offrir de nouvelles possibilités de développement aux entreprises. VKP a également programmé l’aménagement de plusieurs zones d’activité. Il y a donc une tendance favorable à l’offre de foncier industriel mais les prix du m² (pas de données fiables) sont en augmentation et c’est donc un coût supplémen-taire pour les entreprises qui veulent s’installer. Il n’y a cependant pas d’études précises sur l’évaluation des demandes et sur l’offre foncière disponible, ce qui pourrait per-

mettre de faire correspondre l’offre et la demande.Pour les projets agricoles, la pression foncière, rend difficile

l’installation des jeunes agriculteurs même si ce n’est pas le seul motif de désintérêt des jeunes pour l’agriculture.

Pour les projets sur terres coutumières, la question de la pro-priété et donc de la garantie se pose. Ce problème est traité dans l’atelier 5.

Une analyse sur l’évolution du coût de l’immobilier d’entre-prise serait aussi intéressante à conduire.

7.7 Un manque d’innovationLa recherche est de la compétence de l’Etat. Et comme le développement économique est de la compétence des pro-vinces, les deux doivent se coordonner pour pouvoir être mis au service des entreprises. Il existe un Comité Consultatif de la Recherche qui pourrait jouer ce rôle mais aujourd’hui celui-ci est limité au seul suivi des actions des établissements universitai-res et organismes de recherche. Cette situation n’empêche pas les collectivités d’établir avec les organismes de recherche des conventions sur des sujets qui lui semblent prioritaires.Ainsi, trois grands secteurs d’activité scientifique sont identifiés :l les écosystèmes miniers, terrestres et marins ;l l’aquaculture (la crevetticulture en particulier) et l’agronomie ;l le Centre National de Recherche Technologique (CNRT) centré

sur le nickel et son environnement.Ces trois secteurs d’interventions phares des organismes de re-cherche soutenus par l’Etat correspondent bien à des secteurs d’activités économiques développés. Il y a donc bien une re-cherche de cohérence entre développement économique et recherche.

Cependant, il n’existe pas de structure de transfert de techno-logie type CRITT (Centre de Recherche d’Innovation et Transfert Technologique) vers les entreprises, et plus particulièrement les PME. La question globale du transfert n’a pas été pensée, des opérations sont menées au coup par coup par les organismes de recherche.De fait, les dispositifs d’incitation à l’innovation ne sont pas développés, d’autant que dans la mesure où ils se traduisent généralement par des mesures fiscales, c’est du ressort du gou-vernement, qui pour le moment n’a pris aucune mesure allant dans ce sens. Seule la défiscalisation favorise la R&D puisqu’elle fait partie des secteurs éligibles.

La politique d’innovation est encore timide et concentrée essentiellement sur le nickel et la crevette, or l’innovation est un facteur de performance indispensable pour les entrepri-ses.Aucune information n’est disponible sur les effectifs de R&D dans le privé. Il y a également très peu d’entreprises innovantes. A titre d’exemple, seuls 6 dossiers dont 3 en émergence et 3 en créa-tion, ont été déposés en 2007 au concours d’aide à la création d’entreprises de technologies innovantes.OPI (Océanienne de Participation et d’Investissement) confirme aussi le peu d’innovation dans les entreprises calédoniennes, hormis celles qui, franchisées, peuvent bénéficier des innova-tions apportés par les franchiseurs.

Si ce manque d’innovation n’est pas un handicap majeur aujourd’hui, il peut vite le devenir dans un contexte de plus en plus concurrentiel. L’innovation technologique reste la princi-pale mais les innovations commerciales ne sont pas à négliger non plus.

Pays 2005

Suède 50,7

France 44,1

Italie 41

Espagne 35,8

Nouvelle Zélande 35

Allemagne 34,8

Nouvelle-Calédonie 30 (donnée 2007)

Japon 27,4

Etats-Unis 27,3

Moyenne OCDE 36,7

Sour

ce : D

SF

103

8. Un accompagnement par les établissements financiers un peu plus cher que la métropole, mais qui s’adapte aux besoins du marché

Avec 4 groupes bancaires de dimension internationale implan-tés, le paysage bancaire est sans doute stabilisé pour quelques temps. La concurrence est réelle entre ces groupes d’autant plus qu’il existe un certain nomadisme bancaire en Nouvelle-Calé-donie. Les banques cherchent donc à proposer les taux les plus compétitifs pour attirer et garder les clients.Selon l’IEOM, à la condition que le projet soit crédible, les ban-ques accompagnent sans doute plus facilement les entreprises qu’en métropole, du fait d’une conjoncture économique très fa-vorable. Elles sont prêtes à prendre plus de risques sur certaines filières qu’elles savent soutenues par les pouvoirs publics. Pour accompagner les entreprises, les banques se procurent leurs ressources soit sur le marché local, grâce aux dépôts, soit sur les marchés extérieurs, mais en favorisant essentiellement la zone euro afin de limiter les risques de change.Toujours selon l’IEOM, les crédits à l’économie (ménages, en-treprises et collectivités) représentent environ 600 milliards de FCFP en 2007. 112 milliards sont octroyés directement par des établissements situés en dehors de la zone d’émission et 72 mil-liards sont cherchés sur les marchés extérieurs (hors zone FCFP) par les banques locales, le plus souvent auprès de leur société mère. Malgré une conjoncture économique mondiale tendue, il ne semble pas y avoir de difficultés particulières à trouver ces financements. Par contre, il peut y avoir un risque de fluctuation des taux à la hausse, ce qui aurait un impact direct sur les taux pratiqués en Nouvelle-Calédonie.Pour limiter ce risque, les banques cherchent donc à capter lo-calement les 117 milliards placés hors du territoire et hors zone d’émission, par des propositions de placement attractives. L’ob-jectif est de disposer sur place des ressources nécessaires au financement de l’économie.

Le coût du crédit, supérieur d’un point en moyenne à ce-lui pratiqué en métropole, excepté celui du découvert qui est moins onéreux, inclut dans sa composition divers éléments : le coût réel du crédit, le coût du risque lié à la taille du marché, l’intensité de la concurrence et le coût de gestion de la banque elle-même. L’observation dans la durée réalisée par l’IEOM montre que les grandes tendances constatées en métropole sur l’évolution des

taux sont suivies globalement dans la zone FCFP avec, parfois, un léger décalage dans le temps.

Le mécanisme de réescompte à taux privilégié, institué par l’IEOM, qui a notamment, pour objectif d’orienter la distribution de crédit en faveur des entreprises appartenant à des secteurs économiques ou exerçant leurs activités dans des zones de développement jugés prioritaires, contribue, en outre, à modérer le coût des crédits aux entreprises en plafonnant le taux de sortie applicable aux crédits réescomptables. Les prêts aidés à l’investissement (PAI) proposés par l’AFD via l’intermédiation bancaire vise également à réduire le coût de l’investissement productif des PME.

Autre mode de financement du développement des entre-prises : le capital risque. Il n’y a pas en Nouvelle-Calédonie de structure type « business angels » qui réunirait des fonds privés destinés à investir dans des sociétés en développement. Ces fonds sont généralement très orientés sur des entreprises très innovantes.Cependant, ce n’est pas pour autant que le capital risque n’est pas présent, il est initié par les pouvoirs publics. En effet, on peut considérer que les SEM Promosud, Sofinor et Sodil remplissent ce rôle pour une partie de leur activité. Lorsqu’elles investissent dans des projets d’entreprises par le levier de la participation au capital, elles prévoient de sortir dans les cinq années qui suivent si la rentabilité de l’entreprise est atteinte, ce qui est encore trop rarement le cas.

Les pouvoirs publics sont aussi à l’origine avec la BCI, de la création du Fonds Calédonien de Développement consacré au financement en fonds propres des PME dynamiques de Nou-velle-Calédonie. Ce fonds a reçu son agrément de l’autorité des marchés financiers en aout 2007 et est géré par OPI (Océanienne de Participation et d’Investissement).En juin 2008, OPI instruisait 10 dossiers, à des stades plus ou moins avancés, pour un montant total d’intervention de 847 MF CFP.

L’environnement financier et l’accès à ses ressources s’amé-liore pour accompagner le développement des entreprises. Il semble donc y avoir aujourd’hui une palette complète des offres aux entreprises, cependant, des outils comme OPI demandent encore un peu de temps pour savoir s’ils correspondent réelle-ment aux attentes du marché.


104


L’article 211 de la loi organique stipule que le schéma d’amé-nagement et de développement doit exprimer les orientations fondamentales de la Nouvelle-Calédonie « en matière de dé-veloppement économique ». L’atelier 3 va donc s’attacher à construire la partie du diagnostic liée au monde des entrepri-ses.

Par « entreprise », on entend toutes les structures économi-ques comprenant une ou plusieurs personnes qui travaillent pour fournir des biens ou des services à des clients. Dans le cas présent, les entreprises de toutes les filières : industrie, tourisme, agriculture, artisanat,… sont prises en considération.

Le diagnostic à réaliser portera notamment sur le rapport entre l’activité des entreprises et les besoins et les attentes de la population. Ceux-ci sont divers : biens et services locaux pro-duits/commercialisés, emploi, etc. Les systèmes de production, les modalités de commercialisation, les dispositifs de protection, la gestion de la concurrence, sont-ils adaptés aux besoins d’une société en pleine mutation ?

On regardera également les mesures d’accompagnement du développement des entreprises :l sur le plan financier : fiscalité, prêts, subventions, etc. l sur le plan technique : assistance, formation, approche filière,

etc. On s’arrêtera également sur la typologie des entreprises de Nouvelle-Calédonie, et sur leur organisation : est-on dans une économie de production de biens et de services, ou plutôt dans une logique de distribution ? Quels sont les forces et les faibles-ses de la situation actuelle ?

C’est pourquoi, il faudra examiner dans le même temps, les filières qui se sont développées en Nouvelle-Calédonie :l Quelles sont-elles ? l Quelles évolutions vivent-elles ? l Quelles sont leurs perspectives de développement ? l Quelles sont les filières d’avenir ? Tout en restant dans une approche globale à l’échelle du territoi-re, les principaux facteurs de compétitivité à savoir l’innovation, la recherche et développement, la qualité, les normes, l’accès aux marchés, les coûts de revient,… seront traités.

La performance des entreprises passe aussi par l’épanouisse-ment des hommes et des femmes qui les composent, la gestion des ressources et des relations humaines au sein des entrepri-ses.

A l’issue des travaux de l’atelier, au regard de l’ensemble des points qui auront été traités, il faudra s’interroger sur l’évolution dans le temps du système économique calédonien : comment sera-t-il dans 15 ans si les choses restent en l’état, étant données les évolutions des mentalités, et de l’économie mondiale ?


anguE Jean-claude, haut-commissariatbabEy romain, Fédération des Industriesde Nouvelle-Calédonie (FINC)bacKhaus udo, CIPAC - MEDEF Nouvelle-Calédoniebard richard, Trésorerie Générale (TPG)barrEttEau Fabienne, Direction des douanesbEustEs annie, gouvernement de la Nouvelle-Calédonieblanchard Emmanuel, Association pour le Droit à l’Initiative Economique (ADIE)boano gabriel, commune de TouhoboitEuX stéphanie, Direction des Services Fiscauxde la Nouvelle-Calédonie (DSF)burguiErE dario, Lycée Dokamo - Alliance Scolaire de l’Eglise Evangélique (ASEE)cagnasso Julie, Direction de l’Economie, de la Formationet de l’Emploi de la province Sud (DEFE)caillard philippe, Société Le Froid - CCIcampos-huguEnEy laurent, CFPPA Nord - Lycée Agricolede Nouvelle-Calédoniecantin Frédéric, Syndicat des Professionnels du Bâtimentet des Travaux Publics (SP BTP)caramigEas Florence, Agence de Développement Rural et d’Aménagement Foncier (ADRAF)caupin vincent, Agence Française de Développement (AFD)cEvaEr Xavier, Fédération des Industriesde Nouvelle-Calédonie (FINC)chalandon myriam, commune de Bourailchaliot Kristina, Etudiante, doctorante en droit fiscalet Parti politique «»Le Mouvement de la Diversité»» (LMD)»chung WEE alain, ADECALcornaillE thierry, Société Immobilièrede Nouvelle-Calédonie (SIC)costa robert, Etablissement de Régulationdes Prix Agricoles (ERPA)crEugnEt bernard, Confédération Générale des Petiteset Moyennes Entreprises de Nouvelle-Calédonie (CGPME-NC)D’ARBEL Christine, Association Régionale Nouvelle-Calédonie des auditeurs de l’Institut des Hautes Etudesde Défense Nationale (IHEDN)davo laurianne, Association Qualité de Nouvelle-Calédonie (AQNC)dEsmEuZEs michel, Chambre des Métierset de l’Artisanat de Nouvelle-CalédoniedEsouttEr christian, Direction des Affaires Vétérinaires, Alimentaires et Rurales de la Nouvelle-Calédonie (DAVAR)dEssErt alain, commune de KoumacdEtEiX Jean-pierre, congrès de la Nouvelle-Calédoniediacono blondine, Direction de la Mission d’Insertiondes Jeunes de la province Sud (MIJ-PS)douyErE marie-rose, SIDNC - MEDEF Nouvelle-Calédoniedupont patrick, Auclair Dupont conseil en entreprisesFaFin bruno, Trésorerie Générale de la Nouvelle-CalédonieFonFrEydE christophe, service de la Marine Marchandeet des Pêches Maritimes (SMMPM)ForrEst Joseph, présidence de la province des îles Loyautégallois richard, Institut Agronomique néo-Calédonien (IAC)

105

gambEy Jean-claude, Direction du Développement Economi-que et de l’Environnement de la province Nord (DDE-E)gEorgE thierry, Direction des affaires économiquesde la Nouvelle-Calédoniegoromido Joseph, congrès de la Nouvelle-Calédonie,assemblée de la province Nord, Société d’Economie Mixte SAEML Espace de l’Ouest et commune de KonégossElin philippe, Syndicat des Commerçantsen Nouvelle-CalédoniegraniEr thierry, Conseil Economiqueet Social de la Nouvelle-Calédonie (CES)hnEpEunE samuel, SODILJaquEmEt olivier, gouvernement de la Nouvelle-CalédonieKiKanoi vico christophe, commune de La FoaKÜhn Emmanuelle, Centre d’Actions pour l’Emploi - Cap Emploi de la province Nordla sElvE mimsy, Société Le FroidlacubE cécilia, Chambre de Commerce et d’Industriede Nouvelle-Calédonie (CCI)laran isabelle, Nouvelle-Calédonie InitiativelaroquE didier, KPMG EntrepriseslE brun laurent, Direction du Développement Economique et de l’Environnement de la province Nord (DDE-E)lEFEvrE yves, Barrau Bureau Systems - MEDEF Nouvelle-Calédoniel’hErmittE Jean-roald, Direction régionale des Douanesde la Nouvelle-Calédonie (DRDNC)loubErsac lionel, IFREMER en Nouvelle-CalédoniemanatE térona, USOENCmara raïta, Union des Secteurs Généraux du Commerce et de l’Industrie de Nouvelle-Calédonie (COGETRA / U.S.G.C.I.N.C.)mariE olivia, FCEM - MEDEF Nouvelle-CalédoniemErZEau michel, Chambre de Commerce et d’Industriede Nouvelle-Calédonie (CCI)nouvEau christine, Fédération des Entreprisesde Travail Temporaire de Nouvelle-Calédonieoudart audrey, direction des affaires économiques du gou-vernement de la Nouvelle-Calédoniepalaou gabriela, congrès de la Nouvelle-Calédonie, assem-blée de la province Nord, commune de Touhopasco valéry, Association Ensemble pour la Planète (EPLP)pouyE lady, Direction du Développement Economiqueet de l’Environnement de la province Nord (DDE-E)rivaton adrien, ADECALroEss ruanito, Fédération des Syndicats des Fonctionnaires, Agents et Ouvriers de la Fonction Publique (FSFAOFP)rustErholtZ christèle, Association Ensemblepour la Planète (EPLP)saKilia marie-line, assemblée de la province des îles Loyautéschall bernard, Fédération des Cadres et Collaborateursde Nouvelle-Calédonie (FCCNC)talamona roger, Association Ensemble pour la Planètetalbot vincent, Association Qualité de Nouvelle-Calédonie (AQNC)tappEro didier, Air Calédonie International (AIR CALIN)trEmbliEr alban, Société Gémini - Syndicat des Industriesde la Mine (SIM)truiJiJ robert, Direction du développement économiquede la province des îlesvidEault sylvie, Agence de DéveloppementRural et d’Aménagement Foncier (ADRAF)yotEau stéphane, Société TYX - MEDEF Nouvelle-Calédonie

Secrétariat :auguin olivier, Service de l’Aménagementet de la Planification - Gouvernement de la Nouvelle-Calédoniebard richard, Trésorerie Générale (TPG)chardin olivier, KPMGFaFin bruno, Trésorerie Générale de la Nouvelle-CalédonieguillEmot gildas, Direction régionale des Douanesde la Nouvelle-Calédonie (DRDNC)harrE olivier, Service de l’Aménagement et de la Planification - Gouvernement de la Nouvelle-Calédoniel’hErmittE Jean-roald, Direction régionaledes Douanes de la Nouvelle-Calédonie (DRDNC)

ANNEXE IIIBibliographie

1. schéma d’aménagement et de développement de la nouvelle-calédonie – état des lieux - Haut-commissariat de la République en Nouvelle-Calédonie - Gouvernement de la Nouvelle-Calédonie – Mai 2002

2. la nouvelle-calédonie en 2007 – Institut d’émission d’Outre Mer – Edition 2008

3. l’Economie calédonienne en mouvement – CEROM – Edi-tion décembre 2005

4. bilan Economique et social 2007 – ISEE – Edition avril 20075. tableau de l’économie calédonienne – ISEE – Edition 20086. nickel 2010 en nouvelle-calédonie – Actes du colloque

international organisé les 7 et 8 juillet 2005 par l’USOENC7. nouvelle-calédonie nickel 2010 : une nouvelle ère

industrielle – étude du Cabinet Syndex sur les impacts éco-nomiques, sociaux et environnementaux du développement du nickel, préparatoire au colloque international Nickel 2010 - juillet 2005

8. schéma de mise en valeur des richesses minières - Version 5.0 adoptée par le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie le 12 août 2008 – DIMENC – Juillet 2008

9. les dépenses de l’Etat et de ses opérateurs – année 2007 – Trésorerie générale de Nouvelle-Calédonie

10. compte du secteur public 2005 - ISEE

Atelier 1Solidarité sociale et égalité des chancesLes rapports des 9 ateliersdu diagnostic

106

4Président Monsieur André Desplat,président de la CCI de Nouvelle-Calédonie

Atelier 4Mondialisation

107


Décembre 2008

Résumé


0108


108

Au regard des indicateurs utilisés en matière de développement, la Nouvelle-Calédonie se place indéniablement au niveau des pays développés. Si sa taille est extrêmement modeste à l’échelle mondiale, c’est un acteur économique important et attendu au plan régional, par son poids propre, mais aussi par son adossement à la France et à l’Europe.

Le volume des échanges augmente grâce à l’activité liée au nickel. Pour autant, la balance com-merciale reste déficitaire et la Nouvelle-Calédonie, à l’image des autres pays du Pacifique Sud, est plus tributaire que moteur des échanges mondiaux. Les échanges régionaux tendent à augmenter avec l’Australie, la Nouvelle-Zélande et l’Asie.

La Nouvelle-Calédonie est très dépendante de ses importations, y compris sur des domaines aussi cruciaux que les produits agricoles et les énergies fossiles, et cette situation n’est pas dénuée de risques pour la vie des calédoniens et pour l’économie locale.

On constate également que les exportations sont extrêmement concentrées sur le nickel et que cela constitue une fragilité : les atouts intrinsèques du nickel calédonien (teneurs du minerai, stabi-lité du pays, accessibilité des sites miniers) ont permis des investissements qui vont prochainement tripler les capacités de production métallurgique, mais cela rend impérative la mise en place de dispositifs d’amortissement des à-coups induits sur l’économie locale par le caractère cyclique des prix mondiaux du nickel ; à plus long terme, il faut se prémunir vis-à-vis de certains risques : nouvel-les capacités de production à faible prix de revient dans certains pays, évolutions technologiques diminuant les besoins globaux de nickel, coût de l’énergie.

En dehors du nickel, du tourisme et de l’aquaculture, l’activité des entreprises calédoniennes est donc quasi entièrement tournée vers le marché intérieur. Les entreprises sont conscientes des limites dues à la faible taille du marché intérieur et perçoivent l’intérêt de l’export. Elles sont tou-tefois confrontées à un certain nombre de freins, qui limitent leur compétitivité tant sur le marché intérieur qu’à l’export :

l la faible taille des marchés intérieurs touchés ne permet pas des économies d’échelle et péna-lise les investissements ;

l l’éloignement et l’insularité rendent plus onéreux tous les intrants (matières premières, éner-gie, équipements, maintenance, etc.) et renchérissent également les frais d’exportation le cas échéant. Ce phénomène peut être amplifié par le renchérissement du coût des transports ;

l la productivité de la main d’œuvre n’est a priori pas suffisamment performante ;l les entreprises, souvent de petite taille, sont peu structurées pour aborder les marchés

export ;l les barrières douanières mises en place ont permis la création d’un vrai tissu industriel, mais a

contrario, n’ont pas favorisé l’ouverture des entreprises sur le reste du monde et ne les ont pas préparées à la compétition internationale ;

l les formations initiales et continues sont encore peu ouvertes à l’international et les entreprises ont des difficultés pour trouver localement les compétences dont elles ont besoin. Le recru-tement extérieur pose des difficultés de coût, de délais et de respect des usages sur l’emploi local ;

l aucun système de normes n’est arrêté localement et les entreprises ne peuvent se prévaloir d’un système reconnu internationalement ;

l le franc pacifique ne touche que 500 000 personnes et est peu reconnu au plan mondial.

De plus, les dispositifs d’accompagnement à l’export sont pour le moment essentiellement ciblés sur le secteur agricole. Il existe peu de mesures incitatives. La recherche locale s’oriente de plus en plus vers des collaborations avec les pays voisins, mais le fruit de ses travaux ne bénéficie pas encore aux entreprises locales pour mettre en œuvre des innovations leur apportant de véritables avantages concurrentiels.

Pourtant, au-delà de cette liste de désavantages, la Nouvelle-Calédonie dispose aussi d’atouts qui peuvent constituer l’assise du développement de nouveaux secteurs : les ressources naturelles (halieutiques, énergétiques, forestières, etc.), l’inscription de son lagon au patrimoine mondial de l’Humanité, un tissu industriel développé, la relative proximité de l’Asie (dont le poids économique dépassera à terme celui de l’Europe et de l’Amérique du Nord), la situation dans le Pacifique, mar-ché régional dynamique et en partie francophone, etc.

Au total, on constate un manque de réflexion stratégique d’une part sur les secteurs à soutenir à l’export, et d’autre part sur l’équilibre à obtenir entre ce qui doit être importé et ce qu’il est rationnel de produire localement étant donnés les désavantages compétitifs structurels. La Nou-velle-Calédonie est d’ailleurs peu attractive pour les investisseurs extérieurs, qui pour le moment ne s’implantent localement que dans l’objectif d’accompagner les projets miniers.

Concernant les règles sur le commerce international, on relève d’une part que les conséquences concrètes, pour la Nouvelle-Calédonie, de l’adhésion de la France à l’OMC ne semblent pas suf-fisamment claires ; et d’autre part que l’éventuelle adhésion à un accord local tel que PICTA ne semble pas pouvoir engendrer pour les acteurs économiques plus d’avantages que d’inconvé-nients.

La Nouvelle-Calédonie, qui dispose de l’appui de la France et de l’Europe, intègre de plus en plus d’organisations internationales et acquiert ainsi une meilleure visibilité institutionnelle. Mais cette volonté d’intégration ne fait pas l’objet d’une réflexion stratégique globale fixant des objectifs éco-nomiques ou encore culturels et sportifs par exemple. Elle connaît des difficultés à exporter sa culture ; par contre, elle se positionne plus facilement dans le domaine du sport.

Le déploiement des outils de communication permet une plus grande ouverture de la po-pulation sur ce qui se passe ailleurs dans le monde. La conséquence est une augmentation des voyages, une consommation de plus en plus diversifiée, voire plus réalisée à l’extérieur du pays . Par contre, toutes les communautés ne sont pas préparées à cette ouverture et cela peut amplifier certains décalages et renforcer le repli identitaire de certaines. Cela peut alors se traduire par la crainte d’être submergé par les immigrants, alors que l’on estime à environ 1 000 personnes le solde migratoire annuel.

0109109


110


110

1. Introduction ................................................................................................................................................................ 1122. La Nouvelle-Calédonie : un petit pays développé .......................................... 112

2.1 Un indice de développement humain comparable à celui des pays développés .......................................................................................................................... 113

2.2 Un PIB par habitant proche de celui des pays industrialisés ................................................ 1132.3 Une petite puissance régionale adossée à l’Europe ..................................................................... 1132.4 Une population plutôt urbaine ...................................................................................................................... 113

3. Une économie peu ouverte, mais qui évolue progressivement ............................................................................................ 114

3.1 Une augmentation du volume des échanges ..................................................................................... 1143.2 Des exportations en forte progression .................................................................................................... 1143.3 Une balance commerciale déséquilibrée ................................................................................................ 1153.4 Un manque d’intégration dans les flux commerciaux mondiaux ........................................ 1153.5 Une intégration croissante dans les échanges mondiaux ........................................................ 1153.6 Un commerce peu développé avec les petits états insulaires voisins ........................... 1153.7 Un commerce qui progresse avec l’Australie, la Nouvelle-Zélande

et les pays asiatiques .......................................................................................................................................... 1153.8 Des exportations qui reposent peu sur une démarche filière ............................................... 1163.9 Une faible part de l’économie calédonienne concernée

par la compétition mondiale ........................................................................................................................... 1163.10 Une situation qui dépend en partie du coût des transports ................................................. 117

4. Une situation qui induit des risques ................................................................................... 1174.1 Une dépendance vis-à-vis des importations : énergie et produits agricoles ............. 1174.2 Des exportations centrées sur le nickel ................................................................................................. 1184.3 Des transporteurs internationaux qui peuvent se retirer .......................................................... 118

5. Des freins au développement de secteurs d’exportation .................... 1185.1 Une compétitivité mal cernée, mais sans doute moyenne ...................................................... 1185.2 Des coûts plus élevés en ce qui concerne les investissements et les intrants ................ 1185.3 Un coût de main d’œuvre comparable à celui des pays développés,

mais une productivité sans doute plus faible .................................................................................. 1195.4 Des coûts d’approche et de transports élevés dus à l’insularité ....................................... 1195.5 Un tissu de PME peu structuré pour l’international ...................................................................... 119

5.5.1 Les PME-PMI calédoniennes n’ont pas de visibilité internationale ...................... 1195.5.2 Les petites entreprises sont peu structurées ...................................................................... 1205.5.3 Il existe peu d’organisation en réseau ..................................................................................... 1205.5.4 Peu d’entreprises calédoniennes sont implantées à l’étranger ............................. 120

5.6 L’importance des protections ......................................................................................................................... 1205.7 Des dispositifs réglementaires et d’incitation à l’export déficients .................................. 121

Sommaire

111111

5.8 Des compétences à l’international encore peu développées (formations qualifications) ............................................................................................................................... 121

5.9 Une coopération internationale recherche réelle mais encor peu au service du développement international des entreprises .................................... 122

5.10 Un système de normes peu lisible à l’international .................................................................... 1225.11 Une monnaie peu reconnue ............................................................................................................................ 1225.12 Un manque d’attractivité pour les investisseurs étrangers .................................................... 1245.13 Un manque cruel de benchmarking et de prospective .............................................................. 1255.14 Des questions en suspens .............................................................................................................................. 125

5.14.1 Les accords d’échanges PICTA- PACER .................................................................................... 1255.14.2 Le respect des règles de l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC) ..... 1255.14.3 L’emploi local ............................................................................................................................................. 126

5.15 Des freins qui ne sont pas irrémédiables pour la plupart ...................................................... 126

6. Des atouts pour une insertion plus rapide .............................................................. 1266.1 Des ressources naturelles à valoriser ...................................................................................................... 1266.2 Un tissu industriel affirmé ................................................................................................................................ 1266.3 L’inscription au patrimoine mondial de l’humanité ...................................................................... 1266.4 Un marché francophone régional ............................................................................................................... 1266.5 Un marché Pacifique solvable ....................................................................................................................... 126

7. Une place institutionnelle en évolution dans le contexte régional .................................................................................................................... 127

7.1 Une intégration accrue dans les organisations régionales ...................................................... 1277.2 Une stratégie d’intégration des organisations régionales qui reste à affirmer ................ 1277.3 Des moyens mobilisés éclatés ...................................................................................................................... 1277.4 Une porte de l’Europe dans le Pacifique .............................................................................................. 1277.5 Une implication dans le sport qui participe au rayonnement .............................................. 1287.6 Une culture qui a des difficultés à s’exporter ................................................................................... 1287.7 Un interêt militaire mesuré .............................................................................................................................. 128

8. Une population de plus en plus tournée vers le reste du monde .......................................................................................................................... 129

8.1 Des outils de communication en développement mais mal maîtrisés ........................... 1298.2 Une consommation de plus en plus diversifiée mais créant

des décalages au sein de la société ....................................................................................................... 1308.3 Une adaptation culturelle plus difficile pour certaines communautés ........................... 1308.4 Une population qui voyage plus ................................................................................................................. 1308.5 Une peur profonde et non fondée d’être submergés

par les nouveaux arrivants ............................................................................................................................. 130

Annexe I Tableau des organisations internationales ............................................................................................ 132Annexe II Rappel du mandat de l’atelier ....................................................................................................................... 133Annexe III Membres inscrits à l’atelier ............................................................................................................................ 134Annexe IV Bibliographie ............................................................................................................................................................. 134

1. IntroductionIl existe de nombreuses définitions de la mondialisation, mais, dans tous les cas, il est fait mention des échanges entre les hommes et des liens d’interdépendance qui se développent de fait ; les échanges peuvent être matériels ou immatériels, ces derniers prenant de plus en plus d’importance avec le développement technologique et la progression des compétences humaines. La mondialisation est un phénomène plus vaste et plus profond que celui de la libéralisation mondiale des échanges avec lequel on le confond souvent, et qui, pour certains, est synonyme de problèmes posés par la suprématie des multinationales, par la moins-disance sociale et environnemen-tale, et qui est pour d’autres, synonyme d’amélioration générale du niveau de vie par spécialisation des nations dans les domaines où elles sont les plus compétitives.

Car, aujourd’hui, tous les domaines sont touchés par la mon-dialisation. L’accent est souvent mis sur les aspects économiques, mais de nombreux autres secteurs sont directement concernés : la culture, le sport, les migrations, les modes de consommation, etc.

La Nouvelle-Calédonie, à son échelle, comme les autres pays dans le monde, est touchée par la mondialisation. C’est un état de fait qu’elle subit, selon certains, ou une voie qui lui convient, selon d’autres. En tout état de cause, elle doit savoir se position-ner par rapport à ce phénomène.

La Nouvelle-Calédonie est marquée du sceau de la mondia-lisation depuis son origine : elle a été peuplée par des vagues successives originaires du monde entier (mélanésiens, polyné-siens, européens, javanais, asiatiques,…), qui lui ont apporté une diversité culturelle contribuant à sa richesse. Son économie moderne a été basée, dès le XIXème siècle, sur une production à vocation mondiale : le nickel. Elle a immédiatement exporté loin de son territoire, et, en contrepartie, elle a importé, dans un cadre particulier et significativement protégé, ses moyens de production, et de nombreux biens de consommation.

Pourtant, malgré tous ces flux, la Nouvelle-Calédonie a peu de notoriété. Une étude conduite récemment dans une optique de développement touristique a par exemple montré que 70% des australiens considèrent que la Nouvelle-Calédonie est à plus de 6h de vol de Sydney et que 66% considèrent que Nouméa et la Nouvelle-Calédonie sont deux destinations différentes.

L’atelier s’est attaché à analyser comment la Nouvelle-Calé-donie est intégrée dans cette mondialisation : comment elle se situe dans le paysage régional et mondial, quels sont les échan-ges, quels sont les freins et les atouts. Un éclairage sera apporté sur son rayonnement et quelques éléments seront donnés sur l’adaptation des populations.

2. La Nouvelle-Calédonie : un petit pays développé

Atelier 1Solidarité sociale et égalité des chancesLes rapports des 9 ateliersdu diagnosticAtelier 4Mondialisation

112

Pays/zones Rang mondial(sur 177 pays)

Valeur IDH(2005)

Espérance de vieà la naissance

Taux d’alphabétisationdes adultes

Taux de scolarisation combiné pour l’éducation prim., second.

et sup.

PIB par habitant*(PPA USD)

Australie 3 0,968 81,5 99,9 95,4 36 510

France 10 0,952 80,2 99,9 96,5 30 386

Nouvelle-Zélande 19 0,943 79,8 99,9 108,4 24 996

Martinique 23 0,929 79,6 98,0 97,0 21 936

Guadeloupe 27 0,912 78,4 97,0 95,0 19 862

Moyenne pays à développe-ment humain élevé 0,897 76,2 - 88,4 23 986

Nouvelle-Calédonie 34 0,878 75,2 96,2 88,5 17 531

Polynésie française 42 0,864 74,9 93,6 89,5 15 272

Guyane 43 0,862 76,0 91,0 90,0 14 333

Tonga 55 0,819 72,8 98,9 80,1 8 177

Samoa occidentales 77 0,785 70,8 98,6 73,7 6 170

Fidji 92 0,762 68,3 94,4 74,8 6 049

Moyenne Asie de l’Estet Pacifique 0,771 71,7 90,7 69,4 6 604

Moyenne mondiale 0,743 68,1 78,6 67,8 9 543

Moyenne pays à développe-ment humain moyen 0,698 67,5 78,0 65,3 4 876

Moyenne pays en voiede développement 0,691 66,1 76,7 64,1 5 282

Iles Salomon 129 0,602 63,0 76,6 47,6 2 031

Vanuatu 120 0,674 69,3 74,0 63,4 3 225

Papouasie-Nouvelle-Guinée 145 0,530 56,9 57,3 40,7 2 563

Moyenne pays à faible développement humain 0,436 48,5 54,4 45,8 1 112

INDICATEUR DE DEVELOPPEMENT HUMAIN

Sour

ces :

PNUD

(200

7), R

appo

rt su

r le dé

velop

pem

ent h

umain

, CER

OM

* certains résultats présentés en PPA ne répondant pas au traitement méthodologique conventionnel, il convient de leur attribuer un caractère indicatif

En préambule, pour aider à situer la Nouvelle-Calédonie dans son espace régional et mondial, nous regarderons deux indicateurs : l’Indice de Développement Humain et le Produit Intérieur Brut.

2.1 Un indice de développement humain comparable à celui des pays développés

L’indice de développement humain est la moyenne pondérée de trois indicateurs : l’espérance de vie à la naissance, le niveau d’instruction (évalué lui-même à partir du taux d’alphabétisation des adultes et des taux de scolarisation) et le PIB par habitant à parité de pouvoir d’achat.

2.2 Un PIB par habitant proche de celui des pays industrialisés

Le tableau précédent permet indéniablement de classer la Nou-velle-Calédonie dans les pays développés, ce qui est cohérent avec le fait que le PIB par habitant (en parité de pouvoir d’achat)1 se rapproche de celui des grands pays industrialisés. Mais cela reste à nuancer, car, à l’échelle de la planète, la Nouvelle-Calédonie est un petit pays et pèse peu dans l’échiquier économique mondial.

Il faut aussi noter que le PIB par habitant n’est qu’une moyen-ne, ce qui masque en pratique de très grandes disparités entre ménages et entre provinces.

Si l’on compare le PIB par habitant de la Nouvelle-Calédonie à d’autres régions françaises, on obtient les résultats suivants :

113

1 La parité de pouvoir d’achat (PPA) est utilisée en économie pour corriger les comparaisons brutes entre pays, issues des conversions nominales entre devises, par un facteur tenant compte du pouvoir d’achat de ces devises, c’est-à-dire du niveau général des prix dans chacun des pays. En pratique, en septembre 2008, 100 FCFP valaient 1,17 US $ en nominal, et 0,72 US $ en PPA.

2.3 Une petite puissance régionale adossée à l’Europe

A l’échelon régional, la Nouvelle-Calédonie peut être considérée comme un puissance régionale comme tend à le montrer le ta-bleau précédent. A titre de comparaison, en 2004, le PIB moyen par habitant des petits états insulaires du Pacifique était de 2 103 US$, soit près de 15 fois moins que celui de la Nouvelle-Calédonie.

Mais si on regarde les données brutes du PIB, on constate que la Nouvelle-Calédonie est loin derrière les deux champions ré-gionaux que sont l’Australie et la Nouvelle-Zélande, mais aussi loin devant les petits états insulaires.

Pays PIB par habitant en PPA Année de référence

USA 3 542 2005

Australie 3 430 2006

France métropole 3 384 2006

Japon 2 662 2005

Nouvelle-Zélande 2 348 2006

Union européenne 2 296 2005

Corée du sud 1 950 2005

Nouvelle-Calédonie 1 790* 2006

Pologne 1 271 2004

Chine 619 2005

Fidji 500 2005

Vanuatu 270 2005

En milliers de FCFP * estimation basée sur l’approche de prix du « big mac »

Région PIB par habitant Année de référence

Ile de France 43 370 2006

Rhône Alpes 27 595 2006

Provence Alpes cote d’Azur 25 905 2006

Bretagne 25 249 2006

Nouvelle-Calédonie 22 735 2006

Nord-Pas de Calais 22 458 2006

Martinique 17 958 2005

Polynésie française 17 087 2004

Réunion 15 478 2005

France 28 356 2006

Province (laquelle) 25 325 2006

Dom 14 846 2004

En eu

ros -

Sour

ce : I

NSEE

-ISEE

Pays PIB en million de US$ Année de référence




Papouasie-Nouvelle-Guinée 6 261 2004

Fidji 3 433 2004

Vanuatu 897 2004

Pays PIB par habitant en US$ Année de référence




Fidji 6 093 2004

Vanuatu 2 894 2004

Papouasie-Nouvelle-Guinée 2 564 2004

Tonga 2 189 2004

Sour

ce : F

MI

2.4 Une population plutôt urbaineUn autre indicateur intéressant est celui de la présence d’une agglomération sur le territoire. En effet, on observe à l’échelle mondiale un phénomène de concentration des économies dans les milieux urbains, et, de plus en plus, les grandes aggloméra-tions sont les locomotives économiques de leurs régions ; par ailleurs, les populations urbaines sont plus directement concer-nées que les populations rurales par la mondialisation.

A ce titre, l’agglomération de Nouméa est petite comparée aux agglomérations australiennes, mais elle est quand même un centre d’importance comparativement aux autres petits états insulaires. L’Océanie, avec 14 pays, comptabilise 32 millions d’habitants dont près de 30 millions pour les seules Australie, Nouvelle-Zélande et Papouasie-Nouvelle-Guinée.

Rang Agglomération Pays Taille

1 Sydney Australie 4,4 millions

2 Melbourne Australie 3,5 millions

3 Brisbane Australie 1,8 million

4 Auckland Nouvelle Zélande 1,3million

5 Adélaïde Australie 1,1 million

11 Port Moresby Papouasie Nouv.-Guinée

260 000

12 Suva Fidji 168 000

13 Nouméa Nouvelle-Calédonie 150 000

14 Papeete Polynésie française 120 000

La Nouvelle-Calédonie peut se comparer à une région de moyenne importance de la France, loin certes du peloton de tête constitué par les régions Ile de France et Rhône Alpes, mais aussi loin devant les DOM.

Sour

ce : F

MI

Sour

ce : F

MI


114

3. Une économie peu ouverte, mais qui évolue progressivement

3.1 Une augmentation du volume des échanges

Les chiffres de l’ISEE montrent que les importations ont sensible-ment augmenté aussi bien en valeur qu’en volume pour passer de 163, 868 millions CFP en 2003 à 244,1 millions CFP en 2007, soit une augmentation de près de 50%. Cette augmentation est

3.2 Des exportations en forte progression

Les tableaux ci-contre reflètent la petite taille de la Nouvelle-Calédonie. Avec moins de 250 000 habitants, elle dispose d’une taille critique insuffisante pour avoir une lisibilité internatio-nale, ce qui impacte son attractivité pour les investissements internationalement mobiles. De plus, son marché intérieur n’est pas suffisant pour asseoir un développement consé-quent sur ce seul marché.

Part de la population urbaine dans la population totale

Australie 88,2 %

Papouasie-N.-G. 13,4 %

Nouvelle-Zélande 86,2 %

Nouvelle-Calédonie 61,5 %

Source : http://www.statistiques-mondiales.com + recensement 2004 ISEE

En millions de FCFP 2003 2004 2005 2006 2007 Variation 2006/2007

Produits alimentaires 20 480 21 804 22 944 24 684 26 513 7,4%

Produits minéraux 16 826 19 623 27 989 31 372 35 750 14,0%

Produits chimiques 11 435 12 260 13 145 14 030 14 972 6,7%

Produits en caoutchoucet plastique 5 264 5 930 7 402 8 271 7 788 - 5,8%

Bois et ouvrages en bois 1 671 1 743 1 888 2 115 2 011 - 4,9%

Papier et ouvragesen papier 3 743 3 752 3 850 4 257 4 497 5,6%

Textiles 4 462 4 605 4 911 5 650 5 555 - 1,7%

Métaux et ouvragesen métaux 8 750 11 075 12 537 15 590 15 381 - 1,3%

Machines, appareils,matériel électrique 26 760 32 828 34 871 42 868 47 784 11,5%

Matériel de transport 46 909 27 577 25 324 32 776 35 502 8,3%

Autres produits 17 568 15 569 15 831 19 226 48 355 151,5%

Total 165 868 156 766 170 692 200 841 244 105 21,5%

Sour

ce : I

SEE,

Doua

nes

LES IMPORTATIONS EN VALEUR

En millions de FCFP 2003 2004 2005 2006 2007 Variation 2006/2007

Produits alimentaires 142 700 137 600 138 400 145 800 147 500 1,2%

Produits minéraux 971 600 1 013 200

1 094 300

1 051900

1 128 600 7,3%

Produits chimiques 35 100 31 400 33 500 32 700 33 800 3,4%

Produits en caoutchouc et plastique 23 000 15 800 19 500 21 400 19 200 - 10,3%

Bois et ouvrages en bois 21 200 20 600 20 800 22 200 21 100 - 5,0%

Papier et ouvrages en papier 15 300 14 600 14 000 15 200 16 300 7,2%

Textiles 3 800 3 800 4 000 5 000 4 700 - 6,0%

Métaux et ouvrages en métaux 49 200 63 800 64 000 62 300 65 900 5,8%

Machines, appareils, matériel électrique 20 100 25 700 29 500 35 800 40 400 12,8%

Matériel de transport 22 300 25 000 38 500 35 500 35 700 0,6%

Autres produits 69 000 42 900 48 400 61 300 96 500 57,4%

Total 1 373 300 1 394 400 1 504 900 1 489 100 1 609 600 8,1%

LES IMPORTATIONS EN VOLUME

Sour

ce : I

SEE,

Doua

nes

En millions de FCFP 2003 2004 2005 (1)

2006 (1) 2007 Variations

200/2006

Nickel 75 437 89 950 94 523 120 352 172 172 43,1%

Minerai humide 9 544 15 793 14 874 18 531 44 004 137,5%

Mattes et ferronickels 65 893 74 157 79 649 101 821 128 168 25,9%

Produits de la mer 2 532 2 897 3 043 2 703 2 266 - 16,2%

Crevettes 1 771 2 235 2 372 2 177 1 527 - 29,9%

Thons 514 374 381 197 202 2,5%

Autres produits 4 788 6 014 6 872 5 001 4 316 - 13,7%

Total 82 757 98 860 104 438 128 056 178 754 39,6%

LES EXPORTATIONS EN VALEUR

(1) chiffres rectifiés

Sour

ces :

Serv

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ckel,

Doua

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pour

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uits

Les exportations dépendent quasi exclusivement du nickel avec 99,7% du volume et 96,3% de la valeur. Leur valeur a fortement augmenté du fait de la hausse des cours ces deux dernières an-nées mais le retournement actuel a inversé cette tendance. Par contre les volumes qui étaient relativement stables ont connu une forte progression en 2007, et cette tendance devrait perdu-rer avec la mise en service des deux autres usines de Goro dans le Sud et de Koniambo au Nord.Comparée à beaucoup d’autres petits pays, la Nouvelle-Calédo-nie dispose d’un potentiel export conséquent avec la présence du nickel.Mais cet export métallurgique est directement géré par les mai-sons mères des groupes industriels. Un client achète avant tout son minerai auprès d’une entreprise et non pas d’un pays. Aussi,

attribuable en grande partie au développement des projets mi-niers et à la hausse du prix du pétrole et des matières premières dans leur ensemble.

La part relative des importations de produits de grande consommation reste stable, même si, en volume, les importa-tions de ces produits ont connu une augmentation de plus de 46 000 tonnes en 4 ans. Les raisons de cette forte augmentation sont liées d’une part à la croissance démographique et d’autre part à l’augmentation du pouvoir d’achat. Les consommateurs deviennent plus exigeants et sont à la recherche de produits qui ne sont pas fabriqués en Nouvelle-Calédonie. Les importations alimentaires sont également conditionnées par la production agricole locale, laquelle est soumise aux aléas climatiques et à une forte saisonnalité. De plus, le renchérissement mondial des produits agricoles a eu un effet prix conséquent sur la valeur de ces importations.

115

En revanche, le volume des exportations de produits de la mer a chuté en volume pour pas-ser de 2 695 tonnes à 2 267 tonnes et surtout en valeur, de 2,53 milliards de FCFP à 2,30 milliards de FCFP . Si la crevette calédonienne arrive à peu près à se maintenir grâce à un important soutien financier, le thon connaît une chute consé-quente qui s’explique par l’évolution du taux de change de son marché cible : le Japon.

Enfin, les exportations des autres produits ont diminué aussi bien en volume qu’en valeur.

Pourtant, on peut s’interroger sur la capa-cité du pays à exporter plus, en dehors du nickel. Le tissu industriel est à l’échelle du pays et il est peu spécialisé dans la production en série (tout en se positionnant sur des marchés de niches) dont une partie serait alors desti-née à l’export. La prédominance du nickel semble restreindre aujourd’hui le développe-ment d’autres secteurs qui pourraient plus se tourner vers les marchés extérieurs.

3.3 Une balance commerciale déséquilibréeLa balance commerciale est donc déficitaire : même si ce phé-nomène est moindre en Nouvelle-Calédonie que dans tous les autres départements ou collectivités françaises d’outre-mer, les importations dépassent significativement les exportations. Le taux de couverture (exportations/importations) varie beaucoup d’une année à l’autre, en raison des cours du nickel:

Les échanges sont en adéquation avec ceux d’un pays de cette taille, voire même plutôt performants (grâce au nickel) si l’on tient compte de la contrainte de l’isolement géographique dans lequel se trouve la Nouvelle-Calédonie.

En millions de FCFP 2003 2004 2005 (1)


200/2006

Nickel (milliers de tonnes) 3 570,3 4 010,5 3 547,7 3 521,6 4 238,1 20,3%

Minerai humide 3 384,8 3 840,5 3 359 3 319 4 053 22,1%

Mattes et ferronickels 185,4 170,0 188,6 202,6 184,8 - 8,8%

Produits de la mer (tonnes) 2 695,0 2 942,0 3 112,0 2 663,0 2 267,0 - 14,9%

Crevettes 1 275,0 1 509,0 1 709,0 1 786,0 1 307,0 - 26,8%

Thons 1 182,0 1 173,0 1 182,0 626,0 656,0 4,8%

Autres produits (tonnes) 42,5 36,9 39,8 17,6 9,8 - 44,6%

Total 3 615,4 4 050,3 3 590,6 3 541,9 4 250,1 20,0%

LES EXPORTATIONS EN VOLUME

2003 2004 2005 (1)


2007/2006

Importations 163 868 156 766 170 692 200 841 244 105 21,5%

Exportations 82 757 98 860 104 438 128 056 178 754 39,6%

Déficit commercial - 81 111

- 57 906

- 66 254

- 72 785

- 65 351 - 10,2%

Taux de couverture 50,5% 63,1% 61,2% 63,8% 73,2% 9,5 pts

BALANCE COMMERCIALE DES BIENS EN MILLIONS DE F CFP

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(1) chiffres rectifiés

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ces :

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r le ni

ckel,

Doua

nes e

t ISEE

pour

les a

utres

prod

uits

la Nouvelle-Calédonie peut plus difficilement s’appuyer sur ces échanges pour développer son image industrielle.

3.4 Un manque d’intégration dans les flux commerciaux mondiaux

La Nouvelle-Calédonie ne s’inscrit pas dans les flux commer-ciaux mondiaux, comme le montre la carte ci-dessous. Sa position de leader du nickel ne suffit pas à influencer les flux. La taille restreinte de son marché et de son outil de produc-tion est sans doute l’une des raisons principales. Par contre, il est intéressant de voir que l’Australie est également en de-hors de ces grands flux, tout comme le reste du Pacifique. Il y a donc un certain isolement de cette partie du monde, qui freine sans doute une intégration plus rapide dans le phéno-mène de la globalisation.(1) chiffres rectifiés

3.5 Une intégration croissante dans les échanges mondiaux

La Nouvelle-Calédonie densifie progressivement ses échanges internationaux ; en effet, entre 2002 et 2005, le PIB a cru de 26,9% alors que les échanges ont, eux, augmenté de 44,9%.

Toutefois, l’essentiel de cette progression résulte de la bonne santé actuelle de la filière du nickel.

3.6 Un commerce peu développé avec les petits états insulaires voisins

Les petits états insulaires voisins de la Nouvelle-Calédonie se ca-ractérisent par une très faible industrialisation, une faible densité démographique, et un très modeste pouvoir d’achat. Ils ne sont pas aujourd’hui des partenaires commerciaux notables.

3.7 Un commerce qui progresse avec l’Australie, la Nouvelle-Zélande et les pays asiatiques

On assiste par contre à une montée des importations en pro-venance de l’Asie, avec une percée de la Chine. Cela n’est pas spécifique à la Nouvelle-Calédonie.

On observe aussi une augmentation des produits issus du Pa-cifique. Cela s’explique assez facilement par le développement des projets miniers et le renchérissement du coût des transports. Il y a donc une recherche de proximité d’approvisionnement.


116

2 Voir bibliographie

L’Asie est la première destination des produits d’exportation. Cela correspond au marché du nickel et aux marchés des pro-duits de la mer.

Enfin, la baisse en pourcentage des exportations vers les pays du Pacifique ne doit pas masquer le fait qu’il s’agit d’une nette hausse en valeur, et est largement imputable au fait que les pays voisins ne peuvent de facto pas être intéressés par le nickel calédonien, à l’exception de l’Australie (usine QNI de Ya-bulu). Par contre, on constate aussi que le taux exportations / importations s’aggrave vis-à-vis de ces pays, passant en 4 ans de 29,3 % à 15,2 %. Cela peut traduire le fait que les produits exportables ne sont pas compétitifs et ne correspondent pas aux attentes de ces marchés, ou qu’il y a un désintérêt des entre-prises calédoniennes pour ces destinations. On note aussi que la Nouvelle-Zélande et l’Australie mettent en place des normes diverses de sécurité, et phytosanitaires, qui rendent nos expor-tations plus problématiques. Cet aspect serait à approfondir pour en connaître les difficultés réelles.

Avec le développement de l’Asie et de son industrie, on peut supposer que cette région du monde prenne dans les années à venir de plus en plus d’importance, aussi bien pour les importations de produits manufacturés que pour les exportations de nickel. La Chine en est un grand consom-mateur. Ces destinations risquent aussi d’être renforcées par le renchérissement des coûts de transport qui va inciter les pays à privilégier les relations régionales afin d’en diminuer les coûts.

3.8 Des exportationsqui reposent peu sur une démarche filièreLes destinations export mentionnées dans le paragraphe précédent reposent essentiellement sur le nickel. Elles corres-pondent aux grands centres sidérurgiques que la SLN fournit. Dans une moindre mesure, ces destinations correspondent aux marchés de la crevette, à savoir le Japon et l’Europe prin-cipalement. On peut alors considérer que ces destinations constituent des cibles stratégiques en termes de marché et que les retombées vont bénéficier à toute la filière.

Cependant, ce type de démarche reposant sur l’exportation reste marginal dans le développement de filières d’entrepri-ses. L’atelier 3 « vie et performance des entreprises » s’est particulièrement arrêté sur le manque de filières.Toutefois, différentes initiatives sont conduites avec plus ou moins de succès. Celle de la squash (courge) relève d’une vé-ritable réflexion stratégique liée à un marché export défini. Un positionnement a été déterminé puis ont été évalués en amont les volumes de production nécessaires pour pouvoir pénétrer les marchés identifiés. Les résultats ne sont pas à la hauteur de ceux qui étaient escomptés, mais il est intéressant de souligner que ces démarches existent et qu’elles peuvent servir de base à une réflexion plus large de filières tournées quasi exclusivement vers l’export.

3.9 Une faible part de l’économiecalédonienne concernéepar la compétition mondialeLes entreprises calédoniennes qui exportent se limitent aux secteurs de la mine et l’industrie du nickel, de l’aquaculture, et, en faible partie, de l’agriculture et de l’industrie manufac-turière. On pourrait aussi inclure certains services, liés à la maintenance d’équipements complexes. Il y a lieu également de rajouter le secteur du tourisme, qui est très directement concerné par la compétition mondiale.

Les secteurs d’exportation sont très importants pour l’éco-nomie calédonienne. Pourtant, on manque de données sur leur impact réel.l en 2006, l’industrie du nickel (mines comprises) représentait

11% de la valeur ajoutée et cette proportion devrait forte-ment augmenter avec la mise en service des deux autres usines.

l l’aquaculture participait à hauteur de 0,3% de la valeur ajou-tée en 2004

l il est plus difficile de cerner le poids des autres secteurs, car il s’agit souvent de parties de productions d’entreprises ; leur poids est sans doute extrêmement modeste, vu la faiblesse du niveau des exportations.

Enfin, le tourisme représente 3,9% du PIB en 2005.« L’économie calédonienne en mouvement »2 nous précise

que le secteur soumis à la concurrence internationale est en fait assez réduit (de l’ordre de 15% du PIB mais le périmè-tre d’analyse est un peu différent, le tourisme est ici pris en compte) comparé aux autres petites économies insulaires où les taux peuvent atteindre jusqu’à 82% du PIB (Kiribati).

On peut en tirer l’enseignement suivant : les entreprises calédoniennes sont relativement peu ouvertes sur le reste du monde, elles se consacrent surtout au marché intérieur excepté le secteur du nickel qui reste le moteur de l’ouverture sur le monde.

2003 2007

valeur % des import. valeur % des import.

Union européenne dont France 98 427 60,1 % 104 707 42,9 %

Asie 30 237 18,4 % 82 236 33,7 %

Pacifique dont Australie et NZ 22 656 13,8 % 62 411 25,6 %

Australie+NZ 22 483 13,7% 35 937 14,72%

Total import 163 868 100 % 244 105 100 %

IMPORTATIONS

En m

illion

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CFP -

Sour

ce : I

SEE -

Doua

nes

2003 2007

valeur % des export. valeur % des export.

Union européenne dont France 30 649 37 % 59 527 33,3 %

Asie 36 433 44 % 82 507 46,1 %

Pacifique dont Australie et NZ 6 640 8 % 9 487 5,3 %

Australie+NZ 5 721 6,9% 8 621 4,82%

Total export 82 757 100 % 178 754 100 %

EXPORTATIONS

En m

illion

s de F

CFP -

Sour

ce : I

SEE -

Doua

nes

En conséquence, la dépendance de la Nouvelle-Calédonie vis-à-vis de l’Europe tend à diminuer et on assiste à un meilleur équilibre des sources d’approvisionnement.

117

3 Avec une inflation de 15,7% sur cette période, la production agricole commercialisée calédonienne a augmenté de 40% en francs constants entre 1996 et 2005.

4. Une situation qui induit des risques4.1 Une dépendance vis-à-vis des

importations : énergie et produits agricolesLes échanges mondiaux accélèrent les phénomènes d’interdépen-dances des pays par le biais de la spécialisation des productions manufacturières. Ces interdépendances sont plus ou moins stra-tégiques : les énergies et les productions agricoles font partie des premières.

La Nouvelle-Calédonie ne dispose pas de ressources énergéti-ques fossiles, or la métallurgie en est encore très consommatrice. Elle produit des énergies renouvelables encore en très faible quan-tité (voir atelier 6 : environnement et cadre de vie). Son taux de dépendance énergétique est particulièrement élevé : 96,5%.

Les fluctuations des cours mondiaux des énergies fossiles ont donc un impact important sur les coûts de production des en-treprises calédoniennes et plus particulièrement les entreprises métallurgiques.L’impact peut également être conséquent sur les coûts d’achemi-

Focus 1 : le nickelLe nickel est directement confronté à la concurrence inter-

nationale. Les pays producteurs se divisent entre nickel sulfuré (Russie, Canada, Western Australia) et nickel oxydé (Cuba, Bré-sil, Indonésie, Philippines, Nouvelle-Calédonie et d’autres de moindre importance de la ceinture intertropicale) Quelle est la situation pour la Nouvelle-Calédonie par rapport à ses concur-rents producteurs de nickel oxydé ?Si la production mondiale devait devenir excédentaire dans les prochaines années, les sites de production aux prix de re-vient élevés seraient les premiers menacés. A cet égard, la situation de la Nouvelle-Calédonie est contrastée : d’un coté les coûts de main d’œuvre sont élevés par rapport à d’autres pays miniers, mais de l’autre les teneurs des gisements sont parmi les meilleures au monde (pour une tonne de nickel contenu, et à procédé identique, une teneur double de celle d’un concurrent diminue de moitié les quantités de minerai à extraire, à transporter, et à traiter) ; en outre, avec les prix actuels du baril (les prix du charbon suivant de facto ceux du pétrole), la question de la distance de transport du minerai, et celle de la quantité d’énergie incorporée dans le process deviennent essentielles pour la rentabilité des usines pyro-métallurgiques : les sites raccordés à une centrale électrique à bas coût (hydraulique ou nucléaire, deux solutions non accessibles en Nouvelle-Calédonie) sont très avantagés, de même que les sites dont le process est moins énergivore. Sur ce plan les données sont très variables : le process utilisé par Goro demande deux fois moins d’énergie électrique que Doniambo, et la SLN déclare maîtriser, via Eramet, un process hydrométallurgique sans consommation d’énergie fossile. Selon la SLN, la tendance du nickel oxydé ira, de par le mon-de, au remplacement des usines pyrométallurgiques par des usines hydrométallurgiques. En conclusion, si les usines pré-sentes en Nouvelle-Calédonie savent adapter leur process et leur alimentation en énergie, la hausse mondiale du prix de l’énergie aura plutôt tendance à moins impacter les prix de revient du nickel calédonien qu’elle n’impactera les prix de

nement et avoir des répercussions sur le prix des marchandises importées.

Si à l’avenir, la Nouvelle-Calédonie ne cherche pas à diversifier ses ressources énergétiques en favorisant les énergies renouvelables, la dépendance risque de s’accroître, à la fois pour les entreprises métallurgiques qui ont fait le choix de l’énergie fossile, mais égale-ment pour les autres entreprises.

Pour pallier cette dépendance, réflexions et expériences sont initiées en ce sens mais il est peu probable que la Nou-velle-Calédonie puisse significativement diminuer son taux de dépendance.

Quant aux productions agricoles, la situation est très différente.

revient du nickel d’autres pays, grâce au facteur compétitif essentiel qui résulte de la teneur du minerai.

Autre aspect à prendre en compte : les données précé-dentes sont plutôt rassurantes mais il faut avoir conscience que les centres de décision sont loin. Pour le moment, seule la SMSP peut faire infléchir un choix stratégique en raison de sa maîtrise capitalistique, mais elle devra sans doute s’associer à d’autres investisseurs pour financer son développement.

Focus 2 : le tourismeAvec un tourisme qui stagne à 100 000 visiteurs annuels depuis plusieurs années, la destination n’a pas encore réussi à trouver son positionnement dans le marché mondial. Le Pacifique voit son nombre de visiteurs croître assez sensiblement, ce qui n’est pas le cas de la Nouvelle-Calédonie. L’offre commerciale ne semble pas répondre complètement aux attentes des touristes. Par ailleurs, la cible privilégiée des japonais est tributaire d’un taux de change aujourd’hui défavorable. Cette dernière don-née démontre bien que le tourisme est directement confronté à des contraintes mondiales. Pourtant ce secteur est considéré comme prioritaire pour de nombreux acteurs politiques. Une analyse plus approfondie doit donc être menée pour compren-dre les motifs de cette situation.

3.10 Une situation qui dépend en partie du coût des transports

L’augmentation, au plan mondial, du prix de l’énergie et donc des transports peut à court-terme profondément changer la donne pour la Nouvelle-Calédonie : l en termes d’importation vers la Nouvelle-Calédonie : cela

renforce la pertinence d’un approvisionnement sur l’Australie et la Nouvelle-Zélande, au détriment de l’Europe qui jusqu’ici compensait les surcoûts de transports par des droits de douane moins forts.

l en termes d’exportation : les marchés proches deviennent en-core plus pertinents.

La production agricole commercialisée calédonienne a très fortement progressé ces dernières années, de 52% (en francs cou-rants) entre 1996 et 20053, pour passer de 6 milliards à 9 milliards. En 2005, le renversement de la courbe est essentiellement dû à la baisse des abattages contrôlés de viande bovine.


118

Pourtant, les productions locales sont encore loin de couvrir les besoins du marché local, comme le démontre le diagramme ci-dessus. Pour toutes les productions, le recours à l’importation est obligatoire. Sans chercher à être autonome sur la totalité des segments, la Nouvelle-Calédonie pourrait cibler quelques pro-ductions où elle possède les meilleurs atouts et devenir alors autonome sur ces productions. On peut donc s’interroger sur les raisons d’une telle situation. Une étude plus approfondie serait nécessaire pour en connaître les motifs. Que se passerait-il si les importations devenaient plus difficiles ? La question des reloca-lisations agricoles se pose.

C’est un enjeu pour les échanges mondiaux, mais c’est aussi un enjeu en termes d’aménagement du territoire.

4.2 Des exportations centrées sur le nickelLe niveau des exportations du pays est très fortement dépen-dant de la demande mondiale en nickel. Même si cette situation résulte d’avantages comparatifs avérés de la Nouvelle-Calédonie en la matière (teneur des minerais en nickel, accessibilité des sites, stabilité institutionnelle et économique, aides à l’investis-sement), elle comporte pour le pays une part de risque, du fait du caractère très cyclique des cours mondiaux. En mars 2008, le cours était de 33 000 US$ la tonne alors qu’il n’était plus qu’à 11 950 US$ la tonne le 10 octobre 2008.

Si demain, le nickel s’effondre parce qu’il est substitué par une innovation technologique, la Nouvelle-Calédonie n’a pas d’alter-natives pour développer ses exportations.

5. Des freins au développement de secteurs d’exportation

5.1 Une compétitivité mal cernée, mais sans doute moyenne

On ne dispose pas, à ce jour, d’une analyse sur la compétitivité de la Nouvelle-Calédonie, ni au niveau territorial (création d’en-treprises, fiscalité, recrutement, etc.) ni au niveau des entreprises calédoniennes. Or pour pouvoir se mesurer à l’international et dégager ses avantages concurrentiels, la connaissance de sa compétitivité est indispensable.

Faute de données fiables aujourd’hui, deux éléments, facteurs de compétitivité, peuvent être regardés :l le coût de l’investissement matériel et des intrants ;l le coût de la main d’œuvre.

5.2 Des coûts plus élevés en ce qui concerne les investissements et les intrants

Les entreprises calédoniennes achètent leurs moyens de pro-duction sur le marché international, et ceux-ci sont souvent

861

925

999

224

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1 419

2 313

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0 500 1 000 1 500 2 000 2 500 3 000 3 500

Divers

Coprah

Elevage équin

Apiculture

Aviculture divers

Petits ruminants

Café

Aviculture œufs

Horticulture ornementale

Porcins viande

Céréales

Aviculture poulets

Fruits

Bovin viande

Légumes

Bovin lait

Productions locales

Importations

PRODUCTIONS LOCALES ET IMPORTATIONS EN 2007

Millio

ns de

F CF

P - So

urce

: DAV

AR

conçus pour des volumes de production très élevés compara-tivement au marché local. L’amortissement du prix d’achat de l’équipement sur les « petites » quantités produites, vient aug-menter le prix de revient.

La stratégie consistant à acheter du matériel d’occasion et/ou de plus petite dimension n’est pas nécessairement satisfai-sante, car elle peut induire un coût de maintenance plus élevé, une cadence de production moindre et sans doute aussi une consommation d’énergie plus importante.

Les pouvoirs publics ont conscience de ces difficultés, et ont mis en place des dispositifs de défiscalisation destinés à compenser partiellement ce handicap. Les résultats semblent positifs. Mais la défiscalisation est accordée individuellement aux entreprises, et sur du matériel neuf. Ce qui a pour consé-quence de conduire les entreprises à investir dans des machines surdimensionnées et de ne pas les inciter à se regrouper pour partager des machines.

Pourtant, cette dépendance de l’économie du pays aux cours du nickel va s’aggraver à l’avenir, avec le triplement de la pro-duction de nickel métal, et la progression, plus modeste, des exportations de minerai.

L’explication de ce phénomène est à trouver dans les diffi-cultés de développer de nouveaux secteurs dans lesquels les avantages comparatifs du pays lui permettraient de diversifier ses exportations. Ces difficultés, qui ne relèvent pas de la fatalité, sont détaillées ci-après.

4.3 Des transporteurs internationaux qui peuvent se retirer

Du fait de volumes d’échanges faibles à l’échelle mondiale (nous l’avons vu avec la carte des flux commerciaux), la Nouvelle- Calédonie est une destination peu recherchée des transporteurs internationaux, maritimes et aériens. Les compagnies repartent souvent « à vide ». Par manque de rentabilité, elles peuvent dé-cider du jour au lendemain d’arrêter de desservir la destination ou d’imposer des coûts exorbitants pour le maintien de la ligne. Les entreprises peuvent donc facilement se retrouver coupées du monde.

2 000

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1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

LA PRODUCTION AgRICOLE FINALE

Millio

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F CF

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: DAV

AR

119

4 1,9 MFCFP tarif grands comptes EEC du 15/02/08 + taxe communale 9% contre 7,7 k€ Hors TVA (tarif vert A5 EDF option base TLU au 15/08/2008)

Le coût de la masse salariale doit être rapproché d’autres facteurs comme la productivité pour définir le niveau de compétitivité. Il doit notamment être mis en regard du niveau moyen de qualifica-tion de la main d’œuvre. Or, il n’existe pas de données permettant d’évaluer la productivité calédonienne mais il semble que des ryth-mes de travail moins soutenus que dans les pays industrialisés et un absentéisme conséquent viennent grever cette productivité.

Le bilan global étant apparemment défavorable, la Nouvelle-Calédonie ne sera jamais compétitive sur des productions de grande série à faible valeur ajoutée et n’exigeant que peu de qualifications de la main d’œuvre. Seuls les produits ou services disposant d’un avantage concur-rentiel (technologie, expertise, image de marque) peuvent alors être compétitifs à l’exportation : c’est le cas de 3P (profilés plasti-ques pour ouvertures) ou Sun Ray (chauffe-eau solaires).

5.4 Des coûts d’approche et de transports élevés dus à l’insularité

20 transitaires, 25 compagnies maritimes, 5 acconiers, 4 compagnies aériennes se partagent le marché du transport international de mar-chandises. Ce marché est complètement ouvert à la concurrence. Il n’y a donc pas de monopole et chaque acteur pratique donc sa propre politique de prix, exceptés les acconiers qui appliquent une même politique tarifaire.

Pays Masse salariale mensuelle pour le salaire minimum Année de référence

France métropolitaine 193 2008

Australie 166 2005

Nouvelle-Calédonie 154 2008

En M

illiers

de F

CFP

A cela, il faut rajouter le coût d’approvisionnement en intrants forcément plus élevé que dans la plupart des pays industrialisés du fait de l’éloignement des principaux centres d’approvisionne-ment et des volumes peu conséquents.

Là encore, les pouvoirs publics ont mis en place des disposi-tifs d’aide, essentiellement sous la forme d’exonérations de taxes d’importation privilégiant les entreprises qui exportent.

Dans les intrants, on va par exemple trouver le prix de l’éner-gie : à titre d’exemple, une entreprise industrielle de Nouméa consommant en continu 20 kW (haute-tension) paiera une fac-ture annuelle EEC de 2,1 MFCFP, soit 125% de plus que celle de son homologue métropolitaine alimentée par EDF4.

5.3 Un coût de main d’œuvre comparable à celui des pays développés, mais une productivité sans doute plus faible

Il est généralement admis que le coût de la main d’œuvre est cher en Nouvelle-Calédonie. En fait, si ce coût est effectivement beaucoup plus élevé que celui de beaucoup d’Etats insulaires du Pacifique et de pays asiatiques comme la Chine ou le Vietnam, il est en fait comparable, voire moins cher que celui d’autres pays industrialisés.

L’Organisation Internationale du Travail donne un coût moyen annuel de la main d’œuvre pour les industries manufacturières de 4 200 000 FCFP pour l’Australie et de 3 270 000 FCFP pour la Nouvelle-Zélande (année 2003).

Si on compare maintenant la masse salariale d’un salarié ré-munéré au SMG en Nouvelle-Calédonie avec la métropole et l’Australie (la Nouvelle-Zélande n’a pas de salaire minimum), on obtient le résultat suivant.

Les coûts peuvent être considérés comme élevés, pourtant le jeu de la concurrence conduit les prestataires de fret à proposer les prix les plus compétitifs. A titre d’exemple, le kg de fret frais aérien est à 6€40 depuis plusieurs années tout comme un container de 20 pieds Le Havre – Nouméa fixé à 1 700€ et 1 400€ pour Asie-Nou-méa. Les variations tarifaires sont dues aux surcharges fuel ou aux coûts d’assurance et risques de change.La concurrence est présente sur toutes les destinations sauf sur la ligne Nouméa-Wallis ou seules une compagnie aérienne et une compagnie maritime assurent le fret. Il y a donc un monopole de fait dû au volume insuffisant pour justifier de la présence de plu-sieurs opérateurs. Les prix pratiqués sur cette ligne sont les plus élevés aussi bien dans l’aérien que dans le maritime.

Les compagnies cherchent à faire des efforts pour faciliter l’ex-portation des produits calédoniens par le biais de partenariats avec la FINC et l’ERPA pour proposer les tarifs les plus bas.

Compte tenu de la distance et du volume transporté, les tarifs pratiqués ne sont sans doute pas excessifs. Par contre, les frais d’embarquement et de débarquement peuvent eux apparaître très élevés au regard des prix usuels dans les ports européens. Au port de Nouméa, pour un container de 20 pieds, le coût est de 538€, et de 947€ pour un container de 40 pieds, alors que le coût n’est que de 230€ au Havre ou 150€ à Anvers, et 130€ à Lisbonne, quel que soit le volume du container.

Au global, même si la plupart des acteurs cherchent à limiter les coûts pour leurs clients, les volumes traités sont encore insuffisants pour pouvoir obtenir des économies d’échelle.

40 000 containers sont importés annuellement en Nouvelle-Calédonie, et moins de 10 000 sont exportés. Le reste des contai-ners, plus de 30 000, repartent vides, ce qui constitue un coût pour les transporteurs. Chaque escale représente en moyenne 100 containers par navire. Ceci est à comparer aux plusieurs centaines que représente la production des mêmes navires dans d’autres ports du Pacifique (Australie et Nouvelle-Zélande), de l’Asie ou de l’Europe.

Pourtant, même si les volumes sont faibles, le nombre de rota-tion est encore important.Dans le maritime, on dénombre :l 8 rotations par mois pour l’Asie ;l 5 à 6 rotations par mois pour la Nouvelle-Zélande ;l 6 rotations par mois pour l’Australie ;l 6 rotations par mois pour l’Europe.Dans l’aérien, il y a plus d’une dizaine de rotations par semaine tou-tes destinations confondues. Cependant, il n’existe pas de cargo dédié au fret et les volumes vont de 3 à 20 tonnes sur les vols pas-sagers.L’arrivée prochaine d’Air Austral va venir compléter l’offre.

A la lecture des données, et selon les transitaires, l’offre de trans-port est largement suffisante pour satisfaire le marché local. Ce n’est donc aujourd’hui pas un obstacle pour les entreprises. Et l’augmen-tation du volume export pourrait faire diminuer les coûts.

5.5 Un tissu de PME peu structuré pour l’international

Quatre éléments principaux sont à retenir :5.5.1 Les PME-PMI calédoniennes n’ont pas de visibilité internationaleLe secteur industriel, hors industrie du nickel, n’est pas suffisam-ment développé pour avoir une visibilité internationale. Il n’y a pas de secteur de production ou de service assez attractif de par sa dimension pour des donneurs d’ordres ou des investisseurs. Les


120

5 Ce chiffre reste à préciser car il comprend aussi bien les entreprises que les organisations professionnelles, ou encore les sociétés immobilières et les associations. Une approche plus fine est tentée dans l’atelier 3.

entreprises ne peuvent pas non plus s’appuyer sur une image « Nouvelle-Calédonie » forte et reconnue.

On peut néanmoins relever l’existence de niches : par exemple, la production locale, sous licence, de certaines boissons véhiculant une image française, permet quelques exportations.

5.5.2 Les petites entreprises sont peu structuréesSur 43 1075 entreprises en 2007, 97,6% ont moins de 10 salariés et seulement 163 entreprises ont plus de 50 salariés. Ce sont ces dernières qui sont les plus susceptibles d’être structurées pour l’export ; or, comme on l’a vu plus haut, la plupart d’entre elles ne sont aujourd’hui orientées que vers le marché calédonien.

Il peut certes exister, dans les très petites entreprises, un poten-tiel à l’exportation, mais pour que ce potentiel puisse être exploité, il est indispensable que l’entreprise ait intégré cet objectif dans son organisation.

5.5.3 Il existe peu d’organisation en réseauIl existe peu d’organisation en réseau pour atteindre une dimension internationale : regroupements d’entreprises sur des savoir-faire techniques, sur des marchés communs ou complémentaires.

Pour répondre à ce déficit, l’ERPA a créé il y a plus de 10 ans une cellule d’assistance aux producteurs, orientée vers les marchés extérieurs. Cette cellule développe une marque ombrelle avec une cinquantaine de produits respectant un cahier des charges très précis.Cette expérience reste assez isolée et il est dommage qu’elle n’ait pas été adaptée à d’autres productions.

5.5.4 Peu d’entreprises calédoniennes sont implantées à l’étrangerLa dimension internationale d’un pays passe aussi par la capacité de ses entreprises à se développer dans d’autres pays, avec des bureaux commerciaux, des filiales, des prises de participation. Il n’y a pas d’informations précises pour la Nouvelle-Calédonie mais il semble qu’il y ait peu d’expériences connues.

Dans ce cadre, il est important de souligner le cas de la SMSP, société d’origine locale qui a pris une dimension internationale à travers sa prise de participation dans l’usine sidérurgique de Posco (Corée du Sud). Si l’on met de côté le cas particulier et ancien de la SLN, c’est la première fois qu’une initiative d’une telle ampleur est menée : une entreprise calédonienne prend une dimension mondiale.

Reste que ce cas est encore très isolé, et que les entreprises calédoniennes de taille plus modeste, n’ont pas intégré, pour le moment, cette dynamique de développement. Seule SOFRANA est citée par les décideurs économiques comme ayant déve-loppé un réseau de bureaux commerciaux en Nouvelle-Zélande et au Vanuatu. Quelques exemples de projets de développement (maintenance informatique à distance basée en Nouvelle-Calédo-nie, production scientifique, …) existent également, mais sont peu développés.

La CCI doit réaliser une enquête en 2008, dans le but de dresser un état des lieux précis des entreprises exportatrices.

On pourrait aussi rajouter un cinquième élément qui est lié à l’impact de « la coutume » dans les entreprises. Les contraintes conséquentes aux pratiques culturelles peuvent être un frein au développement international des entreprises. Les salariés, très em-prunts des traditions sont sans doute encore peu enclins à s’ouvrir au monde. Comme cela a été vu dans l’atelier « Développement, culture et valeurs identitaires », le rythme océanien est en décalage

avec le rythme très rapide que la mondialisation impose aux entre-prises qui veulent s’insérer dans des marchés internationaux.

5.6 L’importance des protectionsLa Nouvelle-Calédonie possède la compétence fiscale qui permet de fixer les barrières de protection à l’entrée sur le territoire et la compétence en matière de concurrence et de réglementation des prix.

La Nouvelle-Calédonie a classé les marchandises importées en 4 catégories :l les marchandises totalement libres ;l les marchandises soumises à la présentation préalable d’une

autorisation administrative d’importation ;l les marchandises interdites pour des raisons de santé et de sé-

curité ;l les marchandises soumises à des mesures de restrictions quanti-

tatives : suspension ou contingentement.Ces dernières sont destinées à protéger les productions locales. Des droits de douane, et, parfois la mise en place de mesures de protection spéciale, de nature fiscale (TCPPL) ou physique (mesures « STOP » = suspendu toutes origines et provenances) sont décidés.

Le gouvernement vote chaque année une liste de marchandises qui constitue le programme annuel des importations. En 2008, 333 catégories de marchandises sont soumises à restrictions quantitati-ves. Sur ces 333, 168 sont classées STOP. C’est le Comité Consultatif du Commerce Extérieur, mis en place depuis 18 mois qui instruit les dossiers.

Par ce dispositif, une part de l’agriculture et de l’industrie manufac-turière se trouve protégée de la concurrence internationale. D’autres secteurs comme le BTP ou certains services ne bénéficient pas de telles mesures mais sont abrités naturellement car c’est le facteur proximité qui prédomine (marchandises pondéreuses, fragiles, etc.).

Avec un tel dispositif de protection, la Nouvelle-Calédonie cherche, comme d’autres pays dans le monde, à stabiliser son économie et ses emplois vis à vis de bouleversements potentiel-lement très rapides, et protège en conséquence ses productions agricoles, manufacturières, ou ses services par des barrières tarifai-res comme celles citées. D’autres moyens pourraient être utilisés : normes, critères de qualité, lourdeurs administratives, contraintes phytosanitaires, etc. (les mesures de contingentement étant, sauf exception, interdites par les accords du GATT).

C’est aussi un moyen pour une meilleure maîtrise des appro-visionnements et un meilleur contrôle de la qualité, mais à la condition que ces contrôles soient bien effectués. Ce dispositif est aussi une source de revenus importante pour le territoire. En 2005, les taxes à l’importation s’élevaient à plus de 35 milliards CFP.

L’objectif d’un dispositif de protection est aussi de donner la possibilité aux entreprises de se développer dans les meilleures conditions sur leur marché intérieur, mais n’y-a-t-il pas un risque de voir certaines entreprises profiter de cet avantage pour installer de véritables rentes de situation ? N’y a-t-il pas aussi le risque de voir les entreprises se concentrer sur le marché intérieur sans chercher à se mesurer à la concurrence mondiale ?

Ce second risque devrait être relativisé car les entreprises ont conscience de l’intérêt potentiel de l’exportation, mais dans les faits, elles sont encore peu nombreuses à avoir franchi le pas.

La taille restreinte du marché calédonien peut amener certai-nes entreprises à demander des mesures protectionnistes pour produire à plus grande échelle et par là, même améliorer leur com-pétitivité. Mais une telle démarche ne peut-elle pas également fausser le jeu de la concurrence ?

121

6 Direction de la Formation Professionnelle et Continue de la Nouvelle-Calédonie.

A l’exception de quelques pays, la concurrence, est toujours favorisée car elle est considérée comme un moteur du développe-ment. Pour faciliter cette concurrence, les pays ont développé des dispositifs de régulation de la concurrence afin d’éviter entre autres les abus de position dominante.

La protection reste indispensable pour le développement de l’économie calédonienne, mais elle doit être utilisée à bon escient (intérêt du produit, impact sur l’emploi…). Elle doit être en accord avec une stratégie économique claire, ce qui fait défaut actuelle-ment. On peut ainsi s’interroger sur les motivations de protection de certains produits, alors que la plupart des produits de la même filière ne sont pas protégés. Une approche de la protection par fi-lière ne serait-elle pas plus performante ?

Ne doit-on pas s’interroger sur les secteurs, les entreprises qui, au-delà des protections, sont prêtes à entrer dans la compétition mondiale ?

Ne doit-on pas réfléchir à l’équilibre à trouver entre produits qui ont la légitimité à être produits localement et les produits qu’il est préférable d’importer ? Il n’est en effet pas possible d’imaginer un système du tout importation ou du tout production locale.

Aussi, n’existe-t-il pas des domaines dans lesquels la Nouvelle-Calédonie dispose d’avantages compétitifs lui permettant d’augmenter ses exportations ? A contrario n’existe-t-il pas des sec-teurs pour lesquels, les protections de marché présentent un bilan avantages / inconvénients perfectible pour la collectivité ?

5.7 Des dispositifs réglementaires et d’incitation à l’export déficients

Les dispositifs d’accompagnement à l’export développés par les provinces ont été ciblés sur le secteur agricole. Ainsi, la crevet-ticulture (aquaculture) et la production de squash ont été très soutenues.

En 2006, la CCI a réalisé une étude diagnostic des aides à l’export, et pour cela a analysé trois autres territoires insulaires : Fidji, Poly-nésie française et Réunion. Tous ont mis en œuvre des dispositifs d’incitation à l’export destinés aux entreprises. Cela va de l’exo-nération fiscale en passant par des subventions ou par l’aide au recrutement de cadre export. Cette liste n’est pas exhaustive.

Pour la Nouvelle-Calédonie, il existe plus de freins que d’encou-ragements à l’export dans les mesures d’accompagnement. Seul le secteur agricole dispose d’outils incitatifs, mais ils ne portent pas les fruits escomptés. Le secteur des industries et des services n’a pas d’équivalent.Sur le plan fiscal, le système est décrit comme lourd tant par les industriels que par l’administration. La patente perçue sur le cy-cle import-export affecte les intrants importés qui sont destinés à l’ouvraison puisque ces derniers sont soumis au droit proportion-nel à 1,2% et aux centimes additionnels. Et les produits qui sont transformés puis exportés sont à nouveau soumis aux centimes additionnels. Or, toutes les entreprises ne semblent pas payer cette taxe. Dans le même temps, il existe une forme d’aide à l’export : la TGI est remboursée, voire non perçue pour les intrants alimentant les industries de transformation, au prorata de leurs exportations. Mais ce système est décrit comme très lourd tant par les industriels que par l’administration. Et cette aide ne peut pas aider les entrepri-ses susceptibles d’exporter à partir de produits issus des ressources naturelles locales. C’est le cas de COSMECAL par exemple.

Mais il ne suffit pas de créer des aides, il faut aussi provoquer des évènements pour favoriser l’exportation, en assurant la promotion des produits hors du territoire.C’est souvent lorsqu’il y a des démarches globales que les aides

sont sollicitées et bien utilisées.L’ADECAL, la FINC, l’ERPA, en lien avec les chambres consulaires

mènent des actions de promotion internationale, mais cela reste encore assez timide, faute de moyens dédiés suffisants.

Des propositions d’améliorations ont été faites par les profes-sionnels, mais sont restées sans suite aujourd’hui.

Dans un contexte de mondialisation, un accompagnement déficient des entreprises à l’international peut être préjudiciable à terme sur leur développement. Il faut cependant modérer l’impact de ces aides car le dynamisme à l’export repose avant tout sur la volonté et la compétitivité des entreprises, les différents dispositifs ne sont là que pour faciliter les démarches.

5.8 Des compétences à l’international encore peu développées (formations qualifications)

Pour prendre une dimension internationale, les entreprises doi-vent aussi pouvoir disposer d’une main d’œuvre qualifiée dans les échanges commerciaux. Or, même s’il n’y a pas d’étude précise sur ce point, on peut faire les constats suivants :l Le français s’impose de moins en moins dans le monde comme

langue d’échange et l’environnement régional est plutôt anglo-phone. Et l’enseignement de l’anglais n’est pas plus poussé que dans n’importe quel établissement métropolitain, or comme dans toute démarche export classique, on commence généralement par cibler la proximité géographique. Les étudiants calédoniens n’y sont donc pas préparés. A contrario, il faut souligner le nombre important d’élèves qui apprennent le japonais : 2 254 en 2008, soit plus que l’ensemble de la France métropolitaine. On peut s’inter-roger sur les opportunités offertes à ces élèves à l’issue de leur cursus pour valoriser cette langue.

l Seules deux formations orientées vers le commerce internatio-nal sont dispensées à Nouméa : un BTS commerce international (ouvert une année sur deux avec 24 élèves) et l’Ecole de Gestion et de Commerce. Cela correspond sans doute à une demande encore faible de la part des entreprises.

l Le problème des équivalences de diplôme avec les pays voisins ne facilitent pas les échanges et d’étudiants et de recrutements. Les formations diplômantes qui relèvent de l’Etat français sont sou-mises aux accords collatéraux signés avec les différents pays. La décision de l’équivalence avec nos pays voisins relève donc de la France. La réforme LMD, en cours actuellement, tend à privilégier les équivalences au sein de l’Europe. Les formations profession-nelles pour lesquelles la loi organique a confié la compétence à la Nouvelle-Calédonie peuvent obtenir des équivalences régionales plus facilement. L’article 6001 de la délibération 39CP le prévoit. Cependant, pour le moment seulement trois formations profes-sionnelles ont été accréditées, mais la DFPC6 étudie l’instauration d’équivalences sur ces formations et sur d’autres à venir avec trois pays ciblés : l’Australie, la Nouvelle-Zélande et le Canada (Qué-bec). Une première mission exploratoire a été conduite dans le Queensland.

l Si le nombre d’étudiants hors Nouvelle-Calédonie diminue ré-gulièrement depuis 2005 - nous sommes passés de 1543 en 2005 à 1123 en 2007 (chiffres IDC NC) - il est intéressant de s’arrêter sur les destinations. La destination France recule au profit de l’Australie et de la Nouvelle-Zélande et d’une nou-velle destination liée aux projets métallurgiques : le Canada. La baisse s’explique par le fait que l’offre de forma-tions s’améliore en Nouvelle-Calédonie et qu’il n’est plus forcément obligatoire de s’expatrier pour beaucoup de filières.


122

C’est aussi une preuve d’une certaine internationalisation des étu-diants et d’un rapprochement des pays limitrophes même si cela reste encore timide. Cette augmentation du flux vers l’étranger reste un atout pour les entreprises calédoniennes si elles savent les attirer. Pourtant, le taux de retour et les fonctions occupées au retour ne sont pas connus.

l Il existe des Formations Ouvertes à Distance mais encore peu développées, qui peuvent être en rapport avec les échanges internationaux.

l L’ouverture à l’international se prépare tôt, à ce titre le vice-recto-rat facilite tous les ans le départ de1 500 collégiens et lycéens sur 22 000 pour des séjours à l’étranger : Nouvelle-Zélande, Australie, Vanuatu et Japon sont les quatre premiers pays de destination. Des classes européennes sont aussi mises en place aussi bien dans les établissements de Nouméa que ceux de brousse. A noter également, l’ouverture à Nouméa Ducos en juin 2007 d’une école primaire internationale pour accueillir les enfants des cadres ex-patriés. 68 enfants sont inscrits dont 24 d’origine étrangère.

l Les grandes entreprises liées aux projets miniers font venir une main d’œuvre qualifiée et correspondant à leurs besoins. C’est un autre atout pour les entreprises calédoniennes, car à partir de là, des réseaux peuvent se développer, et on peut imaginer des par-tenariats avec les PME.

l Pour trouver une main d’œuvre à forte compétence internationa-le, il faut aussi disposer d’outils de formation à fort rayonnement international. Or, l’Université de Nouvelle-Calédonie n’a pas cette dimension pour le moment : pas de spécialité visible et pas de taille suffisante. Elle est donc peu attractive pour des étu-diants étrangers puisque les seuls étudiants étrangers inscrits à la rentrée 2008 ne sont que 70 (principalement Vanuatais). Sans étude précise, il est donc difficile d’avoir une analyse perti-nente, mais il semble que la main d’œuvre répondant aux critères d’exigence internationale soit encore assez confidentielle. Pour l’instant, les entreprises ont encore peu besoin de ce type de main d’œuvre mais si le phénomène s’accélère, il risque d’y avoir un déficit pour tous les motifs listés.

5.9 Une coopération internationale recherche réelle mais encore peu au service du développement international des entreprises

Tous les organismes de recherche (au nombre de 7) représentés sur le territoire ont recentré leurs thématiques sur ce qui carac-térise la Nouvelle-Calédonie: le nickel et son environnement avec une partie importante concernant l’exceptionnelle biodiversité marine et terrestre, sa connaissance, sa protection, sa valorisation.

Ce recentrage permet à des laboratoires de taille relativement modeste d’atteindre ensemble une masse critique et d’être plus visible sur le plan international. Ainsi, les activités inter-orga-nismes sont privilégiées comme par exemple la création d’un centre national de recherche technologique sur le nickel et son environnement avec une ambition internationale clairement affichée.

Sur ces thématiques, la Nouvelle-Calédonie est un «objet de recherche» qui favorise le développement de réseaux de labo-ratoires avec les pays de la zone. Les chercheurs, en particulier ceux de l’IRD, bénéficient d’une notoriété internationale grâce à leurs publications. Chaque année, des colloques rassemblent à Nouméa les meilleurs spécialistes mondiaux sur les récifs co-ralliens, le réchauffement climatique, etc. Des programmes de

recherche communs avec les pays voisins sont soutenus par le secrétariat d’Etat à l’outre-mer, par le ministère des affaires étran-gères, et par des fonds européens.

La Nouvelle-Calédonie est en train de se positionner comme un centre de recherche spécialisé et reconnu sur la géologie et la biodiversité liées au nickel.

Ces démarches à l’international ont permis de participer à 32 programmes internationaux, mais encore assez peu comme leader de ces programmes. Une plus grande coopération entre centres calédoniens pourrait combler ce handicap. Le tableau page suivante montre que les liens avec les centres étrangers sont le plus souvent unilatéraux.

Ce développement international a encore peu de retombées sur les entreprises locales. Les contrats entreprises-centres de re-cherche ne concernent encore que les seules grandes entreprises du nickel et sont a priori assez peu nombreux.La recherche locale stimule encore peu l’innovation dans les entreprises, il y a donc peu de créations d’entreprises inno-vantes. Or, ce sont elles qui sont souvent les plus proches de la mondialisation.

5.10 Un système de normes peu lisible à l’international

Il manque de clarté sur l’application des normes et réglementa-tions en Nouvelle-Calédonie. Aussi, chaque entreprise adopte les normes qui lui semblent le plus correspondre à ses besoins. De plus, il n’y a pas de réglementation locale existante pour reconnaî-tre le système d’accréditation implanté sur le territoire. Cela pose un problème de cohérence et de crédibilité car on peut imaginer que deux entreprises de production similaires suivent pour l’une les normes européennes et pour l’autre les normes australiennes, alors qu’elles s’adressent à un même client.

A l’exportation, la qualité des produits calédoniens est donc plus difficilement reconnue par les autres pays. C’est à l’entreprise de prendre la précaution d’appliquer telle ou telle norme et de le spécifier à ses clients étrangers.

A terme, cela pose la question de la crédibilité des productions locales sur des marchés internationaux. Pourtant la qualité sani-taire des produits calédoniens peut être un atout à l’export.A l’inverse, la question des normes se pose aussi pour les produits qui sont importés. Quelles réglementations doivent-ils respecter pour entrer sur le territoire ?

5.11 Une monnaie peu reconnueLa France a seule la responsabilité de la politique monétaire dans cette zone géographique, sans partage avec la Banque Centrale Européenne. En 1999, la parité fixée pour le FCFP vis-à-vis de l’euro a traduit strictement l’ancienne parité de cette monnaie avec le franc et la parité irrévocable franc-euro. Si la parité FCFP/euro peut en théorie changer sur décision du gouvernement français , ce risque paraît en pratique très faible, du fait que le FCFP concerne trois collectivités dont les situations socio-économiques, politi-ques et statutaires, sont très contrastées : les probabilités d’établir un consensus sur une dévaluation ou une réévaluation, ou même de voir le gouvernement français imposer ses vues, paraissent faibles (cependant le FCFA qui concerne 14 collectivités a été for-tement dévalué en 1994).

En soi, l’utilisation du FCFP ne pose pas de difficulté particu-lière, car il fonctionne quasiment comme l’euro, dont il bénéficie de la force et de la stabilité.

Par contre, il faut souligner le fait que cette monnaie n’est

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Centre de recherche Pays partenaire Centre partenaire Sujet

IAC NZ Massey University Ecologie et conservation de l’escargot de l’île des pins

NZ Department of Conservation Gestion des espèces envahissantes de vertébrés

NZ Hort Research Qualité des fruits, marché export, agrophysiologie, inno-vations techniques

NZ Landcare Institute Etude sur les insectes nuisibles dans les cultures agricoles de Nouvelle-Calédonie

Australie CSIRO Lutte intégrée contre les tiques du bétail

Australie CSIRO, James Cook University, NAPPEC Gestion des pâturages et lutte contre les plantes enva-hissantes

Australie Monash University Mécanisme de résistance des plantes de forêts sèches à l’abroutissement par les cerfs

Australie CSIRO, James Cook University, ACIAR Conservation et valorisation de la diversité des santals du Pacifique sud

Australie University of western Australia Valorisation de la biodiversité végétales indigène pour la restauration de formations végétales perturbées

Australie AHGA Amélioration des cultures légumières de plein champ sous abri

IFREMER Australie CSIRO Ressources vivantes, océanographie physique et biolo-gique

Australie AIMS Aquaculture tropicale, gestion des écosystèmes, bioto-pes côtiers

Australie Université de Tasmanie Gestion des pêcheries, aquaculture, environnement littoral

Australie Geosciences Australia Exploration ZEE, ressources minérales

NZ IGNS Structures géologiques reliant NC et NZ-extension du plateau continental EXTRAPLAC

UNC NZ IGNS Evaluation des risques sismiques, géodésie, néotectoni-que, géologie et géophysique

NZ Massey university Graines de plantes endémiques

IRD NZ NIWAGéophysique et océanographie spatiale ; caractérisation et modélisation dans les écosystèmes lagonaires ; paléo-

environnement

NZ IGNS Géophysique marine

NZ Hort research Institute Biodiversité terrestre et environnement dans le Pacifique tropical

NZ University of Auckland Sciences de l’eau

NZ University of Wellington Paléoclimat, Substances naturelles d’origine marine

NZ Landcare research Portail régional des données de sol dans le Pacifique Sud

Australie CSIRO, universities of western australia, of Melbourne & of North Queensland

Minéralogie, géochimie et revégétalisation des massifs miniers. Courants océaniques dans le Pacifique Sud

Ouest et impact sur le climat

Australie Australian National University Paléo climatologie

Australie Australian National University, Australian Institute of Marine Sciences

Bathymétrie peu profonde du grand récif barrière aus-tralien

Australie. Queensland Muséum, Botanical Garden, Australian Muséum, Muséum de Victoria

Substances naturelles d’origine marine, inventaire des algues de NC ; inventaire, écologie et conservation des

reptiles de la NC ; crustacés isopodes

Institut Pasteur Australie Queensland University Genotypage virus dengue

Cambodge Institut Pasteur leptospirose

Vietnam Institut pasteur pneumocoque

Kiribati Institut pasteur tuberculose

DIMENC+BRGM Australie/ NZ Geoscience Australia/ IGNS Géosciences marines et Géosciences terrestres

COOPéRATIONS DE RECHERCHE ENTRE LES CENTRES DE RECHERCHE DE NOUVELLE-CALéDONIE ET LES AUTRES PAyS DU MONDE

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utilisée que par les 500 000 français du Pacifique. Elle est donc inconnue pour la plupart des Etats du monde, ce qui pose les difficultés suivantes :l c’est une monnaie « non négociable » en dehors de la zone

d’émission ;

l les investisseurs manquent de visibilité à long terme, et crai-gnent le risque de dévaluation ;

l les entreprises échangent beaucoup avec l’extérieur, pour les importations en particulier et le FCFP est une monnaie peu « crédible » pour les partenaires. Les PME commercent donc en


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ENTREPRISES LOCALITE ACTIVITE PAYS D’APPAR-TENANCE

ANNEE D’IM-PLANTATION

QBE NOUMEA Assurance AUSTRALIE ?

QUANTAS AIRWAYS LTD NOUMEA Transports aériens AUSTRALIE 1956

BLUESCOPE STEEL NOUMEA Matériau de construction AUSTRALIE 1970

BHP BILLITON NICKEL NC NOUMEA Nickel AUSTRALIE 1991

GOODMAN FIELDER NC NOUMEA Industrie Agro-Alimentaire AUSTRALIE 1995

CALTRAC NOUMEA Matériel de terrassement AUSTRALIE 2000

WAGNERS NC NOUMEA Béton prêt à l’emploi AUSTRALIE 2001

BECA CARTER NZ NOUMEA Ingénierie industrielle et d’infras-tructures

NOUVELLE-ZE-LANDE

2002

KOMATSU AUSTRALIA P/L NOUMEA Matériel de terrassement AUSTRALIE 2002

ABB AUSTRALIA NOUMEA Composants électriques, moteurs électriques

AUSTRALIE 2005

ALSTOM AUSTRALIA NOUMEA Chaudières et éléments pour centra-les électruque

AUSTRALIE 2005

DATA # 3 SARL NOUMEA Services informatiques AUSTRALIE 2005

GOLDER NC NOUMEA Bureau d’Etudes (environnement, géologie)

AUSTRALIE 2005

SALMON NS SARL NOUMEA Location et entretien de matériels de terrassement

AUSTRALIE 2005

ANZ NOUMEA Banque AUS/NZ 2006

ATCO NC NOUMEA Construction d’installation modu-laire de chantier

AUSTRALIE 2006

CAPE NC NOUMEA Echaffaudages industriels AUSTRALIE 2006

LUCAS NOUMEA Construction de pipelines AUSTRALIE 2006

MACCONNELL DOWELL NOUMEA Construction d’infrastructures AUS/NZ 2006

MCDERMOTT AVIATION NOUMEA Travaux aériens AUSTRALIE 2006

BOC GAS NOUMEA Fournitures industrielles AUSTRALIE 2007

GLADSTONE PACIFIC NOUMEA Nickel AUSTRALIE 2007

IDP Education NOUMEA Etudes/Formation AUSTRALIE 2007

RAPID WALL NC NOUMEA Procédé rapide de constructions modulaires

AUSTRALIE 2007

SCORE PACIFIC NOUMEA Maintenance de valve en titane AUSTRALIE 2007

TRANSFIELD WORLEY NOUMEA Maintenance industrielle AUSTRALIE 2007

YORK LININGS NOUMEA Installation de réfractaires AUSTRALIE 2007

SECU RUSWIN NOUMEA Fourniture de systèmes de sécurité AUSTRALIE 2008

SILCAR NOUMEA Maintenance industrielle AUSTRALIE 2008

MITSUI Bureau d’achat depuis 30 à 35 ans JAPON ?

PRESENCE ECONOMIQUE ETRANgERE EN NOUVELLE-CALEDONIEeuro pour la plupart. Les grandes entreprises n’utilisent pas ou très peu le FCFP dans leurs échanges commer-ciaux, elles privilégient le dollar et l’euro. L’utilisation du FCFP complexifie la tenue des comptabilités ;

l l’utilisation d’une monnaie confidentielle à l’échelle de la planète rend difficile la comparaison des prix avec les grandes zones d’émission ;

l le recours au crédit sur des places autres que métro-politaine est rendu plus difficile et plus cher, compte tenu du caractère confidentiel du FCFP ;

l la Nouvelle-Calédonie a une monnaie liée à l’euro, dans une zone qui est principalement influencée par le $US.

A contrario, le FCFP, au contraire de l’euro, semble par nature relativement à l’abri des risques de type grand-banditisme (falsification, vols avec violence).

Si l’utilisation du FCFP peut apparaître comme un frein supplémentaire dans l’intégration économique mondiale, il faut la relativiser là encore car c’est avant tout la performance des entreprises qui améliore leur niveau d’internationalisation.

5.12 Un manque d’attractivité pour les investisseurs étrangers

Un indicateur d’intégration dans la mondialisation est le nombre d’entreprises étrangères implantées dans un pays.

La Nouvelle-Calédonie a une économie et des infras-tructures du type de celles que l’on trouve dans les pays développés. Le pays est sûr, la législation et l’environne-ment administratif sont stables, la fiscalité est faible, et les coûts de main d’œuvre sont inférieurs à la plupart des pays développés. Le système d’éducation est bon, le niveau culturel est élevé, les activités de loisirs sont nombreuses. Les rendements financiers des investisse-ments sont en général bons voire très bons. Tous ces critères sont considérés comme des critères d’attracti-vité des investissements directs étrangers.

La situation géographique peut être un avantage concurrentiel décisif pour les entreprises qui ont besoin de travailler en décalage horaire par rapport à l’Europe. La Nouvelle-Zélande a d’ailleurs saisi ce créneau en atti-rant des centres d’ingénierie et d’expertise à distance (y compris des centres travaillant avec l’Allemagne).

Le tableau ci-contre montre que seules des entreprises d’origine régionale (Pacifique) ont choisi de s’implanter. Mais aucune entre-prise étrangère n’est venue s’implanter en Nouvelle-Calédonie dans le but de développer un centre à partir duquel conquérir des parts de marché dans le Pacifique Sud ; la seule motivation est de répondre au marché local. Le même constat peut être fait pour les entreprises d’origine métropolitaine. La principale explication se trouve dans les surcoûts liés à l’insularité : coûts directs et indirects du fret pour les intrants et les exportations, coûts et complexité de la maintenance des outils de production, cherté de la sous-traitance locale, etc.

La Nouvelle-Calédonie n’a pas non plus valorisé son avantage concurrentiel en matière de décalage horaire avec l’Europe : aucu-ne entreprise n’occupe ce créneau. Une des explications est sans doute à rechercher parmi les problèmes de communication via l’outil internet (coût et qualité des échanges). La mise en service récente, par l’OPT, d’un câble numérique vers l’Australie, va en par-

tie régler ce problème, mais la Nouvelle-Calédonie aura sans doute des difficultés à rattraper le retard qu’elle a pris.

Le tableau ci-dessus montre également que le premier critère d’attractivité de la Nouvelle-Calédonie est la présence des projets miniers : les investissements étrangers, qui sont d’implantation récente pour la plupart, sont presque tous sous-traitants ou pres-tataires du projet de Goro aujourd’hui et peut être de l’usine du Nord demain. Ces différentes entreprises pourraient repartir à la fin des chantiers.Cette situation peut priver le pays des savoir-faire et des compéten-ces que pourraient apporter de grands groupes étrangers.

La Nouvelle-Calédonie manque d’un plan d’action offensif ci-blé sur les investissements internationaux mobiles. C’est le rôle de l’ADECAL, mais pour être efficace, elle doit pouvoir proposer une palette d’outils d’accompagnement convaincants. La Nouvelle-Calédonie a su mobiliser des avantages fiscaux pour les projets miniers. Il n’y a pas de dispositifs comparables pour attirer d’autres

Sour

ce : A

DECA

L

125

7 Article 55 de la Constitution : « Les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois ». 8 Décision du conseil constitutionnel n° 88-247 DC du 17 janvier 1989, suite à une saisine qui concernait la Polynésie : « le champ d’application territoriale d’une convention

internationale est déterminé par ses stipulations ou par les règles statutaires de l’organisation internationale sous l’égide de laquelle elle a été conclue, et la détermination de ce champ d’application ne relève donc pas de la loi qui en autorise la ratification ».

types d’investissement. Il est aussi possible de citer le manque d’of-fre immobilière pour accueillir des projets innovants. La pépinière d’entreprises ne répondra sans doute pas à cet objectif.

Il faut aussi s’interroger sur la position de la Nouvelle-Calédonie face aux grandes multinationales minières. L’expérience antérieu-rement vécue avec la SLN montre que l’économie du pays, et tout particulièrement les recettes publiques, sont extrêmement dépendantes du cours mondial du nickel. La Nouvelle-Calédonie doit donc préciser quelles sont ces attentes et exigences face à ces investissements, et quelles limites elle se fixe dans les mesures d’accompagnement mobilisées.

Enfin, il faut le rappeler, même si les accords de Matignon, puis de Nouméa ont amené une certaine stabilité politique, les inves-tisseurs étrangers peuvent encore s’interroger sur l’avenir politique de la Nouvelle-Calédonie.

5.13 Un manque cruel de benchmarking et de prospective

Pour s’intégrer dans la mondialisation, il est important de savoir ce que font les autres afin de pouvoir définir ses avantages concurren-tiels, et de trouver son bon positionnement. Il faut aussi essayer de comprendre les tendances, les mouvements mondiaux.Or il n’existe pas d’outils de ce type. Cette intelligence économique pourrait s’appuyer sur les outils métropolitains, mais cela n’est pas le cas.Il n’y a pas eu de réflexion stratégique sur les secteurs à orienter vers l’international, les investissements étrangers que nous étions prêts à accueillir.De fait, il est alors plus difficile de prévoir et d’anticiper, et cela peut être préjudiciable pour le développement des entreprises et du territoire.Cependant, le réflexe benchmarking commence à être bien présent avec la multiplication des déplacements à l’étranger de délégations sur des sujets divers.

5.14 Des questions en suspens5.14.1 Les accords d’échanges PICTA- PACEREn 2001, les Etats membres du Forum des Iles du Pacifique (la Nou-velle-Calédonie est membre associé depuis 2006) ont adopté deux accords internationaux en matière de libre échange :l le Pacific Agreement on Closer Economic Relations (PACER) ;l le Pacific Islands Countries Trade Agreement (PICTA).Le PACER met en place un cadre général pour la future coopération économique entre les Etats membres et prévoit un accord de libre échange avec l’Australie et la Nouvelle-Zélande.Le PICTA qui est un accord de libre échange entre les Etats insulaires du Pacifique membres du Forum, couvre aussi bien les échanges de marchandises que de services. Les pays non indépendants (dont la Nouvelle-Calédonie) peuvent intégrer cet accord.

La Nouvelle-Calédonie a entamé des négociations avec le Fo-rum pour intégrer le PICTA. Mais se posent deux difficultés pour lesquelles aucune décision n’est prise à ce jour :l la question de l’origine des produits transformés en provenance

de pays tiers (Australie et Nouvelle-Zélande) qui transiteraient par un Etat membre du PICTA : quelle taxation leur incombe ? ;

l l’impact économique et social d’une telle intégration est encore mal évalué, avec sans doute deux phases, la première étant celle du PICTA puis la seconde celle du PACER. A la lecture des textes, l’intégration du premier accord ne semble pas entraîner automa-tiquement l’intégration du second accord.

Il est donc difficile de dire si une telle intégration serait un avantage ou un inconvénient pour l’économie calédonienne. Des analyses plus approfondies sont indispensables avant d’aller plus loin, et des éclairages juridiques sont à apporter.Cependant, il faut souligner la structuration des entreprises ca-lédoniennes qui reste encore faible pour affronter des échanges internationaux très concurrentiels. Par contre, développer ces coo-pérations renforcerait l’intégration régionale.

Les entreprises expriment tout de même le souhait de faci-liter les échanges avec la zone, mais sous certaines conditions. L’exemple est la formalisation d’un accord douanier intéres-sant signé avec la Polynésie, mais qui n’a pas produit les effets escomptés, puisque au même moment, la Polynésie a révisé son système de droits de douanes et a créé une TVA. Pourtant, améliorer les échanges commerciaux entre ces deux territoires est intéressant.

5.14 .2 Le respect des règles de l’OrganisationMondiale du Commerce (OMC)L’accord de Marrakech instituant l’Organisation mondiale du com-merce, auquel sont annexés les accords sur le commerce des marchandises, le commerce des services, l’agriculture, etc., a pour objet de favoriser le commerce international, en assurant la bonne marche et la liberté des échanges. L’idée de base est que les pays peuvent exporter plus de produits et de services dans les domai-nes dans lesquels ils excellent, et qu’a contrario ces pays peuvent répondre à certains de leurs besoins en se fournissant dans d’autres pays à des coûts inférieurs aux leurs. Quelques grands principes gouvernent ces accords, tels que : l clause de « la nation la plus favorisée » : les avantages douaniers

accordés à un pays doivent l’être aussi à tous les autres ;l réduction des obstacles au commerce : diminution progressive et

négociée des droits de douane, engagement des pays à ne pas rehausser les droits de douane une fois ceux-ci abaissés, suppres-sion des interdictions à l’importation et des contingentements ;

l transparence : publication locale et/ou notification à l’OMC des mesures adoptées ;

l concurrence loyale : interdiction du dumping et des subven-tions.

Des exemptions peuvent être autorisées, sous réserve de condi-tions rigoureuses.

Dans notre environnement régional, l’Australie, la Nouvelle-Zélande, Fidji, la Papouasie-Nouvelle-Guinée, sont membres de l’OMC, le Vanuatu est pour le moment en position d’observateur.

La France a ratifié cet accord de Marrakech fin 1995 et, comme c’est le cas pour tous les traités internationaux, cette ratification a automatiquement des effets en droit interne7. Ni l’accord ni sa rati-fication n’ayant prévu une exclusion ou un traitement dérogatoire aux règles générales à propos de la Nouvelle-Calédonie8, celle-ci est donc ipso facto concernée par les règles de l’OMC. Mais la ques-tion d’apprécier les conséquences précises de cette situation n’est pas aisée. Par exemple, il est reconnu aux pays en développement la possibilité de relever leurs droits de douane afin de « protéger les industries naissantes ». La Nouvelle-Calédonie peut-elle bénéficier d’une telle règle ?

Il n’existe à ce jour aucun éclairage juridique satisfaisant sur une telle question, ce qui ne permet donc ni d’assurer que les princi-pes appliqués actuellement en matière de tarifs douaniers ou de restriction à l’importation vont pouvoir s’appliquer dans la durée pour continuer de protéger les productions locales, existantes ou nouvelles, ni le contraire.


126

6. Des atouts pour une insertion plus rapide6.1 Des ressources naturelles à valoriserOutre le nickel, beaucoup d’autres ressources naturelles peuvent représenter un potentiel d’exploitation intéressant sur les marchés internationaux. Certaines espèces végétales et marines peuvent sans doute être exploitées pour la pharmacologie ou la cosméto-logie par exemple. Et, ce d’autant qu’il y a peu de maladies sur le territoire et que la qualité phytosanitaire peut être un atout non négligeable.Autre ressource naturelle : l’espace. Ces grands espaces peuvent être valorisés pour des productions agricoles destinées aux mar-chés locaux et mondiaux. Une partie de ces espaces peut aussi être consacrée à la création de zones d’activité orientées vers l’accueil de projets étrangers.

6.2 Un tissu industriel affirméAvec plus de 1 000 entreprises industrielles, un véritable tissu de compétence et de savoir-faire a été créé. Très orienté vers le marché local dans un premier temps, il peut devenir une force de frappe pour un marché régional et international. La FINC confirme d’ailleurs que bon nombre de ses adhérents sont intéressés par l’exportation, non seulement par intérêt économique mais aussi pour la valorisation de leur entreprise.La dynamique entrepreneuriale très présente peut être mise à pro-fit pour créer des entreprises sur des créneaux internationaux.Des marchés de niche délaissés par les multinationales peuvent être saisis par les PME.

Mais une étude plus précise des potentiels internationaux est indispensable pour définir les secteurs à soutenir.

6.3 L’inscription au patrimoine mondial de l’Humanité

En juillet 2008, une partie des récifs coralliens a été inscrite au

patrimoine mondial de l’Humanité par l’UNESCO. Cette distinc-tion, si elle est intelligemment mise en valeur, peut avoir des retombées économiques conséquentes, non seulement pour le tourisme, mais aussi pour les entreprises manufacturières. En effet, la Nouvelle-Calédonie peut devenir plus lisible à l’interna-tional et le « made in » peut être marketé.

6.4 Un marché francophone régionalLes grands pays industriels limitrophes se refusent en géné-ral à pratiquer le double étiquetage (anglais/français) pour des petits volumes de production, et avec environ 500 000 personnes, le marché francophone reste une niche. La Nou-velle-Calédonie, avec son outil industriel, peut profiter de cet espace ainsi libéré, pour prendre des positions de leader sur certaines productions (stratégie restant à définir). C’est sans doute un premier pas vers plus d’international, mais qui sera vite limité.L’utilisation du français devient un atout alors et on peut imagi-ner que ce « made in France Pacifique » puisse se valoriser sur d’autres marchés, mais cela reste à préciser.

6.5 Un marché Pacifique solvableSi le Pacifique présente la particularité d’avoir beaucoup de petits Etats insulaires pauvres, il y a tout de même l’Australie, la Nouvelle-Zélande, et les pays d’Asie qui offrent des dispo-nibilités de marchés. Par contre, pour l’instant, en dehors du nickel et de l’aquaculture, les marchés ciblés sont à préciser et des négociations commerciales avec ces pays doivent être débattues.

Les pays de la zone Asie se développent rapidement et peuvent devenir une cible intéressante pour le tourisme calé-donien.

5.14.3 L’emploi localLe développement des projets miniers, l’exigence accrue des compétences techniques dans les entreprises, l’implanta-tion d’entreprises étrangères amènent à recourir à une main d’œuvre de plus en plus qualifiée. Mais les compétences et qualifications attendues ne sont pas toujours disponibles sur le territoire. Les entreprises doivent donc faire appel à des recrutements extérieurs. Mais certaines d’entre elles peu-vent hésiter à recourir à la main d’œuvre par crainte de se confronter à des représentations syndicales qui privilégient uniquement l’emploi local.Certes, il est logique de favoriser l’emploi local à compétences et qualifications égales, mais cela ne doit pas être au détriment du développement des entreprises. Il y a une situation de plein emploi qui est sans doute durable et les entreprises manquent de main d’œuvre compétente.

Si elle est mal utilisée, la protection de l’emploi local peut être un frein à l’internationalisation des entreprises calédoniennes, aussi bien pour leur développement que pour l’accueil de nouveaux projets.

La question de l’emploi local, dans un contexte de mon-dialisation est un point important mais délicat. De nouvelles populations arrivent. Pour preuve, la subdivision nord ac-corde des titres de séjours à des brésiliens, des chinois, des indiens…Quel accueil doit on réserver à ces personnes en

termes d’emploi ? Ne peuvent-elles pas apporter des compé-tences manquantes ? Quelle est alors la place de la protection de l’emploi local ? Il est là encore difficile de dire aujourd’hui si cette protection est un frein ou un accélérateur, mais il est indispensable de se poser la question de l’impact d’une telle approche.

5.15 Des freins qui ne sont pas irrémédiables pour la plupart

L’éloignement et l’isolement géographique sont les seuls freins sur lesquels il n’est pas possible d’agir. Même si les progrès technologiques facilitent les communications en rapprochant virtuellement les différentes régions du monde, cet éloigne-ment des marchés aura toujours un coût.Par contre, la Nouvelle-Calédonie peut avoir des effets de levier sur tous les autres freins, à la condition d’inscrire ces actions dans une réflexion stratégique aboutie. Le coût de la main d’œuvre (masse salariale+productivité) reste un frein si on se positionne sur des productions à faible valeur ajoutée, par contre, il devient moindre sur des productions à très haute valeur ajoutée. L’ac-compagnement des PME à l’export peut être réalisé par des structures déjà en place.Les axes stratégiques retenus par le schéma de développement pourront guider les actions prioritaires à mettre en œuvre pour atténuer ces freins.

127

7. Une place institutionnelle en évolution dans le contexte régional

Les rapports de la France avec les états du Pacifique ont beau-coup changé depuis les années 70. Les relations diplomatiques et commerciales sont amenées à évoluer. La place de la France dans cet environnement connaît donc des évolutions. Pour les autres états du Pacifique, les plus développés en parti-culier, la présence française est importante. La Nouvelle-Calédonie représente une alternative à la Nouvelle-Zélande et à l’Australie pour les petits états insulaires.Pour les deux puissances voisines, elle apporte de la stabilité ré-gionale et elle est le plus grand marché de proximité avec un pouvoir d’achat élevé.Face à la Chine qui augmente son aire d’influence dans le Pacifi-que, en s’appuyant sur sa diaspora, la Nouvelle-Calédonie peut participer du contre poids politique et économique.

7.1 Une intégration accrue dans les organisations régionales

La Nouvelle-Calédonie participe à 13 organisations régionales dans le Pacifique (voir tableau en annexe) en qualité de membre, membre associé ou observateur, ce qui lui permet d’écouter, de dialoguer et de participer aux travaux d’intérêt régional et de coopération multilatérale et bilatérale (domaines des ressources naturelles et énergétiques, développement durable et environ-nement, réchauffement climatique, la pêche, la coopération scientifique, économique et sociale, environnementale, bonne gouvernance, la sécurité, la santé, la culture, jeunesse et sport, etc.).

La Nouvelle-Calédonie accélère son processus d’implication régionale :l L’accord de Nouméa en 1998 puis la loi organique en 1999 ap-

portent des compétences à la Nouvelle-Calédonie en matière de relations extérieures. Elle peut en effet décider de négocier des accords avec un ou plusieurs Etats, territoires ou organis-mes régionaux dépendant des institutions spécialisées des Nations Unies, toujours dans le respect des obligations inter-nationales de la France ;

l en 2003, le Président de la République évoque l’importance des relations régionales et souhaite que les collectivités liées à la France soient de plus en plus intégrées dans leur environ-nement. Il place ces collectivités dont la Nouvelle-Calédonie comme des interlocuteurs privilégiés pour les Etats du Paci-fique ;

l en 2006, le statut de la Nouvelle-Calédonie au sein du forum des Iles du Pacifique évolue pour prendre la place de membre associé ;

l en 2008, lors de la réunion de ce même forum, la France souhai-te un renforcement des relations entre la Nouvelle-Calédonie et ses pays voisins du Pacifique.

Cette ouverture prouve une reconnaissance certaine du poids et de l’influence de la Nouvelle-Calédonie. Depuis 20 ans maintenant, la Nouvelle-Calédonie a une place de plus en plus affirmée dans le Pacifique Sud. Cela se traduit, par exemple, par l’implantation à Nouméa du siège de la CPS (Communauté du Pacifique).

La présence de la CPS à Nouméa renforce la place que peut prendre la Nouvelle-Calédonie dans l’espace régional. Et cela renforce également les projets - de développement rural par

exemple - que la Nouvelle-Calédonie peut mettre en place en partenariat avec la CPS.

7.2 Une stratégie d’intégration des organisa-tions régionales qui reste à affirmer

Il ne faut pas minimiser l’intérêt d’être présent dans de nombreu-ses institutions, mais il faut s’interroger sur les objectifs poursuivis dans ces coopérations. Quel bénéfice souhaitons-nous en reti-rer ? Et par conséquent, quel poids est-il indispensable d’avoir auprès de ces organisations ?

Plus largement, quelle est la stratégie à adopter vis-à-vis des pays voisins ? Pour quels secteurs voulons nous développer nos relations régionales : le culturel ? l’économie ? la formation ?

7.3 Des moyens mobilisés éclatésLa définition d’une politique régionale, la mise en œuvre d’un plan d’action stratégique demandent des moyens importants et la mobilisation de nombreux acteurs. Le développement des re-lations internationales passe aussi par la capacité à appréhender les stratégies de rayonnement des autres pays, et plus spécifi-quement des pays voisins.La Nouvelle-Calédonie est compétente pour les questions de coopération régionale et les provinces pour toutes les coo-pérations décentralisées, c’est-à-dire avec des collectivités équivalentes dans les autres pays. Ces dernières peuvent porter sur des domaines qui relèvent de leur compétence.

Les réunions de coordination entre les présidents des assemblées de province et du gouvernement n’ont pas systémati-quement lieu. Aussi, une certaine absence de cohérence dans les actions de coopération altère la lisibilité de la politique extérieure et rend la relation avec nos interlocuteurs parfois plus complexe.

En outre, la Nouvelle-Calédonie manque de moyens de benchmarking et d’analyse.

7.4 Une porte de l’Europe dans le PacifiquePour l’Union Européenne, le Pacifique présente des ressources naturelles et des problèmes écologiques d’importance mondiale. Mais il doit faire face au défi d’établir une stabilité et une sécu-rité politique. L’Union Européenne cherche donc à poursuivre le dialogue avec cette région du monde sur des questions aussi bien politiques qu’économiques, tout en cherchant à concen-trer son appui sur la coopération régionale économique et en améliorant la coordination de ses aides avec celles d’Australie et de Nouvelle-Zélande. L’Europe cherche à garder une place face aux puissances comme la Chine, le Japon ou les Etats-Unis qui renforcent leur présence dans la région. Les relations entre l’Europe et les PTOM devraient évoluer en 2013. Des études sont en cours : Livre Vert (relation UE / PTOM), caractéristiques et enjeux des RUP (Région Ultra Périphérique), négociations entre l’UE et les pays ACP du Pacifique pour un accord de partenariat économique (APE).

La Nouvelle-Calédonie peut donc être un acteur majeur (en tant que l’un des trois PTOM du Pacifique) pour contribuer à la présence européenne dans le Pacifique. Et l’adossement à l’Eu-rope peut lui donner un poids supplémentaire dans la zone.

Dans la stratégie de l’Union Européenne, la Nouvelle-Calé-


128

donie peut représenter un poste avancé sur lequel s’appuyer pour créer un centre d’expérience et d’expertises au bénéfice des autres petits Etats sur des sujets aussi divers que les droits de l’homme ou les principes de l’économie de marché. L’Europe souhaite créer des Accords de Partenariats Economiques pour fa-ciliter la diffusion de produits et services d’origine européenne.

Au travers du FED, l’Union Européenne soutient la Nouvelle- Calédonie dans le renforcement de ses compétences en lui allouant 500 millions de FCFP par an (depuis près de 10 ans destinés à la formation). Cela contribue à la consolidation d’un centre d’expertise local.

7.5 Une implication dans le sport qui participe au rayonnement

La Nouvelle-Calédonie évolue dans un environnement régional où le sport tient une place très importante que ce soit d’un point de vue social comme économique. La particularité du sport calédonien est de bénéficier de l’ex-pertise française en matière de formation et de préparation à la performance sportive et de s’enrichir de la proximité de l’Austra-lie et de la Nouvelle-Zélande. En ce qui concerne les relations avec l’environnement régional, la volonté politique est de permettre aux équipes de Nouvelle-Calédonie de participer aux compétitions sportives organisées dans la région, et donc l’adhésion aux organismes internatio-naux est recherchée, en accord avec les fédérations françaises concernées.

Dans le domaine du sport et dans la zone Pacifique, le Comité Territorial Olympique et Sportif de Nouvelle-Calédonie adhère au Conseil des Jeux du Pacifique composé de 22 pays (l’Australie et la Nouvelle-Zélande en sont exclues). Le concept et les objec-tifs des Jeux sont définis ainsi : (…) promouvoir une compétition et des jeux de niveau mondial, prestigieux et amicaux, et déve-lopper le sport au profit des peuples, des Etats et des Territoires qui composent la communauté du Pacifique ». Cet évènement majeur qui rassemble tous les quatre ans plu-sieurs milliers de sportifs océaniens dans 28 disciplines sportives pendant 15 jours représente le plus grand regroupement des populations du Pacifique.De plus, la Nouvelle-Calédonie participe aux Océania (com-pétitions internationales regroupant l’ensemble des pays du Pacifique Sud, Australie et Nouvelle-Zélande inclues).

En 2006, après un très gros travail diplomatique, le Comité Olympique Territorial et Sportif de Nouvelle-Calédonie est de-venu membre associé de l’ONOC (Oceania National Olympic Committee).La plupart des ligues calédoniennes adhèrent désormais avec l’accord des fédérations françaises, aux fédérations océaniennes. Des responsables calédoniens exercent des responsabilités au sein de ces fédérations, la fédération océanienne de tennis de table est ainsi présidée par un Calédonien.En 2005, lors des mini-jeux de Palau, le CTOS a obtenu l’orga-nisation des Jeux du Pacifique de 2011 en Nouvelle-Calédonie. En 2008, le siège du Conseil des Jeux du Pacifique sera installé à Nouméa grâce à l’appui financier de la Nouvelle-Calédonie.

Enfin, l’année 2006 et 2008 ont vu l’ouverture des premiers centres océaniens sur le sol calédonien.Le centre océanien d’haltérophilie, reconnu au plus haut niveau mondial est installé en Nouvelle-Calédonie depuis février 2008. Ce centre accueille en résidence des athlètes de tout le Pacifique et 10 d’entre eux ont participé aux Jeux olympiques de Pékin.

D’un point de vu stratégique, toutes ces actions visent à faire de la Nouvelle-Calédonie dans le Pacifique un territoire ressource dans le domaine du sport, avec le souhait de rééquilibrer l’action des territoires francophones dans le Pacifique face à l’hégémo-nie actuelle des pays anglo-saxons.

7.6 Une culture qui a des difficultés à s’exporter

La Nouvelle-Calédonie dispose d’un patrimoine culturel dense que les différents acteurs culturels dont l’ADCK s’emploient à essayer d’exporter depuis 10 ans. Par exemple, en 2007, une opération forte a été menée en Nouvelle-Zélande avec « l’année de la Nouvelle-Calédonie » . Des moyens conséquents ont été mobilisés pour cette action ciblée.

Cependant, la culture calédonienne, plutôt basée sur le monde kanak, connaît des difficultés à s’inscrire dans les circuits culturels mondiaux, aussi bien pour les arts picturaux que pour la danse, la musique, et la littérature. Seuls les circuits métro-politains font exception du fait des relations historiques avec la Nouvelle-Calédonie. Les freins à cette diffusion mondiale sont d’ordre divers :l il existe une véritable concurrence des cultures des petits pays

qui cherchent à se faire reconnaître sur la scène mondiale et les artistes calédoniens, ambassadeurs de la culture locale, appré-hendent mal cette concurrence ;

l la diffusion de la culture doit répondre de plus en plus à des critères économiques : le développement artistique doit en-traîner du chiffre d’affaires et les artistes locaux éprouvent des difficultés à se fondre dans ces cadres bien déterminés ;

l New York décide de plus en plus ce qui est de l’art, donc de la culture, sur la base de critères plutôt anglo-saxons liés au com-merce, et souvent les arts comme ceux que l’on peut trouver ici, ne sont pas considérés comme de grande qualité ;

l la Nouvelle-Calédonie a une image très faible et très floue et ne peut pas se prévaloir d’artistes connus mondialement sur lesquels elle pourrait appuyer sa promotion culturelle. En un mot, elle manque d’outils marketing ;

l pour rayonner au niveau mondial, il faut pouvoir disposer d’un catalogue complet d’artistes divers, ce qui n’est encore pas le cas ;

l la culture internationale demande de d’innovation, ce qui est encore peu le cas en Nouvelle-Calédonie.

A côté de cela, la situation géographique entre l’Asie, l’Australie et la Nouvelle-Zélande est un atout de par les marchés qu’ils représentent mais aussi par les outils technologiques qu’ils déve-loppent et qui pourraient être exploités par nos artistes.

Le monde culturel existe seulement depuis une vingtaine d’année et il est en train de s’étoffer pour pouvoir s’adresser aux publics étrangers. Les circuits culturels locaux continuent à se structurer.

Les jeunes s’ouvrent de plus en plus sur le monde et intè-grent des influences extérieures dans leurs propres productions culturelles, ce qui à l’avenir devrait faciliter la diffusion de leurs œuvres.

La diffusion culturelle a des mécanismes qui se rapprochent donc des critères économiques classiques.

7.7 Un interêt militaire mesuréLa défense du territoire reste à ce jour de la compétence de l’Etat français. Les forces armées de la Nouvelle-Calédonie sont pla-cées sous la responsabilité du ministre de la défense.

129

Cependant, la présence des forces armées françaises dans le Pacifique renforce la position de la Nouvelle-Calédonie dans le développement de ses relations régionales. Elle apporte aux petits pays insulaires voisins une garantie pour leur avenir, en termes de surveillance et de défense. Elle renforce le partenariat avec les puissances voisines comme l’Australie qui est l’un des premiers clients de l’industrie française de l’armement.

Les forces armées de la Nouvelle-Calédonie ont établi diffé-rents types de partenariats avec les pays de la zone qui disposent de forces armées :l Nouvelle-Zélande ;l Australie.Il s’agit de mener des exercices en commun, d’effectuer des échanges de section, de former les troupes :l Papouasie-Nouvelle-Guinée : formations des troupes, dons de

matériels ;l Fidji : actuellement suspendu en raison des évènements po-

litiques ;l Tonga : conseils techniques et tactiques, cession de matériels,

mise à disposition d’heures de vol pour la lutte contre la pêche illicite ;

l Vanuatu : travaux de type civilo-militaire au profit des habi-tants : réhabilitation ou construction de bâtiments à vocation publique, formation des troupes, fourniture de matériels, mise à disposition d’heures de vol pour la lutte contre la pêche illicite.

Les forces armées participent également à des opérations et or-

ganisations internationales spécifiques :l le groupe de coordination quadrilatéral de défense : Il ras-

semble les représentants des forces armées de l’Australie, la Nouvelle-Zélande, les Etats-Unis ainsi que les forces armées de Polynésie française et de Nouvelle-Calédonie. L’objectif est de coordonner et d’optimiser les actions menées au profit des pays insulaires du Pacifique dans un large spectre allant de la lutte contre la pêche illicite à l’aide humanitaire ou l’assistance en cas de catastrophe naturelle ;

l Opération Croix du sud : cet exercice grandeur nature réunit plus de 2 000 hommes issus des armées françaises, néo-zélandaises, australiennes, vanuataises et tongiennes. Grand exercice mili-taire multinational avec forces déployées, il est conduit tous les deux ans par les Forces armées de la Nouvelle-Calédonie (FANC) sur la Grande-Terre et aux îles Loyauté. Croix du sud est un signe de la place des FANC dans le Pacifique. Elle contribue à l’intégration régionale de la Nouvelle-Calédonie.

L’intégration régionale des forces armées est une des raisons pour lesquelles les effectifs militaires basés en Nouvelle-Calédo-nie sont moins touchés que la Polynésie française par la réforme actuelle des armées. Les forces présentes seront maintenues mais avec une légère réduction en nombre.Cependant, dans le cadre de la réflexion stratégique à plus long terme de la présence des forces armées françaises dans le mon-de, il est légitime de s’interroger sur la place que prendra alors la Nouvelle-Calédonie.

8. Une population de plus en plus tournée vers le reste du monde

8.1 Des outils de communication en développement mais mal maîtrisés

Avec l’arrivée du câble Nouméa-Sydney au mois de septem-bre 2008, l’accès à internet va être facilité pour les Calédoniens. Cependant, même si le nombre de personnes connectées à internet croit rapidement - l’ISEE comptabilisait 5 146 abon-nés à l’ADSL en 2004 et près de 10 000 en 2005 et près de 20 000 aujourd’hui, ce qui représente entre 60 et 80 000 in-ternautes (source ACTIC) – il reste de fortes disparités entre les populations selon leur localisation géographique, et selon leur pouvoir d’achat. Un abonnement à internet coûte envi-ron 7 480 CFP (montant moyen mensuel en 250 Ko/s) contre 3 600 CFP par mois en métropole (ADSL+TV+téléphone illi-mité, 8 Mo/s).Le coût reste sans aucun doute un frein au développement de l’utilisation d’internet par les populations, combiné à un taux d’équipement en ordinateurs qui reste encore peu élevé puis-que seulement 36% des ménages en possèdent un (chiffres ISEE 2004).

Pourtant, le nombre de connexions internet évolue progressi-vement comme le montre le graphique ci-contre.Il est difficile de décrire l’usage qui est fait des outils internet.

Dans un autre registre, le nombre de foyers abonnés à Canal Sat, seul bouquet satellite disponible en Nouvelle-Ca-lédonie, atteint 32 000 abonnés en mai 2008, soit près de 50% des foyers. Cependant, si les abonnés veulent avoir accès à des chaînes en langue étrangère, ils doivent s’équiper d’une seconde antenne satellite et d’un décodeur spécifique. Cela

48 540 49 412 50 31752 883

19 946 21157 22 01926 365

11 085 13 11215 833

22 591

0

10 000

20 000

30 000

40 000

50 000

60 000

Accès téléphonique Connexion Internet Connexion Adsl

éVOLUTION DES CONNEXIONS INTERNET

Sour

ce : A

CTIC

- OPT

démontre bien de la faible orientation vers les pays anglo-saxons voisins.

Il semble que l’accès à ces nouveaux moyens de communica-tion et d’information provoque quelques difficultés :l des difficultés relationnelles, plus particulièrement dans le

monde kanak, où le modèle social et culturel est bousculé par les informations que les jeunes trouvent sur internet ;

l des frustrations du fait des différences entre ce qui est visible sur le net ou via le satellite et ce qui est réellement disponible en Nouvelle-Calédonie ;

l comme dans la plupart des pays industrialisés, les jeunes peu-vent devenir dépendants de ces outils. Ce phénomène est sans doute plus présent en milieu urbain qu’en milieu rural.


130

8.2 Une consommation de plus en plus diversifiée mais créant des décalages au sein de la société

Au premier semestre 2008, l’OPT a traité 122 000 colis et pa-quets d’origine extérieure à la Nouvelle-Calédonie (de plus en plus proviennent d’Asie), ce qui représente une augmentation de 25% entre 2007 et 2008. Une telle progression est très ré-cente. Cette augmentation montre bien que les Calédoniens ont internationalisé leurs achats dans l’objectif d’une plus grande diversité de produits et de prix plus attractifs. C’est aussi un nouveau mode d’achat des consommateurs qui vient directement concurrencer l’offre locale et peut donc engendrer des « manques à gagner » pour le commerce local. Mais quelles sont les motivations premières à ces nou-veaux achats : recherche de nouveauté, recherche de qualité, recherche de prix bas ?

La grande distribution qui se développe depuis une quin-zaine d’années a aussi permis l’accès à plus grande diversité de produits dont beaucoup sont d’origine étrangère. Cepen-dant, il n’y a pas dans les rayons, une offre « internationale » plus marquée que dans la plupart des grandes surfaces mé-tropolitaines.

Pourtant, tout le monde n’a pas le même accès à cette nou-velle offre : la grande distribution est peu présente en brousse, tout comme l’accès à internet. Les populations d’origine européenne sont plus préparées à cette diversité et sauraient mieux l’appréhender. Cela peut accentuer des décalages en-tre les populations.

L’évolution des modes de consommation a donc des conséquences plus problématiques dans les populations mélanésiennes et polynésiennes :l recherche de produits occidentaux et faciles à préparer, ce

qui peut engendrer une perte d’intérêt pour les produits traditionnels donc avoir une conséquence sur l’agriculture ;

l une surconsommation de produits sucrés ou autre entrainant l’obésité (30% de la population connaît ces problèmes, source DASS) ;

l une utilisation de pro-duits avec de plus en plus d’emballage ce qui rend la gestion des déchets plus compliquée en milieu tribal comme en milieu urbain.

A l’image des pays industria-lisés, l’offre commerciale a tendance à s’uniformiser avec des produits venus du monde entier. Les produits de consommation alimentaire néo-zélandais et australiens qui pouvaient être prédominants il y a quelques années et qui venaient compléter l’offre des produits agricoles locaux, sont aujourd’hui concurrencés par des produits d’autres ori-gines. Comme déjà vu précédemment, tout produit confondu, l’Union Européenne représentait 42,9% des importations en 2007, l’Australie 10,7% et la Nouvelle-Zélande 4%.

Seul le recensement d’août 2009 pourra apporter des ré-ponses totalement fiables, mais entre deux recensements, il est possible d’opérer par estimations. A partir des chiffres pu-bliés par l’ISEE, on peut ainsi voir qu’il se dégage une tendance à la hausse des flux migratoires dans les années récentes, hausse assez faible qui contredit l’impression générale d’une Nouvelle-Calédonie devenue terre de forte immigration de-puis quelques mois...

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ACCROISSEMENT DE LA POPULATION EN NOUVELLE-CALéDONIE

8.3 Une adaptation culturelle plus difficile pour certaines communautés

La mondialisation favorise l’approche individualiste, la recherche du profit monétaire, ce qui est en opposition avec le système d’organisation traditionnel encore très présent. Les kanak sont pour la plupart encore assez éloignés de l’économie de marché. Il faut veiller à ne pas accentuer la fracture sociale. Ces aspects sont développés dans l’atelier 5.

8.4 Une population qui voyage plusLes Calédoniens voyagent de plus en plus, dépassant les 100 000 voyages en 2007. En moins de 10 ans, le nombre de voyages a augmenté de près de 50%. La France et l’Australie restent les destinations préférées. Cette augmentation peut s’expliquer par une augmentation du pouvoir d’achat, mais on peut aussi l’expliquer par une soif de découverte des Calédoniens. Les moyens d’information et de télécommunication ont ouvert une fenêtre sur le monde qui se traduit par un intérêt grandissant pour les voyages.La confrontation avec d’autres cultures et sociétés accélère l’in-tégration dans la mondialisation.Par contre, il n’existe pas de données sur le nombre exact de per-sonnes qui voyagent chaque année. Combien de Calédoniens sortent du territoire ? Cet indicateur serait sans doute plus perti-nent pour mesurer le degré d’internationalisation des habitants.

8.5 Une peur profonde et non fondée d’être submergés par les nouveaux arrivants

En l’absence d’autre source exhaustive, le solde migratoire est déterminé par l’ISEE à travers les données des recensements de population. Les dernières données disponibles sont celles du recensement 2004, qui faisaient apparaître un solde migratoire global sur la période 1996-2004 de 6 591 personnes, soit un solde annuel moyen de 787 personnes (environ 2 000 arrivées et 1 200 départs par an).

131

9 Sur la période ayant séparé les deux derniers recensements, on a compté à La Tontouta en moyenne annuelle 516 arrivées de plus que de départs, à comparer au chiffre de 787 personnes/an issue des recensements. Cette différence peut s’expliquer par l’existence de (faibles) flux migratoires ne passant pas par La Tontouta (trafic maritime), et par le fait que certaines personnes peuvent être décomptées à la fois au recensement comme résidentes, et comme passagers venant de quitter le territoire via La Tontouta.

Ces données sont confortées par l’examen des mouve-ments arrivée/départ se faisant par voie aérienne à La Tontouta, données qui aident à cerner correctement l’examen des flux mi-gratoires car l’essentiel des mouvements arrivée/départ se fait par voie aérienne9.

De plus, l’analyse des flux migratoires permet de suivre les personnes changeant de résidence, ce qui peut inclure des arri-vées et des départs de Calédoniens de naissance. On constatera par exemple que, entre les deux recensements de 1996 et 2004, les flux migratoires n’ont pas empêché une augmentation de la proportion des personnes nées en Nouvelle-Calédonie parmi l’ensemble de la population résidente à la date du recensement. De plus, 50 % des personnes nées en dehors du territoire sont installées depuis plus de 12 ans (donnée du recensement 2004).

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Valeur annuelle

Moyenne

Linéaire (Valeur annuelle)

SOLDE MIgRATOIRE ANNUEL ESTIMé PAR L’ISEE( EN NOMBRE DE PERSONNES PAR AN )

1976 1983 1989 1996 2004

Nouvelle-Calédonie 74,6 76,8 78,0 76,7 76,8

Métropole et DOM 12,2 11,6 10,8 12,4 13,9

TOM 6,9 5,6 5,3 5,1 4,2

Pays étrangers 6,3 6,0 5,8 5,8 5,1

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

STRUCTURE DE LA POPULATION SELON LE LIEU DE NAISSANCE AUX DIFFERENTS RECENSEMENTS

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1976 1983 1889 1996 2004

TAUX DES PERSONNES NéES EN NOUVELLE-CALéDONIEDANS LA POPULATION TOTALE (EN %)

Rappelons enfin qu’il est avéré qu’une partie des flux mi-gratoires de ces dernières années est le fait de l’installation de retraités de la fonction publique d’Etat, donc avec un impact plutôt positif sur l’emploi en Nouvelle-Calédonie (nombre de pensions versées par l’Etat ayant augmenté de 4056 en 1996 à 6149 en 2007 – source Trésorerie générale).

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SCE

Le recensement 2004 dénombrait 2 780 personnes d’ori-gine étrangère et résidents permanents, soit moins de 2% de la population, dont 2 665 en province Sud. En décembre 2007, le haut-commissariat recensait 6 684 étrangers répartis entre 2 626 résidents permanents et 4 058 résidents temporaires dont 1 618 ouvriers philippins du chantier de Goro. Les nationalités les plus représentées sont le Vanuatu avec 1 309 ressortissants puis l’Union Européenne avec 827 ressortissants. L’Australie et le Canada dénombrent respectivement 314 et 308 ressortissants. La Nouvelle-Zélande en comptabilise 121.

On peut dresser les conclusions suivantes: l la Nouvelle-Calédonie est peu attractive pour les populations

des pays développés du Pacifique Sud ;l la présence de ressortissants étrangers est très liée aux grands

projets industriels.Face à ces migrations internationales, la position des habitants reste ambigüe. Les kanak rappellent qu’ils sont un peuple ac-cueillant et que l’immigration n’est donc pas un problème en soi. Mais, en même temps, et les travaux de Benoit Carteron (Sur le seuil de la maison commune) l’affirment également, il y a une véritable crainte d’être envahi. Cette position se retrouve, sous des aspects différents, dans les deux principales communautés.

Cette peur peut se traduire dans l’emploi avec le développe-ment du concept de la priorité à « l’emploi local ».

Cette donnée sociologique est à prendre en compte dans le développement international de la Nouvelle-Calédonie. En effet, attirer des entreprises de l’extérieur implique forcément l’arrivée de salariés étrangers.Or il n’existe pas de « circuit » d’accueil des immigrants comme cela peut être le cas au Canada par exemple. Quelqu’un qui ar-rive sur le territoire doit seul comprendre la culture, les codes de comportement,…

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Les rapports des 9 ateliersdu diagnosticAtelier 4

Mondialisation

132

Annexe ITableau des organisations internationales

Nom Adresse Objet Membres

Agence des pêches du Forum Forum Fisheries Agency (FFA)

PO Box 629 Honiara Iles Salomon Créée en 1979, la FFA a pour objectif de promouvoir la gestion et le développement durables des ressources marines vivantes (notamment les stocks de poissons migrateurs) dans le Pacifique central et occidental. A cette fin, elle fournit une assistance à ses membres en matière de gestion, de conservation et d’exploitation de ces ressources dans leurs zones économiques exclusives respectives, et à travers des actions visant à amélio-rer la capacité de ses membres à assumer leurs compétences dans la ZEE et renforcer la solidarité régionale. La France n’est pas membre de la FFA, mais la Nouvelle-Calédonie bénéficie du statut d’observateur permanent depuis le 14 mai 1998.

Australie, Etats Fédérés de Micronésie, Iles Cook, Iles Fidji, Iles Marshall, Iles Salomon, Kiribati, Nauru, Niue, Nouvelle-Zélande, Palau, Papouasie Nouvelle-Guinée, Samoa, Tokelau, Tonga, Tuvalu, Vanuatu.

Commission des Géosciences Appliquées du Pacifique Pacific Islands Applied Geo-Science Commission

Private Mail Bag, GPO, Suva Iles Fidji La SOPAC a été créée en 1972. Ses domaine d’intervention incluent les ressources minérales, les ressources en eau, l’énergie, l’environnement côtier, l’évaluation des risques naturels, l’environnement océanique, le développement des ressources humaines, la publication et la mise à disposition d’ouvrages techniques et la gestion des désastres naturels. La France n’est pas membre de la SOPAC. Cependant, la Nouvelle-Calédonie a la qualité de membre associé depuis 1991.

Australie, Etats Fédérés de Micronésie, Iles Cook, Iles Fidji, Iles Marshall, Iles Salomon, Kiribati, Nauru, Niue, Nouvelle-Calédonie, Nouvelle-Zélande, Palau, Papouasie Nouvelle-Guinée, Polynésie française, Samoa Américaines, Samoa, Tonga, Tokelau, Tuvalu, Vanuatu.

Communauté du Pacifique (CPS) Secretariat of the Pacific Community

B.P. D5 98848 Nouméa Cedex,Nouvelle-Calédonie

Créée en 1947, la CPS est un organisme apolitique d’aide technique et de recherche, à vocation régionale. Les domaines d’intervention de la CPS ont pour objet les ressources marines (pêches hauturière et côtière), les ressour-ces terrestres (agriculture et forêts), la santé, les statistiques, l’économie, la démographie, la technologie, la condition féminine dans le Pacifique, la jeunesse et la culture. La France en est membre depuis sa création et la Nouvelle-Calédonie y siège à part entière depuis 1983.

Australie, Commonwealth des Iles Mariannes du Nord, Etats Fédérés de Micronésie, Etats-Unis, France, Guam, Iles Cook, Iles Fidji, Iles Marshall, Iles Salomon, Kiribati, Nauru, Niue, Nouvelle-Calédonie, Nouvelle-Zélande, Palau, Papouasie Nouvelle-Guinée, Pitcairn, Polynésie française, Samoa Américaines, Samoa, Tokelau, Tonga, Tuvalu, Vanuatu, Wallis et Futuna.

Conseil de coopération économi-que du Pacifique Pacific Economic Cooperation Council (PECC)

Nassim Road Singapour258372 Créé en 1980, le Conseil vise à fournir à ses membres un forum régional pour favoriser et promouvoir la coopération, l’harmonisation des politiques économiques et le développement économique dans la région Asie-Pacifi-que. La France à travers ses collectivités d’outre-mer, est membre associé du PECC. La Nouvelle-Calédonie peut donc être associée aux travaux du Conseil au sein de la délégation française.

Australie, Brunei, Darussalam, Canada, Chili, Chine, Colombie, Equateur, Hong Kong (Chine), Indonésie, Japon, Corée du Sud, Malaisie, Mexique, Nouvelle-Zélande, Pérou, Philippines, Singapour, Forum des Iles du Pacifique, Taipei Chine, Thaïlande, USA,Vietnam

Forum des Iles du Pacifique Pacific Islands Forum

GPO Box 856 Suva Iles Fidji Fondé en 1971, le Forum a un rôle politique important, en ce qu’il constitue un espace de dialogue où les dirigeants politiques des Etats membres peuvent s’exprimer sur des sujets d’intérêt politique et économique. Il a également un rôle technique, qui vise à promouvoir la coopération régio-nale en matière de commerce et d’investissement, de sécurité et d’aviation civile- dont la mise ne œuvre pratique est confiée au Secrétariat du Forum. Comme pour la FFA, la France n’est pas membre du Forum (bien qu’elle soit associée au dialogue Post-Forum). La Nouvelle-Calédonie est membre associé depuis octobre 2006.

Australie, Etats Fédérés de Micronésie, Iles Cook, Iles Fidji, Iles Marshall, Iles Salomon, Kiribati, Nauru, Niue, Nouvelle-Zélande, Palau, Papouasie Nouvelle-Guinée, Samoa, Tonga, Tuvalu, Vanuatu. Membre associé : Polynésie française, Nouvelle-Calédonie.

Organisation des Douanes Océaniennes Oceania Customs Organisation(OCO)

c/o Secretariat of the Pacific Comm-nity Private Mail Bag, Suva Fiji

Créée en 1999, l’OCO a succédé au CHARM (Customs Head of Administration Régional Meeting), une conférence annuelle régionale visant à promouvoir l’harmonisation et la simplification des procédures douanières, l’introduc-tion de nouvelles méthodes, l’échange d’informations et la coopération entre ses membres en matière douanière. Aujourd’hui, l’OCO poursuit cette mission et compte comme membres 23 administrations douanières de l’Océanie. La Nouvelle-Calédonie et la France y sont représentées par la Direction Régionale des Douanes de Nouvelle-Calédonie.

Australie, Commonwealth des Mariannes du Nord, Etats Fédérés de Micronésie, Guam, Iles Cook, Iles Fidji, Iles Marshall, Iles Salomon, Kiribati, Nauru, Niue, Norfolk ,Nouvelle-Calédonie, Nouvelle-Zélande, Palau, Papouasie Nouvelle-Guinée, Polynésie française, Samoa américaines, Samoa,, Tonga, Tuvalu, Vanuatu, Wallis et Futuna.

South-pacific travel (ex SPTO) PO Box 13119 Suva, Fidji Créée dans les années 1980 sur la base du Tourism Council of the South Pacific (une association d’organismes nationaux chargés de la promotion du tourisme), la SPTO est une organisation régionale intergouvernementale dont l’objectif fondamental est la promotion, de la coopération et du dé-veloppement touristique dans le Pacifique Sud. A ce titre, la SPTO organise la participation des pays du Pacifique à des foires promotionnelles du tourisme, effectue des études de marché et assure des séminaires de forma-tion. La Nouvelle-Calédonie est membre de cette organisation, mais elle n’y siège plus en raison du transfert de compétences de tourisme aux provinces.

Australie, Cook, Chine, Fidji, Iles Salomon, Nouvelle-Calédonie, Papouasie Nouvelle-Guinée, Polynésie française, Samoa, Tonga, Tuvalu, Vanuatu.

Programme de développement des Iles du Pacifique Pacific Islands Development Program (PIDP)

East West Center 1777 East West Road Honolulu HI 96848

Etabli en 1980, le PIDP a pour mission de fournir des services professionnels et de recherches d’informations aux dirigeants du Pacifique dans le do-maine du développement économique et social. Le PIDP délivre également des bourses pour des séjours linguistiques à l’Université d’Hawaii et assure le secrétariat de la Commission commerciale conjointe entre les Etats-Unis et les pays insulaires du Pacifique. A l’inverse de la France, la Nouvelle-Calédonie est membre du PIDP.

Commonwealth des Mariannes du Nord, Etats Fédérés de Micronésie, Guam, Hawaii, Iles Cook, Iles Fidji, Iles Marshall, Iles Salomon, Kiribati, Nauru, Niue, Nouvelle-Calédonie, Palau, Papouasie Nouvelle-Guinée, Samoa américaines, Samoa, Tonga, Tuvalu, Vanuatu.

Programme Régional Océanien de l’Environnement Pacific Regio-nalEnvironment Program (SPREP)

P.O. Box 240 Apia, Samoa A ses origines, le PROE était un programme rattaché à l a CPS. Au cours des années 80, les activités du PROE se sont développées et, à l’initiative des gouvernements et administrations du Pacifique, il est devenu une orga-nisation régionale indépendante, chargée de promouvoir la coopération environnementale dans le Pacifique Sud et de fournir l’assistance nécessaire à la protection de l’environnement et à l’instauration d’un développement durable dans cette région. La France et la Nouvelle-Calédonie sont membre de cette organisation.

Australie, Commonwealth des Mariannes du Nord, Etats Fédérés de Micronésie, Etats Unis d’Amérique, France, Guam, Iles Cook, Iles Fidji, Iles Marshall, Iles Salomon, Kiribati, Nauru, Niue, Nouvelle-Calédonie, Nouvelle-Zélande, Palau, Papouasie Nouvelle-Guinée, Samoa américaines, Samoa, Tonga, Tuvalu, Vanuatu, Wallis et Futuna.

133

Commission économique et sociale pour l’Asie et le Pacifique (CESAP), United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific (UNESCAP)

The United Nations Building, Rajadamnern Nok Avenue 10200 Bangkok Thaïland

Créée en 1947, la Commission est l’organe régional du Secrétariat des Nations Unis pour la région Asie Pacifique. A ce titre, elle intervient dans plusieurs domaines et notamment ; la coopération économique régionale, le développement des ressources naturelles et l’environnement, le déve-loppement social, la population et le développement rural et urbain, les transports, la communication, le tourisme et le développement des infras-tructures, les statistiques. La France est membre à part entière de la CESAP et la Nouvelle-Calédonie a un statut de membre associé depuis le 31 juillet 1992. Membre associé : Samoa américaines, Guam, Hong Kong, Iles Cook, Macao, Nouvelle-Calédonie, Polynésie française, Niue, Commonwealth des Mariannes du Nord.

Afghanistan, Arménie, Australie, Azerbaïdjan, Bangla-desh, Bhutan, Brunei Darussalam, Cambodge, Chine, Etats Fédérés de Micronésie, Etats-Unis d’Amérique, France, Géorgie, Iles Fidji, Iles Marshall, Iles Salomon, Inde, Indonésie, Iran, Japon, Kazakhstan, Kiribati, Corée du Sud, Corée du Nord, Kyrgyzstan, Laos, Malaisie, Maldives, Mongolie, Myanmar, Nauru, Népal , Nouvelle-Zélande, Pakistan, Palau, Papouasie Nouvelle-Guinée, Pays Bas, Philippines, Royaume Uni, Russie, Samoa, Singapour, Sri Lanka, Tadjikistan, Thaïlande, Timor oriental, Tonga, Turquie, Turkménistan, Tuvalu, Uzbekistan, Vanuatu, Vietnam.

Commission des pêches du Pacifique Central et Occidental Western and Central Pacific Fisheries (WCPFC)

WCPFC P.O. Box 2356 Kolonia POHNPEI 96941Etats Fédérés de Micronésie

Créée le 5 septembre 2000 par la Convention d’Honolulu, la Commission des pêches du Pacifique central et occidental s’occupe de la gestion des stocks de poissons grand migrateur dans le Pacifique central et occidental. La Nouvelle-Calédonie est territoire participant (participating territory) sans droit de vote.

Australie, Canada, Chine, Iles Cook, Communauté Européenne, Etats Fédérés de Micronésie, Iles Fidji, France (+Nouvelle-Calédonie + Polynésie française + Wallis et Futuna), Indonésie, Japon, Kiribati, Corée, Iles Marshall, Nauru, Nouvelle-Zélande (+ Tokelau), Niue, Palau, Papouasie Nouvelle-Guinée, Philippines, Samoa, Iles Salomon, Royaume de Tonga, Taïwan, Tuvalu, Etats-Unis (+ Marianne du Nord + Guam + Samoa Américaines), Vanuatu.

Organisation Mondiale de la Santé (OMS) World Health Organisation (WHO)

OMS Bureau régional pour le Pacifique occidental P.O. Box 2932 Manille, Philippines

Institution spécialisée des Nations Unies pour la santé, l’OMS a été fondée le 7 avril 1948. Elle a pour but principal d’amener tous les peuples au niveau de santé le plus élevé possible. S’agissant du bureau régional pour le Pacifique occidental, celui-ci a été créé en 1951. La France est membre de l’OMS et, du fait de la situation géographique de ses collectivités d’outre-mer du Pacifique, participe aux travaux du bureau régional pour le Pacifique occidental. La Nouvelle-Calédonie a donc la possibilité d’être intégrée dans la délégation française.

Les Etats et territoires du Pacifique occidental suivants sont membres de l’OMS ou y sont représentés : Australie, Brunei Darussalam, Cambodge, Chine, Iles Mariannes du Nord, Etats Fédérés de Micronésie, Iles Cook, Fidji, Iles Marshall, Iles Salomon, Polynésie française, Guam, Hong Kong, Japon, Kiribati, Corée du Sud, Laos, Macao, Malaisie, Mongolie, Nauru, Niue, Nouvelle-Calédonie, Nouvelle-Zélande, Palau, Papoua-sie Nouvelle-Guinée, Philippines, Samoa Américaines, Samoa, Singapour, Tokelau, Tonga, Tuvalu, Vanuatu, Vietnam, Wallis et Futuna.

Association des Comités Olympi-ques Océaniens Oceania National Olympic Committees (ONOC)

University of South Pacific Fiji L’ONOC est l’organisme déconcentré du Comité international olympique en charge pour l’Océanie du développement et de la promotion du sport. Cet organisme bénéficie de l’appui et des fonds de solidarité du CIO. La Nouvelle-Calédonie est membre associée depuis 2005.

Samoa américaine, Australie, Iles Cook, Etats fédérés de Micronésie, Iles Fidji, Guam, Kiribati, Iles Marshall, Nauru, Nouvelle-Zélande, Palau, Papouasie Nouvelle-Guinée, Samoa, Salomon, Tonga, Vanuatu, Nouvelle-Calédonie

Conseil des Jeux du Pacifique Pacific Games Council

Maison du Sport 24, rue Duquesne 98846 Nouméa

Le Conseil des Jeux du Pacifique est dépositaire de la charte des Jeux du Pacifique qui fixe les conditions depuis 1963 d’organisation des Jeux. Il est constitué des représentants des comités olympiques des 22 pays de la zone couverte par la communauté du Pacifique. Concept : « promouvoir une compétition et des Jeux de niveau mondial, prestigieux et amicaux, et développer le sport au profit des peuples, des Etats et des territoires qui composent la communauté du Pacifique

Samoa américaine, , Iles Cook, Etats fédérés de Micronésie, Marianne du Nord, Iles Fidji, Guam, Kiribati, Iles Marshall, Nauru, Palau, Papouasie Nouvelle-Guinée, Samoa, Iles Salomon, Tonga, Vanuatu, Nouvelle-Calédo-nie, Tahiti, Wallis et Futuna, Tokelau, Tuvalu, Norfolk

Annexe IIRappel du mandat de l’atelier

Pour définir les « orientations fondamentales » de la Nouvel-le-Calédonie appelées par l’article 211 de la loi organique, il faudra prendre en considération le phénomène de la mon-dialisation.

Le terme « mondialisation » désigne le développement de liens d’interdépendance entre hommes, activités humaines et systèmes politiques à l’échelle du monde. Ce phénomène touche la plupart des domaines. Il est accéléré par la diffusion mondiale des informations par les médias et sur internet.

Aussi, dans cet atelier, on regardera les effets induits de la mondialisation sur l’économie, la culture et les modes de vie et de consommation en Nouvelle-Calédonie.

La mondialisation entraîne une évolution des échanges, il sera intéressant de voir quelles évolutions la Nouvelle-Calédonie connaît à ce titre : importations, exportations, et par conséquent

l’impact sur la balance commerciale et sur la balance des paie-ments. Le même exercice sera mené sur les échanges liés à la culture, l’éducation, la recherche, …

En tenant compte du contexte mondial, il sera effectué un inventaire des atouts du pays, et de ses potentiels à valoriser.

Enfin, il faudra se poser la question de la place actuelle de la Nouvelle-Calédonie dans ce contexte mondial : participations aux organisations internationales, organisations régionales, re-lations bilatérales.

Le but de cet atelier n’est, pas plus que pour les autres ateliers, d’entrer dans les détails de chacun des items mais d’arriver à un positionnement clair de la Nouvelle-Calédonie dans le contexte de mondialisation, avec ses atouts, ses faiblesses, les problèmes que cela pose et les attentes d’une population de plus en plus ouverte sur le monde.

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Annexe IIIMembres inscrits à l’atelier

ARLIE Jean-Michel, Agence de Développement Economique de la Nouvelle-Calédonie (ADECAL)AyAWA Jean-Marie, Alliance Scolaire de l’Eglise Evangélique (ASEE)BEUSTES Annie, gouvernement de la Nouvelle-CalédonieBOANO gabriel, commune de TouhoBOUR Stéphane, mairie de NouméaBOyER Jean-Marc, Université de Nouvelle-Calédonie (UNC)BUgUET Jacques, Haut-commissariatCAILLARD Philippe, Société Le Froid - CCICERVANTES Lucien, Trésorerie Généralede la Nouvelle-CalédonieCHUNg WEE Alain, ADECALDEBOUVERIE yves, Direction de l’Aviation Civile (DAC)DECAMP Janine, Syndicat des Industries de la Mine (SIM)DESPLAT André, Chambre de Commerceet d’Industrie de Nouvelle-Calédonie (CCI)DIVER Cameron, Direction Juridiqueet Administration Générale de la province SudDOITEAU Julie, Agence Française de Développement (AFD)gERMAIN Philippe, Fédération des Industries de Nouvelle-Ca-lédonie (FINC)gUAENERE Danielle, assemblée de la province des îles LoyautéHABAULT Christian, Syndicat des Industries de la Mine (SIM)HERAUT Jean-Pierre, SDV TTI Nouméa -MEDEF Nouvelle-CalédonieKASARHEROU Joël, 166e-services sarlLA SELVE Mimsy, Société Le FroidLAFLEUR Philippe, Direction du Port Autonomede la Nouvelle-CalédonieLASNIER Michel, Syndicat des Commerçantsen Nouvelle-CalédonieLASSIMOUILLAS Claude, Direction de la Jeunesseet des Sports de la Nouvelle-Calédonie (DJS)LE BRUN Laurent, Direction du Développement Economiqueet de l’Environnement de la province Nord (DDE-E)LE POUL Philippe, Nouvelle-Calédonie 2011L’HERMITTE Jean-Roald, Direction régionale des Douanesde Nouvelle-Calédonie (DRDNC)LOgOLOgOFOLAU Ana, mairie du Mont-DoreMACHORO Caroline, congrès de la Nouvelle-Calédonieet Assemblée de la province NordMANATE Térona, USOENCMASSON Jean-Michel, Air Calédonie International (AIR CALIN)MERZEAU Michel, Chambre de Commerce et d’Industriede Nouvelle-Calédonie (CCI)OLLIVAUD Patrick, Direction de l’Economie, de la Formationet de l’Emploi de la province Sud (DEFE)PAPONAUD Jean-Jacques, Association Corail VivantPASCO Valéry, Association Ensemble pour la Planète (EPLP)POININE Alphonse, mairie de TouhoRUSTERHOLTZ Christèle, Association Ensemble pour la Planète (EPLP)SANTINO Alain-george, Parti politique«Le Mouvement de la Diversité» (LMD)SEMAVOINE Laurent, cellule de la Coopération Régionale

Annexe IVBibliographie

1. Schéma d’aménagement et de développement de la Nouvelle-Calédonie – état des lieux - Haut-commissariat de la République en Nouvelle-Calédonie - Gouvernement de la Nouvelle-Calédonie – Mai 2002

2. La Nouvelle-Calédonie en 2007 – Institut d’émission d’Outre Mer – Edition 2008

3. L’économie calédonienne en mouvement – CEROM – Edition décembre 2005

4. Bilan Economique et social 2007 – ISEE – Edition avril 20075. Tableaux de l’économie calédonienne – ISEE – Edition 20086. Nickel 2010 en Nouvelle-Calédonie – Actes du colloque

international organisé les 7 et 8 juillet 2005 par l’USOENC7. Nouvelle-Calédonie Nickel 2010 : une nouvelle ère indus-

trielle – étude du Cabinet Syndex sur les impacts économiques, sociaux et environnementaux du développe-ment du nickel, préparatoire au colloque international Nickel 2010 - juillet 2005

8. Schéma de mise en valeur des richesses minières - adopté par le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie le 12 août 2008 – DIMENC – Juillet 2008

et des Relations ExtérieuresSEVERIAN Philippe, Direction du Développement Ruralde la province Sud (DDR)SIMON Olivier, Institut d’Emission pour l’Outre-Mer (IEOM)SONg Nataël, mairie de KoumacTUTUgORO Joachim, Centre Hospitalier du Nord (CHN)VARIN Nils, Atlas Sarl et Association Régionale Nouvelle-Calé-donie des auditeurs de l’Institut des Hautes Etudes de Défense Nationale (IHEDN)VILAS Jean-Pierre, Office de Commercialisationet d’Entreposage Frigorifique (OCEF)VIRAPIN Laure, Etablissement de Régulationdes Prix Agricoles (ERPA)WADRAWANE Jacques, assemblée de la province SudWAMALO Jacques Aizik, assemblée de la provincedes îles Loyauté

Secrétariat :AUgUIN Olivier, Service de l’Aménagementet de la Planification – gouvernement de la Nouvelle-CalédonieCHARDIN Olivier, KPMG AuditCHERVI-DRAN Catherine, Direction régionaledes Douanes de Nouvelle-Calédonie (DRDNC)L’HERMITTE Jean-Roald, Direction régionaledes Douanes de Nouvelle-Calédonie (DRDNC)MERZEAU Michel, Chambre de Commerceet d’Industrie de Nouvelle-Calédonie (CCI)SEMAVOINE Laurent, cellule de la Coopération Régionaleet des Relations Extérieures - gouvernementde la Nouvelle-Calédonie

5Président Monsieur Patrice Godin,ethnologue

Atelier 5Développement, culture et valeurs identitaires

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Décembre 2008

Riche d’une forte diversité ethnique et issue d’une histoire complexe, la Nouvelle-Calédonie est un creuset au sein duquel le questionnement identitaire est très présent. Même si l’on y a parfois, indi-viduellement ou collectivement, du mal à se définir soi-même ou à se sentir pleinement concerné par ce qui affecte l’autre, la multiplicité des sentiments identitaires ne signifie pas, loin s’en faut, que chaque communauté se renferme sur ses propres valeurs. L’accord de Nouméa a utilisé les mots justes, tant pour les descendants du peuple originel que pour les autres communautés, afin d’évo-quer à la fois le passé et l’avenir, et l’heure est bien à la construction d’une identité et d’un destin communs, si difficile que la tâche puisse apparaître. L’affirmation de valeurs partagées, manifestées et actualisées dans l’espace et le temps collectifs, la référence à une même histoire fondatrice et la volonté de travailler ensemble pour « construire le pays » constituent de solides bases pour la communauté en gestation.

Support des différentes identités culturelles présentes dans l’archipel, le lien à la terre néo-calédo-nienne est l’un des problèmes les plus aigus posés à cette construction, parce que révélateur de nombreux besoins et aspirations qui s’expriment aujourd’hui dans le pays : enracinement social et spirituel, activité économique, habitat, infrastructures et équipement. Pour beaucoup, ce lien constitue le fondement de leur présence sur ce territoire, mais chacun l’appréhende et valorise la terre de manière spécifique.

Malgré le chemin parcouru depuis les débuts de la réforme foncière, l’épineuse question de la re-vendication des chefferies et des clans kanak au titre du lien coutumier n’est pas close. Par ailleurs, dans un contexte de relative pénurie et donc de cherté de terres privées, notamment en zone péri-urbaine, la valorisation des terres coutumières devient un enjeu de plus en plus affirmé. Mal-gré les besoins des tribus, cette valorisation ne progresse que lentement, car elle est entravée par divers facteurs. Parmi ces derniers, on peut citer le fait que : les processus de décision sont longs et complexes, la nature des droits collectifs et individuels sur les parcelles n’est pas stabilisé, des contestations peuvent se faire jour entre coutumiers, le statut très protégé des terres (les quatre « i » : incessibles, incommutables, inaliénables et insaisissables) empêche leur apport en garantie pour un prêt bancaire, la solution du bail est peu utilisée notamment car aucun cadrage des baux n’existe. Au total, tout investissement sur terre coutumière reste significativement plus difficile et risqué que sur terres privées, même pour les personnes de statut coutumier.

A travers en particulier les GDPL et le développement des OGAF, les investissements sont cepen-dant possibles, le plus souvent avec l’appui des collectivités et des fonds de garantie créés par les provinces. Les usages de la terre coutumière peuvent, depuis peu, être sécurisés par un acte coutumier, créateur de droits réels pour le bénéficiaire, mais il faudra du temps avant que cette réforme entre pleinement dans les usages. Dans ce contexte de développement, la question de l’application aux terres coutumières de certaines règles de bonne gestion en matière d’aménage-ment (urbanisme, assainissement, etc.) mériterait d’être mieux tranchée car la situation actuelle est un frein aux politiques d’aménagement sur terres coutumières.

Résumé


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Ces aspects fonciers rejoignent directement la question du développement socio-économique des communautés océaniennes. On constate que les modèles de développement traditionnel et occidental sont presque toujours présentés comme étant en totale contradiction. Pourtant, ils sont plutôt à regarder comme complémentaires. D’une part, les kanak souhaitent, pour beaucoup, pouvoir s’intégrer à une économie de marché, qu’ils savent indispensable à la construction du pays. D’autre part, tradition et modernité n’ont rien d’incompatibles. Des passerelles existent, d’autres sont à inventer en particulier grâce à l’adaptation des réglementations, de la fiscalité, du code du travail. Il s’agit de permettre l’émergence de formes différenciées de développement (auto-subsistance, économie mixte, pluri-activité, production marchande…) et leur coexistence au sein d’un même espace socio-économique. La démarche n’est pas facile, les visions « traditionnelle » et « moderne » du monde du travail sont différentes (rapport à l’argent, rythmes, réalités socio cultu-relles…), mais il est possible d’envisager des aménagements et des modes d’accompagnement répondant aux besoins et aux souhaits réels des personnes.

Concernant les politiques et équipements culturels, il est noté que ceux-ci contribuent à l’émer-gence de pratiques communes et de lieux de partage. Les nombreux équipements culturels sont des outils au service du développement de la culture et de l’émergence d’une citoyenneté néo-calédonienne. Les politiques culturelles provinciales répondent aux attentes spécifiques de chaque type de population. On dénonce cependant une absence de vision d’ensemble pour une meilleure lisibilité des actions à l’intérieur comme à l’extérieur du territoire. De plus, les actions culturelles mé-riteraient d’être coordonnées, dans un souci d’efficacité. Ce rôle n’est aujourd’hui que partiellement assuré par la Nouvelle-Calédonie.

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1. Les politiques et les équipements culturels ............................................................ 1401.1 Des compétences éclatées et des politiques culturelles différentes

selon les institutions ............................................................................................................................................ 1401.1.1 Des compétences limitées pour la Nouvelle-Calédonie ................................................ 1401.1.2 Une participation active de l’État ................................................................................................. 1401.1.3 Une compétence de droit commun des provinces .......................................................... 1401.1.4 Des actions culturelles communales .......................................................................................... 1401.1.5 Des politiques culturelles reposant sur un socle commun… ................................... 1401.1.6 … mais répondant à des problématiques spécifiques à chaque province .. 1401.1.7 … et à chaque commune ...................................................................................................................... 141

1.2 Forces et faiblesses des politiques culturelles en place vis-a-vis de l’attente des populations .......................................................................................................................... 1411.2.1 Des moyens financiers importants, notamment

par le biais des contrats de développement ....................................................................... 1411.2.2 La décentralisation de la compétence et des politiques culturelles .................. 1411.2.3 La reconnaissance et l’affirmation de l’identité culturelle kanak ......................... 1411.2.4 La forte implication des différents acteurs de la culture ............................................ 1411.2.5 Une coordination à améliorer .......................................................................................................... 1411.2.6 Un manque de vision d’ensemble ................................................................................................ 1411.2.7 Un manque de lisibilité des politiques culturelles ......................................................... 1421.2.8 Un manque d’outils, de moyens humains et d’organes de presse .................... 1421.2.9 Des acteurs peu entendus ................................................................................................................. 1421.2.10 Un manque de formation ................................................................................................................... 1421.2.11 Un déficit qualitatif dans l’offre culturelle ............................................................................. 1421.2.12 Une dispersion de la population ................................................................................................. 1421.2.13 Une politique culturelle trop timide vis-à-vis de l’extérieur .................................... 1421.2.14 Une insuffisante prise en compte des industries culturelles .................................. 1431.2.15 Une présentation trop traditionnelle ......................................................................................... 1431.2.16 Une prise en compte partielle de l’ensemble des identités ................................... 143

1.3 Des équipements culturels nombreux… ................................................................................................. 1431.3.1 Un outil à la dimension du pays : l’ADCK ............................................................................ 1431.3.2 Les Archives de la Nouvelle-Calédonie .................................................................................. 1431.3.3 La Bibliothèque Bernheim ............................................................................................................... 1431.3.4 Le Conservatoire de Musique de Nouvelle-Calédonie ................................................ 1431.3.5 L’Académie des langues kanak .................................................................................................... 1431.3.6 Le service du Patrimoine et des Musées .............................................................................. 1431.3.7 Le Théâtre de l’Ile .................................................................................................................................. 1441.3.8 Les autres équipements .................................................................................................................... 144

1.4 … Mais présentant certaines limites ......................................................................................................... 1441.4.1 Un manque de coordination ........................................................................................................... 1441.4.2 Une dépendance financière par rapport aux institutions et aux politiques 1441.4.3 Le manque d’équipements culturels dans l’intérieur et aux îles Loyauté .. 1441.4.4 Le déficit d’accessibilité pour les publics en situation de handicap .............. 144

2. L’émergence d’une citoyenneté néo-calédonienne ....................................... 1442.1 La pleine reconnaissance de l’identité kanak ................................................................................... 1442.2 La légitimation des autres communautés ............................................................................................ 1442.3 La construction du destin commun .......................................................................................................... 145

2.3.1 La nécessité d’affirmer des valeurs partagées… ............................................................... 1452.3.2 …en assumant une histoire plurielle et commune… ..................................................... 1452.3.3 …en intégrant des éléments patrimoniaux communs et visibles dans l’espace… ... 1452.3.4 …et en suscitant l’intérêt des Calédoniens pour l’autre ............................................ 145

Sommaire

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3. Le foncier ...................................................................................................................................................................... 1463.1 Une particularité calédonienne : la force du lien à la terre .................................................... 146

3.1.1 Une définition variable du foncier… ............................................................................................ 1463.1.2 …mais un lien fort à la terre partagé par tous .................................................................. 1463.1.3 Un lien à la terre sacralisé chez les kanak ........................................................................... 1463.1.4 Un lien à la terre fort chez les Calédoniens ......................................................................... 1473.1.5 Une tentative de conciliation des deux principales visions .................................... 148

3.2 Trois statuts de foncier, relevant de règles distinctes ................................................................ 1483.2.1 Une propriété publique vaste mais constituée principalement

de zones naturelles ................................................................................................................................ 1483.2.2 Une propriété privée régie par le droit commun ............................................................. 1483.2.3 Des terres coutumières régies par la coutume ................................................................. 149

3.3 Un accès à la terre difficile .............................................................................................................................. 1503.3.1 Un coût important du foncier privé ............................................................................................ 1503.3.2 Des problèmes également sur les terres coutumières ................................................ 1503.3.3 Une pratique de la location peu répandue ........................................................................... 1503.3.4 Des efforts de l’ADRAF pour mettre en valeur le foncier ............................................ 150

3.4 Une situation d’insécurité sur les droits fonciers .......................................................................... 1503.4.1 Des contestations assez fréquentes ............................................................................................ 1503.4.2 L’enjeu de la sécurisation du foncier ......................................................................................... 1513.4.3 L’acte coutumier, créateur de droit et contribuant à une meilleure stabilité .. 1513.4.4 L’importance du respect du chemin coutumier ................................................................... 1523.4.5 Le projet d’un cadastre coutumier ............................................................................................... 1523.4.6 Des droits parfois incertains découlant directement de la coutume ................. 152

3.5 Des investissements sur terres coutumières longs et délicats ............................................ 1523.5.1 Des délais de prise de décision souvent très longs ....................................................... 1523.5.2 L’absence de garantie recevable pour un organisme prêteur ................................. 1533.5.3 Une évaluation difficile des projets sur terres coutumières ..................................... 1533.5.4 Une localisation géographique parfois peu favorable

au développement économique ..................................................................................................... 1533.6 La difficulté pour les pouvoirs publics d’accompagner

le développement des terres coutumières .......................................................................................... 1533.6.1 Une absence de règles d’urbanisme ........................................................................................... 1533.6.2 Un manque d’outils en matière d’habitat ............................................................................... 1543.6.3 L’application des règles coutumières aux équipements publics ........................... 1543.6.4 Structures d’accompagnement aux projets économiques .......................................... 154

3.7 Deux outils au service du développement en terres coutumieres : les gDPL et les ogAF ........................................................................................................................................... 1543.7.1 Les gDPL ........................................................................................................................................................... 1543.7.2 Les ogAF .......................................................................................................................................................... 155

3.8 Douze recommandations formulées à l’issue du séminaire d’octobre 2001 sur le foncier et le développement ............................................................................................. 155

4. Développement économique, travail et identités culturelles ........ 1564.1 Des communautés en quête d’unité ........................................................................................................ 156

4.1.1 Des différences culturelles… ............................................................................................................... 1564.1.2 …qui fonctionnent parfois comme des contradictions

et entretiennent la méconnaissance réciproque ............................................................... 1564.1.3 Des inégalités sociales aussi ............................................................................................................. 1574.1.4 Une diversité nécessaire à la construction commune .................................................... 158

4.2 Vers une économie commune et diversifiée ...................................................................................... 1594.2.1 Pour une simplification et une adaptation des réglementations .......................... 1594.2.2 Une fiscalité à adapter .......................................................................................................................... 1594.2.3 Un code du travail et des règles d’entreprise à repenser .......................................... 1594.2.4 Un véritable accompagnement du développement économique .......................... 160

Annexe I Rappel du mandat de l’atelier .......................................................................................................................... 161Annexe II Membres inscrits à l’atelier ............................................................................................................................... 161Annexe III Bibliographie .............................................................................................................................................................. 162

1. Les politiques et les équipements culturels1.1 Des compétences éclatées et des politiques

culturelles différentes selon les institutions 1.1.1 Des compétences limitéespour la Nouvelle-CalédonieL’article 22 de la loi organique liste, parmi les matières dans lesquelles la Nouvelle-Calédonie est compétente, les « infras-tructures et manifestations sportives et culturelles intéressant la Nouvelle-Calédonie » (alinéa 29).

L’article 215 précise également que, « dans le but de contribuer au développement culturel de la Nouvelle-Calédonie, celle-ci, après avis des provinces, conclut avec l’État un accord particulier ». Cet ac-cord, signé début 2002, porte notamment sur :l la protection et la mise en valeur du patrimoine, notamment

du patrimoine culturel kanak, le développement des musées et le traitement des archives ;

l le développement, la diffusion et l’enseignement des langues vernaculaires ;

l les enseignements et les pratiques artistiques ;l l’Agence pour le Développement de la Culture kanak (ADCK) ;l le centre culturel Tjibaou ;l la création, la diffusion artistique et la circulation des œuvres ;l les droits d’auteurs ;l la lecture publique ;l le développement de l’équipement culturel de la Nouvelle-

Calédonie.L’accord précise, en outre, que le rééquilibrage inter et intra provincial, mais aussi entre les différentes composantes de la population au profit du peuple kanak, doit constituer l’un des objectifs principaux des politiques de développement culturel de la Nouvelle-Calédonie. Il engage l’Etat et la Nouvelle-Calé-donie pour sept années dans un accompagnement logistique et financier en faveur du développement culturel du territoire, en étroite relation avec les collectivités compétentes et les ministères concernés. Cet accord arrivera à son terme au 31 décembre 2008 et pourrait être prorogé jusqu’au 31 décembre 2010.

L’article 211 précise, enfin, que le schéma d’aménagement et de développement de la Nouvelle-Calédonie, élaboré conjointement par le haut-commissaire et le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, « exprime les orientations fondamen-tales en matière (…) de développement [économique, social et] culturel ».

Pour mettre en œuvre sa politique culturelle, le gouverne-ment s’est doté, en juillet 2005, d’une direction de la culture et des affaires coutumières et a hérité d’un service du patrimoine et des musées, d’un service des archives et de deux établissements publics territoriaux - la bibliothèque Bernheim et le Conservatoi-re de Musique de Nouvelle-Calédonie (CMNC). En janvier 2007 a également été créée l’Académie des Langues kanak (ALK).

La Nouvelle-Calédonie n’a pas de responsabilité de coordina-tion en matière culturelle. Ainsi, la concertation est possible s’il y a une volonté des provinces, mais ne peut être systématisée. On peut cependant noter que la Nouvelle-Calédonie joue ce rôle de coordination à travers ses actions de promotion et de diffusion de la culture néo-calédonienne, dans le cadre des échanges ré-gionaux du Pacifique Sud : de nombreux acteurs y participant, la Nouvelle-Calédonie met en synergie les différentes actions et opérations, créant ainsi une dynamique.

1.1.2 Une participation active de l’État L’article 210 de la loi organique précise que les actions et opéra-tions prévues par les contrats pluriannuels de développement, conclus entre l’Etat d’une part, la Nouvelle-Calédonie et les pro-vinces d’autre part « favorisent (…) le développement culturel ». A ce titre, l’Etat accompagne donc financièrement les politiques culturelles des provinces et de la Nouvelle-Calédonie. Ses enga-gements, pour la période 2006-2010, représentent 2,4 milliards de FCFP, sur un montant global de 4,7 milliards de FCFP.

L’Etat développe également une fonction de conseil, d’ini-tiative, voire de mise en œuvre de projets. Ainsi, les principales structures qui se sont développées ou créées depuis dix ans l’ont été à l’initiative ou avec l’aide de l’Etat.

1.1.3 Une compétence de droit commun des provinces La culture étant une matière non dévolue à l’Etat ou à la Nou-velle-Calédonie par la loi organique, ou aux communes par la législation applicable en Nouvelle-Calédonie, les provinces ont compétence en la matière (compétence dite de droit commun prévue à l’article 20 de la loi organique).

Pour mettre en œuvre la politique décidée par l’assemblée, les provinces s’appuient sur l’une de leurs directions, missionnée sur les affaires culturelles (direction spécifique pour la province Sud, ou aux compétences plus larges pour les provinces des îles Loyauté et Nord).

1.1.4 Des actions culturelles communales Les communes, en tant que collectivités s’administrant libre-ment, peuvent développer à leur échelle les actions qui leur paraissent pertinentes en matière culturelle.

1.1.5 Des politiques culturelles reposant sur un socle commun…Aujourd’hui, les politiques culturelles mises en œuvre par les col-lectivités reposent principalement sur des actions portées par le tissu associatif, et généralement financées sur fonds publics, même s’il existe aussi des initiatives privées hors financements publics.

Ces politiques culturelles obéissent à plusieurs critères, dont, entre autres :l la réponse à des problèmes de société (insertion des jeunes,

construction du destin commun…) ou à une dynamique de société (tourisme…) ;

l la prise en compte de l’attente des Calédoniens en matière de culture ;

l la prise en compte des attentes des acteurs de la culture.Sur ces deux derniers points, on relève le manque d’espaces de concertation et de dialogue avec les acteurs de la culture et avec la population.

1.1.6 … mais répondant à des problématiques spécifiques à chaque province Les politiques culturelles menées par les trois provinces corres-pondent aux orientations générales que leurs élus souhaitent mettre en œuvre en matière de culture. Ces orientations diffè-rent selon les provinces :La politique culturelle de la province Sud s’articule autour de trois axes :

Atelier 1Solidarité sociale et égalité des chancesLes rapports des 9 ateliersdu diagnosticAtelier 5Développement, culture et valeurs identitaires

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l l’accès du plus grand nombre aux œuvres et aux pratiques artistiques notamment par le développement de l’éducation artistique ;

l la connaissance, la conservation et la valorisation du patrimoi-ne (bâti, archéologique, linguistique etc.) ;

l le soutien à la création et à la diffusion artistiques ainsi qu’à la lecture publique.

Les deux principaux axes de la politique culturelle de la pro-vince Nord sont1 :l la pleine reconnaissance de la culture kanak, par la connaissan-

ce, la protection et la valorisation de ce patrimoine, sous forme d’enquêtes culturelles, d’implantation de panneaux toponymi-ques ou de valorisation des langues vernaculaires, etc. ;

l l’expression de la diversité culturelle : théâtre, musique, danse, lecture publique, patrimoine historique, etc.

La politique culturelle est aux îles Loyauté organisée autour de trois axes :l la valorisation du patrimoine culturel, grâce à un inventaire et

à la préservation de ce patrimoine ;l le développement des pratiques culturelles et artistiques, et en

priorité la danse, la musique, le théâtre, les arts plastiques et la littérature, cinq domaines à développer à la fois en termes de création, de diffusion et de formation ;

l la démocratisation de la lecture, autour de cinq domaines : accès de tous au livre et à la lecture, encouragement des pra-tiques d’écriture amateur, apprentissage de la lecture d’images et soutien à l’édition, en langues française ou loyaltiennes.

1.1.7 … et à chaque communeEn fonction de leurs enjeux propres, les communes sont plus ou moins volontaristes sur les questions culturelles. Ainsi, la ville de Nouméa s’est dotée dès 1994 d’un service dédié à la culture, d’outils en régie directe et d’une politique d’accompagnement des structures associatives ; elle a fait le choix, pour les six ans à venir, d’axes culturels spécifiques visant, en sus des outils classiques (tels que bibliothèques et musées), à impliquer la po-pulation et à diffuser plus largement la culture : actions tournées vers la jeunesse, spectacles vivants organisés en dehors des lieux culturels, etc.

1.2 Forces et faiblesses des politiques culturelles en place vis-à-vis de l’attente des populations

Le niveau d’attente diffère en fonction des populations. Les dif-férentes communautés n’ont pas la même appréhension de la culture. De plus, ces attentes diffèrent en fonction du lieu de vie. La culture ne s’exprime pas forcément par le biais d’événements dits culturels. Elle transparait également autour de chants, de danses, d’un mode vestimentaire… dans la vie quotidienne ou dans certains événements particuliers. Ainsi, la foire de Bourail, par exemple, au-delà de son caractère agricole apparaît pour certains comme l’expression de la vie et la culture de la brousse.

Il est apparu également que pour certaines personnes la cultu-re ne représentait aucunement une priorité. En effet, il semble souvent prioritaire de mettre en place l’électricité, l’eau, les rou-tes, les ponts ou même la télévision… avant de mettre en place des équipements culturels, qui paraissent moins indispensables à la vie quotidienne que les éléments cités précédemment.

L’atelier a permis d’identifier les principaux points forts et points faibles. Nous présenterons d’abord 4 points forts, puis 12 points faibles.

1.2.1 Des moyens financiers importants, notamment par le biais des contrats de développementLes financements publics, cités au § 1.1.2, sont en nette pro-gression par rapport à la génération précédente de contrats de développement. Cette progression témoigne d’une prise de conscience, par chacun des acteurs institutionnels, de l’impor-tance de la culture, au sens large, dans la construction du destin commun et de l’identité culturelle de la Nouvelle-Calédonie.

1.2.2 La décentralisation de la compétence et des politiques culturellesElle a permis de mieux répondre aux spécificités culturelles pro-vinciales. Notamment, la majeure partie des équipements dans le Nord et les îles Loyauté est à mettre au crédit de la provincia-lisation, dans la logique du rééquilibrage.

1.2.3 La reconnaissance et l’affirmation de l’identité culturelle kanakL’accord de Nouméa et la loi organique, reconnaissent et affir-ment l’identité culturelle kanak. Mais il s’agit là, en même temps d’un vecteur de la reconnaissance et de l’affirmation des autres identités culturelles de la société néo-calédonienne.

1.2.4 La forte implication des différents acteurs de la cultureLe secteur associatif œuvrant dans le domaine culturel est dé-veloppé et fortement présent, avec de nombreux bénévoles. Les artistes sont également nombreux. Il en résulte une création artistique dynamique et souvent riche.

1.2.5 Une coordination à améliorer Dans un souci d’efficacité, les actions culturelles des provinces méritent d’être coordonnées, dans le respect bien entendu de leur autonomie en la matière. La création d’une direction des affaires culturelles de la Nouvelle-Calédonie a montré l’intérêt d’une telle coordination, en s’attachant à définir des politiques d’ensemble tout en tenant compte des spécificités provinciales.

On pourrait sans doute aller un peu plus loin en la matière, en déployant des outils utiles à l’échelle du territoire. Par exemple, les Biennales d’art plastique, aujourd’hui disparues et fortement regrettées, étaient l’occasion de coordonner et de mettre en co-hérence les différentes actions dans ce domaine et de stimuler la création, à travers la rencontre d’un grand nombre d’acteurs.

1.2.6 Un manque de vision d’ensembleOn regrette parfois également l’absence de vision d’ensem-ble et de prise en compte de l’intérêt du « pays » dans la définition des politiques provinciales. Ainsi, la définition du pays et de la citoyenneté, la construction du destin commun ne sont prises en compte que partiellement par les politiques provinciales.

A ce titre, on constate le manque de manifestations inter-pro-vinciales (festivals, colloques, etc…) qui résultent de l’absence de concertation des provinces entre elles dans la définition de leurs orientations politiques annuelles.

Aujourd’hui, la politique se construit trop souvent au coup par coup, tout en prenant conscience du manque d’outils, qu’on développe alors en fonction des nouveaux besoins.

Il est donc nécessaire d’avoir une vision prospective d’ensemble.

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1 Cf. délibération n°229/2002-APN du 5 novembre 2002, relative à la promotion et au développement des arts et de la culture en province Nord


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1.2.7 Un manque de lisibilité des politiques culturelles Certains acteurs déplorent une faible lisibilité des politiques culturelles. Les provinces ont en effet arrêté les grandes lignes de leurs politiques respectives, mais les orientations à mettre en œuvre pour chaque mode de création ne sont pas assez claire-ment déterminées.

S’agissant par exemple du livre, il a été possible de définir dans ce secteur les grands axes d’une politique (lecture publique, soutien à l’édition, à la publication…), grâce à une concertation entre le milieu associatif et les pouvoirs publics.

1.2.8 Un manque d’outils, de moyens humains et d’organes de presseCertains dénoncent un manque d’outils comme les évaluations ou les études qui permettraient d’établir des priorités, d’asseoir des politiques, et de mesurer leur impact.

De plus, il est constaté un manque d’effectifs (en nombre et bien formés), dans les institutions et dans les structures cultu-relles, pour défendre les projets et structurer les politiques. Ce déficit en personnels engendre un déficit d’accompagnement des acteurs de terrain et a des conséquences négatives sur la qualité des productions.

Enfin, il est constaté un manque de plumes critiques, la presse locale étant peu critique à l’égard des productions.

Il faudrait donc une incitation politique pour que la presse soit pluraliste.

1.2.9 Des acteurs peu entendusLa définition des grandes lignes des politiques culturelles est ac-tuellement du ressort de la puissance publique et les acteurs de la culture doivent s’intégrer dans ce cadre général.

Il en résulte une prise en compte partielle des attentes et des besoins des acteurs dans la définition des politiques culturelles.

De plus, le dialogue entre les différents acteurs est peu dé-veloppé et les artistes gagneraient à plus se regrouper en associations afin d’être mieux entendus (exemple des éditeurs qui se sont regroupés afin de rendre cohérentes leurs actions vis-à-vis des institutions).

1.2.10 Un manque de formationLe développement de formations stimulerait la création. De plus, alors qu’il est difficile de vivre de son métier d’artiste en Nouvelle-Calédonie (absence de statut social), le potentiel ac-quis en formation pourrait être valorisé (dans une administration par exemple).

Tous les participants s’accordent sur la nécessité d’ouvrir une structure de formation pour les arts visuels. Dans cette optique, le projet de construction d’une école d’art à Koné (province Nord) avec une antenne en province Sud est inscrit au contrat de développement Etat-inter-collectivités 2006-2010. Cette école devrait être inaugurée en 2011.

1.2.11 Un déficit qualitatif dans l’offre culturelleLes carences développées plus haut ont des impacts sur la qua-lité de l’offre culturelle. Le fait que chaque institution justifie sa politique par une offre ciblant une fréquentation maximale plu-tôt que la qualité expliquerait également ce phénomène.

1.2.12 Une dispersion de la population Le déséquilibre géographique et humain entraîne des dispa-rités, qu’il faut tendre à combler. Le Chapitô, structure mobile

itinérante est pour cela une bonne solution intermédiaire. Cet outil permet de rendre la culture accessible au plus grand nombre. Il permet en effet de déplacer les manifestations culturelles dans tous les points du territoire, notamment dans les lieux dépourvus d’infrastructures dédiées comme en pro-vince Nord où l’activité culturelle itinérante s’impose dès lors que l’on sort des villages (la dispersion de la population y est telle que seul le secteur associatif peut alors répondre aux at-tentes des populations).

1.2.13 Une politique culturelle trop timide vis-à-vis de l’extérieurEn termes de relation avec l’extérieur, la situation est la suivante :l les artistes néo-calédoniens sont absents du réseau mis en

place par la CPS (Pacific Art Alliance) ;l les liens avec la Polynésie française sont en train de se

renouer ;l des efforts sont faits en direction du Vanuatu (convention de

coopération régionale) ;l les productions néo-calédoniennes s’exportent peu en Aus-

tralie (l’explication donnée concernerait les coûts et le niveau artistique en Nouvelle-Calédonie, facteurs primordiaux pour l’Australie comme pour la Nouvelle-Zélande) ;

l le Festival des Arts du Pacifique constitue un excellent tremplin et des échanges se mettent actuellement en place ;

l peu d’artistes néo-calédoniens sont intéressés par une dé-marche artistique en dehors du territoire. Pour beaucoup, leur production est orientée vers le marché intérieur et ne corres-pond pas aux critères internationaux de plus en plus souvent anglo-saxons.

Une des clefs de réussite en matière de coopération culturelle avec nos voisins australiens et néo-zélandais résiderait dans la connaissance des terrains (géographiques, historiques, identitaires, politiques), mais aussi des structures, acteurs, fonctionnements, réseaux, etc. sur lesquels s’appuyer. De plus, la relation extérieure passe par la maîtrise de langue an-glaise, alors que le niveau de pratique de cette dernière est insuffisant.

Au vu de multiples facteurs (la petite taille du pays, le peu de moyens consacrés, la qualité ou l’originalité jugée insuf-fisante de l’offre artistique et culturelle, le problème de la langue, mais surtout le peu d’intérêt du côté des partenaires étrangers…), les structures et acteurs artistiques et culturels néo-calédoniens ne sont pas en mesure de rivaliser avec leurs homologues australiens ou néo-zélandais en termes de diffusion stricte. Il est cependant possible de mettre en place une véritable stratégie de coopération et non pas simplement d’export, de rayonnement ou de diffusion. Des conditions préalables paraissent cependant requises pour investir ce champ : volonté, professionnalisme, créativité, souplesse.

En conclusion, la Nouvelle-Calédonie semble ne pas assez tirer profit de la richesse culturelle du bassin Pacifique et du multiculturalisme de la zone. Elle n’y est d’ailleurs pas suffisam-ment connue. La réalisation d’opérations de prestige à l’extérieur ne pourra se faire sans une vraie volonté organisée et bien coordonnée. Dans ce cas, une alliance forte avec la Polynésie française et Wallis et Futuna est souhaitable, avec une mutualisa-tion des moyens et compétences pour pouvoir exister au niveau régional.

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2 Ce conseil d’administration est composé de 2 représentants pour chacune des institutions : Etat, Nouvelle-Calédonie, sénat coutumier, provinces, soit 12 personnes au total.

1.2.14 Une insuffisante prise en compte des industries culturellesLes industries culturelles peuvent créer de la richesse (diffusion, exportation). Si les pouvoirs publics financent souvent le démar-rage des actions, ces dernières ne sont ensuite plus aidées, ce qui est néfaste à leur pérennité. Il faut soutenir plus loin l’effort pour créer de véritables filières.

Ainsi, la valorisation économique des productions est encore à développer en tenant compte :l de faiblesses structurelles importantes (étroitesse du marché,

isolement géographique, surcoûts liés aux différences de ni-veaux de vie par rapport aux pays de la région) ;

l de la langue française dans la zone Pacifique anglophone ;l de l’exclusion de la Nouvelle-Calédonie de certains dispositifs

de soutien nationaux, de certains dispositifs de coopération régionale ;

l d’un manque de protection juridique des œuvres, notamment dans les pays de droit anglo-saxon.

Il est également nécessaire de prendre en compte deux éléments importants de la diffusion des traditions et des connaissances, face à la mondialisation : la télévision et internet. Ainsi, si la mise en place de la TNT devait conduire à une offre télévisuelle gratuite en forte hausse, il faudrait se préoccuper de maintenir une bonne visibilité des productions locales. A ce titre, la province Nord conduit actuel-lement une étude pour la mise en place d’une chaîne de télévision de proximité, afin d’offrir du pluralisme dans le secteur télévisuel.

La production audiovisuelle est donc un secteur nouveau à ouvrir dans un contexte néo-calédonien favorable lié à un im-portant potentiel d’innovation.

1.2.15 Une présentation trop traditionnelleL’enjeu de toute politique culturelle est la sensibilisation du public non consommateur. Il conviendrait donc de présenter la culture autrement que par le biais des schémas européens classiques incluant un découpage traditionnel des disciplines artistiques : musique, danse, etc.

Des actions sont menées pour rendre la culture plus attrac-tive : tarifs préférentiels voir gratuité de certains spectacles du Chapitô en brousse notamment.

1.2.16 Une prise en compte partiellede l’ensemble des identitésLes membres de l’atelier s’accordent sur le fait que les politiques culturelles ne doivent pas répondre aux attentes des différentes communautés mais à celles des individus (une prise en compte communautaire tendrait à enfermer les individus dans un carcan identitaire). Il faut donc raisonner en termes d’identités plutôt que de communauté.

Aujourd’hui, les « identités » se superposent par strates : on est kanak, et citoyen de la Nouvelle-Calédonie, et dans une culture mondialisée, mais non coupé de la culture océanienne… Les identités sont donc multiples.

On constate cependant une différence entre la prise en compte faite de l’identité kanak, qui se matérialise de façon forte à travers par exemple la création de l’ADCK, et celle faite des autres identités, qui est moins visible car ces dernières s’expriment moins fortement.

1.3 Des équipements culturels nombreux…1.3.1 Un outil à la dimension du pays : l’ADCKL’ADCK est un établissement public national créé au lendemain des accords de Matignon-Oudinot, afin « d’assurer la mise en va-

leur et la promotion de la culture kanak », notamment :l en valorisant le patrimoine archéologique, ethnologique et

linguistique kanak ;l en encourageant les formes contemporaines d’expression de

la culture kanak, en particulier dans les domaines artisanal, audiovisuel et artistique ;

l en promouvant les échanges culturels, notamment dans la ré-gion du Pacifique Sud ;

l et en définissant et en conduisant des programmes de recher-che.

La politique générale de l’agence est définie par un conseil d’ad-ministration dans lequel siègent les provinces2 ; cependant, la mise en place de ses actions par l’ACDK peine à être parfaite-ment articulée avec celle des collectivités.

Une convention quinquennale de partenariat a été passée en 2005 entre l’établissement, l’Etat et la Nouvelle-Calédonie. Le transfert de l’ADCK à la Nouvelle-Calédonie (c’est-à-dire sa transformation en établissement public territorial, avec com-pensation des charges par l’Etat), est prévu par l’article 23 de la loi organique. Le dossier de ce transfert est finalisé et devra être examiné par le congrès en 2009 ; si besoin, une redéfinition des missions de l’établissement serait possible à cette occasion.

1.3.2 Les Archives de la Nouvelle-CalédonieLes Archives assurent les missions de conservation et de diffu-sion du patrimoine, développent des actions de sensibilisation en direction du public scolaire et participent à la promotion du patrimoine par des expositions ou des publications.

1.3.3 La Bibliothèque Bernheim C’est un établissement public de la Nouvelle-Calédonie financé par l’Etat, la Nouvelle-Calédonie et les provinces, qui assure une mission de développement de la lecture publique sur le terri-toire de l’archipel.

1.3.4 Le Conservatoire de Musique de Nouvelle-Calédonie C’est un établissement public de la Nouvelle-Calédonie. Le contrôle pédagogique de l’enseignement qu’il dispense est as-suré par les services compétents du Ministère de la Culture et de la Communication. Il est financé par l’Etat, la Nouvelle-Calédo-nie, les provinces et les communes bénéficiaires.

1.3.5 L’Académie des langues kanak Cette jeune institution créée en janvier 2007 est financée par l’Etat, le gouvernement et les provinces. La mission principale de l’ALK est de favoriser la promotion et le développement de l’ensemble des langues et dialectes kanak.

1.3.6 Le service du Patrimoine et des Musées Ce service est resté attaché à la Nouvelle-Calédonie lors de la provincialisation. La vocation initiale de ce service est la conservation du patrimoine culturel et historique de la Nou-velle-Calédonie dans ses dimensions matérielles. Il doit aussi générer de l’animation autour de ce patrimoine.

Le service n’a pas pour vocation fondamentale la gestion du patrimoine, puisque celui-ci est de compétence provinciale. Ce-pendant, un département de l’archéologie, qui assure les seuls travaux scientifiques réalisés sur le patrimoine archéologique calédonien (Lapita) s’y est développé. Ce département est ac-tuellement en cours de réorganisation.


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Ce service a de plus, pour fonction essentielle, la gestion du Musée de Nouvelle-Calédonie, dont la majeure partie des col-lections concerne la culture kanak et océanienne et qui fait actuellement l’objet d’un projet d’agrandissement contractualisé avec l’Etat, mais qui n’est pour l’heure pas encore mis en œuvre.

1.3.7 Le Théâtre de l’IleC’est une association loi 1901 créée en 1999. Le Théâtre de l’Ile assume une mission de production et de diffusion du spectacle vivant, et plus particulièrement du théâtre. Il est financé par l’Etat, le gouvernement, la Mairie de Nouméa et la province Sud.

1.3.8 Les autres équipementsParmi les autres équipements culturels existants, on peut citer le musée de la ville de Nouméa, le musée d’histoire maritime, les médiathèques de Rivière salée et de Poindimié, le café-musique le Mouv’ (scène pour les musiques actuelles), le théâtre de po-che, les cinémas de Nouméa, de Bourail et de La Foa, les centres culturels de Hienghène, Koné, du Mont Dore, de Paita et de Maré. Les nombreuses bibliothèques municipales contribuent égale-ment au développement culturel de la Nouvelle-Calédonie.

1.4 … mais présentant certaines limitesMême si les équipements existants contribuent au développe-ment de la culture, ils présentent cependant certaines limites. Les principaux problèmes sont les suivants :

1.4.1 Un manque de coordination On constate un manque de coordination entre les différentes struc-tures culturelles. Ainsi, par exemple, les bibliothèques devraient être connectées en réseau sous l’égide de Bernheim ; or elles n’évoquent ensemble que leurs problèmes techniques, et ne communiquent pas sur des stratégies de fond telles que la conquête de nouveaux publics, le développement de la lecture publique…

1.4.2 Une dépendance financière par rapport aux institutions et aux politiquesDe nombreux équipements manqueraient pour parfaire l’offre

existante. Il serait en effet utile d’avoir notamment une grande salle couverte, une salle de théâtre avec jauge intermédiaire (150 à 200 places) à Nouméa, un centre d’art contemporain, un es-pace dédié à la création littéraire…

Cependant, on se heurte au problème du coût de l’investisse-ment et de sa rentabilité.

En effet, les infrastructures à la fois demandent un investissement de départ important et ont des coûts de fonction-nement souvent élevés. Ces derniers nécessiteraient des taux de fréquentation élevés pour pouvoir être rentables. Cependant, il est impossible compte tenu de la faiblesse de la demande com-me de l’offre d’avoir une infrastructure rentable.

Ainsi, le seuil de rentabilité d’une grande salle couverte de 5000 places par exemple serait 55 manifestations payantes à l’année (soit plus d’une manifestation par semaine), ce qui sem-ble impossible.

1.4.3 Le manque d’équipements culturels dans l’intérieur et aux îles LoyautéIl existe peu d’équipements culturels en dehors de Nou-méa. Cela s’explique notamment par la notion de rentabilité évoquée plus haut. Elle est liée aussi à la densité de la popu-lation, à la difficulté de se déplacer des populations isolées et peu mobiles, à l’éloignement, au manque de moyens fi-nanciers….

Ce manque d’équipements est cependant compensé par la mise en place d’une structure mobile itinérante : le Chapitô.

De plus, un complexe culturel comprenant une antenne du conservatoire de musique de Nouvelle-Calédonie, une média-thèque ainsi qu’une salle de spectacles est actuellement en cours de construction à Koné.

1.4.4 Le déficit d’accessibilité pour les publicsen situation de handicapTrès peu d’équipements culturels offrent des moyens d’accès pour les personnes handicapées. Cela limite donc la participa-tion de ce type de public aux manifestations organisées dans les équipements culturels.

2. L’émergence d’une citoyenneté néo-calédonienneUne remarque liminaire peut être faite sur la difficulté à défi-

nir les identités. Il a été très difficile pour le groupe de choisir un terme qui prenne en compte la spécificité des personnes implan-tées depuis une ou plusieurs générations sur le territoire et dont la Nouvelle-Calédonie constitue le point de repère essentiel.

Le terme Européen n’a pu être retenu car ne tenant pas comp-te des personnes ayant une autre origine (Javanais, Arabe…).

Le terme Caldoche, n’a pas été non plus retenu. En effet, pour certains, c’est le seul terme capable de différencier la personne née en Nouvelle-Calédonie du Métropolitain. C’est une revendi-cation identitaire forte. Ce terme permet à un certain nombre de personnes de se reconnaître. Cependant, il n’est pas accepté par tous de par sa connotation trop péjorative.

Le choix a donc été fait d’adopter le terme Calédonien, plus consensuel.

2.1 La pleine reconnaissance de l’identité kanakLe point 4 du préambule de l’accord de Nouméa précise qu’ « il convient d’ouvrir une nouvelle étape, marquée par la pleine recon-

naissance de l’identité kanak, préalable à la refondation d’un contrat social entre toutes les communautés qui vivent en Nouvelle-Calé-donie (…) Le passé a été le temps de la colonisation. Le présent est le temps du partage, par le rééquilibrage. L’avenir doit être le temps de l’identité, dans un destin commun. ». Le point 5 poursuit ainsi : « La pleine reconnaissance de l’identité kanak conduit à préciser le statut coutumier et ses liens avec le statut civil des personnes de droit commun, à prévoir la place des structures coutumières dans les ins-titutions, notamment par l’établissement d’un sénat coutumier, à protéger et valoriser le patrimoine culturel kanak, à mettre en place de nouveaux mécanismes juridiques et financiers pour répondre aux demandes exprimées au titre du lien à la terre, tout en favorisant sa mise en valeur, et à adopter des symboles identitaires exprimant la place essentielle de l’identité kanak du pays dans la communauté de destin acceptée ».

2.2 La légitimation des autres communautésDans le préambule de l’accord de Nouméa, les kanak sont re-connus dans leur civilisation propre et leur antériorité sur le

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3 In CARTERON B, 2008, Sur le seuil de la maison commune. Identités culturelles et sentiment d’appartenance en Nouvelle-Calédonie, Paris, L’Harmattan, coll. Portes Océanes, 284 p.

territoire, alors que « le choc de la colonisation a constitué un traumatisme durable ». Au-delà des déstructurations subies, « la colonisation a porté atteinte à la dignité du peuple kanak qu’elle a privé de son identité », reconnaissance fondamentale du peuple kanak qui « équivaut pour lui à une reconnaissance de sa souverai-neté, préalable à la fondation d’une nouvelle souveraineté, partagée dans un destin commun ». Le préambule légitime en parallèle les « populations nouvelles » qui se sont installées et ont fait sou-che. Apportant « leurs idéaux, leurs connaissances, leurs espoirs, leurs ambitions, leurs illusions et leurs contradictions », elles « ont participé, dans des conditions souvent difficiles, en apportant des connaissances scientifiques et techniques, à la mise en valeur mi-nière ou agricole et, avec l’aide de l’Etat, à l’aménagement de la Nouvelle-Calédonie ». Nœud d’incompréhensions, la période co-loniale y est considérée de façon double : avec ses « ombres », « même si elle ne fut pas dépourvue de lumières », reconnaissant de surcroît que « la dépendance coloniale » a été marquée par « un lien univoque, un refus de reconnaître les spécificités, dont les populations nouvelles ont aussi souffert dans leurs aspirations ».

Le préambule de l’accord de Nouméa reconnaît ainsi deux légitimités : celle du peuple kanak et celle des autres commu-nautés qui ont fait l’histoire récente de la Nouvelle-Calédonie.

Le destin commun concerne donc au moins les Mélanésiens aux côtés desquels on trouve les autres identités agrégées ou non en communautés : il y a le pôle kanak d’une part et les dif-férents blocs de migrants de l’Histoire d’autre part.

Du côté du pôle kanak, force est de constater que le fait cultu-rel kanak ne se dilue pas mais, au contraire, se renforce. Ainsi, des pratiques anciennes sont reprises dans les créations contempo-raines afin de les faire perdurer.

De plus, les autres communautés expriment un besoin de reconnaissance de leur patrimoine d’origine, même s’il est tem-péré par un désir d’intégration.

2.3 La construction du destin commun2.3.1 La nécessité d’affirmer des valeurs partagées…La coexistence ancienne et les pratiques communes ne sont pas suffisantes pour susciter l’émergence d’une communauté unie. L’appartenance au pays suppose également l’affirmation de va-leurs partagées et la référence à une même histoire fondatrice, manifestées et actualisées par des signes visibles inscrits dans l’espace et le temps collectifs.

Il faudra cependant veiller à ce que le destin commun ne si-gnifie pas uniformisation, dilution des identités. Ainsi, le destin commun passera par la reconnaissance de l’autre autour d’un socle de valeurs communes, sans abandonner les valeurs pro-pres à chaque individu et à chaque communauté.

Ainsi, toute la culture n’est pas partagée ou partageable : des objets qui représentent fortement l’identité ne sont pas mis en commun. Exemples : la monnaie, le lycée de Nouméa en forme de flèche faîtière qui a provoqué un tollé…

Il faut donc définir des valeurs communes sur lesquelles tous s’accordent.

Ainsi, par exemple, le Mwâ Kââ est un des premiers gestes de réconciliation ou d’unité que les Calédoniens mènent entre eux : à côté des 8 poteaux symbolisant les 8 aires coutumières est installé un neuvième poteau symbolisant l’ensemble des autres communautés implantées en Nouvelle-Calédonie. Le Mwâ Kââ est une tentative pour accentuer la portée fondatrice de l’accord de Nouméa, « sacralisé » par l’expression symbolique et le rituel commémoratif : matérialiser les valeurs énoncées, les accompa-

gner d’une cérémonie au cours de laquelle les communautés représentées réaffirment chaque 24 septembre dans l’émotion partagée leur volonté de vivre ensemble. Toutefois, certaines communautés ne se reconnaissent pas dans cette manifestation issue d’une initiative politique, et ne souhaitent pas y participer.

2.3.2 …en assumant une histoire plurielle et commune…Comme elle n’est constituée et assumée que partiellement par les différentes communautés, une histoire commune passe par plusieurs étapes.

La première est de porter un intérêt à l’histoire de l’autre et à sa propre histoire en tant qu’histoire des rapports avec l’autre. Ainsi que l’évoque Emmanuel Kasarhérou3, « on a une histoire qui nous est commune parce qu’elle s’est déroulée sur le même lieu au même moment. Mais les acteurs ne se sentent pas impliqués de la même manière et donc la lecture d’événements historiques est peut-être assez différente selon le point de vue, qu’on soit kanak ou pas, qu’on soit Européen ou Indonésien…Mais surtout entre le monde kanak et européen, il y a encore une sorte d’apprentissage d’une his-toire commune, de se sentir concerné par les choses qui ont affecté les autres, de même que faire partager aux autres des choses qui ont affecté notre communauté ».

Une seconde étape consiste à combler les manques histo-riques dans les zones où justement l’intérêt a manqué. Il est important maintenant de travailler sur une histoire commune de manière à ce que tous puissent s’y retrouver, et encourager un échange entre les communautés.

La troisième étape est l’intégration de cette histoire commu-ne en lui donnant un sens dans la construction du pays et en suscitant son appropriation par la population. Cette intégration suppose des débats, la confrontation des points de vue.

Enfin, la quatrième étape est celle d’entretien de la mémoire.L’histoire commune suppose d’ouvrir des brèches sur les re-

présentations historiques des uns et des autres, à l’image des recherches sur le bagne qui ont permis de faire émerger une histoire bannie des mémoires.

2.3.3 …en intégrant des éléments patrimoniauxcommuns et visibles dans l’espace…Dans le contexte néo-calédonien, l’impératif de préservation, de transmission et de valorisation du patrimoine culturel (hors patrimoine familial) est récent, et n’est pas encore inscrite dans toutes les mentalités.

En effet, la perception que les néo-calédoniens ont du patri-moine est d’abord environnementale, puis culturelle.

Il faut donc chercher des solutions originales et adaptées, tel-les que l’intégration des structures culturelles dans des espaces naturels.

L’exemple du centre culturel Tjibaou, seul établissement culturel bien intégré dans son espace naturel, et élément patrimonial com-mun à l’ensemble des communautés est à mettre en exergue.

2.3.4 …et en suscitant l’intérêtdes Calédoniens pour l’autreLa construction d’une citoyenneté néo-calédonienne implique de surmonter, par la connaissance de l’autre, les a priori culturels. Il est en effet difficile d’emprunter des codes ou des éléments appartenant à d’autres cultures sans les comprendre.

L’école prend aujourd’hui le relais de la diffusion de l’histoire commune notamment par l’enseignement adapté de l’histoire et de la géographie et les classes de découverte du patrimoine.


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L’enjeu étant de dépasser une histoire néo-calédonienne trans-mise de façon lacunaire et d’éviter qu’elle ne laisse la place à des interprétations et des « réinventions » de l’histoire.

L’école permet également aux enfants d’être interpellés sur la question de leur identité et des identités et devrait, à terme, permettre à chacun d’avoir des repères pour reconnaître les dif-férences culturelles existant au sein de la société.

Cette reconnaissance de la diversité culturelle devrait conduire au respect et à une meilleure compréhension des valeurs de l’autre.

Il est également indispensable de susciter la curiosité des néo-calédoniens pour l’autre par :l l’intégration des pratiques artistiques dès l’enfance, en milieu

scolaire et en présence d’artistes intervenants ; l l’organisation de manifestations culturelles (spectacles, festi-

vals, etc.…) qui diffusent directement ou indirectement l’idée du destin commun.

Les artistes expérimentent en effet les mélanges des influences culturelles et font passer des messages d’une manière différente (probablement mieux perçus car diffusés dans une ambiance « festive »). De plus, l’activité culturelle permet la rencontre.

Les artistes ont donc un rôle précurseur à jouer pour rendre concrète et mettre en œuvre l’idée encore confuse du destin commun chez les jeunes.

En ce qui concerne le processus éducatif, il est constaté une évolution positive.

Mais, afin de permettre de développer encore l’éducation artistique et culturelle en milieu scolaire, il est important de susciter également l’intérêt des enseignants et de faciliter les démarches administratives associées à ce type d’enseigne-ment (les contraintes liées aux préalables administratifs d’une sortie à visée culturelle sembleraient être un obstacle en la matière…).

3. Le foncierEn 1998, dans son rapport à l’assemblée nationale sur la situa-tion économique et financière de la Nouvelle-Calédonie, Yves Tavernier, écrivait : « la question foncière est peut-être la clé du dé-veloppement et de la paix en Nouvelle-Calédonie ».

En octobre 2001, lors du séminaire « Foncier et développe-ment en Nouvelle-Calédonie », Georges Mandaoué, Président du sénat coutumier, indiquait : « Nous devons continuer à construire ce pays, qui a été commencé par nos ancêtres avant nous, par le dialogue et la concertation, avec un nouvel état d’esprit animé par l’envie de vivre ensemble en trouvant les points d’équilibre qui per-mettront l’acceptation réciproque de nos différences. »

La question foncière apparaît comme un enjeu fondamen-tal. En effet, le rapprochement des communautés passe par son règlement. Le lien à la terre est la base sur laquelle doit se construire l’identité et le destin communs.

L’importance que revêt la question foncière en Nouvelle-Ca-lédonie est illustrée notamment par la tenue d’un séminaire sur ce thème en 2001, mais également par le rôle important de l’ADRAF dans la redistribution des terres ou encore par le travail mené par le sénat coutumier sur le cadastre coutumier.

3.1 Une particularité calédonienne : la force du lien à la terre

3.1.1 Une définition variable du foncier…Le dictionnaire Larousse définit le foncier, nom masculin, com-me : « la propriété foncière et tout ce qui s’y rapporte ». L’adjectif foncier désigne quant à lui « tout ce qui est relatif à un fonds de terre, à un immeuble ».

Pour certaines personnes, issues principalement du monde kanak, le foncier inclut les espaces marins jusqu’au platier, voire jusqu’au récif. Même s’il n’existe pas de définition unique du foncier, un consensus s’établit autour de la notion la moins res-trictive d’« espace à mettre en valeur ».

3.1.2 …mais un lien fort à la terre partagé par tousLa terre est un élément très important de la vie des néo-calé-doniens. En effet, la terre peut être considérée sous plusieurs angles :l la terre « nourricière » : elle offre un moyen de subsistance

alimentaire à un grand nombre de personnes grâce à l’agricul-ture, l’élevage, la chasse… ;

l la terre « lieu de vie » : la terre permet de fixer l’habitat et d’avoir un cadre et un lieu de vie défini ;

l la terre « sacrée » : la terre représente un lien sacré, ancestral, voir viscéral pour certains, car elle s’inscrit dans l’histoire de chacun.

3.1.3 Un lien à la terre sacralisé chez les kanakChez les kanak, le lien à la terre est sacralisé. Les personnes ne sont pas individuellement propriétaires, mais chaque homme comme chaque femme est lié à une terre qui matérialise l’his-toire généalogique, l’origine du groupe. Ces éléments sont symbolisés par l’environnement naturel, la division de l’espace, la toponymie. Par delà ces traits culturels, le lien inaliénable à la terre symbolise également l’unité du peuple kanak et son droit à la souveraineté en Nouvelle-Calédonie (cf. Néaoutyine P, 2006).

1° Un lien fort entre l’homme et la natureL’identité mélanésienne se définit par le rapport à la terre. En effet, dans la société kanak, le monde de la nature et celui des hommes ne font qu’un. La culture de l’igname donne un éclai-rage intéressant sur la vision de la société kanak. L’igname se reproduit par bouturage. Comme l’explique E. Kasarhérou dans De Jade et de nacre (1990), l’agriculteur remet en terre une par-tie de la plante de l’année précédente et c’est cette même plante qui, l’année suivante lui fournira la nouvelle récolte. La reproduc-tion de la plante est ainsi perçue comme la perpétuation d’un même corps d’année en année. Or le clan est pareil à l’igname. Il est ce corps social qui, d’époque en époque, se survit à lui-même par bouturage. Comme pour l’igname, les membres du clan sont comme les clones d’un même individu. C’est ce qui les rend identiques et équivalents les uns aux autres. C’est ce qui fonde leur égalité. C’est sans doute pour cela que conserver le lien à la terre et avoir son champ d’igname est considéré comme important dans le monde kanak contemporain.

Non seulement la personne garde ainsi le lien avec ses ancê-tres, mais continuant à travailler la terre, à planter, elle la fructifie et donne vie à de nouvelles générations de plantes, de végétaux. L’homme ne pouvant s’extraire définitivement du monde végé-tal, et tirant l’essentiel de son alimentation de ses fruits, il doit conserver un lien direct à la terre pour assurer sa propre survie et celle de son clan.

L’igname a donc une place de premier plan dans la vie des

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mélanésiens. C’est elle qui rythme la vie des tribus. Ce rythme est donné entre autre par le calendrier de l’igname.

Aujourd’hui, malgré le développement du travail salarié et de l’économie marchande, l’igname tient toujours une place im-portante dans la coutume. Ainsi, pour être reconnus au niveau coutumier, tous doivent participer à la coutume en produisant des ignames. Ces dernières peuvent être remplacées par un ap-port en numéraire mais qui n’aura pas la même valeur.

2° Une terre qui appartient au clan, au sens de la coutumeLe clan est défini comme un groupe de filiation patrilinéaire et exogame. Toutefois, il ne s’en tient pas à cette seule caractéri-sation. Si un clan est parfois composé d’un seul lignage, il en comprend souvent plusieurs, dont les connexions généalogi-ques ne sont pas toujours et partout de même nature.Trois types de clans sont ainsi distingués :l dans le premier, la liaison entre lignages est simple : ceux-ci

revendiquent un ancêtre commun dont ils se considèrent de droit comme les descendants en ligne patrilinéaire ;

l dans le second type, les lignages sont clairement de différen-tes origines et on reconnaît que ce n’est que progressivement qu’ils sont venus s’amalgamer à un noyau de lignages fonda-teurs, généralement réduit au départ, pour former une unité exogame et localisée assimilable à un clan ;

l le dernier type de clan est constitué de lignages dispersés par-fois dans des régions très éloignées les unes des autres, mais reliés entre eux par la référence à une contrée d’origine com-mune et des récits de migration.

Il existe un clan « maître de la terre » de qui la plupart des familles ont reçu, à l’origine, en « concession », le sol sur lequel elles ont édifié leur habitation et qu’elles cultivent.

Les chefs de clan attribuent des parcelles à chaque mem-bre en fonction de sa condition et de ses besoins. L’attributaire n’a sur cette terre qu’un droit d’usage et de superficie. Ceci a pour conséquence l’apparition d’un caractère identitaire et protecteur, la reconnaissance de la prééminence du groupe sur l’individu, de l’homme sur la femme, et l’accès coutumier aux biens d’autrui, fondé sur la fraternité, la solidarité, la notion de communauté. Chacun a son espace de vie mais c’est un espace partagé, ce qui pose parfois problème.

En cas de litige sur l’occupation d’une terre, le Chef de clan et le Conseil des Anciens sont saisis. En cas d’échec, il est fait appel au Chef de la tribu. En cas de nouvel échec (défaut de consensus), le Grand Chef statue souverainement, ses décisions ne pouvant faire l’objet d’aucun recours.

Le caractère collectif et sacré de la terre kanak entraîne son inaliénabilité au sens coutumier. Par contre, elle peut faire l’objet de don (couper la racine), au bénéfice d’une personne de sta-tut coutumier. La terre peut donc être aliénée, au sens du droit coutumier, ce qui n’est pas contradictoire avec son inaliénabilité, que ce soit à titre gratuit ou onéreux, au sens du droit : le don ne retire pas à la terre son statut coutumier.

Les investisseurs demandant à pouvoir faire un usage des terres du clan doivent obtenir l’accord de tous les membres du clan, palabre qui doit se conclure par un acte coutumier. S’il s’agit d’une activité économique nécessitant des embauches de sala-riés, les membres du clan auront une absolue priorité.

3.1.4 Un lien à la terre fort chez les Calédoniens1° Un sentiment de légitimité affirmée...Même si le Calédonien ne se prévaut pas d’un ancrage ancestral

et spirituel aussi ancien que celui du kanak à la terre néo-calé-donienne, son lien à la terre représente une part importante de son patrimoine identitaire qui a fortement modelé son mode de vie et de pensée.

Le lien à la terre permet souvent aux calédoniens d’affirmer leur légitimité dans le pays. Ce lien est d’autant plus ancien que la famille est implantée depuis plusieurs générations sur le ter-ritoire. En effet, même si les Calédoniens ont des ancêtres qui sont venus notamment d’Europe, le lien avec la terre d’origine de ces ancêtres reste très lointain. L’ancêtre venant d’ailleurs a ainsi décidé de faire souche dans ce pays qu’il a choisi ou qui lui a été imposé par les hasards de l’histoire. Ses descendants n’ont donc souvent connu d’autres horizons que cette terre qu’ils ont faite leur, perdant ainsi de fait tout lien à la terre d’origine de leurs ancêtres. Son lien à la terre calédonienne différencie ainsi le Calédonien du Métropolitain qui lui a toujours une attache forte à la terre de France.

Le lien à la terre est perçu comme ce qui enracine les Calédo-niens dans le pays, légitimant par là même véritablement qu’ils puissent y demeurer. L’origine broussarde des Calédoniens ren-force ce sentiment d’une attache fondatrice à la terre. Faute de pouvoir être sacralisé sur les mêmes bases de symbolique reli-gieuse que les kanak, ce lien est traduit en termes d’attachement fort et de mimétisme avec les kanak. Cet attachement à la terre est souvent justifié par le caractère rural de ces populations, des « paysans » attachés à leur terre.

On regrette les réflexes parfois agressifs pour défendre sa terre, entendue ici comme une propriété privée âprement dé-fendue. La revendication foncière est vraie à la fois chez les kanak et chez les Calédoniens qui souhaitent défendre leur espace de vie. Selon le Calédonien notamment d’origine européenne, on doit mettre en valeur le foncier, d’où des jugements sévères vis à vis des kanak qui laissent des terres cultivables en friches, surtout quand il s’agit des terres restituées dans le cadre de la réforme foncière et auparavant mises en valeur par des colons. Il y a ainsi une crainte des propriétaires fonciers pour le devenir de leur droit de propriété face aux échéances politiques de la Nouvelle-Calédonie.

2° ... voire même l’émergence d’une sorte de « mythe fondateur »Les Calédoniens, notamment d’origine européenne, se sont rendu compte que leur seule légitimité au pays était celle du lien à la terre et ce lien s’est rationalisé sur le modèle des kanak. Comme le précise Christophe Sand, ce lien à la terre est un peu de l’ordre de « l’invention des traditions », rattaché à la généa-logie, à l’imaginaire des familles (cf. Sand, Bole, Ouetcho, 2003). Tout comme le passé broussard ou la condition des bagnards, l’attachement affirmé à la terre est une façon de regarder l’his-toire qui établit une continuité avec le présent et un sens au devenir des calédoniens d’origine européenne dans le pays. La terre établit une continuité entre les générations successives en Nouvelle-Calédonie, les habitants d’aujourd’hui affirmant leur reconnaissance envers ceux qui les ont précédés et qui ont souf-fert pour mettre en valeur la terre. Se donner aujourd’hui des traditions calédoniennes, c’est fixer une mémoire des usages qui ont mêlé les habitudes importées à des contraintes et un environnement nouveaux. Tout aussi inventées ou folkloriques qu’elles puissent paraître, elles n’en sont pas moins un regard fondateur du groupe, lequel tranche d’autant plus avec le my-the du pionnier qu’il intègre les autres, principalement les kanak dans la constitution de ces traditions.


148

4 Ces notions découlent du droit maritime international. Ainsi, les eaux intérieures vont de la limite des plus hautes eaux coté terre, jusqu’à la « ligne de base », limite arrêtée par décret et qui coïncide, très schématiquement, avec le tombant récifal. Les eaux territoriales forment une bande d’une largeur de 12 milles nautiques (22 km) partant de la ligne de base.

Les référents du passé broussard, surtout dans ses aspects de conditions modestes d’existence, le lien à la terre et la cohabitation avec les kanak, sont mobilisés par les calédoniens d’origine euro-péenne pour revendiquer leur singularité culturelle. Ces référents participent d’une recréation mémorielle intégrant les kanak dans une histoire fondatrice du groupe en rupture avec le mythe pion-nier. Si historiquement les Calédoniens d’origine européenne se sont sentis privés d’une légitimité à travers une revendication kanak exacerbant un lien exclusif et sacré à la terre, c’est en s’appropriant aujourd’hui ce lien par les mêmes manifestations d’attachement que les kanaks qu’ils justifient leur ancrage dans le pays.

3.1.5 Une tentative de conciliationdes deux principales visionsLe lien à la terre chez les kanak a quelque chose du mythe fonda-teur national quand il devient un lien au pays tout entier associé aux droits inaliénables de premier occupant. La reconnaissance de ce lien prive les Calédoniens d’origine européenne de la légi-timité initiale qu’ils avaient établie sur la base d’autres mythes : celui d’une « terre promise » ou d’une terre « imposée » par les hasards de l’histoire mais qui peut offrir des opportunités et une « deuxième chance ». Pour les calédoniens d’origine euro-péenne, le lien des kanak à la terre est perçu comme un mythe construit pour les besoins politiques et entériné par la France. Par leur propre lien à la terre, les Calédoniens d’origine européenne ne figurent plus simplement comme une communauté récem-ment greffée vis à vis d’une présence kanak multi-millénaire, ils deviennent un groupe à part entière dans la nation en devenir.

3.2 Trois statuts de foncier, relevant de règles distinctes

L’accord de Nouméa prévoit qu’« il n’y aura plus que les terres coutumières et les terres de droit commun », ce que la loi or-ganique a décliné plus précisément en affirmant que « le droit de propriété garanti par la Constitution s’exerce en matière foncière sous la forme de la propriété privée, de la propriété publique et des terres coutumières ».

3.2.1 Une propriété publique vastemais constituée principalement de zones naturellesIl s’agit ici des terres appartenant à la Nouvelle-Calédonie, aux provinces, aux communes et à l’Etat. En l’absence d’un cadastre complet, il n’est pas possible de connaître avec exactitude sa superficie : l’inventaire s’établit au fur et à mesure des mutations foncières. On opère une distinction entre :l d’une part le domaine public, qui comprend, schémati-

quement, les biens affectés à une utilité publique. Il est, par exemple, constitué des routes, des ports, des bâtiments ad-ministratifs accueillant des usagers d’un service public, etc. et relève du droit public et est en principe incessible ;

l d’autre part le domaine privé, qui regroupe tous les autres ter-

rains et qui est, de très loin, le plus important en superficie. Le domaine privé relève de la juridiction civile.

Le domaine privé est pour l’essentiel constitué de terrains à l’état naturel, souvent difficile d’accès. Toutefois, sur cet espace consi-dérable en surface (un million d’hectares, soit plus de la moitié de la Grande-Terre), il reste des zones valorisables, y compris sur la côte Ouest.

Les demandes d’accès aux terrains domaniaux de la Nouvelle-Calédonie pour une activité économique peuvent se traduire par l’octroi d’une location, qui depuis 1991, est limitée aux pro-priétaires limitrophes. Il s’agit dans ce cas de leur permettre de viabiliser et d’étendre leurs exploitations.

Des revendications au titre du lien à la terre s’expriment éga-lement sur ces espaces. Elles peuvent à ce titre donner lieu à des cessions. En outre, selon la loi organique, le domaine public maritime des provinces comprend :l les terrains gagnés sur la mer, la zone de marnage, ainsi que

celle des « 50 pas géométriques », bande large de 81,20 m à partir de la limite des plus hautes eaux ; toutefois, certaines zones particulières sont restées dans le domaine de l’État, et le plan d’eau du port autonome fait partie du domaine de la Nouvelle-Calédonie ;

l le sol et le sous-sol des eaux intérieures et territoriales4, zones sur lesquelles « les provinces réglementent et exercent les droits d’exploration, d’exploitation, de gestion et de conserva-tion des ressources naturelles ». Les dispositions prises par les provinces le sont « après avis du conseil coutumier concerné pour tenir compte des usages coutumiers ».

La loi du pays n° 2001-017 du 11 janvier 2002 sur le domaine pu-blic maritime de la Nouvelle-Calédonie et des provinces donne suite aux dispositions du paragraphe 1.4 de l’accord de Nouméa, selon lequel « les domaines de l’État et du territoire doivent faire l’objet d’un examen approfondi, en vue de rétablir des droits ou de réaliser des aménagements d’intérêt général. La question de la zone maritime sera examinée dans le même esprit. »

Au-delà des eaux territoriales se situe la « zone économique exclusive », bande de 188 milles (348 km) de largeur sur laquelle la Nouvelle-Calédonie a compétence concernant l’utilisation des ressources, et l’Etat concernant la déclinaison des traités internationaux.

3.2.2 Une propriété privée régie par le droit communLa définition des principes directeurs de la propriété foncière relève aujourd’hui des compétences de l’État, au titre de sa compétence en matière de droit civil. Ce domaine sera prochai-nement transféré à la Nouvelle-Calédonie.

Les propriétés privées peuvent être vendues ou louées, ou hypothéquées en garantie des emprunts bancaires. Les muta-tions foncières sont transcrites au bureau de la conservation des hypothèques et cadastrées. Le cadastre, géré par le service du cadastre de la Nouvelle-Calédonie, permet d’identifier chaque parcelle et son propriétaire. Sur les propriétés privées, bâties et non bâties, la Nouvelle-Calédonie perçoit une « contribution foncière ».

Les règles usuelles de « gestion de la cité », telles que PUD, permis de construire, droit de préemption, interdictions de dé-fricher, etc. s’appliquent naturellement sur les priorités privées. Il s’agit de restrictions de l’exercice absolu du droit de propriété, à des fins d’intérêt général.

La loi du 29 décembre 1990 a rétabli, au bénéfice de l’ADRAF,

Surfaces en hectares Propriété publique % Propriété privée % Terres coutu-

mières %

Province des îles Loyauté 5 720 3% 0 0% 192 370 97%

Province Nord 571 580 60% 157 250 16% 229 000 24%

Province Sud 446 380 64% 191 570 27% 63 680 9%

Total 1 023 690 55% 348 820 19% 485 040 26%

Sour

ce : D

ITTT,

ADRA

F 200

3, RG

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2,ta

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plifié

149

le droit de préemption relatif aux terrains à vocation agricole, pastorale ou forestière dont bénéficiait depuis 1982 l’office foncier. Chaque intention de vente doit faire l’objet, par le pro-priétaire, d’une information préalable à l’ADRAF, sous forme de « déclaration d’intention d’aliéner » (DIA).

La gestion de la propriété privée s’exprime sur le marché fon-cier. Sur les dix dernières années, on constate à partir des DIA transmises à l’ADRAF une dynamique du marché foncier agro-pastoral qui présente les caractéristiques suivantes :l une géographie très marquée et liée au poids relatif de la pro-

priété privée sur l’espace : très peu de transactions sur la côte Est, forte activité sur les communes de la côte Ouest, en parti-culier celles du grand Nouméa, de Bourail, de Boulouparis ;

l un accroissement régulier du prix du foncier agropastoral, qui rend l’accès à l’agriculture plus difficile ;

l une diminution régulière de la taille totale des propriétés ven-dues.

Ces différents facteurs s’expliquent en partie par un coût impor-tant du foncier (point développé plus loin).

De nombreux besoins sont exprimés sur cet espace : instal-lation à l’agriculture, rétablissement du lien à la terre, résidence, loisirs, chasse… Ils sont souvent concurrents.

3.2.3 Des terres coutumières régies par la coutumeLa loi organique dispose que « Sont régis par la coutume les terres coutumières et les biens qui y sont situés appartenant aux personnes ayant le statut civil coutumier. Elles sont constituées des réserves, des terres attribuées aux groupements de droit particulier local et des

NoUveLLe-caLédoNierépartitioN deS régimeS foNcierS

par commUNe

Sour

ce : D

ITTT,

Serv

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cada

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terres qui ont été ou sont attribuées par les collectivités territoriales ou les établissements publics fonciers, pour répondre aux demandes exprimées au titre du lien à la terre. Elles incluent les immeubles do-maniaux cédés aux propriétaires coutumiers. Elles sont inaliénables, incessibles, incommutables et insaisissables » (ce sont là les « 4 i », qui traduisent le fait que ces terres ne peuvent être ni vendues, ni cédées, ni saisies, ni touchées par une prescription). La loi or-ganique liste aussi le régime des terres coutumières parmi les matières dans lesquelles peuvent intervenir les lois du pays.

La superficie des terres coutumières représente environ le quart de la surface de l’archipel, et est répartie comme suit :l 344 tribus sur 392 000 ha de réserves (79 %) ;l 295 GDPL sur 88 000 ha de terres (18 %) ;l 39 attributions claniques sur 9 000 ha environ (2 %).De nombreux besoins s’expriment également sur cette catégo-rie de foncier : lien à la terre, activité économique, habitat sur les nouveaux espaces notamment, infrastructures et équipement. La mise en valeur sur les espaces attribués notamment, est jugée très progressive. Elle comporte trois aspects :l le prolongement de l’activité agricole vivrière des terres de la

tribu ;l l’insertion dans l’économie agricole marchande, notamment

par l’élevage bovin, l’arboriculture, les productions maraîchères ou de tubercules ;

l l’habitat, pour desserrer l’espace de la tribu, se réinstaller sur les sites ancestraux, se désenclaver. Les projets d’habitat posent un certain nombre de problèmes techniques et financiers aux promoteurs et aux collectivités, en particulier les communes.


150

5 La valeur ajoutée agricole par hectare est 78% plus faible en Nouvelle-Calédonie qu’en France. Par contre, la valeur ajoutée par emploi est 22 % plus élevée.

Une recherche sommaire des causes immédiates ou profondes de la hausse du prix du foncier a été proposée par l’atelier 8, ainsi que quelques commentaires quant au fait que le prix actuel des transactions est très supérieur à la valeur agricole des terres (cette dernière étant faible du fait du caractère extensif des pratiques agricoles). Cette différence constitue évidemment un frein consi-dérable à la mise en valeur agricole des terres, et à l’installation des jeunes. On ne peut que regretter la déprise agricole, alors que l’agri-culture est un mode essentiel d’aménagement et d’occupation de l’espace. On est donc en droit de se demander s’il faut réserver des espaces que l’on dédiera à certaines activités, pour préserver certains espaces et éviter une envolée des coûts du foncier.

Les zones proches des agglomérations sont les plus convoi-tées. Cela rend les terres difficilement accessibles à la fois pour les agriculteurs, mais également pour les ménages qui souhai-tent accéder à la propriété. Les tableaux suivants issus des prix relevés en 2007 et 2008 par le service des domaines de l’État dans les communes de Nouméa et du grand Nouméa et de Voh-Koné-Pouembout montrent ce coût important du foncier.

3.3.2 Des problèmes également sur les terres coutumièresL’accès à la terre est également difficile pour les Mélanésiens. En effet, sur terres coutumières, pour pouvoir exploiter le foncier, il est nécessaire d’obtenir une autorisation coutumière. Les problè-mes qui découlent de cette situation sont développés plus loin.

3.3.3 Une pratique de la location peu répandueLa location agricole (fermage, métayage, etc.) est très peu ré-pandue.

Du fait qu’aucun texte ne protège les terres à vocation agri-

cole, les enjeux financiers sont très forts. Cela semble rendre insoluble la question de la durée des baux :l la location du foncier sur du long terme est perçue comme une

contrainte forte par le propriétaire, vis-à-vis d’une revente ou en cas de succession ; cette vision est d’autant plus forte que les prix grimpent, et que l’agriculture ne génère que de faibles revenus à l’hectare5 : les plus-values espérées dépassent signi-ficativement les revenus locatifs ;

l au contraire, les investissements ayant une rentabilité immé-diate étant rares, aucun locataire ne peut s’engager si le bail n’est pas suffisamment long (plus de 15 ans) et s’il ne contient pas une clause permettant, en cas notamment de problème de santé ou de décès pendant ce délai, de ne pas tout perdre, grâce à la transmission du bail à un repreneur ou à ses enfants.

Les locations non agricoles connaissent moins ce problème, la valorisation économique des terrains permettant un niveau des loyers plus élevé.

L’encadrement des baux sur terres privées (baux ruraux ou non) est du ressort de l’État (compétence de droit civil). Les tex-tes métropolitains sont nombreux à ce sujet (lois sur les baux immobiliers, livre IV entier du code rural sur les baux ruraux), mais rien de tout cela ne s’applique en Nouvelle-Calédonie.

Des baux peuvent aussi être mis en place sur les terres coutu-mières, et le problème est alors moins entaché de considérations spéculatives. L’accord de Nouméa a prévu que le régime des baux sur ces terres soit défini par le congrès, en accord avec le sénat coutumier, mais cela n’a pas encore été fait. En conséquen-ce, en l’état actuel du droit, un bail sur terre coutumière peut être remis en cause par les descendants du détenteur légitime du terrain. Le bail sur terres coutumières a toutefois tendance à se développer, notamment sur les terres des GDPL.

3.3.4 Des efforts de l’ADRAFpour mettre en valeur le foncierL’ADRAF a aidé à la mise en place, et suit environ 150 baux, tota-lisant environ 15 000 ha, sur les terres de certains GDPL pour des durées variant de 1 à 38 ans.

L’ADRAF consent également des baux, sur certaines terres qu’elle possède et qui sont en attente d’attribution, pour des durées d’environ 10 ans (baux 3 – 6 – 9). Ces terrains sont sou-vent des terres de maraîchages.

Dans les deux cas, cela a permis l’installation de jeunes ex-ploitants.

3.4 Une situation d’insécurité sur les droits fonciers

3.4.1 Des contestations assez fréquentesNous l’avons vu plus haut, coutumièrement, la terre appartient au clan. Sur la majeure partie des terres coutumières, la légitimité d’un clan est bien assise. Il arrive toutefois relativement souvent que la situation soit plus difficile à apprécier, du fait des déplace-ments de populations anciens, sur la Grande-Terre notamment. Cette situation est potentiellement génératrice de conflits à l’in-térieur de la sphère coutumière.

Pour les mêmes raisons, il existe, de très longue date, un phé-nomène de revendication s’exprimant au nom de la coutume vis-à-vis de certains terrains privés. Depuis la mise en place de la réforme foncière en 1978, plus de 280 000 ha ont ainsi été réat-tribués, soit 15% environ de la surface de la Grande-Terre.

Au 31 décembre 2007, les rétrocessions de l’ADRAF en terres coutumières (GDPL) s’élèvent pour la province Nord (y compris

5 à 20 ha

20 à 50 ha

plus de 50 ha

dia 2007 :priX moYeN deS traNSactioNS aYaNt fait L’objet d’UNe dia

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’Etat

Commune Prix moyen (are) Nombre de transactions

Dumbéa 1 054 221 160

Mont-Dore 602 198 86

Nouméa 2 439 166 131

Païta 719 425 345

Koné 273 762 50

Pouembout 347 241 18

Voh 86 212 6

Sour

ce : A

DRAF

3.3 Un accès à la terre difficile3.3.1 Un coût important du foncier privé

151

Dans les faits, le débat n’est pas clos. Et au-delà des reven-dications foncières proprement dites, certains pensent que la revendication d’une restauration du lien kanak à la terre ne doit pas systématiquement se traduire par une revendication d’un droit de propriété. Ainsi, Berger Kawa déclarait, lors du sémi-naire « foncier et développement » de 2001 : « Nous souhaitons qu’on reconnaisse ces clans, et qu’on reconnaisse que ces terres ap-partiennent à des kanak. On ne veut pas faire partir les nouveaux propriétaires, mais on souhaite que soient délimités 500 m² ou un ki-lomètre autour de chaque ancienne tribu afin que nos enfants, plus tard, puissent connaître leurs origines ». Et Bernard Lepeu, parlant de la frustration des kanak, depuis le moment où on leur a en-levé leurs terres : « L’Accord de Nouméa est un moyen d’enlever cette frustration. Il ne faut pas que les kanak continuent éternellement à dire : là où vit le blanc, c’est chez moi. Il faut un jour que cela cesse ». Le fait est que l’idée d’achever la réforme foncière n’a jamais été mise en débat.

3.4.2 L’enjeu de la sécurisation du foncierL’existence d’une revendication foncière annihile les tentatives de mise en valeur d’un terrain, quel qu’en soit le statut. Une mise en valeur sereine des terres ne peut se faire sans une sécurisation du foncier.

Ainsi, lors de l’ouverture du séminaire « Foncier et développe-ment en Nouvelle-Calédonie », Pierre Frogier, indiquait « Il faut sécuriser l’installation des hommes et des projets. Il faut aménager l’espace pour répondre à l’ensemble des besoins des populations, qu’ils soient d’ordre identitaire, économique, environnemental ou social. Il faut, en tous cas, sortir des considérations philosophiques ou politiques et proposer des réponses concrètes à des problèmes concrets. L’enjeu, on le voit bien, est d’imaginer, de définir, des solu-tions adaptées et d’avenir pour les terres non aménagées, quel que soit leur statut, mais en fonction de leur destination, de leur voca-tion, de leur situation. Aménager le foncier pour en faire un atout de

développement, partout et pour tous, constitue une priorité. »La sécurisation du foncier doit donc se faire sur l’ensemble

du territoire.Thierry Mennesson remarquait toutefois, lors du même sé-

minaire, que « la sécurité est une aspiration forte mais difficile à atteindre ». « La réponse intéresse toutes les communautés et chaque porteur de projet, quel que soit ce projet. Elle importe pour aujourd’hui comme pour demain et passe par la reconnaissance du lien à la terre ».

Sur terres coutumières, la stabilisation du foncier rend né-cessaire d’identifier et de reconnaître des droits en clarifiant la notion de propriétaires de terres coutumières, pour la cohé-sion et une gestion du foncier efficace pour le développement. Même en ce qui concerne les attributions faites par l’ADRAF aux GDPL, on note que les droits fonciers des clans concernés ne sont pas précisés, et qu’il reste encore, après attribution, un tra-vail de clarification à faire avant toute mise en valeur.

Il sera également important de faire attention à la cohésion accueillants-accueillis, de sécuriser le palabre, de définir des ins-tances d’arbitrage, d’élaborer un cadastre.

3.4.3 L’acte coutumier, créateur de droit et contribuant à une meilleure stabilitéLes actes coutumiers constituent les seuls documents écrits manifestant la volonté des autorités coutumières. Ils formalisent une décision des autorités coutumières.

Le palabre constitue en effet l’acte juridique de la coutume. A ce titre, il est garant de l’environnement coutumier du projet et constitue l’élément essentiel de l’assise du projet. Il permet la cession d’un droit d’usage sur la terre, et doit en même temps clarifier les responsabilités du promoteur notamment sur les plans financier et civil.

Les actes coutumiers sont utiles pour les nominations des autorités coutumières, la construction de logement sur les terres coutumières, la construction d’infrastructures communes (mai-son commune, bibliothèque...), les projets d’électrification dans les tribus, les projets de raccordement au réseau téléphonique ou au réseau d’eau potable, les projets agricoles, économiques ou touristiques.

La demande d’autorisation administrative de tenue de pala-bre peut être faite par les autorités coutumières (Petits Chefs, Grands Chefs, Conseil des Chefs des Clans...), un particulier de statut civil coutumier intéressé au projet, un particulier de droit commun intéressé au projet, un organisme financier (TEASOA, ADHS, Plan Jorédié, BCI, FSH...), une société ou un établissement public (Enercal, OPT).

L’acte coutumier peut prendre différentes formes selon que le promoteur est issu ou non du clan détenteur des droits fonciers coutumiers sur la parcelle servant d’assise foncière au projet. Dans le premier cas, il pourrait prévoir les formes de recours en cas de contestation de la mise à disposition, préciser les respon-sabilités engagées par le promoteur et définir avec précision la parcelle (fiche parcelle). Dans le second cas, il pourrait lui être associé en plus un bail rural.

La redéfinition du statut juridique du procès-verbal de palabre était prévue par l’accord de Nouméa. L’objectif était de lui don-ner la pleine force juridique d’un acte authentique. La loi du pays n°2006-15 du 15 janvier 2006 a donné corps à cette évolution en encadrant fortement l’acte coutumier par une procédure qui va conférer à l’acte une valeur juridique équivalente à celle d’un acte notarié.

évoLUtioN dU StatUt deS terreS SUr La graNde-terredepUiS L’origiNe de La réforme foNcière

Poya sud) à 64 553 ha et pour la province Sud à 23 081 ha.Malgré ces progrès, la question n’est pas close et les revendi-

cations continuent de s’exprimer. Pourtant, elles n’ont guère été évoquées lors des discussions en atelier, peut-être par souci de la part des participants de mettre l’accent sur ce qui les rassemble plus que sur ce qui les oppose.


152

Cette loi du pays a ainsi signé la fin de la mission de syndic des affaires coutumières jusque là assurée par la gendarmerie : en octobre 2008, des « officiers publics coutumiers » spéci-fiquement recrutés et formés par le gouvernement ont été installés, avec pour missions d’établir et de conserver les actes coutumiers, de gérer les relations avec les conseils coutumiers et d’exercer les fonctions d’huissier dans les communes qui en sont dépourvues.

3.4.4 L’importance du respect du chemin coutumierLorsqu’un projet, quel qu’il soit (habitat, développement écono-mique, etc.) concerne une terre coutumière sur laquelle l’assise clanique n’est pas certaine, la qualité du palabre devient essen-tielle. Or, la nécessité d’aller vite conduit souvent à des palabres qui ne présentent pas toutes les garanties indispensables pour ne pas être remis en cause. Certains ont évoqué l’image de « bison futé », pour traduire le fait que chacun « doit respecter le chemin coutumier et ne passe pas par des raccourcis au risque de se retrouver devant des obstacles et de ne pas faire aboutir le projet » (cf. actes du séminaire « Foncier et développement » p.50)

3.4.5 Le projet d’un cadastre coutumierL’identification foncière est un préalable indispensable à tout aménagement : tout projet doit avoir un support foncier par-faitement identifié.

Ainsi, l’accord de Nouméa a prévu que les terres coutumières soient « cadastrées, pour que les droits coutumiers sur une parcelle soient clairement identifiés ». Le mot « cadastre » n’est pas parfait, car renvoyant de fait à l’idée de fiscalité foncière. Il est plutôt à comprendre comme une procédure d’identification et de déli-mitation des droits fonciers coutumiers, procédure à caractère contradictoire permettant d’associer toutes les parties, tous les ayants droits et d’assurer une publicité suffisante sur des délimi-tations qui en résultent.

Ce chantier a peu avancé depuis la signature de l’accord de Nouméa, et les objectifs et modalités de ce « cadastrage » ne font à ce jour toujours pas consensus.

La mise en œuvre d’une telle procédure devient plus urgente au fur et à mesure que disparait la connaissance des légitimités : les coutumiers sont de moins en moins nombreux à pouvoir arbitrer les limites des terres et les clans responsables.

D’un autre coté, on peut penser que l’élaboration du cadastre doit se faire plutôt au coup par coup, en fonction des projets qui se mettent en place, ce qui serait plus réaliste que d’envisager une opération globale. D’autant que les légitimités foncières ne sont pas statiques : elles évoluent en s’adaptant à la situation ; ainsi, les attributions faites dans le cadre de la réforme foncière ont refondé certaines légitimités sur des alliances claniques contemporaines, intégrant les questions coutumières, sociales, économiques…

Certains exemples montrent que réaliser un cadastre sur terres coutumières est possible. Ainsi, à travers le comité de dévelop-pement du Wetr à Lifou, une concertation a été conduite pour répondre aux besoins découlant de l’augmentation des popula-tions des tribus, et pour conduire ce développement de manière organisée : un accord a été trouvé entre les chefs de clans et les propriétaires fonciers sur des règles permettant à des personnes ayant besoin de s’installer (par exemple suite à un mariage) de bénéficier d’une terre. Ces règles répondent aux besoins en ha-bitat mais aussi en infrastructures comme l’électricité, les écoles, les églises… Les terres, ainsi accordées, sont cartographiées et

des fiches parcellaires sont adressées respectivement à la pro-vince, au chef de tribu et à la grande chefferie. Cet inventaire est si besoin révisable, et les parcelles extensibles.

L’objectif n’était donc pas d’établir un cadastre, mais de fait cette opération y ressemble car il y a ainsi eu une identification des droits et des ayants droit sur chacune des parcelles. Tou-tefois, la transposition de cet exemple en d’autres lieux pose question, et Charles Washetine déclarait lors du séminaire « foncier et développement » de 2001 : « La configuration sociale de Hnathalo se retrouve sur d’autres terres coutumières et pourtant il y a sur ces terres des difficultés énormes quant à l’idée d’asseoir un cadastre. Est-ce parce qu’à Hnathalo toutes les légitimités sont reconnues par les autres ? Les choses y ont été possibles grâce à la cohésion sociale. »

3.4.6 Des droits parfois incertains découlant directement de la coutumePlus généralement, les droits découlant du palabre et traduits par l’acte coutumier sont par nature très différents d’un droit de propriété à l’occidentale, et peuvent être jugés insuffisants pour motiver un investissement. Ainsi, certains couples hésite-ront à faire construire sur des terres coutumières attribuées par le clan du mari, car la situation qui en résultera pourra être jugée comme trop incertaine pour la femme, qui n’a aucune garan-tie vis-à-vis de cette terre. Ce phénomène peut être une cause d’exode et de non mise en valeur de l’espace coutumier.

L’idée de cadastre vise donc à identifier et à reconnaitre les ayants droit. Toutefois, comme on l’a vu plus haut, la sécurisation suppose aussi, sur terres coutumières, de préciser la notion de « propriétaire ». Ainsi, Raphaël Mapou déclarait lors du séminaire « foncier et développement » de 2001 » : « En terrain coutumier, il va falloir définir le droit de l’individu par rapport aux parcelles. Il faut qu’on fasse l’effort de le dire, de l’écrire ».

Les droits découlant du lien à la terre ne semblent pas faire l’objet d’un consensus au sein de la sphère coutumière, cela peut en partie expliquer la difficulté à formaliser les objectifs poursuivis par le cadastre coutumier.

3.5 Des investissements sur terres coutumières longs et délicats

Si les terres privées restent privilégiées pour le développement d’initiatives privées, les terres coutumières, qui forment 26 % de la surface de la Nouvelle-Calédonie, représentent un potentiel de développement considérable.

Pourtant, on constate que ce potentiel a bien du mal à être valorisé. Cependant, même si elles sont pour l’heure peu nom-breuses, des exemples montrent que le développement est possible sur terres coutumières, comme par exemple la zone artisanale de la Conception au Mont-Dore et des hôtels tels que Drehu village, Méridien d’Oro, etc.

On dénonce parfois le peu d’initiatives mélanésiennes prises pour mettre en valeur leur espace. La faiblesse des équipe-ments sur terres coutumières s’explique, outre la situation de relative insécurité expliquée plus haut, par quelques facteurs bien connus :

3.5.1 Des délais de prise de décision souvent très longsMettre en place un projet sur terres coutumières suppose com-me on l’a vu de respecter le chemin coutumier. Du fait que le foncier n’appartient pas à un seul individu mais au clan, les trac-tations foncières doivent prendre en compte une multiplicité

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d’acteurs. Cela est d’autant plus difficile que la légitimité du chef ou l’assise clanique ne sont pas solidement établies. Un promo-teur privé souhaitant investir sur terres coutumières devra donc, lorsqu’il aura défini la zone dans laquelle il souhaite s’implanter, identifier le clan propriétaire de la terre. Il devra ensuite engager des palabres avec les autorités coutumières pour définir ensem-ble les objectifs du projet, les retombées attendues pour le clan et la tribu, la manière dont les personnes de la tribu pourront contribuer à la mise en place du projet et ensuite à son bon déroulement…

Or, toutes ces tractations prennent beaucoup de temps. Ce critère est donc important à prendre en compte.

3.5.2 L’absence de garantie recevable pour un organisme prêteurTout investissement impliquant pour sa réalisation un emprunt bancaire, nécessite également que soit apportée à la banque une garantie satisfaisante. Lorsqu’il s’agit d’un investissement de nature immobilière sur terres coutumières, il ne pourra, du fait du caractère insaisissable de ces dernières, être hypothéqué.

La solution la plus évidente pour contourner cet obstacle consiste à ce qu’une partie des membres de la tribu se porte caution de l’emprunteur, et apporte à la banque une garantie sa-tisfaisante. Toutefois, les personnes à même de se porter caution sont peu nombreuses, et le système est donc limité.

Une autre solution consiste à apporter à la banque la garan-tie d’un fonds ad hoc créé par les pouvoirs publics. C’est ainsi qu’une délibération du 19 avril 1989 a créé un fonds de garantie pour les micro-projets économiques.

L’accord de Nouméa avait prévu qu’il serait « créé un fonds de garantie pour faciliter le financement des projets de développement sur les terres coutumières ». La loi organique a stipulé quant à elle que l’État apporterait son concours à ce fonds. Ce fonds est encore à l’étude, mais les trois provinces ont créé leurs propres fonds de garantie : l le fonds créé par la province Sud est destiné à aider au finan-

cement d’investissements réalisés dans le cadre d’une activité appartenant au secteur productif ;

l celui créé par la province Nord s’adresse à des promoteurs qui ont difficilement accès au crédit bancaire et qui sont peu fami-liarisés à la gestion des entreprises ;

l le fonds créé par la province des îles Loyauté intervient pour de petits et moyens projets économiques sur terres coutu-mière, en faveur de toute personne physique ou morale qui est porteuse d’un projet de développement économique dans la province.

Enfin, l’investisseur peut bénéficier sur le terrain coutumier concerné d’un bail de suffisamment longue durée (bail inspiré des baux emphytéotiques) afin d’améliorer le niveau des garan-ties apportées. Certains GDPL l’ont déjà fait, mais cette pratique est encore trop peu usitée. Cette solution ne résout pas tous les problèmes : comme on l’a vu, le caractère spécifique des terres coutumières fait que le niveau des garanties apportées aux investisseurs potentiels est plus faible que sur terres de droit commun, ce qui est un frein à l’investissement. Cette particu-larité peut justifier l’intervention directe des SEM provinciales (Promosud, Sofinor et Sodil).

3.5.3 Une évaluation difficile des projets sur terres coutumièresLes projets développés par des investisseurs sur terres coutu-

mières passent, comme on l’a vu, par des formules de baux de longue durée, à travers lesquels le clan ou la tribu proprié-taire met le foncier nécessaire à disposition de l’entité qui va construire et exploiter le projet. La transaction suppose de se mettre d’accord sur les parts que possèdera la tribu dans l’en-tité exploitante, en tenant compte de la valeur de l’apport initial de l’investisseur (financement, savoir-faire, etc.), de celui du clan ou de la tribu (foncier), et d’autres paramètres éventuels (engagements sur l’emploi dans la tribu). Donc, même si formel-lement le foncier n’est pas cédé, la question de son évaluation est posée. Ce point n’est pas aisé puisque, le foncier coutumier étant incessible, il n’existe aucun marché. Il peut le cas échéant être fait référence aux prix de vente de l’immobilier privé dans le voisinage, et l’expertise du Service des Domaines peut être recherchée ; toutefois, ces éclairages peuvent ne pas répondre à toutes les questions que se posent les coutumiers.

Pour que le projet se fasse, chaque partie doit pouvoir trouver son compte. La tribu doit notamment décider si le mode de dé-veloppement qui lui est ainsi proposé, et qui a nécessairement des incidences culturelles puisque se déroulant sur une terre chargée de valeurs identitaires, lui convient.

Ces sujets étant délicats, il est déjà arrivé que, plusieurs an-nées après le début d’exploitation, des contestations surgissent quant aux retombées pour la tribu. Le fait que l’investissement soit une réussite peut avoir tendance à favoriser de telles réac-tions tardives.

3.5.4 Une localisation géographique parfoispeu favorable au développement économiqueLes terres coutumières sont souvent enclavées, notamment pour les terres situées dans la chaîne (cf carte p. 75).Cet enclavement rend plus difficile l’acheminement des biens, des personnes et des services (eau, électricité, téléphone). L’en-clavement semble donc être une faiblesse, même si certains publics recherchent l’éloignement, qui peut être vu comme une source d’authenticité (ex : tourisme chez l’habitant).

3.6 La difficulté pour les pouvoirs publics d’accompagner le développement des terres coutumières

Par définition, les règles s’appliquant sur les terres coutumières ne sont pas les règles de droit commun… En corollaire, l’action publique s’y développe avec de notables difficultés.

3.6.1 Une absence de règles d’urbanismeAinsi, si l’élaboration des PUD prend en compte, de façon globale, les enjeux des terres coutumières, en pratique les règlements des PUD une fois approuvés ne s’y appliquent pas.

Pourtant, l’inclusion des terres coutumières dans les péri-mètres d’application des règles communales d’urbanisme, en concertation étroite avec les autorités coutumières, présenterait de nombreux avantages. Cela permettrait de planifier le dévelop-pement sur terres coutumières et d’y envisager des équipements cohérents avec ceux développés sur le reste du territoire. En identifiant les espaces nécessaires aux équipements publics importants, cela permettrait de répondre aux attentes des po-pulations en matière de routes, d’enseignement, d’adduction d’eau, d’assainissement, d’électricité, de collecte des déchets, etc. L’initiative privée devant souvent être accompagnée d’infrastruc-tures publiques, cela faciliterait également la mise en œuvre des projets à vocation économique (hôtels, gîtes, etc.).


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Cet enjeu est d’autant plus important que l’aménagement sur terres coutumières est coûteux (l’habitat étant dispersé) et dif-ficile (du fait des contraintes propres du statut coutumier – voir ci-dessous).

Cette exclusion des règles d’urbanisme place en quelque sorte les terres coutumières en marge du développement, tel que celui-ci est mis en œuvre par les collectivités publiques. En fait, en ce domaine comme dans d’autres, il manque aujourd’hui une concertation renforcée entre les acteurs institutionnels et coutumiers pour trouver des solutions innovantes.

3.6.2 Un manque d’outils en matière d’habitatDe même, les délibérations adoptées par les provinces Nord et Sud en matière de permis de construire dispensent les construc-tions sur terres coutumières de cette obligation. En corollaire, les constructions sur terres coutumières ne sont à ce jour astreintes à aucune des obligations usuellement associées au permis de construire, telles que par exemple l’obligation d’équipement par une fosse septique.

On notera également que la commune n’est pas associée ni même informée du palabre permettant une construction sur terres coutumières. Or, c’est bien la commune qui doit se pré-occuper du raccordement en réseau des habitations et qui aura ensuite à gérer les problèmes de fonctionnement des nouvelles zones d’aménagement. Le maire est également directement concerné en cas de construction en zone inondable et devrait pouvoir agir pour empêcher les constructions potentiellement dangereuses.

De façon plus générale, la question de l’application aux terres coutumières de certaines règles de bonne gestion mériterait d’être mieux tranchée. On note ainsi que certaines règles de droit commun sont appliquées sur terres coutumières, telles que, par exemple, les règles relatives aux installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE), alors que d’autres règles de droit commun ne le sont pas, telles que, par exem-ple, celles relatives au raccordement à l’assainissement collectif quand il existe.

De même, il y a lieu de relever que la contribution foncière, telle que définie par le code des impôts de la Nouvelle-Calé-donie, n’est plus appliquée aux terres coutumières, depuis une nouvelle interprétation de l’article 18 de la loi organique.

3.6.3 L’application des règles coutumièresaux équipements publicsLes investissements publics sur terres coutumières sont, par nature, porteurs d’un certain bien être pour les populations et facilitent le développement économique ; ils sont donc plus fa-cilement acceptés par les coutumiers que les investissements privés. Néanmoins, le problème posé par le foncier peut com-pliquer le projet.

3.6.4 Structures d’accompagnementaux projets économiquesDevant ces difficultés, les pouvoirs publics ont adapté ou créé des outils destinés à impulser ou accompagner les projets de développement, pour tenir compte des enjeux particuliers des terres coutumières.

Nous avons ainsi vu plus haut les dispositifs déployés par diverses autorités publiques pour apporter des garanties aux organismes prêteurs, ou pour apporter directement des finan-cements ou des prêts aux projets économiques.

On peut citer également le dispositif OGAF (Opération Grou-pée d’aménagement Foncier) et les GDPL développés plus loin.

Au niveau coutumier, quelques initiatives ont été prises éga-lement : on peut citer l’exemple du comité de développement du Wetr à Lifou, qui sert d’interface entre les pouvoirs publics et l’autorité coutumière sur tous les projets de développement. Cette structure travaille, à travers diverses commissions, sur de nombreux sujets : santé, culture, tourisme, environnement et foncier, commerce et artisanat, jeunesse et sport, transport et communication.

3.7 Deux outils au service du développement en terres coutumières : les GDPL et les OGAF

3.7.1 Les GDPLLa personnalité morale a été conférée aux Groupements de Droit Particulier Local (GDPL) par une ordonnance en 1985, dans une forme reprise ensuite par la loi référendaire. Ses conditions de création, d’un niveau de formalisme extrêmement simple, sont définies par le décret 89-570 du 16 août 1989.

Le GDPL est en général constitué d’un collectif de personnes de statut coutumier dont chacun est membre du GDPL à la fois en tant que personne et en tant que représentant d’un groupe social coutumier : famille, clan, tribu. Un mandataire est désigné, qui doit mettre en œuvre les décisions du GDPL, animer le fonc-tionnement interne, au niveau tribal ou clanique, et représenter le GDPL vis-à-vis des tiers, tels qu’autorités coutumières, collec-tivités publiques, autres GDPL, organismes porteurs d’un projet de développement, etc.

Le GDPL est principalement utilisé comme structure attribu-taire de foncier, dans le cadre de la réforme foncière : l’ADRAF attribuera le cas échéant au GDPL la propriété civile (avec titre écrit de propriété) de terres revendiquées au nom du lien à la terre. Dès l’attribution, ces terres deviennent coutumières, en application de la loi organique, et sont dès lors incessibles, etc.

Depuis 1989, environ 750 GDPL ont été constitués parmi lesquels 298 ont bénéficié d’attributions dans le cadre de la ré-forme foncière.

Le GDPL peut également être constitué comme structure d’exploitation économique. En fait, son objet est totalement li-bre. Il peut être culturel, social, etc.

Les GDPL peuvent prendre toute initiative de nature écono-mique de droit commun. On peut ainsi citer :l le cas de divers GDPL ayant constitué respectivement la SCP

Baco-Poindah et la SCP du massif afin de participer au capital de la SAS Vavouto-Koniambo, via la SCP d’investissements du Nord ;

l le GDPL Alone constitué par les habitants de la tribu de Wadrilla sur Ouvéa en 1994 pour la prise des parts dans la société d’ex-ploitation de l’hôtel Paradis d’Ouvéa ;

l le GDPL Wadrelamo constitué par le petit chef de la tribu de Naéo, un représentant de la famille propriétaire terrien de Naéo, et trois représentants des familles propriétaires terriens de la tribu de Dozip, pour la prise de parts dans la société d’ex-ploitation de l’hôtel Oasis de Kiamu à Lifou. Ce montage est similaire à celui du Koulnoué Village à Hienghène avec le GDPL Madayo.

Les GDPL ont permis une réelle avancée en termes de re-distribution foncière, mais on constate que, pour les projets économiques, ce statut ne recueille pas la confiance des établis-sements financiers.

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3.7.2 Les OGAFL’OGAF est à l’origine un dispositif d’État créé en métropole en 1970, appliqué outre-mer avec des adaptations locales.

Les principes qui conduisent à la mise en place d’une OGAF sont les suivants :l une ou plusieurs communes émettent un souhait en matière

de projet de développement ;l un diagnostic de territoire est élaboré de préférence à travers

une démarche participative pour une identification des be-soins locaux ;

l un plan d’action et du plan de financement sont définis pour sa mise en œuvre.

Le financement des OGAF est un financement conjoint entre l’Etat (CNASEA), la province concernée, la ou les commune(s) concernée(s) et l’ADRAF.

Un support associatif communal gère les fonds et la mise en œuvre de l’OGAF (ex : GAPCE sur la côte Est, ADEVI à Yaté…)

La mise en place des OGAF nécessite l’implication des asso-ciations locales et la séparation de la gestion et de la production. Des équipes d’animation locale sont dédiées au projet. De plus, un comité technique regroupant les différents partenaires, dont les acteurs locaux et les coutumiers, suit le bon déroulement du projet OGAF.

La majorité des communes de la côte Est sont dotées d’une OGAF, de même que les communes de Maré et Ouvéa.

Les résultats de ces opérations sont mitigés, mais les OGAF présentent les avantages suivants :l de cibler une population qui n’est pas touchée habituellement,

soit des personnes pluri-actives vendeuses de 40 % maximum de leur production, ayant peu de ressources et peu insérées sur le marché, et de permettre à cette population de continuer à vivre en tribu plus décemment ;

l de dynamiser et d’animer la production : animation de proxi-mité ;

l de créer du lien social : le dispositif est proche des gens et très souple.

3.8 Douze recommandations formulées à l’issue du séminaire d’octobre 2001 sur le foncier et le développement

En conclusion de cette partie sur le foncier, nous citerons pour mémoire les recommandations issues du séminaire « Foncier et développement » d’octobre 2001, entérinées par le comité des signataires de l’accord de Nouméa qui s’est tenu à Paris en janvier 2002 sous la présidence de M. Christian Paul, secrétaire d’État à l’Outre-mer.« 1. Conduire le débat sur les enjeux fonciers au niveau local. Proposition : effectuer une tournée communale d’information et de réflexion sur les thèmes abordés dans le cadre du séminaire et sur les résultats des débats.2. Mettre en œuvre le cadastre des terres coutumières. Proposition : commanditer une étude de faisabilité sur chaque type de « cadastre » pour identifier l’ensemble des paramètres à prendre en compte, et l’impact de la réalisation de ces projets.3. Clarifier au plan juridique les droits coutumiers. Proposition : recenser et qualifier juridiquement les droits coutu-miers.4. Définir un mode d’analyse et de traitement des revendications. Proposition : mettre en œuvre la réalisation d’un inventaire et d’une typologie des revendications, ainsi qu’une réflexion sur les modes

alternatifs de satisfaction des revendications.5. Formaliser la procédure de palabre et de rédaction des procès verbaux. Proposition : mettre en œuvre le projet de procès-verbal de pala-bre.6. Définir les formes de mise à disposition de terres selon les biens et le support foncier.Proposition : réaliser une étude concernant l’ensemble des formes de mise à disposition de terres pour l’activité économique ou l’habi-tat : bail rural, bail à construction, bail emphytéotique, apports en sociétés, mise à disposition gratuites… susceptibles de répondre aux besoins, en vue d’une définition du régime de ces mises à disposition, par la loi ou la loi du pays, selon les compétences.7. Définir la notion de droit réel applicable d’une manière générale sur terres coutumières pour répondre aux besoins des personnes pri-vées et des collectivités. Proposition : constitution d’un groupe de travail.8. Mettre en place en Nouvelle-Calédonie des structures juridiques adaptées à l’agriculture, permettant une séparation des patrimoines foncier et d’exploitation. Proposition : utiliser les références existantes en matière d’entreprise agricole ou de groupement foncier, pour définir des structures juridi-ques adaptées à l’agriculture et permettant de séparer le patrimoine foncier du patrimoine d’exploitation.9. Renforcer l’information et la connaissance sur les types de foncier, les usages et les contraintes. Proposition : définir et élaborer des outils d’information, de connais-sance et de gestion du foncier à destination des décideurs et des promoteurs (observatoire du foncier rural, guide des procédures coutumières spécifiques à chaque aire, antennes locales d’informa-tion sur les terres coutumières.10. Mettre en place le fonds de garantie sur terres coutumières.Proposition : créer et alimenter le fonds de garantie sur terres cou-tumières.11. Définir un système de gestion du foncier en Nouvelle-Calédonie. Proposition : définir une procédure de transcription des droits fonciers sur terres coutumières par une publicité foncière et un en-registrement adapté.12. Inciter à l’élaboration concertée d’outils de gestion de l’espace rural. Proposition : mettre en place une structure de réflexion au niveau communal sur les problèmes d’aménagement, rassemblant notam-ment les instances de la commune et de la coutume ; donner un cadre réglementaire minimum aux documents de gestion du sol, définis en concertation avec les autorités coutumières, dans le cadre de l’élaboration des plans d’urbanisme directeurs ; mettre en place des outils de maitrise des coûts et de la destination des sols (droit de préemption, périmètres locatifs, emplacements réservés…). »

Les suites données à ces 12 propositions peuvent être listées comme suit :1. tournée des GDPL en 2004 par l’ADRAF ;2. chantier lancé par le sénat Coutumier ; 3. néant ;4. action venant d’être achevée par l’ADRAF ;5. loi du pays votée et promulguée ;6. néant ;7. le groupe de travail a été réuni et doit prochainement rendre

ses conclusions ;8. une ordonnance permettant la création de GAEC et de GFA

a été préparée ;


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9. néant ;10. le travail sur le projet de fonds de garantie se poursuit ;11. néant ;12. l’élaboration des PUD tient compte, de façon globale, de la

problématique des terres coutumières, mais les prescriptions des PUD ne s’appliquent pas sur celles-ci.

On constate qu’après sept ans, le taux d’achèvement de ces re-commandations est modeste. Il serait intéressant de comprendre pourquoi, malgré la multiplicité des acteurs (Etat, Nouvelle-Calédo-nie, provinces, communes, sénat coutumier et aires coutumières, ADRAF, etc.) le problème du foncier, bien qu’unanimement jugé crucial, avance ainsi relativement lentement.

4. Développement économique, travail et identités culturelles

L’extrême diversité culturelle de la société néo-calédonienne conduit naturellement à poser la question de savoir comment les différentes communautés du pays s’insèrent dans le déve-loppement économique ; comment elles le perçoivent et le vivent ; quel rapport elles ont à l’entreprise, au monde du tra-vail et à l’économie de marché en général ; et quelles sont les transformations induites dans les cultures par le développement économique.

Ces questions sont d’autant plus importantes que, notam-ment depuis l’accord de Nouméa, la société néo-calédonienne est en pleine mutation, sous l’effet d’un très fort développement économique,et du processus de construction d’une commu-nauté de destin. Et, de ce point de vue, poser la question de l’articulation entre identités culturelles, travail et développement économique revient nécessairement à s’interroger sur l’avance-ment de ce processus de construction, du rééquilibrage voulu par les accords politiques à l’émergence d’une véritable écono-mie néo-calédonienne.

4.1 Des communautés en quête d’unité4.1.1 Des différences culturelles…Le premier constat, le plus évident à faire, est celui de la diversité des représentations culturelles du travail et de l’économie. Le fait est particulièrement patent lorsqu’on considère les deux com-munautés kanak et européenne. D’un côté, une vision moderne de l’économie, individualiste et universaliste, inculquée dès l’en-fance, dans laquelle le travail est par définition monétarisé et où la rentabilité et le profit sont recherchés et les contraintes du marché admises ; de l’autre, une conception traditionnelle où le travail, axé sur la production vivrière et coutumière, est avant tout orienté vers l’autoconsommation et donc faiblement monétarisé et où les gains sont de nature sociale plus qu’éco-nomique.

Ce n’est pas la recherche du profit qui y est un moteur de développement, mais le bien-être de la communauté. Lors-qu’ils s’inscrivent dans l’économie marchande, beaucoup de travailleurs issus de ce monde traditionnel ne cherchent pas à s’assurer des revenus à long terme, mais à satisfaire des besoins ou des désirs ponctuels et immédiats (achat d’une voiture, d’un réfrigérateur ou d’un poste de télévision, argent liquide en pré-vision d’une obligation coutumière, paiement des fournitures de rentrée scolaire, participation à la vie d’une église…). Lorsqu’ils ont réussi à réunir l’argent nécessaire, ils quittent l’entreprise et retournent au mode de vie traditionnel. Cependant, il sem-blerait que de plus en plus de kanak cherchent à s’insérer dans l’économie de marché, sans pour autant que l’on puisse préciser l’ampleur de la tendance.

La production du coprah destinée à l’huilerie d’Ouvéa dé-montre bien ce caractère temporaire du travail afin de subvenir

à des besoins ponctuels, on y note des pics de production no-tamment en période de rentrée scolaire et de mariages.

Dans les quelques entreprises économiques kanak (coprah, pêche, élevage, café), il n’est pas rare qu’on produise en dessous du seuil de rentabilité. La loi de l’offre et de la demande est en décalage avec le contexte culturel, comme les impératifs de ren-dement et de rentabilité économique.

Pratiquement, les deux économies, comme les communautés qu’elles organisent, cohabitent, mais leurs relations ne sont pas réellement pensées, encore moins formalisées.

4.1.2 …qui fonctionnent parfois comme des contradic-tions et entretiennent la méconnaissance réciproqueLes membres de l’atelier ont décliné à l’envi les implications pro-blématiques de ces différences.

Pour les chefs d’entreprise, il est par exemple très difficile d’in-vestir en formations sur une catégorie de personnels irréguliers. Certains hésitent, voire refusent d’embaucher des personnels océaniens de peur d’être pris au dépourvu aux moments les plus inopportuns (absentéisme, défections inopinées).

D’autre part, dans un univers économique où « le temps, c’est de l’argent », la difficulté de nombreux salariés océaniens à tenir des horaires et des délais, à s’inscrire un rythme d’entreprise de plus en plus rapide (moyens de communications, mondialisa-tion) et à mener plusieurs tâches à la fois pour répondre aux besoins du marché constituent de véritables handicaps. Les chefs d’entreprise déplorent le manque d’autonomie, d’adaptabilité, de sens des responsabilités, de savoir-faire, d’envie d’apprendre et de réussir de la part de leurs employés kanak et océaniens. Ils parlent aussi d’un manque d’ambition, d’un refus chez eux de se démarquer des autres qui serait un frein à l’ascenseur social au sein de l’entreprise. Ils mentionnent par exemple le cas de personnes qui, malgré toutes leurs compétences, se refusent à accéder à un poste supérieur au chef de clan qui travaille dans la même société.

L’organisation des équipes de travail se doit selon eux de tenir compte de ces caractéristiques qui peuvent être incompatibles avec la bonne marche de l’entreprise.

La méconnaissance de la logique économique et le man-que de formation contribuent à l’incompréhension des choix de management. Plus globalement, la vision « à court terme » des économies traditionnelles est perçue comme absolument contraire à celle de l’entreprise qui a besoin sans cesse d’antici-per. Le temps social des premières s’oppose au temps technique de la seconde, commandé par la réalisation d’objectifs écono-miques.

Les contraintes du monde du travail s’imposent à tous, quelle que soit la communauté d’origine. Il convient cependant de ne pas accentuer les différences existantes.

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Pour les kanak et plus généralement les océaniens, l’entre-prise, le monde du travail salarié et de l’économie marchande apparaissent comme un univers de contraintes dans lequel il leur est souvent difficile de s’insérer du fait qu’il ne prend pas en compte les impératifs de leur propre communauté. S’insérer sur le marché du travail implique fréquemment d’avoir à quitter le village et la commune où l’on est né et où l’on a grandi et/ou de négocier avec les devoirs de leur vie coutumière comme s’il s’agissait de choix de vie privée. Le cumul des obligations profes-sionnelles et coutumières engendre des tensions au quotidien en même temps qu’il réduit les marges de liberté des individus.

Un kanak moralement tenu à l’accomplissement d’un de-voir familial ou communautaire devra par exemple prendre des congés, amputer son temps de repos ou de loisirs personnel pour rentrer ensuite dans l’entreprise où sa fatigue ne sera pas prise en considération. Le travail effectué à la tribu ne sera pas comptabilisé comme un véritable travail. Il devient même source de frustration. Nombreux sont ceux qui préfèrent quitter l’entre-prise soit pour en intégrer une autre plus flexible, soit pour créer leur propre structure répondant à leur mode de vie. Mais dans ce dernier cas, les compatibilités avec les contraintes économiques ne sont pas plus faciles à établir.

Aux difficultés déjà rencontrées (absentéisme, défections) s’ajoutent les difficultés de positionnement de personnes issues d’un même cercle de parents et/ou de rangs (hiérarchie coutu-mière) différents au sein de l’entreprise, les pressions du milieu pour transiger avec les contraintes de l’activité économique, les sollicitations financières (avances) et les critiques suscitées par l’incompréhension des démarches entreprises.

Les difficultés rencontrées de part et d’autre tendent à fonctionner comme des contradictions et à entretenir les mé-connaissances et les préjugés réciproques. Les oppositions entre cultures, entre la vision individualiste et la vision communau-taire, sont quelquefois durcies jusqu’à apparaître irréductibles.

Pour les Océaniens, la vision négative de l’entreprise, surtout chez les jeunes, conduit à la tentation du repli identitaire ou à la radicalisation des positions syndicales et politiques. Pour les acteurs économiques, l’ignorance du monde traditionnel est incontestablement une solution de facilité, même si elle est à courte vue et vient renforcer les préventions précédem-ment mentionnées. Certes, l’apprentissage de l’autre est rendu obligatoire par l’évolution politique du pays, les échanges se dé-veloppent. Par l’écoute et le respect, il commence à y avoir une prise de conscience des autres. Mais on est encore loin d’une véritable compréhension mutuelle.

D’un point de vue plus global, la nature et le rythme des trans-formations sociales provoquées par l’économie marchande au sein des communautés kanak et océaniennes en général n’est pas sans inquiéter. On craint en premier lieu de ne pouvoir en maîtriser les conséquences. Le développement économique et ses retombées financières dans la vie des individus perturbent parfois les solidarités et vont dans certains cas jusqu’à une dé-valorisation d’un système de valeurs, imposant un choix entre système « traditionnel » et système « moderne ». L’insertion des populations dans le tissu économique conduit à la création de structures (GDPL, associations loi 1901…) dont l’articulation avec le système « traditionnel » n’est pas évaluée et qui peuvent entrer en compétition avec les institutions coutumières.

On évoque les conséquences de l’argent sur la coutume, les échanges et les liens de parenté, du travail des femmes sur le temps à consacrer aux enfants, aux champs et à la maison, l’ap-

parition de comportements individualistes. On parle de choc des cultures, d’effritement des valeurs tra-

ditionnelles, de crise identitaire, de pertes de repères chez les jeunes, de l’émergence de conflits intergénérationnels (entre des adultes soucieux de préserver la cohésion sociale et des jeunes de plus en plus séduits par les sirènes de la modernité occidentale).

Peut-être plus dans la communauté kanak que chez les autres, tout le monde ne va pas au même rythme, ne serait-ce que par l’écart qui sépare ceux qui ont immigré en ville ou sont rentrés dans le salariat par rapport à ceux qui demeurent en tribu. Des craintes de rupture s’expriment. Des questionnements pro-fonds se font jour. Qu’est-ce que la qualité de la vie ? La vraie vie est–elle obligatoirement le travail salarié ? Le marché toute l’économie ?

4.1.3 Des inégalités sociales aussiLa culture ne suffit toutefois pas à rendre compte de toutes les différences qu’on observe dans le rapport au travail, à l’entreprise et au marché. Les populations qu’on qualifie de « traditionnel-les » ne disposent que rarement d’un environnement adapté qui les prépare à intégrer l’économie moderne. En fait, on peut même dire que leurs conditions d’accès à cette économie ne sont souvent pas remplies. D’un côté, la taille et la structuration des marchés intérieurs sont en brousse insuffisantes pour la création d’une activité économique d’ampleur, de l’autre, la taille des entreprises de brousse est insuffisante pour qu’elles puissent se développer et répondre au marché à l’échelle du pays. Le dé-veloppement à venir de la zone Voh-Koné-Pouembout devrait faciliter la croissance du marché de brousse et apporter des op-portunités aux petites entreprises du Nord.

En fait, quelque soit la communauté concernée, plusieurs pré-requis d’ordre logistique sont nécessaires pour pouvoir accéder au développement économique et offrir les mêmes possibili-tés d’initiative sur l’ensemble du territoire (égalité des chances). Or, en la matière les inégalités sont légions. Ces inégalités sont également évoquées dans le récent rapport de l’INSERM (mars 2008) intitulé situation sociale et comportements de santé des jeunes en Nouvelle-Calédonie. Cependant elles ne seront pas développées dans ce rapport car elles relèvent de l’atelier 1, so-lidarité sociale et égalités des chances.

L’accès aux moyens modernes de communication (téléphone fixe et mobile, Internet ADSL, distribution de l’information que ce soit sous la forme de la presse écrite ou audiovisuelle…), n’est pas encore possible partout, malgré les récents efforts consentis en ce domaine.

De plus, la communication mise en place est de type euro-péen, dans la forme comme dans le contenu, elle exclut donc de fait une bonne partie de la population. Il y a une nécessité d’aller au devant des populations pour les informer notamment en allant en tribus. Le manque d’information entretient la mé-connaissance des réalités différentes et donc la crainte d’aller vers l’autre et de connaître le fonctionnement de l’économie moderne. Le but à atteindre est que chacun puisse compren-dre les avantages et inconvénients de celle-ci et ainsi évaluer s’il peut être intéressant pour lui de l’utiliser par rapport à ses besoins, de s’y insérer totalement ou partiellement.

Les carences en matière de transports – aussi bien routier, aérien et maritime - concourent également au sous-dévelop-pement économique de la brousse en rendant compliquée la rencontre avec les clients et les fournisseurs, en ne permettant


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pas l’écoulement normal des productions et l’approvisionne-ment régulier des entreprises. L’exemple de la foire de Maré de 2008, où, faute de moyens de transports disponibles, une partie des denrées n’a pu être écoulée, apparaît à cet égard embléma-tique. Comment nier pourtant que la mobilité est essentielle au développement économique que ce soit au niveau local (tribus, communes) ou au niveau territorial (provinces, continuité inter-îles) ?

L’accessibilité aux facteurs de production est peut-être l’élé-ment le plus discriminant en termes d’activité économique. L’accès au foncier, privé ou coutumier, constitue une charge conséquente dans tout projet or, il s’avère souvent extrême-ment difficile dans les conditions actuelles. Il en va de même pour l’accès au capital : l’investissement initial nécessaire à une activité économique est difficile à apporter individuellement. Le recours aux prêts bancaires est souvent inévitable, mais soumis à l’obtention de garanties bien difficiles à négocier.

Quant à l’accès à la formation technique, il reste très insuffisant: la gestion d’une activité économique nécessite l’acquisition de compétences et de savoir-faire que la formation initiale comme supérieure n’est pas toujours en mesure d’apporter.

La disparité qu’on observe entre les jeunes qui ont arrêté l’éco-le très tôt et les jeunes diplômés (ils n’ont plus les mêmes repères ni les mêmes centres d’intérêt) est encore trop grande.

De plus, les jeunes kanak non diplômés pensent qu’ils n’ont pas leur place dans le monde du travail. Pour aller de l’avant, la gratuité de l’enseignement est primordiale, afin de garantir son accès au plus grand nombre, mais elle ne suffit pas. Beaucoup de formations sont trop scolaires ou théoriques, et de ce fait ne préparent pas ou mal à la vie d’une entreprise. On manque cruel-lement de véritables dispositifs d’accompagnement.

La pédagogie, plutôt de type européenne, est peu adaptée aux jeunes non préparés à l’économie marchande. Inversement, les formateurs sont trop souvent ignorants des réalités du pays (cette problématique a également été traitée dans l’atelier 1).

Pour les éventuels entrepreneurs océaniens, désireux de s’engager dans une activité économique, il existe peu ou pas de modèles d’entreprises qu’ils puissent s’approprier. De plus, ils sont en général peu ou mal représentés au sein d’instances décisionnelles de type MEDEF, CGPME, chambres consulaires (à peine 2% de mélanésiens au sein des bureaux de ces instances, dans le cas le plus favorable).

4.1.4 Une diversité nécessaire à la construction commune1° L’ouverture des possiblesAu cours des débats, tous les participants se sont accordés à dire que le problème majeur de l’articulation entre identités culturelles, travail et développement économique résidait dans l’impossibilité actuelle pour les individus, citoyens du pays de faire des choix de vie correspondant à leurs sensibilités person-nelles.

Certes, affirmer leur culture, la faire reconnaître dans ses valeurs propres et ses règles de fonctionnement est par exemple pour les kanak à la fois la condition d’un équilibre individuel (déjouer les contradictions, réelles ou supposées, par une image positive de soi, une continuité et une cohérence entre ce que vit la personne au pré-sent et le passé du groupe, entre la vie urbaine et la tribu) et une base collective mise en préalable au dialogue avec les autres commu-nautés. Mais, il est tout aussi vrai que les mêmes personnes doivent pouvoir faire d’autres choix, si elles le désirent. Or, ce qui manque

aujourd’hui c’est, comme le montrent les inégalités persistantes de la société néo-calédonienne, la possibilité réelle de le faire.

La culture doit être une source d’épanouissement, pas un carcan dans lequel on enferme individus et communautés. Paral-lèlement, le travail salarié n’est pas une fin en soi. Il est important de distinguer les types de travail : le travail au champ est aussi un travail. Concernant le travail en entreprise, il faut employer la notion de travail salarié.

Concrètement, il faut cesser d’opposer ce qui n’a pas à l’être. La prédominance de l’économie de marché, qui s’appuie sur la monétarisation des échanges, ne devrait pas empêcher le développement d’autres économies, souvent moins structu-rées règlementairement, mais utiles à la vie du pays. L’objectif devrait être la recherche des compatibilités et des synergies. Malheureusement, les contre-exemples ne manquent pas. Le développement accéléré induit par la construction de l’usine du Sud a contribué à déstructurer les tribus : en embauchant un nombre significatif de femmes, mais sans anticiper sur les consé-quences, il a été constaté un net recul de la production agricole vivrière (faute d’entretien des champs) et un relâchement des liens familiaux (les enfants n’étant plus suffisamment encadrés pendant les heures de travail).

Un autre exemple de la nécessité de choix réside dans la culture du café. Au lieu de poursuivre l’exploitation du café « traditionnel », nécessitant peu d’entretien, on lui a préféré la productivité du café « soleil » qui, lui, nécessite un suivi régulier. Ce changement de plants a conduit à la chute du volume de production du café.

2° des valeurs positivesPour aller dans le sens d’une meilleure intégration de tous à l’économie et une reconnaissance par les entreprises de la di-versité culturelle du pays, les membres du groupe insistent sur l’existence au sein de la société néo-calédonienne de valeurs positives qui s’avèrent d’autant plus nécessaires à préserver et même développer que certaines d’entre elles tendent à dispa-raître dans le monde moderne.

C’est le cas des valeurs de respect, d’entraide et de coopé-ration en vigueur dans les sociétés océaniennes qui peuvent se traduire en esprit d’équipe au sein de l’entreprise. Le sens de l’écoute, de la hiérarchie et de l’engagement est également un élément positif reconnu aux Océaniens par les chefs d’entre-prise, même s’ils ne s’expriment pas toujours. Le sens aigu des relations « interpersonnelles » facilitent la connaissance mu-tuelle des besoins (employeurs/employés et vice-versa). En fait, ces différentes valeurs sont utiles aussi bien dans le monde de l’économie moderne que dans le monde de l’économie tradi-tionnelle.

Un choix est donc possible.D’autre part, plus de cent cinquante ans d’histoire commune

font que les citoyens de ce pays ont l’habitude de côtoyer des gens de cultures différentes, de travailler avec eux et de s’adap-ter. C’est sans doute la raison pour laquelle on n’y rencontre pas les mêmes tendances au repli total sur la vie insulaire ou aux traditionalismes observés dans d’autres régions du Pacifique.

Le souci du destin commun né des accords politiques vient renforcer cette tolérance générale. Culturellement, il n’y a plus de communauté pouvant ignorer les autres et réellement désireuse de le faire. Au contraire, les jeunes en particulier auraient tendan-ce à vouloir s’extraire des héritages du passé qu’ils jugent comme trop contraignants et recherchent de plus en plus les échanges.

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Une scolarisation poussée plus loin que le niveau primaire, les spécialisations scolaires et professionnelles obligent désor-mais les jeunes kanak à quitter la tribu et le village proche pour un bourg-centre, Nouméa, ou la métropole. Par contrecoup, la confrontation des jeunes calédoniens au monde kanak se fait plus soutenue et contribue à la mixité culturelle.

De son côté, si le travail concentre des tensions recoupant les différences communautaires, il permet aussi le rapproche-ment par la coopération au quotidien et les solidarités qui s’y exercent. D’une part, le syndicalisme ou la défense de l’emploi local fédèrent les salariés quelle que soit leur communauté d’ori-gine. D’autre part, et d’une façon générale le travail, dans ses rapports contraints comme la conduite de projets communs, oblige constamment à des ajustements réciproques au delà des déclarations de bonnes intentions.

Pour certains, le travail peut être parfois source de conflit mais, on est obligé de trouver des solutions pour avancer et travailler ensemble. Pour d’autres, c’est un moyen d’entrer en contact avec d’autres communautés que la sienne. C’est l’occasion de tisser des liens différents, de partager certaines choses en de-hors du travail. Le travail est aussi évoqué pour les solidarités ouvrières qu’il suscite.

3° des contraintes partagéesLa prise en compte de ses valeurs est aussi rendue nécessaire par l’uniformisation contemporaine des besoins et des modes de production à l’échelle mondiale (phénomène de globalisa-tion). Elle est un moyen de résister à l’uniformisation culturelle qui est perçu comme une conséquence directe du développe-ment économique ultralibéral actuel. Certes, tout le monde tend à avoir les mêmes besoins mais cela doit-il conduire à délaisser des pratiques traditionnelles, notamment des cultures vivrières, qui permettent de nourrir les populations entières, à laisser se diluer les différences au nom de la rationalité instrumentale.

La Nouvelle-Calédonie doit prendre le train du développe-ment économique en marche mais sans y perdre son âme.

4.2 Vers une économie commune et diversifiée Quelle que soit l’évolution politique du pays dans les 15 an-nées qui viennent, sa diversité culturelle ne disparaîtra pas, ni la pluralité de ses modes économiques de développement. Le problème sera donc de faciliter leur articulation et d’ouvrir pour chaque citoyen le champ des possibles.

4.2.1 Pour une simplification et une adaptationdes réglementationsParmi les points à améliorer évoqués lors des réunions, une place importante est accordée par les participants au champ juridi-que et réglementaire au sens large. L’économie de marché est structurée par de nombreuses réglementations touchant divers domaines. Mais, elles sont majoritairement inspirées du modèle occidental, et souvent peu adaptées aux caractéristiques locales.

4.2.2 Une fiscalité à adapterAu plan foncier d’abord. L’accès a la terre étant un pré-requis à l’activité économique, les phases de succession posent un réel problème aux citoyens de droits commun, mais également aux kanak et Océaniens en milieu urbain. La constitution d’un pa-trimoine et sa transmission sont des étapes clés dans une vie. Or actuellement, le système successoral est un frein majeur à son développement du fait de ses coûts et de ses modalités cal-

quées sur le modèle français.Dans un tout autre registre, mais complémentaire du premier,

il faut noter que si l’activité coutumière occupe une place impor-tante, qualitativement et quantitativement, dans la vie kanak et que les dons coutumiers y ont de fait une valeur commerciale considérable, celle-ci n’est pas comptabilisée et intégrée dans les calculs fiscaux actuels.

Pourtant, une partie importante du revenu d’un individu peut être consommé lors des coutumes. Leur montant élevé fait d’ailleurs que certaines chefferies ont d’ailleurs ressenti la nécessité d’encadrer la valeur des présents coutumiers. L’impact financier est également sensible en termes de temps consacré aux travaux coutumiers. Or, dans les règlements fiscaux actuels, rien n’est fait en termes d’allègements fiscaux pour prendre en compte ces dépenses dont l’impact sur l’économie locale est certainement très important, même s’il reste à mesurer. A cha-que mariage, les dépenses sont de l’ordre de plusieurs centaines de milliers de francs – plusieurs millions de francs à Lifou.

Enfin, on peut noter pour toutes les communautés, l’importan-ce des liens familiaux. Ces derniers sont très forts et impliquent également des contraintes financières diverses en terme de solidarité inter- générationnelle. Les exemples de sollicitations financières sont nombreux. On peut citer l’exemple d’un jeune de la famille partant faire ces études en métropole ou ailleurs ou celui d’une grand-mère malade. Dans un cas comme dans l’autre la solidarité familiale jouera (soutien financier et moral).

4.2.3 Un code du travail et des règles d’entreprise à repenserLa réglementation du travail, d’inspiration métropolitaine, ne prend pas en compte les différents temps de vie : temps de travail salarié, temps de travail coutumier, temps des champs, temps personnel. D’une part, les contrats de travail n’offrent pas la souplesse nécessaire pour permettre la cohabitation de la vie coutumière et de la vie professionnelle. D’autre part, le travail coutumier n’est absolument pas valorisé, alors qu’il représente une activité majeure dans le monde mélanésien (assurances maladies, retraites…).

L’expérience conduite à Lifou par un jeune couple kanak montre que la coutume n’était pas obligatoirement un frein au développement économique, et notamment qu’il était possi-ble de concilier fonctionnement et rentabilité des entreprises avec le respect des choix de vie des salariés en leur donnant la possibilité d’exercer à la fois un travail salarié et leur travail de coutume. On peut défendre et conserver les valeurs culturelles et en même temps contribuer au développement de sa tribu, de son district, de son pays, avec les outils financés par la col-lectivité.

Le commerce du couple fonctionne avec des salariés à temps partiel, qui peuvent donc ainsi concilier travail « monétarisé » et travail coutumier. Les avantages pour les salariés c’est qu’ils peuvent vivre correctement avec leur salaire et maintenir pa-rallèlement leurs cultures vivrières, les soins à leur bétail, leur engagement coutumier. Le temps partiel permet aussi de prendre du repos. Le congé prend alors tout son sens. La contre-partie est que, pour réussir, les salariés doivent organiser entre eux le temps partiel pour assurer une présence constante par roulement sur le lieu de travail. Il faut aussi recruter des salariés originaires de lieux différents afin d’éviter qu’un même événe-ment coutumier concerne l’ensemble des salariés au même moment.


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Le rang coutumier ne doit pas interférer sur le lieu de travail salarié, la règle est précisée à l’embauche. Il y a deux petits chefs dans l’entreprise BTP, souvent sollicités coutumièrement, et avec lesquels le jeune chef d’entreprise a négocié pour que le travail coutumier soit fait le soir. Le recrutement pour l’entreprise BTP se fonde sur la relation de confiance (primes de responsabilité) et l’annonce de la forte probabilité de mobilité (chantiers sur Ouvéa et Maré).

Depuis la mise en place de ce travail à temps partiel, on ne note aucun congé de maladie ni aucune absence, les personnes se faisant remplacer lorsqu’elles ne peuvent pas pour une raison ou une autre venir travailler. Les salariés s’impliquent dans la vie de l’entreprise et ont plaisir à venir travailler. Certains renoncent même à des propositions plus intéressantes en termes de salaire car ils auront alors moins de flexibilité dans le travail et de possi-bilité de s’impliquer dans le travail coutumier.

L’important est de sortir des cadres habituels qu’on fixe aux entreprises, notamment du modèle européen, et s’adapter. La loi doit permettre et même faciliter ce type de dispositif dans le respect des droits de chacun.

4.2.4 Un véritable accompagnement du développement économiqueNombreux aussi sont les points à améliorer pour que le dévelop-pement économique soit ouvert à tous.

Tout d’abord, les modes de consultation lors de la mise en place de grands projets économiques, industriels ou autres, sont peu efficients. Les enquêtes publiques, souvent utilisées, ne répondent pas aux attentes de la population qui ne dispose pas nécessairement du temps ni des connaissances nécessaires pour analyser les dossiers (souvent très volumineux) et être à même de prendre position. De plus, les commentaires apportés ne semblent pas être systématiquement pris en compte. Ces faits sont d’autant plus regrettables que le citoyen néo-calédo-nien n’a pas l’habitude de participer à l’élaboration de projets communs.

Plus généralement, l’information en matière économique est peu performante. La multiplicité des structures provinciales et le manque de coordination entre les provinces compliquent la perception des dispositifs d’aides en place. Les média utilisés pour promouvoir ces dispositifs sont souvent inadaptés pour les populations visées. Différentes études, ou rapports, sont éla-borés annuellement, mais aucune centralisation des données n’est réalisée, contribuant à la déperdition de l’information (ex : thèses des doctorants).

Les outils d’accompagnement sont tout aussi insuffisants. Plusieurs dispositifs permettent d’inciter à la création d’activités (aides, subventions, OGAF…) mais il y a très peu d’outils de ca-

pitalisation, ou de suivi des projets. Il est donc difficile d’évaluer les causes de réussite, ou d’échec de ces projets. La province Nord encourage elle aussi l’émergence de projets économiques (projet initiation, projet insertion…). Mais, là encore, les outils de suivi sont insuffisants pour évaluer la qualité de la politique mise en œuvre. Le problème n’est pas seulement financier. Les structures coutumières ne sont encore que trop rarement par-tie prenante des projets de développement. Les acteurs sont contraints de se plier aux contraintes du calendrier administratif des institutions provinciales, de passer par les chemins dessi-nés par les techniciens. Diverses opportunités sont souvent proposées, notamment en terme de formation, pour initier un projet économique, mais il est souvent fait constat d’un fort taux d’échec (ex : sur 124 demandeurs pour un projet pêche, seuls 21 dossiers ont été formalisés) sans qu’on en ait toujours compris les raisons.

L’identification des motivations du porteur du projet reste déterminante. L’activité économique est encore trop souvent perçue comme un moyen d’obtenir du numéraire, sans réelle vo-lonté de pérenniser l’activité, une fois l’objectif financier rempli.

La mise en place de questionnaires, ou de formations préa-lables, semblent être des moyens efficaces d’informer les populations des contraintes et conséquences d’une activité économique. Mais ce n’est pas assez. La création d’entreprise, en milieu mélanésien, répond rarement à un seul objectif de renta-bilité, mais s’inscrit souvent dans la vie de la tribu, compliquant ainsi l’évaluation de l’activité.

Plus globalement encore, on note un défaut majeur de valorisation de la production locale. Pourtant de nombreux sa-voir-faire pourraient être valorisés pour répondre aux besoins de consommation du territoire (ex : les nattes sont de plus en plus souvent importées). Les valeurs du terroir sont encore trop peu mises en avant dans les productions locales. L’activité minière, qui impacte durablement l’environnement, devrait permettre un réinvestissement des bénéfices, notamment à proximité des lieux d’extraction, dans le cadre d’un développement « juste ».

Pour répondre aux besoins des personnes comme du mar-ché, l’accent devrait être mis sur la pluriactivité qui correspond bien aux exigences d’une partie de la communauté kanak, celle des tribus. L’économie traditionnelle est naturellement tournée vers la pluriactivité : chasseur, pêcheur, cueilleur. Cette capacité est une force à développer pour proposer des solutions origina-les de développement économique. Tout au plus un effort de formation polyvalente devra être envisagé pour permettre à ce type d’activité de se développer en synergie avec les autres sec-teurs de l’économie calédonienne. Il convient en effet, non plus d’opposer économie traditionnelle et économie de marché, mais de les combiner pour assurer un développement harmonieux.

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L’article 211 de la loi organique précise que le schéma d’aména-gement et de développement de la Nouvelle-Calédonie devra « exprimer les orientations fondamentales en matière (…) de développement culturel ». Mais ce sujet nécessite, plus large-ment, d’aborder la façon dont nous vivons, individuellement ou collectivement, à travers nos propres références culturelles, le développement de la Nouvelle-Calédonie.

Des mutations sociales importantes, variables d’une com-munauté à l’autre, sont entrainées par ce développement, et la construction collective du destin commun nécessite que nous regardions globalement ces aspects.

L’atelier 5 s’attachera à formuler un diagnostic sur la pro-blématique de la préservation / évolution de la culture et des valeurs identitaires, dans un contexte de fort développement économique et de mondialisation.

Les réflexions pourront s’articuler autour de questions telles que les suivantes :l comment le développement est-il perçu par les groupes eth-

niques présents en Nouvelle-Calédonie ? quel rapport chaque groupe ethnique a-t-il à l’entreprise ?

l quelles actions sont conduites : - pour accompagner les changements provoqués par le dé-

veloppement ? - pour concilier mise en valeur des terres et respect de leur

valeur identitaire kanak ? - pour le développement de la culture pour l’ensemble de

la population ?- pour favoriser le développement par la culture ?

l quels constats peut-on en tirer ?


ajapUHNYa Katan, Alliance Scolaire de l’Eglise EvangéliqueapiKaoUa roch, vicaire général du diocèse de NouméababiN eric, Membre du gouvernement de la Nouvelle-CalédoniebecKer jean-claude, Direction Diocésaine de l’Ecole CatholiquebLadiNiereS gilbert, Editions MadréporesbLaNcHard christian, Direction de l’école des Métiers de la MerboeHe eloi, Agence de Développement Ruralet d’Aménagement Foncier (ADRAF) à La FoaboUtiN rené, Professionnel «arts visuels»boUvier jean-Yves, Président du MEDEF Nouvelle-CalédoniecHaLier christophe, assemblée de la province NordcHarrier emmanuelle, affaires culturelles du haut-commissariatcHeNot reine-marie, congrès de la Nouvelle-Calédonieet assemblée de la province SudcHevrot eric, Fédération des Industriesde Nouvelle-Calédoniede HaaS isabelle, Association Ensemble pour la Planète

deLatHiere jean-jacques, commune de La FoadeLrieU denise, Conseil des Femmes de la province SuddepLaNQUe pascale, Direction de la Culturede la province SuddeSvaLS jean-marc, Association AVH - Collectif Handicapsen Nouvelle-CalédoniedHie florence, Direction de la communication de la SLNdoUYere thierry, Union des Secteurs Généraux duCommerce et de l’Industrie de Nouvelle-Calédonie (COGETRA)faivre françois, Association Renouveau TeasoafoUcrier monique, Association Fondation des Pionniersfradet françoise, service des Transferts des Compétencesdu gouvernement de la Nouvelle-CalédoniegLaNteNet andré, Prêtre - Association Régionale Nouvelle-Calédonie des auditeurs de l’Institut des Hautes Etudesde Défense Nationale goYetcHe Yves, Institut Calédonien de ParticipationgUaeNere philippe, Direction de l’enseignementde la Nouvelle-CalédoniegUiLLemard Nicolas, EthnologueHeNiN bianca, congrès de la Nouvelle-Calédonieet assemblée de la province SudHNada Yvonne, province des îles LoyautéHNageje philippe, Etablissement Territorial de Formation Professionnelle des AdultesHoUdaN olivier, commune de BourailHoUmboUY daniel, Délégation de Nouméa - Assemblée de la province des îles LoyautéHoUWiLi victor, commune de Poumjore annick, commune de BourailKaSarHeroU emmanuel, Agence de Développement de la Culture kanak KUNtZmaNN Nathalie, Direction des Affaires Sanitaires et Sociales et des Problèmes de Société de la province Nord LaUvraY joël, Association Ensemble pour la PlanèteLee Sophia, Association Communauté Chinoise de Nouvelle-CalédoniemeaNdU-poveU isaac, commune de PoyamermoUd claude, Fédération des Syndicats des Fonctionnai-res, Agents et Ouvriers de la Fonction PubliquemoNvoiSiN guy, Syndicat des Eleveurs de Nouvelle-Calédoniemoto joseph, commune de KonéNemia marie, Direction de l’Equipement de la province SudNemoUare anne-marie, commune de La Foa, Mission à la Condition Féminine de la province Sud - Antenne de La FoaoHLeN isabelle, congrès de la Nouvelle-Calédonie et assem-blée de la province SudpaboUtY raymond, commune de Touhopada joseph, commune de PouébopaSco gérard, Chambre d’Agriculture de Nouvelle-CalédoniepaSSa jone, gouvernement de la Nouvelle-Calédoniepetit chantal, Direction de l’Equipement de la province Sudpidra johan, EntrepreneurpigeaU cyril, service culture et fêtes de la mairie de NouméapoigoUNe daniel, assemblée de la province NordpoiNri robert, groupement agricole des producteurs de la côte Est - Coopérative AgricolepoNidja andré, Direction du Développement Economique et de l’Environnement de la province NordpoStic jean-raymond, Chef d’entrepriseQUiNioU arlette, commune de Koumac


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regeNt brice, commune de La FoarieU Yves, assemblée de la province SudrodrigUeZ daniel, tribunal de KonéroiNe jean, Association Valentin Haüy (aveugles et mal-voyants) AVH - Collectif Handicaps roUX philippe, Syndicat des enseignants de la fonction publi-que de la Nouvelle-CalédonieSiLve vincent, Société d’Equipement de Nouvelle-CalédonieSio philippe, Direction du patrimoine foncier et culturel de la province des îlesSio albert, Direction de la Culture de la province NordSoUriSSeaU jean-michel, Institut Agronomiquenéo-Calédonie - Centre de recherche nordtHYdjepacHe jean-Louis, Agence de Développement Rural et d’Aménagement FonciertraverS jean-rené, gendarmerie de NouméatUHeiava Luc, ville de PaïtaveNdegoU Hilarion, maire de l’Ile des PinsveNdegoU régis, Directeur des Affaires Culturelleset Coutumières du gouvernement de la Nouvelle-CalédonieWadraWaNe jacques, Secrétaire général adjointde la province SudWaHoULo albert, sénat coutumier de la Nouvelle-Calédonie et Mairie de BélepWaia Nicole, congrès de la Nouvelle-Calédonie et assemblée de la province SudWaia Sophie, Direction de la Jeunesse et des Sportsde la Nouvelle-CalédonieWamYtaN rezza, SMSP Environnement - Syndicat des Indus-tries de la MineWamYtaN andré, FSFAOFP SantéWeNeHoUa macate, Cabinet BET «MW Etudes et Conseils»XUma edouard, AHNC - MEDEF Nouvelle-Calédonie

Secrétariat :doS SaNtoS muriel, service de l’aménagementet de la planification, gouvernement de la Nouvelle-Calédonie aUgUiN olivier, service de l’aménagementet de la planification, gouvernement de la Nouvelle-CalédoniegodiN patrice, ethnologuejoop Steven, mission aux affaires culturelles,Haut commissariat de la République en Nouvelle-Calédonie trabUc gaël, KPMG


1. chroniques du pays kanak, 1999, tome 1, Société kanak, Planète Mémo, 293 p.

2. chroniques du pays kanak, 1999, tome 4, Mutations, Planète Mémo, 380 p.

3. Séminaire « foncier et développement en Nouvelle-calédonie » des 10, 11 et 12 octobre 2001 à Nouméa, Actes édités par l’ADRAF, 190 p.

4. CARTERON B, 2008, Sur le seuil de la maison commune. identités culturelles et sentiment d’appartenance en Nouvelle-calédonie, Paris, L’Harmattan, coll. Portes Océanes, 284 p.

5. HILAIRE G, 2000, La coutume en Nouvelle-calédonie, extrait de la revue Victoria University of Wellington Law Review.

6. KASARHEROU E, 1990, « Les saisons et les jardins » in de jade et de nacre, patrimoine artistique kanak, réunion des musées nationaux, Paris, 250 p, p 143-151.

7. NEAOUTYINE P., (2006), L’indépendance au présent. identité kanak et destin commun, Paris, Syllepse.

8. SAND C., BOLE J., OUETCHO A., (2003), Les aléas de la construction identitaire multi-ethnique en Nouvelle-Calédonie : quel passé pour un avenir commun ?, Journal de la société des Océanistes, 117, 147-169.

9. TAVERNIER Y, 1998, Rapport d’information n° 1026 déposé par la commission des finances, de l’économie générale et du plan sur la situation économique et financière de la Nouvelle-Calédonie.

6Président Monsieur Yves Magnier,océanographe,ancien membre du gouvernement

Atelier 6Environnement et cadre de vie

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Décembre 2008

Résumé


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L’environnement néo-calédonien est l’un des plus emblématiques au monde. Cet enjeu est par-tagé par la population : l’environnement est un des fondements de l’identité néo-calédonienne.

Un effort très net est conduit actuellement en matière d’environnement par les acteurs publics concernés, au tout premier rang desquels les provinces. Mais il reste énormément à faire, tant en matière de politiques environnementales proprement dites, que d’intégration des enjeux environ-nementaux et de développement durable dans les politiques publiques.

Le caractère très éclaté des compétences en matière d’environnement rend impérative une bonne coordination entre acteurs. Ce souci, très présent à l’esprit des services, se traduit par de nombreu-ses actions coordonnées. Toutefois, la cohérence des politiques conduites souffre de l’ambigüité des textes en matière de répartition des compétences, et du fait qu’il n’existe pas une structure à l’échelle de la Nouvelle-Calédonie chargée d’une mission d’animation.

Le droit de l’environnement est encore peu développé, et la conformité au droit international insuffisante. Les principes de la charte constitutionnelle de l’environnement sont peu appliqués, notamment en matière d’accès du public à l’information environnementale, et de participation aux décisions ayant des incidences sur l’environnement.

Au regard de la fragilité et de la valeur patrimoniale de l’environnement, les moyens alloués sont faibles en matière de gestion des déchets, de gestion de l’eau et d’assainissement, de protection de la biodiversité, de maîtrise de la demande en énergie et d’énergies renouvelables. Les outils manquent également en matière d’analyse, de surveillance et de diagnostic environnemental. Le développement de ces secteurs répond à la fois à un enjeu environnemental, mais aussi à un enjeu d’emploi. De nombreux domaines liés aux ressources environnementales, tels que l’éco-tourisme ou l’exploitation de molécules tirées de la flore ou la faune terrestre ou marine, peuvent également être un support de développement économique.

Concernant la biodiversité, les points les plus marquants sont : les lacunes en matière d’inventaires et de hiérarchisation des pressions ; un réel effort envers une gestion intégrée des récifs inscrits au patrimoine mondial, ainsi qu’envers la protection des forêts sèches ; l’insuffisance du réseau des aires protégées terrestres ; la faiblesse des moyens déployés en matière de prévention et de lutte contre les espèces envahissantes et dans une moindre mesure les feux ; l’urgence de conclure la refonte des textes sur la mine et de mieux encadrer cette activité.

Concernant la gestion de l’eau, les points les plus marquants sont : l’insuffisance des infrastructures d’adduction d’eau et le manque d’installations de sécurisation de la ressource ; le retard préoccu-pant de l’assainissement collectif et non collectif des eaux usées ; les faibles recettes des services publics de l’eau ; l’absence de règlementation sur les rejets, en dehors des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) ; la faible régulation des prélèvements ; le déficit d’information sur la qualité de la ressource ou sur l’impact des rejets sur milieux récepteurs (sols, rivières, eaux lagonaires) ; la quasi-absence de lieux de débat et d’orientation sur la gestion intégrée

des bassins versants. Il manque une politique globale de l’eau, difficile à construire du fait de la répartition des rôles définie par les textes.

Concernant la gestion des déchets, les points les plus marquants sont : les lacunes en matière de planification et d’intercommunalité ; l’existence de zones sans collecte ; le retard très préoccupant sur les installations de stockage à des normes environnementales satisfaisantes ; le nombre de dé-potoirs à réhabiliter ; l’absence de valorisation des déchets ; le début encourageant de structuration de certaines filières de traitement.

Le sujet de la santé environnementale a peu été travaillé en Nouvelle-Calédonie, même si des actions ciblées ont été développées vis-à-vis des sujets les plus préoccupants.

En matière de risques naturels, on constate une situation qui s’améliore progressivement en ma-tière de : connaissance de l’aléa et de la vulnérabilité ; surveillance et alerte ; organisation générale de la sécurité civile ; prévention des feux (maquis, savanes et forêts). Dans tous ces domaines, les besoins sont néanmoins encore réels et l’effort doit être maintenu. Les moyens d’intervention en cas de crise sont très insuffisants et devraient faire l’objet d’un effort spécifique dans le cadre du transfert de la compétence en matière de sécurité civile. Les risques technologiques sont essen-tiellement liés à l’exploitation des ICPE et aux transports.

Le taux de dépendance énergétique du pays est de 96,5 %, et sera aggravé par la mise en ser-vice des deux nouvelles usines métallurgiques et l’augmentation de la capacité de production de l’usine de Doniambo. En l’absence de politique de compensation, le niveau des émissions de gaz à effet de serre devrait significativement dépasser les 8 millions de tonnes équivalent CO2, ce qui est considérable en regard de la taille et de la population du pays. Cette situation nous interpelle en termes de responsabilité environnementale, mais aussi en termes de risque économique, car l’importance des enjeux liés au réchauffement ne laisse guère de doute quant au fait que le « droit » d’émettre du CO2 dans l’atmosphère ne pourra rester gratuit à terme à l’échelle de la planète ; d’ailleurs, la Nouvelle-Calédonie étant très concernée par l’impact du réchauffement climatique, il est dans son intérêt qu’une politique mondiale volontariste se fasse jour.

Les actions à envisager en matière d’énergie et de prévention des émissions de gaz à effet de serre relèveront probablement de logiques très différentes en ce qui concerne d’une part le secteur mine-métallurgie, et d’autre part l’ensemble des autres secteurs. Sur ces derniers, le niveau de prise en compte des enjeux énergétiques et climatiques dans les politiques publiques est encore faible : offre très modeste de transports en commun, étalement urbain, absence de normes techniques sur le bâtiment, carburants et gros véhicules assez faiblement taxés, quasi-absence de politique de maî-trise de la demande en électricité. La volonté d’améliorer le taux de la production électrique d’origine renouvelable doit très prochainement se traduire par un nouvel outil intéressant : la programmation pluriannuelle des investissements de production électrique. Si ces énergies répondent mal aux be-soins industriels (usines à alimenter en 24H/24 et 7J/7), elles trouvent toute leur pertinence pour les autres besoins, du fait d’un contexte plutôt favorable (ensoleillement, vent, etc.).

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1. Environnement ...................................................................................................................................................... 1681.1 Enjeux généraux ....................................................................................................................................................... 168

1.1.1 Un environnement naturel d’une qualité exceptionnelle ............................................ 1681.1.2 Une responsabilité de niveau mondial à assumer ......................................................... 1681.1.3 Des richesses naturelles qui profitent aux Calédoniens,

à l’économie du pays et à l’emploi ........................................................................................... 1691.1.4 Une dimension indissociable de l’identité kanak... ....................................................... 1691.1.5 … et un élément important de l’identité calédonienne .............................................. 1691.1.6 Des pressions réelles, et une tendance à l’accélération

de la dégradation des milieux ....................................................................................................... 1691.1.7 Des politiques environnementales peu présentes,

jusqu’à une période récente initiant un « rattrapage » ............................................. 1701.1.8 Une action publique encore peu imprégnée de développement durable .... 170

1.2 Gouvernance ............................................................................................................................................................... 1701.2.1 Une compétence relevant principalement des provinces,

mais partagée avec la Nouvelle-Calédonie, l’Etat et les communes ................ 1701.2.2 Un impératif de bonne coordination ......................................................................................... 1711.2.3 Une opportunité pour mieux travailler ensemble, mais un exercice difficile .... 1711.2.4 Le respect de l’autonomie de décision des provinces ................................................ 1711.2.5 Une difficulté à bien appréhender l’organisation générale des compétences .... 1711.2.6 Un domaine sans « chef de file » ............................................................................................... 1721.2.7 Mais aussi l’émergence de nombreuses actions coordonnées ............................ 1721.2.8 Un Comité consultatif de l’environnement

qui n’a pas encore trouvé ses marques ................................................................................. 1721.2.9 Des moyens alloués aux politiques environnementales encore modestes .... 1721.2.10 Un droit de l’environnement lacunaire ................................................................................... 1731.2.11 Un accès insuffisant du public à l’information environnementale,

et une participation peu développée aux décisions ayant des incidences sur l’environnement ........................................................................... 173

1.2.12 Un déficit d’application des principes constitutionnels et des conventions internationales ........................................................................................... 174

1.2.13 Un manque d’outils d’analyse et de surveillance .......................................................... 1741.2.14 Un développement progressif de l’éducation et de la sensibilisation

à l’environnement et au développement durable .......................................................... 1741.2.15 Des contrôles et une répression des infractions encore trop faibles ............. 175

1.3 Gestion de la biodiversité ................................................................................................................................ 1751.3.1 Des milieux sensibles et encore imparfaitement connus .......................................... 1761.3.2 Un état des pressions à mieux quantifier et hiérarchiser ........................................ 1761.3.3 Des milieux marins inscrits au patrimoine mondial, et à gérer comme tels ... 1761.3.4 Des efforts assez récents envers les forêts sèches résiduelles ........................... 1781.3.5 Une prévention coordonnée contre les espèces envahissantes,

mais avec peu de moyens ................................................................................................................ 1781.3.6 Des aires protégées terrestres mal réparties et répondant mal

aux principaux enjeux écologiques ........................................................................................... 1791.3.7 Une faible prise en compte dans les documents d’urbanisme ............................ 1801.3.8 Une valorisation quasi-inexistante d’une biodiversité très riche ........................ 1801.3.9 Des progrès imminents et très attendus sur la gestion de la mine ................. 181

1.4 Gestion de l’eau ...................................................................................................................................................... 1831.4.1 Une bonne qualité des masses d’eau, vues à une échelle globale .................. 1831.4. A une échelle plus fine, des problèmes de pollution ................................................... 1831.4.3 Un retard préoccupant en matière d’assainissement domestique… ................. 1841.4.4 … et d’épuration des eaux industrielles et d’élevage ................................................. 1851.4.5 Une ressource quantitativement suffisante mais insuffisamment

bien connue, et localement surexploitée .............................................................................. 1851.4.6 Une ressource en AEP mal protégée, des infrastructures peu satisfaisantes,

et des problèmes de quantité et de qualité de l’eau distribuée ....................... 1851.4.7 Une répartition des rôles mal définie, un déficit de cadrage

des enjeux stratégiques ..................................................................................................................... 1861.4.8 Le prix de l’eau : une question à forts enjeux ................................................................. 1871.4.9 Des assises de l’eau ayant formulé certaines d’orientations ................................ 187

1.5 Gestion des déchets ............................................................................................................................................. 1881.5.1 Une collecte des déchets inexistante dans certaines

zones de plusieurs communes ...................................................................................................... 1881.5.2 Un faible nombre d’installations de stockage des déchets .................................... 188

Sommaire

167167

1.5.3 Des dépotoirs posant de sérieux problèmes environnementaux ....................... 1891.5.4 Un tri très rare et quasiment aucune valorisation ......................................................... 1891.5.5 Une mauvaise connaissance du gisement, et une absence

de planification d’ensemble .............................................................................................................. 1891.5.6 Une application du principe de responsabilité élargie des producteurs ........ 1891.5.7 Un fonds de soutien utile ................................................................................................................... 1901.5.8 Une faible prise en compte de la problématique déchets

au niveau des importations ............................................................................................................... 1901.6 Santé et environnement .................................................................................................................................... 190

1.6.1 Une absence de stratégie d’ensemble ....................................................................................... 1901.6.2 Une qualité de carburants qui s’améliore ............................................................................... 1911.6.3 Un plan d’action pour l’amiante naturel ................................................................................... 1911.6.4 Une surveillance de la qualité de l’air en cours de renforcement ........................ 1911.6.5 Des installations classées pour la protection de l’environnement

mieux encadrées ......................................................................................................................................... 1911.6.6 Une maîtrise des résidus de produits phytosanitaires

présents dans les productions agricoles ................................................................................. 1921.6.7 Une eau potable mieux gérée ......................................................................................................... 1921.6.8 Une qualité des eaux de baignade mieux surveillée ..................................................... 1921.6.9 Autres risques .............................................................................................................................................. 192

2. Risques naturels et technologiques, sécurité civile .................................... 1922.1 Un niveau de connaissance variable des aléas et des risques ........................................... 192

2.1.1 Cyclones ............................................................................................................................................................ 1922.1.2 Mouvements de terrain ......................................................................................................................... 1922.1.3 Inondations .................................................................................................................................................... 1922.1.4 Feux de forêt et de brousse .............................................................................................................. 1932.1.5 Tsunamis .......................................................................................................................................................... 1932.1.6 Séismes ............................................................................................................................................................. 1932.1.7 Risques technologiques ....................................................................................................................... 1932.1.8 Changement climatique ........................................................................................................................ 1932.1.9 Analyses multi-aléas ................................................................................................................................ 193

2.2 Réponses apportées ............................................................................................................................................ 1932.2.1 Organisation et moyens d’intervention en cas de crise .............................................. 1932.2.2 Surveillance et alerte ............................................................................................................................. 1942.2.3 Prévention contre les conséquences du réchauffement climatique ................... 1942.2.4 Prévention des feux de forêt ........................................................................................................... 1942.2.5 Intégration de l’enjeu risques dans l’acte de construire ............................................ 1942.2.6 Prévention des risques technologiques .................................................................................. 195

3. énergie et émissions de gaz à effet de serre ...................................................... 1953.1 Le sujet global de l’énergie, vision actuelle ...................................................................................... 195

3.1.1 Une forte consommation énergétique par habitant ........................................................ 1953.1.2 Une dépendance vis-à-vis des combustibles fossiles ................................................... 1953.1.3 Une sécurité d’approvisionnement non assurée ............................................................... 1953.1.4 Un impact significatif sur la balance commerciale .......................................................... 1963.1.5 Des émissions élevées de gaz à effet de serre .................................................................. 196

3.2 Le sujet global de l’énergie, vision prospective ............................................................................. 1963.2.1 Une dépendance aux combustibles fossiles qui va se renforçant ....................... 1963.2.2 Des conséquences non prévues à ce jour sur l’économie ....................................... 1963.2.3 D’importantes augmentations de nos émissions de CO2 .......................................... 1963.2.4 Un mouvement inverse à celui conduit dans les autres pays développés .... 1973.2.5 Une politique mondiale de prévention générant des incertitudes pour le pays ... 197

3.3 L’énergie dans les transports routiers .................................................................................................... 1983.3.1 Un domaine significativement énergivore .............................................................................. 1983.3.2 Une forte exposition en cas de poursuite du renchérissement des carburants ......... 198

3.4 Le système électrique calédonien ............................................................................................................. 1993.4.1 Une production électrique issue à 20% d’énergies renouvelables ..................... 1993.4.2 Une distribution publique qui ne représente qu’une modeste proportion

des besoins totaux en électricité ................................................................................................ 2003.4.3 Un potentiel intéressant en énergie renouvelable ......................................................... 2003.4.4 Un outil nouveau : la programmation pluriannuelle des investissements .. 2003.4.5 L’importance d’une meilleure maîtrise de la demande en énergie ..................... 2013.4.6 Un prix de l’électricité réglementé ............................................................................................... 201

Annexe I Rappel du mandat de l’atelier ........................................................................................................................ 202Annexe II Membres inscrits à l’atelier ............................................................................................................................. 202Annexe III Bibliographie ............................................................................................................................................................. 203

Atelier 1Solidarité sociale et égalité des chancesLes rapports des 9 ateliersdu diagnosticAtelier 6Environnement et cadre de vie

168

1 Cf. rapport UICN cité en référence n°9 : La flore indigène compte 3 261 espèces (dont 74 % strictement endémiques) presque autant que pour l’ensemble de l’Europe continentale (3 500 espèces). La Nouvelle-Calédonie abrite également 106 espèces de reptiles endémiques, dont le plus grand gecko au monde, mais aussi neuf espèces de chiroptères dont six endémiques et au moins 4 500 espèces d’invertébrés, dont environ 90 % sont endémiques. L’avifaune comprend 23 espèces d’oiseaux endémiques, dont le cagou, seul survivant de sa famille, et le notou qui est le plus gros pigeon arboricole du monde. La biodiversité marine est décrite plus loin

2 Cf. document cité en bibliographie sous le n°15, pages 49 et 50.3 On compte 4000 km² de forêts humides, dont 21% sont en fait des forêts secondarisées, des maquis avec araucarias ainsi que des savanes à niaoulis très denses ; la surface originelle de forêt humide est estimée à 13 000 km².4 Seules les premières font aujourd’hui l’objet d’un véritable plan de sauvetage.5 Cf. 1er et 2e « considérant » de la charte constitutionnelle de l’environnement du 1er mars 2005.

1. Environnement1.1 Enjeux généraux1.1.1 Un environnement naturel d’une qualité exceptionnelleDepuis que la Grande-Terre s’est détachée du Gondwana, les lois de l’évolution, le relief, le climat tropical et la nature des sols ont façonné en Nouvelle-Calédonie des écosystèmes, et des espè-ces qui les composent, d’une originalité exceptionnelle. Aucune autre région du monde ne présente, sur une surface aussi rédui-te, une flore et une faune aussi variées, et au taux d’endémisme si élevé1. De l’avis unanime des scientifiques, la Nouvelle-Calédo-nie est l’un des lieux les plus emblématiques des grands enjeux mondiaux que sont la conservation et la gestion durable de la biodiversité. Syndrome d’insularité oblige, ces écosystèmes ex-ceptionnellement riches sont aussi particulièrement fragiles et sensibles aux bouleversements anthropiques.

L’évaluation faite récemment par l’Union mondiale pour la na-ture (UICN), préalablement à la décision de l’UNESCO d’inscrire sur la liste du patrimoine mondial une proportion significative des écosystèmes récifaux de la Nouvelle-Calédonie, témoigne, malgré la situation sensible voire critique de certains sites ou espèces, que « l’excellente condition écologique des récifs (y) est remarquable » et que « le bien proposé est d’importance exception-nelle pour la conservation in situ de la biodiversité et des espèces menacées »2. Cet avis contraste avec les alertes de la commu-nauté scientifique sur le mauvais état des récifs coralliens sur une partie prépondérante des côtes tropicales des divers continents, sous l’effet des activités humaines.

Le constat est plus mitigé concernant les écosystèmes ter-restres de la Nouvelle-Calédonie : ces milieux ont (comme sur toutes les îles) été fortement modifiés depuis l’arrivée des pre-miers hommes, il y a environ 3000 ans, avec la disparition de nombreuses espèces, l’importance des défrichements, la dégra-dation des forêts sous l’effet des feux, l’introduction d’espèces envahissantes, la mine, etc. Pourtant, il peut entre autres être noté que :l du fait de leur isolement ainsi que des caractères archaïque et

endémique voire micro-endémique de leurs faune et flore, les milieux terrestres et dulçaquicoles sont d’un intérêt exception-nel (et ont en même temps une sensibilité très forte à toute perturbation) ;

l la forêt humide couvre encore environ 3200 km², et présente encore un ensemble de massifs de milliers d’hectares d’un seul tenant3 ;

l les dernières reliques de forêt sèche (dont les homologues dans les autres îles tropicales sont également toutes quasi-disparues) couvrant environ 5 000 ha répartis sur la côte Ouest et le Nord de la Grande-Terre, ainsi que les formations fores-tières et para-forestières sur sols ultramafiques sont particulièrement précieuses4.

1.1.2 Une responsabilité de niveaumondial à assumerLa richesse de son patrimoine naturel implique indéniablement pour la Nouvelle-Calédonie une responsabilité de plan mondial. Cette no-tion apparaîtra peut être comme une contrainte pour certains, mais il faut surtout la voir comme un atout : l comme l’a montré le débat ayant accompa-

gné l’inscription à l’UNESCO, cette notion de responsabilité est aussi une source légitime de fierté pour les Calédoniens, et donc un moteur intéressant sur lequel appuyer l’action publi-que ;

l un patrimoine aussi emblématique véhicule une forte image de marque, et des retombées économiques ;

l une solidarité internationale commence à se manifester au bénéfice des pays faisant de

réels efforts au bénéfice des pays faisant de réels efforts pour conserver leur patrimoine, et dont peut aussi bénéficier la Nouvelle-Calédonie (notamment par l’intégration des enjeux de bonne conservation des forêts tropicales dans les mécanismes post-Kyoto) ;l cet enjeu « externe » nous rappelle utilement à notre

obligation « interne » de respect des « ressources et (des) équilibres naturels (qui) ont conditionné l’émergence de l’hu-manité » : « l’avenir et l’existence même de l’humanité » étant « indissociables de son milieu naturel »5, il nous faut laisser aux jeunes Calédoniens un patrimoine dont ils puissent profiter, autant qu’en auront profité les générations qui les ont précédés.

169

1.1.3 Des richesses naturelles qui profitent aux Calédoniens, à l’économie du pays et à l’emploiLes prélèvements dans le lagon, la mangrove, les rivières ou la forêt, sont une source importante d’alimentation ; les activités sportives ou récréatives en mer ou sur terre rythment la vie de beaucoup de Calédoniens ; etc. En outre, de nombreux services irremplaçables sont apportés gratuitement à la société par l’en-vironnement : disponibilité de la ressource en eau, protection de la barrière récifale contre la houle, stockage de carbone dans la biomasse, effet épurateur des sols, des mangroves et de la végétation terrestre, rôle de nourriceries et de frayères des man-groves et des récifs, etc.

Plusieurs secteurs économiques reposent sur la beauté des paysages, l’espace et les ressources biologiques : tourisme, pê-che, activités de loisirs, agriculture, etc. Les ressources minérales sont quant à elles le principal moteur économique du pays. La biodiversité peut demain permettre une valorisation plus conséquente qu’aujourd’hui, à travers la pharmacologie, les cosmétiques, les agro-carburants ou les cultures à vocation de stockage de carbone, les biopolymères, la bioépuration, etc. et on peut citer également l’éco-tourisme.

Une partie de l’économie et de l’emploi de la Nouvelle-Calédonie repose sur l’environnement : gestion de l’eau, prévention des pollutions, gestion des déchets, protection de la biodiversité, production d’énergies renouvelables. Il est clair que, dans les prochaines années, les importants besoins constatés dans ces divers domaines justifieront de nouvelles créations d’emplois.

Pour faire le point sur tous ces aspects, l’AFD va prochaine-ment lancer une étude relative au rôle que joue le capital naturel renouvelable et non renouvelable dans le développement dura-ble de la Nouvelle-Calédonie.

1.1.4 Une dimension indissociablede l’identité kanak...Pour les clans kanak, le patrimoine naturel est fondamental pour assurer la subsistance, mais aussi pour garantir leur ordre iden-titaire et culturel, pour se reconnaître comme complémentaires les uns vis-à-vis des autres. La mer et la terre constituent, dans une même unité, un territoire vital et un ciment pour le déve-loppement pacifié de la communauté6. Le territoire du clan est intimement connu de celui-ci, et la gestion de ses ressources respecte des règles sociales fortes : ne pas prélever au-delà des besoins, se présenter et faire un geste coutumier dans les zones dont on n’est pas issu, être respectueux envers les espèces et les lieux à forte charge symbolique, etc.

1.1.5 … et un élément important de l’identité calédonienneIl est unanimement reconnu que cette vision kanak a influen-cé la relation des Calédoniens d’autres origines par rapport à l’environnement. L’environnement participe à l’évidence des enjeux du « destin commun », et doit être pris en compte dans l’intention de « refondation d’un contrat social entre toutes les communautés », inscrite dans l’accord de Nouméa.

1.1.6 Des pressions réelles, et une tendance à l’accélération de la dégradation des milieuxLa Nouvelle-Calédonie est identifiée par la communauté scien-tifique comme l’un des 34 points chauds (ou « hotspots ») pour la conservation de la biodiversité mondiale7. Cela signifie que ce lieu possède une très importante diversité en espèces, et que la superficie de ses habitats originels a régressé de plus de 70 %.

Comme partout ailleurs sur la planète, on constate en Nou-velle-Calédonie que « la diversité biologique, l’épanouissement de la personne et le progrès des sociétés humaines sont affectés par certains modes de consommation ou de production et par l’ex-ploitation excessive des ressources naturelles »8. Malgré une faible densité humaine, les sujets d’inquiétude progressent. Les pres-sions impactant l’environnement sont en effet nombreuses : l le réchauffement climatique et ses effets9 ; l l’extension très importante prise, presque chaque année, par

les feux de savane et de forêt (48 000 hectares recensés en 2002) ;

l les nouveaux usages du sol découlant de l’extension urbaine, des infrastructures, et de la mine ;

l les atteintes au littoral engendrées par l’érosion des sols et les aménagements côtiers ;

l la pollution de l’air résultant des rejets de l’usine métallurgique et des centrales thermiques, des transports et du roulage minier ;

l la pollution des nappes aquifères, des rivières et du lagon gé-nérée par l’érosion, les rejets agricoles, urbains et industriels, les déchets et l’absence d’assainissement ;

l la prolifération d’espèces exotiques envahissantes, prédatrices ou concurrentes d’espèces endémiques ;

l les prélèvements irraisonnés dans le milieu naturel, touchant notamment des espèces menacées, telles que roussettes ou bénitiers.

Selon l’UICN10, « 22% des plantes endémiques de la Nouvelle-Calé-donie sont menacées (dont 7% en danger et 3% en danger critique), et certaines espèces animales seraient également en diminution critique d’effectifs : roussette, notou, perruche d’Ouvéa, crabes de cocotiers, geckos, escargot de l’île des Pins. » Au total, 270 espèces sont, en Nouvelle-Calédonie, considérées comme menacées (liste rouge UICN) : c’est plus que sur la totalité des DOM et COM français, et plus de deux fois plus qu’en métropole.

La logique moderne de consommation, sans préoccupa-tion du lendemain, est pleinement à l’œuvre au quotidien en Nouvelle-Calédonie : il paraît, à beaucoup, enviable d’avoir une voiture dont le moteur peut développer 300 chevaux, ou de faire fréquemment 20000 km en avion, sans penser que la générali-sation de ce « luxe » d’aujourd’hui diminue les chances de nos petits-enfants de bénéficier de la barrière corallienne ceinturant le lagon.

Il n’existe pas en Nouvelle-Calédonie d’indicateur global de type « empreinte écologique », mais il n’y a pas de raison de pen-ser que notre empreinte individuelle moyenne soit meilleure que celle constatée dans la plupart des pays occidentaux, à sa-voir un niveau de prélèvement sur les ressources renouvelables qui, s’il était généralisé à la population mondiale, équivaudrait à trois fois ce que peut produire la planète.

6 Cf. dossier de présentation en vue de l’inscription sur la liste du patrimoine mondial cité en référence 14 (p. 91)7 Cf. article Mittermeier et al. « Hotspots Revisited: Earth’s Biologically Richest and Most Endangered Terrestrial Ecoregions »(2004).

Cette liste de 34 points chauds n’est pas hiérarchisée, mais la Nouvelle-Calédonie fait à l’évidence partie des zones parmi les plus stratégiques. C’est le point chaud ayant, au plan géographique, les plus petites dimensions.

8 Cf. 5e « considérant » de la charte constitutionnelle. 9 Listés sommairement au § 2.1.8 ci-dessous10 Voir document cité en bibliographie sous le n°8

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170

11 Un projet de code minier est en cours d’examen par le congrès : voir ci-dessous, § 1.3.912 Ce qui n’est pas totalement contradictoire avec des comportements individuels parfois agressifs pour l’environnement, ces comportements ne faisant que traduire l’idée assez communément répandue selon laquelle « tant que les

autres continueront de polluer, je n’ai aucune raison de m’astreindre moi-même à ne pas polluer ».13 « Les politiques publiques doivent promouvoir un développement durable. À cet effet, elles concilient la protection et la mise en valeur de l’environnement, le développement économique et le progrès social » (cf. article 6

de la charte de l’environnement).

1.1.7 Des politiques environnementales peu présentes, jusqu’à une période récente initiant un « rattrapage »L’environnement n’a pris une réelle importance, en termes de politiques publiques, que depuis quelques années, et le retard ac-cumulé est considérable, comme en témoignent par exemple :l le fait qu’il y a encore quelques mois seulement, et postérieu-

rement au dépôt de la demande de l’inscription des lagons au patrimoine mondial, on déversait encore des huiles usagées au centre d’enfouissement de Ducos, non agréé pour cela,

l le fait que de nombreuses activités impactantes ou polluantes ne sont pas encore gérées ou réglementées de façon appro-priée (par exemple : absence, à ce jour, de réglementation environnementale sur les activités minières11),

l le fait que les décisions se prennent encore parfois en ne réser-vant qu’un poids modeste aux enjeux environnementaux (cf. par exemple les atteintes assez récentes aux mangroves).

Mais on est dans le même temps frappé par la sensibilité de la population vis-à-vis des enjeux environnementaux, comme en témoignent les nombreuses signatures apposées sur des pétitions (30 000 sur le livre bleu soutenant l’inscription des lagons au patrimoine mondial, 5400 sur le seul mois de dé-cembre 2007 sur les problèmes de pesticides, 5700 sur l’appli-cation de sanctions contre les incendiaires en 1998, etc.). Une demande sociale commence à s’exprimer de façon forte vis-à-vis du politique12, et constitue le fondement solide d’une implication de plus en plus tan-gible des pouvoirs publics, qui ont engagé un manifeste effort de « rattrapage ».

Les retards ou difficultés identifiés dans le présent dia-gnostic ne doivent d’ailleurs en rien être interprétés comme une critique envers l’actuelle action des différents acteurs.

1.1.8 Une action publique encore peu imprégnéede développement durableLes enjeux de développement durable ne sont pas encore bien appréhendés en Nouvelle-Calédonie, et la définition même de ce concept, pourtant traduit sous forme de prescription impé-rative dans la Constitution13, n’est encore qu’imparfaitement comprise par le grand public, voire même par les « décideurs ». Il n’y a encore eu à ce jour qu’un début de réflexion globale sur les changements à apporter à la conduite des politiques publi-ques, pour qu’un équilibre réel soit trouvé entre l’économique, le social, et l’environnemental, et il n’existe pas encore de stratégie d’ensemble de développement durable : à leur échelle, les pro-vinces Nord et Sud y travaillent (projet d’agenda 21 dans le Nord et projet de plan de développement durable dans le Sud).

Les enjeux environnementaux sont peu présents dans l’en-semble des politiques publiques. Il n’existe pas de principe d’ « étude d’impact » applicable globalement aux politiques mises en œuvre dans différents domaines pouvant avoir des réper-

1.2 GouvernanceRemarque liminaire : le thème de la gouvernance a été examiné de façon plus approfondie par l’atelier 9. Les développements ci-dessous viennent en complément des constats plus généraux formulés par le rapport de cet atelier. Ils étaient nécessaires dans la mesure où la thématique environnementale est parmi les plus transversales qui soient, et où des problèmes spécifiques se po-sent en matière de gouvernance.

1.2.1 Une compétence relevant principalement des provinces, mais partagée avec la Nouvelle-Calédonie, l’Etat et les communesDepuis leur création il y a 20 ans, les provinces ont compétence sur toutes les matières non dévolues à la Nouvelle-Calédonie, à l’Etat ou aux communes. C’est à ce titre qu’il est usuel d’affirmer que les provinces ont compétence en matière d’environnement. En fait, la réalité est plus complexe car le domaine de l’environne-ment est en soi très transversal.

cussions environnementales : tourisme, urbanisme, etc. Par exemple, le projet de schéma de mise en valeur des richesses minières intègre un important volet environnemental (voir ci-dessous, § 1.3.9), mais à ce jour, les incidences globales de la politique minière n’ont pas été évaluées.

Les subventions publiques au développement sont accordées sans toujours bien prendre en compte les enjeux environnemen-taux, qu’il s’agisse de l’appui à une activité nouvelle d’élevage d’écrevisse exotique et potentiellement envahissante pour les rivières calédoniennes, d’équipements frigorifiques utilisant des gaz interdits en Europe, ou de centrales au charbon.

Les « indicateurs du développement durable » mis en place et suivis en Europe ne sont pas très bien adaptés à la situation calédonienne, mais notons que pour la plupart d’entre eux la situation locale n’est pas très favorable : émissions de gaz à effet de serre, part des énergies renouvelables dans la consommation totale d’énergie primaire, consommation d’énergie totale des transports, part des ménages sous le seuil de pauvreté, etc.

171

14 Il appartient à la Nouvelle-Calédonie et aux provinces d’adopter également des règles de transposition de ces conventions internationales sur leurs eaux dites « territoriales » (au sens du droit de la mer : zone des 12 milles). Plus généralement, il appartient à l’Etat, à la Nouvelle-Calédonie, ou aux provinces, selon leurs compétences respectives, de donner des suites appropriées à tous les engagements pris par la Nation, sous la forme de traités régulièrement ratifiés : cf. traités de Washington, de Ramsar, de Montréal, de Stockholm, etc. Voir plus loin.

15 Autour des îles et atolls d’Entrecasteaux, Chesterfield, Bellona, Matthew, Hunter, Whalpole.

On peut notamment recenser, parmi les compétences dévo-lues à l’Etat, de nombreux items centrés sur, ou directement liés aux questions environnementales : règles applicables sur la zone exclusive économique (ZEE) lorsqu’elles découlent de conven-tions internationales14, sécurité civile (domaine très important vis-à-vis des enjeux environnementaux : cf. lutte contre les feux de forêt ou les pollutions accidentelles), réglementation et contrôle des matières nucléaires, recherche scientifique, associations de protection de l’environnement (art. L. 611-1 et suivants du CE), maxima en matière de sanctions pénales, politique pénale du parquet, police judiciaire.

Le même constat peut être fait concernant la Nouvelle-Calé-donie : gestion des ressources naturelles de la ZEE, et des eaux territoriales non-provinciales15, gestion du domaine public ou privé de la Nouvelle-Calédonie et règles de droit domanial pour le domaine des provinces ou des communes, réglementation zoo et phyto-sanitaire, règles d’importation et d’exportation ou de mise sur le marché (CITES, prévention des espèces envahissantes, pro-duits polluants, véhicules, etc.), mise en œuvre d’outils fiscaux (taxes sur les activités polluantes, les usages de l’eau, etc.), réglementation des hydrocarbures, intégration des enjeux environnementaux dans les principes généraux d’urbanisme, dans le droit minier, dans le ré-gime des terres coutumières, etc. Il faut noter que l’environnement n’est pas cité par la loi organique dans la liste des domaines dans lesquels le congrès est autorisé à adopter des lois du pays.

Enfin, les communes disposent d’une compétence générale pour régler les affaires concernant leur territoire, ce qui leur per-met d’intervenir, à l’échelle communale ou en se regroupant avec des communes voisines, pour répondre aux besoins de leurs ad-ministrés en matière de collecte de déchets, d’adduction d’eau, d’assainissement collectif ou non-collectif, etc. Par ailleurs, la po-lice municipale a notamment pour objet d’assurer « la salubrité publique », ce qui inclut la prévention des pollutions de toutes natures. Les communes ont un rôle important complémentaire à celui de l’Etat en matière de sécurité civile et donc de lutte contre le feu.

A titre d’illustration, nous avons examiné la liste des 33 chantiers en cours en métropole dans le cadre du « Grenelle de l’environne-ment » : pour plus d’un tiers d’entre eux, les thématiques couvertes relèvent de façon très prépondérante d’une compétence exercée ici par la Nouvelle-Calédonie ; pour environ un tiers, d’une com-pétence relevant ici des provinces ; et pour le petit tiers restant, soit de l’Etat, soit d’une compétence partagée, soit de personne (thématiques non pertinentes en Nouvelle-Calédonie).

1.2.2 Un impératif de bonne coordinationPour certains sujets environnementaux, cette répartition des compétences oblige impérativement à une coordination entre tous les acteurs, pour définir et mettre en œuvre des politiques cohérentes et efficaces.

Un exemple souvent cité en ce sens est celui de la chasse ou de la pêche d’espèces menacées ou sensibles. La pêche du napoléon (Cheilinus undulatus) est par exemple interdite en province Sud, mais autorisée en province Nord pour des poissons d’une taille comprise entre 50 cm et 1 m ; pour que l’interdiction en vigueur dans le Sud ne soit pas contournée par des personnes préten-dant se fournir dans le Nord, il y aurait lieu de réglementer aussi la vente. Le besoin de cohérence est particulièrement évident pour toutes les espèces dont les biotopes dépassent l’échelle provin-ciale, comme c’est le cas par exemple des roussettes.

De même, en matière de lutte contre les espèces envahissantes,

les actions à conduire sont en partie de compétence provinciale (déclaration obligatoire de spécimens d’espèces à problèmes, programmes d’éradication, etc.), en partie de la compétence de la Nouvelle-Calédonie (réglementation douanière, contrôle aux frontières, contrôle des animaleries), d’autres enfin sont de com-pétence partagée (efforts de sensibilisation du public, etc.).

D’autres illustrations peuvent aisément être trouvées démon-trant que certains enjeux environnementaux dépassent l’échelle provinciale, soit parce que les provinces ne disposent pas de la totalité des compétences à mettre en œuvre, soit parce que leur action perdrait en efficacité sans un minimum de cohérence en-tre elles : gestion des déchets, principes directeurs d’urbanisme, gestion de l’eau, coordination ICPE, gestion du domaine maritime ou forestier, protection de la forêt sèche, etc.

Enfin, au-delà de l’objectif de cohérence des décisions, la coor-dination répond aussi à des enjeux :l d’efficacité opérationnelle, par la mutualisation des connaissan-

ces et le partage de l’information ; l et de mutualisation des moyens humains et financiers.

Cet enjeu de mutualisation est extrêmement important, du fait de la très grande complexité juridique et technique du domaine de l’environnement. Celui-ci nécessite en effet de maîtriser :l certains aspects du droit pénal, du droit international, etc ;l ainsi que des doctrines techniques qui ont mis des décennies à

émerger dans les pays les plus avancés en la matière, relatives à la gestion des milieux naturels et des espèces, aux études d’im-pact, aux ICPE, aux polluants de l’eau ou de l’air, aux OGM, aux protocoles d’observation, de suivi et de surveillance de la qualité des milieux, à l’information environnementale, etc.

1.2.3 Une opportunité pour mieux travailler ensemble, mais un exercice difficileCette obligation de coordination est reconnue comme une op-portunité de travailler ensemble et de rechercher le consensus.

Toutefois, plusieurs difficultés viennent s’opposer à l’obtention de bons résultats en matière de cohérence des politiques publi-ques dans le sens des enjeux environnementaux, difficultés que nous développons dans les points ci-après.

1.2.4 Le respect de l’autonomie de décision des provincesMême lorsque les services techniques provinciaux se sont coor-donnés, il faut le traduire ensuite par des délibérations de leurs assemblées, ce qui peut de facto générer des divergences.

1.2.5 Une difficulté à bien appréhender l’organisation générale des compétencesMême s’il existe de nombreuses initiatives témoignant d’une vo-lonté de co-construire des politiques cohérentes (voir § 1.2.7), il faut constater que les textes définissant la répartition des com-pétences sont parfois interprétés de façon relativement rigide, et opposée à toute superposition de compétence. Par exemple, alors que la charte constitutionnelle de l’environnement oblige à ce que toutes les politiques publiques « concilient la protection et la mise en valeur de l’environnement, le développement économique et le progrès social », l’idée même que la Nouvelle-Calédonie se préoccupe de développement durable pose question aux provin-ces qui y voient un empiètement sur leurs compétences.

Globalement, on constate une méconnaissance du contexte général dans lequel doivent être exercées les compétences des uns et des autres. Il n’y a pas de guide clair à ce sujet.


172

16 Ou « GIP ». Le décret n°95-636 qui permet en métropole et dans les DOM de créer des GIP dans le domaine de l’environnement, devra préalablement être rendu applicable en Nouvelle-Calédonie. Cette demande est ancienne,et le texte tarde à sortir.

De plus, les difficultés d’interprétation des frontières de compé-tences sont un net frein à l’action. Par exemple, il a fallu 18 mois pour obtenir clarification du fait que, de par sa compétence sur le commerce extérieur, la Nouvelle-Calédonie avait la responsabilité de délivrer et de contrôler les permis d’entrée et de sortie du terri-toire concernant les spécimens CITES (Convention de Washington sur le commerce international d’espèces menacées).

1.2.6 Un domaine sans « chef de file »L’absence de leader est perçue comme un frein significatif à l’avancée des politiques environnementales.

Ceci peut être lié au fait que certaines tâches ne peuvent être assumées seules par les provinces :l assurer un fonctionnement des services provinciaux en réseau,

coordonner les actions qui nécessitent un travail étroit entre provinces pour des raisons de fond (par ex. la protection des espèces menacées) ou pour favoriser les synergies (par ex. pour conduire certaines études, faire venir des experts ou des forma-teurs, etc.) ;

l veiller à l’intégration des enjeux environnementaux dans les po-litiques exercées à l’échelle de la Nouvelle-Calédonie (principes directeurs d’urbanisme ou de gestion du domaine public, règles sur le commerce, fiscalité, etc.) ;

l assurer un suivi de statistiques et d’indicateurs environnemen-taux à l’échelle territoriale.

Or il n’existe aucun organisme (service de la Nouvelle-Calédo-nie, ou agence territoriale ou inter-provinciale) qui soit chargé d’œuvrer à de telles missions. Cette situation est frappante lors-que l’on se compare à ce qui existe ailleurs : nous n’avons pas connaissance d’un pays où l’exercice de la compétence environ-nementale relèverait uniquement du niveau local ou régional ; notamment, tous les pays fédéraux disposent d’une structure coordonnant l’action de leurs États en la matière.

1.2.7 Mais aussi l’émergence de nombreuses actions coordonnées Les difficultés citées ci-dessus expliquent d’indéniables man-ques de cohérence. Cette situation conduit certains à penser qu’on ne peut arriver à gérer correctement les enjeux environ-nementaux qui se posent à une échelle territoriale globale, sans au moins légèrement modifier les attributions de compétences issues des accords de Matignon-Oudinot. D’autres donnent plus de poids aux évolutions récentes, qui ont vu émerger de véri-tables programmes coordonnés, signe qu’on peut y arriver en poursuivant l’effort.

Il faut noter que bien des actions de fond ont été entreprises ces dernières années, dénotant une réelle volonté de travailler ensem-ble sur des enjeux partagés par les différents acteurs. Les nombreux exemples suivants traduisent cette très forte dynamique :l le programme de conservation des forêts sèches, créé en 2001,

et qui regroupe 10 partenaires issus des collectivités, de la re-cherche et de la société civile ;

l le groupe de travail sur les espèces envahissantes (voir § 1.3.5 ci-dessous) ;

l le dossier de candidature UNESCO, qui a été préparé en concer-tation étroite entre collectivités concernées, et les premiers travaux sur les plans de gestion du bien inscrit, qui s’engagent sur la même voie ;

l le projet de groupement d’intérêt public16 « Conservatoire des espaces naturels », qui est issu de la dynamique créée par le programme forêts sèches, devant associer État, Nouvelle-Ca-

lédonie, provinces, sénat coutumier, associations de maires, et ONG environnementales, et dont les missions devraient être notamment de regrouper les organisations de gestion des six biens en série inscrits au patrimoine mondial et de développer de manière collégiale de nouveaux programmes de conserva-tion de la biodiversité (forêts sèches, lutte contre les espèces envahissantes d’autre part, etc.) ;

l le CNRT « le nickel et son environnement » (voir § 1.3.9 ci-des-sous)

l le travail des provinces avec les services de la Nouvelle-Calédo-nie sur une codification des réglementations environnementales (voir § 1.2.10 ci-dessous) ;

l le projet de réglementation relative à la récolte, à l’exportation et à l’utilisation des ressources biologiques et génétiques sauvages (végétales et animales), préparée en provinces Sud et Nord et qui devrait être votée fin 2008 ;

l la gestion des déchets, qui fait l’objet d’une coordination inter-provinciale (voir § 1.5 plus loin) ;

l le plan de rattrapage de l’équipement des communes en ma-tière d’assainissement, qui est en cours d’élaboration ;

l le premier « conseil de l’eau » qui s’est mis en place fin 2007 sur le bassin versant de la rivière La Foa, et qui regroupe plusieurs communes et un ensemble large de représentants des usagers et de la société civile ;

l etc.

1.2.8 Un Comité consultatif de l’environnement qui n’a pas encore trouvé ses marquesLa loi organique avait, dès 1999, prévu un outil devant œuvrer à cette nécessaire coordination : le « comité consultatif de l’environ-nement » (CCE). Son fonctionnement n’est pas jugé satisfaisant :l il s’est très peu réuni, malgré les nombreux sujets qui nécessitent

un regard à l’échelle du pays ;l les élus s’y impliquent peu ;l il ne dispose pas de moyens propres, ce qui est inapproprié vu la

complexité de ses missions actuelles : la délibération du congrès n°155 du 9 janvier 2006 lui confère en effet une « mission généra-le et permanente d’étude, de conseil, de médiation, de coordination, de proposition vers les pouvoirs publics et d’information vers le public », et la « mission de conseiller la Nouvelle-Calédonie et les collectivités territoriales en matière de développement durable et d’environnement, de proposer des mesures de protection ou de pré-servation de l’environnement et de veiller, dans toute la mesure du possible, à l’harmonisation des politiques menées par les provinces de la Nouvelle-Calédonie en la matière » ;

l pourtant, ces missions sont insuffisamment ambitieuses, no-tamment parce que l’avis sur les délibérations des provinces n’est pas prévu.

Il est probable que la situation s’améliore prochainement, puis-qu’un agent vient d’être recruté par le congrès pour l’animation du CCE.

1.2.9 Des moyens alloués aux politiques environnementales encore modestesLa conception des politiques et réglementations environnementales repose sur une quarantaine d’agents environ (PIL, PN, PS, DIMENC, DAVAR, DAFE). A ces effectifs se rajoutent les agents, plus nombreux, chargés de missions de surveillance et d’accueil du public.

L’atelier n’a pas pu faire un point global sur le financement des actions environnementales, qui semblent très faibles en regard des enjeux.

173

Il est en outre relevé la rareté des outils fiscaux s’appliquant aux activités polluantes ou impactantes, outils qui aujourd’hui ne visent que les canettes en aluminium, les huiles, les batteries et les piles importées.

D’autres exemples d’outils peuvent être trouvés ailleurs, et chaque pays trouve en la matière ses propres outils. Les objectifs peuvent être :l de produire un effet dissuasif sur certaines activités17 ;l d’assurer des recettes pour des services publics ou des actions

environnementales18 ;l ou les deux à la fois19.L’OCDE préconise depuis longtemps l’utilisation de ces instru-ments économiques, qui, lorsqu’ils sont bien gérés, sont reconnus comme « des moyens d’action à la fois efficaces pour l’environnement et économiquement rationnels »20. Le plus souvent, de telles taxes sont introduites en remplacement de taxes visant uniquement un objectif de recettes publiques, afin de ne pas alourdir la fiscalité globale car ce n’est pas le but recherché.

1.2.10 Un droit de l’environnement lacunaireLa première lacune du droit de l’environnement en vigueur en Nouvelle-Calédonie, est celui de son manque de lisibilité. C’est pourquoi les provinces ont, avec les services légistiques du gouvernement, engagé un important travail de codification, ré-capitulant selon un plan commun et modernisant les dispositions de compétence provinciale existantes.

La province Nord a formellement entériné ce travail en ap-prouvant son code par délibération 306-2008/APN du 24 octobre 2008. Celui-ci reprend les textes antérieurs, à droit constant ou presque. Dans un second temps, après concertation, des amélio-rations de fond seront apportées.

En province Sud, il a été fait le choix de conduire cette prépara-tion d’un code de l’environnement, en modernisant et complétant le droit applicable, dans certaines matières le nécessitant : par exemple, les règles relatives à la chasse incluront une obligation de permis de chasse payant et d’assurance en responsabilité civile, des dispositions sur la lutte contre les nuisibles, etc. et les règles relatives à la protec-tion des espèces seront dissociées de celles relatives à la chasse.

Il est donc prématuré de lister les difficultés posées par les tex-tes en vigueur en provinces Nord et Sud, mais il est d’ores et déjà possible d’identifier au moins deux lacunes importantes : l les obligations générales en matière d’études d’impact et d’en-

quêtes publiques (voir § 1.2.11 ci-dessous) ;l et les principes environnementaux s’appliquant en matière d’ur-

banisme. D’autres lacunes sont identifiées plus loin : ICPE, mine, etc.

Il est enfin envisagé d’établir un recueil, à valeur informative, récapitulant les textes sur l’environnement de la compétence de la Nouvelle-Calédonie ou de l’État.

1.2.11 Un accès insuffisant du public à l’information environnementale, et une participation peu développée aux décisions ayant des incidences sur l’environnement La Convention d’Aarhus « sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement » n’est pas applicable en Nouvelle-Calédonie21, pas plus que les articles du code de l’environnement qui l’ont transposée en droit interne22.

Cette exclusion est de facto en bonne partie contredite par la charte constitutionnelle de l’environnement, dont l’article 7 en-traine des droits équivalents23. Cette charte, entrée en vigueur en mars 2005, vient imposer en Nouvelle-Calédonie un principe général important, et Bernard Chérioux24 en déduit que « les collectivités publiques ont une obligation morale de s’inspirer de (la convention d’Aarhus) pour moderniser le droit de participation du public sur leurs territoires respectifs ». Dans le contexte actuel, en effet, l’accès des citoyens à l’information concernant leur environ-nement peut être qualifié de faible, de même que leur association aux décisions pouvant impacter cet environnement, même si de nombreux efforts sont actuellement faits en ce sens.

Par exemple, certains aménagements lourds ne sont pas précédés d’une enquête publique (ou dispositif équivalent). Sous réserve d’oubli, les cas dans lesquels sont obligatoires une enquête publique (EP) et/ou une étude d’impact (EIE) sont les suivants : l changements substantiels d’utilisation des zones du domaine

public maritime (EP) ; l endigages, ports et extractions en mer (EIE) ; l carrières, installations classées pour la protection de l’environne-

ment relevant d’une autorisation (EIE et EP) ; l expropriations et servitudes (EP) ; l périmètres de protection des eaux (EP) ; l autorisations de prélèvement d’eau (EP) ;l zones d’aménagement concerté (concertation définie par ar-

rêté).A titre d’illustration, on relèvera que les règles françaises, qui découlent de textes européens, prévoient bien d’autres cas d’obli-gation d’une EIE et d’une EP : lotissements, grands bâtiments, infrastructures de transport, mines, défrichements importants, ouvrages liés à l’énergie, etc. Les politiques elles-mêmes (sché-mas, réglementations, etc.) peuvent y être soumises à une EIE et à une concertation du public, conformément d’ailleurs à la conven-tion d’Aarhus précitée.

De même, les associations relèvent le caractère désuet des règles encadrant les enquêtes publiques : délai très court (15 jours pour une enquête dont le dossier fait 20 000 pages), non accessibilité de la documentation par voie informatique, locaux de consultation du dossier non équipés d’une photo-copieuse.

17 Par exemple, une taxe sur les sacs plastique a produit en Irlande, en peu de temps, d’importants changements de comportement. En France, la taxe générale sur les activités polluantes touche les ICPE (dont le stockage et l’élimination de déchets et les émissions polluantes atmosphériques), l’extraction de matériaux, les lessives et adoucissants, les imprimés publicitaires, etc.

18 Par exemple, en France : - une taxe sur les permis de construire permet aux conseils généraux de métropole et des DOM d’acheter et de gérer des « espaces naturels sensibles » ;

- la taxe de francisation des navires est la principale source de financement du Conservatoire du littoral.19 Par exemple, en France :

- une taxe sur les véhicules énergivores permet de financer des incitations pour les véhicules peu gourmands ; l’effet dissuasif a été très efficace, et une extension à d’autres produits de ce principe « bonus-malus » vient d’être voté ; - les agences de l’eau perçoivent, afin de financer leurs actions d’appui (notamment au bénéfice des collectivités) sept redevances, pour pollution diffuse (produits phytosanitaires), prélèvements, pollution domestique (assise sur les factures d’eau),

pollution non domestique (rejets polluants), activités d’élevage, etc.20 Cf. : « L’économie politique des taxes liées à l’environnement » (www.oecd.org/env/taxes/politicaleconomy)21 Le décret de publication, n°2002-1187 du 12 septembre 2002, confirme que la France a déposé devant l’ONU une réserve d’application territoriale sous la forme suivante : « Le gouvernement français n’appliquera pas la présente convention en Nouvelle-

Calédonie, Polynésie française et Wallis et Futuna ».22 Articles L 124-1 et suivants. L’Etat, compétent en matière de libertés publiques, pouvait pourtant rendre applicables ces dispositions en Nouvelle-Calédonie. Il serait intéressant de comprendre les raisons de cette exclusion, qui a pour effet de conférer aux

citoyens calédoniens des droits plus faibles qu’aux citoyens métropolitains, concernant l’accès aux informations portant sur leur cadre de vie…23 « Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur

l’environnement. »24 Voir bibliographie n°6


174

Enfin, on relève qu’il n’existe pas à l’échelle des provinces d’ins-tance formelle associant la société civile25, à l’avis de laquelle puissent être soumis certaines décisions (type commissions des sites, des paysages, d’hygiène, de la faune, etc.). Toutefois, la pro-vince Sud a créé en 2004 un comité ad hoc pour suivre la mise en œuvre du projet Goro Nickel, la province Nord a fait de même concernant le projet d’usine du nord, et les « comités de gestion » qui seront mis en place dans le cadre de la gestion de la partie du lagon inscrite au patrimoine mondial, relèvent bien de cette logique.

1.2.12 Un déficit d’application des principes constitutionnels et des conventions internationalesIl est plus difficile de juger si les autres grands principes définis par la charte de l’environnement (principe pollueur-payeur, principe de prévention des impacts à la source, principe de précaution, etc.) sont ou non pleinement mis en œuvre26. Le principe pol-lueur-payeur semble néanmoins rarement appliqué : on notera notamment que les projets déclarés d’utilité publique n’intègrent que très rarement de mesures compensatoires, et en tous cas ja-mais à hauteur des impacts qu’ils peuvent occasionner ; on a vu par ailleurs au § 1.2.9 ci-dessus que l’outil fiscal est peu utilisé.

Par contre, il est patent que la Nouvelle-Calédonie et les provin-ces se préoccupent peu d’arrêter les dispositions réglementaires rendues nécessaires par certaines conventions internationales ratifiées par la France : cf. l’exemple cité plus haut concernant la CITES ; cf. également le protocole de Londres sur les immersions et rejets en mer, rendu applicable hors des eaux territoriales par l’article L 612-1 du code de l’environnement, mais sans traduction juridique de la part des provinces concernant leurs eaux territo-riales ou le lagon27.

Le fait même que la ratification de conventions internationales par la France produise des effets juridiques internes en Nouvelle-Calédonie, n’est pas bien connu28.

1.2.13 Un manque d’outils d’analyse et de surveillance On ne dispose pas de diagnostics environnementaux perti-nents permettant de fonder des politiques environnementales. Il manque par exemple (voir aussi d’autres besoins en termes de diagnostic cités plus loin concernant l’eau, la biodiversité, etc.) : l un inventaire spatialisé de la connaissance acquise sur la biodi-

versité spécifique et écosystémique ;l des stations de référence sur la qualité des milieux naturels et

des séries à long terme de données sur les évolutions ;l une analyse des zones naturelles terrestres et marines les plus

sensibles / menacées / riches, qui mériteraient d’une part des actions de gestion, et d’autre part un statut de protection sous

une forme à définir, vis à vis des pressions d’urbanisme, d’ex-ploitation minière ou de projets d’équipement (cf. l’exemple des ZNIEFF métropolitaines, qui ne sont pas opposables aux projets d’aménagement et aux documents d’urbanisme, mais sont le cas échéant considérées par le juge comme des éléments de preuve vis-à-vis de l’intérêt environnemental d’un site concerné par un projet – les inventaires SIBE décrits au § 1.3.1 ne sont pas utilisés en ce sens) ;

l un inventaire spatialisé des menaces et pressions (feux29, exploi-tation minière, invasions biologiques, rejets) et des contraintes et opportunités d’action (un croisement avec l’inventaire pré-cédent aiderait à identifier et hiérarchiser les besoins d’action : protection de biotopes et/ou d’espèces). Un travail de ce type a été conduit sur les milieux marins (analyse éco-régionale pilo-tée par le WWF) et mériterait d’être généralisé. Pour les milieux terrestres, cela a été réalisé par le Programme Forêt Sèche sur les importants sites de Gouaro-Deva (2005) et de Pindaï-Nékoro (2008).

En ce qui concerne la surveillance, la situation évolue avec des créations récentes : SCAL-AIR30, Observatoire du grand sud, comité environnemental Koniambo. Toutefois, de tels projets sont à une échelle spatiale restreinte par rapport aux besoins stratégiques de la Nouvelle-Calédonie en matière d’environnement. La demande en dispositifs de suivi des milieux se fait de plus en plus forte : impacts miniers, impacts du développement urbain, maintien de l’intégrité des sites inscrits au patrimoine mondial, etc. Elle appelle à être bien précisée par rapport aux besoins, et cadrée métho-dologiquement, pour éviter d’éventuels recouvrements entre dispositifs relevant d’échelles différentes du territoire. La cohé-rence et la rigueur méthodologique des divers dispositifs de suivi, obéissant à la mise en œuvre d’un cahier des charges strict, est un point fondamental pour les raisons évoquées ci-dessus mais aussi parce que cette cohérence est garante de la comparaison des données et indicateurs de site à site et de série temporelle à série temporelle et aussi parce que les systèmes de surveillance repré-sentent des outils particulièrement aptes à catalyser la diffusion et la communication de données environnementales validées et à favoriser, via des « tableaux de bord », l’établissement et le partage d’informations et de diagnostics accessibles à tous.

1.2.14 Un développement progressif de l’éducation et de la sensibilisation à l’environnement et au développement durableL’enjeu de l’éducation est essentiel dans un contexte de déve-loppement rapide, car il est difficile pour tous d’appréhender des problèmes tels que la dangerosité des pesticides, la durée de vie des déchets, etc.31

25 Il existe par exemple en province sud un « comité pour la protection de l’environnement », un « comité des ICPE » et une « commission des sites naturels et monuments historiques » ; en province Nord une « commission de l’environnement » et une « commission technique des permis de construire et des ICPE » ; en province des îles Loyauté une « commission des sites et monuments historiques » ; aucune de ces instances ne prévoit explicitement la participation du monde associatif, et seules quelques unes laissent une place à des « personnalités qualifiées », nommées par arrêté

26 On peut aussi noter que, depuis l’entrée en vigueur de la charte, l’un des rares jugements rendu par un tribunal français, ayant fait référence au principe de précaution, est l’arrêt du tribunal administratif de Nouméa du 14 juin 2006 ayant annulé l’arrêté ICPE de l’usine de Goro-nickel

27 Restent toutefois applicables les textes plus anciens et moins restrictifs suivants : lois 76-599, 76-600 et 85-853 et décrets 82-842 et 86-3828 Article 55 de la Constitution : « Les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois ». Il existe a contrario des textes ayant fait l’objet d’une exclusion explicite : les décrets de publication

respectifs du protocole de Kyoto et de la convention d’Aarhus comportent une clause à ce sujet. La légalité de telles clauses est contestable aux yeux de certains juristes, du fait de l’article 2 § 1d de la Convention de Vienne de 1969 sur le droit des traités, qui limite les possibilités de réserves à caractère territorial. Cf. aussi la décision du conseil constitutionnel n° 88-247 DC du 17 janvier 1989, suite à une saisine qui concernait la Polynésie : « le champ d’application territoriale d’une convention internationale est déterminé par ses stipulations ou par les règles statutaires de l’organisation internationale sous l’égide de laquelle elle a été conclue, et la détermination de ce champ d’application ne relève donc pas de la loi qui en autorise la ratification ». Pour étendre ces textes à la Nouvelle-Calédonie, un simple décret suffirait, suivi d’une transmission auprès des Nations-Unies

29 A noter à ce sujet le projet « incendie et biodiversité des écosystèmes de Nouvelle-Calédonie » (INC, supporté par l’Union européenne et l’agence nationale de la recherche), qui permettra d’intégrer l’état des connaissances en matière de biodiversité, de pra-tiques humaines, de climat et de météo, de propriétés combustibles de la végétation et de comportement du feu, dans un système d’information modélisant le risque de feu sur la biodiversité. Un système d’alerte à vocation opérationnelle en découlera.

30 Association créée en 2004 dont les missions sont la mesure, la surveillance et l’information sur le thème de la qualité de l’air. Elle associe collégialement des membres de tous les organismes concernés (Etat, collectivités, industriels, associations, experts). Voir aussi § 1.6.4 sur les enjeux de pollution de l’air.

31 Donner au plus grand nombre le confort moderne, c’est aussi mettre entre les mains de personnes qui n’y sont pas toujours préparées des moyens de pression sur l’environnement : pouvoir se débarrasser de son huile de vidange dans un creek, acheter et donc peut-être jeter dans la nature des piles, des détergents, etc. Accéder au confort moderne est un droit qui doit s’accompagner à la fois de devoirs pour le citoyen, et d’outils de gestion collective des nuisances : maîtrise de l’urbanisation, gestion des déchets, protection des cours d’eau, etc. Ce constat, qui est tout aussi valable pour les populations mélanésiennes que pour les autres, amène toutefois à constater qu’il est plus difficile d’appliquer certains outils sur les terres coutumières (cf. par ex. les très grandes difficultés des îles Loyauté pour ouvrir des lieux adaptés pour le stockage des déchets).

175

Les acteurs institutionnels et les structures associatives, parfois avec l’aide financière des premiers, conduisent des actions de sen-sibilisation sur le terrain. Les associations actives en la matière sont nombreuses ; citons seulement, parmi les plus visibles, ASNNC, Action Biosphère, Corail Vivant, Opérations Cétacés, WWF, etc. Ces actions sont assez souvent bien visibles, et relayées par les médias.

Il n’existe aucune structure s’étant vu conférer un rôle de coordon-nateur en la matière, mais le CIE (centre d’initiation à l’environnement), présent dans les trois provinces, se place de fait au premier plan des associations, puisque sa vocation première est la sensibilisation des citoyens néo-calédoniens sur les richesses naturelles du pays, sur la problématique de leur préservation et aux enjeux de développe-ment durable. Il est financé à plus de 75 % par les pouvoirs publics. En 2007 il a été décidé de démultiplier les compétences de l’associa-tion, en assurant des formations de formateurs : éco-gardes, guides équestres, éducateurs sportifs, enseignants…

L’enseignement primaire intègre dans ses programmes un début de sensibilisation aux enjeux environnementaux néo-calé-doniens. L’enseignement secondaire intègre assez modestement, au niveau des programmes nationaux, des temps d’information et de réflexion sur les thématiques générales de l’environnement et du développement durable. Le CDP (centre de documentation pédagogique, dépendant du vice-rectorat) met à disposition des enseignants certains outils pédagogiques orientés sur les enjeux environnementaux généraux, ou spécifiques à la Nouvelle-Calé-donie.

Au niveau de l’enseignement supérieur, il y a lieu de signaler que le DEUST revégétalisation a été fermé, et qu’il est envisagé un DEUST de gestion des déchets.

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1.2.15 Des contrôles et une répression des infractions encore trop faiblesLes moyens alloués aux contrôles sont très faibles, mais des re-crutements récents ou en cours viennent corriger cette situation (personnels assermentés mais qui, dans certains domaines, ne peuvent pas verbaliser, mais seulement assister un APJ ou OPJ). L’absence de la gendarmerie est particulièrement remarquée ; il faut toutefois noter que depuis peu, les départs de feu font l’objet d’enquêtes systématiques.

Les textes définissaient rarement des sanctions appropriées en cas d’infraction ; des progrès importants sont constatés sur ce point sur tous les textes récents, mais il reste encore de nombreux domaines où le niveau des sanctions prévues par des textes plus anciens s’avèrent désuets.

Il n’y a pas à ce jour, à proprement parler, de politique pénale du parquet en matière d’environnement, tout simplement car la réglementation d’une part, et les sanctions d’autre part, sont comme on l’a vu très lacunaires. Toutefois, des condamnations ayant un certain caractère d’exemplarité sont intervenues assez récemment, dénotant un changement dans la prise en compte des enjeux environnementaux de la part de l’ensemble des ac-teurs concernés.

1.3 Gestion de la biodiversitéRappelons en préambule que les efforts de préservation de la biodiversité calédonienne doivent reposer sur quatre grandes considérations : l Représentativité de toutes les communautés biologiques ;l Développement de populations animales et végétales viables ;l Maintien des grands processus écologiques ;l Résilience aux changements environnementaux globaux

(climat).

NOuvelle-CalédONiemilieux Naturels, végétatiON

(à partir de dONNées spOt 5 1996)


176

32 Cf. Atlas des mangroves de Nouvelle-Calédonie 2008 référencé en bibliographie sous le n°16. 33 Un projet de jardin botanique existe en province Sud qui devrait évoluer en conservatoire botanique dans les prochaines années.

34 AER ou « analyse écorégionale ». Voir document cité en bibliographie sous le n°9

1.3.1 Des milieux sensibles et encore imparfaitement connus La connaissance des milieux est très imparfaite au regard de leur intérêt naturaliste. Cette situation résulte essentiellement du caractère historiquement tardif des premiers travaux scienti-fiques, comparativement par exemple au continent européen. Des efforts significatifs sont déployés actuellement, comme en témoigne par exemple le nombre de projets avalisés par l’agence nationale de la recherche, qui concernent la biodiversité calédo-nienne. Pour autant, il reste énormément à faire.

Une cartographie des milieux terrestres est en cours : l la province Sud travaille sur le SIBE (inventaire des Sites d’Inté-

rêt Biologique et Ecologique), qui inventorie et évalue la valeur des milieux, et les traduit sous forme de carte. Cet inventaire permet de faire des recommandations notamment auprès des grands aménageurs du territoire (Secal, EEC, Enercal, …) pour l’aménagement de l’espace. Le niveau de détail (la maille) n’est pas toujours le même selon les endroits ;

l un exercice similaire a été initié par la province Nord ;l la province des îles Loyauté n’a pas encore lancé de travaux de

ce type.La méthodologie tient compte des moyens disponibles, et le ni-veau de détail est assez grossier (pas de sous catégorie dans les forêts humides par exemple).

L’inventaire des enjeux des forêts sèches a été réalisé et car-tographié (voir plus loin). Les « zones importantes pour la conservation des oiseaux » ont également été identifiées, mais un travail similaire de hiérarchisation des enjeux de conservation pour les autres classes de vertébrés reste à réaliser.

Un inventaire a été réalisé par la province Sud pour la carto-graphie des zones aquatiques terrestres (plans d’eau, lacs, cours d’eau, …). Cette cartographie est complétée par un atlas de la faune dulçaquicole (poissons et crustacés). D’autres travaux en ce sens ont été réalisés il y a une quinzaine d’années par le Muséum National d’Histoire Naturelle.

Une cartographie générale des mangroves a été réalisée en 2007 dans le cadre de ZONECO32.

Il n’existe pas d’inventaire des milieux à microorganismes bac-tériens ou fongiques, ni des micro-algues.

Tous ces inventaires nécessitent la mobilisation de compéten-ces rares ou inexistantes sur le territoire. Ils nécessitent également une vision et des méthodes homogènes d’une province à l’autre.

On déplore le manque de bio-indicateurs permettant de mesurer et suivre la qualité avérée des écosystèmes. Une liste d’indicateurs a été réalisée par le ministère français de l’écolo-gie pour l’ensemble des départements et territoires d’outre-mer, selon un modèle état/pression/impact. Cette liste pourrait être utilisée localement, moyennant des adaptations méthodologi-ques aux besoins spécifiques de la Nouvelle-Calédonie. Le rôle des scientifiques naturalistes locaux est capital pour un tel travail d’adaptation.

La biologie de certaines espèces (espèces chassées ou espèces commercialisées illégalement notamment) est insuffisamment connue pour évaluer les enjeux et les menaces, et fonder des po-litiques de gestion ; les autorités provinciales, conscientes de ces lacunes, ont commandité des études sur plusieurs espèces d’im-portance économique (notou, bulimes, roussettes… pour ce qui concerne les espèces terrestres) afin d’ajuster leur réglementation.

Il n’existe pas une liste, validée suivant des principes scientifi-ques, des espèces qui mériteraient un effort de surveillance ou de

protection particulier (espèces « parapluie » notamment). Toute-fois, une réglementation sur les espèces à protéger a été adoptée par la province Nord et sera également incluse dans le code de l’environnement de la province Sud.

L’IRD a développé un herbier, mais aucune structure n’est chargé d’une mission de conservation, in situ, ex situ ou généti-que, de la flore (fonction de « conservatoire botanique » définie pour la métropole et les DOM par le code de l’environnement33). Il n’existe pas d’insectarium. Par contre il existe sur Nouméa deux outils importants :l le Parc Zoologique et Forestier, qui développe de plus en plus

la valorisation pédagogique du patrimoine naturel terrestre ca-lédonien ;

l l’aquarium, qui est un excellent outil pour la connaissance, la conservation et la sensibilisation sur la biodiversité marine.

Les milieux marins sont mieux suivis (notamment à travers un observatoire des récifs coralliens fonctionnant depuis 10 ans et in-tégré au réseau mondial GCRMN) et cartographiés. L’IRD a produit en 2006 un compendium des espèces marines de Nouvelle-Calé-donie. On notera cependant que la classification des biotopes et habitats n’est pas achevée.

Des projets d’observatoires et de réseaux de surveillance du lit-toral sont en cours. Ils restent à finaliser et à étendre à l’ensemble des zones sensibles (y compris zones réputées intactes).

Enfin, en dépit de quelques initiatives, la connaissance de l’environnement néo-calédonien n’est pas valorisée par une orga-nisation collaborative des acteurs de la production, de la gestion, du traitement, de la valorisation et de la diffusion des données sur la nature et les paysages. Une telle dynamique, reposant sur des principes déjà expérimentés ailleurs, permettrait pourtant de contribuer au débat public, de rationaliser la production et la gestion des données environnementales et de valoriser et pro-mouvoir le travail des différents acteurs.

1.3.2 Un état des pressions à mieux quantifier et hiérarchiserLes menaces pesant sur les milieux naturels sont globalement bien connues : voir liste au § 1.1.6 ci-dessus. Elles sont encore peu quantifiées et spatialisées. La connaissance des menaces induites par le réchauffement climatique est notamment très imparfaite au regard de leur gravité.

Des cartographies des menaces sur les milieux naturels exis-tent : l sur les menaces sur les milieux marins : IRD et AER Marin du

WWF34 ;l sur les zones d’incendies : province Sud ;l sur les invasions biologiques ;l sur les installations, ouvrages, travaux et activités susceptibles

d’impacter les écosystèmes d’eau douce : tableau hiérarchisé des « IOTA ».

Ces cartographies doivent être complétées et consolidées.NOTA : les § suivants concernent la prévention de certaines de

ces menaces. Pour les autres, voir les § appropriés : mine, eau, incendies, déchets, etc.

1.3.3 Des milieux marins inscrits au patrimoine mondial, et à gérer comme tels« La Nouvelle-Calédonie est entourée, sur 1 600 kilomètres, de la deuxième plus longue barrière récifale du monde, délimitant un vas-te lagon de 23 400 km² contenant 14 280 km² de récifs. Les surfaces d’herbiers occupent environ un tiers de la surface totale du lagon. On

177

35 Cf. document UICN référencé en bibliographie n°936 Cf. Atlas des mangroves de Nouvelle-Calédonie 2008 référencé en bibliographie sous le n°16.

Un effort important de suivi des populations de certaines es-pèces est fait, globalement ou à l’échelle de certaines zones. Ces suivis montrent pour certaines espèces des diminutions préoc-cupantes (napoléons, bénitiers). Seul un tout petit nombre de plages bénéficie d’un effort de conservation visant à maintenir les pontes de tortues marines (la Roche Percée, Baie des tortues – Bwärä tortues marines et ASSNC).

La récente inscription d’une grande partie des récifs de Nouvelle-Calédonie au patrimoine mondial sera l’occasion de parfaire les suivis et la connaissance scientifique des milieux, les outils de sensibilisation et l’implication du public, et la ré-glementation visant à maîtriser les pressions humaines directes sur le lagon. Cette inscription doit également être utilisée pour asseoir les actions visant à diminuer les pressions issues des bas-sins versants.

A ces réserves marines se rajoutent quelques réserves sur les îlots, destinés à protéger les colonies d’oiseaux marins. On relève que, globalement, l’accroissement de la fréquentation sur un nombre croissant d’îlots, protégés ou non, et parfois éloignés de Nouméa, induit pour ces colonies un impact extrêmement fort.

Les dates des réglementations relatives à quelques espèces parmi les plus emblématiques s’établissent comme suit :

Province Nom de la réservePérimètre

patrimoine mondial

Surfacepermanente

(Ha)

Surfacetemporaire (Ha)

Sud Ilot Signal (Te Ndu) 232

Sud Ilot Maître 619

Sud Ilot Laregnère (Ngé) 669

Sud Ilot Amédée et Grand récif Aboré 14985 542

Sud Ile aux canards et récif Ricaudy 189

Sud Yves Merlet X 17077

Sud Baie de Prony X 149 1116

Sud Bourail X 2322

Sud Ouano X 2977

Sud Le Humboldt 13

Sud Ilot Ténia 983

Sud Ile de Bailly 177

Sud Pointe Kuendu 39

Nord Nekoro 1260

TOTAL : 41691 1658

aires mariNes prOtégées de la NOuvelle-CalédONie

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Pêche ou atteintes aux espèces suivantes, com-mises sur le domaine public maritime de, …

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… la Nouvelle-Calédonie

… ou encore commercialisationsur le territoire de…

…la province des Iles

…la province

Nord

…la province

Sud

Mysticètes et cachalots I 13 aout 03 néant 1er sept. 06 31 mars 04 13 aout 03

Autres cétacés I ou II néant néant 1er sept. 06 31 mars 04 néant

Dugongs I 25 juin 62 25 juin 62 1er sept. 06 31 mars 04 néant

Tortues marines I 4 jan 08 16 juil. 85 1er sept. 06 13 juin 06 4 jan 08

Napoléons II néant néant néant 7 mai 08 néant

Bénitiers II néant néant néant néant néant

Sour

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TSI 2

008

y a recensé, avec un endémisme moyen constaté de 5 %, environ 1 700 espèces de poissons, 5 500 mollusques, 5 000 crustacés, 600 éponges, 300 coraux, 3 tortues, une dizaine d’espèces de mammi-fères marins dont l’emblématique et très menacé dugong »35. La mangrove couvre 260 km2 de forêt arbustive ou arborescente et 90 km2 de tannes et marais. Elle comprend 25 espèces ar-bustives différentes dont une endémique et 6 espèces de Rhyzophora (plus forte biodiver-sité mondiale pour ce genre36. « Elle est fortement dégradée dans la région de Nouméa. » 35

Les aires marines protégées, toutes situées en province Sud à l’exception de la réserve de Nekoro (Poya), représentent à l’heure actuelle une surface permanent de 41 700 hectares répartis sur 14 aires marines protégées, soit environ 1 % de la surface lagonaire totale (en partie hors zone inscrite au pa-trimoine mondial).

NOuvelle-CalédONiebieNs, zONes tampONs mariNes,

zONes tampONs terrestresInscription du récif néo-calédonien

au patrimoine mondial de l’unesco


178

37 Cf. document UICN référencé en bibliographie n°9 38 Tableaux extraits de « Espèces exotiques envahissantes dans les collectivités françaises d’outre-mer, état des lieux et recommandations » (UICN, cf. bibliographie n°18)

39 Voir bibliographie n°17

Bien que peu soumis à pression et non inscrit au patrimoine mondial, on ne perdra pas de vue l’existence d’un patrimoine naturel, dont la biodiversité marine sans doute exceptionnelle reste à découvrir, qui intéresse :l les zones du plateau continental néo-calédonien, qui occupe

au plan national, avec 60.000 km² estimés, la 3ème place après le plateau du Golfe de Gascogne et celui des Kerguelen ;

l la zone bathyale supérieure de la Nouvelle-Calédonie où sub-siste une faune remarquable de « fossiles vivants » (Richer de Forges et al. 1998) dont l’existence est à relier à la présence de la ride de Norfolk qui la relie à l’Ile nord de la Nouvelle-Zélande et qui est considérée comme un vestige de la marge continentale du Gondwana. Cet isolement depuis la fin du Crétacé des rives de l’Australie expliquerait le taux d’archaïsme extrêmement élevé des faunes bathyales des nombreux monts sous-marins de cette ride entre -250 et -600 mètres.

La proximité de l’Australie a sensibilisé très tôt les autori-tés néo-calédoniennes aux très forts enjeux liés aux invasions biologiques, et des dispositifs significativement plus contrai-gnants qu’en métropole ont été mis en place. La nécessité de coordonner les actions, d’échanger et de partager les savoirs et savoir-faire est à l’origine de la création d’un groupe de travail informel associant les trois provinces, la Nouvelle-Calédonie, les organismes scientifiques compétents et les ONG. Il est prévu que cette mission de coordination soit confiée au GIP relatif aux espaces naturels, déjà cité au § 1.2.7 ci-dessus.

C’est à l’initiative de ce groupe de travail que le gouvernement et les provinces ont demandé à l’IRD en 2006 de conduire une « expertise collégiale », dont l’IAC était mandataire39. Celle-ci a permis de faire un bilan complet des enjeux et des méthodes disponibles. Elle a notamment identifié des lacunes importantes dans le dispositif en place en Nouvelle-Calédonie, explicables par le fait que les motivations de ce dispositif étaient essentiel-lement d’approche phyto- et zoo-sanitaire et se limitaient à la protection d’espèces élevées, d’agrément, cultivées et orne-mentales. Parmi les points faibles identifiés dans le système de biosécurité, citons l’absence :l de moyens de contrôle pour l’importation de nouvelles espèces

potentiellement envahissantes et menaçant les écosystèmes ;

CONstitutiON de la flOre vasCulaire de NOuvelle-CalédONie

vertébrés terrestres et d’eau dOuCe Naturalisés Ou eN semi-liberté

1.3.4 Des efforts assez récents envers les forêts sèches résiduelles Les forêts sèches de Nouvelle-Calédonie couvraient autrefois toute la côte Ouest de l’île jusqu’à 400 mètres d’altitude, ce qui représentait environ un quart du territoire. « Ces habitats ne subsistent maintenant que par 235 lambeaux dispersés totalisant 50 km², soit 1 % de la surface d’origine. Ces forêts sèches (…) ac-cueillent 262 espèces de plantes endémiques, dont une soixantaine est présente exclusivement dans ces habitats, une faune spécifique de reptiles, d’oiseaux et d’invertébrés (leur est associée). Les forêts sèches, déjà extrêmement dégradées, ont un potentiel de résilience très limité face aux agressions : (…) feux de brousse, espèces enva-hissantes (cerfs et cochons sauvages), élevage extensif de bovins. Le changement climatique risque de diminuer davantage la résilience de ces habitats »37.

Depuis 2001, un programme de conservation est mené sur cet écosystème considéré comme prioritaire, incluant « un suivi écologique et cartographique, des inventaires floristiques et faunis-tiques, la protection physique des sites prioritaires, la restauration de zones dégradées et la réalisation d’actions de sensibilisation. » Des chantiers de restauration de forêt sèche dégradée (Mépoui-ri, Pindai, pointe Maa, etc.) sont en cours dans le cadre de ce programme. Neuf sites concernés par les atteintes aux espèces indigènes commises par les cerfs, totalisant 280 Ha, ont fait l’ob-jet d’une pose de clôture, par convention avec les propriétaires. Seule la province Nord a un projet d’acquisition d’un site méri-tant une protection de type foncier. La province Sud a en projet une réglementation de protection. Certaines forêts sèches tou-chées par des espèces végétales envahissantes sont considérées à tort comme ayant perdu tout intérêt.

1.3.5 Une prévention coordonnée contre les espèces envahissantes, mais avec peu de moyens La question de la prévention de toute introduction de nouvelle espèce animale ou végétale potentiellement envahissante se pose autant dans les relations entre la Nouvelle-Calédonie et le reste du monde, qu’entre la Grande-Terre et les îles, celles-ci étant encore parfois indemnes de certains des fléaux ayant touché la Grande-Terre dans un passé relativement récent. L’en-jeu est environnemental, mais aussi sanitaire (cf. les migrations planétaires du moustique Aedes albopictus, dont les larves peu-vent voyager dans des pneus, ou de la tique du bétail et de ses maladies associées comme la babésiose) et économique (cf. les impacts du cerf sur les pâturages, des espèces végétales enva-

hissantes non appétées qui remplacent l’herbe des pâturages, ou de la fourmi électrique qui nuit au développement de cer-taines productions).

On recense dans les milieux terrestres de Nouvelle-Calédonie 67 plantes envahissantes (31 et 17 respectivement sur l’île des Pins et les îles Loyauté), et 11 mammifères, 4 oiseaux, 3 poissons, 2 reptiles et 1 amphibien naturalisés menaçant la biodiversité38. Parmi les 100 espèces reconnues comme les plus envahissantes au monde (liste ISSG), 27 sont présentes en Nouvelle-Calédonie.

Vertébrés terrestres et d’eau douce naturalisés ou en semi-liberté

Espèces indigènes Espèces exotiques Menacepour la biodiversité

Mammifères terrestres 9 12 11

Oiseaux 112 14 4

Poissons d’eau douce 58 8 3

Reptiles terrestres 69 4 2

Amphibiens 0 1 1

Sour

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ICN 20

08

Espèces indigènes % d’endémisme Espèces

introduitesEspèces

naturalisées

Plantes exotiques

envahissantes

3261 74 1412 360 67

179

40 Bilan UICN déjà cité (bibliographie n°18) 41 Arrêtés du 23 octobre 2007 42 Bilan UICN déjà cité (bibliographie n°18) 43 Cité en bibliographie sous le n°8

l de station de quarantaine pour les organismes vivants autres que les animaux domestiques ou d’agrément ;

l de réseau de surveillance structuré et de protocole de sur-veillance commun ;

l de prise en compte des introductions plus ou moins vo-lontaires d’espèces végétales ou animales potentiellement envahissantes.

Suite à cela, une réglementation sur la biosécurité a été édictée en décembre 2006, qui « prévoit l’analyse de risque pour certaines espèces exotiques suspectes qui ne sont ni interdites d’importation ni autorisées sous conditions. A cet égard, elle combine des systèmes de listes négatives et positives dans un dispositif ouvert et souple. Elle prévoit notamment que toute espèce n’ayant pas démontré l’absence de caractère envahissant est interdite d’importation. La délibération prévoit également des dispositions relatives aux navires entrants »40. En parallèle, deux arrêtés ont interdit l’importation de près de 300 espèces de plantes envahissantes et le transport et la détention en Nouvelle-Calédonie d’une soixantaine d’autres41.

Une lutte s’organise contre l’expansion des espèces enva-hissantes déjà introduites. Par exemple (liste d’actions non exhaustive) : l une réglementation relative au miconia a été mise en place

de manière coordonnée par les provinces Nord et Sud, et un programme d’éradication a été mis en œuvre ;

l certains îlots font périodiquement l’objet de campagne d’éra-dication des espèces introduites (rats principalement) ;

l la province Sud a interdit la détention et la vente de la tortue de Floride ;

l la province Nord, CI et Dayu Biik travaillent sur le Mont Panié à l’éradication des rats et des chats, et au contrôle des cochons ;

l suite à un colloque sur le Cerf rusa en novembre 2006, l’ensem-ble des collectivités a confié au CREGG (AICA) un programme de contrôle de cet herbivore ;

l etc.Toutefois, les moyens développés semblent modestes en regard des enjeux. La réponse aux risques de prolifération du lapin de garenne, par exemple, tarde à se mettre en place : le lapin de garenne est présent sur des îlots (Leprédour, Petit Balabio), mais aussi sur la Grande-Terre (presqu’îles de Bouraké et de Montagnès à Païta), introduits par des chasseurs ; des lapins plus ou moins retournés à l’état sauvage sont également présents à Poindimié, ce qui est significativement préoccupant ; seul le site de Montagnès fait l’objet d’une opération d’éradication. La question de la maîtrise des populations de cerfs est très sensible à l’échelle du territoire, et ne pro-gresse que lentement malgré les impacts sur la flore et l’agriculture, et les phénomènes d’érosion entraînés par une réelle surpopulation.

« La Nouvelle-Calédonie souligne dans son plan d’ac-tion sur la biodiversité que les enjeux d’un vrai dispositif de biosécurité dépassent les capacités de mobilisation d’une col-lectivité de 250 000 habitants. Tout en favorisant l’émergence de compétences locales, elle propose que la France contractualise avec la Nouvelle-Calédonie et ses provinces des moyens pour financer le développement des outils d’inventaire, de gestion et de suivi du patrimoine naturel calédonien, afin de rendre crédibles les objectifs d’une stratégie sur la biodiversité. Un premier pas est franchi dans

lOCalisatiON des aires terrestres de prOteCtiON

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n UICN

ce sens avec le cofinancement du Complexe de Protection Zoo et Phytosanitaire »42.

1.3.6 Des aires protégées terrestres mal répartieset répondant mal aux principaux enjeux écologiques Le plan d’action de la Nouvelle-Calédonie pour la biodiversité43 disait en 2006 : « Sur la base des connaissances qui pourront être mobilisées sur l’inventaire des sites prioritaires à préserver en Nou-velle-Calédonie, les provinces Nord, Sud et îles Loyauté envisagent d’accroître de manière significative les espaces protégés. Ainsi la province Nord veut créer des réserves ou des aires protégées d’inté-rêt écologique sur 10% de la surface des habitats terrestres (…). La province Sud qui dispose déjà de la majorité des aires protégées de Nouvelle-Calédonie, afin d’améliorer la connectivité entre les milieux, souhaite créer au moins (…) le parc des grandes fougères (terrestre) ; cette action inclura la création de couloirs d’habitats continus entre les zones de forêt afin de favoriser la dispersion des espèces et les échanges génétiques. La province des îles Loyauté envisage de créer un réseau d’espaces protégés marin et terrestre en concertation avec les communautés locales ».

Ces objectifs étaient conformes aux engagements internatio-naux, par exemple : l la décision VII/28 au titre de la Convention sur la diversité bio-

logique préconise que, d’ici 2010 pour les zones terrestres et 2012 pour les zones marines, soient établis, tant nationalement que régionalement, des réseaux d’aires protégées cohérents, écologiquement représentatifs, gérés efficacement ;

l l’article 14 de la convention sur la protection des ressources naturelles et de l’environnement de la région du Pacifique Sud (convention de Nouméa de 1986) demande que « les Parties éta-blissent, en tant que de besoin, des zones protégées telles que parcs et réserves, et interdisent ou réglementent toute activité susceptible d’avoir des effets néfastes sur les espèces, les écosystèmes ou les pro-cessus biologiques que ces zones sont censées protéger ».

Toutefois, parmi ces diverses actions envisagées en 2006, seul a été créé le parc des Grandes Fougères (10 avril 2008), non encore réglementé ni mentionné sur la carte et le tableau récapitulatifs ci-dessous :


180

44 Y compris les espèces exotiques45 Cité en bibliographie sous le n°8

Les aires protégées terrestres représentent 4% environ de la surface de la Grande-Terre, soit 4 fois moins que la surface sur la-quelle un permis d’exploitation minière est en cours de validité.

Dans l’article de Jaffré cité en bibliographie sous le n° 12, une analyse du réseau d’aires protégées (qui comportait en 1995 toutes les réserves ci-dessus, sauf Amieu, Pourina et Nodela), il était notamment relevé que :l sur l’ensemble des plantes présentes en Nouvelle-Calédonie

et classées en statut de conservation critique, en danger, vul-nérable ou dépendant d’un effort de conservation, seules 11% bénéficiaient de la protection apportée par ces réserves, alors que 83 % n’y étaient pas présentes ;

l la distinction réserve de faune / réserve botanique n’a pas de sens en termes de conservation ;

l seules deux types d’écosystèmes néo-calédoniens sont concernés par ces réserves, l’écosystème dont l’omission est la plus pénalisante étant celui des fo-rêts sèches.

1.3.7 Une faible prise en compte dans les documents d’urbanismeLa prise en compte des enjeux de biodiversité dans les décisions d’aménagement est récente. Elle ne s’est pas encore traduite par des adaptations des documents d’urbanisme, qui continuent parfois d’autoriser des constructions, mais surtout qui an-ticipent des urbanisations futures (zones NA) dans des secteurs à forts enjeux pour les milieux naturels. La carte page suivante en donne l’illustration sur le Grand Nouméa :

1.3.8 Une valorisation quasi-inexistante d’une biodiversité très richeSur les 4860 espèces recensées de la flore présente en Nouvelle-Calédonie44, « une dizaine seulement sont exploitées à des fins thérapeutiques, de trans-formation du bois ou de parfumerie »45. On compte également une douzaine de plantes cultivées à des fins ornementales. On compte également une dou-zaine de plantes cultivées à des fins ornementales. Une association milite pour la promotion des plan-tes aromatiques et médicinales (APPAM).

Alors que beaucoup estiment que le potentiel semble important en horticulture, pharmacologie (antibiotique, antifongique, …), ou cosmétologie, les recherches en cours n’ont mis à jour que très peu de plantes/molécules/substances présentant un in-térêt remarquable sur le plan économique, malgré un effort de prospection systématique et descree-ning du CNRS depuis près de 30 ans. Les délais nécessaires à ce type de travaux de recherche sont relativement longs (2 à 5 ans pour la cosmétologie, 20 ans pour la pharmacologie). Le manque d’in-terface entre la recherche et l’activité économique semble un problème et des expériences passées (GIS de 1998) n’ont pas été concluantes. Il est toute-fois fait le constat d’un manque :l d’outil de structuration des organismes de

recherche ;l d’interfaces avec la sphère de gouvernance ;l d’interfaces avec les entreprises (bureaux d’étude

spécialisés dans les transferts de technologies).Le plan d’action de la Nouvelle-Calédonie pour la biodiversité45 relevait en 2006 qu’« il n’existe pas de réglementation spécifique actuellement en Nouvelle Calédonie pour gérer les prélèvements de matériel génétique et leur utilisation postérieure. Une expertise juri-dique sera lancée pour définir un tel cadre juridique dans le respect des conventions internationales (sur la diversité biologique et sur les droits de propriété intellectuelle). » Les provinces travaillent, en coordination, sur un projet de réglementation à ce sujet.

Plus généralement, on ne trouve que peu d’exemples de dé-veloppement durable, associant l’homme et son maintien en zone rural, la protection des milieux et le développement de l’activité économique : l l’éco-tourisme et le tourisme à la ferme sont encore sous-ex-

Nom Annéede création Type de réserve Province Surface (Ha)

1 Montagne des Sources 1950 Reserve naturelle intégrale Sud 5878

2 Parc M. Corbasson 1962 Parc provincial Sud 35

3 Rivière Bleue 1980 Parc provincial Sud 9045

4 Thy 1980 Parc provincial Sud 1133

5 Ouen-Toro 1989 Parc provincial Sud 44

6 Haute Yate 1972 Réserve spéciale terrestre de faune Sud 15900

7 Ile Leprédour 1961 Réserve spéciale terrestre de faune Sud 760

8 Col d’Amieu 1970 Réserve spéciale terrestre de faune Sud 4000

9 Ilot Pam 1980 Réserve spéciale terrestre de faune Nord 460

10 Aoupinié 1975 Réserve spéciale terrestre de faune Nord 5400

11 Etang de Koumac 1989 Réserve spéciale terrestre de faune Nord 53

12 Mont Mou 1950 Réserve spéciale botanique Sud 675

13 Mont Humboldt 1950 Réserve spéciale botanique Sud 3200

14 Mont Panié 1950 Réserve spéciale botanique Nord 5000

15 Yate Barrage 1972 Réserve spéciale botanique Sud 546

16 Fausse Yate 1972 Réserve spéciale botanique Sud 386

17 Monts Nengoné 1972 Réserve spéciale botanique Sud 307

18 Foret Nord 1972 Réserve spéciale botanique Sud 280

19 Cap N’Dua 1972 Réserve spéciale botanique Sud 830

20 Pic du Pin 1972 Réserve spéciale botanique Sud 1482

21 Forêt Cachée 1972 Réserve spéciale botanique Sud 635

22 Chutes de la Madeleine 1990 Réserve spéciale botanique Sud 400

23 Forêt de Saille 1980 Réserve spéciale botanique Sud 1100

24 Pic Ningua 1980 Réserve spéciale botanique Sud 340

25 Mt Do 1981 Réserve spéciale terrestre de faune et de flore Sud 300

26 Mt Kouakoue 1995 Réserve spéciale terrestre de faune et de flore Sud 7480

27 Haute Pourina 1995 Réserve spéciale terrestre de faune et de flore Sud 4480

28 Nodela 1996 Réserve spéciale terrestre de faune et de flore Sud 935

Total 71084

181

46 Voir document cité en bibliographie n°9

ploités en regard de leur potentiel ;l certains citent également la crevetticulture, source d’emplois

directs et indirects peu qualifiés en monde rural, dont l’implan-tation des fermes a été effectuée en respectant les mangroves mais dont l’impact sur la qualité des eaux lagonaires est encore discuté.

1.3.9 Des progrès imminents et très attendus sur la gestion de la mineLes activités minières sont clairement identifiées comme la cau-se des principaux désordres environnementaux constatés par le passé en Nouvelle-Calédonie. Ses impacts sur les paysages, la biodiversité terrestre, la biodiversité marine, l’érosion des sols et la qualité des eaux, sont avérés, même si on ne dispose malheu-reusement pas d’un véritable état des lieux naturaliste des zones impactées et des enjeux de conservation qu’ils représentent en-core, notamment dans le contexte particulier d’une biodiversité terrestre très riche en zones de micro-endémisme46.

La superficie couverte par un titre d’exploitation en cours de validité est supérieure à 2 600 km², soit environ 15 % de la surface de la Grande-Terre. Toutefois, la moitié environ de cette surface n’a jamais fait l’objet de recherches en profondeur, ni a fortiori d’exploitation.

La superficie minière concédée est sensiblement identique dans les deux provinces. Par contre, la répartition par communes

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est très inégale (voir carte ci-dessous) : huit communes couvrent à elles seules 80% du domaine minier total (par importance dé-croissante : Yaté, Thio, Poya, Boulouparis, Le Mont-Dore, Houailou, Kouaoua, Canala, Koumac).

Les règles en vigueur pour encadrer les activités de pros-pection, d’exploration et d’exploitation sont, encore à ce jour, anciennes et désuètes. C’est pourquoi vont être prochainement examinés par le congrès :l le schéma de mise en valeur des richesses minières de la Nou-

velle-Calédonie, prévu à l’article 26 de la loi organique, l ainsi que sa déclinaison en un code minier (qui sera complété

par la suite par un arrêté minier, et des arrêtés d’application).L’objectif général de ces deux textes est celui d’un développement raisonné et équilibré de l’industrie minière et métallurgique, en privilégiant la valorisation locale de la ressource, la préservation de l’environnement et l’utilisation d’une partie des bénéfices au profit des communautés vivant à proximité des sites miniers ainsi qu’au développement des générations futures.

Des règles et outils administratifs, scientifiques, techniques et financiers inexistants aujourd’hui seront introduits, afin de mieux insérer l’activité minière dans son environnement et de répondre aux enjeux de développement durable. Ces règles et outils peuvent le cas échéant être complétés par des disposi-tions particulières mises en place par les provinces, au titre de leur compétence en matière d’environnement.

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Cadastre minier

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182

47 Extrait du projet de schéma de mise en valeur des richesses minières ; le projet de loi de pays prévoit quant à lui que « des périmètres de protection, à l’intérieur desquels la prospection, la recherche et l’exploitation minières sont soumises à certaines conditions ou interdites, peuvent être établis (…) en tous lieux où ils seraient jugés nécessaires à l’intérêt général ».

48 Voir la synthèse citée en bibliographie sous le n°22

le Cadastre miNierde NOuvelle-CalédONie 2008

Notamment, les règles suivantes sont proposées dans les pro-jets précités :l instruire les demandes de permis d’exploiter en donnant un

certain niveau de priorité aux professionnels compétents et soucieux de l’environnement ;

l subordonner chaque nouvelle demande de permis d’exploita-tion à une étude d’impact (les permis de recherches sont soumis à notice d’impact ; les sites disposant d’un permis accordé anté-rieurement n’ont pas d’obligation de se mettre à niveau) ;

l élaborer une charte des bonnes pratiques minières, évolutive, en partenariat avec la profession et obliger chaque exploitant au respect des « meilleures techniques disponibles » à chaque étape : prospection, recherche, exploitation et réhabilitation ; dans le cas particulier des zones minières situées à proximité des sites récifaux inscrits au patrimoine mondial, ces bonnes pratiques d’exploitation seront établies en accord avec les co-mités de gestion de ces zones ;

l obliger les exploitants à « fermer » de façon appropriée leurs sites après exploitation ;

l rendre obligatoire la constitution de garanties financières (afin de financer les travaux nécessaires même en cas de défaillance de l’entreprise) ;

l créer une véritable police des mines ;l interdire toute activité minière au sein de zones au sein des-

quelles « des intérêts supérieurs (agricoles, touristiques, forestiers, etc.) à l’intérêt minier » justifient la délimitation de périmètres de protection47 ;

l développer un programme de réhabilitation des zo-nes dégradées par l’activité minière passée, avec : - l’évaluation de l’emprise des zones dégradées par l’activité

minière ;

- la mise en place d’un programme de réhabilitation de ces zo-nes, et de ses modalités de financement ;

- l’implication des opérateurs miniers en activité, dans la réhabi-litation de ces zones ;

- et le recours aux meilleures techniques disponibles applicables à la réhabilitation.

Concernant ce dernier point, il n’est pas encore affiché à ce stade une accélération du programme de réhabilitation des sites miniers dégradés. Le projet de schéma minier estime le coût des réhabilitations de zones dégradées à plus de 160 milliards de francs : à la vitesse à laquelle ont été conduites de telles opérations ces dernières années, il faudra nettement plus d’un siècle de travaux pour couvrir l’ensemble des zones dégradées identifiées. Plus généralement, les récentes assises de l’eau48 ont été l’occasion de constater également le manque d’un cadre juridique sur l’eau relatif à la gestion des mines et garantissant la préservation des milieux aquatiques à l’aval des sites miniers, cadre basé sur des indicateurs de pression (valeur de rejets) et d’état (indice biologique) manquant également aujourd’hui.

Le besoin en matière de connaissance est en effet important, et à ce titre, le CNRT « Nickel et son environnement » vise notamment :l l’amélioration des connaissances sur l’environnement naturel

des massifs (notamment faune, flore et fonctionnement hydro-logique et hydrogéologique) ;

l le développement de méthodes de protection de l’environ-nement en cours d’exploitation et de réhabilitation des sites miniers ;

l la connaissance des impacts des activités minières et mé-tallurgiques sur les populations (notamment en matière socio-économique et de santé).

183

49 Une méthode d’évaluation de la qualité de l’eau des rivières a été développée à l’issue d’un travail de doctorat (Mary, 1999) : c’est l’Indice Biotique de la Nouvelle-Calédonie (IBNC), qui permet de détecter des pollutions organiques en milieu courant. En outre, un Indice Biotique Minier (IBM) est en cours de validation, destiné à mettre en évidence les perturbations générées par les particules sédimentaires dans les cours d’eau drainant des substrats à dominante ultrabasique. Les 2 indices se réfèrent à une soixantaine d’invertébrés, en fonction de leur sensibilité aux teneurs en matières organiques (IBNC) ou à la présence de dépôts latéritiques (IBM).

50 Le dossier de candidature UNESCO pour la zone côtière ouest relève que « le cheptel de bovins (sur le bassin versant) laisse supposer une utilisation de tiquicides relativement importante », alors même que « les données disponibles actuellement en matière de vidanges de piscines (de tiquicides) et susceptibles de se traduire en rejets dans les rivières sont peu précises ». La province Sud (DENV) réfléchit à la possibilité de classer ces installations.

51 Cette délibération n’a quasiment pas été modifiée depuis 1970, malgré les besoins, et les changements institutionnels. Une réactualisation a été mise en chantier.

pesticides : des pollutions accidentelles ou ponctuelles peuvent avoir eu lieu en dehors des périodes d’échantillonnage50.eaux lagonaires et marinesPour ce qui concerne les milieux récepteurs (lagon) et leur sen-sibilité ou risque de contamination, on relève un manque de référentiels, hors zones spécifiques, issus de suivis et d’analyses de qualité. Il faut en outre souligner qu’aucune réflexion n’a jus-qu’à présent été menée de façon intégrée pour construire une typologie des « masses d’eaux » basée sur la caractérisation des intrants et des flux issus des bassins versants et sur des bases physiques et hydrologiques lagonaires et marines synthétiques telles que coefficient de dispersion, temps de résidence ou de renouvellement, indices de stratification permettant de caracté-riser sur des indicateurs objectifs et quantifiés les baies fermées, les estuaires, chenaux, milieux ouverts, etc.

1.4.2 A une échelle plus fine, des problèmes de pollutionLa synthèse des assises de l’eau fait état d’« irrégularités :l présence d’éléments d’origine microbiologique provenant des

rejets urbains et des déjections animales (élevages et animaux sauvages) ;

l pollution occasionnelle en matières phosphorées ayant pour ori-gine les rejets urbains et les activités agricoles ;

l pollution occasionnelle par les hydrocarbures provenant des zones urbaines ;

l éléments physiques (manganèse, fer, cuivre, chrome, chrome VI, nickel, sélénium, bore, baryum) d’origine naturelle ;

l matières en suspension apparaissant à la suite d’épisodes plu-vieux. »

Le problème de l’assainissement est détaillé plus loin. Celui des activités minières, non encore correctement encadrées, ont été vues au § 1.3.9 ci-dessus.

Les rejets sont encadrés par la délibération n° 105 du 9 août 196851, qui interdit, de façon plutôt floue, « le déversement, dans les eaux superficielles, souterraines et dans la mer de matières sus-ceptibles de porter atteinte à la qualité des eaux, à la santé publique et à la faune ou à la flore sous-marines ». Des arrêtés définissant les « conditions dans lesquelles peuvent être réglementés ou interdits, les déversements, écoulements », etc. étaient prévus, mais ils ne sont jamais intervenus. On constate en particulier l’absence de cadre relatif à la gestion des eaux pluviales. Au total, n’ayant pas de texte à faire appliquer (à l’exception des règles relatives aux rejets imposées aux installations classées pour la protection de l’environnement), il n’existe pas d’administration en charge de la « police de l’eau »,.

Les feux, la mine et les aménagements favorisent l’érosion des sols, et le transfert des polluants qu’ils contiennent (métaux lourds notamment) vers les zones aval des rivières et vers le la-gon ; on ne compte que très peu d’actions de revégétalisation après un incendie (sauf le cas de La Coulée), ni de réel effort de maîtrise de l’impact lié à la prolifération des cerfs.

Enfin, même si aucun indicateur n’éveille aujourd’hui d’inquié-tude à ce sujet, il faut rester vigilant vis-à-vis des polluants non ciblés dans les mesures citées au § 1.4.1 : pesticides à usage non agricole (par exemple pour la lutte anti-termites), produits issus de déchets non correctement gérés (voir § 1.5.2), etc.

1.4 Gestion de l’eauLa réalité de terrain est hétérogène à l’échelle du pays : l’état de la connaissance et les équilibres ressources-besoins varient beau-coup selon le contexte, et des spécificités importantes doivent être prises en compte : habitat dispersé, géologie, diversité culturelle, sensibilité des milieux récepteurs (ex. lentilles d’eau dans les îles, cours d’eau et lagon…). Il eut été irréalisable de dresser un panora-ma d’ensemble des enjeux de l’eau en Nouvelle-Calédonie sans les exposés et les débats qui se sont tenus du 19 au 23 mai 2008 dans le cadre des « assises de l’eau » organisées par le conseil économi-que et social48. Il en est ressorti plusieurs constats, et un premier jet d’orientations, que nous résumons ci-après.

1.4.1 Une bonne qualité des masses d’eau,vues à une échelle globaleeaux continentalesDans les cours d’eau, des prélèvements et analyses d’eaux dou-ces ont été menés de longue date. Les paramètres observés (nitrates, phosphates, azote, bactériologie, etc.) montrent une situation sans problème majeur, ne justifiant pas un suivi lourd sauf nouvelle activité identifiée sur les bassins versants concer-nés. Un indice biologique permettant de qualifier l’état du cours d’eau au regard des pollutions organiques a été élaboré49.

Depuis 2003, les bassins présentant une activité intensive ou des enjeux importants sont suivis de façon plus approfondie, tant sur le nombre de paramètres mesurés que sur la fréquence des analyses. Parallèlement, pour la mise en place des périmè-tres de protection des eaux destinées à l’alimentation en eau potable, des mesures sont effectuées en amont des captages d’adduction d’eau potable.

Concernant les pesticides, malgré une méthode volontaire-ment ciblée sur la recherche de problèmes potentiels (mesures portant sur 25 pesticides parmi les plus utilisés ; zones de pré-lèvement concernées par des pratiques de cultures intensives, toutes situées sur la côte Ouest ou aux îles Loyauté ; prélève-ments effectués en période défavorable, après les pluies), seuls 20 % des 125 analyses effectuées de 2003 à 2007 ont présenté des traces de pesticides ; 12 % présentaient des dépassements du seuil de potabilité en vigueur en métropole, mais jamais dans une zone effectivement utilisée pour un captage d’eau potable ; aucune molécule d’acaricide utilisé en élevage pour lutter contre la tique n’a été retrouvée dans le milieu naturel. Les principales molécules retrouvées sont : Glyphosate, AMPA, et Mancozèbe.

2003 2004 2005 2006 2007 Total

nombre d’analyses effectuées 8 13 8 45 51 125

nombre d’analyses avec pestici-des détectés

1 1 6 8 8 24

nombre d’analyses non-confor-mes aux normes de potabilité

0 0 6 6 3 15

L’effort de contrôle est à poursuivre, dans le but de continuer de s’assurer qu’il n’y a pas de pollution chronique des eaux par les pesticides en Nouvelle-Calédonie. Toutefois, la faible densité des analyses effectuées, explicable par un coût unitaire très élevé ne permet pas d’affirmer que l’eau n’est jamais dégradée par les


184

52 Le statut des terres coutumières pose bien d’autres problèmes vis-à-vis de l’accès à certains services publics : routes, eau potable, électricité, etc. Ces aspects ont été évoqués notamment par les ateliers 7 et 8

Concernant les îles Loyauté, les assises de l’eau ont permis de noter qu’« un des principaux problèmes de pollution des eaux sur Maré et sur Lifou résulte du manque d’étanchéité des forages et de l’insuffisance de leur protection par des clôtures. On retrouve, de plus, des éléments d’origine microbiologique présentant un risque pour la santé humaine. Par ailleurs, à Maré, les éléments retrouvés (conductivité élevée, présence d’ammonium et de phosphore) sont la résultante d’une pollution occasionnée par les activités agricoles, les effluents et les déjections animales et les rejets domestiques. A Lifou, les autres irrégularités signalées (conductivité élevée, pré-sence de pyrène, d’hydrocarbures et ponctuellement des éléments suivants : cuivre, nickel, cadmium, plomb, manganèse) ont été retrouvées en aval du Centre d’enfouissement technique ». La très grande vulnérabilité des lentilles d’eau douce de ces îles est tout particulièrement à relever.

1.4.3 Un retard préoccupant en matière d’assainissement domestique… Les quantités d’eaux usées domestiques rejetées dans le milieu naturel sans traitement préalable ou avec un traitement préala-ble insuffisant, sont très importantes, ce qui a des conséquences néfastes sur la ressource en eau et sur l’environnement dulçaqui-cole et marin, conséquences certaines quoique non évaluées :l la part de la population raccordée à un système d’assainis-

sement collectif est une donnée non disponible de manière précise, mais les évaluations disponibles pour certaines com-munes montrent des taux en général faibles : Bourail (5 %), La Foa (15 %), Nouméa (30 %) et Dumbéa (65 %) ;

l de plus, il existe des collecteurs qui ne sont raccordés à aucune

station d’épuration (cf. carte ci-dessous) ; ainsi, à Nouméa seuls 10% des eaux usées sont traitées, malgré un taux de raccorde-ment aux réseaux de 30% ;

l les dispositifs équipant les logements en matière d’assainis-sement individuel sont sommaires, comprenant au mieux une fosse septique, voire une fosse toutes eaux dont les ren-dements épuratoires sont très faibles (de l’ordre de 10 à 15 % contre plus de 90 % pour les filières complètes de traitement pour les stations d’épuration collective) ; l’entretien de ces fos-ses n’est pas encadré ;

l le traitement des boues issues des stations d’épuration ou des fosses septiques n’est pas organisé.

La croissance du niveau de vie augmente ces pressions : dé-chets, lessives, etc.

Cette situation résulte de l’absence de politique globale d’assai-nissement, et du grand flou des textes (voir à ce sujet le § 1.4.7).

Le coût important que représente l’assainissement collectif pour les communes, et les difficultés à répercuter ce coût sur les usagers (voir § 1.4.8 ci-dessous), représente de vrais freins.

On note de même, pour les provinces Sud et îles Loyauté, l’absence de règlementation précise sur l’assainissement non-collectif, réglementation d’autant plus difficile à concevoir que la capacité des milieux récepteurs est mal connue, et que les équi-pements représentent un coût important pour les propriétaires. Par ailleurs, à défaut d’obligation générale, l’obligation d’équipe-ment par une fosse septique est le plus souvent prévue, pour les logements non raccordables au réseau collectif d’assainisse-ment, dans le permis de construire ; or ceux-ci n’existent pas sur terres coutumières52.

NOuvelle-CalédONiestatiONs d’épuratiON publiques (step) eN 2008

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53 L’ORE exploite également 70 stations pluviométriques dont 7 télétransmises et 700 échelles de crues.54 AEP = adduction en eau potable

Il n’existe pas de filière structurée de collecte et de recyclage des boues provenant des stations d’épurations. Après collecte, ces boues étaient jusqu’à récemment généralement stockées en installations de stockage des déchets ou déversées de manière anarchique dans l’environnement.

Au total, la réglementation de l’assainissement collectif ou non-collectif nécessite une vraie réflexion, les coûts importants d’une transposition du modèle européen (taux de raccordement élevé et nombreuses stations d’épuration), pouvant justifier de réexaminer sa pertinence par rapport à d’autres techniques po-tentiellement adaptées aux enjeux locaux.

Le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, en concer-tation avec l’État, les trois provinces et l’ensemble des communes, et avec l’appui de l’AFD, vient de lancer la réali-sation d’une étude d’ensemble relative à ces problèmes, avec comme objectif la mise en place d’un dispositif partenarial pour la mutualisation de moyens financiers et humains en vue de la réalisation de l’assainissement des villes et villages de la Nouvelle-Calédonie.

1.4.4 … et d’épuration des eaux industrielles et d’élevageLa Nouvelle-Calédonie, bien que peu dense et relativement peu industrialisée, comprend des activités industrielles ou d’élevage, anciennes ou en cours de développement, rele-vant de la réglementation sur les ICPE. La plupart du temps, ces installations ont été réalisées sans planification préalable des réseaux primaires nécessaires à l’assainissement des eaux usées, et sans équipements systématiques en assainissement autonome.

On peut estimer que, hors du Grand Nouméa, à quelques exceptions près, l’inventaire des installations ICPE et ou des activités ayant un impact potentiel sur les écosystèmes d’eau douce et les ressources a été fiabilisé par la DAVAR. En revanche, dans le Grand Nouméa, la collecte et l’assainissement des zones industrielles anciennes constitue un véritable enjeu, au niveau du recensement des installations et des pollutions, et au niveau de la conception et de la mise en œuvre des réseaux et unités de traitement, des sources polluantes jusqu’aux unités de trai-tement ultime. Un travail de remise à jour du schéma directeur d’assainissement est en cours sur les communes de Nouméa et du Mont-Dore.

1.4.5 Une ressource quantitativement suffisantemais insuffisamment bien connue,et localement surexploitéeLes suivis réalisés par l’observatoire de la ressource en eau (ORE) de la DAVAR permettent d’évaluer la disponibilité de la ressource sur certains bassins versants. La situation apparaît contrastée, avec, dans certains cas, des prélèvements supérieurs aux débits d’étiage ; l’assèchement de cours d’eau en période de séche-resse, ainsi que la remontée de biseaux salés dans les nappes ont déjà été constatés.

Ces données paraissent incomplètes, tout particulière-ment concernant les eaux souterraines : le réseau comporte 40 stations hydrométriques dont 11 télétransmises, 5 sta-tions piézométriques mesurant les niveaux des nappes d’eau douce et 133 stations de jaugeage53. A titre de comparaison, sur l’île de La Réunion, territoire sept fois plus petit en taille mais sans doute plus sujet à de fortes variations de débit ou de niveau dans le temps et dans l’espace, le réseau de suivi

des eaux de surface est composé de 445 points de mesure dont 55 stations automatisées, et celui des eaux souterraines intègre 247 ouvrages (forages, puits, piézomètres) dont 58 stations automatisées.

En termes de tendance, la DAVAR constate sur certains sec-teurs une baisse du niveau des ressources, due en grande partie à des phénomènes de dévégétalisation et d’érosion incontrôlées des bassins versants du fait du feu, des mines ou du sur-pâturage dû notamment aux cerfs.

L’instruction des « demandes de prélèvements d’eaux su-perficielles ou souterraines » et « la délivrance de l’autorisation définissant outre le débit prélevé et le but du prélèvement, les droits et obligations du pétitionnaire » ont été délégués par la Nouvelle-Calédonie aux provinces Nord et Sud, chacune sur son territoire, par la délibération n°238/CP du 18 novembre 1997. Ce-pendant, il est reconnu que ce cadre est mal respecté. Il s’ensuit de fortes incertitudes sur les volumes prélevés, notamment par les activités agricoles.

Ces incertitudes se rajoutent à celles concernant les débits minimaux à respecter dans les rivières à l’étiage, et concernant les nappes alluviales, dont on ne connaît pas les capacités et leurs relations avec les nappes superficielles.

Ces problèmes devraient aller croissants, notamment sur la côte Ouest du fait de la faiblesse des précipitations, de l’impor-tance des besoins, notamment agricoles, et du réchauffement climatique.

1.4.6 Une ressource en AEP mal protégée, des infrastructures peu satisfaisantes, et des problèmesde quantité et de qualité de l’eau distribuéeL’analyse de la qualité de l’eau utilisée pour les captages d’eau potable montre, comme on l’a vu, une absence de pesticides, de nitrates et de phosphates. On constate toutefois : l des problèmes au niveau de la microbiologie ;l de la turbidité, surtout lors des fortes pluies et dans des environ-

nements sujets à l’érosion et à la dégradation de la végétation (mines, feux, cerfs) ;

l des traces de métaux lourds (chrome, antimoine, arsenic, nic-kel), dans certains contextes géologiques ; bien que se situant à des niveaux inférieurs aux seuils d’usage en termes de santé publique, ces traces justifient un suivi.

La moitié des captages AEP54 ne fait l’objet d’aucune mesure ré-glementaire de protection (interdiction de certaines activités), et certaines ressources sont d’ailleurs non protégeables, au sens où elles sont concernées par un risque lié à une activité que l’on ne pourrait que difficilement déplacer ou arrêter.

Les infrastructures en place en matière d’AEP sont peu à même de compenser ces défauts :l il y a insuffisamment d’unités de désinfection, et celles-ci sont

inopérantes sur de l’eau turbide ;l il y a parfois mauvaise adéquation quantitative avec les

besoins ;l les réseaux sont parfois contaminés par des retours d’eau.Le contexte général (problèmes financiers, de compétence, de moyens, etc.) dans lequel se situe ce constat est décrit aux §§ 1.4.7 et 1.4.8.

Un diagnostic plus détaillé vient d’être engagé (voir § 1.6.7 plus loin). Sur les 16 communes couvertes à ce jour, les trois quarts des « unités de distribution d’eau » sont classées en niveau de risque « élevé » à « très élevé » (cf. tableau ci-dessous).


186

55 D’autres pays insulaires ont développé des organisations plus centralisées, auxquelles il serait peut-être pertinent de s’intéresser, notamment en vue de mener une politique volontariste de rattrapage en matière d’équipement. 56 Les articles du Code de la santé publique sur lesquels les communes métropolitaines appuient leur action en matière d’assainissement sont bien plus complets que ceux répercutés dans le Code des communes de la NC

57 Principe de gouvernance par lequel on associe tous les acteurs concernés (décideurs, usagers) à une réflexion commune sur les enjeux et les solutions, dans une logique de bassin versant permettant d’appréhender les problèmes de l’amont à l’aval. Une gestion intégrée est par définition participative.

Pour faire face à ces problèmes, le gouvernement appuie les communes pour :l la mise en place d’un état des lieux sur la qualité de leur eau ;l l’adoption de mesures de protection des captages ;l l’élaboration de plans communaux de sécurité sanitaire des

eaux ;l des formations au bénéfice des agents communaux chargés

des services des eaux.Un guide d’intervention d’urgence est en préparation.

On constate aussi que : l les usagers sont peu sensibilisés aux risques sanitaires ;l la consommation moyenne par ménage est très élevée, en par-

tie due à un gaspillage explicable par la gratuité de l’eau ;l les textes réglementaires sur l’eau potable sont obsolètes : l’ar-

rêté qui définit les caractéristiques de potabilité est inchangé depuis juin 1979, et la DASS-NC fait de facto référence aux textes plus modernes en vigueur en métropole ; par ailleurs, il n’existe pas d’obligation de prévenir la population en cas de dépassement des seuils.

1.4.7 Une répartition des rôles mal définie, un déficit de cadrage des enjeux stratégiquesComme cela a été relevé lors des assises de l’eau de mai 2008, « une politique de l’eau définit en général les axes d’une gestion par bassin hydrographique. Elle place le milieu naturel au centre de son dispositif et se fixe pour objectif de conserver les eaux dans un bon état général. Le développement économique est également pris en compte et tous les acteurs sont associés à la gestion de l’eau, y com-pris le grand public. »

Les acteurs se plaignent d’un cadre juridique et institutionnel peu clair et peu adapté, avec un nombre trop grand d’interve-nants, et des responsabilités trop diffuses. A titre d’illustration, une politique d’assainissement poursuivant de fait des objectifs à la fois sanitaires et environnementaux, elle pourrait relever de la compétence soit de la Nouvelle-Calédonie, soit des provin-ces, étant entendu que le rôle des communes en la matière est également abordé aux articles L. 372-1 et suivants du code

des communes. Savoir comment changer la définition des res-ponsabilités55, ou même seulement rajouter quelques règles manquantes56, nécessitera des éclairages pointus sur le plan juridique.

Ensuite, « le corpus règlementaire et juridique qui encadre les usages de l’eau et la protection des milieux aquatiques en Nouvelle - Calédonie est à réformer. Il est, d’une part, obsolète ; certains textes sont trop anciens et ne tiennent pas compte de l’évolution des tech-niques et des usages. Il est, d’autre part, insuffisant car il ne fournit pas les moyens de sanction adéquats pour mettre en place une vé-ritable politique de l’eau. »

Les communes sont peu aidées à une échelle inter-collectivi-tés, malgré leurs besoins très forts, tant sur le plan financier que sur le plan technique : l Sur le plan financier : les communes ont des ressources limi-

tées, et certains usagers ont des ressources très faibles, voire ne paient pas leur eau (voir ci-dessous) ; la comptabilité de l’eau n’est pas toujours séparée de la comptabilité générale des communes, alors que cela est obligatoire. L’enjeu prin-cipal étant le lagon, dont les enjeux se situent à un niveau territorial, certaines communes en appellent logiquement à des mécanismes de solidarité entre usages (du type principe pollueur-payeur…) et de péréquation au niveau du pays ;

l Sur le plan technique : la technicité des métiers de l’eau, et le dénuement de la plupart des communes en la matière, rendrait pertinent un effort à l’échelle intercommunale ou provinciale, voire territoriale, en matière de réseaux de mesures et d’études (connaissance ressource et besoins), d’élaboration des sché-mas communaux, d’assistance à la maîtrise d’ouvrage pour les opérations d’investissement, de formation professionnelle du personnel communal, etc.

On peut citer aussi les besoins de professionnalisation des agents en matière de police de l’eau (police administrative : ins-truction des demandes / police judiciaire : enquêtes officielles, sous l’autorité du procureur).

Tout ceci n’est pas contrebalancé par le développement de l’intercommunalité. On ne recense en effet que :l le SIVU du grand Nouméa, qui regroupe quatre communes sur

la production (et non la distribution) d’eau potable ;l et le SIVOM VKP, qui regroupe trois communes sur l’AEP et l’as-

sainissement.La « gestion intégrée »57 de l’eau est un concept balbutiant, et on ne peut guère citer en ce sens que le comité de l’eau de La Foa, démarche suivie avec beaucoup d’intérêt par tous les acteurs de l’eau du territoire, mais qui ne concerne qu’un petit pour-centage de la surface totale de l’archipel et de sa population : il n’existe pas de structure de concertation dans d’autres bassins hydrographiques, et il n’en n’existe pas non plus à l’échelle du territoire.

On constate aussi l’absence totale de schémas d’ensemble, à l’échelle des communes et/ou des bassins hydrographiques, tenant compte des interconnexions entre bassins versants et lagon ; ni a fortiori à l’échelle du pays entier. Cette lacune en matière de planification des besoins et des solutions à engager, concerne notamment :l les équilibres ressources/besoins pour l’ensemble des

usages (eau potable, irrigation, industrie et débits environnementaux) ;

l les besoins en équipement de captage, de traitement et d’ad-duction ;

l et les besoins en équipement d’assainissement.

ClassemeNt des uNitésde distributiON d’eau pOtable

selON le Niveau de risquesaNitaire

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NC

187

En l’absence de tels outils de planification, on ne peut pas :l faire une programmation pluriannuelle des équipements,

chose indispensable pour maîtriser les coûts (animation de la concurrence), dans un contexte où ces coûts sont extrême-ment importants ;

l intégrer de façon cohérente les questions relatives au maintien ou à la reconquête d’un « bon état écologique » des milieux, notamment directement dépendants de la qualité des eaux continentales, souterraines et lagonaires ;

l correctement faire face aux grands enjeux, tels que le réchauffe-ment climatique (renforcement des périodes de sécheresse) et l’accroissement de la population urbaine. On constate notam-ment à ce jour que la question de l’AEP et de l’assainissement n’est pas prise en compte dans les outils de maîtrise du déve-loppement urbain.

Mais, a contrario, on peut comprendre l’absence de schéma, puisqu’aucun texte ne les rend obligatoires, voire opposables, et qu’on ne sait pas bien qui pourrait prendre l’initiative d’élabo-rer un tel texte.

1.4.8 Le prix de l’eau : une question à forts enjeuxSi dans l’esprit d’une forte proportion d’usagers, l’eau est un bien qui tombe du ciel, et qui doit donc être gratuit, il a été relevé lors des assises de l’eau qu’il s’agissait là d’une affirmation ne te-nant « pas compte des coûts qui incombent aux collectivités pour prélever cette eau dans une nappe ou un cours d’eau, la désinfecter, l’acheminer jusqu’à l’usager via un réseau de canalisations et l’épurer une fois utilisée ».

A l’heure actuelle, de nombreuses communes ne parvien-nent pas à faire payer à leurs administrés l’eau qu’ils utilisent. Ce manque à gagner ne leur permet pas de mobiliser des moyens importants pour assurer de manière optimale la gestion des ré-seaux de distribution, des unités de traitement et d’épuration de leurs eaux. C’est un cercle vicieux.

La facturation de l’eau et des services attenants est en outre un des moyens les plus efficaces pour éviter les gaspillages. Les chiffres qui concernent la consommation d’eau par habi-tant et par jour en Nouvelle - Calédonie parlent d’eux-mêmes : d’après les estimations, la consommation domestique serait de 250 l / hab. / jour contre 165 l / hab. / jour à la Martinique et 160 l / hab. / jour en France métropolitaine. L’état des réseaux de distribution n’est pas seul en cause, et il faudra à l’avenir, outre le développement d’une politique de l’eau, que les usa-gers modèrent leur consommation, ce qui renforce l’intérêt d’une tarification de l’eau.

La situation est sans doute très différente en brousse, dans les îles et sur le grand Nouméa.

Enfin, il faut plus globalement relever que, malgré le caractère domanial de l’eau, la quasi-totalité des prélèvements en rivière et dans les nappes est réalisé à titre gratuit, que ces prélèvements soient à usage industriel, agricole, AEP ou domestique. On peut considérer que cette situation contribue au manque à gagner du service public de l’eau, et renforce la difficulté de doter le pays des infrastructures publiques nécessaires.

1.4.9 Des assises de l’eauayant formulé certaines d’orientationsIl ressort des travaux menés lors des récentes assises de l’eau plusieurs pistes d’action, qui s’avèrent intéressantes à synthéti-ser ici, même si le présent document ne vise pas à formuler des solutions, avant l’achèvement et le partage du diagnostic (voir

le document cité en bibliographie sous le n°22 pour avoir une vision plus précise et plus officielle des orientations proposées à l’issue de ces assises) :

Créer des instances manquant aujourd’hui. Il est demandé que soit créée une « structure pays », regrou-pant des membres représentant les institutions, les usagers et la société civile, qui serait force de proposition pour les décideurs politiques et aurait pour missions de constituer le cadre d’élaboration de la politique de l’eau de la Nou-velle-Calédonie, de préparer les lois du pays, d’organiser la mutualisation des compétences (moyens humains et fi-nanciers spécifiques), d’exercer la police de l’eau, d’établir la programmation opérationnelle des actions et des pro-grammes d’intervention de l’ensemble des collectivités, de coordonner ces actions, d’évaluer le montant des appuis financiers dont les communes ont besoin, d’améliorer le par-tage de la connaissance et des informations, et de produire des outils de communication.

Cette structure pourrait être appuyée par un service opéra-tionnel (sur le modèle « comité de bassin / agence de l’eau »).

En outre, en application du principe de gestion participative et intégrée, l’expérience du « conseil de l’eau » de La Foa doit être étendue à d’autres bassins versants prioritaires.

renforcer le cadre juridique dans lequel s’exerce la gestion de l’eau.Il est notamment demandé :l d’encadrer l’usage et la préservation de la ressource, en in-

tégrant toutes les politiques sectorielles (mine, agriculture, etc.) ;

l de définir le cadre de la police de l’eau ;l d’améliorer la réglementation en vigueur en matière d’urbanis-

me, de distribution d’eau potable, d’assainissement, de mine, d’agriculture, de normes concernant les rejets, etc.faire progresser les techniques et les compétences

Dans tous les domaines, il faudra développer la formation, les guides, etc. Il est en outre demandé la création d’une structure (opérationnelle) d’assistance technique aux communes chargée d’aider à la conduite des opérations d’investissements, à la mise en place d’une tarification, à lutter contre le gaspillage, à suivre la qualité de l’eau, etc. et de constituer, d’animer et de former un réseau de praticiens. Dans le domaine de l’eau potable, il faudra évaluer les risques liés à l’eau de consommation et établir des plans de sécurité sanitaire des eaux (PSSE).

mettre en place des outils financiers adaptés.Une réflexion est à lancer concernant la tarification de l’eau, qui doit être juste et équitable (ie prenant en compte la capacité à payer et les spécificités culturelles), permettre une réelle solida-rité entre les usagers (ménages, agriculteurs et entreprises) et assurer une péréquation des financements. En particulier, dans le domaine de l’eau potable et de l’assainissement, un finance-ment répondant de façon pérenne aux besoins en équipement des communes doit être défini. Par ailleurs, des systèmes d’aides financières doivent être créés au bénéfice de l’élaboration et de la mise en œuvre des PSSE, de la promotion des bonnes prati-ques, etc.

développer l’observation et la connaissance.Il y a lieu de mettre en place des réseaux de mesures, des études, des inventaires de pression sur la ressource, des suivis de la qua-lité de l’eau distribuée, etc. et d’organiser ces réseaux, études et suivis au sein d’un système de pilotage cohérent.

sensibiliser et informer la population.


188

1.5 Gestion des déchets1.5.1 Une collecte des déchets inexistantedans certaines zones de plusieurs communesLa collecte des déchets n’est pas organisée sur certaines parties du territoire, obligeant les ménages à se rendre eux-mêmes à la décharge publique si elle existe, ou dans un « dépotoir sau-vage », ou à jeter leurs détritus n’importe où. Des dépotoirs « domestiques » existent dans un certain nombre de grandes propriétés et de tribus.

Cette situation concerne surtout les communes à faible po-pulation, dans lesquelles la dispersion de l’habitat pose des problèmes de coût de collecte.

Il semblerait que les communes n’aient aucune obligation de collecte, l’article ad hoc du code général des collectivités territoriales en vigueur en métropole n’ayant pas son pendant dans le code des communes de la Nouvelle-Calédonie. En fait, la question semble plus complexe, étant donné les obligations générales du maire en matière de salubrité publique.

On notera également que certains ménages à faibles revenus ne peuvent pas payer la redevance instituée par la commune ou l’intercommunalité qui assure ou fait assurer le service de collecte. Ils ne sont alors pas équipés d’une poubelle, et jettent leurs détritus où ils le peuvent.

1.5.2 Un faible nombre d’installationsde stockage des déchetsOn peut schématiquement distinguer trois types de sites de stockage de déchets non dangereux. Il existe : l des installations de stockage de déchets » (ISD) conçues et

réalisées avec des normes environnementales adaptées : géo-membrane imperméable en fond d’alvéole, récupération et traitement des lixiviats avant rejet dans le milieu naturel, sur-veillance, etc. ;

l des dépotoirs communaux autorisés et/ou utilisés par les ser-vices municipaux, mais où aucun dispositif de protection de l’environnement n’est mis en place ;

l des dépotoirs sauvages ou décharges sauvages, qui s’appa-rentent aux dépotoirs communaux sauf qu’ils ne sont pas «autorisés» par la commune, ni utilisés par ses services de pro-preté. Ces dépotoirs sauvages peuvent être de toutes tailles.

Aujourd’hui, sur tout le territoire, seules quatre ISD en service sont conçues selon des normes adaptées : Gadji, Kaala-Gomen, Ouvéa et Maré. En conséquence, les déchets collectés par la mu-nicipalité ne sont acheminées vers une installation satisfaisante que sur huit communes sur 33 : Koumac, Kaala-Gomen, Nou-méa, Païta, Dumbéa et Mont-Dore, Ouvéa et Maré.

Toutes les ISD sont des installations classées pour la protection

NOuvelle-CalédONielOCalisatiON des iNstallatiONs de stOCkage des déChets (isd)

et CeNtres de traNsfert et déChetteries (Ctd) eN 2008

189

58 Émissions dans l’air (approximativement) : 1000 µg de dioxines par tonne de déchets brûlés dans un dépotoir, 300 µg/t pour le brulage de déchets domestiques en petites quantités, 30 µg/t pour le brulage de déchets verts issus de cultures ou jardins traités, 5 µg/t pour le brulage de bois ou de déchets verts non traités et les feux de brousse59 A titre de comparaison, les déchets ménagers sont estimés en métropole à 450 kg/ habitant par an

Les provinces des îles Loyauté et Sud ont donc procédé au re-censement des dépotoirs existants : il y en a environ une centaine en province des îles Loyauté et environ le double en province Sud. Certains sites dépassent l’hectare. En province Nord, certaines zo-nes ont été étudiées.

Les provinces ont engagé des réflexions relatives au devenir des dépotoirs : une programmation pluriannuelle est par exem-ple envisagée en province Sud, avec début des travaux en 2009. Des travaux de réhabilitation sont en cours en province des îles Loyauté.

1.5.4 Un tri très rare et quasiment aucune valorisation Actuellement, très peu de communes pratiquent le tri. On peut citer l’exemple des communes du Mont Dore et de Ponérihouen qui ont mis en place une expérimentation depuis peu sur leurs communes. La seule installation existante ayant une fonction de tri des déchets recyclables (pré-triés par la population) est celui de la SEM Mont-Dore Environnement.

On peut signaler cependant qu’aujourd’hui les déchets valorisa-bles sont stockés dans l’attente d’un traitement ultérieur, sauf les métaux, qui peuvent être revendus, notamment à l’export.

Même les déchets verts ne sont pas toujours traités à part, au lieu d’être valorisés par compostage ou en énergie. Les popula-tions ne sont pas sensibilisées au tri des déchets verts, et lorsque des collectes spécifiques existent, l’information est imparfaite et on retrouve au bord des routes des mélanges d’encombrants et de déchets verts. Une partie des déchets verts finit donc dans des centres d’enfouissement, ce qui engendre un coût élevé.

Il n’existe pas de véritable réseau de déchetteries : en province Sud, le projet est d’avoir à terme une telle installation par com-mune.

1.5.5 Une mauvaise connaissance du gisement, et une absence de planification d’ensembleOn connaît le « gisement » de déchets à travers le suivi fait sur le grand Nouméa (l’estimation est de 140 000 tonnes/an, ménages + professionnels, en forte augmentation notamment venant des déchets industriels59), par les études de schémas de gestion des déchets des provinces Nord et îles Loyauté, ainsi que quelques études ponctuelles.

La province Sud a engagé un schéma en 2006, qui est en cours de finalisation. La province Nord a approuvé le sien, mais ce schéma n’était pas opposable aux communes, qui n’ont pas suivi ses pré-conisations. Ce schéma devrait être actualisé en 2009. La province des îles Loyauté a approuvé son schéma en 2003.

Les provinces sont liées entre elles sur certains aspects de la gestion des déchets : le développement de certaines filières de valorisation nécessite à l’évidence un cadrage commun, voire sur certains aspects une planification probablement interprovin-ciale. Cela a été reconnu par tous lors d’une réunion début 2007 associant la Nouvelle-Calédonie (DIMENC, Douanes, congrès), les trois provinces et les deux associations de maires. Deux des points d’achoppement sont apparemment d’une part celui des compé-tences respectives des provinces et des communes, et d’autre part celui de la définition des déchets…

1.5.6 Une application du principe de responsabilité élargie des producteursLa province Sud, par sa délibération du 10 avril 2008, vient de dé-finir les grands principes d’« une gestion responsable des déchets en vue de la protection de l’environnement ». Le principe est celui

de l’environnement (ICPE) réglementées par des délibérations provinciales, essentiellement basées sur la réglementation mé-tropolitaine en la matière. Il faut toutefois noter que l’exploitation de ces ISD n’est pas toujours conforme aux exigences des ICPE (géomembrane déchirée ou brûlée par exemple).

D’autres ISD sont en projet, dans le cadre de schémas provin-ciaux (voir § 1.5.5) :l le fond de casier de l’ISD de Lifou n’est pas imperméable et il

n’y a pas de récupération des lixiviats. La province recherche un site pour une nouvelle installation ;

l un projet d’ISD à l’île des Pins ;l quatre projets d’ISD sur la province Nord (néant aux Belep).L’approche des provinces Nord et Sud est donc différente :l la province Sud ne prévoit qu’une seule ISD (hors île des Pins),

afin de minimiser le coût d’équipement ; le rabattement vers cette ISD se ferait à travers un réseau d’installations ayant la double fonction de déchetteries (apport volontaire par la po-pulation) et centre de transfert (regroupement des ordures ménagères dans de grandes bennes à transférer ultérieure-ment vers l’ISD) ;

l au contraire, la collecte en province Nord irait en majorité directement vers les ISD, répartis sur le territoire, sans regrou-pement.

Au vu des difficultés de gestion des ISD et des coûts (investissement et fonctionnement), il est primordial de mutualiser les gisements de déchets. On note pourtant que l’intercommunalité pourrait être plus développée, essentiellement dans le Nord : les syndicats inter-communaux compétents en matière de déchets sont le SIVU TOM du Grand Nouméa (4 communes), le SIVM de la région de La Foa (8 communes), le SIVU TIPEEP (Touho et Poindimié) et le SIVM du Nord (Kaala-Gomen et Koumac).

Concernant enfin les déchets dangereux, la province Sud mène une étude à travers laquelle serait envisagée une ISD spécifique, à l’instar des ISD de classe 1 en métropole. Il a été pour cela tenu compte des besoins des deux autres provinces.

1.5.3 Des dépotoirs posant de sérieux problèmes environnementauxUn volume très important de déchets finit donc dans des dépotoirs, dans lesquels il n’existe aucun dispositif permettant de collecter et de traiter les écoulements. Le danger est donc important notam-ment en cas de ruissellement à la fois pour l’environnement (risque d’écoulement vers un creek ou d’infiltration vers la nappe), et po-tentiellement pour la santé humaine.

La pratique du brûlage est courante (et devrait même être offi-ciellement autorisée par le code de l’environnement de la province Nord), et cela doit fortement nous interpeller : le brûlage sauvage de déchets banals est en effet systématiquement générateur de dioxines58. De plus, il y a au milieu de ces déchets banals des dé-chets plus dangereux tels que piles, produits sanitaires, etc., pour lesquels le brûlage est extrêmement problématique. Pour ces rai-sons, le brûlage des déchets, est toujours interdit en métropole et dans les DOM par les règlements sanitaires départementaux (par-fois y compris déchets verts).

Même en l’absence de brûlage, les dépotoirs sauvages contien-nent de fait des produits dangereux pour l’environnement (ex : appareils électroniques, huiles de vidange, médicaments, embal-lages vides de pesticides, etc.).

La présence des dépotoirs, ainsi que, pour une partie de la po-pulation, l’absence de collecte organisée des déchets, posent donc de très sérieux problèmes environnementaux.


190

60 En Europe, des filières ont été structurées sur à peu près tout : fluides frigorigènes, peintures et solvants, PCB-PCT, déchets amiantés, déchets radioactifs, EVPP (emballages vides de produits phytosanitaires) et PPNU (produits phytosani-taires non-utilisés), etc.

de la « responsabilité élargie des producteurs » (REP), qui imposera aux « producteurs » (c’est à dire les importateurs et les industriels locaux) d’organiser et de financer, à compter du 1er novembre 2008, la collecte et le traitement des déchets issus des produits qu’ils fabriquent ou importent, une fois arrivés en fin de vie. Cinq délibérations d’application ont été adoptées, relatives à la gestion des produits usagés suivants : pneumatiques, piles et accumula-teurs sans plomb, accumulateurs au plomb, huiles et véhicules.

Les provinces Nord et îles Loyauté suivent la mise en place de cette délibération de la province Sud, pour s’en inspirer le cas échéant. La province Sud joue logiquement un rôle moteur, car elle regroupe plus de 80% de la population et une proportion plus importante encore des produits mis sur le marché. Toute-fois, le fait qu’un importateur ou un fabricant ne sache pas si le client qui va acheter son produit réside ou non en province Sud montre que le principe de la REP ne prendra tout son sens qu’à l’échelle du pays.

Cette liste de cinq filières doit à terme être complétée, notam-ment en ce qui concerne les emballages, ainsi que les déchets d’équipements électriques et électroniques (DEEE). Une étude interprovinciale est en outre envisagée concernant l’ensemble des déchets dangereux60.

Les producteurs ont la possibilité de se regrouper au sein d’éco-organismes, pour assumer collectivement leurs obli-gations. L’objectif est d’organiser les filières, et de favoriser l’émergence de petites entreprises spécialisées dans le tri et/ou le recyclage. L’objectif du regroupement est également de réaliser des économies d’échelle, et ainsi mieux maîtriser les prix de revient de la collecte et de l’élimination (valorisation / réexportation, etc.). Dans un contexte insulaire, avec un marché local très étroit, ce point est très important, car la collecte et le recyclage (ou la réexportation) des déchets sont très onéreux. La REP conduit enfin les producteurs à prendre en compte les coûts de la post-consommation dès la conception du produit, en réduisant par exemple l’emballage ; c’est ainsi une incitation à produire moins de déchets.

Sur initiative de la Fédération des Petites et Moyennes En-treprises, et en lien avec les autorités compétentes sur la problématique des déchets, le premier éco-organisme néo-ca-lédonien a été créé afin de répondre aux nouvelles obligations des producteurs en province Sud : la société Trecodec doit met-tre en place des filières de collecte, de stockage et d’élimination des déchets, d’abord dans le secteur automobile (huiles, batte-ries, pneus, véhicules hors d’usage), et à terme, en fonction de la réglementation, dans d’autres secteurs. Cette mutualisation facilite, notamment pour les petites entreprises, le respect de la réglementation, à un prix acceptable. Le taux d’adhésion des pro-fessionnels concernés à ce dispositif est très satisfaisant : 100% des importateurs de véhicules neufs, presque 100% sur les bat-teries, environ 90 % (en volume) sur les piles et accumulateurs, 100% sur les huiles industrielles, 50% sur les pneumatiques.

Lorsqu’une réexportation de déchets a lieu, le pays destina-taire est en général l’Australie ou la Nouvelle-Zélande (cas des batteries au plomb, par exemple). Toutefois, les conditions de recyclage proposées par ces deux pays ne sont pas toujours to-talement satisfaisantes, ce qui peut obliger à des réexportations vers l’Europe (cas des piles, par exemple).

Trécodec devrait être agréé par la province Sud prochaine-ment. En cas d’extension de la démarche REP aux provinces Nord et îles Loyauté, deux agréments complémentaires seraient à solliciter.

Le principe de la REP ne résout pas le problème posé par les « stocks historiques » : la responsabilité des importateurs de vé-hicules ne concerne par exemple que les futurs VHU issus de véhicules vendus après la date d’entrée en vigueur de la REP.

Enfin, concernant les DASRI (déchets d’activités de soins et assimilés à risques infectieux), la délibération n° 105/CP du 14 novembre 2002 encadre les filières ad hoc. Celles-ci sont en place et fonctionnent pour la collecte et le traitement des pro-duits à risque d’infection (sur Nouméa pour les provinces Sud et des îles Loyauté, et sur Kaala-Gomen pour la province Nord), mais pas concernant certaines activités de soin, dont les films radios (problème moins crucial avec l’équipement progressif des cabinets en matériels numériques), les produits contenant du mercure (cas des amalgames dentaires), etc. L’obligation de collecte et de traitement s’impose aux établissements et aux professionnels « qui exercent l’activité productrice de déchets », ce qui ne semble induire aucune obligation pour le grand public (médicaments non utilisés, seringues, etc.).

1.5.7 Un fonds de soutien utileLa délibération n° 365 du 3 avril 2003 a créé un « fonds de soutien aux actions de lutte contre les pollutions », abondé par la taxe instituée par la loi du pays n° 2003-3 du 27 mars 2003. Cette taxe, transparente pour le consommateur car se substituant à la TBI (Taxe de Base à l’Importation), touche certains produits importés difficiles à éliminer en fin de vie : huiles, batteries, piles, pneuma-tiques, canettes. La gestion des montants collectés est confiée à un comité de gestion qui vote l’allocation des recettes aux pro-vinces pour soutenir des actions de lutte contre les pollutions, en particulier des actions de collecte de déchets spéciaux puis traitement sur le territoire ou exportation pour traitement. Une réflexion est engagée pour élargir le champ des bénéficiaires.

Les filières huiles usagées, piles et batteries usagées, véhicules hors d’usage, déchets ménagers spéciaux, décrites plus haut, se mettent en place avec l’appui du fonds. D’autres actions ont été financées, telles que, en province îles Loyauté, l’aide au démar-rage d’un centre de tri et transit de déchets autres que ménagers et déchets d’équipements électriques et électroniques …

La réalisation d’un diagnostic de gestion des déchets dange-reux diffus (notamment : pesticides, solvants, peintures, boues toxiques) est prévue à terme.

1.5.8 Une faible prise en compte de la problématique déchets au niveau des importationsLe dispositif REP permet, par la responsabilisation qu’il induit chez l’importateur, d’éviter d’importer certains produits à problèmes. Toutefois, interdire réglementairement certaines importations serait plus satisfaisant. Par exemple, les importateurs de piles évitent les piles au mercure, mais il entre de fait en Nouvelle-Calédonie des jouets ou équipements contenant de telles piles (interdites en Europe, aux USA et au Japon). Il n’y a jamais eu en Nouvelle-Calédonie de réflexion concernant les produits impor-tés posant le plus de difficultés en termes de déchets une fois arrivés en fin de vie.

1.6 Santé et environnement1.6.1 Une absence de stratégie d’ensemble« Il est avéré que certaines pathologies sont aggravées, voire déter-minées, par l’environnement ». Sur des plans à la fois sanitaire et social, mais souvent également sur le plan économique, la pré-vention est plus appropriée que la logique curative. Beaucoup

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61 Et peut-être un lien est-il à faire également avec le fait que le taux de cancers du poumon est ici similaire à celui de la métropole, alors que l’on pourrait espérer être proche des taux des DOM (Martinique, Réunion), qui sont bien inférieurs. Cf . le registre du cancer de Nouvelle-Calédonie : rapport de données 2004, Institut Pasteur

de pays ont donc adopté des plans d’action visant à améliorer la prévention des risques sanitaires dus aux pollutions des milieux de vie, incluant par exemple un renforcement de la surveillance sanitaire, des études visant à mieux comprendre certains phéno-mènes, des actions d’information et de sensibilisation du public aux enjeux et aux bonnes pratiques, ou encore l’adoption de normes environnementales renforcées, relatives par exemple à la production et à l’usage de polluants organiques persistants (ou POP, dont seulement certains sont interdits sur un plan mon-dial), aux émissions liées aux transports (particules fines, COV, NOx, etc.), aux émissions d’origine industrielle, à la mise sur le marché et à l’usage de pesticides, etc.

En France, une commission d’experts a été chargée en 2003 de rédiger un « diagnostic de l’exposition des français aux pollu-tions environnementales », à la suite duquel il a été élaboré un « Plan national santé environnement », ainsi que 26 plans cou-vrant les enjeux spécifiques à chaque région, y compris les DOM. La charte constitutionnelle de l’environnement est venue dans le même temps confirmer au plus haut niveau que « chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé ».

En Nouvelle-Calédonie, aucun diagnostic d’ensemble n’est disponible concernant ces questions. La faible taille globale de la population et la faible densité du pays rendent difficiles les analyses statistiques des effets de l’environnement sur la santé, et certains outils de suivi, tels que le registre des cancers, sont encore relativement récents. Il est néanmoins avéré, ici comme ailleurs, que le sujet est important, avec de plus des facteurs de risque particulier, comme la présence naturelle dans les sols d’amiante ou de métaux lourds, ou encore le retard dans l’édic-tion de normes techniques de prévention.

L’approche retenue est d’abord de résoudre les principaux problèmes d’ores et déjà identifiés. Les 6 axes suivants peuvent être cités, sans prétendre à l’exhaustivité :

1.6.2 Une qualité de carburants qui s’amélioreDepuis novembre 2007, pour des raisons à la fois de santé publique et de compatibilité avec les moteurs HDi, la teneur maximale en soufre du gazole a été divisée par 10 (à 50 ppm) ; cela améliore le rendement des dispositifs d’échappement et par conséquent diminue les émissions de la plupart des pol-luants, dont notamment le SO2. Cependant, le gazole dit « sans soufre » qui sera obligatoire en Europe à partir de 2009 est à 10 ppm seulement.

Nous n’avons pas pu disposer d’information sur la qualité de l’essence importée : le problème du plomb est réglé, mais, selon la nature du raffinage, les essences utilisées peuvent générer plus ou moins de vapeurs nocives (COV et HAP).

Le caractère en moyenne très récent du parc automobile ne doit pas masquer la présence de véhicules potentiellement polluants. Le contrôle technique, qui commence à se mettre en place, n’in-clura, dans un premier temps, aucun contrôle sur ce plan.

Il n’existe pas non plus d’obligation d’équipement des dépôts, des camions-citernes et des stations-service avec des systèmes de récupération des vapeurs d’hydrocarbures.

1.6.3 Un plan d’action pour l’amiante naturelL’amiante est naturellement présent dans les sols, et peut être présent dans l’air du simple fait de la circulation sur pistes. Il a en outre été utilisé dans les constructions. On compte cinq nou-veaux cas de mésothéliome pleural en moyenne annuelle61.

Faisant suite au diagnostic d’un collège d’experts, le gouverne-ment a arrêté en octobre 2007 son plan d’action, qui comprend notamment : l des actions d’information vers la population, les entreprises et

les collectivités ; l la mise au point d’un détecteur de serpentinites sur les pistes

de la chaîne centrale ;l le recouvrement des pistes (et la revégétalisation ailleurs) lors-

que les sols amiantifères sont à nu ;l la finalisation de la cartographie de l’aléa et des zones à

enjeu ;l une expertise indépendante sur l’impact des exploitations mi-

nières ;l un renforcement de la surveillance épidémiologique ;l des actions vis-à-vis des risques professionnels (carrières et

chantiers sur terrains amiantifères).Plus généralement, les enjeux de santé liés à l’exploitation des mines font partie des thèmes de travail du CNRT « Nickel et en-vironnement », et le projet de schéma de mise en valeur des richesses minières liste certaines actions concernant l’amiante.

La question de la présence d’amiante dans l’eau, et des éventuels risques induits, n’a pas à ce jour fait l’objet d’investi-gations.

L’amiante utilisé dans les constructions fait également l’objet d’actions et d’une réglementation. Les déchets amiantés peu-vent être acceptés dans une cellule ad hoc du centre de Gadji.

Le fonds d’indemnisation des victimes de l’amiante (FIVA), établissement public national créé en 2001 afin de procéder à la réparation des préjudices subis par les personnes victimes de l’amiante, intervient maintenant en Nouvelle-Calédonie.

1.6.4 Une surveillance de la qualité de l’air en cours de renforcementUn partenariat associant les collectivités, l’ADEME, les industriels et les ONG a permis de créer l’association SCAL-AIR, afin de mettre en place un réseau de surveillance de la qualité de l’air indépendant des industriels (qui assuraient jusque là en propre leurs suivis), et de traiter et diffuser l’information pertinente sur la qualité de l’air, en lien avec les risques pour l’environnement et la santé. Cette association répond aux règles en vigueur en métro-pole en matière de gouvernance. Elle est en phase de croissance, et doit identifier les améliorations à envisager en priorité ; le suivi des taux de particules de plus de 2,5 microns (PM 2,5), l’informa-tion du public en temps réel et l’équipement par une station mobile permettant des campagnes de mesures ponctuelles sur de nombreux sites, sont considérés parmi les chantiers à ouvrir.

Les mesures sur les paramètres suivis actuellement (SO2, NOx, PM-10 et O3) montrent un dépassement périodique du seuil défini au niveau européen pour le SO2 et obligeant à informer le public, mais il n’existe à ce jour aucune procédure visant à donner une suite à de tels dépassements. Selon les conditions météorologiques et les zones concernées par le panache des cheminées, la centrale de Doniambo peut le cas échéant bascu-ler sur un fioul très peu soufré, au lieu de son fioul habituel.

1.6.5 Des installations classées pour la protection de l’environnement mieux encadréesBien que celles-ci prévoient de longue date des valeurs limite d’émission, et des mécanismes de surveillance, un effort est en permanence en cours pour rapprocher plus encore les règles locales, des règles en vigueur en Europe.


192

62 Cité en référence bibliographique n°20

2. Risques naturels et technologiques, sécurité civileNota : par convention, la présente partie inclut les risques de feux, bien qu’il s’agisse là d’un risque qui ne soit ni naturel ni technologi-que, mais bien un risque du à la négligence ou à la malveillance.

2.1 Un niveau de connaissance variable des aléas et des risques

2.1.1 Cyclones L’ensemble du territoire est concerné par ce risque récurrent, qui peut occasionner des dégâts considérables ; toutefois, la popu-lation y étant bien préparée, peu de victimes sont en général à déplorer. La connaissance générale et le suivi des phénomènes en temps réel sont, de la part des services Météo, très bons ; ils vont encore s’améliorer avec la construction d’un troisième radar, à Lifou. Ce risque (et donc les trois risques induits, décrits ci-des-sous) peut aller croissant avec le réchauffement climatique.

2.1.2 Mouvements de terrainCeux-ci prennent en Nouvelle-Calédonie diverses formes : glis-sements, écroulements, coulées de débris, coulées boueuses, érosion des lits des fleuves ou des ravines, débordement torren-tiel, et (les plus graves) coulées torrentielles. Ces phénomènes, qui existent naturellement du fait de la pluviométrie, des pentes, et de la nature des roches et des sols, sont aggravés par la des-

Le rapport de Syndex « Nickel 2010 »62 relève quelques textes récents n’ayant pas encore été répercutés dans la réglemen-tation locale (en 2006). Certaines personnes expriment des inquiétudes quant aux moyens dont est dotée l’administration pour le contrôle des ICPE (faible nombre d’inspecteurs des ins-tallations classées).

1.6.6 Une maîtrise des résidus de produits phytosanitaires présents dans les productions agricolesUn arrêté du 23 septembre 2008 a permis de diminuer le nombre de substances actives (SA) et produits commerciaux (PC) homolo-gués pour les usages agricoles en Nouvelle-Calédonie :

Les contrôles de résidus de ces produits phytosanitaires sur les productions végétales font l’objet d’un effort spécifique ; ils atteignent, en 2008, 240 contrôles annuels, réalisés sur la dizaine de légumes et fruits les plus consommés (les résultats de ces contrôles n’ont pas été communiqués à l’atelier).

Cependant, selon les associations, le problème posé par l’insuffisante maîtrise des règles de bonne pratique reste préoc-cupant, de même que le caractère peu dissuasif des contrôles, et l’adoption d’une logique d’homologation intermédiaire entre celles de l’Europe et de l’Australie : il est notamment dénoncé le fait que des molécules connues comme dangereuses pour la

santé humaine (produits cancérogènes, reprotoxiques ou mu-tagènes) soient reconnues par les textes applicables localement alors qu’elles sont interdites en France (ainsi que dans les DOM, où les conditions dans lesquelles s’exercent les activités agricoles ont des points de similitude avec la Nouvelle-Calédonie).

Se pose enfin le problème de la maîtrise et du contrôle des usages non-agricoles des pesticides.

1.6.7 Une eau potable mieux géréeCes aspects sont développés au § 1.4 ci-dessus sur la gestion de l’eau.

1.6.8 Une qualité des eaux de baignade mieux surveilléeUn cadre général sera prochainement défini par une délibé-ration couvrant à la fois les eaux de baignade naturelles et les piscines, qui a été concertée avec les professionnels. En outre, pour les eaux de baignade naturelles, une surveillance vient d’être mise en place sur plusieurs zones pilote, par les commu-nes concernées, avec l’appui du gouvernement. Cette politique de surveillance ne dispense évidemment pas de travailler pa-rallèlement à améliorer la qualité des eaux (notamment par l’assainissement).

1.6.9 Autres risquesD’autres questions se posent certainement concernant les liens, en Nouvelle-Calédonie, entre environnement et santé publique. Par exemple, la question des biotoxines marines n’a pour le moment, sauf pour la ciguatera et des cas spécifiques liées à des cyanobactéries toxiques, été soulevée. Toutefois ce risque potentiel existe et peut être accentué par l’eutrophisa-tion des eaux lagonaires (en raison par exemple des manques en matière de système d’assainissement) ou l’aménagement littoral mal maîtrisé (comme dragages et remblais en milieu corallien).

truction du couvert végétal, l’abandon d’anciennes exploitations minières, l’ouverture de pistes, les feux de brousse, etc. La pénurie de foncier, surtout sur les quatre communes du Grand Nouméa, a conduit à de nombreuses constructions en sites exposés. Des études conduites entre 1998 et 2004 ont permis de couvrir douze zones d’intérêt économique et de produire des cartographies au 1/25000 permettant une approche régionale, et (Mont-Dore, Dumbéa) des cartographies au 1/10000 permettant une intégra-tion de ce risque dans les PUD.

2.1.3 Inondations Les services du gouvernement (DAVAR) conduisent en liaison avec les services provinciaux des études basées sur la modéli-sation hydraulique (crues centennale et quinquennale) et/ou la géomorphologie (recherche visuelle des limites des crues his-toriques) ; les études aujourd’hui achevées couvrent une forte proportion des zones connues comme inondables, et des atlas ont été diffusés aux communes concernées. Le nombre de loge-ments existants en zone inondable n’est pas évalué. L’impact des inondations sur la production agricole est récurrent, et significatif. L’existence d’activités agricoles et/ou de constructions dans les champs d’expansion des crues rend sensible la question de l’en-tretien des cours d’eau, d’autant que des phénomènes d’érosion

Situation antérieure

Conséquences de l’arrêté du 23 septembre 2008

Évolution Situation au 02/10/08

Homolo-gations initiales

RetraitNouvelles homolog-

tions

Homolo-gations restant

Dont avec

restrtion d’usage

Dont ré homolo-gations

Substances actives 270 - 18 + 3 255 4 18

Produits commerciaux 546 - 92 + 23 477 6 19

Sour

ce : D

AVAR

193

63 Voir document en bibliographie sous le n°1264 Les letchis et les mangues semblent déjà plus difficiles à produire, avec une saison fraîche moins prononcée

d’ampleur significative peuvent toucher l’amont des rivières et significativement aggraver les risques, du fait de feux, de défriche-ments ou de travaux. Le concept de gestion intégrée du bassin versant n’émerge que depuis peu (voir § 1.4.7 ci-dessus). Aucune estimation du nombre d’habitations situées en zone inondable n’est disponible.

2.1.4 Feux de forêt et de brousseLes recensements officiels montrent que les feux de forêt et de brousse dévastent en moyenne chaque année près de 20000 hectares (48 000 Ha en 2002 !). Toutefois, ces chiffres n’incluent essentiellement que les feux faisant l’objet d’une intervention. L’exploitation des données satellitaires ne permet pas d’obtenir une donnée plus fiable.

Ces feux sont systématiquement d’origine humaine, qu’il s’agis-se d’accident, de malveillance ou de négligence. Ils se propagent le plus souvent depuis la savane et les maquis miniers, avant de parcourir les zones forestières. Jusqu’à une période récente, les feux en sites isolés, n’impactant « que » la nature, se déroulaient dans une quasi-indifférence générale (sauf des associations), mal-gré l’extrême gravité des impacts indirects (érosion, aggravation du ruissellement, moindre alimentation des nappes, perte d’amé-nités, atteintes à la biodiversité, etc.). Une des difficultés est que le feu d’écobuage est fortement ancré dans les pratiques (agri-culture de brûlis courante dans tout le Pacifique, entretien des parcours de chasse, lutte contre la fourmi électrique, etc.) et qu’il est parfois difficile de faire prendre conscience à la population du danger qu’il représente. Ce risque ira croissant avec le probable renforcement des phénomènes de sécheresses accompagnant le réchauffement climatique. Il va surtout croissant au fil des années, car la végétation qui repousse naturellement après un feu est une végétation plus favorable aux feux, et que rien n’est fait pour favo-riser une végétation plus proche de l’état antérieur.

2.1.5 TsunamisLes tsunamis locaux et régionaux, générés à des distances de la Nouvelle-Calédonie inférieures à 100 et 1000 km, sont principale-ment source de risques en Nouvelle-Calédonie. Un tremblement de terre sous-marin se produisant en Papouasie Nouvelle-Guinée pourrait provoquer un tsunami touchant la Nouvelle-Calédonie en 2 heures environ. Si ce même phénomène intervenait au sud du Vanuatu, le tsunami pourrait atteindre les côtes calédoniennes les plus proches (îles Loyauté) en 10 à 15 minutes et le sud de la Grande Terre en 20-30 minutes. Il ressort des cas observés (5 cas entre 1875 et 1951) que ce sont principalement les îles Loyauté et certains sites de la côte Est, dépourvus de barrière, qui sont exposés à ce risque.

2.1.6 SéismesUne étude du BRGM relative aux aléas à période de retour infé-rieure à 475 ans estime que le risque sismique est faible à très faible sur la Grande-Terre (selon un gradient de risques croissant vers le sud-est), modéré sur Ouvéa, et moyen sur Lifou et Maré63. Les éventuels effets de site (en cas de géologie défavorable il peut y avoir amplification de la vibration, liquéfaction du sol, ou dé-clenchement d’un glissement) n’ont pas été étudiés.

2.1.7 Risques technologiquesLe territoire compte 11 installations industrielles à risques (celles qui, en Europe relèveraient du « seuil haut » de la directive SEVESO II sont indiquées par un astérisque) :

l trois dépôts pétroliers : Shell-Ducos ; Mobil-Total (*) ; Shell-Ma-genta ;

l deux dépôts de gaz : St Quentin et SOGADOC (*) ;l six installations diverses, dont deux centrales thermiques élec-

triques (Enercal-Népoui et Enercal-Doniambo) ; un dépôt de chlore (la calédonienne des eaux) ; une installation frigorifique (SEDEF) ; une brasserie (GBNC) ; et enfin une installation de trai-tement du nickel (usine de Doniambo SLN).

Elles sont toutes situées à Nouméa, sauf la centrale de Népoui (Poya). Vont se rajouter prochainement les usines métallurgiques en construction par Goro-nickel SAS et Koniambo nickel SAS, si-tuées respectivement à Goro (Yaté) et à Vavouto (Voh), ainsi que les centrales électriques associées.

Une quarantaine d’autres ICPE sont soumises à autorisation.Le trafic routier de matières dangereuses est modeste (carbu-

rants à destination des stations-service et des sites industriels, gaz divers à destination des établissements médicaux et des sites industriels, etc.).

Le trafic maritime (hydrocarbures, produits chimiques destinées à la métallurgie, etc.) touche principalement Nouméa, et dans une moindre mesure Népoui (fioul). Deux ports en eau profonde sont associés aux usines de Vavouto et de Goro.

Deux barrages relèveraient selon la législation française de la catégorie des « barrages intéressant la sécurité publique » : celui de la rivière Yaté, et celui de la rivière Dumbéa.

2.1.8 Changement climatiqueOn ne dispose d’aucune étude d’ensemble à ce sujet. On a déjà évoqué plus haut les risques de feux, ainsi que la fréquence des cyclones. Les sécheresses répétées peuvent également affecter l’agriculture et l’élevage64. L’acidification des océans, la survenue plus fréquente d’épisodes de blanchissement, la force accrue des cyclones et les apports terrigènes qu’ils induisent, vont affecter les récifs, avec un impact sur leur effet protecteur pour les côtes et sur la biodiversité marine, et donc sur la pêche. On peut craindre aussi le développement des maladies vectorielles. Enfin, l’élévation du niveau de la mer est un vrai problème à long terme.

Il serait souhaitable qu’une étude quantifie mieux ces risques pour les activités humaines et la biodiversité, les cartographie, et identifie des méthodes de suivi pour le futur, intégrés dans un système au minimum régional (mise en place de stations de réfé-rence et d’outils produisant des indicateurs de changement).

2.1.9 Analyses multi-aléasLes analyses cartographiques territoriales, visant à identifier les principaux risques auxquels est exposée une zone donnée, sont courantes en métropole et dans les DOM (en général l’étude porte conjointement sur le risque d’inondation et sur le risque de glissement de terrain), mais n’ont jamais été conduites en Nouvelle-Calédonie. Par contre, à une échelle plus globale, un « schéma d’analyse et de couverture des risques » vient d’être initié par le Haut-commissariat.

2.2 Réponses apportées2.2.1 Organisation et moyens d’intervention en cas de criseLes moyens et la préparation sont faibles, voire très faibles : on déplore des « carences dans la couverture territoriale, dans le re-censement des risques, dans la prévention, aussi bien que dans la prévision ou dans la coordination opérationnelle. (…) L’absence de vision politique, d’infrastructures et de moyens ont trop longtemps


194

65 Source : rapport du Professeur Viret cité en bibliographie sous le n°25

caractérisé et caractérisent trop souvent encore, la situation de la sé-curité civile en Nouvelle-Calédonie »65.

Le nombre de sapeurs-pompiers par habitant est « presque trois fois inférieur à celui des Hautes Pyrénées et cinq fois à celui de la Haute-Marne » ; les taux d’officiers et de sous-officiers chez les sapeurs pompiers professionnels sont moitié moindre qu’en mé-tropole, et quasi-nuls chez les sapeurs-pompiers volontaires ; sauf sur quelques spécialités, « le nombre de sapeurs pompiers qualifiés est très faible » ; les moyens matériels sont insuffisants, notamment pour les véhicules, qui sont en grande majorité anciens, et « sont souvent des matériels de réforme en provenance de métropole ».

L’ordonnance du 15 février 2006 a formellement créé l’EPIS, « établissement public d’incendie et de secours de Nouvelle-Calédonie ». Cet établissement, dont les missions ne couvrent qu’une partie des missions de sécurité civile, est en cours de mise en place et devrait disposer d’une implantation dans chaque commune, et accueillir le futur centre de traitement des alertes. Cet indispensable renforcement de moyens est actuellement dé-battu dans le cadre des transferts de compétence. Une extension des missions de l’EPIS, visant à mutualiser les moyens et effectifs détenus aujourd’hui par les centres de secours communaux est discutée dans ce cadre, de même que l’implication des provinces et de la Nouvelle-Calédonie, intéressés au titre de leurs compéten-ces respectives (notamment pour les provinces : établissements recevant du public et ICPE).

Un « schéma d’analyse et de couverture des risques » (SACR) est en cours d’élaboration par le haut-commissariat. Il s’agit :l d’une évaluation complète des risques auxquels sont exposées

les populations. l et d’un cadre fixant les objectifs de couverture de ces risques par

des moyens appropriés.Le SACR doit permettre d’optimiser la qualité de la réponse opé-rationnelle en n’importe quel point du territoire, et constitue à ce titre un pré-requis indispensable à une démarche collective de modernisation de la sécurité civile.

La Nouvelle-Calédonie dispose d’un plan ORSEC, d’un plan rouge, d’un plan SATER, d’un plan POLMAR, d’un plan de secours aux naufragés, d’un plan cyclone, de 3 plans de secours spéciali-sés concernant les îles Loyauté, et de plans de secours aéroports pour la Tontouta et Magenta 65. Des plans communaux de sau-vegarde sont en cours.

Il n’existe aucun plan particulier d’intervention (PPI) en cas de sinistre sur une ICPE. Certains établissements disposent d’un plan d’opération interne (POI).

2.2.2 Surveillance et alerteLe dispositif mis en place en matière d’alerte météo (cyclones et risque de fortes pluies) est performant, et correctement relayé vers le grand public. Une amélioration de ce dispositif est en cours avec la mise en place dès la saison cyclonique 2008-2009 de la carte de vigilance météorologique en code couleurs.

Un système d’annonce relatif à la probabilité de feux a également été mis en place par les services météo : il s’agit d’une cartographie du risque d’incendie établie sur la base des prévisions météo et de la pluviométrie.

Un système d’alerte tsunamis déjà éprouvé en Polynésie fran-çaise est en cours d’installation par les services de la direction de la sécurité civile (32 sirènes déployées sur le terrain et déclenchée de manière centralisée par la sécurité civile en cas de risque avéré).

Il n’existe pas de service de prévision ou d’alerte en temps réel concernant les crues ou les inondations.

2.2.3 Prévention contre les conséquences du réchauffement climatiqueLes services météo ont produit une analyse de l’aléa, mais aucune réflexion sur les enjeux n’a été conduite à l’échelle du pays, et a fortiori aucun plan n’a été arrêté (comme il en existe dans d’autres petits pays insulaires) pour adapter la Nouvelle-Calédonie à cette menace quasi-certaine.

2.2.4 Prévention des feux de forêtLes importants dégâts induits par l’incendie à la montagne des sources en 2005, lors duquel le plan ORSEC n’avait pas pu être déclenché en l’absence de menace directe pour les biens et des personnes, ont conduit à l’adoption d’un « ordre d’opérations feux de brousse », qui intègre également l’objectif de protéger les milieux naturels. La bonne préparation en amont de chaque saison sèche porte ses fruits puisque les surfaces détruites ont considérablement été réduites, notamment grâce à une meilleu-re coordination opérationnelle des moyens disponibles, même si ceux-ci demeurent notoirement insuffisants. Le projet de recher-che INC est décrit au § 1.2.13 (note n°29).

En matière de prévention, la province Nord a conduit une campagne de sensibilisation en milieu tribal, et plus récemment une ample campagne d’information grand public ; la province Sud avait conduit en 2000-2001 une opération de sensibilisa-tion des jeunes de tribu ; les deux provinces, avec l’Etat (JSD), les communes et la Nouvelle-Calédonie ont installé des « guet-teurs de feux » sur toute la Grande-Terre. On note également des actions communales : par exemple, la commune du Mont-Dore veille à augmenter ses collectes de déchets verts, afin de diminuer le recours à la pratique du brulage par ses administrés ; de même, à Maré, le broyage sur place de la végétation est for-tement promue dans les pratiques agricoles, en remplacement du brûlage.

En juin 2006, à l’initiative du WWF, les premières « assises du feu » avaient été organisées par la province Nord et avaient per-mis à un grand nombre d’acteurs concernés par les incendies de travailler sur les 6 volets d’action qui constitueraient un véritable plan d’action Feu pour la Nouvelle Calédonie, à savoir :l Coordination ;l Sensibilisation / Prévention ;l Suivi / Surveillance ;l Lutte ;l Répression / incitation / réglementation ;l Restauration / gestion de l’espace rural.Or depuis, le produit de ces assises et cette dynamique collégiale n’ont été que partiellement repris et développés par les collec-tivités, notamment à travers les réglementations actuellement en cours d’adoption. L’ensemble des actions conduites semble manquer de cohérence.

2.2.5 Intégration de l’enjeu risques dans l’acte de construireLa connaissance de l’aléa s’améliore, et s’intègre très progressi-vement dans les décisions en matière d’urbanisme, même si aujourd’hui, dans les communes sans PUD, les nouvelles construc-tions ne semblent que faiblement prendre en compte les risques naturels ; a contrario, il est difficile d’identifier des zones ayant à tort été ouvertes récemment à l’urbanisation, les cas de maisons récentes détériorées par des mouvements de terrain étant rares.

La carte page suivante identifie, sur les quatres communes du grand Nouméa, les superpositions entre zones à risques, et les

195

zones identifiées par les PUD, ou projets de PUD, soit comme zone ouvertes à l’urbanisation, soit comme zones naturelles d’urbani-sation future.

La prise en compte du vent dans les constructions découle notamment de l’obligation d’assurance stipulée par la délibé-ration n° 591 du 1er décembre 1983, qui autorise l’exclusion contractuelle des risques pour des vents supérieurs à 150 km/h en général, et à 200 km/h pour les structures en béton armé. Ce vent de référence est inférieur à celui du règlement français « neige et vent 1965 » (modifié en 1999), qui reste en fait une réfé-rence souvent utilisée par les bureaux d’études locaux ; toutefois, il faut noter que dans certains DOM très exposés, ces règles se sont révélées insuffisantes. Une étude un peu plus approfondie sur ce sujet ne paraitrait donc pas inutile, notamment dans le

nord de la Grande Terre, où la période de retour des vents supé-rieurs à 200 km/h est d’environ 20 ans.

Il n’existe aucune obligation de construction intégrant des règles para-sismiques, même pour les établissements stratégi-ques en situation de crise (hôpital, centre de commandement, centraux télécom).

2.2.6 Prévention des risques technologiquesLes risques liés aux transports de matières dangereuses et aux installations industrielles sont encadrées par des textes et des normes inspirés de ceux en vigueur en métropole. Nous ne disposons pas d’une analyse permettant d’appré-cier si des problèmes significatifs sont ou non à relever dans ces domaines.

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08

3. énergie et émissions de gaz à effet de serre3.1 Le sujet global de l’énergie, vision actuelle3.1.1 Une forte consommation énergétique par habitant En 2007, les besoins en énergie primaire de la Nouvelle-Calé-donie ont représenté un peu plus d’un million de Tep (tonnes équivalent-pétrole), soit 3,7 Tep par habitant et par an. Cette va-leur est supérieure à la moyenne des pays de l’Europe de l’Ouest, et légèrement en dessous de la métropole (4,4 Tep/hbt/an). De-puis 1990, la consommation totale a cru de 91%, soit 3,9% / an, plus vite que la population (2,3% / an), mais à peu près aussi vite que le PIB.

Cette situation découle directement de l’importance de l’ac-tivité « mine et métallurgie », qui représente près des deux tiers de la consommation du pays en énergie.

3.1.2 Une dépendance vis-à-vis des combustibles fossilesLe recours aux énergies renouvelables représente 3,5 %, le reste des besoins étant couverts par des combustibles d’origine fos-sile (charbon, essence, gazole, fioul, gaz, kérosène). Au total, la consommation de ces combustibles fossiles est de 3,6 Tep/hbt/an (métropole : 2,2 / USA : 6,7).

3.1.3 Une sécurité d’approvisionnement non assuréeLes seules ressources énergétiques locales exploitables dé-montrées à ce jour sont les énergies renouvelables. Le taux de dépendance énergétique est donc identique à la part des com-bustibles fossiles, soit 96,5 %.

Les stocks stratégiques en produits pétroliers sont ré-


196

66 Il s’agit de multiplier les tonnages de carburants fossiles importés par des ratios classiques de combustion. Cette méthode néglige donc, probablement avec raison vu les ordres de grandeur des importations, à la fois des facteurs défavorables (comme l’agriculture ou les dépotoirs), et des facteurs favorables (stockage de carbone dans la biomasse).

67 ou « Carbon Dioxide Information Analysis Center » (organisme indépendant soutenu par le ministère fédéral américain de l’énergie, et dont les productions sont référencées par l’ONU). Site internet : http://cdiac.ornl.gov68 Soit 3,1 tonnes « équivalent-carbone » (application d’un coefficient 12/44 pour passer du CO2 au carbone)

69 Selon le site wikipedia en langue anglaise70 Source : page 109 du projet de schéma de mise en valeur des richesse minières, cité en référence n°21

glementairement égaux à 73 jours de consommation. La Nouvelle-Calédonie est d’autant plus vulnérable qu’elle est éloi-gnée des principaux centres de production, comme des voies de navigation, et que sa petite taille en fait un client peu stra-tégique pour les fournisseurs (1% de la capacité de raffinage de Singapour, pays où s’approvisionne actuellement la Nouvelle-Calédonie).

3.1.4 Un impact significatif sur la balance commercialeLa Nouvelle-Calédonie a fortement subi la récente explosion des prix mondiaux du pétrole et de charbon (voir graphique ci-dessous - un graphique en FCFP eut été plus pertinent et aurait montré une hausse moins prononcée, mais tout de même pré-occupante).

La valeur CAF des importations de combustibles fossiles s’éta-blissait ainsi, en 2007, à 34,5 milliards de francs, en augmentation de 350 % par rapport à 1995. L’énergie représente maintenant 14% des importations en valeur, soit plus de 5% du PIB.

3.1.5 Des émissions élevées de gaz à effet de serreLe gouvernement de la Nouvelle-Calédonie doit prochainement engager l’élaboration d’un bilan-carbone. En l’absence d’un tel outil, à partir des seules données sur l’énergie (qui donnent une idée probablement assez fiable66), le CDIAC67 estime qu’en 2004, les émissions de CO2 de la Nouvelle-Calédonie représentaient 11,2 tonnes par personne et par an68. Ceci placerait69 la Nouvel-le-Calédonie au 28è rang mondial (tableau ci-dessous), à 80 % au-dessus, par exemple, de la métropole.

La DIMENC, en rajoutant les émissions liées aux process de la métallurgie, évalue quant à elle les émissions de la Nouvelle Calédonie à 0,9 millions de tonnes équivalent carbone, soit 13,7 tonnes de CO2 par habitant70. Pour la France (métropole + DOM), le bilan annuel complet se situe à 8,5 T-CO2 / an /hab71.

3.2 Le sujet global de l’énergie, vision prospective

3.2.1 Une dépendance aux combustibles fossiles qui va se renforçant Avant 2015, la production métallurgique sera 225 % au-dessus de la production actuelle. Goro, Koniambo et Doniambo vont bénéficier de centrales électriques modernes, donc à bon ren-dement, et, en outre, le procédé hydrométallurgique innovant développé par Goro-nickel demandera environ deux fois moins d’électricité par tonne de nickel produite que le procédé pyro-métallurgique (mais ce process nécessite aussi d’importantes quantités de calcaire, ce qui conduit à émettre du CO2).

Toutefois, le développement des énergies renouvelables (voir plus loin) ne pourra répondre que de façon assez marginale à ces nouveaux besoins, et, à défaut de centrale nucléaire (suppo-sée inadaptée à la Nouvelle-Calédonie), il faut s’attendre à voir une multiplication par deux des importations de combustibles fossiles d’ici à 2015.

3.2.2 Des conséquences non prévues à ce jour sur l’économieEn ce début de XXIème siècle, les enjeux énergétiques devien-nent progressivement une préoccupation de tout premier plan sur l’ensemble de la planète, et tout particulièrement pour les pays développés, dont la forte consommation d’énergie bon marché a toujours été un facteur-clé de prospérité. La Nouvelle-Calédonie va d’autant moins échapper à cette logique que son exposition est, comme on l’a vu plus haut, très forte.

En supposant que les cours mondiaux reviennent d’ici 10 ans aux sommets constatés en juin 2008, on voit qu’à cet horizon, les importations annuelles d’énergie en Nouvelle-Calédonie pour-raient, en ordre de grandeur, se rapprocher des 100 milliards de francs. L’impact possible de cette situation sur l’économie néo-calédonienne n’est pas encore bien apprécié.

3.2.3 D’importantes augmentations de nos émissions de CO2

Le projet de schéma de mise en valeur des richesses minières contient des données concernant les émissions des nouvelles usines électriques et métallurgiques, telles qu’elles s’achèvent (Prony, Goro) ou sont annoncées par les industriels (Doniambo, Koniambo). Cela permet d’établir comme suit un récapitulatif :

CONsOmmatiON d’éNergie 2006

prix mONdial des éNergies fOssiles(eN $ COuraNts par tep)

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Rang Pays T. CO2/hab

1 Qatar 69,2

2 Kuwait 38,0

3 United Arab Emirates 37,8

10 USA 20,4

11 Canada 20,0

13 Australia 16,3

28 New Caledonia 11,2

34 Japan 9,8

50 New Zealand 7,8

63 France 6,2

165 Vanuatu 0,42

167 Solomon Islands 0,38

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71 Source : CITEPA – Rapport national d’inventaire 2007 des émissions de gaz à effet de serre en France au titre de la convention cadre des Nations-Unies sur le changement climatique.72 par ordre décroissant d’importance pondérée au plan mondial : CO2, CH4, N2O, O3, halocarbures, SF673 Il n’est pas certain que la Nouvelle-Calédonie puisse rester en dehors du champ d’application du protocole qui prendra la suite de Kyoto, permettant peut-être d’ailleurs une

péréquation avec les émissions nationales.

Valeur Unité Source

1 Nombre d’habitants 240 000

2 Émissions carbonées actuelles 13,7 T-eq CO2/an/hab SMVRM

3 Part actuelle de l’industriemétallurgique 67% SMVRM

4 Émissions carbonées actuelles métallurgie+électricité 9,2 T-eq CO2/an/hab lignes 2 x 3

5 Émissions carbonées actuelles des autres secteurs 4,5 T-eq CO2/an/hab lignes 2 - 4

6 Émissions carbonées futures liéesà la métallurgie

Centrale thermique Prony 950 000 T-eq CO2 / an SMVRM

Centrale thermique Doniambo 1 736 790 T-eq CO2 / an doss. enquête

Centrale thermique Koniambo 2 870 000 T-eq CO2 / an SMVRM

Usine Goro nickel (utilisation calcaire, etc.) 550 000 T-eq CO2 / an SMVRM

Usine SLN (utilisation fioul, coke, etc.) 600 000 T-eq CO2 / an SMVRM

Usine KNS (utilisation fioul, coke, etc.) 1 030 000 T-eq CO2 / an SMVRM

7 TOTAL métallurgie 7 728 000 T-eq CO2 / an Σ lignes 6

8 Émissions carbonées futuresdes autres secteurs 1 100 000 T-eq CO2 / an Lignes 1 x 5

9 TOTAL Général 8,8 million T-eq CO2/an Lignes 7 + 8

10 Émissions carbonées futures(vers 2012 ?) 36,8 T-eq CO2/an/hab lignes 9 / 1

A l’échéance de mise en service de ces différentes unités, on voit donc qu’à défaut d’une politique de prévention ou de compensation, et sans prise en compte d’éventuels puits de car-bone naturels, il semble possible d’atteindre en 2015 un niveau d’environ 8,8 millions de tonnes de CO2 par an (+ 170 % par rapport à 2008), sachant par exemple que le barrage de Yaté ne permet d’éviter d’émettre, comparativement à une solution fioul, « que » 0,2 millions de tonnes de CO2 par an. A ce niveau, la Nouvelle-Calédonie serait, en termes d’émissions per capita, très au-dessus du niveau des USA, et ses émissions pèseraient pour environ 2,5% dans le bilan national.

Plus généralement, il n’existe pas en Nouvelle-Calédonie de plan de maîtrise des émissions de GES au sens du protocole de Kyoto, lequel n’est pas applicable en Nouvelle-Calédonie, dans des circonstances explicitées à la fin du paragraphe 1.2.12 (note de bas de page 28).

3.2.4 Un mouvement inverse à celui conduit dans les autres pays développésUn niveau élevé de consensus règne, parmi les scientifiques ayant une compétence reconnue dans un domaine pouvant éclairer les recherches sur les questions climatiques, sur le fait que, par leurs émissions de gaz à effet de serre (ou GES72) et la déforestation, les hommes dérèglent le « forçage climatique » bien au-delà des compensations apportées par les phénomènes naturels (diminution du rayonnement solaire, stockage de CO2 dans les océans et dans la biomasse, etc.). Un niveau élevé de consensus règne également concernant la gravité de la situation planétaire induite par ce dérèglement, et concernant l’absence de solution réaliste pouvant nous permettre de se dispenser d’un effort généralisé de maîtrise de nos émissions. Ainsi, les scienti-fiques du groupe intergouvernemental d’experts sur l’évolution du climat (GIEC) demandent instamment aux gouvernements de conduire des politiques permettant de rapidement ramener les émissions mondiales à la valeur de 11 milliards de tonnes de

CO2, seuil à partir duquel l’humanité cessera enfin d’aggraver le problème. Cette valeur correspond, en moyenne à l’échelle de la planète, à environ 1500 kg de CO2 par être humain.

La plupart des pays développés, dont il faut relever qu’ils ne sont pas dans une situation comparable à celle de la Nouvelle-Calédonie, se sont résolument engagés dans ce mouvement de baisse de leurs émissions. En France, le code de l’environnement affirme que « la lutte contre l’intensification de l’effet de serre et la prévention des risques liés au réchauffement climatique sont recon-nues priorités nationales » (article L 229-1), et la loi du 13/07/2005 d’orientation sur l’énergie précise que la politique énergétique « vise à diminuer de 3 % par an en moyenne les émissions de gaz à effet de serre de la France », et que « la France soutient la définition d’un objectif de division par deux des émissions mondiales de gaz à effet de serre d’ici à 2050, ce qui nécessite, compte tenu des dif-férences de consommation entre pays, une division par quatre ou cinq de ces émissions pour les pays développés ». Le livre blanc de l’Union Europénne sur l’énergie vient de conduire la Commis-sion à proposer une directive imposant aux Etats-membres une baisse de 20% pour 2020, qui sera portée à 30% en cas d’abou-tissement d’un protocole mondial prolongeant celui de Kyoto. Notre voisin, la Nouvelle-Zélande, se fixe l’objectif d’atteindre la neutralité-carbone d’ici 2050, et va développer en conséquence d’importants programmes de maîtrise de la consommation et de production d’énergies renouvelables.

3.2.5 Une politique mondiale de prévention générant des incertitudes pour le paysLe développement économique, et tout particulièrement l’in-dustrie du nickel, qui porte la quasi-totalité des exportations du pays, va conduire à un niveau élevé d’émissions de gaz à effet de serre. Si l’on ramène ces émissions à la population, ce qui n’est ni dénué de sens, ni totalement satisfaisant du fait du poids particulier de l’industrie du nickel au regard de la taille du pays, on s’aperçoit qu’en 2015, ces émissions seraient environ 13 fois supérieures au seuil de 1500 kg de CO2 par être humain cité plus haut. Nous ne disposons pas d’éléments tangibles permettant des comparaisons sur d’autres bases que la population. Si elles se maintenaient au même niveau de 2012 à 2050, les émissions néo-calédoniennes représenteraient en théorie plus de 6 % des émissions nationales.

Même si ces émissions sont faibles à l’échelle de la planète, il n’en reste pas moins que nous avons une part de responsa-bilité dans le phénomène de changement climatique, qui va durement impacter le pays, ainsi que la région Pacifique. Cette situation nous interpelle :l en termes de respect de l’environnement, valeur universelle-

ment partagée par la population de Nouvelle-Calédonie ;l en termes de relations avec les pays voisins du Pacifique ;l en termes de droit, l’article L 229-1 du code de l’environnement

cité plus haut étant applicable en Nouvelle-Calédonie, et, plus généralement, la Nouvelle-Calédonie étant tenue de respecter la charte constitutionnelle de l’environnement, et les engage-ments internationaux pris par la France73;

l et peut-être aussi en termes financiers, car il ne faut pas exclure que la communauté internationale puisse à moyen/long ter-me se mettre d’accord sur une taxe mondiale sur les émissions de CO2, comme le propose avec insistance la France.

Concernant ce dernier point, le calcul suivant peut aider à cer-ner les ordres de grandeur : la « valeur tutélaire » retenue par la France pour chaque tonne de carbone est de 32 € en 2010, et


198

74 Cf. rapport cité en référence n°30. Le sens de cette valeur n’est pas de chiffrer un coût à imputer systématiquement aux acteurs demandant l’autorisation d’émettre des gaz contribuant au réchauffement climatique. Elle est plutôt desti-née à évaluer l’effort que la collectivité doit globalement fournir pour tenir ses objectifs de lutte contre le changement climatique. Son niveau relativement élevé « reflète essentiellement le caractère ambitieux des objectifs européens

de réduction des gaz à effet de serre et la difficulté de réussir le déploiement des technologies peu émettrices sur un horizon aussi court ».

En outre, la Nouvelle-Calédonie aurait intérêt à s’intéresser aux mécanismes internationaux de compensation.

une réflexion globale sur tous ces sujets semble indispen-sable, et il paraîtrait logique de bien dissocier les enjeux et les politiques à conduire : l la mine et la métallurgie d’un côté ;l les citoyens et les activités plus modestes de l’autre. Le « World Energy Outlook 2008 » de l’agence internationale

de l’énergie décrit un contexte montrant que nous ne pou-vons nous dispenser de cette réflexion : « La prospérité future de l’humanité dépend de l’efficacité avec laquelle nous nous at-taquerons aux deux défis énergétiques essentiels auxquels nous sommes aujourd’hui confrontés : assurer des approvisionne-ments énergétiques fiables à des prix raisonnables, et accomplir une transformation rapide du système d’approvisionnement afin qu’il devienne sobre en carbone, efficient et respectueux de l’en-vironnement. C’est bel et bien d une révolution énergétique dont nous avons besoin ».

3.3 L’énergie dans les transports routiers3.3.1 Un domaine significativement énergivoreLes transports routiers représentent environ 15% des besoins en énergie du pays, soit environ 0,63 tep par habitant. Ce chiffre est quasi-identique à celui constaté en métropole. Toutefois, en métropole les besoins proviennent à 44% du transport de mar-chandises, alors qu’ici cette activité est relativement faible (les 15% précités correspondent quasi-exclusivement au gazole et à l’essence du réseau des stations service, et excluent les activités minières).

3.3.2 Une forte exposition en cas de poursuite du renchérissement des carburantsCette forte consommation d’énergie dans les transports terres-tres a plusieurs causes :l les grandes dimensions et la faible densité globale du pays,

ainsi que l’étalement progressif de la ville. Malgré cela, le kilo-métrage moyen annuel par véhicule est réputé faible (mais il n’est pas évalué) ;

l le taux élevé d’équipement des ménages : 74,4 % des ména-ges avaient en 2004 au moins une voiture, un pick-up ou une camionnette (ISEE/TEC 2006 p122) ;

l l’offre peu satisfaisante en matière de transports en commun, tant urbains qu’interurbains, tant en qualité qu’en densité de la desserte, en prix ou en fréquence ;

l et la faible promotion des modes « doux ».Il n’est pas le lieu ici de faire un diagnostic sur les transports en commun. Nous noterons néanmoins, concernant les transports interurbains, que la situation devrait évoluer avec la création d’un nouveau service interurbain commun à la Nouvelle-Calé-donie et aux provinces Nord et Sud, et concernant les transports urbains du Grand Nouméa, qu’ils pèsent trop peu face à la voi-ture. Ainsi, une enquête de l’ISEE conduite en 2002 sur les modes de transport utilisés pour le trajet domicile/travail sur le grand Nouméa avait montré que la voiture représente 77% des dépla-cements (voir graphique ci-après).

Sour

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A contrario, la question de la prévention des émissions de GES peut aussi être présentée comme une force pour l’économie du nickel en Nouvelle-Calédonie :l le traitement sur place du minerai évite des émissions qui se-

raient entrainées par une exportation de ce minerai ;l la « fonte de nickel », utilisée dans certaines usines chinoises ou

coréennes, relève d’une technologie semble-t-il trois fois plus émissive que le procédé qui sera utilisé à Goro-nickel.

Le pays doit donc utiliser toutes les marges de manœuvre dont il dispose pour limiter sa contribution au réchauffement climati-que, et de telles marges de manœuvre existent : l développement des énergies renouvelables (voir tableau ci-

dessous) ; l maîtrise de la demande en énergie ;l investissements énergétiques et métallurgiques recourant aux

technologies les plus sobres ou ayant le meilleur rendement-carbone ;

l stockage souterrain (les péridotites semblent avoir de bonnes qualités pour un tel stockage) ou dans la biomasse (reforesta-tion, culture d’algues) ;

l réglementation des fréons ; l généralisation des bilans-carbone ;l etc.

kg équivaleNt CarbONe par tep

Source : analyse en cycle de vie J.-M. Jancovici (http://www.manicore.com/documentation/serre/sansCO2.html)

de 100 € en 2030 (cf. tableau page suivante74). Sans tenir compte des autres facteurs d’émission que les combustibles importés et les usines métallurgiques, ni d’un éventuel effet, qui reste à démontrer, de puits de carbone de la végétation terrestre ou du phytoplancton, un niveau d’émissions, dues à l’industrie, de l’ordre de 7,7 millions de tonnes de CO2 représenterait à court terme (2010) environ 29 milliards de F par an, et à long terme (2050) 92 milliards.

valeur tutélaire du CO2

reteNue par la fraNCe (eN € par tONNe)

199

75 Cité en bibliographie sous le n°31, page 58 76 Au 01/07/08 : taxes de 47,7 F/litre d’essence, et 20,7 F/litre de gazole (moyenne : 34,2 F = 0,29 € / l), soit un taux moyen de taxes dans le prix final de 23,3 %. 77 +2,6% par an, étant entendu que la puissance fiscale n’est en fait pas un indicateur très bien adapté, puisque la puissance fiscale des VP dépend seulement du PTAC, tandis que celle des pick-up intègre d’autres paramètres. Globalement, à poids et puissance comparable, un pick-up a une puissance fiscale moindre que celle d’une berline, si bien que la forte hausse des importations de pick-up vient minorer la progression de la puissance fiscale moyenne. 78 Sur les 8 rubriques douanières les plus importan-tes. Source : statistiques douanières accessibles sur www.isee.nc. Rubriques douanières 8703-2190, -2290, -2319, -2329, -2490, -3190, -3290 et -3390

parts respeCtives des différeNts mOdes pOur le traJet dOmiCile-travail sur le graNd NOuméa

prix du billet uNitairede traNspOrts eN COmmuN(eN eurOs) :

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Le rapport de diagnostic du plan de déplacement de l’ag-glomération nouméenne75 établit ainsi que « le réseau routier existant ne pourra pas supporter longtemps (la croissance) par-ticulièrement soutenue » du trafic automobile, et qu’« il devient indispensable d’associer à la réflexion les autres modes de transport pour construire un système efficace, équitable et durable » : « le manque d’anticipation (peut) conduire à une situation de paralysie et avoir des impacts importants sur la qualité de vie et le dévelop-pement de certains secteurs de l’agglomération, notamment en interne a Nouméa. La redynamisation du centre-ville de Nouméa passe par l’amélioration du système des déplacements, tous modes confondus. »l la proportion élevée de véhicules énergivores. Ce point, non précisément quantifiable, mais que tout le monde peut constater sur les routes, s’explique par de moin-dres taxes à l’importation pour les pick-up «double cabine», et surtout par le fait qu’il est ancré dans les mentalités de relier statut social et possession d’une voiture imposante. On peut aussi relever que les carburants sont relativement peu chers et peu taxés (comparativement aux pays européens : voir ta-bleau ci-dessous)76

Le nombre de voitures, camionnettes et pick-ups neufs im-matriculés chaque année est passé de 8115 en 2001 à 12275 en 2007, soit une croissance annuelle moyenne de 7,1%. La progression est de 18% / an pour la catégorie des pick-ups et camionnettes (qui représentaient en 2007 le tiers des immatri-culations). Cela entraine automatiquement une croissance du nombre moyen de chevaux fiscaux77. D’ailleurs, la valeur des importations d’automobiles est passée entre 2000 et 2007 de 16,5 à 30,4 milliards de FCFP (+84%)78.

Agglomérations métropolitaines de moins de 100 000 habitants et Nouméa

taxes sur les CarburaNts 2007(eN € par litre selON taux de CONversiON eNtre devises

au 31/12/06)

immatriCulatiONs aNNuelles de véhiCules Neufs(vp + CamiONNettes et piCk-ups)

Malgré l’absence de données sur la consommation kilomé-trique moyenne du parc automobile en circulation, on peut penser que, malgré la progression des motorisations diesel (53% des nouvelles immatriculations en 2007), cette consommation moyenne est élevée.

Toutes les causes développées ci-dessus sont parfois structu-relles, parfois seulement « potentiellement tenaces » ; mais en tous cas, la situation qui en résulte expose donc pour encore longtemps les utilisateurs des transports individuels au renché-rissement probable du coût du pétrole.

3.4 Le systeme électrique néo-calédonienNB : concernant les questions de desserte en électricité, voir atelier 7

3.4.1 Une production électrique issue à 20% d’énergies renouvelablesLa production d’électricité est en quasi-totalité assurée par la

Cette situation renvoie à la qualité de l’offre en matière de transports urbains, et à la relative cherté de ces derniers.


200

79 Unité de puissance électrique : 1 MW = 1 mégawatt = un million de watts = mille kilowatts (1000 kW). C’est par exemple la puissance de 10 000 ampoules de 100 watts80 Unité de consommation électrique : 1 GWh = 1 gigawatt-heure = un million de kilowatt-heure (kWh), soit par exemple la consommation de 10 000 ampoules de 100 W pendant 1000 heures, soit 42 jours

3.4.2 Une distribution publique qui ne représente qu’une modeste proportion des besoins totaux en électricitéLa SLN consomme près des deux tiers de l’électricité produite, et la prochaine mise en service de nouvelles unités de production de nickel va conduire à fortement augmenter la proportion de la consommation dédiée au secteur de la métallurgie ; la maîtrise de la puissance publique sur cette augmentation est relative-ment limitée.

La production de Yaté est, par contrat courant jusqu’en 2011, réservée à la SLN, à l’exception de 37 GWh par an destinés à la distribution publique (soit environ 12% de sa production 2006). A contrario, 8% environ de la production de la centrale thermi-que de Doniambo alimentent la distribution publique.

En 2007, la consommation électrique de la distribution publi-que a totalisé 633 GWh, ce qui représente le tiers environ de la production totale. Le taux de croissance actuellement constaté de la demande en énergie électrique sur le réseau public est de 5% par an, ce qui est très élevé. Malgré cela, la part va bais-ser dans les années à venir, par le simple fait de l’augmentation des besoins de la métallurgie. Le réseau alimente l’essentiel de la consommation domestique et des usages économiques plus usuels (tertiaire, irrigation, petite industrie, etc.).

Hors pertes en ligne, le reste de la production est destiné à la population non raccordée au réseau. Le Fonds d’électrification rurale (FER), créé en 1983, subventionne en partie les travaux

d’extension du réseau ainsi que, pour les foyers les plus isolés, des générateurs photovoltaïques. Ce fonds est alimenté par une taxe sur l’électricité, une participation des communes et une do-tation de l’Etat.

3.4.3 Un potentiel intéressant en énergie renouvelableLe Fonds de concours pour la maîtrise de l’énergie (FCME), créé en 1989, finance une partie des opérations de promotion des énergies renouvelables et d’utilisation rationnelle de l’énergie. Ce fonds est alimenté par la taxe pour les énergies renouvelables et par une participation financière de l’ADEME.

Les gisements exploitables en énergie renouvelable ont été estimés à 300 MW pour le solaire électrique, 100 MW pour l’éolien, et 70 MW pour l’hydraulique. Une programmation est actuellement en cours (voir plus loin).

Des énergies plus innovantes (hydroliennes, captation de l’énergie de la houle, solaire thermique, énergie thermique des océans, culture d’algues et transformation en carburants, etc.) pourraient à terme être intéressantes, mais au stade actuel, elles sont encore du niveau de la recherche-développement, et ne font pas l’objet d’investissements spécifiques en Nouvelle-Calé-donie. La stratégie adoptée est celle de la veille technologique.

Notamment, puisque, dans le monde entier, des moyens importants de recherche sont déployés en vue de dévelop-per l’utilisation des énergies renouvelables, que les coûts des équipements diminuent et que les rendements s’améliorent, le gouvernement vient de commander à l’IRD une importante étude sur l’énergie, intitulée « expertise collégiale », qui sera conclue fin 2009. Entre autres, les nouvelles filières énergétiques renouvelables les plus prometteuses seront identifiées, ce qui aidera à la programmation pluriannuelle des investissements sur le moyen-long terme.

Le développement de nouvelles filières énergétiques serait source de création d’emplois et de développement économique local. C’est le cas de l’opération TEP VERTES, avec la participation du 9ème fond européen de développement (FED), lancée en octobre 2006. Ce projet de coopération concerne les trois Pays et Territoires outre-mer du Pacifique la Polynésie française, Wallis et Futuna et la Nouvelle-Calédonie. La coordination de ce projet a été confiée à la Nouvelle-Calédonie, chef de file de ce projet.

3.4.4 Un outil nouveau : la programmation pluriannuelle des investissements La construction de nouvelles unités de production d’énergie électrique relève de l’initiative privée, mais doit répondre aux objectifs d’intérêt général fixés par la puissance publique en matière de « système électrique » (production - transport - dis-tribution). Ces objectifs sont :l la sécurité d’approvisionnement en énergie primaire ;l la sureté d’alimentation des réseaux publics d’électricité ;l la réduction de la dépendance énergétique ;l le prix compétitif de l’énergie ;l la protection de l’environnement et la lutte contre l’effet

de serre.Pour encadrer l’initiative privée, la Nouvelle-Calédonie envisage d’adopter un outil nouveau : la « programmation pluriannuelle des investissements » (PPI). Cette programmation va fixer, en fonction d’une certaine hypothèse de développement de la demande à horizon 2015, la part que prendra chaque filière d’énergie dans la réponse à cette demande.

Un projet de délibération relatif à cette PPI vient d’être trans-

société ENERCAL, qui dispose des installations électriques sui-vantes :l les centrales thermiques de Doniambo (160 MW79), exploitée

pour le compte de la SLN, de Népoui (53 MW) et des turbines à combustion de Ducos (45 MW) ;

l des aménagements hydroélectriques de Yaté, de la Néaoua et de la Tu, dont les puissances installées sont respectivement de 68 MW, 7,2MW et 2,2 MW.

À ces six grosses unités, qui couvrent 90% de la puissance installée, viennent s’ajouter des unités de faible puissance : cen-trales diesel, microcentrales hydroélectriques, aérogénérateurs et installations photovoltaïques, installées par ENERCAL, EEC et d’autres petits opérateurs, pour répondre aux besoins en élec-tricité des communes ou des tribus non raccordables sur réseau interconnecté. La centrale thermique de Prony Énergie, en cours de construction, viendra prochainement compléter ces instal-lations avec deux unités de 50 MW (et la possibilité d’installer 3 unités supplémentaires).

La production totale était en 2006 de 1873 GWh80, dont seu-lement 18% d’hydraulique et 1% d’éolien.

prOduCtiON éleCtrique eN 2006 (eN gwh)

201

81 MDE : maitrise de la demande en électricité82 selon les termes du projet de loi dit « Grenelle » (art. 2)83 Tel que cela peut être pratiqué ailleurs : aides aux chauffe-eau solaires, obligation d’une étiquette énergie pour l’électroménager, aides financières ou fiscales tenant

compte de la performance des appareils, normes d’isolation thermique, etc.

mis au congrès, retenant les objectifs suivants pour 2015 (en MW) :l Hydroélectrique : + 15 MW (5,3%)l Photovoltaïque : + 18 MW (6,3 %)l Éolien : + 42 MW (14,7 %)l Charbon + 210 MW (73,7 %)Le recours aux énergies fossiles reste prépondérant pour garantir la sécurité d’approvisionnement de l’industrie métallurgique. Par ailleurs, les règles observées en matière d’insertion des énergies renouvelables dans le système électrique sont de 1 mégawatt de « back up » en puissance thermique pour 1 mégawatt de ca-pacité installée en énergies renouvelables. Le « back up » consiste à prévoir une capacité thermique en doublon des capacités en énergies renouvelables : l’objet est de garantir la sécurité d’appro-visionnement. En effet, les nouveaux équipements en énergies renouvelables à venir vont, du fait du caractère intermittent de ces énergies, être moins productifs que les équipements fossiles qui seront utilisés en quasi-permanence :

Nouveaux besoins relevant des nouvelles unités de produc-tion : 2211,1 GWh.

Dont charbon : 2011,1 GWh (91,2 %)Dont énergies renouvelables : 180 GWh (8,8%)Pour mémoire : hypothèse retenue pour la

MDE81 : 10 GWhLa mise en œuvre de cette programmation

passe ensuite par divers outils favorisant les in-vestissements rentrant dans la PPI :l la définition de règles techniques de raccor-

dement des nouveaux opérateurs au réseau ;l la définition d’un tarif de rachat pour l’élec-

tricité d’origine renouvelable (et non plus seulement pour l’éolien comme cela était le cas depuis 2003) ;

l la définition de règles de péréquation finan-cière entre opérateurs, notamment dans l’objectif de rendre viable pour eux le principe d’égalité du prix de vente de l’électricité en tout point de l’archipel, malgré les différences de prix de revient (l’atelier n’a pas pu disposer d’un bilan des différents prix de revient sui-vant les sources d’énergie).

l des appels à projets en cas d’absence d’initia-tive privée suffisante.

La PPI est révisée périodiquement en fonction de l’évolution des besoins énergétiques de la Nouvelle-Calédonie. Elle est révisée également en fonction de l’évolution de la connaissance des ressources disponibles sur le territoire et des avancées techno-logiques.

3.4.5 L’importance d’une meilleure maîtrise de la demande en énergie Le taux de croissance de la demande en électricité sur le réseau public est rapide, de l’ordre de +5% par an, et le comportement peu vertueux des consommateurs renforce la dépendance énergétique du pays. Pourtant, la maîtrise de la demande en électricité, et plus généralement la maîtrise de la demande en énergie est un sujet très stratégique, car constituant « la solu-tion durable au problème des coûts croissants de l’énergie pour les consommateurs, et notamment pour les ménages les plus dé-munis, particulièrement exposés au renchérissement des énergies fossiles »82.

Les campagnes de sensibilisation semblent globalement insuffisantes, de même que les politiques incitatives ou coerci-tives83. Les 10 GWh par an de MDE cités ci-dessus représentent 0,25 % de la demande ; cet objectif est très bas comparativement aux objectifs que se fixent habituellement les pays développés.

Sur proposition du gouvernement, la création en 2008 d’un observatoire de l’énergie apportera progressivement de la lisi-bilité pour permettre aux décideurs politiques d’adopter des orientations efficientes dans ce domaine.

3.4.6 Un prix de l’électricité réglementéLes prix de vente, fixés par arrêtés du gouvernement, visent à être supportables pour le consommateur final. Les tarifs régle-mentés comportent une part fixe (l’abonnement en FCFP / kW) et une part proportionnelle à l’énergie consommée (en FCFP / kWh). Les tarifs applicables à la vente d’électricité sont classés par catégorie d’usages, favorisant notamment certains usages professionnels (notamment dans les secteurs du tourisme, de l’aquaculture et de l’irrigation). L’ensemble de ces tarifs constitue la grille tarifaire.

TARIFS STRUCTUREPRIX

ACTUALISE FCFP

RISTOURNE INDUSTRIELLE

RISTOURNE HOTELIERE

ou AQUACOLE

BT-UDPuissance souscrite en F/ KVA/ AN

<= 3,30 kVAPuissance souscrite en F/ KVA/ AN

> 3,30 kVAEnergie en F/Kwh consommé

4329 (1)

5 411

31,30

BT-UP Puissance souscrite en F/KVA/ AN

Energie en F/Kwh consommé

10 076 9522 6670

21,37 20,19 14,15

ECLAIRAGE PUBLIC Energie en F/Kwh consommé 29

PETITES UTILISATIONS Forfait mensuel 1760

PETITES UTILISATIONS RURALES Forfait mensuel

dont branchement

3 016

1255

prix pOur la périOde du 1er aOÛt 2008 au 31 JaNvier 2009

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(1) NOTA: le prix de la puissance souscrite sera calculé par mensualité arrondie au franc le plus proche

Les tarifs aidés accordés à certains usages professionnels in-fluencent les décisions d’équipement dans un sens parfois non-optimal : le bénéfice tiré de ces aides peut être inférieur au surcroit de prix de revient supporté par l’ensemble des consommateurs (cas des cuisines de restaurant équipées en tout électrique).On constate enfin que, pour tenir compte des usagers à faibles ressources, les tarifs de l’électricité ont peu été modifiés ces der-nières années, alors que les prix de revient ont été fortement impactés par la hausse mondiale du prix de l’énergie ; le déficit a jusqu’ici été comblé par des aides versées par la Nouvelle-Calé-donie, notamment à Enercal.


202

84 Cette gestion comprend par exemples les diverses règlementations (installations classées, déchets, espèces protégées, parcs et réserves, captages d’eau, etc.), mais également la réalisation d’équipements (déchets, assainissement, etc.), les efforts d’amélioration des connaissances et les observatoires de toutes natures, l’élaboration et mise en œuvre de stratégies sectorielles, la protection foncière, la sensibilisation et l’information du public, la surveillance et la

politique répressive, la restauration de milieux dégradés, les aides financières aux comportement vertueux, etc.85 Tels que, par exemple les 5 principes constitutionnels de la « charte de l’environnement » : pollueur-payeur, prévention des impacts à la source, participation du public, précaution, accès du public aux informations

environnementales


Pour préparer l’expression des « orientations fondamentales en matière (…) d’environnement » qui devront à terme figurer dans le schéma, l’atelier devra formuler un diagnostic relatif aux grands enjeux environnementaux, relevant de l’échelle globale de la Nouvelle-Calédonie.

La question devra porter sur l’environnement pris au sens large, incluant le cadre de vie des néo-calédoniens : milieux na-turels (biodiversité, paysages), pollutions (déchets, air, eau, bruit, assainissement), ressources naturelles (forêts, eau), etc.

Nous pouvons par exemple identifier, sur ces thèmes, des in-terrogations telles que :l quelle est la relation des populations avec le milieu naturel et

leur cadre de vie ? l quelles sont les attentes sociales ?l quels atouts environnementaux sont valorisés et lesquels sont

à valoriser ?l quelle sont les menaces globales, actuelles ou futures, pouvant

conduire à des dégradations inacceptables ?l compte-tenu de ces menaces, et notamment de certains des

effets du développement économique, la gestion de l’environ-nement84, parait-elle globalement adaptée ?

l quels principes généraux sont appliqués85?Ces questions étant structurantes au plan mondial, et étant appe-lées à avoir des répercussions très concrètes pour la population calédonienne, l’atelier devra également formuler un diagnostic sur la question de l’approvisionnement et de la consommation énergétiques en Nouvelle-Calédonie, et sur celle des émissions contribuant au réchauffement climatique : où en est-on sur ces thèmes, et vers quoi irait-on si l’on maintenait les orientations actuelles ?

Les réflexions de l’atelier porteront également sur l la prévention des risques naturels (cyclones, inondations, glis-

sements de terrains, tsunamis, érosion littorale, etc.) et des effets du réchauffement global, ainsi que sur les efforts mis en place en matière de sécurité civile ;

l les loisirs et activités, et la vie associative.


aJapuhNya philippe, chargé de mission,présidence de la province des îles Loyautéaluze Claire, Cellule de Coordination du contratd’Agglomération, mairie de NouméaaNgue Jean-Claude, Chargé de mission Rechercheet Technologie du Haut-commissariatarNOuld dominique, USOENCbabiN eric, membre du gouvernement de la Nouvelle-Calédoniebarre Nicolas, Institut Agronomique néo-Calédonienbegaud Jean, Société Néo-Calédonienne d’Energie (ENERCAL)berger françois, Société d’Eau et d’Electricité de Calédonie (EEC)beyNey gilles, parti politique LMD

blOmme steven, Lycée Agricole de PouemboutbOugault daniel, Société Immobilère de Nouvelle-CalédoniebOyeau yann-eric, DTSICarrasCO doris, Union des Secteurs Généraux du Comm.et de l’Industrie (COGETRA)ChambON bernard, DAVARCheNe sébastien, services de la MétéorologieCOliN fabrice, Institut de Recherche pour le Développement (IRD)COrNaille martine, Association Ensemble pour la Planète (EPLP)COsta robert, Établissement de Régulation des Prix Agricoles (ERPA)CreugNet bernard, Confédération Généraledes Petites et Moyennes Entreprisesdaussy Nathalie, DJSd’auzON Jean-louis, Association pour la Sauvegardede la Nature Néo-Calédoniennede vivies patrick, collaborateur d’un membredu gouvernementdelrieu marc-henry, élu de la commune de La Foa,président La Foa TourismedOwNer ahab, WWF Nouvelle-CalédonieFABRE Adeline, DIMENCfOhriNger guy, Association Ensemble pour la Planète (EPLP)fOrrest Joseph, conseiller de la présidence de la province des îles Loyautégeraux hubert, WWF Nouvelle-CalédoniegOaraNt anne-Claire, direction de l’Environnementde la province Sud (DENV)gOurmeleN morgan, Société d’Equipementde Nouvelle-Calédonie (SECAL)gOvaN françois, SMSP - Syndicat des Industries de la Mine (SIM)gras anne, chef de mission Légistique au seindes services du gouvernementguillard frédéric, DTSIhaNNequiN serge, services de la province Nord (DSASE)heO Nadia, élue de l’assemblée de la province NordheO alain, Alliance Scolaire de l’Eglise Evangélique (ASEE)herby stéphane, Fédération des Industriesde Nouvelle-Calédonie (FINC)hirzel franck, SIVU des Eaux & Syndicatde communes déchets du Grand NouméahOffmaNN Charlotte, services de la commune de NouméahOumbOuy daniel, services de la province des îles LoyautéJaNdOt bernard, Confédération Générale des Petites et Moyennes EntreprisesJulia michel, Association ACH - Collectif HandicapskuNtzmaNN Nathalie, services de la province Nord (DASS-PN)lebOle michelle, services de la province des îles Loyauté (DEA)lepeu ghislaine, élue de la commune de PoindimiélevaCher françois, Association Ensemble pour la Planète (EPLP)leveque sonia, élue de la commune de PouemboutlOubersaC lionel, IFREMERmademba-sy françois, services de la province Sud (DDR)magNier yves, Océanographe, ancien membredu gouvernement

203.


1. schéma d’aménagement et de développement de la Nouvelle-Calédonie – état des lieux - Haut-commissariat de la République en Nouvelle-Calédonie - gouvernement de la Nouvelle-Calédonie – Mai 2002

2. le développement durable en Nouvelle-Calédonie – don-nées juridiques et politiques – Céline Martini – Mai 2006

3. 101 mots pour comprendre l’environnement de la Nou-velle-Calédonie – Ouvrage collectif sous la direction de Bernard Capecchi – Juillet 2006

4. livre bleu-vert, initiative citoyenne pour l’homme et la na-ture – Collectif « Ensemble pour la planète » – Septembre 2006

5. le droit de l’environnement en Nouvelle-Calédonie - état des lieux et perspectives – Actes du colloque de novembre 2006 publiés par la revue juridique de l’environnement

6. revue Juridique politique et économique de Nouvelle-Calédonie – Dossier « La rencontre de l’Océanie et de l’Occident, pour la construction d’un droit calédonien de l’environnement » – n° 11/ 2008/1 – Juin 2008

7. vers un outre-mer exemplaire – Plan d’action ultramarin du Grenelle de l’environnement – Octobre 2007

8. stratégie nationale pour la biodiversité – plan d’action de la Nouvelle-Calédonie - Ministère de l’outre-mer – Septem-bre 2006

9. Changement climatique et biodiversité dans l’outre-mer européen – Dossier pour la conférence co-organisée par l’UICN, la région Réunion et l’ONERC à Saint-Denis de La Réunion du 7 au 11 juillet 2008

10. lettre ouverte au directeur du Centre ird de Nouméa – Bertrand Richer de Forges – 22 mars 2007

11. le domaine forestier privé de la Nouvelle-Calédonie - état des lieux et possibilités d’amélioration de sa gestion - Étude pour le compte du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie - ECO-Conseil & Institut Européen pour le Conseil en Environnement – Mai 2006

12. threatened plants of New Caledonia – is the system of protected areas adequate ? Tanguy Jaffré, Philippe Bou-chet and Jean-Marie Veillon, ORSTOM – Revue Biodiversity and Conservation 7, pp 109 à 135 – 1998

13. analyse écorégionale marine de Nouvelle-Calédonie – Compte-rendu de l’atelier d’identification des aires de conservation prioritaires – WWF – Août 2005

14. les lagons de Nouvelle-Calédonie – diversité récifale et écosystèmes associés – Dossier de présentation en vue de l’inscription sur la liste du patrimoine mondial UNESCO au titre d’un bien naturel – Janvier 2007

15. Les lagons de Nouvelle-Calédonie – diversité récifale et écosystèmes associés – Rapport au Comité du patrimoine mondial – UICN – Mai 2008

16. atlas des mangroves de Nouvelle-Calédonie – ZONECO – Sabrina Virly – Janvier 2008

17. les espèces envahissantes dans l’archipel néo-calé-donien – Expertise collégiale réalisée à la demande du gouvernement et des collectivités Octobre 2006

18. espèces exotiques envahissantes dans les collectivités françaises d’outre-mer, état des lieux et recommanda-tions – Yohann Soubeyran, UICN – Juillet 2008

maperi alexandre, services de la province Nord (DAF)marquis manuel, Association de Surveillancede la Qualité de l’Air (Scal-Air)marty Carmen, USOENCm’bOueri Jean-guy, sénateur coutumiermONNeret armelle, Syndicat des CommerçantsmOrvaN bastian, DIMENCNedJiara eugénie, élue de la commune de KonéNewlaNd serge, Secrétaire général de la province SudNgazO moïse, Association Calédoniennedes handicapés (ACH)OhleN isabelle, membre du congrès,élue de l’assemblée de la province SudOudare gisèle, élue de la commune de Koné & servicesde la province NordpasCO gérard, Chambre d’Agriculture de Nouvelle-CalédoniepeterseN edna, Féd. des Synd. des Fonctionnaires,Agents et Ouvriers de la FPpOilve gilles, SLN - Syndicat des Industries de la Mine (SIM)pOiNri robert, groupement agricole des producteursde la côte Est, membre du CESpOuityela roger, services de la province Nord (DDE-E)pOuye lady, services de la province Nord (DDE-E)quiNtard michel, membre des Conseillersdu Commerce Extérieur Français (CCEF)rambaud Nicolas, Calédonienne de Services Publics(CSP) & MEDEFreix véronique, Agence de l’Environnementet de la Maîtrise de l’Energie (ADEME)riChert Clément, Association Ensemble pour la Planète (EPLP)rivatON adrien, ADECALrObiNet fabrice, Agence d’Urbanismeet d’Aménagement de la province Sud (AD’UA)sarramegNa valérie, Université de Nouvelle-Calédonieseremele tony, chargé de mission au groupe UC du congrèssOtter emmanuel, Elu CHSCT - Centre HospitalierSpécialisé Albert Bousquet (CHS)spaggiari Jérôme, programme néo-calédoniende « Conservation International »suzaNNe sandrine, SEFPNCtalamONa roger, Association Ensemble pour la Planètetalem xavier, DAVAR & APICANtuheiava luc, élu de la commune de PaïtavaNhOye Christine, Centre d’Initiationà l’Environnement en Nouvelle-Calédonie (CIE)villiseCk monique, Collectif Handicapsen Nouvelle-CalédonieviON pierre-yves, service d’Etat de l’Agriculture,de la Forêt et de l’Environnement (DAFE)

Secrétariat : kerJOuaN roger, service de l’aménagementet de la planification, gouvernement de la Nouvelle-CalédonieChardiN Olivier, KPMG


204

19. Nickel 2010 en Nouvelle-Calédonie – Actes du colloque international organisé les 7 et 8 juillet 2005 par l’USOENC

20. Nouvelle-Calédonie Nickel 2010 : une nouvelle ère industrielle – étude du Cabinet Syndex sur les impacts économiques, sociaux et environnementaux du dévelop-pement du nickel, préparatoire au colloque international Nickel 2010 - juillet 2005

21. projet de schéma de mise en valeur des richesses minières - Version 5.0 adoptée par le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie le 12 août 2008 – DIMENC – Juillet 2008

22. synthèse des assises de l’eau – assises organisées à Nou-méa du 19 au 23 mai 2008 – Conseil économique et social de la Nouvelle-Calédonie – AFD – ADECAL – Octobre 2008

23. appui à la définition d’une meilleure politique de gestion des cours d’eau en Nouvelle-Calédonie – Rapport de mission établi pour le compte du gouvernement de la Nouvelle Calédonie – Roland Lazerges / Conseil général de l’agriculture, de l’alimentation et des espaces ruraux – Janvier 2008

24. livre bleu, enjeux et orientation du schéma provincial de gestion des déchets en province sud – province Sud & ADEME – Avril 2006

25. le transfert de compétence à la Nouvelle-Calédonie en matière de sécurité civile – Étude réalisée à la demande du gouvernement par le Professeur Jean Viret – 13 août 2008

26. les risques naturels et leur gestion en Nouvelle-Calédo-nie – Analyse, bilan des actions et propositions – Rapport de Gérald Garry, direction générale de l’urbanisme de l’habitat et de la construction (ministère chargé de l’équipe-ment) – Février 2005

27. mission d’évaluation des incendies de brousse en Nou-velle-Calédonie – Colonel Axel Bousses, direction de la défense et de la sécurité civile – Janvier 2005

28. évaluation probabiliste de l’aléa sismique de la Nouvelle-Calédonie – BRGM – janvier 2008

29. impacts du réchauffement global en Nouvelle-Calédonie – Météo-France – Octobre 2006

30. la valeur tutélaire du carbone - Rapport au premier mi-nistre de la commission présidée par Alain Quinet – Centre d’analyses stratégiques – Juin 2008

31. rapport de diagnostic du plan de déplacement de l’ag-glomération nouméenne – Syndicat intercommunal du Grand Nouméa – février 2008

Pour mémoire : références juridiquestextes de portée générale :l Charte de l’environnement – Loi constitutionnelle n° 2005-

205 du 1er mars 2005l liste des principales conventions internationales environne-

mentales concernant la NC – Site internet www.juridoc.gouv.nc, rubrique Le droit / autres textes / environnement

CCe :l Délibération n° 155 du 9 janvier 2006 relative au comité

consultatif de l’environnementdomaine public :l Loi du pays n° 2001-017 du 11 janvier 2002 sur le domaine

public maritime de la Nouvelle-Calédonie et des provincesespèces protégées, chasse, pêche :l (pour mémoire : nombreux textes)

gestion de l’eau :l NC : délibération n° 105 du 9 août 1968 réglementant le

régime et la lutte contre la pollution des eaux en Nou-velle-Calédonie ; délibération n° 238/CP du 18 novembre 1997 portant délégation des gestions des cours d’eau aux provinces Nord et Sud ; délibération n° 110 du 24 juillet 1985 définissant la forme et la procédure d’instruction des deman-des d’autorisation d’usines hydrauliques

produits phyto-sanitaires :l NC : Délibérations n° 112 et 113/CP du 18 octobre 1996

relative respectivement au contrôle sanitaire des végétaux ou produits végétaux à l’importation ou à l’exportation ; et aux teneurs maximales en résidus de pesticides admissibles sur ou dans certains produits d’origine végétale ; délibérations n° 334 et 335 du 11 août 1992 relatives à la protection des végétaux et aux produits phytosanitaires à usage agricole

lutte contre les espèces envahissantes :l NC : Délibération n° 238 du 15 décembre 2006 relative à la

biosécurité aux frontières internationales de la Nouvelle-Calé-donie ; arrêtés du 23 octobre 2007, n° 2007-4899/GNC relatif aux organismes nuisibles végétaux en Nouvelle-Calédonie et n° 2007-4901/GNC modifiant la délibération n° 112/CP du 18 octobre 1996 relative au contrôle sanitaire des végétaux ou produits végétaux à l’importation ou à l’exportation

l PS et PN : Délibérations n° 214-2005/APN du 2 sept. 2005 et n° 21-2006/APS du 13 juin 2006 relative à la lutte contre la dis-sémination de l’espèce envahissante miconia calvescens

gestion des déchets :l NC : Loi du pays n° 2003-3 du 27 mars 2003 instituant une

taxe de soutien aux actions de lutte contre les pollutions, et délibération n° 365 du 3 avril 2003 portant création d’un fonds de soutien aux actions de lutte contre les pollutions ; délibération n° 105/CP du 14 novembre 2002 relative à la gestion des déchets d’activités de soins et assimilés ainsi que des pièces anatomiques

l PS : délibération n° 01-2008/APS du 10 avril 2008 instaurant une gestion responsable des déchets en vue de la protection de l’environnement, et ses textes d’application n°02 à 06-2008/APS relatifs respectivement aux pneumatiques usagés, piles et accumulateurs usagés, accumulateurs usagés au plomb, huiles usagées, et véhicules hors d’usage

l PIL : délibérations n° 2007-60 et 61/API du 30 août 2007 relatives à l’élimination respectivement des huiles usagées et des batteries usagées

l PN : délibération n° 59-2006/APN du 14/04/2006 relative à l’élimination des huiles usagées

iCpe :l PS : Délibération n° 14 du 21 juin 1985l PN : Délibération n° 52-2005/APN du 15 avril 2005l PIL : Délibération n° 90-65/API du 20 juillet 1990risques et sécurité civile :l Ordonnance n°2006-172 du 15 février 2006 portant actualisa-

tion et adaptation du droit applicable en matière de sécurité civile en Nouvelle-Calédonie

l Délibération de l’Assemblée Territoriale no 591 du 1er dé-cembre 1983 relative à l’assurance obligatoire des travaux de bâtiment

77Président Monsieur André Gopoéa,maire de Ponérihouen

Atelier 7Organisation spatiale – servicesà la population et activités

205


Décembre 2008

L’accès aux services et activités est un paramètre important au regard de la qualité de vie et de l’attractivité des territoires.

On remarque un bon niveau global des infrastructures en Nouvelle-Calédonie. Les infrastructures routières, portuaires et aéroportuaires sont de bonne qualité. Les infrastructures de santé sont nombreuses. De même, il existe de nombreux établissements scolaires, équipements sportifs, commerces…

Cependant, ce bon niveau général ne doit pas cacher de nombreuses disparités à l’échelle du territoire. Les infrastructures de taille importante (santé, éducation…) sont la plupart du temps localisées dans les communes du grand Nouméa qui constituent le principal pôle d’emplois et concentrent donc une grande part de la population.

Des services à caractère essentiel manquent dans l’intérieur et dans les îles. Si globalement la couverture en eau s’est améliorée, 16% de la population n’a pas encore accès à l’eau courante, essentiellement sur les cinq communes insulaires, et sur certaines communes rurales, principalement sur la côte est. Le même type de constat peut être fait concernant l’accès à l’électricité et aux télécommunications (téléphonie fixe et mobile et internet). La gestion des déchets est très lacunaire et le retard dont souffre globalement la Nouvelle-Calédonie en la matière est préoccupant. De même, les équipements d’assainissement sont quasi-inexistants.

Les services ne sont pas accessibles à tous (personnes enclavées géographiquement, handicapées, âgées…).

Sur un territoire vaste et faiblement peuplé, on ne peut viser une forte densité des services : les transports ont alors un rôle très stratégique à jouer pour permettre au plus grand nombre d’ac-céder à différents types de services (enseignement, santé, démarches administratives, commerce, etc.) ainsi qu’à l’emploi. Seul le développement d’un service de transport fiable, accessible à tous et attractif, permettra un désenclavement réel des populations Or on constate aujourd’hui une offre de service de transport en commun peu développée, chère et de faible qualité de service. Une amélioration globale est indispensable en matière de périodicité, de qualité, de prix, et de cohérence intermodale.

Résumé


0206

Atelier 7Organisation spatiale -services à la population et activités

206

0207207

Sommaire

1. Introduction .............................................................................................................................................................. 2092. Services à la personne ........................................................................................................................... 209

2.1 Une qualité des services rendus perçue comme insuffisante .............................................. 2092.2 Les services liés à la santé ............................................................................................................................ 209

2.2.1 Des compétences éclatées en matière de santé .............................................................. 2092.2.2 Un rôle important des provinces .................................................................................................. 2092.2.3 De nombreuses infrastructures de santé… ........................................................................... 2092.2.4 … mais des offres de soin disparates en fonction des communes .................... 2102.2.5 Une densité médicale assez importante .................................................................................. 2102.2.6 Un personnel formé mais pas assez nombreux ................................................................. 2122.2.7 Un coût de la santé considérable ................................................................................................. 212

2.3 Les services liés à l’enfance et à l’éducation .................................................................................... 2132.3.1 Services liés à la petite enfance (crèches, garderies…) ............................................... 2132.3.2 Les services liés à l’éducation ........................................................................................................ 214

2.4 Les services contribuant au bien-être de la population .......................................................... 2202.4.1 Services culturels ...................................................................................................................................... 2202.4.2 Services liés à la pratique des sports et loisirs ............................................................... 2202.4.3 Services offerts par les agences

de l’Office des Postes et Télécommunications .................................................................. 2232.4.4 Les principaux commerces ................................................................................................................ 2242.4.5 Les lieux de culte ..................................................................................................................................... 230

2.5 Des services à la personne ne compensant pas assez les risques d’exclusion ...................................................................................................................................... 2302.5.1 Des services aux personnes handicapées insuffisants et pas toujours

adaptés à la compensation des conséquences du handicap ................................. 2302.5.2 Des services aux personnes âgées à développer ............................................................ 231

3. Services liés à l’habitat ......................................................................................................................... 2323.1 L’accès à l’eau ........................................................................................................................................................... 232

3.1.1 Une ressource en eau inégalement répartie à l’échelle de la Nouvelle-Calédonie ........................................................................................... 232

3.1.2 Une population ayant un très bon accès à l’eau… ......................................................... 2333.2 L’accès à l’électricité .............................................................................................................................................. 233

3.2.1 Une bonne couverture en électricité… ...................................................................................... 2333.2.2 … grâce à un important programme d’électrification ................................................... 2333.2.3 … mais un archipel étendu et des populations dispersées ..................................... 2343.2.4 … et des besoins qui évoluent ...................................................................................................... 234

3.3 L’accès aux télécommunications ................................................................................................................. 2343.3.1 Le raccordement des ménages à une ligne téléphonique fixe .............................. 2353.3.2 Les personnes possédant un terminal mobile .................................................................. 2363.3.3 Les ménages ne possédant ni fixe ni mobile .................................................................... 2363.3.4 La couverture de la Nouvelle-Calédonie en cabines téléphoniques ................. 2373.3.5 Une forte croissance de l’usage d’internet ........................................................................... 238

3.4 Le traitement des déchets et l’assainissement ............................................................................... 2403.4.1 La collecte et le traitement des déchets ................................................................................. 2403.4.2 Un réseau d’assainissement très insuffisant ....................................................................... 242

4. Distribution territoriale de l’activité .......................................................................................... 243

5. Les transports ...................................................................................................................................................... 2445.1 Des infrastructures de qualité… .................................................................................................................. 244

5.1.1 Environ la moitié des routes de Nouvelle-Calédonie sont revêtues … .............. 2445.1.2 …ce qui n’empêche pas d’énormes problèmes de sécurité routière ................. 2445.1.3 Des possibilités d’amélioration relativement limitées

sur les transports terrestres ............................................................................................................. 2455.1.4 Des insfrastructures modernes pour les transports maritimes… .......................... 2455.1.5 … et les transports aériens ................................................................................................................ 246

5.2 … mais une offre de service insuffisamment développée ...................................................... 2475.2.1 Une offre inadaptée en matière de transports en commun ..................................... 2475.2.2 Un cruel déficit d’image du transport en commun ........................................................ 2485.2.3 Des coûts élevés pour l’usager des transports en commun ................................... 2485.2.4 Des transports maritimes peu réguliers .................................................................................. 2485.2.5 Des transports aériens indispensables mais coûteux .................................................. 249

5.3 Des lacunes en matière de coordination et un manque de ressources ...................... 2495.3.1 Un manque cruel de financements .............................................................................................. 2495.3.2 Une nécessaire mutualisation des moyens

au sein d’un même mode de transports ............................................................................... 2495.3.3 Une nécessaire coordination entre moyens de transport ......................................... 2495.3.4 Un besoin d’initiatives en matière de transports alternatifs .................................. 250

Annexe I Localisation des plateaux sportifs et salles omnisport ................................................................ 251Annexe II Flux de passagers au départ de Magenta en 2007 ...................................................................... 252Annexe III Flux de passagers à l’arrivée de Magenta en 2007 .................................................................... 252Annexe IV Rappel du mandat de l’atelier .................................................................................................................... 253Annexe V Membres inscrits à l’atelier ............................................................................................................................. 253Annexe VI Bibliographie ............................................................................................................................................................. 254

Atelier 1Solidarité sociale et égalité des chancesLes rapports des 9 ateliersdu diagnosticAtelier 7Organisation spatiale -services à la population et activités

208

1. IntroductionLes infrastructures et les équipements nécessaires aux services à la population et à l’activité économique sont des thèmes sur lesquels le futur schéma d’aménagement et de développement de la Nou-velle-Calédonie doit définir des « orientations fondamentales », en poursuivant l’objectif de développement équilibré du territoire.

Une réflexion est donc menée sur l’accès aux services et ac-tivités, car ce paramètre est important vis-à-vis de la qualité de vie et de l’attractivité des territoires. La finalité poursuivie par un effort d’amélioration de l’accès aux services et activités est à la fois de dynamiser le développement, de mieux répartir ses retombées et de contribuer au maintien des populations. Sur

un territoire aussi peu dense que la Nouvelle-Calédonie, les in-frastructures ont un rôle déterminant sur l’organisation spatiale et sur les échanges géographiques et humains.

Le mandat de l’atelier a conduit à traiter successivement :l la distribution territoriale des principaux services normalement

associés à l’habitat (eau, électricité, téléphone ou GSM, collecte de déchets, routes, transports publics) ;

l les conditions d’accès aux principaux services de proximité (commerces, santé, éducation, culture, sports, loisirs, poste, banques, etc.) ;

l la distribution territoriale de l’activité économique.

2. Services à la personne2.1 Une qualité des services rendus

perçue comme insuffisanteLa qualité des services rendus par les services publics semble parfois problématique, même si ces derniers sont présents par-tout en Nouvelle-Calédonie. Les principaux reproches faits aux services publics touchent :l à l’organisation de l’offre de service : disponibilités horaires trop

réduites, accueil parfois peu chaleureux, attentes souvent lon-gues, absence d’information pour mieux aiguiller l’administré, agents parfois peu motivés et n’ayant pas ou peu la culture du service public. Ces problèmes de qualité du service public sem-blent liés parfois à un manque de compétences des agents au poste occupé et à un manque de moyens en infrastructures, en équipement et en personnel.

l à l’organisation administrative en elle-même : les procédu-res administratives sont souvent jugées trop longues et trop complexes. Cela semble lié à la complexité des institutions et l’administré a parfois du mal à savoir quelle institution est compétente. On relève également un problème global de pilotage : évalua-

tion insuffisante des actions menées, peu de définition d’objectifs, peu de transparence dans les politiques publiques conduites.

Ces constats ont été approfondis au sein de l’atelier 9.

2.2 Les services liés à la santé2.2.1 Des compétences éclatées en matière de santéLa Nouvelle-Calédonie est compétente dans les matières sui-vantes : protection sociale, hygiène publique et santé, contrôle sanitaire aux frontières et établissements hospitaliers (Article 22, 4° et 24° de la loi organique).

Le congrès peut, à la demande d’une assemblée de province, donner compétence aux autorités de la province pour adapter et appliquer la réglementation en matière d’hygiène publique et de santé ainsi que de protection sociale (Article 47, I,1°). Le congrès peut, en outre, donner compétence aux autorités des provinces ou des communes pour prendre des mesures individuelles d’ap-plication des réglementations qu’il édicte (Article 47 II).

L’État verse annuellement aux provinces, hors contrats de développement, une dotation globale de fonctionnement. La dotation globale de fonctionnement correspond aux sommes reçues de l’État, hors contrats de développement, soit directement, au titre de l’aide médicale gratuite, des personnes âgées, des enfants secourus, des handicapés, de

l’enseignement primaire public et du fonctionnement des collèges soit indirectement, par l’intermédiaire du budget de la Nouvelle-Calédonie, au titre de la santé et de l’ensei-gnement public (Article 181, III). En outre, l’enseignement supérieur, avec en particulier la formation des médecins et la recherche scientifique, reste de la compétence de l’État, de même que la santé scolaire.

2.2.2 Un rôle important des provincesPar délégation, les provinces organisent leurs systèmes de soins, leurs politiques sanitaires et de prévention et leurs approvi-sionnements. Elles attribuent l’aide médicale en prenant des délibérations d’application de la délibération cadre du congrès modifiée n°49 du 28 décembre 1989 relative à l’aide médicale et aux aides sociales.

Les délibérations provinciales sont les suivantes :l la délibération n° 12/90/APS du 24 janvier 1990, relative à l’aide

médicale et aux aides sociales dans la province Sud ;l la délibération n° 102/90 du 26 février 1990, relative à l’aide

médicale et aux aides sociales, pour la province Nord ;l la délibération n° 90/16/API du 31 janvier 1990 relative à l’aide

médicale et aux aides sociales, pour la province des îles Loyauté. On notera simplement que les droits accordés peuvent dif-

férer d’une province à l’autre. En effet, à partir de droits minima fixés par la délibération cadre n°49 citée ci-dessus, les provinces peuvent attribuer des aides complémentaires à leurs ressor-tissants sans que les ressortissants d’une autre province n’en bénéficient. Ex : allocations versées aux personnes âgées.

Chaque province organise et finance des circonscriptions mé-dicales ou médico-sociales autour de dispensaires diversement équipés en moyens humains et matériels, selon la politique pro-pre à chaque province.

2.2.3 De nombreuses infrastructures de santé…On note la présence de dispensaires dans quasiment toutes les commu-nes. Ils permettent d’assurer un service de proximité aux populations.

Les établissements hospitaliers, équipements de taille plus importante, sont par contre répartis de la manière suivante :l un Centre Hospitalier Territorial (CHT) , établissement offrant

une hospitalisation en court séjour de 434 lits et 59 lits de moyen et long séjour ;

l un Centre Hospitalier Spécialisé (CHS), à vocation territoriale en matière de psychiatrie et de gérontologie clinique ;

209

2.2.5 Une densité médicale assez importanteD’après les chiffres de la DASS-NC, 544 médecins étaient en activité en Nouvelle-Calédonie au 1er juillet 2008, soit une densité médi-cale totale de 223 médecins pour 100 000 habitants (contre 335 en Métropole). Elle augmente régulièrement puisqu’elle était de 204 pour 100 000 habitants en 2000, et seulement de 98 en 1980.

La densité médicale est très variable selon les provinces (80 en province des îles Loyauté, 96 en province Nord, et 274 en province Sud). A noter qu’en province Sud hors Grand Nouméa, la densité est de 141.

Les médecins se répartissent en 254 généralistes (47%), soit une densité de 104 pour 100 000 habitants (contre 168 en Mé-tropole) et 290 spécialistes (53%), soit une densité de 119 (contre 175 en Métropole).

l deux Centres Hospitaliers en province Nord, situés à Koumac et Poindimié, offrant une hospitalisation de 42 et 28 lits res-pectivement.

Enfin, le Service médical interentreprises du travail est situé à Nouméa.

2.2.4 … mais des offres de soin disparates en fonction des communesOn remarque un regroupement des structures spécialisées à Nouméa (centre de consultation familiale, centre médico-scolaire), ainsi que la concentration des centres hospitaliers et cliniques privées à Nouméa.

Le CHT présente à lui seul un panel très complet de l’offre mé-dicale. En effet, toutes les spécialités médicales et chirurgicales y sont représentées hormis la neurochirurgie et la chirurgie car-diaque. Il est complété par l’offre du CHS et celle des différentes cliniques privées.

Le Centre Hospitalier de Koumac a une capacité de 17 lits en médecine, 13 lits en chirurgie, 9 lits en gynécologie obstétrique et 3 lits en réanimation polyvalente et soins intensifs, celui de Poindimié a quant à lui une capacité de 14 lits en médecine,

6 lits en chirurgie, 6 lits en gynécologie obstétrique et 2 lits en réanimation polyvalente et soins intensifs.

De plus, certains spécialistes assurent des vacations dans les dispensaires et les centres hospitaliers provinciaux. Un aména-gement de la carte hospitalière en province Nord a été engagé, avec le projet d’un nouvel établissement sur Koné.


210

Sour

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ASS-

NC 20

07

les infrastructuresde santé

en nouvelle-calédonie

211

nouvelle-calédoniemédecins généralistes

nombre par habitant en 2008

A titre de comparaison, le tableau suivant montre les densités médicales dans certains pays.

évolution du nombre de médecinset de la densité médicale

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007

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1988 1998 2002 2005

Royaume-Uni 155 172 180 236

Nouvelle-Calédonie 149 190 215 213

Finlande 227 300 313 245

France 254 329 335 339

Allemagne 281 350 362 341

Belgique 330 395 449 400

Espagne 360 436 454 (a) 340

Italie 434 583 611 636Sour

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2008

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NSEE

.

(a) donnée de 2004 / Unité : nombre pour 100 000 habitants

En ce qui concerne les autres professionnels de santé, les chirurgiens-dentistes sont 125 à exercer en Nouvelle-Calédonie, soit une densité de 51 pour 100 000 habitants (68 en Métro-pole). 106 sages-femmes exercent en Nouvelle-Calédonie, soit une densité de 163 pour 100 000 femmes en âge d’avoir des enfants (64 950 femmes, au 1er janvier 2008, âgées de 15 à 49 ans) contre 114 en Métropole.

Le territoire compte 179 pharmaciens, soit une densité de 73 pour 100 000 habitants, très inférieure à celle de la Métropole (111 ; chiffre qui ne reflète toutefois pas les importantes dispari-tés régionales). 116 masseurs-kinésithérapeutes exercent sur le territoire, soit une densité de 47 pour 100 000 habitants (contre 100 en Métropole). Enfin, les infirmiers sont au nombre de 1112, soit 455 pour 100 000 habitants (747 en Métropole).

1970 1980 1990 2000 2004 2005 2007

Chirurgiens-dentistes 20 29 46 51 53 51 48

Infirmiers 221 291 nd 462 573 424 446

Pharmaciens 14 29 32 44 55 Nd 65

Kinésithérapeutes nd 1 nd 41 50 50 47

Aides-soignants nd 32 nd 93 nd Nd 0

densité des professionnels de santé,hors médecins, en nouvelle-calédonie

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Unité: nombre pour 100 000 habitants


212

nouvelle-calédoniemédecins spécialistes

nombre par habitant en 2008

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ASS N

C 200

8 ET I

SEE 2

008

2.2.6 Un personnel formé mais pas assez nombreux On note souvent un nombre insuffisant de personnes formées localement pour répondre aux besoins en matière de santé. Seuls les infirmiers et aides soignants sont formés en Nouvel-le-Calédonie. On doit alors avoir recours à un recrutement à l’extérieur de la Nouvelle-Calédonie pour les médecins et les sages femmes….Cette contrainte entraîne pour les provinces Nord et îles Loyauté notamment un « turn over » important du personnel. Ce dernier est en effet souvent recruté pour une durée limitée, ce qui rend plus difficile la mise en place d’une politique de santé dans la durée.

2.2.7 Un coût de la santé considérableEn 2006, 62,56 milliards de FCFP ont été au total dépensés pour la santé en Nouvelle-Calédonie, soit en moyenne 264 509 FCFP

densité des professionnels de santé,hors médecins, en métropole

Chirurgiens-Dentistes 68

Sages-femmes 114

Pharmaciens 111

Infirmiers 455

Masseurs-Kinésithérapeutes 100

Orthophonistes 28

Orthoptistes 5 Unité : nombre pour 100 000 habitants

Psychomotriciens 11

Pédicures podologues 18

Ergothérapeutes 10

Audio-prothésistes 3

Opticiens-lunetiers 28

Manipulateurs ERM 42

Donn

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Table

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2008

.

par habitant. Au sein de cette dépense, 57,46 milliards ont été directement affectés à la consommation de soins et de biens médicaux, soit 243 699 FCFP par habitant. La Nouvelle-Calédo-nie se place dans la moyenne des pays développés.

2.2.7.1 Une dépense en augmentation

évolution du coût de la santé en nouvelle-calédonie entre 2003 et 2006

Exercice

Consommation médicale totale en millions de

francs CFP

% N-1Dépense courantede santé

% N-1

2003 45 674 Nd 50 514,40 nd

2004 47 339,17 +3,6% 52 951,79 +4,8%

2005 54 303,63 +14,7% 58 596,49 +10%

2006 57 461,71 +5,8% 62 563,88 +6,7%

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NC, L

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006-

2007

.

définitions :- consommation médicale totale : correspond à la valeur des biens et services médi-caux utilisés en Nouvelle-Calédonie pour la satisfaction directe des besoins individuels de santé. Elle comprend la consommation de soins et de biens médicaux et la consom-mation de services de médecine préventive.- dépense courante de santé : correspond à l’effort financier consacré au cours d’une année au titre de la santé par l’ensemble des personnes et institutions.

Comme le montre le tableau précédent, entre 2003 et 2006, la consommation médicale totale a augmenté de 25,8% et la dépense courante de santé de 23,8%.

Un début de décélération de la croissance des dépenses de santé s’observe entre 2005 et 2006 et fait suite à une très forte hausse en 2004.Le développement de l’offre de soins, l’amélioration des condi-tions socio-économiques et l’approfondissement du système de protection sociale ont contribué à une amélioration de l’état sanitaire global mais se sont accompagnés d’une augmentation structurelle des dépenses de santé non maîtrisée.

Cette croissance importante des dépenses de soins a conduit le congrès à adopter fin 2005 un second plan de maîtrise des dé-penses de santé après un premier plan adopté en 1994 qui avait permis de contenir les dépenses de santé pendant quelques années. Les premiers effets de ce nouveau plan apparaissent dès 2006 notamment à travers la modération de la dépense hospitalière.

2.2.7.2 Une consommation médicale élevée par habitant La consommation médicale totale s’est élevée en 2006 à 57 milliards de F.CFP, soit 240 986 F.CFP par habitant. À titre de com-paraison, en Métropole, la consommation médicale par habitant s’élevait à 285 919 F.CFP en 2003. La dépense courante de santé, s’est élevée en 2006 à 62 milliards de F.CFP. Les dépenses de santé, qui représentaient 7 à 8% du PIB pendant les années 90, atteignent en 2006, 9,5% du PIB, un peu moins qu’en Métropole (10,4% du PIB en 2003). Ces chiffres situent la Nouvelle-Calédonie à un niveau proche de celui de la moyenne des pays de l’Union européenne, alors que la structure par âge de la population et l’espérance de vie réduisent actuellement le poids des plus gros consommateurs de soins (les personnes âgées notamment).

Le coût de la santé semble amplifié par le problème de disper-sion géographique de la population.

La prise de conscience, par la population, du coût important des soins dont elle bénéficie, reste à faire. Même lorsque la pres-tation est gratuite pour le patient, elle a un coût certain (et qui ne cesse d’augmenter) pour la collectivité, et le patient doit mieux l’avoir à l’esprit.

A titre d’exemple, les seules dépenses du Régime Unifié d’As-surance Maladie Maternité (CAFAT) ont été de 35 868,8 millions en 2005, contre 38 511 millions en 2006, et en 41 450,2 millions en 2007 , soit une augmentation de 16% sur la période.

2.3 Les services liés à l’enfance1 et à l’éducation2.3.1 Services liés à la petite enfance(crèches, garderies…)2.3.1.1 Un manque de structures…On note un manque cruel de structures d’accueil pour les en-fants non scolarisés (moins de trois ans). Il est donc en général très difficile pour les jeunes parents d’obtenir une place pour leur(s) enfant(s) dans une crèche (qu’elle soit agréée ou non) ou par le biais du réseau d’assistantes maternelles mis en place en 2004 sur les quatre communes de l’agglomération.

Ce déficit de structures est encore plus flagrant pour les très petits (non marcheurs). En général, les parents aimeraient met-tre leur enfant non marcheur chez l’assistante maternelle et favoriseraient l’établissement Petite Enfance pour leur enfant marcheur (plus d’activités, socialisation...). Ces deux systèmes de garde se complètent.

2.3.1.2 … qui représente une lourde charge financière pour les parentsFaire garder ses enfants représente un budget conséquent pour

une famille. En effet, il n’existe que peu ou pas d’aides. En pro-vince Sud, d’après l’étude réalisée par le service enfance famille de la province Sud et l’OPAS sud en décembre 2007, la moyenne est de 43 768 CFP (temps partiel compris), par enfant et par mois. Les tarifs proposés généralement sont, à plus de 40%, entre 40 000 et 50 000 CFP (plus de 40% des foyers représentés dans l’enquête ont un revenu mensuel de plus de 500 000 CFP ; peu de classes intermédiaires sont représentées, car ne bénéficiant d’aucune aide financière).

Le coût des crèches est élevé pour les enfants non scolarisés. Le problème persiste lorsque l’enfant est scolarisé, car les parents doivent alors faire face à de nouvelles dépenses pour le trans-port, le repas et la garderie péri- scolaire de leur enfant. La mairie de Nouméa implantera en 2009 des bâtiments modulaires qui devraient accueillir les enfants pour la cantine des sections petits et moyens de deux écoles pilotes.

Le manque de place et le coût important entraînent des diffi-cultés pour le retour de la femme à un travail salarié, en l’absence d’aide financière permettant de décaler le seuil à partir duquel il est plus coûteux de reprendre un travail salarié en faisant garder son enfant.

De plus, les familles manquent souvent d’information sur les aides existantes et auxquelles elles peuvent prétendre. En 2008, cependant, et afin de pallier ce manque, une fiche d’information regroupant les principales structures a été réalisée par l’OPAS Sud et sera mise à la disposition des parents dans les crèches, les centres de Protection Maternelle Infantile (PMI) et au Centre Médico Psychologique (CMP) de Magenta.

2.3.1.3 Un besoin de restructurationet de professionnalisationL’absence de politique familiale se fait cruellement sentir dans ce secteur. Les textes applicables au secteur sont anciens (1961). Deux avant projets sont en cours de finalisation :l le premier sur l’accueil en établissements petite enfance,l le deuxième sur l’accueil de type assistantes maternelles.

Plusieurs facteurs expliquent le faible nombre de personnes qui souhaitent mettre en place une structure d’accueil pour les enfants :

a) un investissement lourdIl s’agit tout d’abord d’une procédure à la fois longue et coû-teuse. La mise en conformité d’un établissement entraîne des obligations tant en personnel qualifié, donc mieux rémunéré, qu’en investissement matériel et qu’en mise aux normes (locaux et aménagements).Ceci induit un prix de revient élevé pour l’établissement, qui ne peut être répercuté sur le tarif proposé aux parents.

b) une absence de statut et de formationCependant, les principaux obstacles sont l’absence de statut pour les professionnels et les faibles possibilités offertes de for-mation des personnels.

Ce manque de formation des professionnels se traduit en province Sud (cf. étude citée précédemment) par les chiffres suivants :l 30% du personnel des établissements d’accueil de la Petite En-

fance n’a pas les qualifications requises pour occuper un poste dans la Petite Enfance (CAP ou 2 ans d’expérience dans le do-maine) selon la future législation.

l près de 50% des responsables des établissements d’accueil de la Petite Enfance ne répondent pas aux exigences de qualifica-tions et d’expériences requises par la législation proposée.

213

1 Ces thématiques seront également traitées dans l’atelier 1

Parmi les responsables répondant à ces exigences, 20 % d’entre eux nécessitent une formation sur la connaissance du domaine Petite Enfance.

Au vu de ces constats, il devient essentiel de réfléchir à une mise en place de formations afin de professionnaliser ce secteur.On peut cependant noter en 2008, la mise en place pour quel-ques personnels de crèches d’une Validation des Acquis de l’Expérience (VAE), financée par le gouvernement.En 2009, cette VAE sera de nouveau proposée aux personnels et direction. Elle concernera, en priorité, les demandes pour valider le CAP Petite Enfance.

2.3.2 Les services liés à l’éducationEn 2007, selon les chiffres du Vice rectorat, 68 894 élèves

et 3584 étudiants étaient scolarisés en Nouvelle-Calédo-nie dans 365 établissements scolaires. Sur les 68 894 élèves, 37 021 sont scolarisés dans le premier degré et 31 873 dans le second degré.

Les 365 établissements scolaires se répartissent en 83 éco-les maternelles, 202 écoles primaires, 50 collèges et 21 lycées (9 lycées d’enseignement général et technologique et 14 lycées professionnels).

Les deux premières cartes de cette thématique ont été réalisées à partir des données les plus récentes (2008). Les cartes suivantes par contre sont réalisées avec les chiffres de 2004. Le recensement de la population est en effet la seule source qui permet d’avoir des données à une échelle très fine.


214

nouvelle-calédonierépartition des établissementsscolaires secondaires en 2008

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8

215

nota : les élèves sont décomptés sur la commune où ils sontscolarisés, qui n’est pas forcément leur commune de résidence

nouvelle-calédonierépartition des effectifs d’élèves

selon leur niveau en 2008

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8

On constate une forte proportion d’élèves scolarisés dans le grand Nouméa. D’une manière générale, on remarque que les effectifs sont nombreux dans le primaire. La part des établissements primaires dans toute la province Nord est également importante.Les collèges sont présents dans quasiment toutes les commu-

nes sauf Bélep, Touho, Pouembout, Moindou, Farino, Sarraméa et Boulouparis.Les lycées sont par contre présents à la fois dans les commu-nes du Grand Nouméa, à Lifou, Pouembout, Poindimié (lycées généraux), Touho, Pouébo, Bourail, Houailou et Lifou (lycées professionnels).


216

nouvelle-calédonieniveau pré-élémentaire

Part (%) des élèves scolarisés/Population en âge d’être scolarisée en 2004

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4

On constate que dans 28 communes sur 33, la proportion des enfants scolarisables de 3 à 6 ans qui sont scolarisés dans leur commune de résidence se situe entre 65% et 92%.

Seuls deux cas particuliers sont significatifs :l à Pouembout, il y a plus d’élèves scolarisés dans la commune

que d’enfants en âge d’être scolarisés dans cette commune ; en valeur absolue, l’écart est marginal (13 enfants) ;

l dans le grand Nouméa ensuite : les parents des communes périphériques scolarisent leurs enfants sur Nouméa (cela est lié au travail des parents sur Nouméa).

217

nouvelle-calédonieniveau primaire


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4

Pour le niveau élémentaire (primaire), 19 communes sur 33 scolarisent à 100% les enfants originaires de la commune, aux-quels s’ajoutent des enfants des communes alentours. Cela représente donc plus d’une commune sur deux.

A contrario, certaines communes scolarisent moins de 75% de la population en âge d’être scolarisée de la commune. Il s’agit des communes de Pouébo, Houailou, Moindou, Sarraméa et Dumbéa, dont les parents scolarisent leurs enfants dans les communes alentours, ainsi que Farino qui ne dispose d’aucun établissement.

4 communes insulaires sur 5 (Maré, Ouvéa, Bélep et Ile des pins) ne scolarisent pas la totalité de leurs enfants sur la com-

mune, ce qui pose plus de problèmes pour les parents et les enfants que sur les communes non insulaires.

A titre d’exemple, on peut citer le cas des enfants de Bélep, qui sont scolarisés sur place en primaire mais qui dès le secondaire, le sont sur la commune de Poum. Les élèves rentrent donc à leur domicile seulement pendant les périodes de vacances sco-laires (s’il n’y a pas de problème de bateau). Autre exemple, sur la commune de Ponérihouen, la plupart des enfants des tribus sont scolarisés au village dès la maternelle (11 tribus sur 13) par volonté affichée des parents. Un système de ramassage scolaire journalier est mis en place par la commune. Il prend en charge les enfants le matin pour ensuite les ramener le soir.

Certaines communes ne possèdent pas de collège, vu le nom-bre insuffisant d’enfants en âge d’être scolarisés à ce niveau : Touho, Pouembout, Bélep, Moindou, Farino, Sarraméa et Boulouparis.

D’autres communes se démarquent : Bourail, La Foa, Koumac, dont les établissements accueillent quasiment deux fois le nombre


218

nouvelle-calédonieniveau secondaire : collèges


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d’enfants en âge d’être scolarisés à ce niveau dans la commune.Enfin, la dernière remarque concerne la province des îles

Loyauté où il y a vraisemblablement un problème de données car plus de 100 % de la population en âge d’être scolarisée l’est dans cette même province.

219

nouvelle-calédonierépartition des lycées en 2008

2.4 Les services contribuant au bien-être de la population

2.4.1 Services culturelsDes contacts ont été pris avec les différentes directions pro-vinciales de la culture afin de mettre à jour les cartes réalisées dans l’état des lieux de 2002 sur les points lecture et bibliothè-ques. Cependant, l’évaluation précise de l’ensemble des services culturels offerts à la population nécessite une enquête auprès des communes, travail qui ne sera entrepris au mieux que dans le courant de l’année 2009.

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8

Cette carte montre que seulement 16 communes sur 33 (soit une sur deux) possèdent au moins un lycée. Nouméa a une pla-ce prépondérante puisqu’elle concentre 10 lycées, vient ensuite Paita qui est dotée de 3 lycées. Plusieurs communes possèdent deux lycées : Lifou, Bourail, Houailou et Poindimié. Les autres communes n’en possèdent qu’un. Il s’agit de Dumbéa, Mont-Dore, La Foa, Pouembout, Koné, Touho, Koumac, Pouébo, Ouvéa et Maré.


220

localisation des équipements sportifsde type terrain de volley, terrain de tennis et football

en 2008

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08

2.4.2 Services liés à la pratique des sports et loisirsUn inventaire précis et complet de l’intégralité des équipements sportifs, sites, lieux, espaces de pratique d’activités sportives a été entrepris par la Direction de la Jeunesse et des Sports de la Nouvelle-Calédonie en 2005. Ce travail s’appuie sur une double commande du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie et du Ministère de la Jeunesse, des Sports et de la vie associative.

Tous les équipements sportifs de Nouvelle-Calédonie sont donc connus de manière précise (une fiche par équipement) et géo-localisés.

Dans le cadre du diagnostic, nous avons souhaité cartogra-phier seulement certains équipements sportifs. Nous nous sommes donc basés à la fois sur des sports présentant un nombre important de licenciés et/ou pratiqués par un grand nombre de personnes non licenciées. Nous avons donc repré-senté les infrastructures correspondant à la pratique du football (8340 licenciés en 2004), du volley (2152 licenciés), de la nata-tion (2300 licenciés) et du tennis (2802 licenciés). Nous nous

sommes également attardés sur la localisation des grosses infrastructures sportives : salles omnisports, plateaux sportifs, bases nautiques.

On déplore dans ce choix l’absence du cricket qui compte également un grand nombre de licenciés. Cela s’explique par la présence d’un seul terrain dédié exclusivement à sa pratique à Nouméa. La plupart du temps ce sport se pratique sur les ter-rains de football. Ces derniers donneront donc également une image des lieux potentiels de pratique du cricket.

De l’étude de ces différentes cartes, il ressort que :l pour le football: on remarque qu’il y a au minimum, un terrain

par commune, et en général plusieurs dans les communes de l’intérieur.

l pour le volley : on note une bonne présence de terrains de volley, notamment en province Nord où certaines communes sont ex-trêmement bien dotées : Hienghène et Poindimié notamment.

l pour le tennis : les terrains ne sont pas présents dans toutes les communes. On note une grosse concentration à Nouméa,

221

mais également une présence à Koumac, Kaala-Gomen, Koné, Touho, Bourail, Kouaoua et sur la province des îles Loyauté.

l pour la pratique de la natation, on remarque le très faible nom-bre de piscines. Les seules communes possédant une piscine sont en effet : Poindimié, La Foa, Nouméa, Mont-Dore et Dum-béa. Il y a donc seulement 5 communes sur 33 soit 15% des communes qui ont une piscine sur leur territoire. En l’absence d’infrastructure dédiée au sein de la commune, les cours de na-tation ont lieu soit dans une commune proche, soit à la mer. Concernant les grosses infrastructures sportives permettant la

pratique de plusieurs sports, on remarque :l un faible nombre de bases nautiques: il en existe 14 en Nouvelle-

Calédonie réparties de manière très inégale. La plupart des bases nautiques se trouvent sur la côte ouest. Il n’y en a que deux sur la côte est. La province des îles Loyauté par contre est bien dotée en bases nautiques puisqu’il en existe deux à Lifou et une à Ouvéa.

l une bonne répartition des plateaux sportifs au niveau du terri-toire (cf. carte annexe 1). En effet, chaque commune a au moins

localisation des équipements sportifsde type piscine et base nautique

en 2008

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08

un plateau sportif. Elle offre donc à ses administrés une large gamme d’activités sportives.

l une bonne couverture générale en salles omnisports. En effet, un tiers des communes de la Grande-Terre en sont pourvues. De plus, il existe 12 salles omnisports en dehors du grand Nou-méa. On remarque que la province des îles Loyauté est bien dotée car il en existe une par île.Pour compléter l’information, il est nécessaire d’avoir à l’esprit

les opérations prévues dans le cadre des jeux du Pacifique de 2011. Ces jeux seront en effet l’occasion à la fois de construire de nouveaux équipements et d’en rénover d’autres.De plus, il est prévu de décentraliser de nombreuses épreuves sportives. Elles seront ainsi organisées sur tout le territoire et pas seulement dans le grand Nouméa, comme cela a été le cas jus-qu’à présent.Le tableau page suivante récapitule les différentes opérations prévues à ce jour en fonction du programme prévisionnel qui ne sera confirmé que dans le courant de l’année 2009.


222

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223

2 Les services de télécommunications sont détaillés dans un autre chapitre plus loin.

nouvelle-calédonielocalisation des agences opt en 2008

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2.4.3 Services offerts par les agencesde l’Office des Postes et TélécommunicationsL’Office des Postes et Télécommunications joue un rôle très im-portant notamment au niveau des petites communes. En effet, cet établissement public de la Nouvelle-Calédonie, concentre trois métiers donc trois activités : le courrier, les télécommuni-cations2 et les services financiers. Les agences OPT ont donc vocation à offrir aux usagers trois types de services. Une agence OPT étant présente dans chaque commune de Nouvelle-Calé-donie, cela représente un potentiel de services à la population très important. En effet, l’agence OPT est parfois aussi le seul établissement fixe où l’on puisse effectuer des transactions monétaires, les établissements bancaires étant absents de la commune. C’est donc un atout certain en terme de services à la population.

L’OPT dispose de 37 agences postales dites « de plein exer-cice ». S’y ajoutent 13 guichets annexes, 5 agences postales confiées à des tiers privés (commerces de proximité…), et plu-sieurs guichets de « poste mobile ».

Le faible nombre d’habitants dans certaines communes rura-les fait que le service offert a un prix de revient élevé. Ainsi, dans l’agence OPT ayant le plus faible nombre moyen de courriers à traiter par jour, ce nombre est de quatre courriers seulement, mais l’obligation de permanence du service oblige pourtant à avoir trois agents. La direction du réseau commercial de l’OPT évalue la charge de travail journalière de cette agence à une

demi-journée de travail pour un agent (cf. rapport d’observations définitives de la chambre territoriale des comptes concernant la gestion de l’OPT, en date du 19 mars 2008). Une agence « de plein exercice » ne semble pas s’imposer dans ce cas : un simple guichet annexe, rattaché à l’agence la plus proche, serait parfai-tement adapté à ces faibles besoins.

Sans supprimer ces points de contact, dont le caractère social n’échappe à personne et qui font partie intégrante du service public, il serait envisageable d’optimiser le réseau des agences. La chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie in-dique ainsi qu’une solution pourrait consister à hiérarchiser les points de contacts en transformant le réseau des agences, dont la structure est actuellement horizontale (structure dite « en râ-teau ») en une structure de nature plus verticale (structure dite « pyramidale »).

Cette hiérarchisation existe déjà pour certaines agences telles que celle de La Foa qui supervise trois guichets annexes : Moin-dou, Farino et Sarraméa. La chambre territoriale des comptes estime qu’une étude pour-rait être menée, en liaison avec l’agence comptable de l’OPT et les municipalités concernées, en vue de simplifier le réseau des agences OPT sans pour autant nuire à la qualité du service rendu aux usagers.

On peut également noter quelques changements récents concernant le traitement du courrier dans certains nouveaux quartiers, mis en avant par le rapport précité.


224

nouvelle-calédonierépartition des commerces d’alimentation

générale en 2004

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04

La réglementation applicable est issue de la délibération n° 236 du 15 décembre 2006 relative au code des postes et télécom-munications de la Nouvelle-Calédonie. Cette dernière précise dans son article 124-1 2ème alinéa que les envois postaux doi-vent être remis « au domicile de son destinataire ». L’article 124-9 2ème alinéa limite cette obligation à « un rayon de trois kilo-mètres de l’agence la plus proche…Au-delà de cette distance, l’office des postes et télécommunications organise la distribu-tion en tenant compte des besoins du public et en fonction des contraintes d’exploitation… ».

Dans certains nouveaux lotissements, qui prolifèrent et qui sont souvent distants de plus de trois kilomètres de l’agence la plus proche, les boîtes aux lettres sont remplacées par un îlot postal sous forme d’un container placé en bordure de la voie publique. Certains quartiers jusqu’alors desservis « à domicile » par un système de poste mobile sont désormais dotés d’un îlot postal du fait que leur quartier s’est loti (exem-ple : la Tamoa… ).

D’autres quartiers en revanche, se trouvant également à plus de trois kilomètres d’une agence OPT, sont encore desservis à domicile (exemple : Nouville…). La distribution postale devient ainsi parfois inégalitaire selon le lieu de résidence.

2.4.4 Les principaux commercesTous les types de commerce ne sont pas traités. Nous avons cependant souhaité cartographier différents types de commer-ces : les commerces d’alimentation générale, les supérettes et

les super et hypermarchés. Chaque type de commerce corres-pond en effet à une certaine offre de service mais également à des habitudes de consommation.

2.4.4.1 Le rôle des colporteursOn peut signaler l’activité des colporteurs qui jouent un rôle im-portant en terme d’accès aux services. Ces transporteurs vont acheter les produits vivriers, le poisson et les autres produits la-gonaires auprès des pêcheurs (essentiellement du Nord) et les acheminent vers le principal marché qui est celui de Nouméa.

En dehors de leur activité d’achat aux producteurs, les col-porteurs assurent l’approvisionnement en divers biens (glace, essence, matériel de pêche, riz, pain, café, lessive…).

Pour certaines tribus isolées et dont les habitants ne dispo-sent pas de voitures, ces services rendus sont importants.

2.4.4.2 Les commerces d’alimentation généraleCe type de commerce possède une surface de vente inférieure à 120 m². On constate une bonne couverture en commerces d’ali-mentation générale à l’échelle de la Nouvelle-Calédonie. Ces commerces de proximité sont en effet présents partout sauf à Koumac, Moindou et Farino. On peut également noter la présen-ce très importante de ce type de commerces dans la province des îles Loyauté. Ces petits commerces, de par leurs surfaces de vente limitées, proposent un choix de produits réduit. L’offre concerne essentiellement des produits alimentaires.

225

nouvelle-calédonierépartition des supérettes

en 2004

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P 200

4

2.4.4.3 Les supérettesCe type de commerce possède une surface de vente comprise entre 120 et 400 m². Ce sont des commerces de taille moyenne qui présentent cependant l’avantage d’offrir une gamme de pro-duits assez large (épicerie, parfumerie, textile...).

Ce type de commerce est prédominant sur la côte ouest et

plus particulièrement dans le grand Nouméa mais on remar-que qu’il existe également un nombre important de supérettes à Lifou. Il semble correspondre à des modes de vie assez oc-cidentalisés. On note a contrario un gros déficit de ce type de commerces sur la côte est, sauf exceptions.


226

2.4.4.4 Les super et hypermarchésCe type de commerce possède une surface de vente compri-se entre 400 et 2500 m² pour les supermarchés et supérieure à 2500 m² pour les hypermarchés. Ce sont des commerces de taille importante qui présentent l’avantage d’offrir une gamme de produits assez large (épicerie, parfumerie, textile...) sur une surface de vente supérieure à celle des supérettes. Il n’existe que deux hypermarchés situés dans le grand Nouméa.

L’offre se concentre donc essentiellement sur des supermarchés.On remarque une densité significative de supermarchés dans

les communes à la périphérie de Nouméa mais également à Lifou. Ce type de commerce est également présent dans certai-nes communes : La Foa, Koné, Poindimié, Koumac, communes relativement peuplées mais surtout susceptibles de drainer des populations issues des communes alentours.

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08

nouvelle-calédonierépartition des super et hypermarchés en 2008

Nombre total en NC : 41 supermarchés et 2 hypermarchés

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nouvelle-calédonierépartition des stations essence en 2008

Nombre total en NC : 90 stations-essences

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08

2.4.4.5 Les stations serviceLa carte montre l’inégale répartition des stations service à l’échelle de la Nouvelle-Calédonie. En effet, 9 communes sur 33 ne possèdent pas de stations service, 10 communes en pos-sèdent une (alors que le territoire communal est souvent très vaste), 11 communes possèdent entre 2 et 4 stations services,

enfin Paita, le Mont-Dore et Nouméa possèdent entre 4 et 30 stations services, le maximum étant détenu par Nouméa.

Outre son rôle premier d’offrir un lieu d’approvisionnement en carburant, les stations service sont également dotées la plu-part du temps d’un petit commerce d’appoint de type épicerie.


228

nouvelle-calédonielocalisation des agences bancaires (hors opt)

en 2007

Sour

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EOM,

31/1

2/20

07

Fin 2007, le nombre de guichets bancaires (de la Fédé-ration des banques françaises et de l’OPT) s’établit à 126, répartis à hauteur de 62% en province Sud, 29% en province Nord et 9% dans la province des îles Loyauté. Cette réparti-tion des guichets est à rapprocher de celle de la population, respectivement 71%, 19% et 10%. Globalement, la Nouvelle-Calédonie compte un guichet bancaire pour 1 908 habitants, soit un niveau sensiblement meilleur que celui observé en France métropolitaine (un guichet pour 2 300 habitants). La province Sud compte un guichet pour 2 242 habitants tandis que la province Nord recense un guichet pour 1304 habitants. La province des îles Loyauté, pour sa part, recense un guichet pour 2 271 habitants.

2.4.4.6 Les banques

31/12/05 31/12/06 31/12/07Variations

2007/ 2006

Province Sud 70 74 78 5,4%

dont Nouméa 43 46 50 8,7%

dont guichets périodiques 9 9 11 22,2%

Province Nord 37 37 37

dont guichets périodiques 9 9 9

Province des îles Loyauté 10 10 11 10,0%


Total 117 121 126 4,1%


répartition géographique des guichets bancaires (1)

(1) FBF + OPT

229

nouvelle-calédonielocalisation des agences bancaires (hors opt)

en 2007

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nouvelle-calédonieles distributeurs automatiques

de billets en 2007

Sour

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2/20

07

Le nombre d’automates (DAB-GAB) est en progression constante. Il est actuellement de 148 au total (OPT inclus), soit un automate pour 1 624 habitants.


230

3 Ces aspects seront également traités dans l’atelier 1.4 Un projet de loi de pays relative à l’emploi des personnes en situation de handicap (rapport n°92/GNC du14/10/2008) a été présenté au congrès le 17 décembre 2008.

nouvelle-calédonieles lieux de culte

catholique et protestant

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2.5 Des services à la personne ne compensant pas assez les risques d’exclusion3

De nombreuses personnes se retrouvent de fait exclues du sys-tème. C’est notamment le cas pour les personnes handicapées et les personnes âgées.

2.5.1 Des services aux personnes handicapées insuffisants et pas toujours adaptés à la compensation des conséquences du handicap2.5.1.1 Une action peu lisible des institutions...On met souvent en avant le manque de coordination des ins-titutions. La réflexion est ainsi menée à l’échelle provinciale ou communale mais pas territoriale, ce qui ne facilite aucunement la lisibilité pour la personne handicapée.

On dénonce également un manque d’information sur les droits des personnes handicapées et les aides auxquelles elles peuvent prétendre. Les personnes se sentent donc souvent mi-ses de côté par la société de par leur handicap, et éprouvent d’autant plus de difficultés à s’y intégrer.L’égalité des droits et chances pour tous n’est pas mise en œuvre aujourd’hui.Cependant, une réglementation relative à la prise en charge du handicap et de la dépendance devrait être adoptée fin 20084 ce qui permettra d’élaborer par la suite un schéma directeur.

2.4.5 Les lieux de culteBien que les lieux de culte ne constituent pas un service à la per-sonne, les participants ont souhaité intégrer à la réflexion une carte sur les lieux de culte.

Cette dernière intègre les lieux de culte protestant et catholique, ces deux religions étant les plus pratiquées en Nou-velle-Calédonie.

2.5.1.2 ... ne facilitant pas l’activité quotidiennede ces personnesDans leur quotidien, les personnes handicapées doivent surmonter de nombreuses difficultés auxquelles ne sont souvent pas confron-tées les personnes valides. Les principales difficultés tiennent :a) absence de cadre juridique globalIl n’existe aujourd’hui aucun texte, aucune délibération régle-mentant totalement l’accueil des personnes handicapées, l’ouverture ou le fonctionnement d’établissements d’accueil (le texte du congrès de 1994 n’a pas été complété par les annexes nécessaires).b) manque de structuresLa prise en compte des besoins, sur un plan physique, intel-lectuel, psychologique des personnes handicapées n’est pas effective pour toutes les catégories de handicap, ce qui conduit à une situation d’exclusion pour certains (exemple les polyhan-dicapés adultes).

De plus, les familles ayant à leur charge des personnes handi-capées ne sont pas toujours dirigées vers des centres spécialisés de dépistage ou vers des services d’aide, elles se retrouvent alors seules face au handicap.

Les principaux dispositifs existants sont les suivants : l le dispositif d’Actions Médico Sociales Précoces (DAMSP) mis

en place en 2007 au CHT de Nouméa ;

231

l la Commission pour les Enfants et les Jeunes en situation de Handicap (CEJH-NC)

l la Commission d’Orientation et de Reclassement des person-nes en situation de Handicap (CORH)

c) problèmes liés à l’intégrationLes mesures incitatives mises en place pour permettre une intégration précoce, en crèche et en maternelle, des enfants handicapés n’existent en fait qu’à Nouméa et très rarement ou de façon trop ponctuelle dans les autres communes. Il reste très difficile de trouver des places en crèche et plus tard dans les écoles pour les enfants les plus lourdement handicapés.

Il existe des classes spécialisées dans le primaire, mais leur nombre n’est pas toujours suffisant en dehors de Nouméa et des communes du grand Nouméa.

En province Nord, il existe depuis 2004 un centre mère enfant avec pédiatre, gynécologue, deux puéricultrices et deux psychomo-triciens chargés des dépistages précoces et des suivis des enfants handicapés. Concernant l’intégration des enfants handicapés, la province Nord a mis en place depuis 2002 avec l’aide de la fédéra-tion handicap Nord, un dispositif d’auxiliaires d’intégrations scolaire et sociale prenant en charge 103 enfants dès la maternelle.

Un autre volet important doit être pris en compte : l’accompa-gnement au sens large des personnes handicapées. Cela passe notamment par des transports adaptés, un accès physique faci-lité notamment aux établissements publics, le partenariat avec des services de soins et des services éducatifs, l’accès aux loisirs, l’accès au logement etc.…

Enfin, compte tenu de l’absence de cadre juridique moderne et adapté (le texte en vigueur date de 1991), l’intégration des adultes handicapés dans le monde du travail reste très insuf-fisante, voire inexistante. Il n’existe qu’un Centre d’Aide par le Travail en Nouvelle-Calédonie, ce qui ne suffit pas pour répondre aux besoins. De plus, les jeunes adultes I.M.C.( infirmité motrice cérébrale), handicapés moteurs et cérébro-moteurs ne peuvent y accéder et se voient aujourd’hui privés de toute perspective d’intégration socio-professionnelle.

2.5.2 Des services aux personnes âgées à développerD’après les projections réalisées par l’ISEE, à l’horizon 2030, un habitant sur cinq serait âgé de 60 ans et plus, contre 1 sur 10 en 2005. Cette donnée est donc à prendre en compte d’ur-gence car l’absence d’une prise en charge adaptée de cette problématique risque de paralyser le système de soins dans l’avenir. De nombreux problèmes sont en effet déjà recensés aujourd’hui. Cependant, des réflexions sont menées depuis quelques années par la province Sud notamment pour struc-turer le secteur.

2.5.2.1 Des personnes âgées parfois désorientées La plupart de ces personnes âgées vivent au sein de leur famille. Mais dans les squats, comme à Nouméa et en Brousse, elles sont de plus en plus nombreuses à se voir délaissées par leur famille, la solidarité familiale et de voisinage compensant de moins en moins les difficultés rencontrées. En effet, la solidarité com-munautaire tend à s’estomper. Les personnes âgées sont plus fréquemment qu’avant mises à l’écart. Parfois même, leur droit à un logement social et les aides financières dont elles bénéfi-cient, profitent également au reste de la famille.

Lorsqu’elles deviennent dépendantes, ces personnes sou-vent sans moyens ne savent pas à qui s’adresser. Elles manquent souvent d’information sur leurs droits. C’est pour pallier ces diffi-

cultés que l’Instance de Coordination Gérontologique a été mise en place en 2002 (cf. ci-dessous).

2.5.2.2 Des structures d’accueil insuffisantes On dénombre quelques maisons de retraite mais la plupart sont localisées dans le grand Nouméa. Ces structures sont insuffisam-ment nombreuses (besoin de 500 places nouvelles environ). De plus, ces structures coûtent très cher à la famille (entre 150 000 à 200 000 FCFP par mois).

Quelques entreprises ou associations proposent également des services d’aide à domicile, qui répondent en général mieux à l’attente des personnes âgées.On peut citer par exemple l’Association pour le service d’aide ménagère à domicile (Asamad) qui regroupe une quarantaine de femmes formées ou MAD Assistance, une entreprise d’aide au maintien à domicile des personnes âgées et handicapées, créée en 2008, qui compte une aide soignante et trois auxiliaires de vie. Aujourd’hui implantée à Nouméa, les gérants envisagent à terme d’installer deux ou trois autres points à Nouméa, mais également à Païta, courant 2009, et aussi en province Nord, pour pouvoir offrir leurs services en brousse et en tribus.

On peut également citer la fédération Alliage qui a mis en place depuis 2003 avec quelques communes de la province Nord, un dispositif d’aide à domicile, basé sur un ensemble d’associations et financé intégralement par la collectivité. Actuellement, il y a 130 bénéficiaires de ce dispositif. Ce service se substitue à l’absence quasi-totale d’infrastructures publiques ou privées pour accueillir les gens diminués ou impotents en province Nord.Enfin, on peut citer la création d’un service d’aide aux personnes à autonomie réduite (handicapées et/ou âgées) en province Nord.

L’hospitalisation à domicile n’est pas développée en Nouvel-le-Calédonie. Cela entraîne donc de fait un engorgement des services des hôpitaux par des personnes âgées qui devraient être accueillies dans des structures intermédiaires en nombre insuffisant en Nouvelle-Calédonie.

On peut cependant noter que la politique de la province Nord va dans le sens d’un maintien à domicile des personnes âgées, ce qui explique le très faible nombre de structures d’accueil.

Ce déficit de structures d’accueil est à mettre en relation avec le manque de personnel formé et la diversité de statuts des in-tervenants.

2.5.2.3 Un schéma gérontologique existeUn schéma gérontologique a été adopté par la province Sud le 26 juillet 2001. Ce schéma s’articule autour des axes suivants :l la liberté de choix de la personne âgée : elle doit pouvoir choisir

son mode de vie, ce qui suppose d’être informé des différentes possibilités d’aides existantes.

l le dispositif de coordination gérontologique qui repose sur la création de l’instance de coordination gérontologique, struc-ture associative créée la 20 novembre 2001.

2.5.2.4 … de même qu’un pôle gérontologiqueL’association dispose d’une équipe structurée autour du pôle gérontologique. Ce dernier est un guichet unique pour les personnes âgées qui élabore un plan d’aide personnalisé pour chaque personne âgée.

Ce plan d’aide, associé au projet de soin du médecin traitant décrira les aides financières, matérielles, médicales, d’accompagne-ment… en tenant compte des ressources de la personne âgée et des facultés contributives de ses obligés alimentaires.

3. Services liés à l’habitat


232

5 Remarque : les lentilles de Tiga et Ouvéa ne sont pas exploitables

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3.1 L’accès à l’eau3.1.1 Une ressource en eau inégalement répartieà l’échelle de la Nouvelle - CalédonieLa Nouvelle-Calédonie présente, du point de vue de la ressource en eau, des situations très contrastées.

nouvelle-calédoniesynthèse : accès à l’eau en 2004

3.1.1.1 Une situation homogène sur la province des îles Loyauté Maré, Lifou, Ouvéa et Tiga5 présentent des caractéristiques com-munes. Ces îles sont de nature calcaire et possèdent un relief de type karstique très perméable. L’eau de pluie s’infiltre dans la ro-che et s’accumule pour former une lentille d’eau douce. Celle-ci « flotte », pour ainsi dire, sur l’eau de mer, plus dense, qui s’infiltre latéralement dans le sous-sol de l’île.

Du fait de leurs caractéristiques géologiques, ces îles ne pos-sèdent aucun réseau hydrographique de surface. La lentille d’eau douce est donc la seule ressource en eau de ces îles à l’exception d’un impluvium à Tiga et d’une usine de dessalement à Ouvéa.Des études réalisées dans le cadre du programme ADAGE (Aide à la décision en aménagement et gestion de l’environnement) ont montré que la ressource en eau provenant des lentilles, quand elle est disponible, serait suffisante à moyen et long terme et ce quelque soit le modèle de développement choisi.

Par contre la qualité de ces eaux pourrait subir des dégrada-tions plus ou moins importantes. D’une part, la surexploitation des forages peut entraîner des remontées d’eau salée dans les forages, d’autre part l’infiltration de divers agents polluants

(hydrocarbures, lixiviats issus des décharges, pesticides,…) est facilitée et rendue rapide du fait de la nature calcaire et poreuse du sous-sol de ces îles. Le projet SAGE (Système d’aide à la ges-tion de l’eau) a permis de connaître la dynamique de circulation de l’eau depuis la surface du sol jusque dans la lentille et cibler les risques et les zones de pollutions les plus importantes.

3.1.1.2 … mais très hétérogène sur la Grande-TerreLe paysage est organisé en une somme de petits bassins ver-sants transversaux. Les cours d’eau et les nappes phréatiques constituent la principale ressource en eau de la Grande-Terre. C’est de l’intensité et de la fréquence des précipitations que dé-pend leur recharge.

A l’heure actuelle, nous manquons encore de données relatives aux volumes disponibles (les réserves utilisables des nappes et les débits de crise des rivières) concernant la ressource en eau sur la Grande-Terre. Cette connaissance est d’autant plus cruciale que nous allons au devant de risques évidents de surexploitation de la ressource qui pourraient conduire dans certains cas à l’assèchement accéléré des cours d’eau, dans d’autres cas au non renouvellement des nappes ou encore à la remontée du biseau salé.

233

3.1.2 Une population ayant un très bon accès à l’eau…3.1.2.1 Un taux de couverture à améliorerSelon les données du recensement de la population de 2004 de l’ISEE, 100% de la population néo-calédonienne a accès à l’eau que ce soit l’eau courante, un point d’eau individuel ou un point d’eau collectif.84% de la population a accès à l’eau courante. Des disparités importantes existent cependant entre les différentes provinces : seulement 35% y a accès en province des îles Loyauté, contre 66% en province Nord et 80% en province Sud, hors grand Nou-méa (98% dans le grand Nouméa). L’ensemble de la population a accès à l’eau potable, même si les critères de cette potabilité ne sont pas conformes surtout en dehors du grand Nouméa.

On remarque en général que les infrastructures sont vétustes dans les communes de l’intérieur.

3.1.2.2 …mais un problème général de maîtrise de la res-source et de politique de l’eauLa distribution de l’eau reste un enjeu important en Nouvelle-Calédonie même si les difficultés sont accrues en province Nord et dans la province des îles Loyauté, notamment pour les ques-tions de ressource évoquées plus haut.

Dans certaines communes, il n’y a pas de suivi de la qualité de l’eau, ni de traitement sur certains points de captage, ni de contrôle sur l’efficacité du traitement de l’eau, ni d’analyses ci-blées en fonction du risque sanitaire. Or, la qualité des eaux de boisson est un enjeu sanitaire majeur dont dépend la santé des populations.

Tous ces points ont été développés par l’atelier 6 « environne-ment et cadre de vie ».

3.2. L’accès à l’électricité3.2.1 Une bonne couverture en électricité…On constate une bonne couverture générale en électricité. En effet, 93% de la population néo-calédonienne a accès au réseau général d’électricité. Au minimum, on remarque que deux-tiers de la population est raccordée au réseau général d’électricité.

Certaines zones ont un pourcentage plus faible de leur popu-lation raccordée au réseau général d’électricité. Cela s’explique par la grande dispersion géographique de la population.

Si on constate un faible taux de raccordement au réseau gé-néral, cela est compensé soit par les panneaux solaires, soit par des groupes électrogènes.

3.2.2 … grâce à un important programme d’électrification Depuis 1980, la mise en place d’outils tels que le fonds de concours pour la maîtrise de l’énergie et surtout le fonds d’élec-trification rurale (FER) a permis de couvrir en électricité une partie importante de la Nouvelle-Calédonie. Ce fonds subventionne en partie les travaux d’extension du réseau ainsi que, pour les foyers les plus isolés, des générateurs photovoltaïques. Il est alimenté par une taxe sur l’électricité, une participation des communes et une dotation de l’Etat.

L’objectif est d’électrifier les sites isolés, soit par raccordement filaire au réseau, soit par des équipements autonomes, en géné-ral photovoltaïques. A ce jour, 10 000 foyers ont bénéficié de ce programme. A titre d’exemple, en 2007, les subventions du FER

nouvelle-calédoniesynthèse : accès à l’électricité

en 2004

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nouvelle-calédonieutilisation du photovoltaique

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234

6 La puissance crête représente la puissance délivrée par le panneau au point de puissance maximum

se sont élevées à 571 millions de FCFP, permettant ainsi l’alimen-tation de 231 nouveaux foyers.

Les populations les plus isolées ont pu constater l’intérêt de l’énergie en particulier pour leurs activités aquacoles, de pêche ou encore d’élevage.

L’électrification par le solaire a été mise en œuvre dès 1996 en proposant aux foyers encore non alimentés en électricité l’instal-lation d’un kit solaire de 800 wc (watt crête)6. La carte suivante montre un très fort pourcentage de personnes possédant un panneau solaire sur la côte est et en particulier sur la côte est de la province Nord. On peut noter par exemple le cas particulier de Hienghène où 16% de la population communale utilise un panneau solaire (tribus isolées).

Le kit solaire permet d’alimenter au maximum les deux varian-tes d’équipement ci-après :

6 luminaires 8 luminaires

2 appareils de froid de 200 L(conservateur et/ou réfrigérateur)

2 appareils de froid de 140 L(conservateur et/ou réfrigérateur)

1 téléviseur, 1 magnétoscope et 1 radiocassette à partir de l’onduleur

Le programme FER inclut également la maintenance des équipements mis en place.

3.2.3 … mais un archipel étenduet des populations disperséesComme vu plus haut, il existe encore un besoin significatif en

matière de réseau électrique, surtout dans la chaîne, et en par-ticulier en province Nord. Dans un contexte d’augmentation général du niveau de vie de la population, il faut poursuivre l’effort d’amélioration des conditions de vie des foyers très éloi-gnés du réseau et souvent totalement dépendants de groupes électrogènes. Cela permettrait en outre le développement d’ac-tivités économiques.

3.2.4 … et des besoins qui évoluentL’augmentation de la demande en électricité, et la réponse qui lui est apportée par la « programmation pluriannuelle des in-vestissements », ont été traités par l’atelier 6 « environnement et cadre de vie ».

3.3 L’accès aux télécommunications L’enjeu est double.

Son premier volet est celui du raccordement des lieux isolés au réseau général des télécommunications, afin de permettre les télécommunications sur l’ensemble de la Nou-velle-Calédonie.

Ce raccordement passera par le raccordement direct de cer-tains foyers à une ligne fixe, mais aussi par l’installation de relais de télécommunications mobiles et enfin par la mise en place de cabines publiques dans les lieux les plus isolés.

Son second volet est celui de la mise en place d’accès au haut débit dans tous les sites densément habités.

235

3.3.1 Le raccordement des ménages à une ligne téléphonique fixeEn 2008, 51% des ménages néo-calédoniens possèdent une li-gne fixe.

A l’exception de la côte Ouest de la province Sud où entre un tiers et deux tiers des ménages possèdent une ligne téléphonique fixe, les autres communes ont une situation beaucoup plus défavorable :l sur la côte Est de la province Sud et à l’île des Pins, seuls 20 à

32% des ménages ont une ligne téléphonique fixe ;l sans compter Voh et Koné (où les données sont absentes ou

en cours de réactualisation), 7 communes de la province Nord comptent 11 à 20% de ménages qui ont une ligne téléphoni-que fixe et 6 communes en comptent 20 à 32% ;

l à Ouvéa et à Maré, entre 11 à 20% des ménages ont une ligne téléphonique fixe tandis qu’à Lifou, on en compte 20 à 32%.

nouvelle-calédonieménages possédant une ligne téléphonique

en 2008

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08

3.3.2 Les personnes possédant un terminal mobileEn 2008, 191 800 personnes possédent un terminal mobile. Par-mi elles, 154 300 personnes ont un compte prépayé « Liberté » (soit deux fois plus qu’en 2003) et 37 500 ont un abonnement Mobilis (soit une augmentation de 66% depuis 2003).

Les deux grands enjeux dans les années à venir en matière de couverture mobile sont :l la desserte le long des axes prioritaires ;l la desserte de toutes les habitations.

Enfin, un autre enjeu, qui ne relève pas directement du do-maine de l’accès aux services de la population, est celui de la pertinence de la tarification, afin de permettre une utilisation plus large des services sur mobile.

La carte suivante illustre la couverture GSM/GPRS. Elle montre que, compte tenu de la faible densité de la population, la couverture mobile est relativement bonne, même s’il reste des zones d’ombre. Globalement, à l’échelle de la Nouvelle-Calédonie, 32% des bâti-ments ne sont pas couverts par le GSM/GPRS : 59% en province Nord, 31% en province des îles Loyauté et 19% en province Sud. On remarque notamment la faible densité en stations-relais dans la chaîne, là où il n’existe pas de population humaine significative.

Outre le problème de la couverture des zones habitées, on re-lève aussi le manque de continuité de la couverture le long des axes routiers, ce qui entraîne divers problèmes dont celui de l’alerte en cas d’accident (ce qui est d’autant plus important qu’il y a en Nouvelle-Calédonie un vrai problème d’insécurité routière).

On peut signaler la mise en œuvre en octobre 2008 du programme de généralisation de la couverture mobile. Ce programme, inscrit dans le Plan Stratégique de Développe-ment (quinquennal) dont l’OPT-NC s’est doté le 24 juillet 2008,

entraînera une amélioration sensible des taux de couverture. L’objectif ultime est une couverture approchant les 100% de la population dans six années environ. Les trois prochaines années seront consacrées au doublement des relais GSM en privilégiant les axes dits prioritaires (route transversale Koné-Tiwaka, routes menant aux aérodromes...). Les trois années suivantes viseront à atteindre les 100 % de couverture des zones habitées.

3.3.3 Les ménages ne possédant ni fixe ni mobilePlus de 9% des ménages ne possèdent ni ligne téléphonique fixe, ni terminal mobile (source enquête TNS).

Selon cette même enquête réalisée sur 2100 ménages, 26% des ménages du Nord Est et des îles n’ont pas le téléphone (fixe ou mobile) contre 20% dans le sud rural et le Nord Ouest et 2% dans le Grand Nouméa.

nouvelle-calédonieZone de couverture « réseau mobile » (gsm/gprs) en 2008

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008)


236

nouvelle-caledoniepart des ménages qui n’ont pas le téléphone

(fixe et mobile)

Source : enquête TNS réalisée sur 2100 ménages

237

3.3.4 La couverture de la Nouvelle-Calédonieen cabines téléphoniquesOn compte en moyenne une cabine téléphonique pour 176 ha-

nouvelle-calédoniecabine téléphoniques : nombre par habitant

en 2008

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08, IS

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08

bitants. Sur les 1312 cabines téléphoniques de l’OPT, 450 sont situées en tribu (à comparer au nombre de tribus selon le recen-sement de 1996 : 341).

nouvelle-calédoniepart des ménages possédant internet

en 2004

Le bas débit restreint les usages au simple envoi de messages électroniques sans pièce jointe lourde. L’enjeu à plus ou moins long terme serait à la fois quantitatif (avoir le haut débit sur l’en-semble du territoire) et qualitatif : avoir un haut débit de capacité suffisante pour permettre de nouveaux usages : exploitation à distance d’applications interactives, téléchargement de très gros fichiers, rapatriement de données des data-centres, etc. La mise en œuvre de nouvelles technologies et techniques (fibre opti-que, WiMax,…) contribuera à cette extension de couverture et à cette hausse des débits.

Le graphique suivant, établi par l’Union Internationale des Té-lécommunications (UIT) illustre les taux d’abonnement 2007 à la technologie haut débit internet dans divers pays. Ce tableau permet de mesurer le retard de la Nouvelle-Calédonie par rap-port aux pays asiatiques les plus avancés technologiquement ainsi que par rapport à l’Australie et à la Nouvelle-Zélande. L’UIT fait valoir que l’adoption du haut débit permet la fourniture de toute une gamme de services en ligne socialement souhaitables et utiles, dans des domaines tels que l’administration, l’enseigne-ment et la santé.

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3.3.5 Une forte croissance de l’usage d’internetLa carte suivante illustre la part des ménages utilisant internet,à la date du recensement de la population de 2004 :


238

Le graphique suivant résume ces tendances.

nouvelle-caledonieévolution du nombre d’abonnés à internet

Cependant, ces taux ont certainement fortement progressé depuis 2004, puisqu’on est par exemple passé de 5 146 abonnés à l’ADSL fin 2004 contre 24 900 fin octobre 2008 (quintuplement en quatre ans), alors que dans le même temps les abonnés à internet bas débit sont passés de 10 099 à 3 571.

Source : OPT - Données indisponibles pour le non ADSL en 2003 et 2004

239

Le niveau de développement économique joue un rôle essentiel dans l’adoption du haut débit, étant donné qu’il faut des investissements considérables pour mettre sur pied une infrastructure à haut débit. Toutefois, le rapport relève un certain nombre d’obstacles et de problèmes que doivent résoudre les décideurs pour réduire la fracture au niveau du haut débit. Les pouvoirs publics doivent en reconnaître l’im-portance et formuler des politiques concrètes du haut-débit et fixer des objectifs clairs, tout en prenant des mesures in-citatives pour en favoriser la réalisation : on pourrait réduire les prix du haut débit en encourageant l’arrivée de nouveaux opérateurs sur les marchés, encourager la concurrence, li-béraliser les secteurs nécessaires au développement de l’activité du haut débit et encourager la mise en œuvre de nouvelles technologies, telles que par exemple le xPON, la 3G et le WiMAX, autant d’atouts d’une meilleure pénétration du haut débit.

Internet est un moyen de désenclavement certain. Si la qualité de l’accès est suffisante, le développement de son uti-lisation permettrait à terme, d’encourager le télétravail voire la « e- administration ». Cela permettrait ainsi de réduire les déplacements. Ils sont en effet souvent occasionnés par le

abonnés à internet à haut-débit,pour 100 habitants en 2007

transport vers le lieu de travail, les démarches administratives et les loisirs.

Enfin, l’accès à internet (cybercafé, poste à disposition dans les mairies, cyberbases, cyberbus...) doit se démocratiser. Il est donc nécessaire de mettre en place un dispositif d’accompagnement pour que cela ne reste pas seulement accessible à une élite. Il doit pouvoir être accessible à un maximum de personnes.

L’accès à internet doit également se développer dans les établissements scolaires car c’est une formidable source d’infor-mation pour les élèves.

La mise en service récente du câble vers l’Australie, en lieu et place d’une liaison satellite, a permis d’augmenter très net-tement la performance des liaisons avec le reste du monde. A l’instar de ce qui a été développé dans d’autres pays, on peut donc imaginer pouvoir accueillir des entreprises cherchant à valoriser le décalage horaire important avec la métropole : en se dotant d’une équipe en Nouvelle-Calédonie travaillant en al-ternance avec une équipe en Métropole, il est en effet possible d’assurer une permanence du service (télé-maintenance, par exemple) ou de diminuer les délais de réalisation (ingénierie). Il y a dans cet aspect un réel potentiel à exploiter pour la Nou-velle-Calédonie.

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en noir : pays à revenu moyen supérieur et élevé / en gris : pays à revenu moyen inférieur / en blanc : pays à faible revenu


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3.4. Le traitement des déchetset l’assainissementCette partie du rapport est très lacunaire, compte tenu de la difficulté d’obtenir des données sur ces sujets. En effet, aucun organisme ne centralise les données sur ces thèmes et aucune étude fine n’a été menée à l’échelle de la commune. Il est dès lors impossible d’obtenir par exemple des données sur :l le pourcentage de la population collectée et non collectée ;l le volume de déchets produits ;l le coût du traitement des déchets.

Il sera certainement nécessaire d’y remédier en envoyant un questionnaire détaillé aux communes, reprenant notamment ces questions de traitement des déchets et d’assainissement.

3.4.1 La collecte et le traitement des déchets3.4.1.1 Une collecte des déchets variable selon les communes La collecte des déchets n’est pas organisée sur certaines parties du territoire, obligeant les ménages à se rendre eux-mêmes à la déchar-

ge publique si elle existe, ou dans un « dépotoir sauvage », ou à jeter leurs détritus n’importe où. Des dépotoirs « domestiques » existent dans un certain nombre de grandes propriétés et de tribus.

Cette situation concerne surtout les communes à faible po-pulation, dans lesquelles la dispersion de l’habitat pose des problèmes de coût de collecte.

Cette absence de collecte organisée pose de sérieux pro-blèmes sanitaires et environnementaux, commentés dans le rapport de l’atelier 6. Des solutions devront donc être trouvées pour mettre en place un système de collecte des déchets.

3.4.1.2 Un système à repenser dans son ensemble… Le problème des déchets doit être pensé globalement. En ef-fet, une solution doit être trouvée dès qu’un déchet est produit. Il faut alors idéalement le trier, le transporter jusqu’à une Ins-tallation de Stockage de Déchets (nouvelle dénomination des Centres d’Enfouissement Techniques depuis l’arrêté ministériel du 9 septembre 1997) et le traiter.

nouvelle-calédonielocalisation des installations de stockage des déchets (isd)

et centres de transfert et déchetteries (ctd) en 2008

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nouvelle-calédoniesyndicat à vocation unique (sivu) et multiple (sivm)

ordures ménagères

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Actuellement, très peu de communes pratiquent le tri. On peut citer l’exemple des communes du Mont-Dore et de Ponéri-houen qui ont mis en place une expérimentation depuis peu sur leurs communes. On peut signaler cependant qu’aujourd’hui les déchets valorisables sont stockés dans l’attente d’un traitement ultérieur.

Le chantier à lancer est donc énorme car il faut modifier en profondeur les habitudes des usagers, ce qui renvoie à la néces-sité de grandes campagnes de sensibilisation visant à la fois les entreprises et les particuliers, et qui doit permettre d’informer sur :l les enjeux environnementaux et financiers de la gestion des

déchets ;

l les moyens de réduire sa production des déchets ;l les actions entreprises par les pouvoirs publics (collecte, retrai-

tement, etc.) ;l la réglementation applicable (obligation de rapporter certains

déchets sur des lieux de collecte).

3.4.1.3 … et qui commence à être pris en compte par les collectivités La province Sud, par sa délibération n° 01-2008/APS du 10 avril 2008, a instauré une « gestion responsable des déchets en vue de la protection de l’environnement », reposant sur le principe de « responsabilité élargie des producteurs » : ce point a été dé-taillé par l’atelier 6.


242

nouvelle-calédoniestations d’épuration publiques (step)

en 2008

3.4.2 Un réseau d’assainissement très insuffisant La mise en place de réseaux d’assainissement est une pra-tique relativement récente en Nouvelle-Calédonie. La part de la population raccordée à un système d’assainissement est une donnée non disponible de manière précise ; des évaluations sont toutefois disponibles pour certaines com-

munes comme Bourail (5 %), La Foa (15 %), Nouméa (30 %) et Dumbéa (65%).

Ces points ont été développés par l’atelier 6.Nota : Les difficultés évoquées précédemment pour obtenir des don-nées concernant le traitement des déchets sont également vraies concernant l’assainissement. Une étude est en cours à ce sujet.

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4. Distribution territoriale de l’activitéLe mandat demande de traiter la question de la distribution territoriale de l’activité. Cependant, il s’est avéré qu’en l’absence de données pertinentes, il est impossible de mener une telle analyse. En effet, il n’existe pas en Nouvelle-Calédonie, comme c’est le cas en Métropole, d’enquête emploi, et les statistiques sur l’emploi disponibles à l’ISEE se limitent :

a) aux recensements de la population Les recensements permettent de recueillir des informations sur l’activité des personnes (lieu de travail et lieu de résidence, profession, statut professionnel, secteur d’activité économi-que, etc.). Mais le recensement reste une enquête ponctuelle (tous les 7 ans avant 2004 et tous les 5 ans aujourd’hui) et dé-clarative (sans justificatif ). Le recensement de la population de 2004 ayant été en partie boycotté, seules des données géné-rales des questionnaires ont pu être traitées, et manquent des éléments tels que : le lieu de travail, les démarches effectuées pour trouver du travail, la disponibilité pour occuper un em-ploi immédiatement, le type d’emploi, le statut professionnel, etc. Cet énorme vide dans les statistiques 2004 empêche de se donner une idée précise de l’emploi et de sa localisation en Nouvelle-Calédonie, car les données du recensement de 1996 sont obsolètes. Le prochain recensement est prévu pour août

2009 et les données sur l’emploi seront disponibles dans le courant de l’année 2010.

b) aux fichiers cafat/ridetLes statistiques sur les salariés disponibles à l’ISEE sont issues du rapprochement du fichier RIDET des entreprises et du fichier CA-FAT des salariés. Ces statistiques permettent un suivi régulier de l’emploi salarié en Nouvelle-Calédonie et représentent en cela un indicateur conjoncturel intéressant. Mais elles ne concernent que les salariés et non les travailleurs indépendants (à leur compte), et ne renseignent pas sur la durée de travail. Mais surtout, elles ne permettent pas de localiser géographiquement les salariés autre-ment qu’au siège social de l’entreprise qui les emploie, ce qui est évidemment sans lien avec la localisation géographique précise de l’emploi concerné (par exemple, le siège de la SMSP est à Nouméa). Enfin, le fichier RIDET contient un certain nombre d’entreprises qui ne sont plus en activité, car il n’y a aucune obligation (ni sanction) de radiation en cas de cessation de l’activité.

Les données de 2004 n’étant pas exploitables, il est possible cependant de montrer la situation en 1996, à partir des données du recensement de la population. Cette carte est cependant à prendre avec beaucoup de précaution puisque reposant sur des données anciennes.

243

nouvelle-calédoniemigrations pendulaires : part (%) des actifs travaillant

à l’extérieur de leur commune de résidence en 1996

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NOTA : L’étude AFD-IEOM-ISEE « Les défis de la croissance calédonienne », publiée à la mi-décembre 2008, postérieurement aux travaux du présent atelier, a permis de quantifier les écarts de PIB par habitant entre les trois provinces, en 1996 et en 2004.

5. Les transports5.1. Des infrastructures de qualité…5.1.1 Environ la moitié des routes de Nouvelle-Calédonie sont revêtues…En matière d’infrastructures routières, la Nouvelle-Calédonie dispose d’un réseau de plus de 5 400 km de routes, dont 61% demeurent non revêtues.Le réseau est constitué de trois catégories de routes réparties de la manière suivante :l les routes “territoriales”, au nombre de 4, représentent un li-

néaire de 562,4 km dont 6,1 km non revêtus ;l les routes “provinciales” représentent 779,4 km et sont re-

couvertes à hauteur de 82%. Si tout le réseau est revêtu en province des îles Loyauté, les routes provinciales du Sud et du Nord comptent respectivement 8 km et 76 km de routes non revêtues ;

l pour ce qui concerne les routes communales, elles constituent au total un linéaire de plus de 4 100 km, mais présentent selon les provinces une grande disparité au niveau des taux de re-vêtement. En effet, les routes communales de la province Sud sont recouvertes à hauteur de 52%, celles de la province Nord à 18% et celles de la province des îles Loyauté à 79%. Ainsi, le pourcentage de routes non revêtues s’établit à 48%

dans le Sud, 21% pour la province des îles Loyauté, et 82% en province Nord. Cependant, l’affichage de ces taux ne doit pas laisser croire que l’objectif de revêtir 100% des routes néo-ca-lédoniennes aurait du sens. En effet, il est parfois préférable de conserver une piste peu utilisée, qui pourra être rechargée dès que cela sera nécessaire, plutôt que de la goudronner et consta-ter que, par manque de moyens sur l’entretien, elle devient en fait plus difficilement praticable. Par contre, limiter le risque d’impraticabilité d’une piste lors des intempéries, notamment pour les franchissements de radiers, peut être un enjeu pour les populations desservies.

5.1.2 …ce qui n’empêche pas d’énormes problèmes de sécurité routièreAvec environ 50 à 60 morts par an, la mortalité routière, ramenée à la population, est environ trois fois plus élevée qu’en métropole.

De nombreuses causes expliquent cette situation, dont cer-taines touchent aux infrastructures : absence de revêtement sur une partie du réseau, faible largeur, niveau des équipements de sécurité, signalisation, structure résistant mal face aux intempé-ries ou aux poids lourds, entretien parfois peu régulier des routes et des accotements. Dans ce contexte, il y a lieu de relever que


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nouvelle-calédonieroutes communales : état de leur revêtement

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en rase campagne hors acquisitions foncières) ;l la rentabilité socio-économique : hors zones urbaines, compte

tenu des faibles trafics, les investissements ont un coût sou-vent supérieur à la valeur monétaire des avantages apportés à la société (gains de temps de parcours, de confort, de taux d’accident). Il est souvent exprimé un regret quant à l’absence d’une voie

ferroviaire sur l’axe Nord-Sud, présentée comme une alternative intéressante à la RT1 pour le transport de voyageurs et pour le fret. Cependant, ce type d’investissement est très onéreux et en fait inapproprié compte tenu de la faible population desservie.

5.1.4 Des insfrastructures modernes pour les transports maritimes… Les infrastructures portuaires existantes sont modernes et bien entretenues. Certains ports ont vu le jour récemment : Pandop, Wé … et permettent un développement des activités en dehors de Nouméa.

Le port de Vavouto, qui est indissociable de l’usine métallur-gique en construction, constitue une réelle opportunité pour désenclaver la zone Voh-Koné-Pouembout mais aussi toute la province Nord. En effet, moyennant un équipement en infras-tructures portuaires, ce port pourra notamment constituer une porte d’entrée pour le commerce intérieur (création d’une liaison maritime dédiée au fret, allégeant le trafic de la RT1) et extérieur (l’accès à des porte-containeurs est permis par la profondeur du chenal ouvert pour l’usine métallurgique).

De même, il est imaginé depuis plus de trente ans la possi-bilité de répondre à l’enjeu de la desserte des îles Loyauté par la création d’un port sur la côte est (peut-être à Thio) et d’une liaison maritime. L’évaluation des avantages et difficultés d’un tel projet est toutefois complexe.

les collectivités concernées ne coordonnent que partiellement leurs actions d’investissement et d’entretien ; une meilleure homogénéité pourrait pourtant probablement contribuer à améliorer la sécurité routière et diminuer les coûts.

5.1.3 Des possibilités d’amélioration relativement limitées sur les transports terrestresIl n’existe qu’une seule artère permettant de se rendre du nord au sud de la Grande-Terre. Située sur la côte Ouest, de loin la plus peuplée, la RT1 concentre donc la majorité des flux de circulation. Mais le trafic reste modeste, et cette situation n’est problématique qu’à l’entrée de Nouméa. Des études à venir sur les flux de circulation futurs sur la RT1 devront asseoir une réflexion sur le niveau de service à assurer et les besoins d’amé-lioration de l’infrastructure au-delà de La Tontouta.

La province Sud étudie quant à elle l’extension de ses deux voies express :l la VDO tout d’abord : prolongation de la deux fois deux voies de

Paita à La Tontouta, en contournant le col de la Pirogue ;l la VDE ensuite qui sera prolongée jusqu’à la Coulée. La décision de lancer ces travaux devrait être prise début 2009 et, le cas échéant, les travaux s’étaleront jusqu’en 2025.

Les principaux problèmes pour améliorer les infrastructures existantes sont :l le foncier : les documents d’urbanisme ne réservent en effet

aucune emprise nécessaire à la création de nouveaux axes rou-tiers ou de transports en commun ;

l le coût : il faut compter entre 300 et 400 millions de francs par km pour une deux fois une voie de type RT1, de l’ordre de 600 millions de francs par km pour une deux fois deux voies de type voie express et un milliard de francs pour un échangeur (tous ces coûts étant entendus pour des constructions neuves

5.1.5 … et les transports aériensLa Nouvelle-Calédonie dispose d’un aéroport international (relevant de la compétence de l’État) et de 14 aérodromes (appartenant à la Nouvelle-Calédonie, aux provinces ou aux communes).

Les infrastructures aéroportuaires existantes sont modernes et bien entretenues. On peut simplement noter que la longueur limitée de certaines pistes empêche d’utiliser les appareils de type ATR 72 et 42 de la compagnie Air Calédonie à leur pleine capacité, renchérissant ainsi le coût par siège. Certaines pistes


246

ne disposent pas des équipements permettant l’atterrissage par mauvais temps.Il convient de différencier :l les aérodromes à usage commercial, ouverts au transport aé-

rien public : Nouméa-La Tontouta (État) ; Nouméa-Magenta, Lifou et Koné (Nouvelle-Calédonie) ; Ile des pins (province Sud) ; Touho, Koumac, Bélep (province Nord) ; Ouvéa, Tiga, Maré (province des îles Loyauté) ;

l et les aérodromes non commerciaux : La Foa, Bourail, Canala et Poum-Malabou.

nouvelle-calédonietransport aérien public

réseau des aérodromes ouverts à la circulationen 2008

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5.2 … mais une offre de service insuffisamment développée

5.2.1 Une offre inadaptée en matière de transportsen communL’offre de transports collectifs inter et péri-urbains est très insuf-fisante. Une des explications est la dispersion de l’habitat qui s’adapte mal au passage d’un service public de transport. Ainsi, la desserte des tribus est quasi-inexistante, et, à défaut de voi-ture, la seule solution alternative pour se rendre au centre-ville ou au village est d’avoir recours au taxi ou aux VLC (Véhicule de Location avec Chauffeur), qui sont des moyens très onéreux.

Seule la commune de Nouméa possède un réseau or-ganisé. On note cependant une mauvaise desserte, une irrégularité des transports et une faible amplitude dans les horaires (ex : après 20h, les étudiants de Nouville ne peuvent plus rentrer chez eux en bus). L’inadaptation de l’offre publi-

que de transports en commun aux besoins de la population se traduit par le fait que seuls 8 % des trajets domicile-travail sur le Grand Nouméa sont effectués en transports en commun, alors que 77% sont effectués en voiture. Cette situation expli-que en soi les nombreux embouteillages et constitue un frein au développement économique.

Les cartes qui suivent, montrent que l’organisation ac-tuelle des réseaux de bus des provinces Nord et Sud et de la Nouvelle-Calédonie, n’offre que peu de possibilités et de flexibilité aux usagers. En effet, sur les 7 lignes territoriales en ac-tivité desservant le Nord, 3 seulement (ligne Hienghène, Canala, Houaïlou) permettent de faire, sur au moins l’un des jours de la semaine, un aller/retour dans la journée sur Nouméa avec un minimum de 3 heures sur place. Ce laps de temps apparaît, en effet, comme un minimum nécessaire pour effectuer différents types de démarches (administrative, médecins..).

Par contre, toutes les lignes de la province Sud (Bourail, La Foa, Yaté, Thio) permettent d’effectuer un aller/retour sur Nouméa chaque jour de la semaine.

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5.2.3 Des coûts élevés pour l’usagerdes transports en communLes transports en commun coûtent cher pour les person-nes à faible revenu et tributaires des bus. En effet, même s’il existe des formules d’abonnement, avec des tarifs sociaux, cer-taines personnes ne peuvent pas se permettre de mobiliser en une seule fois une importante somme d’argent (7250 F pour un abonnement mensuel sur le réseau Karuïa ; 8900 F pour un abonnement 3 zones sur CarSud). Elles achètent donc leur ticket de manière unitaire, ce qui augmente le coût au voyage.

Les transports privés pour les élèves de maternelles et de pri-maire représentent une dépense importante pour les parents, qui est à rajouter aux frais de garde, cantine…

5.2.4 Des transports maritimes peu réguliersDe nombreux reproches sont faits à la desserte maritime : la desserte est inadaptée aux besoins, le coût est élevé, l’offre in-suffisante et la fiabilité médiocre (nombreuses pannes).

Parmi les principales carences, on note :

Tarifs KARUIA

1 trajet adulte vendu à l’unité dans le bus 200 FCFP

1 trajet adulte vendu à l’unité au distributeur 170 FCFP

Carte 10 voyages (*) 1650 FCFP

Abonnement un mois tarif normal (*) 7250 FCFP

Abonnement un mois tarif élève ou étudiant (*) 5070 FCFP

Abonnement un mois tarif invalide ou +65 ans (*) 3620 FCFP

(*) : + 600 F de caution pour la carte rechargeable ou la carte d’abonnement

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On déplore aussi souvent la qualité du service rendu à l’usa-ger : retard, propreté, conditions d’attente aux arrêts…

Un point particulier a été fait sur l’organisation des transports scolaires : on déplore en effet des amplitudes trop importantes (départ trop tôt le matin, au plus tôt 5h du matin et retour trop tard le soir, au plus tard 19h) ; un lien est à faire avec le taux d’élèves en situation d’échec scolaire.

L’accessibilité pour les populations handicapées, âgées et à mobilité réduite est très limitée à la fois dans les bus eux mêmes mais aussi en terme d’accès aux arrêts (problème des chemi-nements piétons, distance des arrêts situés sur les grands axes par rapport aux lieux d’habitation). Les conditions de sécurité de l’accès aux arrêts et des arrêts eux-mêmes sont insuffisantes voire très gravement insuffisantes (cas d’une obligation de che-minement le long de l’axe routier).

5.2.2 Un cruel déficit d’image du transport en commun Les transports en commun calédoniens souffrent d’un déficit d’image. Il n’y a aucune lisibilité pour l’usager éventuel sur l’exis-tant, les possibilités offertes, les avantages du réseau… Il y a un manque cruel d’informations pour les voyageurs. On constate l’absence de structure centralisant ces informations.

La population n’est pas incitée à prendre les transports en commun qui ne sont pas présentés comme un mode de trans-port pour tous. Ainsi, faute de publicité, de fiabilité, de tarifs aidés et d’avantages réels par rapport à l’automobile, les transports en commun ne sont souvent utilisés que par des populations captives, qui n’ont d’autres solutions que de prendre le bus.

Ce mode de transport est donc utilisé souvent, faute de mieux, et à défaut d’avoir une voiture ou un autre moyen de transport personnel.

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l l’existence d’un seul bateau de la Sudîles (Betico) pour les pas-sagers (depuis peu l’Aremiti 4 dessert l’ile des Pins) ;

l des dysfonctionnements pour le fret : maintenance de bateau simultanée entre deux compagnies. Ce manque de communi-cation entre les entreprises de fret est très handicapant à la fois pour les usagers et les entreprises.

Devant les problèmes de saturation des transports sur l’agglo-mération de Nouméa, et le développement urbain en zone côtière, il ne peut être exclu que le transport maritime de voya-geurs ait un intérêt, comme partie d’une offre coordonnée de transports en commun.

5.2.5 Des transports aériens indispensables mais coûteux5.2.5.1 Un mode de transport coûteux… Les principaux reproches faits aux transports aériens concernent principalement :l le nombre insuffisant de communes desservies : l’aérodrome

de Canala n’a jamais été exploité par une ligne commerciale régulière et l’aérodrome de Houaïlou est fermé à la circulation publique aérienne depuis 1996 (clientèle insuffisante) ;

l le rythme de liaisons insuffisant : Koné par exemple n’est des-servie en ligne directe que le mercredi (le lundi, la liaison n’est pas directe et dans ce cas la concurrence de la route est très importante) ;

l le prix des billets qui sont toutefois sujets à de plus en plus de tarifs modulés et de subventions pour certaines catégories (résidents).

L’explication de cette situation tient au fait que le transport aé-rien est un mode de déplacement très coûteux car supposant des investissements lourds et répondant à de fortes contraintes techniques et réglementaires, faisant appel à des personnels techniques hautement qualifiés. Les frais fixes sont élevés, et les appareils ne peuvent pas être adaptés en taille face aux faibles demandes.

Au total, même avec des subventions publiques et un temps de retour sur investissement très long, les tarifs ne peuvent qu’être élevés, ce qui limite la demande et empêche de déve-lopper de nouvelles lignes.

5.2.5.2 …très concurrencé par d’autres modesL’avion est concurrencé par la route sur la Grande-Terre. Cet as-pect explique que le trafic à l’intérieur de la Grande-Terre est 20 fois inférieur au trafic Grande-Terre –îles Loyauté (cf. Annexe 1 et 2, cartes sur les flux de passagers au départ et à l’arrivée de Magenta). Cependant, la fréquence des rotations et la capa-cité offerte sur Nouméa-Koné pourrait évoluer compte tenu du développement de la zone Voh-Koné-Pouembout. En effet, Air Calédonie mettra en place fin 2008 une desserte en ATR (entre 44 et 72 places) à la place des Dornier de 20 places.

Pour la desserte des îles Loyauté, l’avion et le bateau ont des clientèles distinctes, le premier étant beaucoup plus rapide (Li-fou : 45 mn en avion, 6h en bateau) et le second étant beaucoup moins cher. L’intérêt du bateau est particulièrement net pour la desserte inter-îles Loyauté.

5.2.5.3 …et pour lequel les priorités publiquesde développement ne sont pas explicitéesHistoriquement, le transport aérien intérieur a été développé à partir de 1955 sur la base d’une initiative privée : Transpac qui est devenue ensuite Air Calédonie, pour répondre à certains

déboires du transport maritime. Les collectivités ne se sont im-pliquées que par la suite. Aujourd’hui encore, il n’existe pas de schéma directeur du transport aérien, mais une réflexion sera lancée prochainement.

Certains pensent que le niveau des aides publiques n’est pas suffisant pour répondre aux demandes de transport aérien et per-mettre l’accès du plus grand nombre à ce mode de transport.

5.3. Des lacunes en matière de coordination et un manque de ressources

5.3.1 Un manque cruel de financements On peut compter les aides publiques suivantes aux réseaux de transports en commun : Karuïa (350 MF), Carsud (300 MF), Transco (250 MF), lignes interurbaines de la Nouvelle-Calédo-nie (12,5 MF). Ce montant global de près d’un milliard n’intègre pas toutes les aides, et notamment pas celles dont bénéficient les transports scolaires pour le primaire par exemple. Ces fi-nancements sont pris sur le budget propre des collectivités : communes du Grand Nouméa, province Sud, gouvernement de la Nouvelle-Calédonie.

Ces financements publics peuvent être qualifiés de faibles : en effet, on constate une relative faiblesse du trafic et des coûts d’exploitation élevés, et l’équilibre ne peut être atteint, en l’état des aides publiques, que moyennant une faible qualité de service, déjà décrite plus haut et qui est l’un des facteurs explicatifs de la faible fréquentation. Dès lors se pose la question d’augmenter :l l’appui public aux transports, par exemple par le biais d’une

taxe affectée ;l et/ou la participation demandée aux usagers.Ces problèmes sont particulièrement vrais pour les transports scolaires, d’autant que les familles ne sont que peu sollicitées financièrement.

5.3.2 Une nécessaire mutualisation des moyens au sein d’un même mode de transports Pour faire des économies d’échelle, tant en investissement qu’en exploitation, et pour assurer aux usagers une meilleure offre de transport (moins chère, mieux coordonnée, etc.), il est souhai-table que les autorités organisatrices des transports publics se regroupent.

Concernant les transports interurbains, il est prévu de créer, comme le permet l’article 54 de la loi organique, un syndicat mix-te associant la Nouvelle-Calédonie et les provinces Nord et Sud.

Concernant les transports à échelle plus locale, il est possible de se regrouper en intercommunalité. On constate malheu-reusement que très peu de syndicats intercommunaux ont été créés, même si une tendance s’amorce actuellement à ce sujet.

5.3.3 Une nécessaire coordinationentre moyens de transportLes compétences étant éclatées entre différentes collectivités et au sein de différents services techniques, il n’y a pas de cohé-rence entre les différents modes de transports, chaque mode de transport étant pensé séparément et non comme un tout. Les interconnexions entre réseaux posent à la fois :l un problème de correspondance : le manque de cohérence

des horaires rend le temps de trajet par transport public trop important par rapport à la voiture. Par exemple, un trajet de Plum aux quartiers sud de Nouméa aux heures de pointes prend environ 1h – 1h30 en voiture, mais jusqu’à 3h via les réseaux Carsud et Karuïa.

l et un problème de tarif : l’usager est à l’heure actuelle dans l’obligation de payer deux tickets distincts pour utiliser succes-sivement Karuïa et Carsud ; de même, il n’existe pas de billet unique pour un trajet bus+bateau, par exemple entre une commune de l’intérieur et une commune insulaire.

Une réflexion globale sur tous les types de transports doit être menée à l’échelle de la Nouvelle-Calédonie pour répondre à toutes les difficultés évoquées précédemment, et renforcer la cohérence des réflexions existantes sur les routes et sur les trans-ports routiers, trop « sectorielles ».

De plus, il est souhaitable d’avoir une vision prospective pour pouvoir répondre au mieux aux besoins des populations dans

une optique de développement durable. L’enjeu est de prendre en compte à la fois le coût du transport, son efficacité et son impact sur l’environnement.

5.3.4 Un besoin d’initiatives en matièrede transports alternatifsOn regrette l’absence de formes de transports en commun al-ternatifs comme le covoiturage, qui permettrait de réduire le nombre de voitures de manière considérable et de diminuer ainsi les problèmes d’embouteillage et de pollution. Cette prati-que serait à encourager à l’avenir, de même que les modes doux à Nouméa (vélo, marche, etc.).


250

Annexe I Localisation des plateaux sportifs et salles omnisport en 2008

251

Sour

ce : D

JS 20

08


252

Sour

ce : D

AC 20

07

Annexe IIFlux de passagers au départ de Magenta en 2007

Sour

ce : D

AC 20

07

Annexe IIIFlux de passagers à l’arrivée de Magenta en 2007

253

Annexe IVRappel du mandat de l’atelier

Utiliser de manière rationnelle et équilibrée l’espace est la fonction première des politiques d’aménagement. Le schéma d’aména-gement et de développement de la Nouvelle-Calédonie doit définir les orientations fondamentales en termes d’infrastructu-res et d’équipements nécessaires aux services à la population et à l’activité économique, en veillant à un développement équi-libré du territoire.

L’aménagement vise en particulier à une meilleure réparti-tion des retombées du développement, ce qui implique une réflexion sur l’accès aux services et aux activités dans les dif-férentes parties d’un territoire. La notion d’accès aux services (consommation, santé, éducation, culture, sports, loisirs, com-munication, transports, énergie, eau, déchets) constitue un critère important d’attractivité et de maintien des populations. Les infrastructures ont un rôle déterminant sur l’organisation spatiale et sur les échanges géographiques et humains dans un territoire aussi peu dense.L’atelier devra analyser la situation actuelle en matière de :l distribution territoriale des principaux services normalement

associés à l’habitat (eau, électricité, téléphone ou GSM, collecte de déchets, routes, transports publics) ;

l conditions d’accès aux principaux services de proximité (com-merces, santé, éducation, culture, sports, loisirs, poste, banques, etc.) ;

l distribution territoriale de l’activité économique. Il s’attachera notamment à décrire les principaux problèmes, po-sés par cette situation. Il proposera une hiérarchisation de ces problèmes.

L’atelier réfléchira, le cas échéant avec l’appui de personnes qui pourront apporter au groupe leur expertise sur ces sujets, au fonctionnement global du territoire : identification des différents pôles d’attractivité (pôles principaux et secondaires), rayonne-ment de ces pôles, inter-relations entre eux, inter-relations avec les zones géographiques qui les entourent, forces et faiblesses de ces pôles.

Annexe VMembres inscrits à l’atelier

acitino pietro, USOENCaJapuhnya philippe, province des îles Loyautéamole Joseph, commune de La Foaarlie ghislaine, Association Française des Maires de Nouvelle-Calédonie (AMF) et commune de Farino»beal olivier, Direction de l’Equipement de la province Sudbegaud Jean, Société Néo-Calédonienne d’Energie (ENERCAL)berart emmanuel, Mission d’Insertion des Jeunesde la province Sud (MIJ-PS)bernut Jacqueline, Conseil des Femmes de la province Sud, OPAS et CHT de Nouméabouard séverine, Institut Agronomique néo-Calédonien (IAC)caZe guillaume, Syndicat des Commerçantsde Nouvelle-Calédonie

cerceau adeline, Centre Communal d’Action Socialede la mairie de Nouméacollomb Jean-françois, Empreintes Sarlcolomb laurent, mairie de Hienghènecortambert michel, service des actions sanitaireset de prévention de la Direction provinciale des Affaires Sanitai-res et Sociales et des Problèmes de Société de la province Nord (DASS-PS)coulon Jocelyne, Association des Mairesde Nouvelle-Calédonie (AMNC)courtot robert, commune de Pouemboutcousin claude, OPAS SudcoZannet naïg, Agence Française de Développement (AFD)d’almeida Joao, Fédération des Syndicats des Fonctionnaires, Agents et Ouvriers de la Fonction Publique (FSFAOFP)darbon didier, Direction des Affaires Sanitaires et Sociales du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie (DASS)chapalain marc, Direction de la Marine Marchande et des Pêches Maritimes (SMMPM)dounehote guigui, congrès de la Nouvelle-Calédonie, assemblée de la province Nord et commune de Vohdubois philippe, Société d’Equipementde Nouvelle-Calédonie (SECAL)dubois isabelle, Direction de l’Equipement de la province Suddurand eddy, Union des Secteurs Généraux du Commerce et de l’Industrie de Nouvelle-Calédonie (COGETRA / U.S.G.C.I.N.C.)dutailly etienne, Association des Editeursde Nouvelle-Calédonieduval henri-bernard, Association des Titulaires du Master DEVTAT (Développement Territorial et Aménagementdu Territoire) de l’Université de Nouvelle-Calédoniefisdiepas daniel, commune de Hienghène et présidentde l’Association des Maires de Nouvelle-Calédonie friat Jean-baptiste, services d’animation et d’insertionde la mairie du Mont-Doregeorgelin hugues, transports interurbains de la DITTTgiubergia robert, pôle grands projets, aménagements,logements social et habitat du haut-commissariatgopoea andré, commune de Ponérihouengranger bruno, Association Ensemble pour la Planète (EPLP)gravelat xavier, Société Minière Georges Montagnat -Syndicat des Industries de la Mine (SIM)grochain clément, sénat coutumier de l’aire PAICI CAMUKIguihard michel, Association Ensemble pour la Planète (EPLP)guillard frédéric, service géomatique de la Directiondes Technologies et Services de l’Information (DTSI)guillot claude, Lycée Agricole de Nouvelle-CalédoniehaeWeng Jean-Jacques, service Habitat et Infrastructures de la direction de l’Equipement et de l’Aménagementde la province des îles Loyautéhoarau bernadette, Association des Consommateursde Nouvelle-Calédonie (UFC-Que Choisir)holero prisca, commune de Sarraméaihage William, Air Calédonieimassi béatrice, tribunal de première instance de Nouméaet Institut des Hautes Etudes de Défense Nationale (IHEDN)koitoune hervé, commune de Pouébokurtovitch nicolas, Lycée Dokamo - Alliance Scolairede l’Eglise Evangélique (ASEE)lemagne nathalie, Direction de l’Economie, de la Formation et de l’Emploi de la province Sud (DEFE)

licha franck, Collectif Handicaps en Nouvelle-Calédonielogli paola, Direction des Technologieset Services de l’Information de la NC (DTSI)maillot thierry, Direction des Affaires Sanitaires et Socialeset des Problèmes de Société de la province Nord (DASS-PS)maperi alexandre, Direction de l’Aménagement et du Foncier de la province Nord (DAF)mapou raphaël, Chargé de mission au sénat coutumiermarrens Jean-françois, Syndicat Intercommunaldu Grand Nouméa (SIGN)martini céline, Direction de l’Environnementde la province Sud (DENV)mugnier Jean-paul, Direction de l’Aviation Civile (DAC)munkel mireille, BTP (CELECO BTP)ngaiohni pierre, Membre du gouvernementde la Nouvelle-CalédoniengaZo moïse, Association Calédonienne des handicapés (ACH)nosmas Jean-françois, Agence de Développement Ruralet d’Aménagement Foncier (ADRAF)paimbou-poumoine marcel, commune de Ouégoapitout thierry, DITTTpoanoui clara, commune de Poindimiépostic Jean-raymond, Chef d’entrepriseraffard thibaut, mairie de Nouméaremond gilles, Direction des Systèmes d’Information de la province Nord (DSI)roulet gilles, Direction de la Jeunesseet des Sports de la Nouvelle-Calédonie (DJS)suZanne sandrine, SEFPNCtravers Jean-rené, Gendarmerie de Nouméatuyenon gilbert, commune de Canalavaialimoa rose, Association Dîîlen Ngâvama marie-laure, Direction des Affaires Généraleset de la Coordination Administrative de la province Nordvanmai pierre, Société d’Eau et d’Electricité de Calédonie (EEC)verdier olivier, Direction des télécommunications de l’OPTvu van long Jean-pierre, Direction de l’Aménagementet du Foncier de la province Nord (DAF)Weiss Wilfrid, commune de KoumacWilson louis, Union du Syndicat Ouvriers des Travaux Publics et des Municipalités de la Nouvelle-Calédonie (USOTPM)Woreth lionel, Fédération des Syndicats des Fonctionnaires, Agents et Ouvriers de la Fonction Publique (FSFAOFP) OPTyoteau stéphane, Gérant du TYX - MEDEF Nouvelle-Calédonie

Secrétariat :dos santos muriel, service de l’aménagementet de la planification, gouvernement de la Nouvelle-Calédonieharre olivier, service de l’aménagementet de la planification, gouvernement de la Nouvelle-Calédonielaborde leslie, service de l’aménagementet de la planification, gouvernement de la Nouvelle-Calédonietrabuc gaël, KPMG

Annexe VIBibliographie

l la télésanté dans le pacifique, projet d’un réseau calédonien de télémédecine, PACIFIC HEALTH DIALOG VOL 7. NO. 2. 2000 - C. Merzeau

l programme d’évaluation des ressources marine de la zone économique de nouvelle-calédonie, analyse de l’état actuel de la commercialisation des produits de la pêche lagonaire au niveau du territoire- C. Marty, M. Kronen, F. Magron, 2005

l rapport d’observations définitives du 19 mars 2008, concer-nant la gestion de l’office des postes et télécommunications de nouvelle-calédonie, la chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie, ROD 08/06/NC du 19 mars 2008

l communiqué de presse de l’union internationale des télécommunications en date du 1er septembre 2008 (http://www.itu.int/newsroom/press_releases/2008/25-fr.html)

l cci info n°146, février 2007.l tableaux de l’économie calédonienne - ISEEl rapports d’activité de la dassl chiffres de l’éducation en nouvelle-calédonie en 2007 -

Vice rectorat

Atelier 7Organisation spatiale -services à la population et activités

254

8Président Monsieur Eric Gay,maire de la commune du Mont-Dore

Atelier 8Organisation spatiale - occupationdu sol, ruralité et urbanisation

255


Décembre 2008

Résumé


0256

Atelier 8Organisation spatiale - occupation du sol, ruralité et urbanisation

256

Les relations entre Nouméa et le reste du territoire relèvent d’un rapport rural/urbain relativement classique : l’inégalité spatiale est présente dans tous les territoires au monde, à toutes les échelles, et les pôles urbains continuent de se développer au détriment des campagnes. En Nouvelle-Calé-donie, ce phénomène est bien visible : bien que les politiques de rééquilibrage instituées depuis les accords de Matignon aient largement contribué à limiter le contraste existant entre Nouméa et l’intérieur et les îles Loyauté, l’exode rural perdure ; il s’est même peut-être accéléré ces dernières années.

En effet, la taille globale du territoire, son retard en équipements et la très faible densité des com-munes de l’intérieur posent de grandes difficultés pour y assurer, à un coût acceptable, un niveau de services et d’équipements publics satisfaisant. Les importants efforts faits, notamment depuis la provincialisation, pour l’équipement de ces communes, ont permis d’y améliorer la qualité de vie, mais il reste encore d’importants besoins. Ce problème est un facteur d’aggravation de l’exode rural, et, dans le même temps, ce dernier rend plus coûteuses les politiques d’équipement.

D’autre part, l’activité économique calédonienne, qui repose pour beaucoup sur les services et l’industrie, a structurellement tendance à se concentrer sur Nouméa et à ne générer que peu de retombées en brousse ; l’agriculture périclite, le tourisme peine à se développer, et seule la mine a parfois un effet structurant sur l’aménagement du territoire.

Au total, le monde rural manque de perspectives, et, sans la mise en œuvre d’une politique glo-bale de développement et d’aménagement, prenant mieux en compte les enjeux propres de chaque partie de l’archipel, il ne pourrait être exclu une amplification du phénomène d’exode rural. Aujourd’hui, la planification n’est pas cadrée par une vision globale, faute de concertation efficace entre les acteurs de l’aménagement.

Le développement du pôle Voh-Koné-Pouembout (VKP) constitue une opportunité très forte vis-à-vis de l’enjeu de rééquilibrage : maximiser l’effet d’entraînement de l’usine métallurgique sur l’ensemble du développement économique du Nord, dans tous les secteurs, permettra d’assurer un fonctionnement plus endogène de l’économie locale (aujourd’hui, les interventions dans le Nord sont en forte proportion assurées par des entreprises du Sud) ; de même, l’augmentation de la taille de l’agglomération VKP, et du niveau des services qui y seront accessibles, induira un effet de rayonnement sur l’ensemble du Nord.

Les outils au service des politiques d’aménagement sont peu satisfaisants : les PUD sont peu dé-veloppés ; les schémas intercommunaux (Grand Nouméa et VKP) n’ont aucun statut ; il n’existe pas de droit de préemption ni d’opérateur foncier (l’ADRAF n’agissant que sur les terres coutumières) ; l’expropriation n’a quasiment jamais été utilisée dans un but de réserve foncière, etc. Ce manque d’outils rend difficile, pour les collectivités à caractère urbain, toute opération de développement ayant une dimension foncière ; d’autre part, l’augmentation naturelle des prix du foncier n’est en rien contrée par l’action publique.

Les communes du Grand Nouméa ont du mal à bien maîtriser un développement urbain rapide. Notamment, en l’absence d’adaptation de leurs recettes à leur besoins en équipements publics, elles peinent à suivre le rythme des aménagements d’initiative privée ou des opérations de loge-ment social.

0257257

1. Introduction : l’aménagement du territoire, une politique-clef pour le développement ................................................................ 258

2. Le grand Nouméa, l’intérieur et les îles : une dynamique contrastée traduisant un manque de politique territoriale ................................................. 258

2.1 Une grande agglomération très attractive ........................................................................................... 2582.2 Le caractère très stratégique du pôle Voh-Koné-Pouembout .............................................. 2582.3 Des pôles urbains secondaires au développement très contrasté .................................. 2592.4 Un fort contraste Est/Ouest ............................................................................................................................ 2592.5 Un monde rural manquant de perspectives ....................................................................................... 2612.6 Un exode rural qui perdure ............................................................................................................................. 2612.7 Une agglomération ayant du mal à bien conduire son développement ..................... 2622.8 Une concurrence urbain-rural classique, mais une situation accentuée ...................... 2632.9 Le secteur mine/métallurgie comme organisateur de l’espace ........................................... 2642.10 Des enjeux Nouméa / brousse relativement liés entre eux .................................................. 2652.11 Une compréhension des relations entre territoires limitée

par le manque de données ........................................................................................................................... 265

3. Un manque d’outils en faveur d’une politique cohérente et efficace d’aménagement .............................................................................................................. 265

3.1 Peu de principes directeurs en matière d’urbanisme ................................................................. 2653.2 Des règles d’urbanisme fixées par les provinces .......................................................................... 2663.3 Un certain flou sur les responsabilités respectives des communes

et des provinces en matière de documents d’urbanisme ...................................................... 2663.4 Une planification non cadrée par une vision globale ................................................................ 2663.5 Des PUD peu développés ................................................................................................................................ 2673.6 Des outils d’urbanisme opérationnel local (ZAC, lotissement) utiles,

mais qui ne répondent pas à tous les besoins .............................................................................. 2673.7 Des outils existants mais peu utilisés ................................................................................................... 2673.8 Des outils absents… ............................................................................................................................................ 2683.9 Un outil majeur qui manque cruellement : le droit de préemption ................................ 2683.10 Un foncier peu accessible car cher .......................................................................................................... 2683.11 La difficulté de mettre en valeur les terres coutumières ........................................................ 2683.12 Des terres coutumières échappant aux règles de bonne gestion communale ...... 2703.13 Une 1re conséquence importante : l’inflation du prix du foncier ....................................... 2713.14 Une 2e conséquence importante : une logique d’aménagement

subie et non conduite par les collectivités ....................................................................................... 2713.15 Une 3e conséquence importante : en milieu périurbain, le statut des terres

coutumières, et le manque de terres privées, sont un frein notable à l’aménagement ................................................................................................................................................... 271

4. Des politiques d’aménagement coûteuses et mal financées ........ 2714.1 Des collectivités n’ayant pas la maîtrise de leurs ressources ............................................... 2714.2 D’indispensables contrats de développement, dans lesquels sont principalement

inscrites des opérations de rattrapage ................................................................................................. 2724.3 Une opportunité offerte par la défiscalisation ................................................................................ 2724.4 Utilisation des ressources et limites ....................................................................................................... 273

5. De forts enjeux, des difficultés institutionnelles et un manque de perspectives .................................................................................................. 273

Annexe I Rappel du mandat de l’atelier ........................................................................................................................ 274Annexe II Membres inscrits à l’atelier ............................................................................................................................. 274Annexe III Bibliographie ............................................................................................................................................................. 275

Sommaire

Atelier 1Solidarité sociale et égalité des chancesLes rapports des 9 ateliersdu diagnosticAtelier 8Organisation spatiale - occupation du sol, ruralité et urbanisation

258

1. Introduction : l’aménagement du territoire, une politique-clef pour le développement

Article 211 de la Loi organique n°99-209 du 19 mars 1999, modifiée, relative à la Nouvelle-Calédonie : (extrait) Le schéma d’aménagement et de développement de la Nou-velle-Calédonie exprime les orientations fondamentales en matière d’infrastructures, de formation initiale et continue, d’en-vironnement, d’équipements, de services d’intérêt territorial et de développement économique, social et culturel. Il veille à un déve-loppement équilibré du territoire, en particulier au rééquilibrage de la répartition des fonds publics bénéficiant aux provinces et communes. Il fixe les objectifs à atteindre et prévoit les moyens à mettre en œuvre par l’État, la Nouvelle-Calédonie, les provinces et les communes.

La question de l’organisation de l’espace constituera un des points centraux du schéma d’aménagement et de développe-ment : la planification maîtrisée de l’espace, à travers des outils adéquats, permettra en effet d’organiser de façon équilibrée, de valoriser et d’utiliser rationnellement l’espace, pour mieux ré-pondre aux besoins de la population et lui assurer les conditions

d’un développement durable.L’atelier « occupation du sol, ruralité et urbanisation » avait

pour mission de faire le point sur les questions de répartition de la population et des activités, d’analyser les phénomènes constatés, et de proposer des explications.

Le présent rapport d’atelier constate certains phénomè-nes comme le manque de vision globale d’aménagement, la prépondérance de l’initiative privée dans les décisions d’aménagement sans réel cadre réglementaire d’autorité, un exode rural non maîtrisé avec son cortège d’effets induits, etc. L’absence de mise en œuvre de politiques cohérentes et équi-librées de développement spatial entraînera inéluctablement une amplification de ces phénomènes : un développement non maîtrisé peut engendrer l’accroissement des distorsions sociétales.

La diversité d’occupation des sols dans l’espace est une ri-chesse du pays. Elle doit être connue, maîtrisée et encouragée. Toutes les collectivités sont concernées par ce défi. Mais une orchestration cohérente est indispensable.

2. Le grand Nouméa, l’intérieur et les îles : une dynamique contrastée traduisant un manque de politique territoriale

2.1 Une grande agglomération très attractive L’activité économique est l’un des principaux moteurs de l’or-ganisation spatiale, par son influence directe sur la répartition des activités et des populations. Or, grâce notamment à l’im-plantation du port, puis d’une usine de valorisation du minerai, depuis 1910, et grâce à son statut de centre administratif (ca-pitale), Nouméa s’est développée plus rapidement que le reste du territoire.

Aujourd’hui encore, plus de 90% des nouvelles offres d’emploi sont concentrées sur Nouméa.

La croissance de la population est importante (voir graphi-que) : elle a été en moyenne de 4,4% par an entre 1956 et 2004, contre +1,5% pour le reste du territoire.

Ces données officielles de l’ISEE ne tiennent pas compte d’un nombre pourtant assez important de personnes qui vivent à Nouméa, et qui se sont fait recenser sur une commune rurale, notamment en tribu.

La croissance de la population et le développement économi-que entrainent parallèlement le développement des services, qui sont très largement concentrés sur la capitale : voir à ce sujet le rapport de l’atelier 7, et l’illustration cartographique que ce rapport donne de la centralisation des services sur la principale agglomé-ration de l’archipel.

2.2. Le caractère très stratégique du pôle Voh-Koné-Pouembout

Le pôle Voh-Koné-Pouembout (VKP) s’est notablement développé ces dernières années : le taux de croissance de la population entre 1989 et 2004 y a été égal à celui du Grand Nouméa. Ce dévelop-pement va immanquablement se poursuivre, sous l’effet du projet de l’usine du Nord.

Bien au-delà de la seule activité minière et métallurgique, le dé-veloppement économique va y toucher tous les secteurs : artisanat et petite industrie, transports, commerce et services, etc. Le SDAU (Schéma Directeur d’Aménagement et d’Urbanisme) prévoit les zones prioritaires en matière d’aménagement, notamment pour sa-tisfaire les besoins en logement et en zones artisanales permettant d’accueillir les nouvelles entreprises. A terme, on devrait constater un effet levier, du fait d’un caractère de plus en plus endogène du fonctionnement économique local : on devrait voir diminuer la relative fuite de revenus vers le Sud constatée aujourd’hui, liée au fait que la majorité des achats de biens et de services effectués par So

urce

: ISE

E, RG

P de 1

956 à

2004

259259259

les pouvoirs publics, les ménages ou les entreprises du Nord sont faits auprès d’entreprises qui n’y sont pas implantées.

L’emploi induit, directement et indirectement, par l’usine du Nord bénéficiera de façon prépondérante aux populations locales mais, pour autant, une partie des emplois ira à de nouveaux arrivants, notamment étrangers, dont les besoins favoriseront le développe-ment de nouveaux services, inexistants aujourd’hui sur VKP.

Les pouvoirs publics accompagnent ce mouvement, par l’im-plantation de nouveaux services publics : hôpital, collège, écoles, équipements sportifs et socioculturels, zones d’activité ainsi que les équipements de base (AEP, traitement des déchets…).

La réussite du développement de la zone VKP est une condition essentielle de l’objectif de rééquilibrage inscrit dans les accords de Matignon et dans l’accord de Nouméa. La façon dont VKP va à terme « rayonner » sur la province Nord sera largement condi-tionnée par les politiques conduites par les pouvoirs publics et par l’entreprise Koniambo Nickel SAS (KNS), ce qui nécessite d’anticiper sur de nombreuses questions : l part des emplois occupés par des personnes résidant dans

d’autres communes ;l politique de logement : en effet, on constate déjà une pénurie

de logements sur le pôle ; l’insuffisance de logement freine la mobilité géographique en province Nord car de plus en plus, les entreprises imposent d’avoir un logement avant de réaliser l’embauche ;

l projet urbain devant nécessairement compléter le SDAU : l’éta-lement de VKP posera nécessairement la question du coût des infrastructures à y développer et celle du coût du fonctionne-ment des services publics ;

l accompagnement par les autres communes du Nord dans une optique d’équilibre interne à la province.

2.3 Des pôles urbains secondaires au développement très contrasté

En l’absence de données sur la diffusion géographique de l’activité économique, nous avons prioritairement analysé les taux de crois-sance démographique des différentes communes de l’archipel, sur la période 1989-2004 (voir graphique).

Les 6 communes ou groupes de communes ayant connu la plus forte croissance sont tous situés sur la côte Ouest. Il s’agit, par ordre décroissant de : l Voh/Koné/Pouemboutl Grand Nouméal Boulouparisl La Foa/Sarramea/Farino/Moindoul Poyal KoumacSur les 5 zones citées hors VKP et Grand Nouméa, on constate à chaque fois un certain niveau d’activité économique et/ou de services, même si c’est à un niveau très différent de ce qui est constaté sur le Grand Nouméa.

Poya, Koumac ont notamment bénéficié du développement d’ac-tivités liées à la mine.

Des zones telles que La Foa/Sarrraméa/Farino/Moindou et Boulouparis disposent du double avantage de la proximité de Nou-

méa et de la qualité de vie en monde rural. On y constate par ailleurs un phénomène de développement des résidences secondaires de personnes résidant à Nouméa, même si cela apporte relativement peu à l’économie locale.

Bourail ne semble pas avoir moins d’atouts, mais figure para-doxalement au 2/3 du classement. Son attractivité pourrait être améliorée par un projet d’envergure tel que celui de Gouaro-Deva. Bourail pourrait également bénéficier de sa relative proximité par rapport à Voh-Koné-Pouembout : des personnes travaillant sur VKP s’installent jusqu’à Bourail.

2.4 Un fort contraste Est/OuestLa côte Est est dans une situation très différente de la côte Ouest. 3 communes ou groupes de communes seule-ment se démarquent, mais ne sont pourtant qu’en milieu de classement :l Poindimié, probablement par l’effet du « Grand H », les services

qui y ont été développés (commerces, hôpital, établissements d’enseignement, etc.), ainsi qu’un relatif développement agricole (Groupement des Agriculteurs et des Producteurs de la Côte Est : GAPCE)

l Yaté, probablement par l’effet Gorol Canala-Kouaoua, de par la présence d’activités minières (mais

pourtant Thio est en fin de classement)Les autres communes de la côte Est sont en fin de classement, ce qui témoigne de leur défaut d’attractivité. Ces communes, qui ont souffert pendant longtemps de leur éloignement, ne bénéficient pas forcément de zones d’influence des pôles urbains. Elles ont également souffert des départs lors de la période des « événements » entre 1984 et 1988. Le désen-clavement de ces communes et les politiques volontaristes de développement, quand elles existent, mettent du temps à produire leurs effets.

Le contraste spatial réside dans ce constat, parfois étendu à d’autres communes de la côte Est.

Les 5 communes insulaires sont en milieu de classement, et re-lèvent d’une logique spécifique.

On constate que le développement démographique est assez bien corrélé au niveau d’emploi : ce sont les communes où la po-pulation croit le plus qui connaissent le taux d’emploi le plus élevé (voir carte).

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ce : I

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RGP d

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6 et 2

004

tAUx moyeN De CroissANCe De LA PoPULAtioN CommUNALe 1996-2004PArt DUe AUx migrAtioNs


260

NoUVeLLe-CALéDoNieéVoLUtioN moyeNNe ANNUeLLe De LA PoPULAtioN

eNtre 1996 et 2004 - PArt DUe AUx migrAtioNsLes communes « les plus sombres » : communes d’accueil

Les communes « les plus claires » : communes d’exode

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RP 19

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RP 20

04

NoUVeLLe-CALéDoNiePoPULAtioN ACtiVe oCCUPée

Des 14 ANs et PLUsRemarque : dans cette population,

les travailleurs saisonniers sont inclus

Sour

ce : I

SEE R

P 200

4

2.5 Un monde rural manquant de perspectivesCertaines activités économiques irriguent le territoire rural, princi-palement la mine, l’agriculture, et l’aquaculture, le tourisme et les activités de pleine nature, le petit commerce. Ici comme ailleurs, le développement de l’emploi ces dernières années semble avoir bien plus profité au monde urbain qu’au monde rural.

L’activité agricole, emblématique du monde rural, est en déclin ; quelques indicateurs le traduisent :l vieillissement de la population agricole : la moyenne d’âge des

chefs d’exploitation était de 50 ans au RGA de 2002l diminution du nombre d’exploitations (baisse de 34% entre 1991

et 2002)Ce déclin s’explique par divers facteurs, qui mériteraient d’être détaillés à travers une réflexion spécifique : faible organisation gé-nérale des professions et des filières agricoles, prix de revient élevé des productions agricoles et marges parfois faibles, nécessité de grandes surfaces pour des pratiques agricoles extensives, accès difficile au foncier (prix de vente élevé, absence d’offre de location), SMAG inférieur au SMG, absence de retraite agricole, etc.

La faible organisation des filières agricoles traduite notamment par l’absence de circuit de commercialisation dans les communes productrices engendre des coûts élévés des produits locaux car le circuit de commercialisation les achemine dans leurs communes d’origine via un passage par Nouméa.

1991 2002

Exploitations SAU Exploitations SAU

Province des îles Loyauté 2 254 4 964 1 623 1 164

Province Nord 4 279 99 233 2 230 121 647

Province Sud 1 927 124 010 1 721 125 066

Nouvelle-Calédonie 8 460 228 208 5 574 247 878

La Surface Agricole Utile est faible en regard de la superficie du territoire (environ 15%). La taille moyenne des exploitations est de 50 Ha, mais en fait, une fois enlevées les exploitations de moins de 1 Ha, la taille moyenne passe à 96 Ha (à comparer à la taille moyenne de l’ensemble des explotations en métropole : 77 Ha de SAU).

Ce phénomène est dû au manque d’activité économique et au manque d’équipements : déjà décrit plus haut : les petites communes posent le problème de la taille critique pour l’instal-lation d’activités et d’infrastructures.

Pour mesurer l’exode rural, l’idéal serait de compter, à chaque recensement, le nombre de personnes qui habitent sur le Grand Nouméa, alors qu’elles habitaient en brousse au recensement précédent. Malheureusement ces données ne sont pas exploi-tables dans le dernier recensement. (Les données peuvent être

261

posséder toujours plus de terres. Cette place est plus culturelle qu’économique, car les terres ne sont pas forcément mises en valeur. La pratique de la location agricole (fermage) est d’ailleurs relativement rare (14% de la SAU).

Ce constat d’un attachement à la terre, sans forcément un souci de rentabilité, est particulièrement vérifié sur les terres coutumières.

Globalement, les Nouméens perçoivent le reste de la Nou-velle-Calédonie comme un espace où il n’y a pas et où il ne peut y avoir de valeur ajoutée. Très peu d’entreprises s’installent dans les communes de l’intérieur ou dans les îles Loyauté. Se pose alors la question des incitations et des garanties pour que les entreprises s’installent en brousse.

De plus, l’atelier a souligné un manque de moteurs de la part des broussards pour dynamiser l’économie. Ce manque de dy-namisme et la concentration des acteurs du développement et de l’aménagement à Nouméa font en sorte qu’il y a un recours systématique aux compétences basées à Nouméa lorsque l’on veut construire dans le Nord.

2.6 Un exode rural qui perdureLe tableau et le graphique ci-dessous montrent la croissance plus rapide de la population des communes du grand Nouméa depuis 1956. Pourtant, les taux de natalité y sont plus faibles, et l’accroissement plus rapide ne s’explique que par l’exode rural.

Sour

ce : I

SEE,

TEC 2

007

éVoLUtioN DU Nombre D’exPLoitAtioNs et De LA sAUPAr ProViNCe (rgA 1991 et 2002)

Unités : nombre, ha

sUPerfiCie AgriCoLe UtiLiséemoyeNNe Des exPLoitAtioNs PAr CommUNe (rgA 2002)

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2005

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La terre occupe une place très importante dans la mentalité calédonienne, et se traduit par le fait que certains souhaitent

Nombre d’habitants en 1996

Nombre d’habitants en 2004

Taux d’évolution 1996-2004

Province Nord 41 507 44 596 + 7%

Province des îles Loyauté 20 877 22 080 + 6%

Province Sud hors Grand Nouméa 15 629 17 868 + 14%

Grand Nouméa 118 823 146 245 + 23%

Nouvelle-Calédonie 196 836 230 789 + 17%

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RGP 1

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4

éVoLUtioN De LA ProPortioN De LA PoPULAtioN CALéDo-NieNNe résiDANt sUr Le grAND NoUméA eNtre 1956 et 2004

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RGP d

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6 à 20

04

faussées par le fait que certaines personnes habitant à Nouméa et provenant de brousse se font recenser en brousse).

Faute de pouvoir exploiter ces données, plusieurs pistes pourraient permettre de mesurer en partie cet exode, comme notamment l’étude sur le recensement des squats dans l’ag-glomération du Grand Nouméa réalisée par l’institut Taylor Nelson Sofres (TNS) pour le compte de la province Sud en 2006 et actualisée en novembre 2008.L’enquête montre qu’en 2006, sur les 9000 personnes habitant dans les squats, 60% habitaient auparavant en tribu ; pour ceux-ci, les régions de provenance sont :l 34% province Nord Est ;l 20% province Nord Ouest ;l 28% province des îles Loyauté ;l 18% province Sud rurale.Les motivations des personnes qui habitent en squats sont à la fois économiques, financières et sociales : 26 % des interrogés sont venus dans l’espoir de trouver un emploi, 20% à cause de problèmes financiers ou d’expulsions, 20% pour l’espace que procure le squat, 12 % par recherche de meilleures conditions de vie, 11 % pour le rapprochement familial.L’actualisation de l’étude en 2008 montre que les gens de brousse viennent s’installer en squat pour deux principales raisons :l trouver un emploi afin d’améliorer leurs conditions de vie ;l la scolarisation des enfants (semble-t-il du fait d’un enseigne-

ment perçu comme meilleur à Nouméa).D’autres données pourraient permettre de mesurer l’exode comme les inscriptions dans les établissements scolaires du Grand Nouméa avec la provenance des élèves.

L’attractivité du Grand Nouméa s’est exercée sur l’ensemble du territoire, y compris sur la partie rurale de la province Sud, comme le prouvent les données sur la période 1989-1996.Même si les données relatives à la période 1996-2004 ne sont pas disponibles du fait des problèmes rencontrés lors du dernier recensement, il semble très probable que le solde migratoire interne à la Nouvelle-Calédonie dont a bénéficié le Grand Nou-méa dépasse largement les 3700 personnes.

2.7. Une agglomération ayant du mal à bien conduire son développement

De 1956 à 2004, la population du Territoire de la Nouvelle-Calé-donie (T-N.C.) a plus que triplé et celle du Grand Nouméa (G.N.) a presque sextuplé : son prorata de la population totale était proche du tiers (36%) en 1956, il est aujourd’hui proche des 2/3 (63,5%).

Le Grand Nouméa connaît encore une croissance rapide, continue et difficile à maîtriser. Des effets induits se manifestent : manque de logements, développement des squats, déséquili-bres sociaux, saturation des transports, pollution grandissante.

L’exigüité conduit à renforcer la densité urbaine, même si à ce jour la densité reste encore raisonnable (on compte environ 7,9 logements par hectare d’espace urbanisé sur la commune de Nouméa). On constate une forte disparité entre Nouméa et les trois autres communes, qui « se traduit dans l’organisation spatiale par des densités et des typologies de formes urbaines variant graduellement, du tissu dense du centre de Nouméa au mitage diffus du relief alentours ». (source : diagnostic du SCAN). Ainsi, seulement 8% des parcelles font plus de 3000 m² sur Nou-méa, alors qu’on en trouve 32% sur les trois autres communes. De même, 50% des logements sont collectifs sur la commune de Nouméa, alors que ce taux est inférieur à 1% sur les autres communes de l’agglomération.

Par contre, le dynamisme global de l’économie calédonienne profite plus, comme on l’a vu, au Grand Nouméa qu’aux autres

Solde migratoire interne au territoire

Période 1989-1996 Période 1996-2004

Au bénéfice de la province Sud 791 3764

Au bénéfice du Grand Nouméa 1059 Non disponible

Sour

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RGP d

e 198

9,19

96 et

2004


262

1956 P2004/P1956 2004

T-N.C. 68,5 3,4 231

Grand Nouméa 25 5,9 146,5

Prorata G.N./T-N.C. 36,5% 63,5%

Sour

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INSE

E

Territoire urbanisé de la commune de Nouméa : 1978 = 2400 Ha / 2007 = 3715 Ha

eVoLUtioNs DémogrAPhiqUe eN LoNgUe PérioDe (PoPULAtioN eN m.)

communes. Le taux de demandeurs d’emploi sur le Grand Nou-méa est donc plus faible qu’en brousse.

Les nombreuses promotions immobilières et les projets de logements sociaux fleurissent avec la croissance exponentielle de l’agglomération mais se pose alors le problème des équipe-ments collectifs associés. Le plus souvent, les communes n’ont pas les ressources financières nécessaires pour accompagner l’arrivée de nouveaux logements en termes d’équipements. On parle de rattrapage permanent. Ce point est développé plus loin.

Bien que les constructions de logements se développent, l’ag-glomération souffre encore d’une pénurie d’offres immobilières, phénomène amplifié par un coût élevé des loyers par rapport au SMA ou SMG, et des coûts de construction élevés.

On assiste alors à un développement des squats dans l’ag-glomération de Nouméa, générant des problèmes d’urbanisme (réseaux), de délinquance, de déstructuration du milieu tribal. En 2006, le nombre d’abris précaires sur Nouméa et Dumbéa était de 1 755 cabanes, logeant 1961 familles soit 9 000 personnes; de plus le nombre d’arrivées de familles nouvelles était de 94 par an ; une actualisation de ces données est en cours et devrait être connue pour la fin 2008.

Concernant l’habitat social, les chiffres fournis par la maison de l’habitat montrent que, malgré l’accroissement de la production de logements constaté à partir de 2004, le nombre de deman-deurs de logements ne cesse de croître à hauteur de 5% par an, soit environ 300 demandes par an, sur l’agglomération nou-méenne. 7 167 demandes ont été enregistrées en 2007 et 6234 demandeurs étaient dénombrés au mois de juin 2008 dont 75% sont des demandeurs à la recherche d’un logement et 25% sont des demandeurs souhaitant changer de type de logement,

La répartition des compétences est assez claire : logement social aux provinces, permis de construire et infrastructures d’accompagnement aux communes. Mais, malgré les efforts de coordination, se traduisant par exemple par les États généraux du logement social de 2004, et les suivis édités depuis, la politi-que de l’habitat social ne se développe pas, aux yeux de certains participants à l’atelier, de manière harmonieuse entre acteurs.

On constate également une faible mixité sociale avec une augmentation des disparités entre quartiers riches et quartiers pauvres.

Dans les dix dernières années, la question foncière devient de plus en plus un handicap pour une politique active de construc-tion de logements sociaux. En effet, d’une part, les réserves foncières des communes et des provinces qui ont été largement utilisées par le logement social et les réserves des opérateurs (en l’occurrence SIC et FSH) se réduisent voire s’épuisent (car il n’y a pas ou peu de reconstitution des stocks fonciers) et ; d’autre part, pour partie corrélativement, les prix du foncier se sont accrus fortement. Il faut aussi ajouter à cela que le développement de l’habitat précaire en squats sur le foncier public et sur celui des opérateurs gèle une partie des réserves et ont retardé un certain nombre de projets. (extrait des EGLS de décembre 2004).

L’absence d’un opérateur foncier (EPF) a favorisé cette raré-faction des réserves foncières. Cet outil a pourtant été plébiscité lors des États Généraux du Logements Social mais il n’a pas en-core vu le jour, notamment pour les trois raisons suivantes :l une proposition a été faite par la province Sud, mais a été jugée

par les autres partenaires trop orientée sur le logement social, alors qu’ils souhaitent un outil foncier plus généraliste ;

l cet outil doit être concomitant avec la mise en place d’une

règlementation permettant la préemption, sans laquelle une politique d’acquisition aurait pour effet de renchérir le foncier ;

l la question du financement de cet outil foncier n’a pas été ré-solue, et suppose d’arrêter des règles relatives à la contribution respective de chacune des collectivités concernées, voire un abondement via une taxe.

Toutes ces questions sont abordées dans la réflexion en cours sur le projet de schéma de cohérence de l’agglomération de Nouméa (SCAN).

2.8 Une concurrence urbain-rural classique, mais une situation accentuée

Selon Gilles Pestana, géographe à l’université de la Nouvelle-Calédonie, les mots déséquilibre et équilibre paraissent tous les deux des mots-pièges si on les applique à l’organisation spatiale et l’aménagement du territoire. En effet, aucun territoire, natio-nal ou régional, n’est équilibré au sens d’une répartition régulière et égale des habitants, des activités ou des équipements. L’iné-galité spatiale est constitutive de tous les territoires quels qu’ils soient et à toutes les échelles, notamment parce que les forces à l’œuvre en matière de développement sont des forces qui ont naturellement tendance à faire grossir les pôles déjà développés. On le voit bien au plan mondial, puisque le seuil de 50% de la population vivant en ville vient d’être dépassé. En particulier, un de nos pays voisins, l’Australie, voit naturellement sa population se concentrer dans quelques grandes villes côtières.

La question, tout à fait fondamentale, du rééquilibrage, est plutôt celle de savoir comment, malgré l’attractivité naturelle de la ville capitale, limiter le contraste avec les communes de l’inté-rieur et des îles, et comment permettre à ces dernières de mieux vivre. Quel niveau de contrastes entre les différentes parties du territoire sommes-nous (nous, la société calédonienne) prêts à accepter ? Quel niveau d’équipement minimal est souhaitable dans les territoires de brousse (sachant qu’à chaque échelle la réponse peut être différente) ?

Cela pose aussi la question de la ruralité de demain. L’espace « broussard », le mode de vie rural, notamment la vie en tribu, sont originaux et constituent une richesse du pays. Ils sont unani-mement reconnus comme devant perdurer, en tant que repère identitaire et en tant que garant d’une ruralité et d’une agricul-ture calédonienne vivante, active. Pourtant, ils évoluent, car les efforts entrepris pour améliorer la vie en brousse et dans les îles n’ont jusqu’ici que très partiellement compensé le différentiel d’attractivité avec Nouméa. C’est là une question difficile, car la taille du territoire rendrait coûteuse une réelle généralisation des équipements de proximité, et car sa faible densité génère aussi une sous-utilisation de ces équipements.

Certains exemples montrent en outre la difficulté d’une politi-que de rééquilibrage. Le principe de développement du « Grand H » et notamment la Koné-Tiwaka, la création des lycées de Touho et de Poindimié, etc. constitue un atout réel pour le développe-ment de la province Nord et de la côte Est notamment. Mais l’amélioration de la desserte routière, en même temps qu’elle désenclavait le territoire, a facilité l’accès aux services présents à Nouméa, parfois de meilleure qualité qu’en brousse. De même, il faut signaler qu’une organisation du territoire reposant sur une « distribution » très éparse des équipements sur plusieurs communes constitue un handicap, par contraste avec le Grand Nouméa qui reste le seul lieu de l’archipel à concentrer en un seul lieu tous les services attendus par la population. A ce titre,

263

l’effort actuel de tenter de reconcentrer certains équipements sur VKP semble aller dans le sens d’une meilleure attractivité.

La compensation des handicaps de la brousse suppose de briser un cercle vicieux : le territoire est peu dense donc tou-te activité y est coûteuse. La vie y est par conséquent chère, ce qui favorise l’exode, qui lui-même aggrave le problème de densité.

2.9 Le secteur mine/métallurgie comme organisateur de l’espace

L’organisation spatiale de la Nouvelle-Calédonie est indissociable de l’activité minière. Depuis la découverte du territoire par les euro-péens, de nombreuses richesses ont été découvertes et exploitées : charbon, or, cuivre, cobalt, chrome, antimoine, etc. mais la richesse la plus importante est bien évidemment celle du nickel.

L’exploitation du nickel a structuré le territoire, notamment par les villages miniers et le développement des communes à proximité des centres d’extraction.

extrait de « La mine en Nouvelle-Calédonie, 101 mots pour comprendre » :Après la Seconde Guerre mondiale et la mécanisation, (les villages mi-niers) trop isolés disparaissent graduellement. De larges routes sont tracées pour acheminer les pelles et camions sur mine. Les compa-gnies minières acquièrent des véhicules de transport du personnel, font bâtir des maisons et relogent les ouvriers dans les communes.


264

imPLANtAtioN Des CeNtres miNiers ACtifs eN 2007

Les PoiNts De ChArgemeNts eN mer UtiLisés eN 2007 PAr Les soCiétés miNières

Sour

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TEC 2

008

Quand il n’y a pas de structure municipale, on construit à nouveau des villages miniers, mais situés en plaine. C’est le cas de sites aujourd’hui bien connus, tels que ceux de Nakalé et des Pétroglyphes, à Thio. On peut également citer Népoui, Poro, Kouaoua, ce dernier village étant devenu une commune à part entière dans les années 1990.

Cependant des villages isolés subsistent ou sont créés au gré de la mise en exploitation de nouveaux gisements. A Ouinné, le village minier appartenant à la Société Minière Georges Montagnat n’est accessible que par mer ou par air. La Socamifer construit un village sur les ruines de l’ancien bagne de Prony dans les années soixante. Enfin, le village de la mine de Tiébaghi a connu une vie très animée avant l’arrêt de l’exploitation en 1962.

De nos jours les villages miniers sont appelés à disparaître, les compagnies minières préférant maintenant laisser le soin aux employés de se loger, en leur allouant une indemnité. Aujourd’hui, véritables villages fantômes, comme celui des mines de la Ouenghi abandonné en 1943 et celui de Tiébaghi, ils font partie du patrimoi-ne calédonien.

La carte et le tableau suivant montrent la distribution actuelle de l’activité minière du Nickel

La superficie minière concédée est sensiblement identique dans les deux provinces. Par contre, la répartition par communes est très inégale : 8 communes couvrent à elles seules 80% du domaine minier total (par importance décroissante : Yaté, Thio, Poya, Boulou-paris, Le Mont-Dore, Houailou, Kouaoua, Canala, Koumac).

265

1 La loi référendaire n°88-1028 du 9 novembre 1988 et la loi organique n°99-209 du 19 mars 1999 utilisent en effet exactement les mêmes termes à ce sujet

2.10 Des enjeux Nouméa / brousse relativement liés entre eux

Le rapport Nouméa/reste du territoire est souvent placé sous le seul paradigme de l’opposition, sans doute hérité de l’histoire politique et coloniale. Il est pourtant logique et intéressant d’en-visager ce rapport sinon sous l’angle de la complémentarité, au moins sous celui de l’interpénétration. En effet, ce qui contribue au développement ou à l’équipement de Nouméa ne se fait pas nécessairement aux dépens de la brousse, et a contrario, le développement ou l’équipement de l’Intérieur et des îles ne freine pas nécessairement Nouméa et son rayonnement. Il peut certes y avoir des oppositions d’intérêts, et peut-être parfois une concurrence en termes de financement, mais cela n’exclut pas dans le même temps des rapports de complémentarités.

Deux exemples bien différents illustrent bien ces questions : les squats et le tourisme.

Les squats, pourraient paraître comme exclusivement un problème urbain et donc d’une problématique qui relève seule-ment de la province Sud et des communes du Grand Nouméa. Mais comme chacun le sait, l’exode rural alimente, directement ou indirectement, une partie (pas la totalité) de la croissance de ces squats et les facteurs de cet exode rural ne sont pas contenus uniquement dans des territoires qui s’arrêtent à Païta ou au Sud de Poya et de Canala. Il s’agit donc d’un problème qui concerne l’ensemble du territoire et qui nécessite une réflexion globale. Les squats se multiplient dans le Grand Nouméa mais engagent l’ensemble du territoire. En cela, Nouméa, l’intérieur et les îles ne s’opposent pas du tout, ils sont intimement reliés.

Le tourisme, lui, ne s’arrête pas aux portes de Nouméa en Nouvelle-Calédonie. D’ores et déjà, les touristes, qu’ils soient japonais, métropolitains ou australiens ne se cantonnent pas à Nouméa. Ils vont à l’île des Pins ou aux îles Loyauté, ils fréquen-tent la brousse, au moins sous forme d’excursion. L’intérieur et

les îles offrent des atouts touristiques que n’offrent pas Nouméa et inversement Nouméa constitue un hub touristique pratique-ment incontournable pour les touristes. Il y a donc beaucoup plus complémentarité qu’opposition. Un bon niveau d’infras-tructures touristiques en brousse et aux îles ne ferait qu’accroître la fréquentation touristique à Nouméa.

2.11 Une compréhension des relations entre territoires limitée par le manque de données

On constate que le contraste spatial est intimement lié à une répartition démographique et géographique complexe. Par exemple, dans le cas de la ruralité, la structure de la population semble évoluer en fonction de la répartition spatiale des acti-vités. Néanmoins, ce type d’assertion, s’il apparaît évident aux professionnels, n’est pas forcément étayé par des informations fiables et homogènes.

En effet, l’agglomération de Nouméa a fait l’objet depuis de nombreuses années d’études émanant de plusieurs collectivi-tés ; en revanche pour d’autres régions de la Nouvelle-Calédonie on manque d’éléments de mesure malgré certaines études exis-tantes.

Des éléments statistiques et démographiques font défaut aux professionnels. En effet, le recensement de 2004 n’est pas fiable car il a été en partie boycotté. De même, l’enquête bud-get/consommation des ménages n’est pas encore éditée même si elle ne devrait tarder.Il est nécessaire d’identifier des indicateurs, de façon à quan-tifier la disparité d’équipements et d’activités sur l’ensemble du pays. Les professionnels réunis font officiellement la de-mande que soient organisées des collectes de données permettant de disposer d’une meilleure visibilité sur la Nouvelle-Calédonie.

3. Un manque d’outils en faveur d’une politique cohérente et efficace d’aménagement

3.1 Peu de principes directeurs en matière d’urbanisme

Depuis la provincialisation, il revient à la Nouvelle-Calédonie d’arrêter les « principes directeurs du droit de l’urbanisme »1. Cette notion n’est pas plus précisément définie, mais on peut penser qu’il s’agit là de ce qui relève de la loi en métropole (code de l’urbanisme), et donc que cette notion inclut la responsabilité de fixer :l les règles générales qui vont encadrer l’élaboration, l’approba-

tion, le contenu et la portée des plans d’urbanisme directeurs (PUD), des permis de construire ou de lotir, des arrêtés créant des zones d’activités, etc. ; idem pour les documents d’urba-nisme de niveau supra-communal (tels que le SDAU-VKP ou le futur SCAN) ;

l les objectifs généraux d’aménagement et de développement durables que doivent respecter les documents d’urbanisme, notamment ceux découlant des grandes orientations arrêtées par le schéma d’aménagement et de développement de la Nouvelle-Calédonie, en matière d’équilibre spatial et de déve-loppement économique, ainsi que les règles permettant de prendre en compte dans les documents d’urbanisme et dans les décisions individuelles, par exemple, l’environnement (es-

paces boisés, littoral, paysages, etc.), les risques naturels ou technologiques, etc. ;

l les règles applicables en matière de préemption, ou de ré-serves foncières à vocation d’aménagement, d’habitat, ou de grands équipements d’intérêt général.

Il existait, avant la provincialisation, divers textes encadrant les questions d’urbanisme en Nouvelle-Calédonie, notamment : l ordonnance 45-1423 relative à l’urbanisme dans les colonies ;l délibération N°74 des 10 et 11 mars 1959 relative à

l’urbanisme ;l délibération N°48/CP du 10 mai 1989 réglementant les ZAC ;l décret n°51-1135 du 21 septembre 1951 réglementant les

groupes d’immeubles et les lotissements en Nouvelle-Calédo-nie ;

l délibération n°19 du 8 juin 1973 relative aux permis de construire, modifiée notamment par les délibérations n° 41 du 14 décembre 1979, n° 471 du 3 novembre 1982 et n° 47 du 17 avril 1985.

Au lendemain de la provincialisation est intervenue la délibéra-tion N°24 du 8 novembre 1989, qui a notamment :l formulé quelques règles relatives à l’élaboration des plans

d’urbanisme et précisé qu’il revenait aux provinces de fixer par

délibération « les conditions d’application (de ces règles) et no-tamment les procédures d’élaboration et révision, la composition des documents d’urbanisme ou d’aménagement » ;

l établi que les permis de construire relevaient de règles à défi-nir par les provinces ; cette disposition a été précisée comme suit par la délibération n° 322 du 12 décembre 2002 : « Les as-semblées de province fixent le régime du permis de construire et déterminent les constructions qui en sont exemptées (…) » ;

l stipulé que les demandes d’autorisation relatives aux groupes d’immeubles et les lotissements, sont à faire « dans les condi-tions fixées par les assemblées de province » ;

l établi la liste explicite des dispositions de la délibération N°48/CP valant pour les ZAC « principes directeurs d’urbanisme », les autres dispositions pouvant être modifiées par les provinces.

On voit donc que la Nouvelle-Calédonie a choisi, à l’exception notable des ZAC, de ne pas arrêter des principes structurants, mais de laisser une très grande marge de manœuvre aux provin-ces. Toutefois, arrêter les principes directeurs d’urbanisme n’étant pas seulement une possibilité, mais une obligation incombant à la Nouvelle-Calédonie, on s’aperçoit que l’ensemble des déci-sions, réglementaires ou individuelles, prises par les provinces et les communes en matière d’urbanisme, est dans une situation de relative insécurité juridique.

3.2 Des règles d’urbanisme fixées par les provinces

Les provinces Nord et Sud ont pleinement suivi la logique de cette délibération N°24 du 8 novembre 1989, et ont adapté ou remplacé les textes régissant :l les règles générales d’urbanisme : modifications apportées à la

délibération N°74, en province Sud, notamment par les délibé-rations 32-89, 415-92, 22-94, 27-2000, 46-2002, et, en province Nord, par les délibérations 112-98 et 2008-55 ;

l les permis de construire : nombreuses modifications apportées délibération n°19, en province Sud, récapitulées dans un texte consolidé publié au JONC le 22 juillet 2008 ; et réglementation nouvelle édictée en province Nord à travers plusieurs textes, dont le dernier est la délibération n° 2008-137/APN du 20 juin 2008 ;

l les groupes d’immeubles et les lotissements (décret n°51-1135) : réglementation nouvelle adoptée en province Sud par la délibération n° 28-2006/APS du 27 juillet 2006 ; réglemen-tation nouvelle adoptée en province Nord par la délibération 97/90 du 26 février 1990 ;

l les ZAC (en province Sud seulement) : cf. délibération 415-92/BAPS du 1er octobre 1992 modifiant certaines dispositions de la délibération 48/CP.

3.3 Un certain flou sur les responsabilités respectives des communes et des provinces en matière de documents d’urbanisme

Depuis 1995, les règles ont en effet changé, car l’article 24-1 de la loi référendaire n° 88-1028 du 9 novembre 1988, tel que modifié par la loi organique n° 95-173 du 20 février 1995 se lit ainsi : « dans le respect des principes directeurs du droit de l’urbanisme fixés par le territoire, l’assemblée de province approuve les documents d’urbanisme de la commune sur proposition du conseil municipal. » La loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 a confirmé en son article 50 ces dispositions, exactement dans les mêmes termes, et a rajouté : « Le document est considéré comme approuvé si l’as-

semblée ne s’est pas prononcée dans le délai d’un an ».En fait, les textes en vigueur, qu’ils proviennent des provinces

ou du congrès, n’ont pas tenu compte de ce changement in-troduit par la loi, et une refonte, décidée collectivement, parait indispensable pour mieux asseoir les décisions prises en matière d’urbanisme. Ainsi, la décision d’élaborer ou de réviser un PUD relève, selon la procédure arrêtée tant en province Nord qu’en province Sud, d’une délibération provinciale, ce qui n’a plus lieu d’être aujourd’hui.

Cette remise à jour des textes nécessitera de trancher sur un point préalable important, car la formulation retenue par la loi référendaire modifiée laisse en fait une part à l’interpré-tation : certains juristes pensent que la province a bien toute latitude pour approuver ou non un projet de PUD ou de ZAC proposé par une commune ; mais d’autres pensent qu’un éven-tuel refus ne peut être valable que s’il s’agit de motifs de droit (non-conformité aux principes ou à la procédure définis par la réglementation), et qu’un simple désaccord sur le fond ne per-mettrait pas à la province de refuser d’approuver le document proposé. Cette seconde interprétation rendrait indispensable de donner une valeur en droit aux documents de cadrage supra-communaux adoptés par la province, à l’image du SDAU-VKP ou du projet de SCAN.

En pratique, fort heureusement, l’élaboration des PUD com-munaux se passe en bonne intelligence entre les services provinciaux et les services municipaux, et les communes ne revendiquent a priori pas le droit d’imposer leur PUD à la pro-vince.

3.4 Une planification non cadrée par une vision globale

On constate une absence de politique d’aménagement et de mise en valeur des terres.

Les différents acteurs se concertent peu. Les documents d’ur-banisme se font essentiellement à partir de dossiers, instruits par les services des collectivités concernées. Seuls des comités techniques constituent des organes de concertation et de coor-dination, mais ils n’interviennent qu’en phase opérationnelle du projet. Les entreprises sont très rarement représentées dans les organes de consultation. Seuls quelques rares processus obligent les différents acteurs à travailler ensemble comme les dossiers d’appels d’offres au sein des ZAC (mais en aval des dé-cisions d’aménagement) et les enquêtes de déclaration d’utilité publique.

De plus, aucune instance ne collecte les diverses informations relatives aux documents d’urbanisme (permis de construire, de lotir, PUD…) au niveau territorial.Se pose également le problème des moyens : l les communes, faute d’assise financière suffisante, peuvent

avoir des difficultés à réaliser les ZAC dont elles souhaitent assumer la maitrise d’ouvrage ; seules les provinces peuvent alors les aider, en prenant cette maitrise d’ouvrage, ou en se la faisant déléguer ;

l les services communaux sont souvent sous-dimensionnés et ne disposent pas des compétences pour pouvoir répondre aux interrogations des administrés en matière d’urbanisme.

Enfin, la situation est aussi celle d’un manque d’anticipation et de stratégie. Sans doute manque-t-il à ce sujet un vrai projet stratégique au niveau du pays, qui permette aux communes de mieux situer leurs priorités sur le moyen et le long terme, et donc de passer d’un aménagement au coup par coup à une planifica-


266

tion réfléchie et en tenant compte des contraintes locales.Il est vrai également qu’avant de planifier à long terme des

aménagements sur terres privées, il faudrait d’abord savoir mieux gérer à un stade opérationnel les projets qui nécessitent des achats de terres voire des expropriations d’intérêt collectif. Or on a vu plus haut que la force du lien à la terre (rappelé dans l’accord de Nouméa) et la faiblesse des outils réglementaires sont à ce titre deux freins importants.

Il existe également une difficulté de cohérence entre maîtrise du foncier sur terres de droit commun et terres coutumières. Ce point est développé plus loin.

3.5 Des PUD peu développésL’outil réglementaire principalement utilisé en Nouvelle-Calé-donie est le PUD (Plan d’Urbanisme Directeur) qui relève d’une adaptation de la réglementation métropolitaine, mais qui est an-cien. D’ailleurs, il a été remplacé en métropole par les POS (Plan d’Occupation des Sols), puis dans les années 2000 par les PLU (Plan Local d’Urbanisme), confortés par le développement de l’intercommunalité. Cette évolution montre bien son caractère obsolète.

De plus, ce dispositif est lourd sur un plan administratif : son élaboration, comme sa révision est longue et onéreuse. Les petites communes ne se dotent alors d’aucun outil de ce type.

Parfois même, étant donné que la procédure est longue, il est dans l’intérêt des communes de ne pas finaliser le PUD pour garder une certaine souplesse à modifier les zones. Le délai de 5 ans avant modification du PUD est totalement inadapté avec l’évolution actuelle des communes.

Stade d’instruction des PUD par communede la province Nord (au 09.04.2008)

267

2 A propos des emplacements réservés, il existe dans la délibération 74 du 10 et 11 mars 1959, un article (6) faisant état de la consistance des projets d’urbanisme. Il est question des « emplacements réservés aux principales installations d’intérêt général et aux espaces libres ». Or, il n’y a pas eu de délibération créant le régime des emplacements réservés. Certains PUD utilisent de manière abusive cet outil (on utilise un mot qui ne correspond à rien dans le code de l’urbanisme : réserve d’emprise). il existe une loi mais pas de décret d’application. Un travail a été mené par la DEPS à l’initiative de la Ville de Nouméa et de la province Nord afin de palier cela. Deux projets de textes ont été réalisés (une délibération du congrès et une délibération provinciale), Ces projets sont en stand by depuis mi-2007.

PUD approuvés ourévision approuvée :l Koumacl Pouembout

PUD en cours d’élaboration ou en révision mais pas encore approuvés :l Kaala-Gomenl Konél Ponérihouenl Touho

l Vohl Canalal Kouaoual Poya (pour la partie située en province Nord)l Houailou

PUD dont l’élaborationest suspendue :l Ouegoal Poindimiél Poum

PUD approuvé : l Nouméa

PUD approuvés mais en cours de révision : l Dumbéal La Foal Bourail (extension

du périmètre à toute la commune et non plus Bourail-village seul)

Stade d’instruction des PUD par communede la province Sud

PUD en cours d’élaboration mais pas encore approuvés :l Thiol Boulouparisl Poya l Païtal Mont-Dore

Pour l’ensemble des projets de PUD, leurs règles sont appli-quées par anticipation sur l’approbation. Il n’y a pas de PUD sur les îles Loyauté car 97% des terres sont coutumières.

3.6 Des outils d’urbanisme opérationnel local (ZAC, lotissement) utiles, mais qui ne répondent pas à tous les besoins

Le permis de construireConcernant la construction individuelle, le permis de construire relève d’un dispositif bien maîtrisé par les collectivités. Le maire doit cependant disposer d’un PUD approuvé pour pouvoir déli-vrer lui-même ledit permis.

Le permis de lotirPour des projets à partir de 3 parcelles (il est possible d’utiliser la procédure de permis de lotir simplifié pour 2 parcelles), le lotis-sement est l’outil le plus couramment utilisé. Ce type de projet répond généralement à des objectifs de maximisation de profit, et plus rarement à un objectif d’aménagement du territoire. Cer-tains lotissements sont présentés sous la forme de succession de permis de construire individuels et non sous un permis de lotir global. Les communes sont rarement en position de force face au promoteur privé, et peinent à imposer leurs exigences en terme d’équipements publics, faute de cadre réglementaire clair.A l’issue de la construction, les communes se retrouvent avec une charge de fonctionnement supplémentaire à assumer, sans avoir de ressources complémentaires, faute de fiscalité propre associée.Pour les communes sans PUD en province Sud, il existe une dé-libération sur les permis de lotir et une autre sur les permis de construire.

La Zone d’Aménagement ConcertéLes zones d’aménagement concerté sont les zones à l’intérieur desquelles une collectivité publique décide d’intervenir pour réaliser ou faire réaliser l’aménagement et l’équipement des terrains, notamment de ceux que cette collectivité a acquis ou acquerra en vue de les céder ou de les concéder ultérieurement à des utilisateurs publics ou privés.Ce mode de projet permet d’intégrer plus facilement les besoins en équipements publics et aménagement.

3.7 Des outils existants mais peu utilisésLe droit d’expropriation existe en Nouvelle-Calédonie, avec un texte qui date de 1938, mais les clauses d’expropriation sont très restrictives. Le texte n’a donc été mis en application que 2 fois.

Il existe aussi des outils pour la réservation d’emplace-ments2 aux principales installations d’intérêt général et aux espaces libres Par contre, il n’existe aucun texte et/ou circu-laire d’application ; en conséquence, si le principe existe, sa mise en œuvre est très difficile, hormis la notion d’inconstruc-tibilité autre que celle découlant de l’usage de l’emplacement réservé.

De même, à l’article 6 de la délibération n°74 des 10 et 11 mars 1959, «consistance des projets», il est écrit en outre que le PUD doit comporter l’indication des espaces boisés à maintenir ou à créer, ce qui n’est pas toujours fait dans les PUD.

Il a été souligné que si les aspects fonciers sont pris en compte par toutes les provinces, la sauvegarde du patrimoine bâti est encore assez peu prise en compte dans les aménagements.

3.8 Des outils absents…La dimension supra communale n’existe pas ou encore très peu, ce qui pose des problèmes d’approche stratégique des territoires. En effet, l’intercommunalité oblige à un travail de concertation et d’harmonisation entre communes voisines et amène donc de la cohérence territoriale. Cet échelon semble manquant en Nouvelle-Calédonie.

Le tableau de la page suivante montre les différents syndicats intercommunaux existants sur le territoire. Il montre qu’il n’existe qu’un seul syndicat de réflexion stratégique intercommunale, le SIGN (Syndicat Intercommunal du Grand Nouméa).

Auparavant, l’agglomération de Nouméa s’était dotée d’un outil en matière d’urbanisme : l’AD’UA (Agence d’Urbanisme et d’Aménagement). Avec la création du SIGN dont les missions de réflexion au niveau du grand Nouméa reprennent celles de l’AD’UA, l’agence est en cours de dissolution.

Le schéma de cohérence, permettant de prendre en compte les différents PUD d’une zone, n’est pas utilisé sur le territoire, faute d’avoir pu identifier un chef de file en charge de la forma-lisation.

3.9 Un outil majeur qui manque cruellement : le droit de préemption

Autre lacune en matière d’outils, c’est l’absence des droits de préemption et de réservation. Cela rend donc plus difficile l’an-ticipation des aménagements par une maîtrise du foncier au profit des collectivités publiques. La mise en œuvre d’une politi-que d’aménagement volontariste en est d’autant plus difficile. De plus, les procédures réglementaires font que les communes ne sont pas obligatoirement tenues informées des cessions sur leur territoire.

Les collectivités ne disposent d’aucun moyen pour constituer une réserve foncière dans une optique d’aménagement (ex-ception faite du droit de préemption dans le cadre d’une ZAC uniquement). La notion de Zone d’Activité Différée (ZAD)3 a été avancée comme pouvant répondre, au moins en partie, à cette problématique. Des textes sur le droit de préemption et sur la ZAD sont étudiés depuis 5 ans, mais ils ne sont toujours pas mis en application. Le droit de préemption est toujours mal vécu par les propriétaires, et c’est sans doute une des raisons pour lesquelles les textes ne sont toujours pas mis en œuvre.

Il manque également une mise à jour des textes relatifs aux expropriations pour cause d’utilité publique, afin d’intégrer no-tamment la possibilité de constituer des réserves foncières.

Le cadastre existe mais il est encore perfectible. Son im-perfection peut être un frein au développement du fait de la méconnaissance du plan parcellaire de certaines zones et donc des propriétaires correspondants, dans le cas d’une volonté de rachat par les collectivités.Pour la publicité foncière, en cas de cession, c’est un texte de 1946 d’origine métropolitaine qui régit encore la procédure. Il n’y a pas non plus véritablement de code du domaine qui est régi par une multitude de textes qui le rend donc peu efficace. Il est souligné qu’il n’existe pas de cadastre ni publicité foncière dans le périmètre des terres coutumières.

3.10 Un foncier peu accessible car cher Il y a de plus en plus de demande pour du foncier rural, à finalité de lotissement ou de résidence secondaire, et les prix de vente augmentent. C’est là un problème classiquement constaté sur

toute la planète, qui induit que les jeunes agriculteurs ne peu-vent pas s’installer (coût d’investissement prohibitif, absence d’offres de location de terres), et que les agriculteurs en place sont moins motivés à bien produire (sachant qu’ils peuvent vivre assez confortablement en vendant régulièrement des parcelles). Ce problème est particulièrement vrai en zone périurbaine.

Ce phénomène trouve son origine, en périphérie des villes, dans le développement démographique et l’étalement urbain, et, ailleurs, dans le fait qu’un nombre important d’urbains ont largement les moyens d’accéder à des résidences secondaires rurales. Il faut noter l’absence d’outil réglementaire de protec-tion des sols à vocation agricole4, ainsi que l’absence d’outil type SAFER, permettant de fluidifier le marché des transactions fon-cières en milieu rural. Rien ne freine la spéculation immobilière, faute d’outils adéquats comme par exemple une taxe sur les plus-values foncières, ou encore de taxe sur les terres privées exploitables en friche, comme cela peut exister ailleurs.

Il faut noter surtout que l’agriculture néo-calédonienne est globalement très extensive, et génère donc, en moyenne, un faible bénéfice par hectare : la valeur financière d’une terre, dans une logique purement agricole, est donc faible, et très en des-sous de la valeur réelle des transactions lorsque existe un droit, ou un espoir de droit de construction.

D’ailleurs, des surfaces importantes ne sont pas exploitées, ce qui rend paradoxal le phénomène de relative pénurie de ter-rains.

Mais les terres privées ne sont pas non plus les seules à présen-ter des potentiels de développement, puisque les collectivités, toutes confondues, possèdent 63% de la superficie globale de la Nouvelle-Calédonie, certes en très grande majorité en zone naturelle à protéger ou sur les reliefs. Les terres coutumières représentent 17% de la surface du pays, l’ADRAF 1% et les ter-res privées 19% (voir carte répartition des régimes fonciers par commune).rôle de l’ADrAfL’ADRAF, dont la mission principale est de « répondre aux deman-des exprimées au titre du lien à la terre » (cf. accord de Nouméa), a permis de régler nombre de conflits fonciers et contribué à la paix sociale. Cet établissement ne peut répondre à la totalité des besoins en matière d’aménagement, car ses actions se concen-trent sur le monde kanak : réforme foncière, installation des GDPL, OGAF, désenclavement et habitat en milieu tribal, etc.

De même, l’existence de différends claniques empêche la distribution et donc la mise en valeur potentielle de plusieurs milliers d’hectares détenus par l’ADRAF. Certains considèrent que la priorité ainsi donnée à la valeur du lien à la terre, consti-tue un frein pour le développement économique du pays. Pour d’autres, c’est là une situation dont la légitimité découle direc-tement de l’accord de Nouméa, et qui n’est pas un frein dans la mesure où des surfaces considérables de terres privées sont également sous-valorisées. De plus, la plupart des terres cou-tumières font l’objet d’une mise en valeur de type coutumier : cultures vivrières, etc ; et surtout culturelle.

3.11 La difficulté de mettre en valeur les terres coutumières

Le point sur les terres coutumières a été plus particulièrement développé dans l’atelier 5 (Développement, culture et valeurs identitaires)On distingue en Nouvelle-Calédonie, comme partout, la pro-priété privée et la propriété publique (celui-ci regroupant les


268

3 En France, la Zone d’Aménagement Différé (ZAD) est un secteur où une collectivité publique, un établissement public y ayant vocation ou une SEM titulaire d’une convention d’aménagement dispose, pour une durée de 14 ans, d’un droit de préemption sur toutes les ventes et cessions à titre onéreux de biens immobiliers ou de droits sociaux

4 Par exemple, à la Réunion, le schéma d’aménagement régional (dont la valeur découle d’un article du code général des collectivités territoriales spécifique aux DOM) identifie d’une part des « espaces agricoles de protection forte », secteurs où tout urbanisation est interdite, du fait de la forte valeur agronomique des sols, et d’investissements publics importants consentis en faveur de l’agriculture (irrigation) ; et d’autre part des « espaces à

vocation agricole », territoires dont la vocation agricole reste dominante, mais dont la valeur agronomique est moindre, et où une diversification de l’usage des sols est possible, dans des proportions limitées. Cet outil 2

2692 contribue à maitriser les prix du foncier ; toutefois, il arrive que dans certains secteurs, les opérateurs économiques anticipent un possible déclassement de certaines terres, à horizon plus ou moins lointain.

domaines public et privé des personnes morales de droit public), mais un troisième statut existe : les terres coutumières. Celles-ci, qui sont constituées des ex-réserves autochtones et des terres attribuées au titre du lien à la terre, se caractérisent par un statut particulièrement protecteur ces terres sont : l inaliénables et incessibles : les terres coutumières ne sont ni

cessibles, ni transmissibles ;l insaisissables : de ce fait, elles ne peuvent être hypothé-

quées et n’offrent donc aucune garantie présentable par l’investisseur ;

l incommutables : le statut d’une terre coutumière ne peut être remis en question.

L’ancien statut des terres autochtones stipulait également l’im-

prescriptibilité des terres coutumières mais ce terme ne figure plus dans la Loi Organique.

La loi organique prévoit bien un fonds de garantie destiné à sécuriser les investissements en terres coutumières mais celui-ci n’a à ce jour pas été créé.

Par ailleurs, un séminaire organisé par le gouvernement en 2001, sous l’égide de l’ADRAF, avait déjà soulevé le problème cité plus haut et concluait à la nécessité de réfléchir à l’évolution du statut juridique des terres coutumières, à l’unanimité des par-ticipants y compris les coutumiers. Des réflexions ont déjà été conduites mais elles n’ont pas eu de suites législatives.

L’aménagement sur terres coutumières passe le plus souvent par une structure de statut GDPL (Groupement de Droit Parti-

culier Local), utilisée comme structure juridique intermédiaire permettant l’exploitation commerciale d’un projet et non pas comme outil purement foncier.

Le développement sur ce type de foncier se fait également via des sociétés civiles de participation comme pour la zone artisa-nale de Baco ou les projets hôteliers dans les Îles Loyauté.

Notons également l’importance de la concertation entre autorités coutumières et acteurs économiques : l’exemple de la chefferie de Wetr, qui a créé à cet effet un « comité de dévelop-pement » est à ce titre intéressant.

Il est indéniable que les principes d’inaliénabilité, d’in-cessibilité, d’insaisissabilité et d’incommutabilité des terres coutumières constituent un frein à la conclusion de contrats permettant leur mise en valeur. Quelques opérations, re-posant sur des montages complexes (construction par un opérateur louant le terrain à travers un bail qui pourrait s’ins-pirer du principe du bail emphytéotique) sont en cours, mais on manque d’expérience à ce sujet. Au delà des questions posées par les 4 i, il existe surtout un réel manque de cla-rification du droit des contrats sur terres coutumières qu’il convient de combler au plus vite.

Il faut donc commencer à intégrer des zones coutumières dans des démarches de planification spatiales, parce que le dé-veloppement harmonieux de la Nouvelle-Calédonie suppose que les terres coutumières fassent partie des zones de dévelop-pement du territoire, sous risque de distorsions sociétales.

Enfin, il faut noter que des terres de droit commun et des

terres coutumières peuvent souvent être enchevêtrées les unes aux autres, ce qui rend plus complexe leur valorisation, et même la planification spatiale à l’échelle communale.

3.12 Des terres coutumières échappant aux règles de bonne gestion communale

Sur les terres coutumières, les autorisations de construire sont délivrées par l’autorité coutumière, sous forme d’un acte coutu-mier (anciennement PV de palabre), sans que la commune ne soit consultée, ni même informée. Un immeuble peut donc être construit, sans aucune concertation avec la commune quant au raccordement aux différents réseaux (eau, assainissement, électricité, transport…). Néanmoins, le fondement est posé et le droit qui va découler de l’acte coutumier, encadré par la loi de pays n°2006-15 du 15 janvier 2007, devrait être appliqué bien plus qu’il ne l’est aujourd’hui même si, dans les mœurs, cette application prendra du temps.

Dans la délibération sur les permis de construire modifiée pour la dernière fois en 2006, la province Sud a fait apparaître les modalités d’application.

Le maire, responsable de la sécurité de ses administrés, peut donc se retrouver en défaut vis-à-vis d’une construction dont il n’avait pas connaissance (en zone inondable par exemple). On constate une véritable disjonction entre le maire et les autorités coutumières, qui interviennent pourtant sur un territoire très si-milaire. Seules les demandes de subventions peuvent permettre une certaine maîtrise par la commune.


270

NoUVeLLe-CALéDoNieréPArtitioN Des régimes foNCiers PAr CommUNe

Sour

ce : D

ITTT,

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cada

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Mais l’acte coutumier permet aussi de mobiliser des terres coutumières pour autre chose que l’habitat (certains clans sol-licitent d’ailleurs des promoteurs pour engager des opérations de valorisation), et donc pour des projets de développements, même si les expériences en la matière sont encore trop rares. Cela demande de consacrer un temps au dialogue avec les coutumiers. Et il y a souvent un décalage entre l’urgence im-posée par le projet, et le temps du dialogue. Pourtant, il y a une prise de conscience de la part des coutumiers, et la volonté de développement économique sur terres coutumières est croissante.

La question de savoir quelles sont les règles de droit commun qui se superposent aux règles coutumières pour les construc-tions situées sur terres coutumières n’est pas limpide. Par exemple, la province des îles applique bien la réglementation des installations classées pour la protection de l’environnement aux constructions concernées, qui doivent donc recevoir une autorisation de la part de la province et d’une autre de la part des autorités coutumières.

D’autres réglementations se superposent aux règles coutumières, notamment les réglementations en matière d’en-vironnement et d’établissements recevant du public.

3.13 Une 1re conséquence importante : l’inflation du prix du foncier

Une des conséquences du manque de maîtrise foncière est une politique de « coups partis » conduite par les communes pour l’acquisition des terrains. Ils sont achetés dans l’urgence et sans capacité de négociation de leurs prix, par défaut d’anticipation sans forcément correspondre à un besoin bien évalué, au prix

4. Des politiques d’aménagement coûteuses et mal financées

4.1 Des collectivités n’ayant pas la maîtrise de leurs ressources

Les communes et les provinces disposent de très peu de mar-ges de manœuvre pour adapter leurs recettes à leurs besoins : l’essentiel de ces recettes provient en effet des dotations de fonctionnement et d’investissement versées par la Nouvelle-Calédonie, dans le cadre strictement défini par la loi organique, des dotations obligatoires versées par l’État (DGF, DGE), et des autres concours et subventions de l’État (au titre des contrats de développement notamment), de la Nouvelle-Calédonie et de la Communauté européenne.

Les autres recettes, à savoir les impôts et taxes créés par la Nouvelle-Calédonie et spécifiquement affectés au bénéfice des collectivités, et les centimes additionnels votés par ces derniè-res, sont modestes en volume et peu susceptibles d’augmenter même lorsque les collectivités le souhaitent : celles-ci ne maîtri-sent pas les impôts et taxes affectés, qui sont votés par le congrès, et les centimes additionnels sont encadrés par un plafond, qui se trouve être le plus souvent déjà atteint.

Cette situation est d’autant plus inadaptée, que les versements effectués par la Nouvelle-Calédonie au titre de la loi organique varient en fonction de la conjoncture économique : lorsque les dotations reçues par les communes ou les provinces sont bonnes, il reste difficile de s’engager dans des opérations lourdes, ou dans des dépenses de fonctionnement à caractère récurrent, puisque

l’on n’a pas la certitude que l’aisance financière du moment soit durable. Dans le même temps, des systèmes de « cliquets » ou de « sauvegarde » garantissent une fourchette maximale de va-riation d’une année sur l’autre.

Au total, les communes manquent par exemple de moyens pour accompagner la création de lotissements ou de zones arti-sanales. Leurs marges de manœuvre en terme de fiscalité propre (centimes additionnels, patentes, immatriculations) sont assez réduites, et la plupart d’entre elles sont déjà au plafond des taux applicables. Certaines taxes supplémentaires sont utilisées par certaines communes, dont la légalité porte à débat (taxe de raccordement aux réseaux). L’emprunt est très peu utilisé, et seulement en investissement ; il existe par contre une possibilité d’avance sur trésorerie.

Cette tension sur la question financière, qui touche particu-lièrement les communes du grand Nouméa du fait des charges découlant de l’exode rural, est l’une des causes du débat permanent relatif aux clefs de répartition prévues par la loi organique pour cette redistribution des recettes fiscales de la Nouvelle-Calédonie. Le dé-bat est complexe car, d’une part, les besoins sont avérés sur à peu près toutes les communes, et pas seulement celles du Grand Nou-méa ; d’autre part, revoir les clefs de financement n’est pas la seule « solution » pour améliorer les dotations des communes : augmen-ter les plafonds des centimes additionnels, ou lever de nouveaux impôts, produirait par exemple le même effet.

271

du marché. Cela a un coût pour les communes, et pour avoir certains terrains indispensables à leurs projets, elles doivent par-ticiper à la surenchère et donc favoriser l’inflation foncière que connaît la Nouvelle-Calédonie.

3.14 Une 2e conséquence importante : une logique d’aménagement subie et non conduite par les collectivités

Du fait du manque d’outils qui permettraient la mise en place des politiques d’aménagement globales et stratégiques, de l’absence d’outils réglementaires, de la difficulté à maîtriser le foncier par les collectivités, d’un coût du foncier élevé, la logi-que privée prédomine parfois et des terrains sont acquis par des promoteurs qui sont loin des préoccupations d’intérêt général, et ne sont pas en cohérence avec les projets des collectivités. L’aménagement en partie aux mains du secteur privé est plutôt un aménagement subi et d’opportunité.

La question à se poser là encore est celle du système que l’on veut suivre : souhaite-t-on un système libéral pour le développe-ment spatial ou préfère-t-on une certaine maîtrise par le secteur public ?

3.15 Une 3e conséquence importante : en milieu périurbain, le statut des terres coutumières, et le manque de terres privées, sont un frein notable à l’aménagement

Par exemple, le futur lycée du Mont-Dore ne pouvant pas être excentré, le meilleur emplacement trouvé est situé sur terres coutumières à Saint-Louis. Or les autorités coutumières sont en désaccord entre elles, et la décision tarde.

4.2 D’indispensables contrats de développement, dans lesquels sont principalement inscrites des opérations de rattrapage

Les contrats de développement sont perçus comme des outils financiers adaptés, car nécessitant un engagement des parties prenantes (communes, provinces, État). Ils répondent essentiel-lement à des politiques de rattrapage (investissements). Le côté attractif de l’investissement des contrats de développement n’est pas en adéquation avec les budgets de fonctionnement des communes.L’estimation en besoin d’équipements d’accompagnement aux

logements sociaux par les EGLS est de 2 millions FCFP par lo-gement, les contrats d’agglomération ne parvenaient qu’à en financer la moitié, d’où le rattrapage.

Ces contrats de développement manquent d’adaptabilité en cours de vie (révision des objectifs, des moyens à mettre en œu-vre…).

4.3 Une opportunité offerte par la défiscalisation

Dans les opérations immobilières, la défiscalisation prend en compte la charge foncière qui peut comprendre les réseaux secondaires et tertiaires. C’est le cas par exemple de l’opération

Année 2007 (unité : millier de FCFP)

FIP-fonctionnement + dotation excep-

tionnelleNouvelle-Calédonie

DGF et autres dotations de fonc-

tionnement versées par l’État

FIPinvestissement

Dotation globale d’équipement (État)

Centimesadditionnels TOTAL Montant par habitant

BÉLEP 110 443 71 271 2 134 8 584 132 192 563 156

BOULOUPARIS 174 731 91 646 28 325 10 280 25 866 330 847 146

BOURAIL 407 767 186 716 31 793 14 253 28 906 669 434 116

CANALA 331 109 152 553 30 000 - 31 021 544 683 117

DUMBÉA 811 574 406 369 - - 244 325 1 462 268 78

FARINO 60 062 34 823 4 488 4 125 6 773 110 272 240

HIENGHÈNE 382 450 148 761 36 000 18 000 1 047 586 258 169

HOUAÏLOU 415 574 193 673 29 400 - 33 660 672 307 111

ILE DES PINS 160 982 81 007 2 312 11 565 2 107 257 973 107

KAALA-GOMEN 242 694 116 448 13 840 19 707 42 001 434 691 200

KONÉ 364 472 166 918 28 562 - 25 804 585 756 108

KOUAOUA 164 199 66 539 11 678 11 280 19 006 272 702 148

KOUMAC 262 645 132 590 54 000 - 28 523 477 758 135

LA FOA 295 635 117 581 40 371 - 22 330 475 918 140

LIFOU 931 770 500 515 78 703 4 159 10 039 1 525 184 79

MARÉ 657 468 292 859 29 203 45 187 3 270 1 027 988 93

MOINDOU 111 962 57 589 1 324 - 411 171 287 251

MONT-DORE 1 097 820 549 869 - 31 590 217 243 1 896 523 78

NOUMÉA 4 213 263 2 488 043 - 118 895 3 177 898 9 998 100 108

OUÉGOA 296 493 119 493 46 231 - 1 148 463 365 163

OUVÉA 310 505 190 280 59 866 1 579 1 534 563 763 76

PAÏTA 683 691 343 765 - 14 140 291 245 1 332 841 98

POINDIMIÉ 381 304 180 657 19 993 - 10 384 592 337 101

PONÉRIHOUEN 273 761 132 035 45 500 3 485 2 276 457 057 120

POUÉBO 196 248 111 475 - 18 000 391 326 114 99

POUEMBOUT 211 247 98 038 55 380 - 13 726 378 392 226

POUM 200 521 97 316 25 743 - 2 223 325 802 176

POYA 294 391 113 846 22 800 4 200 20 720 455 956 159

SARRAMÉA 61 545 44 050 6 536 - 987 113 118 138

THIO 288 664 119 051 38 500 - 9 300 455 515 146

TOUHO 194 850 106 501 6 026 - 2 294 309 672 103

VOH 312 639 122 253 31 285 - 8 610 474 786 176

YATÉ 210 917 98 929 39 440 - 5 481 354 767 152

15 113 396 7 733 459 819 430 339 028 4 290 683 28 295 996 107


272

DotAtioNs CommUNALes 2007

Sour

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étaire

273

Tuband à Nouméa où l’aménagement comprend les routes se-condaires et les réseaux associés. Par contre, les services de Bercy (Direction Générale des Impôts) excluent de la charge foncière qu’ils acceptent de prendre en compte dans les enveloppes dé-fiscalisables, la « participation aux équipements » qui s’y trouve en général contenue (considérant que ces équipements relèvent des collectivités et pas du crédit d’impôt accordé pour les investisse-ments immobiliers) et ne conserve que la partie terrain « pur ».

4.4 Utilisation des ressources et limitesClés de répartition des contrats de développement :Les clés de répartition des financements du développement ne prennent pas assez en compte les problématiques spécifiques des provinces. La province Sud cherche à maîtriser son développement alors que les provinces Nord et îles Loyauté ont notamment pour objectif de fixer leur population. Néanmoins la population continue à mi-grer en province Sud : la répartition figée par les textes ne prend pas assez en compte l’évolution des besoins. Le rééquilibrage n’a pas été au rendez-vous tout de suite après la provincialisation et les besoins de fonctionnement de la province Sud sont toujours plus importants à cause du solde migratoire élevé.

Le manque de moyens des collectivités :Les communes sont souvent confrontées à une problématique de manque de moyens dans la gestion des projets d’aménagement. La capacité des communes à être concessionnaires est réduite dès que l’on dépasse un certain montant, seules les provinces peuvent assumer cette charge : la mise en œuvre de la ZAC (Zone d’Aménagement Concerté) de Dumbéa sur Mer a finalement été portée par la province, plus armée financièrement.

Politique de gestion du foncier :Face à la valorisation croissante du foncier, les collectivités sont obligées de faire face à une hausse des coûts d’aménagement,

notamment faute de gestion prévisionnelle du foncier (réserves foncières).Les communes de l’agglomération nouméenne sont dépourvues de foncier et n’ont pas les ressources propres pour en acheter. Les communes ne les ayant pas utilisées auparavant, les dotations pour les acquisitions foncières des contrats d’agglomération précédents n’ont pas été reproduites dans le dernier contrat. Les bailleurs sociaux, eux, en achètent et on constate notamment alors les heurts entre les communes qui ne peuvent répondre en termes d’équipements associés aux nouveaux logements.

Sur VKP, on constate un envol du prix du foncier et aucun outil n’est utilisé pour surveiller la mutabilité du foncier (ex : foncier agricole réaffecté à une fonction d’habitat). Pourtant l’ADRAF a en principe un droit de regard sur la potentialité agricole ou rurale de la parcelle et peut alors purger son droit de préemption. Ce n’est pas la future affectation du foncier qui est observée.

Concernant le développement sur foncier coutumier, le principal frein au développement est la non-sécurisation du financement car le fonds de garantie n’a pas été mis en place malgré son inscription dans la loi organique. Il est souligné que ces terres ne sont pas particulièrement coûteuses mais que leur viabilisation le serait en l’absence de schéma d’aménagement. En effet, l’implantation non réfléchie d’habitations génère des surcoûts aux communes qui se voient obligées de raccorder les usagers aux différents réseaux.

L’atelier a souligné la nécessité d’une politique publique prio-ritaire et d’un schéma d’aménagement préalables à la recherche d’outils de financement. Peut-on continuer un développement de la Nouvelle-Ca-lédonie alors que les collectivités locales ne s’appuient que sur les dotations dont elles n’ont pas la maîtrise ? Peut-on continuer un développement de la Nouvelle-Calédonie alors que le développement des territoires des collectivités n’est pas générateur de moyens supplémentaires pour ces dernières ?

5. De forts enjeux, des difficultés institutionnelles et un manque de perspectives

L’évolution de l’organisation spatiale du pays est subie plutôt que maîtrisée, organisée. Du coup, on assiste à un sous-déve-loppement au sein d’un pays développé.Les outils réglementaires et ceux de la maîtrise du foncier pré-sente donc des enjeux importants :l sur un plan financier car, face à des aménagements d’op-portunités, le coût est supérieur à celui d’un aménagement anticipé ;l l’aménagement au coup par coup enlève de la cohérence et

rend plus onéreux le fonctionnement des territoires : plus de ré-seaux, plus de déplacements. Cependant, il faut veiller à bien tenir

compte des spécificités locales pour réfléchir l’aménagement ;l sur un plan social, car il faudra pouvoir loger les habitants à un coût correct.Au regard des travaux de l’atelier, il se dégage clairement un manque de projet prospectif ambitieux qui puisse motiver les équipes – comme les bénéficiaires des projets d’aménagement – et donc faire comprendre la nécessité de faire évoluer les dis-positifs en réponse aux besoins exprimés.

C’est un véritable choix de société : il semble qu’il manque un rêve, une « utopie » autour desquels les acteurs de l’aménage-ment pourraient décliner les axes de développement.


La question de l’organisation de l’espace constitue un des points centraux des schémas d’aménagement et de développement. Les réponses qui lui sont apportées conditionnent en effet le développement équilibré et harmonieux d’un territoire. Un tel développement n’est concevable que dans le cadre d’une pla-nification maîtrisée de l’espace et par la mise en place des outils adéquats.

Le thème particulier de « l’occupation du sol, ruralité et urbanisation » recouvre essentiellement, dans le contexte néo-calédonien, la problématique de la planification spatiale, pour une répartition équilibrée de la population, des activités et des espaces naturels. La définition des activités et des besoins en infrastructures et services fait l’objet, dans le cadre du diagnostic, d’un second atelier du thème général « organisation spatiale ». Une liaison permanente sera bien entendu nécessaire entre les deux ateliers.

Le présent thème doit notamment prendre en compte et aborder les situations particulières au contexte :l le déséquilibre territorial entre l’agglomération de Nouméa et

le reste du territoire et les problèmes nombreux et importants qui en découlent en termes d’exode rural, de gestion de l’ag-glomération et de développement des zones rurales ;

l les problématiques différentes d’aménagement des villes, vil-lages et tribus. L’atelier travaillera notamment sur l’évaluation de la situation en terme d’aménagement rural et de croissance urbaine et d’interactions entre ces deux phénomènes (Grand Nouméa / zones rurales, centres des communes / territoires environnants) ;

l la question liée de l’existence de régimes fonciers spécifiques et des dispositifs possibles d’adaptation au développement local ;

l le marché foncier ; l l’état des outils réglementaires et financiers existants dans le

domaine de l’urbanisme ; l les politiques de l’habitat et d’habitat social. L’atelier doit étudier globalement toutes ces questions, et pro-duire, à travers un large débat, une analyse des enjeux.


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breUgNoN françois, mairie de NouméabUrtet Jean-Daniel, NotaireCeVAer xavier, Fédération des Industriesde Nouvelle-Calédonie (FINC)ChAteLAiN Pierre, Agence de DéveloppementRural et d’Aménagement Foncier (ADRAF)ChAteLier Jean, Association des Consommateursde Nouvelle-Calédonie (UFC-Que Choisir)CheNot reine-marie, congrès de la Nouvelle-Calédonie,assemblée de la province Sud et commission de l’habitatde l’assemblée de la province SudCoqUeLet benoît, mairie de PaïtaDALy Dominique, La Restauration Française - MEDEF Nouvelle-CalédonieDeLAthiere Jean-Jacques, mairie de La FoaDrieNCoUrt Aline, mairie de DumbéaDUbois isabelle, Direction de l’Equipement de la province SudfAiVre françois, Association Renouveau Teasoaferriot Laurent, gouvernement de la Nouvelle-CalédoniefohriNger guy, Association Ensemble pour la Planète (EPLP)foNg Jean-Paul, mairie de Dumbéafrigere marie-Louise, Direction de l’Equipementde la province SudgALZiN eric, DITTTgAy eric, congrès de la Nouvelle-Calédonie,Assemblée de la province Sud et mairie du Mont-Doregibert Jean, Société d’Economie Mixte de l’Agglomération - SEM de l’AgglogirArD françois-rené, Direction de l’Aménagementet du Foncier de la province Nord (DAF)giUbergiA robert, Haut-commissariatgoA Patricia, congrès de la Nouvelle-Calédonieet Assemblée de la province NordgoUrmeLeN morgan, Société d’Equipementde Nouvelle-Calédonie (SECAL)grANger bruno, Association Ensemble pour la Planète (EPLP)gUiLLot gérard, Déléguation au Logement de la province Sud (DL)hAbAULt Christian, SLN - Syndicat des Industriesde la Mine (SIM)hoUWiLi Victor, mairie de PoumLeCLerq Jean-Loup, Cabinet THEOMELeCoUrieUx eddie, mairie du Mont-DoreLeherLe yan, Direction de l’antenne de la province Sud à La FoaLemAistre yves, mairie du Mont-DoreLogLi Paola, Direction des Technologieset Services de l’Information (DTSI)mADembA-sy françois, Direction du Développement Ruralde la province Sud (DDR)mAPoU raphaël, sénat coutumiermArreNs Jean-françois, Syndicat Intercommunal du Grand Nouméa (SIGN)m’boUeri Jean-guy, sénat coutumiermeNNessoN thierry, Institut Agronomique néo-Calédonien (IAC)mestre Cyril, Agence D’Urbanisme et d’Aménagementde la province Sud (AD’UA)meyer David, Fédération des Syndicats des Fonctionnaires, Agents et Ouvriers de la Fonction Publique (FSFAOFP)mir Jean-Louis, Retraité (ex. chargé de mission cabinet Cortot)moNNeret Armelle, Syndicat des Commerçantsen Nouvelle-Calédonie


AifA taieb (Jean-Pierre), mairie de BourailANCey Jacques, Mutuelle des FonctionnairesArhoU Viviane, Alliance Scolaire de l’Eglise Evangélique (ASEE)ArLie ghislaine, Association Française des Mairesde Nouvelle-Calédonie (AMF) et mairie de FarinobAbiN eric, gouvernement de la Nouvelle-CalédoniebAtAiLLe Luc, Cellule Koniambo de la province NordbeNoNi Christelle, Subdivision Administrative Suddu Haut-commissariat - Antenne de NouméaboUe-mANDiL bernard, SAEML Grand Projet VKPboyeAU yann-eric, Direction des Technologieset Services de l’Information (DTSI)


l tableaux de l’économie calédonienne, ISEEl rgP 1989, 1996 et 2004, ISEE,l recensement général de l’Agriculture 2002

en Nouvelle-Calédonie, DAVAR, ISEEl Les journées de l’habitat social 2007, Présentation du suivi

des états généraux du Logement social, novembre 2007l 101 mots pour comprendre la mine en Nouvelle-Calédonie,

Publication du Groupe de Recherche en Histoire Océanienne Contemporaine, Éditions Ile de Lumière, 1999

275

moNVoisiN guy, Syndicat des Eleveursde Nouvelle-CalédoniemUNKeL mireille, BTP (CELECO BTP)NAoUNA Pascal, Assemblée de la province Nordet congrès de la Nouvelle-CalédonieNAtUreL georges, mairie de DumbéaNestAr florus, Subdivision administrative Sud- Haut-commissariatobLeD Christophe, Direction de l’Environnementde la province Sud (DENV)PAboUty raymond, mairie de TouhoPADA Joseph, mairie de PoueboPAimboU-PoUmoiNe marcel, mairie de OuegoaPAsCAL guy, ELECTRA - MEDEF Nouvelle-CalédoniePitoUt thierry, DITTTPoiroi Didier gaston, congrès de la Nouvelle-CalédoniePoirot thomas, Institut de Développementdes Compétences en Nouvelle-Calédonie (IDCNC)PortAL Jean-yves, SEI - MEDEF Nouvelle-CalédonieregeNt brice, mairie de La FoareVerCe olivier, mairie de Bourailrobert-NiCoUD Delphine, Syndicat des Professionnelsdu Bâtiment et des Travaux Publics (SP BTP)rosAire edmond, Direction des services fiscauxde la Nouvelle-Calédonie (DSF)sArteNA gianni, Société Immobilière de Nouvelle-Calédonie (SIC)sChmitt bertrand, Société Blue Immo et AssociationRégionale Nouvelle-Calédonie des auditeurs de l’Institutdes Hautes Etudes de Défense Nationale (IHEDN)seVeriAN Philippe, Direction du Développement Ruralde la province Sud (DDR)siAPo Pierre, Direction de l’équipement et de l’aménagement de la province des îles LoyautésoLAL guy, mairie de NouméatALem xavier, DAVAR – Gouvernement et Agence pour la Prévention et l’Indemnisation des Calamités Agricoles ou Naturelles

thirioN bruno, Direction de la Jeunesseet des Sports du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie (DJS)trUVANt edouard, Direction de l’Aménagement et de Foncier de la province Nord (DAF)tUyeNoN gilbert, mairie de CanalatyUieNoN raymond, DEA SociologieVeyret Jean-Louis, Association Fondation des PionniersVirAPiN Laure, Etablissement de Régulation des Prix Agricoles (ERPA)VoUDJo georges, mairie de PoyaWADrAWANe Jacques, Assemblée de la province SudWAmytAN André, Syndicat de la Fédération des Syndicatsdes Fonctionnaires, Agents et Ouvriers de la Fonction Publique (FSFAOFP)WeNehoUA macate, Cabinet BET «MW Etudes et Conseils

Secrétariat :hArre olivier, service de l’aménagement et de la planification, gouvernement de la Nouvelle-CalédonieDos sANtos muriel, service de l’aménagementet de la planification, gouvernement de la Nouvelle-CalédonieKerJoUAN roger, service de l’aménagementet de la planification, gouvernement de la Nouvelle-CalédonieLeCLerq Jean-Loup, Cabinet THEOME LemAistre yves, directeur de cabinet du maire du Mont-DoretrAbUC gaël, KPMG

Atelier 1Solidarité sociale et égalité des chancesLes rapports des 9 ateliersdu diagnostic

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9Co-présidents Madame Anne Gras,chef de la mission légistique du gouvernementMonsieur Jean-Bernard Bobin,secrétaire général du Haut-commissariat

Atelier 9Administration

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Décembre 2008

Résumé


0278


278

Le futur schéma d’aménagement et de développement de la Nouvelle-Calédonie a vocation à constituer l’un des cadres structurants pour la conception des politiques publiques. Pour qu’il ait tout son sens et soit bien suivi d’effets, il faut se préoccuper de renforcer l’efficacité de l’« adminis-tration », notamment en ce qui concerne la gouvernance.

La définition des compétences faite par la loi organique est source d’importantes difficultés :- discussions complexes pour savoir qui dispose de quelle compétence normative ; - présence de quelques domaines « orphelins » ; - forte insécurité juridique pesant sur un nombre non négligeable de textes ; - absence d’une procédure permettant de sécuriser ce qui fait pourtant consensus.

Ces inconvénients viennent renforcer une situation déjà peu propice à une gouvernance efficace, situation illustrée notamment par :

- le fait qu’une majorité d’acteurs est insuffisamment ouverte à l’idée d’un travail partagé avec les autres collectivités, visant à co-construire des politiques cohérentes, ou des plans ou schémas communs ;

- une pratique et une expérience insuffisante de certains acteurs en matière de définition et de mise en œuvre des politiques publiques, d’où un besoin d’élaborer des guides et des doctrines et de renforcer la formation ;

- un recours assez faible aux pratiques d’évaluation des politiques publiques et des lacunes en matière d’ « observatoires » et d’indicateurs appropriés.

Le droit en Nouvelle-Calédonie est très complexe, en raison notamment du principe de spécialité législative et de la « valse des statuts ». De ceci découle un fort besoin de renforcer l’accès au droit et de produire bien plus de codes ou de textes « consolidés ». Ce droit est en outre insuffisamment à jour, par rapport aux besoins du pays, tels qu’ils découlent de son état de développement avancé. Face à cela, le pays n’a pas choisi de méthode pour produire les textes dont il a besoin : par crainte de copier à tort le système français, on veut du « sur-mesure » et l’effort à produire pour mettre au point certains textes à faire adopter par le congrès devient très élevé au regard des moyens dispo-nibles ; ce constat est encore plus vrai pour certains textes de compétence provinciale.

Il faudrait évaluer plus précisément les moyens disponibles au sein de l’administration : il semble en effet, en toute première approche, que l’effectif en agents chargés de missions de service public soit, en nombre (proportion de la population du pays) et en niveau moyen de qualification, plutôt plus faible qu’en France et que, dans certains secteurs, les moyens disponibles pour les tâches de conception de politiques publiques soient faibles. Une meilleure adéquation missions/moyens est sans doute à trouver, en même temps qu’il faut continuer à investir sur les compétences (formation, assistance technique, coopération) et sur les outils (TIC).

D’autres problèmes sont constatés, notamment une insuffisante accessibilité des services de l’ad-ministration pour les administrés, pour des raisons soit géographiques, soit de complexité.

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1. De grands enjeux pour la future mise en œuvre du schéma d’aménagement et de développement ...................................... 280

2. La gouvernance ................................................................................................................................................. 2802.1 Une indispensable coordination, qui peine à bien se mettre en place ........................ 2802.2 Une répartition des compétences peu claire ..................................................................................... 2812.3 Des incertitudes permanentes lourdes de conséquences ....................................................... 2812.4 Des lois du pays limitées à 12 domaines seulement ................................................................. 2822.5 Une procédure de clarification ne répondant pas à toutes les difficultés ................. 2822.6 Une interprétation rigide des textes ....................................................................................................... 2822.7 Un manque de partage sur les questions de compétence .................................................... 2822.8 Un effort insuffisant en termes de formation ................................................................................... 2832.9 Peu de plans et schémas coordonnant les décisions des acteurs .................................. 2832.10 Un système d’indicateurs incomplet et une faible pratique de l’évaluation . .......... 2832.11 Un déficit en matière d’autres outils et doctrines de bonne gouvernance .............. 2842.12 Le paradoxe d’une autonomie en fait très contrainte .............................................................. 2842.13 Un manque de souplesse dans l’adaptation des textes ......................................................... 2842.14 Mais aussi de nombreuses actions positives .................................................................................. 284

3. Le droit calédonien ...................................................................................................................................... 2853.1 Des phénomènes d’empilement des textes ....................................................................................... 2853.2 Un droit local relevant de l’État intrinsèquement complexe et peu mis à jour ........... 2853.3 Un droit local relevant de la Nouvelle-Calédonie ou des provinces

qui évolue lentement .......................................................................................................................................... 2863.4 Une réglementation globalement lacunaire ....................................................................................... 2863.5 Un faible respect des principes issus du droit international ............................................... 2873.6 Un niveau excessif d’insécurité juridique ............................................................................................ 2873.7 Un accès au droit qui s’améliore, mais qui nécessite de poursuivre l’effort ........... 287

4. Les moyens de l’administration ................................................................................................ 2884.1 Un nombre de salariés du public qui se situe plutôt dans la normale ........................ 2884.2 Un poids hors normes de la masse salariale des salariés

du public dans le PIB ......................................................................................................................................... 2884.3 Une structure de recettes très atypique ............................................................................................... 2894.4 Un fort degré de dépendance vis-à-vis des transferts de la métropole ...................... 2894.5 La non autonomie financière des collectivités ................................................................................ 2894.6 Une fiscalité principalement assise sur la consommation ..................................................... 290

5. L’accès aux services de l’administration ..................................................................... 2905.1 De nombreux services ne sont accessibles qu’à Nouméa et parfois Koné ................ 2905.2 Le service n’est que rarement rendu à distance ............................................................................ 2905.3 Les administrés manquent de conseils pratiques ........................................................................ 2905.4 Une faible recherche de simplifications administratives ......................................................... 290

Annexe I Rappel du mandat de l’atelier ......................................................................................................................... 291Annexe II Membres inscrits à l’atelier .............................................................................................................................. 291Annexe III Bibliographie .............................................................................................................................................................. 291Annexe IV Liste des collectivités ou établissements

relevant du secteur dit « non-marchand » ou « public » ....................................................... 292Annexe IV Liste des SIVU, SIVOM et syndicats mixtes ....................................................................................... 292

Sommaire

1. De grands enjeux pour la future mise en œuvre du schéma d’aménagement et de développement

L’administration a pour mission de mettre en œuvre les po-litiques publiques définies par la représentation élective, à travers :l Un rôle de conception : observer, analyser, initier des consulta-

tions et préparer les décisions ou les textes à faire adopter par l’autorité exécutive et/ou l’assemblée.

l Un rôle d’application : relayer, expliquer et appliquer les poli-tiques publiques ainsi définies (information, gestion, contrôle, évaluation).

Le futur schéma d’aménagement et de développement de la Nouvelle-Calédonie a vocation à être l’un des cadres structu-rants pour la conception des politiques publiques, dans tous les domaines cités par la loi organique : développement économi-que, développement social, environnement, culture, éducation, formation professionnelle, infrastructures et équipements, servi-ces d’intérêt territorial.

C’est pourquoi l’analyse des enjeux propres à l’administration du pays se devait d’être incluse dans le diagnostic préalable à l’élaboration du schéma.

De plus, l’administration néo-calédonienne, à condition d’être efficace et de répondre aux besoins, doit jouer un rôle clef pour toute la société. Sa modernisation recouvre notamment : l Un enjeu citoyen : la société civile et le monde économique

expriment des attentes en matière d’écoute, de réactivité, d’in-formation et de transparence de l’administration. C’est une tendance de fond constatée dans tous les pays : la qualité du service rendu à l’usager, particulier ou entreprise, revient au centre des préoccupations.

l Un enjeu politique : pour le bon fonctionnement des insti-tutions néo-calédoniennes, il est nécessaire d’organiser la complémentarité entre les administrations de l’Etat, de la Nou-velle-Calédonie, des provinces et des communes. De nouveaux et importants transferts de compétences sont en préparation :

il faudra réussir la nouvelle organisation des services et celle de ses modes de fonctionnement administratifs pour maintenir la confiance que les citoyens accordent au processus politique.

l Un enjeu de pilotage : l’administration se développe dans un contexte de rénovation des politiques publiques ; afin d’assu-rer un meilleur relais des décisions politiques, il est envisagé de réformer la gestion budgétaire, en s’inspirant de la « LOLF », afin de construire les politiques publiques autour d’objectifs plus clairement affichés et piloter leur mise en œuvre à travers une logique et des indicateurs de résultats.

l Un enjeu de moyens : la société néo-calédonienne exprime une « demande d’administration » adaptée aux spécificités cultu-relles et sociologiques du pays, dans un contexte où il reste des écarts en matière de développement. Les administrations sont de taille relativement réduite, au point que la question des moyens se pose souvent. Quel que soit le niveau de la norme juridique choisie demain par la Nouvelle-Calédonie et les col-lectivités, dans les secteurs qu’elles administrent, la prise en compte du coût de gestion des réglementations au regard des moyens disponibles fait partie de ses choix de développement. Une meilleure adéquation missions/moyens est sans doute à trouver, en même temps qu’il faut continuer à investir sur les compétences ; les différentes formes de soutien aux transferts techniques (formation, assistance technique, coopération opé-rationnelle) sont à expertiser et prioriser ; l’amélioration des performances par l’utilisation des méthodes et des technolo-gies les plus modernes est, comme partout, indispensable.

Le sujet est extrêmement vaste ; sur la base de son mandat, l’atelier a concentré sa réflexion sur les difficultés rencontrées en matière de gouvernance, de droit, de moyens des adminis-trations et enfin d’accès aux services de l’administration pour les usagers. Le plan du présent document est établi sur cette logique en 4 points.

2. La gouvernanceLe terme gouvernance décrit « la capacité des sociétés humaines à se doter de systèmes de représentations, d’institutions, de processus, de corps sociaux, pour se gérer elles-mêmes dans un mouvement vo-lontaire ». La gouvernance organise les coopérations et les synergies entre le corps politique, l’administration, la société civile et le monde économique. Elle est l’art de concevoir des dispositifs cohérents vis à vis des objectifs poursuivis, ce qui bien entendu suppose en amont de savoir formuler et s’accorder sur de tels objectifs.

Ces sujets sont très vastes et mériteraient une poursuite de la réflexion. Sans prétendre à l’exhaustivité, les travaux de l’atelier se sont centrés sur :l les problèmes de coordination ;l les difficultés posées par la répartition des compétences issue

de la loi organique ;l le manque d’outils et de doctrines utiles à la gouvernance.

2.1 Une indispensable coordination, qui peine à bien se mettre en place

En Nouvelle-Calédonie, la provincialisation a marqué une date

capitale : l’administration du pays s’exerce, depuis 1989, sur de très vastes champs de compétence, de façon plus proche du citoyen qu’auparavant. L’organisation ainsi définie est plus dé-mocratique, mais, pour rester efficace, une bonne coordination entre institutions est absolument indispensable. En effet :l l’imbrication est souvent étroite entre les compétences rele-

vant de l’État, de la Nouvelle-Calédonie, des provinces et des communes ;

l les problèmes se posent rarement à l’échelle d’une seule com-mune, ou au contraire à l’échelle de l’ensemble du territoire.

Plus encore qu’ailleurs, la mise en œuvre de politiques publi-ques efficaces nécessite quasiment toujours une vision et une méthode « matricielles » des enjeux et des solutions, combinant l’approche spatiale (qui détermine les niveaux de décision), l’ar-ticulation dans le temps (court et long terme) et l’approche par secteurs (les institutions étant dotées de compétences différen-tes selon les secteurs).

Des progrès très importants sont constatés depuis quelques années. A la fin de ce chapitre, divers exemples illustrent des

Atelier 1Solidarité sociale et égalité des chancesLes rapports des 9 ateliersdu diagnosticAtelier 9Administration

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1 Cf. art. 121-25 du Code des communes de la Nouvelle-Calédonie : « Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune ». 2 Cf. art. 20 de la loi organique : « Chaque commune est compétente dans les matières qui ne sont pas dévolues à l’État ou à la Nouvelle-Calédonie par la présente loi, ou aux communes par la législation applicable en Nouvelle-

Calédonie ».3 Par exemple, dans son arrêt du 27 janvier 1995, le Conseil d’État a confirmé qu’une délibération provinciale sur les crabes de palétuviers, motivée par un enjeu de protection de la ressource, était licite alors même que la

police des animaux relevait alors de la compétence du territoire.

stratégies cohérentes d’action menées par les différents acteurs institutionnels.

Toutefois, on doit dans le même temps constater le caractère très imparfait de la coordination. Coopérer pour mettre en œu-vre en pleine cohérence une politique publique allant dans le sens de l’intérêt général est une démarche encore insuffisam-ment répandue, chaque collectivité préférant exercer seule ses compétences.

En métropole, les mêmes difficultés ont été constatées après la décentralisation de 1982, ce qui conduisait Pierre Calame à consta-ter par exemple que si « on sait parler compétences légales, on ne sait pas parler en termes de mode de gouvernance. On n’a pas compris que le cœur du politique est le processus par lequel s’élabore une solution satisfaisante et non la question de savoir qui appose sa signature fina-lement ». Sans doute idéalisait-il le fonctionnement démocratique en le voyant entièrement tourné vers l’intérêt général et éloigné de toute « contingence » électorale, mais l’image reste intéressante.

D’autres pays ont résolu ce problème en introduisant une obli-gation de « coopération de bonne foi » entre collectivités, sous le regard du juge.

En Nouvelle-Calédonie, comme partout ailleurs, la coopéra-tion entre services techniques se heurte parfois à des stratégies politiques ou des affinités personnelles pouvant conduire à des blocages. Toutefois, la situation paraît particulièrement problématique ici ; cela peut-être l’héritage de l’histoire, ou de la relative jeunesse de l’actuel statut. Cela tient probablement aussi pour beaucoup à la « perfectibilité » des textes définissant les compétences.

2.2 Une répartition des compétences peu claire En effet, la loi organique soulève de grandes difficultés d’interpré-tation en ce qui concerne la répartition des compétences qu’elle définit entre Etat, Nouvelle-Calédonie, provinces et communes. Cette définition tient en quelques dizaines de lignes seulement, mais cette situation d’apparente simplicité est trompeuse, car on ne comprend pas toujours comment appliquer la règle, bien des sujets étant de facto « à cheval » sur plusieurs thèmes listés dans la loi. Les exemples à ce sujet abondent, au point que les réunions de coordination entre acteurs nécessitent assez sou-vent de passer d’abord un temps significatif sur l’explicitation des frontières entre les compétences des uns et des autres. On relèvera ainsi quelques cas parmi tant d’autres :l réglementer les substances explosives est une compétence

de l’État, mais les provinces ont, elles, compétence en matière d’installations classées, où peuvent être stockées et utilisées de telles substances ;

l veiller à ce que la concurrence soit active sur le territoire est une responsabilité de la Nouvelle-Calédonie, alors que les pro-vinces ont compétence en matière d’urbanisme ; la question de savoir comment instruire les projets d’installations de gran-des surfaces commerciales n’est donc pas limpide ;

l l’assainissement des eaux usées domestiques et la gestion des déchets peuvent être vus sous un angle « salubrité », qui relève des communes, sous un angle « sanitaire », qui relève de la Nouvelle-Calédonie et sous un angle « prévention des pollutions impactant les milieux naturels », qui relève des provinces (sans parler de l’angle « urbanisme » sous lequel il faut également regarder les questions d’assainissement, ce mot étant cité de nombreuses fois dans le code français de l’urbanisme) ;

l sur les questions de normes ou de règles techniques, les res-

ponsabilités sont imbriquées : la sécurité dans les bâtiments relève par exemple des provinces, mais la Nouvelle-Calédo-nie est, elle, compétente pour l’importation et la mise sur le marché de matériels qui peuvent toucher aux questions de sé-curité (équipements électriques, extincteurs, etc.), ainsi qu’en matière de sécurité des travailleurs ;

l en matière d’urbanisme, il revient à la Nouvelle-Calédonie d’arrêter des « principes directeurs du droit », aux communes d’élaborer leurs documents communaux d’urbanisme et aux provinces de définir les règles qui ne sont pas des « principes directeurs du droit » ; mais il n’existe pas de définition de cette notion et, de fait, l’ensemble du domaine de l’urbanisme est dans une situation peu claire.

D’autres illustrations sont apportées par exemple par le rapport récent du Professeur Rémy Cabrillac, préalable au transfert de compétence en matière de droit civil et par le rapport similaire établi par le Professeur Philippe Pétel, concernant le droit com-mercial.

Plus généralement, les conséquences, en termes de droit, de la coexistence de la clause générale de compétence des com-munes1 et de la compétence de droit commun des provinces2 font débat parmi les juristes.

De même, si la jurisprudence « du critère finaliste » appliquée de longue date par le Conseil d’État permet d’identifier dans cer-tains cas l’autorité compétente pour réglementer3, ce critère est inopérant dans certains cas.

Le législateur national lui-même ne sait plus très bien les li-mites des compétences en vigueur en Nouvelle-Calédonie. Par exemple, un article d’un code4 précise que certains articles de ce code sont applicables en Nouvelle-Calédonie, « sous réserve des compétences dévolues à la Nouvelle-Calédonie et aux pro-vinces », formule vague qui n’aide pas à comprendre la portée exacte de la loi nationale en Nouvelle-Calédonie.

2.3 Des incertitudes permanentes lourdes de conséquences

Le fait que les attributions de compétence ne soient pas éviden-tes à analyser a d’importantes conséquences.

Cette situation est d’abord chronophage pour tout le monde : principalement pour les élus et l’administration, mais également pour le monde économique et la société civile. Les débats sont longs, voire sans fin, pour clarifier de très nombreuses situations ambigües : est-ce à la Nouvelle-Calédonie, ou aux provinces, ou à d’autres, de prendre un texte sur tel ou tel sujet ne rentrant pas parfaitement dans le découpage prévu par la loi organique ?

Elle est ensuite source d’immobilisme :l d’abord parce qu’avant d’adopter un texte, il faut bien se met-

tre d’accord sur la compétence et que pendant ce temps, aucune solution n’est apportée au problème identifié : à titre d’exemple, il a fallu environ 2 ans pour arriver à clarifier le fait qu’il appartient à la Nouvelle-Calédonie de désigner l’autorité compétente pour signer les permis d’importation et d’expor-tation d’espèces menacées5 ;

l ensuite parce que certains problèmes difficiles restent orphelins, tout le monde pouvant se retrancher derrière l’ambigüité des tex-tes pour arguer de son incompétence. Cela peut être fait en toute bonne foi : dans un contexte où il y a déjà fort à faire et les textes étant réellement ambigus, il est logique que les acteurs inscrivent parmi leurs priorités des actions qu’ils ont des chances de mener à bien et non des actions soumises à des arbitrages juridiques déli-cats en ce qui concerne la compétence.

281

4 Art. L. 612-1 du code de l’environnement.5 Au titre de la Convention de Washington, dite « CITES ». Cette convention est en effet avant tout une convention sur le commerce international, même si sa finalité est bien de

protéger les espèces menacées.

Enfin, et peut-être surtout, cette situation génère un niveau d’insécurité juridique extrêmement préoccupant. Certains textes, probablement assez nombreux au total, même si leur proportion reste faible, reposent aujourd’hui sur une certaine interprétation des compétences, qui peut très bien demain être désavouée par un tribunal. L’atelier a ainsi permis de citer quel-ques exemples de textes dont la base légale parait fragile, voire des exemples de textes pris, « par souci d’avancer vite », par une collectivité qui savait pertinemment que sa compétence en la matière était discutable6.

A ce sujet, il faut relever qu’il est assez usuel de penser que le contentieux provient essentiellement de désaccords politiques ; en fait, le contentieux à venir proviendra probablement de façon très majoritaire de particuliers, du monde associatif ou d’acteurs économiques, venant contester des textes qui leur seraient dé-favorables.

Et l’on ne soulignera jamais assez à quel point l’insécurité juri-dique est un frein au développement.

2.4 Des lois du pays limitées à 12 domaines seulement

En métropole, mais cela est vrai à peu près dans tous les pays, la légitimité de l’intervention de l’Etat ou d’une collectivité pro-vient de la loi : on prend un arrêté ou une délibération sur une base légale souvent très explicite, ou a minima éclairée par la ju-risprudence (cas de la compétence générale des communes).

Il y a aussi adaptation permanente aux besoins : la loi est mo-difiée régulièrement pour définir en détail, matière par matière, les compétences respectives de l’État et des collectivités, ainsi que le cadre général dans lequel s’exercent ces compétences (grands principes à respecter).

Par exemple, la plupart des codes (route, urbanisme, expro-priation d’utilité publique, rural, construction et habitation, environnement, etc.) contiennent chacun plusieurs dizaines d’articles apportant des précisions au « qui fait quoi ».

De plus, cette façon de procéder permet d’organiser les responsabilités de façon imbriquée, une collectivité de « rang supérieur » se voyant souvent conférer un rôle de coordination de l’action des collectivités de « rang inférieur ». Par exemple :l dans les DOM, il revient au Conseil régional d’élaborer un

« schéma régional d’aménagement », qui va s’imposer aux « schémas de cohérence territoriale » élaborés par les inter-communalités, ainsi qu’aux « plans locaux d’urbanisme » des communes ; outil fondamental de planification territoriale, un tel schéma a un apport évident en termes d’aménagement et d’urbanisme et donc des conséquences importantes dans tous les domaines économiques, car il identifie les zones à vo-cation agricole, touristique, industrielle, etc. ;

l il revient de même aux Conseils généraux d’élaborer des plans départementaux d’élimination des déchets ménagers, qui per-mettent de rendre plus cohérentes les actions communales en la matière ; ces schémas permettent d’éviter le développement d’outils redondants et des stratégies de collecte et de traite-ment inutilement disparates.

En Nouvelle-Calédonie, les lois du pays ne peuvent qu’en partie jouer ce rôle de préciser le « qui fait quoi » : l’article 99 de la loi organique liste en effet 12 domaines seulement dans lesquelles peuvent intervenir des lois du pays. Or, seul un texte ayant force de loi permettrait de sécuriser juridiquement de nombreux actes pris en Nouvelle-Calédonie sur une base insuffisamment solide du fait des problèmes d’interprétation des limites de compétences.

2.5 Une procédure de clarification ne répondant pas à toutes les difficultés

La loi organique a prévu en son article 206 une procédure de sol-licitation de l’avis du Conseil d’État sur les questions portant sur la répartition des compétences. Cette procédure est de fait peu utilisée. Il semble que les élus ne souhaitent pas y faire appel : cela semble avoir été le cas par exemple concernant l’autorité compétente en matière d’urbanisme commercial.

Le résultat d’une telle consultation peut donner :l des réponses complexes à mettre en œuvre. Par exemple,

un avis du Conseil d’État précise qu’une déclaration d’utilité publique (DUP) doit relever d’un régime défini, selon les cas, par la Nouvelle-Calédonie ou par les provinces, mais à l’issue de laquelle, en tout état de cause, seul le Haut-commissaire a compétence pour signer l’acte final ;

l des réponses que l’on ne souhaite pas appliquer, le régime de droit effectivement en vigueur pouvant être contraire au consensus politique. Par exemple, la compétence en matière de transports routiers appartient à la Nouvelle-Calédonie, alors que les transports scolaires relèvent dans toutes les communes de France du niveau communal.

Plus généralement, la consultation du Conseil d’État n’appor-tera qu’une réponse juridique, comme on l’a vu très imparfaite, à un problème qui relève parfois d’une décision de nature poli-tique. Or il n’existe aucune procédure permettant de traduire un consensus politique par un texte s’imposant juridiquement en matière de répartition des compétences.

Enfin, les avis du Conseil d’État ne sont pas publics, et il est même rare qu’ils soient partagés entre collectivités.

2.6 Une interprétation rigide des textesIl a ensuite été relevé la façon très « rigide » dont sont interprétés, par les collectivités, les articles de la loi organique répartissant les compétences. Par exemple, alors que la charte constitutionnelle de l’environnement impose à toutes les collectivités de conduire les politiques dont elles ont la charge en prenant en compte les enjeux environnementaux, l’idée même que la Nouvelle-Calé-donie se préoccupe de développement durable pose question aux provinces qui y voient un empiètement sur une de leurs compétences propres (l’environnement)7.

Un autre exemple est le suivant : lors d’un séminaire récent sur l’intercommunalité 8, il a été constaté que, pour certains, l’activité économique était une prérogative exclusivement provinciale, alors qu’en fait le maire est tout à fait à même de décider de la création d’une zone artisanale sur sa commune.

Il semble que soit parfois oublié le principe de libre adminis-tration des collectivités, pourtant rappelé à l’article 3 de la loi organique.

Là encore, le phénomène d’empilement des textes décrit plus haut est propice à des erreurs d’interprétation. Ainsi, certaines provinces continuent d’appliquer une délibération de 1993 re-lative aux règles générales en matière d’urbanisme, qui a pour effet que les PUD sont élaborés par les provinces. Pourtant, l’ar-ticle 50 de la loi organique a depuis redonné la compétence d’élaboration des documents communaux d’urbanismes aux communes.

2.7 Un manque de partage sur les questions de compétence

Des occasions de débat, telles que le séminaire été plus haut sur l’intercommunalité, sont rares. Pourtant, cela peut utilement


282

6 Il n’y a évidement pas lieu de citer ici ces exemples, sous peine d’aggraver, concernant ces exemples, un niveau de risques déjà significatif. 7 L’atelier 6 a développé ces constats et montré à quel point les politiques environnementales ne peuvent se passer de l’implication de la Nouvelle-Calédonie, de par ses compétences en matière de commerce extérieur, de marchés, de

fiscalité, de droit domanial, d’hygiène et de santé, d’urbanisme, de réglementation zoosanitaire ou phytosanitaire, etc. 8 Organisé en novembre 2007 à Sarraméa.

conduire à constater que les compétences sont en fait définies de façon plus ouverte que l’interprétation qu’on a parfois des textes. Les réunions de maires initiées depuis peu par le gou-vernement témoignent semble-t-il d’une évolution positive en ce sens.

Plus généralement, sans doute manque-t-il un cadre général permettant que la question de l’articulation des responsabilités soit régulièrement débattue à un niveau approprié. Il manque en la matière un lieu de débat, une initiative de l’un des acteurs, une méthode de travail.De même, on constate d’autres points importants :l de nombreux services réfléchissent, produisent des analyses,

ou commentent les avis du Conseil d’Etat, concernant les répartitions des compétences, mais ces services partagent globalement peu ces analyses : il n’est que rarement cherché à construire une vision commune ; quelques tentatives de mise en commun de toute cette matière (exemple : la mission Légi-calédonie) ont à faire face, comme tout projet innovant certes, à des freins psychologiques et organisationnels puissants que seule la volonté politique peut dépasser ;

l plus généralement, il y a un manque de règles et de doctri-nes, permettant de partager, au niveau des élus, mais aussi des techniciens, une vision commune.

Ce dernier besoin est d’autant plus évident que la situation est, sur le fond, très complexe. Par exemple, à l’évidence, la question de la responsabilité des maires, en termes de sécurité publique, sur les terres coutumières, n’est pas simple et nécessiterait une réflexion commune. Même question concernant les prescrip-tions d’urbanisme, les raccordements aux réseaux, etc. L’une des difficultés est bien de faire la part des choses entre ce qui est intrinsèquement complexe et nécessite donc un travail collectif de mise à plat, et ce qui ne l’est pas et est rendu artificiellement complexe par une interprétation rigide des textes.

Il a aussi été noté que l’Etat a un rôle très important à jouer concernant les pratiques de coopération, rôle pédagogique et d’animation. De plus, il devrait être mieux reconnu comme mé-diateur face à certaines situations bloquées.

Il a enfin été noté que la présence de 2 associations de maires n’est pas à ce jour un facteur contribuant à faciliter la construction d’une unicité de vues. Pourtant, ces associations pourraient jouer un rôle important dans la recherche de synergies, d’autant que leurs membres ont souvent également d’autres mandats territoriaux et peuvent donc aider à faire circuler l’information inter-collectivités, à l’instar des élus provinciaux membres du congrès.

2.8 Un effort insuffisant en termes de formationCompte-tenu de la jeunesse de certaines institutions, pratique et expérience en matière de définition et de mise en œuvre des politiques publiques ne sont pas encore généralisées à tous les élus ; de même la complexité et la technicité du droit applicable en Nouvelle-Calédonie conduisent à sa relative méconnaissan-ce, y compris chez certains décideurs. Ce constat est renforcé par l’existence d’un relatif « turn-over » : dans certaines communes rurales, les élus municipaux ne font souvent qu’un seul mandat.

Face à cette situation, on regrette le peu d’efforts faits en ter-mes de formation à l’intention des élus.

Ce constat peut être élargi à celui de la formation initiale et continue des agents publics : le sentiment général est que, dans la plupart des administrations, l’effort en la matière est insuffi-sant. Ce besoin est particulièrement évident dans le contexte du transfert de compétences.

2.9 Peu de plans et schémas coordonnant les décisions des acteurs

Il a été relevé9 que la Nouvelle-Calédonie avait des difficultés à mettre en place des démarches et à arrêter des documents de planification : rares sont les domaines dans lesquels existe un schéma directeur qui oriente les décisions sur le moyen ou le long terme. Les grands enjeux (accélération du développement économique, hausse de la population…) sont de long terme, alors que les décisions politiques sont généralement prises dans l’urgence.

Il est par contre assez courant d’organiser des colloques, des assises, des forums, etc. qui permettent un débat très utile entre acteurs. Parfois, universitaires, professionnels, syndicats, Conseil économique et social, etc. sont à l’origine de tels colloques, et non les administrations et les élus. Mais les actes d’un colloque ne font pas un schéma et il semble qu’il soit difficile de passer du débat à la décision, encore plus à la mise en œuvre. Ce pro-blème est certes en partie dû à une faiblesse dans les moyens disponibles pour préparer de tels documents et pour en assurer le suivi dans le temps.

Mais une autre explication de ce déficit provient probable-ment de ce qu’il est actuellement extrêmement difficile, voire impossible, de donner une base solide à un schéma, qui en fasse un outil pérenne et effectivement apte à coordonner les politi-ques mises en œuvre par les différents acteurs.

On l’a vu par exemple avec les récentes assises de l’eau, à l’is-sue desquelles un consensus s’est forgé autour de l’idée de créer, à l’échelle du pays, un « comité de l’eau », chargé notamment d’adopter une politique globale de l’eau, laquelle s’imposerait aux différents acteurs : c’est là un dispositif en vigueur partout en Europe, décliné en métropole et dans les DOM par plusieurs « lois sur l’eau », qui ont créé, puis adapté, depuis environ 40 ans, des « comités de bassin », chargés de préparer des « SDAGE » (schémas directeurs d’aménagement et de gestion de l’eau). En Nouvelle-Calédonie, comme on l’a vu plus haut, il faudrait, pour pouvoir créer un dispositif similaire, une loi du pays, ce qui pose la question du caractère suffisant ou non de la liste des 12 thè-mes de l’article 99 de la loi organique.

On a vu aussi plus haut l’exemple du « schéma régional d’aménagement » des DOM et celui des plans départementaux de déchets : dans les deux cas, un article de loi est la base de ces documents de planification. L’existence d’un cadrage oblige les collectivités concernées à surpasser leurs divergences et à tra-vailler ensemble à un projet commun, sous la houlette du chef de file désigné.

La loi organique n’est toutefois pas totalement muette sur les exercices de planification, puisqu’elle a prévu ainsi :l le schéma de mise en valeur des richesses minières, qui est

opposable10 ;l le schéma d’aménagement et de développement, qui n’est pas

opposable.

2.10 Un système d’indicateurs incomplet et une faible pratique de l’évaluation

Les outils statistiques dont dispose le pays sont relativement dé-veloppés, mais encore insuffisamment utilisés pour assurer un suivi des principales politiques publiques. Par exemple, il n’existe pas de système d’indicateurs mesurant :l l’état du « rééquilibrage » inscrit dans l’accord de Nouméa ;l la situation du pays vis-à-vis des principaux critères en matière

de développement durable.

283

9 Constat fait par plusieurs ateliers.10 « Toute décision individuelle prise dans le cadre de la réglementation minière doit être compatible avec les principes et les orientations du schéma de mise en valeur des

richesses minières. »

Il existe pourtant ailleurs des méthodes et des systèmes d’in-dicateurs intéressants qui aideraient la Nouvelle-Calédonie à mieux situer son action et à arrêter ses priorités. Plus globale-ment, on manque d’observatoires en tous genres et les données disponibles sont rarement centralisées et exploitées. Les provin-ces sont plutôt demandeuses d’une coordination entre elles, permettant de développer des outils statistiques, à l’échelle du pays, sur les thématiques qui relèvent de leurs compétences.

Un autre constat a été formulé concernant le manque de pra-tique d’évaluation des politiques publiques, voire le manque de suivi dans le temps des politiques annoncées. Peu d’audits ou de bilans sont faits.

Parmi les outils d’évaluation qui manquent, on peut citer ceux qui pourraient concerner la performance des services ad-ministratifs. Certains s’interrogent par exemple sur le fait qu’une structure agissant dans le domaine de l’emploi dotée de 3 agents, aurait visité seulement 7 entreprises sur l’année 2006.

2.11 Un déficit en matière d’autres outils et doctrines de bonne gouvernance

L’association du public aux décisions est encore faible et on constate un manque de doctrine en matière de contre-pou-voirs. De nombreuses commissions consultatives ont été créées ces dernières années, mais elles sont peu réunies : cf. par exem-ple le comité consultatif de l’environnement, ou la commission consultative des pratiques commerciales.

Il n’existe aucun exemple d’agence ou d’autorité adminis-trative à caractère indépendant, alors qu’il est universellement reconnu que de tels outils peuvent aider à dépasser les clivages politiques afin de permettre de prendre des décisions d’intérêt général dans des domaines très sensibles11.

Plus généralement, il existe une forte interrogation sur l’apti-tude du pays à mener des réformes : difficulté à bien formuler les objectifs relevant de l’intérêt général, peur du changement, faible distance entre le pouvoir politique et les acteurs potentiel-lement concernés par les réformes.

Nota : l’atelier n’a pas travaillé la question de la mobilité des agents entre administrations, qui peut être un facteur d’amélio-ration des relations.

2.12 Le paradoxe d’une autonomie en fait très contrainte

La situation est au final paradoxale : tous les Calédoniens par-tagent l’idée que l’autonomie de décision est une grande force pour le pays, alors qu’en pratique, les politiques publiques avan-cent difficilement, dans certains secteurs, du fait des difficultés à bien organiser la coopération entre collectivités partageant des pans complémentaires de compétence.

2.13 Un manque de souplesse dans l’adaptation des textes

Il semble possible, sans remettre en cause l’accord de Nouméa, de clarifier les frontières entre compétences et de prévoir des procédures assurant une meilleure sécurité juridique.

Ceci supposerait toutefois d’adapter la loi organique, ce qui n’est à l’évidence pas aisé : ainsi, en 10 ans, seuls 4 articles de la loi organique ont été modifiés et aucun ne concerne la répartition des compétences12.

Dans le même ordre d’idée, relevons que, dans le système ju-ridique français, la possibilité de déléguer une compétence doit résulter d’une loi. Or, sur certains thèmes, il serait possible de

clarifier et sécuriser l’exercice des compétences à travers des dé-libérations accordant des délégations. Le système en vigueur est donc difficilement compatible avec la souplesse dont on aurait besoin en Nouvelle-Calédonie à ce sujet, car seules quelques ra-res possibilités de délégations sont prévues par la loi organique, essentiellement, pour que la Nouvelle-Calédonie confie aux provinces, le cas échéant, le pouvoir d’adapter et d’appliquer la réglementation en matière d’hygiène publique, de santé, de protection sociale et de transports routiers, ou encore la gestion de la ressource en eau et du réseau routier de la Nouvelle-Calé-donie (article 47).

Un exemple de lacune en la matière peut être trouvé dans le domaine de l’urbanisme : la Nouvelle-Calédonie a décidé, dans sa délibération N°24 du 8 novembre 1989, que « les assemblées de province fixent le régime du permis de construire et déterminent les constructions qui en sont exemptées » ; ceci peut être interprété comme une délégation de sa compétence en matière de « prin-cipes directeurs du droit de l’urbanisme », ce qui rend fragiles les règles adoptées en la matière par les provinces.

2.14 Mais aussi de nombreuses actions

positivesLes difficultés soulevées plus haut sont importantes. Elles ne sont pas pour autant insurmontables : de nombreuses collaborations existent et permettent d’engranger des résultats intéressants, sans lesquels le développement connu actuellement par le pays ne serait d’ailleurs sans doute pas aussi intense.

A titre d’illustration, on a relevé quelques exemples de colla-borations plus ou moins réussies :l Le transport routier de voyageurs a jusqu’ici été géré avec dif-

ficultés, les liaisons à caractère inter-provincial gérées par la Nouvelle-Calédonie ne pouvant avoir aucun rôle de desserte intra-provinciale. Un projet de syndicat mixte commun à la Nouvelle-Calédonie et aux provinces Nord et Sud va prochai-nement être créé pour résoudre cette difficulté.

l Plusieurs établissements publics, tels que l’ERPA, ou l’IAC, sont à la fois au service de la Nouvelle-Calédonie et des trois provinces et élaborent et mettent en œuvre des program-mes concertés et co-financés, approuvés par des conseils d’administration qui peuvent être des lieux efficaces de dé-bat à un niveau stratégique. Les représentants non élus des provinces y ont parfois des difficultés à sortir de leur vision intra provinciale, mais le travail commun est source de pro-grès. Certains ont cependant souligné que la multiplication d’établissements publics, comme celle des services à l’inté-rieur d’une même collectivité, est de nature à renforcer les cloisonnements, à priver les élus d’une vision globale des questions relevant de leurs compétences, tout en suppri-mant des possibilités d’économie d’échelle. L’insuffisante cohérence des données sur l’emploi produites par l’IDCNC, la DTE, la CAFAT, l’ISEE et les services provinciaux témoigne de la difficulté de bien se coordonner lorsque de nombreux services sont concernés.

l La coopération entre les services utilisant sur le grand Nou-méa les outils de SIG a été organisée autour du GIE « Serail » (Système d’Exploitation, de Répartition et d’Administration des Informations Localisées de Nouméa) : province Sud, quatre communes, Enercal, EEC, SCE, OPT.

l Un protocole a été arrêté entre province, bailleurs sociaux et communes, pour la résorption de l’habitat insalubre sur l’ag-glomération du Grand Nouméa. De même, dans le domaine


284

11 A titre d’exemple, les premières autorités administratives indépendantes du monde occidental ont été créées il y a un siècle et demi dans le domaine de l’animation de la concurrence, avec le pouvoir de démanteler des acteurs économi-ques en situation d’abus de position dominante. Au moins 90 pays au monde ont une autorité administrative indépendante compétente sur les questions de concurrence, y compris des petits pays tels que Malte, Fidji ou l’Islande

12 Les 4 modifications concernent la publication et l’entrée en vigueur des lois et des actes administratifs (art. 6-1), les délégations de service public (art. 92), l’égal accès des hommes et des femmes aux mandats électoraux (art. 192) et les incompatibilités entre mandats électoraux (art. 196).

de l’habitat (qui mêle des enjeux tels que logement, urbanis-me, social, etc.), on procède par la contractualisation.

l Le domaine de la mine est géré avec un niveau satis-faisant de cohérence entre les différents échelons. On notera que cet aspect a été cadré dès l’origine par l’ac-cord de Nouméa, puis par la loi organique, qui a mis en place une organisation « pyramidale » : les principes géné-raux sont définis par la Nouvelle-Calédonie, l’application relève des provinces, un schéma stratégique d’ensem-ble est obligatoire et la coordination assurée par deux conseils consultatifs. En outre, une seule administration, la DIMENC, travaille pour le compte de cinq institutions décisionnaires : État, Nouvelle-Calédonie, provinces.

l Le domaine des ICPE (installations classées pour la protec-tion de l’environnement), qui relève des provinces, nécessite une cohérence inter-provinciale. S’agissant d’un domaine très technique, la taille critique à atteindre pour garder un niveau suffisant de technicité est assez élevée. Les trois provinces s’appuient donc sur un service commun, toujours la DIMENC,

alors que la Nouvelle-Calédonie n’a pas stricto sensu de com-pétence directe dans cette matière. Il s’agit d’un effort de mutualisation des moyens, qui permet en outre d’atteindre plus facilement une relative unification des textes provin-ciaux applicables. La province Sud renforce actuellement sa direction de l’environnement, afin de moins s’appuyer sur la DIMENC ; un tel transfert peut avoir des répercussions sur les en-jeux, cités plus haut, de bonne technicité et de cohérence des textes.

l Plus généralement, la présence de services mixtes État - Nou-velle-Calédonie facilite la résolution de certaines difficultés liées à la répartition des compétences.

On trouvera pour information en annexe la liste des structures intercommunales, qui montre qu’elle est en Nouvelle-Calédo-nie moyennement développée : il existe certes de nombreuses structures, mais souvent à vocation unique et certaines politi-ques coûteuses, telles que celle de l’eau, sont globalement peu mutualisées (NDLR : l’atelier s’est toutefois peu penché sur la question de l’intercommunalité).

285

13 Ce qui en soi pose question : pourquoi un tel principe de non–tutelle ? A l’extrême, les véhicules de l’État devraient-ils respecter les règles du Code de la route métropolitain plutôt que les règles de circulation routière définies par la Nouvelle-Calédonie ? Dans un autre domaine, on a abandonné assez récemment ce principe de non tutelle : une différence de rédaction entre la loi organique de 99 et la loi référendaire de 89 permet que la réglementation provinciale des réserves marines s’impose à l’État, alors que ce sujet avait été tranché dans le sens inverse par le Conseil d’État.

3. Le droit calédonienAu-delà des questions évoquées plus haut en matière de répar-tition des compétences, un point sur les questions de droit est essentiel, car un paysage transparent et sécurisé en la matière est, dans tous les pays au monde,l une incitation à l’investissement privé et au développement

économique ;l une condition indispensable pour obtenir la confiance des ci-

toyens dans les institutions de leur « Etat de droit » ; en effet, à défaut d’un droit utile, c’est-à-dire complet, compréhensible, accessible et bien appliqué, on bascule plus facilement dans la logique des rapports de force.

En la matière, la situation de la Nouvelle-Calédonie est large-ment perfectible.

3.1 Des phénomènes d’empilement des textesLe simple fait qu’il y ait cinq « producteurs de droit » est en soi un facteur de complexité. En effet, depuis 1989, État, Nouvelle-Calédonie et provinces produisent ou adaptent des législations et réglementations chacun dans leur domaine de compétence. Cette situation conduit à un « empilement » de textes pris à différentes époques, tantôt par l’État, tantôt par la Nouvelle-Calédonie, tantôt par les provinces. Par exemple, certains textes anciens de l’État ont été, dans telle province, soit amendés soit remplacés par un texte plus récent, tandis qu’ailleurs ils conti-nuent de s’appliquer…

De plus, le principe de non tutelle d’une structure sur une autre peut conduire à des doublons, comme c’est le cas par exemple avec la réglementation des marchés publics, qui dif-fère selon que l’on a affaire à, d’une part, les institutions locales et leurs établissements et, d’autre part, à l’État13.

On manque globalement de textes de « consolidation », réu-nissant en un document unique, à droit constant, des textes disparates et peu accessibles, afin que tout le monde parle le même langage et ait les mêmes références. Un bon exemple est celui du récent code du travail, qui est de fait le dernier succès de librairie : votée dans les limites d’une codification à droit constant (c’est à dire sans les réformes de fond éventuellement nécessai-res), une telle synthèse était absolument indispensable.

3.2 Un droit local relevant de l’État intrinsèquement complexe et peu mis à jour

Le principe de spécialité législative (destiné à prendre en comp-te la nécessaire adaptation aux spécificités locales des textes de compétence Etat) a pour effet secondaire négatif de s’être de tous temps avéré source de difficultés techniques et pratiques : il ne suffit pas par exemple de lire un texte pour comprendre le droit applicable, il faut aussi regarder si ce texte est applicable en Nouvelle-Calédonie, soit explicitement (mention d’applicabilité et/ou publication au JONC), soit implicitement (traités, lois orga-niques, etc.). Les juristes reconnaissent que « pour être de droit, l’Etat n’en est pas moins incertain ».

Les domaines restant de la compétence de l’État sont en-core vastes : notamment, certains articles de très nombreux textes se rattachent au droit civil ou au droit commercial (par exemple dans la loi sur l’eau, le code rural, etc.). Or on constate que, pendant que le droit évolue en métropole, il reste figé en Nouvelle-Calédonie : du fait du principe de spécialité législative, mettre à jour le droit national applicable en Nouvelle-Calédo-nie nécessite une décision ad hoc, passant par une procédure complexe sur la forme (avis préalables des collectivités), mais aussi une bonne compréhension mutuelle entre acteurs locaux et parisiens. La mise à jour des textes applicables localement repose donc principalement sur l’initiative locale (et les acteurs locaux, tant au Haut-commissariat qu’au gouvernement ou dans les provinces, ont pourtant déjà fort à faire) et ensuite sur un tout petit nombre de juristes du ministère en charge de l’Outre-mer, déjà très pris par des demandes similaires des DOM, de Mayotte, etc. et dont la compréhension des particularités néo-calédo-niennes est limitée par l’éloignement. De plus, la législation et la réglementation françaises sont de plus en plus d’inspiration communautaire (par exemple le droit de la consommation ou de la concurrence) et certains des textes répondant aux besoins néo-calédoniens sont de moins en moins « naturels » pour les juristes métropolitains. Une simplification va intervenir avec la récente modification de la Constitution (recours facilité aux or-donnances), mais elle ne changera pas sur le fond les difficultés citées ci-dessus.

A titre d’exemples de domaines dans lesquels l’Etat tar-de à procéder aux mises à jour qui seraient utiles au pays, citons ceux : l des marchés publics de l’Etat en Nouvelle-Calédonie : les règles

en vigueur sont celles d’un décret du 11 avril 1949, modifié pour la dernière fois en 1966 et prévoient des avis émanant de commissions et institutions diverses n’existant plus à ce jour ;

l de l’expropriation pour cause d’utilité publique : cf. le cas tota-lement inextricable de l’immeuble Cheval à Nouméa ;

l de l’encadrement des baux immobiliers (droit civil) : les textes remontent à 1942 et laissent la porte ouverte à des baux très déséquilibrés, avec des clauses parfois rejetées par les tribu-naux car non-conformes aux principes généraux du droit (ce qui est donc source d’insécurité juridique) ; idem pour les rè-gles de gestion des copropriétés ou les baux ruraux.

Le prochain transfert de la compétence du droit civil, de l’Etat à la Nouvelle-Calédonie, va changer cette situation, mais, pour rat-traper les retards décrits ci-dessus, il faudra beaucoup de travail alors que cette compétence ne s’accompagne pas de transferts en effectifs.

3.3 Un droit local relevant de la Nouvelle-Calédonie ou des provinces qui évolue lentement

Depuis les transferts découlant des accords de Matignon-Oudi-not puis Nouméa, la mise à jour de nombreux textes relève de la Nouvelle-Calédonie et des provinces, mais cette mise à jour avance lentement, pour différentes raisons, et notamment : l Parce que les règles d’attribution de compétences sont dif-

ficiles d’interprétation : voir les développements faits aux paragraphes précédents.

l Par manque de moyens : ce problème est analysé plus loin. A titre d’exemple, on relèvera qu’il n’existe pas de service compé-tent au sein de l’administration de la Nouvelle-Calédonie pour préparer les « principes directeurs du droit de l’urbanisme » mentionnés au § 21. de l’article de la loi organique définissant les compétences de la Nouvelle-Calédonie.

l Par manque de volonté : lorsque, plutôt que d’annuler et remplacer les textes anciens, il est choisi de les maintenir en vigueur en les modifiant, il est rarement exigé des services les préparant de faire en même temps un travail de conso-lidation/simplification. On a pourtant vu, avec l’audience de la rubrique « textes consolidés » du site juridoc.gouv.nc et la publication du Code du Travail, le caractère indispensable de cette démarche.

l Par difficulté à adapter au contexte néo-calédonien des règles appliquées ailleurs avec succès : le pays a de fortes spécificités, certes et il est évident qu’il ne faut pas systématiquement s’ins-pirer du système national ou européen. Mais il arrive parfois que l’on exagère ces spécificités et que l’on refuse le copier-coller par principe alors qu’il permettrait de faire vite et bien. ; à vouloir trop bien faire, on finit parfois par ne plus rien faire... A contrario, certains textes ont été copiés avec trop d’empres-sement et il faut trouver un juste milieu. Il en découle un fort besoin en benchmarking14 et en expertise. Les pratiques en la matière sont à améliorer.

Par exemple, les textes suivants sont à ranger parmi les textes ne se modernisant que lentement : l les règles relatives à l’assurance-dommages (et tout particuliè-

rement l’assurance décennale applicable aux constructions) ;l les règles relatives à l’assurance-vie (la réglementation locale

aurait pu renvoyer à la réglementation métropolitaine, mais cela n’a pas été fait : quelques personnes peu scrupuleuses ont donc pu localement profiter d’une réglementation imparfaite);

l le code du travail (le fait qu’il ait fallu près de 10 ans pour le codi-fier à droit constant est en partie lié à un problème de moyens ; la codification appelle maintenant à un travail de mise à jour) ;

l le règlement d’hygiène (il remonte pour l’essentiel à 1958 et est largement à réactualiser).

Ces constats ne doivent pas amener à sous-estimer le fait qu’il existe des exemples de domaines où la Nouvelle-Calédonie a su produire le droit dont elle a besoin, c’est-à-dire ni trop ni trop peu. Ainsi, la délibération n°14 du 6 octobre 2004 portant régle-mentation économique a regroupé en un seul texte les principes figurant dans le code de la consommation et des arrêtés d’appli-cation ; et le code territorial des impôts a su, sur de nombreux points, échapper à la complexité du texte métropolitain.

3.4 Une réglementation globalement lacunaireLe caractère récent du développement de la Nouvelle-Calédo-nie, le fait que les priorités aient longtemps été ailleurs et les difficultés intrinsèques qu’il y a à bien développer le droit (cf. les différents paragraphes ci-dessus), expliquent que, dans certains domaines, l’on ne soit pas à jour de tous les textes dont il faudrait disposer pour créer un cadre stable pour toutes les relations ap-pelées par la civilisation moderne entre personnes physiques et morales.

L’exemple de vide juridique réellement problématique le plus fréquemment cité est celui de la réglementation technique, c’est-à-dire le fait de rendre obligatoire certaines caractéristiques techniques, pour certains actes (ex. : référence aux « eurocodes » pour le calcul de structures de bâtiments) ou certains objets (cf. par ex. les « exigences essentielles » de sécurité de la directive 88/378/CEE modifiée relative aux jouets). Une telle obligation réglementaire peut faire référence à des normes (ISO, NF, EN ou autre) ou spécifier des exigences particulières (ex. : la charge à l’essieu maximale pour les véhicules routiers).

Les problèmes posés par la situation actuelle sont plus liés à l’absence de référence technique qu’à des contradictions réelles entre les règles appliquées de part et d’autre du creek Amick. On constate des surcoûts, des pertes de temps et des situations de risques, qui touchent les citoyens et le tissu économique et qui paraissent pouvoir être évités à travers une réglementation adaptée. Par exemple, on déplore : l le fait qu’en l’absence de réglementation sur les objets ou pro-

duits dangereux (tels que des jouets par exemple), les pouvoirs publics ne disposent d’aucune base légale pour en empêcher l’importation ou la vente ;

l la quasi absence de règles en matière de construction de bâtiments (par exemple sur la tenue au vent cyclonique, la pré-vention des incendies, la hauteur des garde-corps des balcons, etc.)

l le fait qu’en l’absence de cadrage des pouvoirs publics, on trou-ve de fait sur le marché des produits pouvant répondre parfois à des normes européennes, parfois à d’autres normes, ce qui est pénalisant pour les utilisateurs, soit en termes d’usage, soit en termes de certification (cas par exemple d’un bâtiment pré-fabriqué type ALGECO livré avec un équipement électrique aux normes australiennes, qui a du être rééquipé pour que l’APAVE puisse le certifier) ;

l le manque de clarté de l’image donnée par la Nouvelle-Calédonie à ce sujet, pour des investisseurs et/ou pour des clients étrangers ;


286

14 Cette technique consiste, pour les entreprises, à étudier et analyser les avantages et inconvénients de l’organisation adoptée par ses concurrents, afin de s’en inspirer au mieux. Cette technique se transpose aisément dans le secteur public : il peut être intéressant de se comparer à d’autres pays, voire de copier les meilleurs.

l le fait que les assurances prennent prétexte du flou réglemen-taire pour refuser d’assurer certains risques.

On peut être tenté de refuser de choisir entre un système nor-matif ou un autre (en général : européen ou australien), afin de garder la souplesse nécessaire aux approvisionnements dont nous avons besoin. Après tout, l’exemple de l’ALGECO cité ci-des-sus n’est pas très préoccupant. Toutefois, dès que la sécurité peut être en jeu, l’absence de règle devient un problème majeur.Lors des travaux préparatoires à la mise en révision de la loi or-ganique (travail actuellement en cours), il a été proposé que la Nouvelle-Calédonie se voit attribuer globalement la compé-tence d’édicter des normes et réglementations techniques sur l’ensemble du territoire. Ce point ne faisant pas consensus, il a été retiré de l’agenda.

De nombreux autres exemples de domaines dans lesquels la réglementation est plus qu’imparfaite auraient pu être cités ici, notamment ceux cités à la fin du paragraphe précédent, aux-quels on peut ajouter :l l’absence totale de réglementation pour la prévention des ter-

mites15 ;l le faible nombre de principes directeurs arrêtés par la Nouvelle-

Calédonie en matière de droit de l’urbanisme et le très faible nombre de communes disposant d’un PUD approuvé ;

l la faiblesse des règles de protection du consommateur16 ;l les lacunes du droit environnemental (ce point a été développé

par l’atelier 6).Sont également relevées les lacunes en matière d’outils pouvant contribuer à améliorer la gouvernance : groupements d’intérêt public, fondations, etc. (droit civil, de compétence Etat).

3.5 Un faible respect des principes issus du droit international

Peu de dispositions sont adoptées pour transposer localement les conventions internationales ratifiées par la France, alors que cela est obligatoire : une majorité de ces conventions concernant le domaine de l’environnement, nous renvoyons à ce sujet sur les exemples cités par le rapport de l’atelier 6.

Le fait même que la ratification de conventions internationales par la France produise des effets juridiques internes en Nouvelle-Calédonie, n’est pas bien connu17.

3.6 Un niveau excessif d’insécurité juridiqueIl résulte des arguments ci-dessus que la situation du droit lo-cal est excessivement complexe et fragile. Le sentiment général est que, malgré le caractère lacunaire de la réglementation, une proportion non négligeable des textes en vigueur est soit diffici-lement applicable car trop ancien, soit fragile juridiquement pour cause de complexité des attributions de compétences et/ou des

287

15 L’UFC Que choisir a communiqué fin 2007 au Haut-commissaire, aux trois provinces et au gouvernement un dossier à ce sujet, montrant l’importance, sur le plan socio-économique, du problème posé par ces insectes et l’urgence d’une politique visant à éviter que continue leur propagation. Un schéma sommaire de délibération provinciale était joint au dossier, étant précisé par ailleurs que certaines des dispositions à mettre en œuvre dans le cadre d’une politique d’ensemble ne pouvaient relever que de la Nouvelle-Calédonie, compétente en matière de marchés publics, de principes directeurs d’urbanisme, d’impôts, d’hygiène publique et de contrôle aux frontières.

16 Il s’agit pourtant là d’un enjeu justifiant une volumineuse production de droit au sein de l’Union européenne ; les associations de consommateurs demandent a minima l’extension à la Nouvelle-Calédonie des règles relatives aux clauses abusives (loi du 10 janvier 1978) et de la possibilité pour les associations agréées de se porter partie civile.

17 Article 55 de la Constitution : « Les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois » ; les collectivités d’outre-mer et la Nouvelle-Calédonie doivent être consultées avant ratification, mais pour un avis simple et non un avis conforme. Il existe des textes ayant fait l’objet d’une exclusion explicite de la Nouvelle-Calédonie lors de leur ratification (notamment le protocole de Kyoto et la convention d’Aarhus), mais avec une légalité discutée par certains juristes en vertu des coutumes du droit international codifiées par la convention de Vienne, dont l’article 29 stipule : « A moins qu’une intention différente ne ressorte du traité ou ne soit par ailleurs établie, un traité lie chacune des parties à l’égard de l’ensemble de son territoire ». Cf. aussi la décision du conseil constitutionnel n° 88-247 DC du 17 janvier 1989, suite à une saisine qui concernait la Polynésie : « le champ d’application territoriale d’une convention internationale est déterminé par ses stipulations ou par les règles statutaires de l’organisation internationale sous l’égide de laquelle elle a été conclue ».

procédures à respecter, ou pour cause de non-conformité au droit international.

Le contexte, constaté au plan mondial, d’un renforcement du recours des citoyens aux tribunaux, pourrait, s’il venait à se généra-liser en Nouvelle-Calédonie, conduire à une situation inextricable : le Calédonien n’est pas procédurier et s’il le devenait ne serait-ce qu’un peu plus, les conséquences pourraient être inquiétantes. On a d’ailleurs déjà constaté par le passé qu’un arrêt favorable à quelqu’un ayant « découvert » une faille dans le système juridique peut rapidement entraîner d’autres contentieux similaires de per-sonnes souhaitant profiter de la même faille.

3.7 Un accès au droit qui s’améliore, mais qui nécessite de poursuivre l’effort

Au contraire de la métropole, où un travail de simplification du droit est initié, ce n’est pas le volume du droit en vigueur en Nou-velle-Calédonie qui pose un problème aux administrations, à la société civile et au monde économique, mais son caractère her-métique, pour toutes les causes décrites plus haut.

Cela rend la mission de publication du droit particulièrement importante. Cette mission doit mobiliser des moyens locaux : notamment, Légifrance n’est plus à jour sur les textes nationaux applicables en Nouvelle-Calédonie.

Le développement de Legicalédonie, projet de collecte, d’inventaire, consolidation et codification du droit applicable en Nouvelle-Calédonie, a permis d’importantes avancées, visi-bles notamment sur le site www.juridoc.gouv.nc . La mise au point et la diffusion dans les services des différentes institu-tions d’outils informatiques d’assistance « légistique » comme le logiciel magi-NC, la dématérialisation des JONC (en remon-tant jusqu’en 1853), etc., facilitent techniquement la poursuite des travaux.

Toutefois, malgré ces progrès, le volume de travail restant à produire pour éditer et rendre accessible, dans une forme claire, le droit applicable en Nouvelle-Calédonie, reste encore très im-portant.

En outre, publier ne suffit pas, il faut faire un effort minimum de vulgarisation. Un exemple de domaine où les textes sont bien expliqués au grand public est le domaine fiscal : renseignements téléphoniques, éditions de plaquettes, interventions dans les medias, etc. Cet exemple montre que, pour que l’accès au droit soit possible pour les usagers de l’administration, il faut qu’un service bien identifié soit chargé à la fois de le faire appliquer, de le mettre à jour, de le faire connaître et qu’il soit doté de moyens adaptés à ses missions.

Cette bonne situation permet à l’administration fiscale d’ap-pliquer un principe de rescrit, qui serait utile dans d’autres domaines.


288

Francemétropolitaine26

Moy.zoneeuro

Nouvelle-Calédonie Écart

Dépenses des administrations publiques (2005) Milliards

d'€% du PIB

% du PIB

Milliardsde F

% du PIB

% du PIB

Prestations sociales (espèces+nature) 402,9 23,6% - 91,8 15,3% -8,2%Masse salariale 227,4 13,3% - 128,9 21,5% 8,2%Intérêts de la dette 46,2 2,7% - 2,2 0,4% -2,3%Consommations intermédiaires 89 5,2% - 39,9 6,7% 1,5%Investissement et var. d'actifs non fin. 55,5 3,2% - 26,8 4,5% 1,2%Autres (dont subv. aux entreprises) 98,7 5,8% - 16,6 2,8% -3,0%

Total 919,7 53,8% 47,8% 306,2 51,1% -2,7%

Ce tableau montre que :l le taux de prestations sociales / PIB est bien plus faible qu’en

métropole (- 8,2 %), mais, depuis 2005, cet écart a dû baisser, avec l’augmentation des cotisations de retraite versées par les employeurs des fonctionnaires. De plus, la comparaison est peu pertinente, car le taux français fait partie des plus élevés au monde : le taux calédonien est plutôt comparable à celui de pays où les outils d’assurance santé, chômage ou

4. Les moyens de l’administration4.1 Un nombre de salariés du public

qui se situe plutôt dans la normaleL’atelier a analysé certaines données relatives aux effectifs et aux finances du secteur dit public, ou encore « non mar-chand ». La source de données principalement utilisée est le document édité par l’ISEE cité en bibliographie sous le n°3. Le périmètre d’analyse est celui des services de l’Etat, de la Nouvelle-Calédonie et des collectivités et des établissements publics, associations ou entreprises dont au moins 50% des ressources proviennent de contributions obligatoires. La liste des services de la Nouvelle-Calédonie inclus dans ce périmè-tre d’analyse est fournie en annexe. La référence à la notion d’emploi « non marchand », plutôt qu’à celle de « fonction publique », facilite les comparaisons : il y a en effet de fortes différences entre pays en matière de taux de « fonction publi-que », il y en a beaucoup moins en matière de taux d’emploi « non marchand ».

En Nouvelle-Calédonie, les emplois dans les « services non marchands » étaient estimés18 à fin 2006 à 23 862 emplois, aux-quels se rajoutent les 2793 militaires du territoire. Les emplois salariés des services non marchands représentent donc, militaires compris, 34,9 % des emplois salariés totaux. Le taux métropoli-tain est de 29 %19. Cet écart de 5,9% parait très important, mais il est aux trois quarts imputable à la situation particulière de la Nouvelle-Calédonie sur deux métiers précis : l les enseignants : 6,5 % de l’emploi salarié total ici, contre 4,4

% en métropole20 ; ceci s’explique par la forte proportion de jeunes en âge scolaire de la Nouvelle-Calédonie, le ratio local « nombre d’enseignants / nombre d’élèves » étant quasi-identique à celui constaté en métropole ;

l les militaires : 3,7 % ici, contre 1,6 % en métropole21.

Cette analyse du ratio des em-plois non marchands à l’emploi total n’est en outre pas bien adaptée à la Nouvelle-Calédo-nie, car le taux d’emploi salarié global dans la population y est faible22, tout particulièrement dans le secteur marchand : on compte ainsi en Nouvelle-Calédonie 20 emplois marchands pour 100 habitants, contre 25 en métropole. Cet écart est heureuse-ment en cours de comblement : on peut estimer la croissance de l’emploi salarié marchand à plus de 25% sur les 5 dernières années23, contre 15% pour l’emploi non marchand.

On peut donc avec intérêt noter que la proportion des em-

plois publics dans la population est en Nouvelle-Calédonie de 11,3 emplois non marchands pour 100 habitants, contre 10,3 en métropole. La Nouvelle-Calédonie est donc à 9% au-dessus de la métropole. Si l’on regarde maintenant la situation hors en-seignants et militaires, on atteint des chiffres quasi-identiques : en Nouvelle-Calédonie, il y a 8,1 emplois non marchands, hors enseignants et militaires, pour 100 habitants ; en métropole, il y en a 8,2. La situation de l’emploi public en Nouvelle-Calédonie est donc bien plus normale que ce qu’en pense la population en général. Elle est en tous cas bien plus raisonnable que dans les DOM, où le taux de fonction publique non militaire est 18 % supérieur à celui de la métropole24.

Les besoins sont pourtant certainement plus importants en Nouvelle-Calédonie, de par sa très grande autonomie et du découpage de pans importants de compétence entre trois pro-vinces. En effet, au moment de la création des provinces en 1989, certains services territoriaux ont été éclatés en 3, avec des tailles souvent sous-critiques et parfois des pertes de savoir faire.

En conclusion, l’approche utilisée ci-dessus donne une ap-préciation en grande masse, mais peut cacher des situations contrastées : nombre excessif d’emplois sur certains secteurs ou métiers / nombre insuffisant dans d’autres.

4.2 Un poids hors normes de la masse salariale des salariés du public dans le PIB

Le tableau suivant examine la répartition des dépenses publi-ques par nature, en montant et en pourcentage du PIB25 :

18 Source : tableaux de l’économie Calédonienne ISEE Edition abrégée 2007 p 76. Les services « non marchands » couverts par cette analyse coïncident avec ceux de l’étude ISEE citée en préambule et au tableau figurant à la fin de la présente note.19 Même source que 17. Le taux métropolitain est ainsi construit : 6539 milliers d’emplois non marchands, pour un total de 22 327 milliers (militaires compris) (source : comm. pers. ISEE)20 La plaquette « Les chiffres de l’éducation en Nouvelle-Calédonie en 2007 » éditée par le vice-rectorat recense 4809,5 postes d’enseignants, dans le public ou le privé, en primaire+secondaire+supérieur. En métropole, la DEPP recensait au 31/01/2007 144

501 postes d’enseignants.21 347 235 emplois militaires au budget 2008 du Ministère de la Défense.22 Le recensement ISEE 2004 montre un taux d’emploi dans la tranche d’âge 15-64 ans de 53%, à comparer aux données disponibles pour 2006 : 62% en France, 64% en moyenne sur les pays OCDE.23 Et 41% sur la période 1998-2006, soit + 4,3 % / an en moyenne, ce qui est considérable.24 Source : rapport annuel 2004-2005 de l’observatoire de la fonction publique, page 76. Il y a en métropole 7,9 agents de statut public non militaires pour 100 habitants (auxquels se rajoutent donc 2,4 militaires ou agents de statut non public travaillant dans

le secteur non marchand, pour arriver au ratio de 10,3 cité plus haut). Ce ratio est de 9,4 en moyenne dans les 4 DOM. Outre les militaires et enseignants, l’autre particularité des DOM est le fort nombre d’emplois d’insertion dans les collectivités. Par contre, la Nouvelle-Calédonie a certainement des besoins plus forts que les DOM en matière d’administration, du fait de son statut de forte autonomie.

25 Ou « produit intérieur brut ». C’est un indicateur économique très utile et très utilisé, qui mesure le revenu provenant de la production sur une certaine zone géographique, en général une nation. Les limites liées à cette notion sont toutefois nombreuses et ont été commentées par l’atelier : le PIB ne tient pas compte de l’autoconsommation, ni du travail au noir, ni du bénévolat, ni des impacts de l’activité économique sur les ressources naturelles ou sur la santé (une production polluante, suivie d’un processus de dépollution, est comptabilisée deux fois ; idem pour la vente de produits nocifs pour la santé, suivie de prestations de soin) ; une catastrophe naturelle augmente le PIB, à cause des reconstructions ; etc.

26 Le choix d’une comparaison avec la métropole n’est fait que par un souci pragmatique, les données métropolitaines étant nettement plus accessibles que les données d’autres pays et construites selon des méthodes homogènes avec les données calédonien-nes. Ce choix ne signifie en rien que la référence à la métropole serait sur le fond pertinente.

289

27 La dette pèse près de 90 000 FCFP par an et par habitant en métropole : c’est dix fois plus qu’en Nouvelle-Calédonie !28 Source : Tableaux de l’économie calédonienne –ISEE– abrégé 2007.29 Nous n’avons pas pu vérifier si certaines cotisations payées par l’Etat pour ses agents n’étaient pas décomptées parmi les cotisations sociales.30 Valeur quasi identique à celle constatée en Polynésie (540 kF par habitant en 2007, hors défiscalisation).

32%

26%

20%

10%

6%5% 1%

Droits à l'importation

Autres taxes sur les produits et les services

Impôt sur les sociétés

IRPP

Autres impôts sur les revenus des ménages et des entreprises

Impôts liés à l'activité et au personnel

Autres

Ils bénéficient en majorité aux provinces (par versement di-rect et par redistribution selon les clefs de répartition fixées par la loi organique).

Grâce aux transferts de l’État, les prélèvements obligatoires restent limités à 30 % du PIB, c’est-à-dire 5 % (soit 30 milliards de francs) au dessous des 35% constatés dans des pays tels que Nouvelle-Zélande, Allemagne, Royaume-Uni, Espagne et envi-ron 20% en dessous de la métropole et des pays scandinaves (la moyenne OCDE est de 36,7 %).

Les 3 principaux enseignements à tirer de cet examen des recettes des administrations sont les suivants :

4.4 Un fort degré de dépendance vis-à-vis des transferts de la métropole

On a vu que les transferts de l’État représentaient, en 2005, 121 milliards (hors défiscalisation), soit 38 % des recettes publiques, 20,2% du PIB et 510 kF par habitant.

4.5 La non autonomie financière des collectivités

Même lorsque leurs besoins le justifient, les provinces et les communes ne peuvent compléter leurs recettes par de nouvel-les recettes fiscales, assises sur un « potentiel fiscal » qui serait certainement plus fort sur Nouméa qu’en brousse ou dans les îles.

Nature des recettes fiscales eN 2005

28%31 milliards

39%44,6 milliards

18%

15%

Nouvelle-CalédonieProvincesCommunesEtablissements publics

16,8 milliards

19,6 milliards

autres relèvent pour beaucoup du secteur privé ;l les administrations publiques de Nouvelle-Calédonie ont un

faible endettement27;l les achats publics et les subventions aux entreprises, en part

de PIB, représentent un poids équivalent à ce qui est constaté en métropole.

Ce tableau montre surtout qu’en part de PIB, l’impact de la masse salariale des administrations publiques est considérable (diffé-rence de 8,2 points de PIB). Le PIB par habitant étant inférieur ici de 26 % à celui de la métropole, il est intéressant de ramener également la masse salariale des administrations publiques au nombre d’habitants : ce ratio vaut 545 000 FCFP par habitant en Nouvelle-Calédonie, contre 3600 € (430 000 FCFP) par habitant en métropole. Cet écart de 28% s’explique par deux facteurs :l le nombre d’agents publics par habitant est plus élevé d’envi-

ron 9% (cf. § précédent) ;l la masse salariale moyenne par agent public est d’environ 17%

plus élevée : 4,8 MF par an et par agent en Nouvelle-Calédonie (en 2005), contre 34,8 k€ (4,1 MF) par an et par agent au plan national. Il n’existe pas d’explication détaillée chiffrée à cette situation, qui nécessiterait de comparer : les charges (qui sont plus faibles ici qu’en métropole) ; la rémunération à ancienneté et statut comparable (qui est nettement plus élevée ici qu’en mé-tropole, du fait de l’indexation) ; l’âge moyen et donc l’ancienneté moyenne des effectifs (qui sont ici plus jeunes) ; la qualification moyenne, qui semble moins élevée qu’au niveau national.

Ce dernier point serait intéressant à mieux analyser, car il semble notamment entraîner que les agents seraient proportionnellement plus nombreux dans des tâches d’« exécution » que dans des tâches de « conception », ce qui est à mettre en rapport avec les difficultés constatées plus haut en matière de droit et de gouvernance.

4.3 Une structure de recettes très atypiqueSur l’année 2005, les recettes du secteur public28 s’établissent à 321,3 milliards (excédant cette année là les dépenses de plus de 15 mil-liards). Ces recettes sont composées (voir graphique ci-dessous) :l à 38 % de transferts de l’État (121 milliards en 2005, hors défiscali-

sation29) ; les transferts de l’Etat représentent 20,2% du PIB et 510 kF par habitant30. Un peu plus de la moitié de ces dépenses inter-vient sous forme de masse salariale, dont une partie ne rentre pas dans les circuits économiques néo-calédoniens;

l à 35% de taxes, impôts et droits de douane payées par la population et par les entreprises néo-calédoniennes (112 milliards, détail ci-dessous);

l et à 21% de cotisations sociales (69 milliards).

35,1%

21,4%5,0%

0,9%

37,6%

Impôts Cotisations sociales

Recettes de production Revenus de la propriété

Autres transferts

Les 112 milliards de recettes fiscales sont assis à 60% environ sur la consommation et à 40% environ sur les revenus et les ac-tivités des entreprises et des ménages.

structure des recettes du secteur public eN 2005

Sour

ce : I

SEE T

ablea

ux de

l’éco

nom

ie ca

lédon

ienne

2006

béNéficiaires des 112 Milliards de f de recettes fiscales 2005 (en milliards de f et en % du total)


290

5. L’accès aux services de l’administration

L’atelier a formulé quelques constats (sommaires) sur les problè-mes posés par la qualité et la disponibilité des divers services administratifs. Les constats sont uniquement qualitatifs et de l’ordre du ressenti. Ils semblent néanmoins apporter un éclai-rage global intéressant et en tous cas consensuel.

5.1 De nombreux services ne sont accessibles qu’à Nouméa et parfois Koné

Le premier constat est que de nombreux services sont rendus exclusivement sur Nouméa. Par exemple, le retrait d’un Kbis né-cessite, pour tout entrepreneur, de se déplacer au tribunal de commerce de Nouméa (le matin seulement…).

Certains services sont également accessibles à Koné : déli-vrance de permis de conduire, impôts, douanes, sécurité sociale et retraite, immatriculation de véhicule, justice de 1ère instance, etc. Mais cela ne répond qu’en partie au besoin, du fait de la taille du pays.

Ce constat nous interpelle quant à l’implication des admi-nistrations de la Nouvelle-Calédonie dans la provincialisation. Certains citent même l’exemple de documents concernant prin-

cipalement les rouleurs sur mines, qui à l’époque étaient délivrés à Koné et ne le sont maintenant qu’à Nouméa.

Il n’est pas ici le lieu de faire une liste des services qui ne sont accessibles qu’à Nouméa, ou seulement à Nouméa et Koné, ni de déterminer si la situation qui en résulte est ou non acceptable, mais on se doit de relever que cela pose d’impor-tantes difficultés aux habitants des 24 communes de brousse de la Grande-Terre et plus encore à ceux des 5 communes insulaires.

Ce problème est évidemment renforcé par le fait que les administrations ont, comme c’est le cas à peu près partout dans le monde, des horaires contraignants pour les admi-nistrés.

La mairie est le point d’entrée pour les usagers vis-à-vis de certains services, comme par exemple les documents d’état-civil (CNI, passeport), qui y sont enregistrés et ensuite transmis au haussariat. Toutefois, le nombre de services ainsi couverts est très faible et en tous cas moindre qu’en métropole.

5.2 Le service n’est que rarement rendu à distance

Les solutions de traitement des dossiers à distance, par des moyens simples et classiques (courrier, e-mail, fax) ou plus complexes à monter pour les administrations (téléchargement d’états individuels ou déclarations par internet, guichets par visioconférence), sont significativement plus rares que dans la plupart des pays développés.

5.3 Les administrés manquent de conseils pratiques

Les besoins en termes de conseil sont énormes : beaucoup d’administrés sont littéralement perdus devant des procédures simples et ne savent pas où s’adresser. Ce constat est évidem-ment encore plus vrai devant des formulaires complexes, au vocabulaire ésotérique.

De très nombreuses solutions ont été développées de longue date ailleurs à ce sujet : centres de renseignement administratifs par téléphone, sites internet, etc. Ce type de solution semble cruellement manquer en Nouvelle-Calédonie. La fiabilité des renseignements apportés est un élément essentiel du service rendu : par exemple, les explications figurant à la rubrique « protection du consommateur / loyers » du site internet de la DAE ne décrivaient, à la mi-novembre 2008, le régime applica-ble aux baux conclus après le 01/01/2007 (délibération n°222 du congrès du 06/12/2006).

5.4 Une faible recherche de simplifications administratives

C’est un paradoxe du pays : alors que sa taille permettrait en théorie de simplifier les procédures, on constate en pratique les mêmes phénomènes de cloisonnement entre administrations que dans des pays plus grands.

Une réflexion s’amorce toutefois sur la possibilité de dévelop-per des « guichets uniques ».

Certaines administrations sont très paperassières et devraient simplifier leurs demandes aux administrés en partageant mieux entre elles leurs données. Un exemple est celui des pièces jus-tificatives demandées pour solliciter un logement social : pas moins de 30 documents sont demandés pour chacune des personnes devant occuper le logement et ce dossier est à re-nouveler chaque année.

4.6 Une fiscalité principalement assise sur la consommation

La fiscalité indirecte représentait en 2006 près de 60% de la fiscalité, par conséquent loin devant les taxes assises sur l’activité économique, les revenus ou le patrimoine. Elle est toutefois à un niveau sensiblement inférieur à celui des coti-sations sociales.

Si l’on agrège les différentes taxes et les cotisations sociales, on peut établir une comparaison sommaire entre les pays de l’OCDE et la Nouvelle-Calédonie :

Toutefois, la comparaison n’est pas aisée, car :l la situation locale est déséquilibrée par l’importance des

transferts de la métropole : ceux-ci diminuent les besoins de recettes assises sur les taxes, mais pas, par exemple, les besoins devant être assis sur les cotisations sociales ;

l la situation fluctue d’une année sur l’autre : par exemple, en 2007, les taxes sur les bénéfices des sociétés ont augmenté de 83 % (et sont d’ailleurs en augmentation très signifi-cative depuis longtemps : + 12% par en moyenne sur la période 1992-2006).

En % du PIB Moyenne OCDE(données 2001)

Nouvelle-Calédonie(données 2006)

Taxes sur le revenudes particuliers 9,9 % 2,7 %

Taxes sur les bénéfices des sociétés 3,3 % 4,1 %

Taxes et cotisationssur la masse salariale 9,5 % 10,5 %

Taxessur le patrimoine 1,8 % 1,4 %

Taxes sur les biens et services 11,4 % 8,3 %

Sour

ce do

nnée

s : OC

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publi

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faite

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ocial

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C : IS

EE

291

Annexe IRappel du mandat de l’atelierLors d’une première phase de recueil informel d’observations auprès de divers partenaires, l’équipe-projet a relevé la récur-rence des interrogations relatives à l’administration du pays.

En effet, les compétences déjà transférées et/ou dont le trans-fert est prévu aux termes de la loi organique 99-209 du 19 mars 1999, qu’exercent la Nouvelle-Calédonie et les trois provinces sont extrêmement larges et c’est là a priori un atout extraordi-naire pour définir et mettre en œuvre des politiques adaptées au mieux aux besoins. Mais, dans le même temps : l les évolutions sociales et technologiques, et la mondialisation, font

que les sujets à réglementer sont de plus en plus complexes ; l les questions de l’accès au droit (connaissance des textes ap-

plicables) et de la sécurité juridique des actes privés et publics de tous ordres, qui sont extrêmement stratégiques dans tous les pays développés, sont particulièrement complexes à appré-hender en Nouvelle-Calédonie ;

l selon les domaines, il existe, ou pas en Nouvelle-Calédonie, des dispositifs d’harmonisation, de coordination et/ou de veille des règlementations et des politiques mises en place par les institutions locales.

Il est donc apparu nécessaire de mieux travailler ces constats, et de confier à un atelier la formulation d’un diagnostic sur l’ad-ministration du pays. Cet atelier devra notamment examiner, au regard des enjeux de développement :l l’harmonisation et/ou la coordination des actions entre les pro-

vinces entre elles, entre les provinces et la Nouvelle-Calédonie, et enfin entre les différents niveaux (Etat, Nouvelle-Calédonie, provinces, communes, aires coutumières) de collectivités et institutions présentes localement ;

l l’adéquation entre les moyens mis en place, et les besoins de la Nouvelle-Calédonie.

Ces questions sont d’autant plus légitimes dans le cadre de l’éla-boration du schéma d’aménagement et de développement de la Nouvelle-Calédonie, que l’article 211 de la loi organique dis-pose que ce schéma « prévoit les moyens à mettre en œuvre par l’État, la Nouvelle-Calédonie, les provinces et les communes ».

Annexe IIMembres inscrits à l’atelierarNOuld dominique, USOENCbONal Jean-Marie, Chambre de Commerce et d’IndustriebOYer Odile, Université de la Nouvelle-CalédoniebreuGNON françois, services de la commune de NouméacHalaNdON Myriam, élue de la commune de BourailcHalier christophe, services de la province NordcHaliOt Kristina, doctorante en droit & parti politique LMDcHatelaiN pierre, Agence de Développement Ruralet d’Aménagement FonciercONstaNs Véronique, services de la province SudcOrNaille Martine, association Ensemble pour la Planèted’arbel christine, consultante CEDEA & associationdes auditeurs IHEDNdaVid carine, Université de Nouvelle-CalédoniedefraNce philippe, services de la commune du Mont-DoreduGuY Olivier, Société d’Equipement de Nouvelle-CalédonieeurisOuKe Valentine, membre du congrès,élue de la province Nord, maire de HouailoueVaiN séverine, Centre Communal d’Action Sociale de la

mairie de NouméaGuillOt claude, Lycée Agricole de PouemboutHONs Wendy, Fédération Calédonienne des Parents d’ElèveslabOureau bruno, Institut de Développementdes Compétences en Nouvelle-CalédonieleHe claire, service des Transferts des Compétencesdu gouvernementleHerle Yan, antenne de la province Sud à La FoaleMaitre Karine, antenne des services du gouvernement à KonéleVY christiane, services de la commune de HienghènelOreNZiN luce, Association UFC-Que ChoisirMapOu raphaël, Sénat coutumierMarreNs Jean-françois, Syndicat Intercommunal du Grand NouméaMeNNessON thierry, Institut Agronomique néo-CalédonienpapONaud Jean-Jacques, Association Corail Vivantpatel Jacky, Union des Groupements des Parents d’ElèvesperONNet françois, MEDEFreGeNt brice, Secrétaire général adjoint de la commune de La FoarOKuad Willy, services de la province des îles LoyautéseVetre thomas, Fédération des Industries de Nouvelle-CalédoniesiO philippe, services de la province des îlessWetscHKiN alain, Secrétaire général du gouvernementtiaVOuaNe lionel, élu de la commune de PouébotOpOueNe Nazaire, élu de la commune de Touhoturaud bertrand, services de la province SudVaMa Marie-laure, services de la province NordVOudJO Georges, élu de la commune de PoyaWaYeWOl alice, Alliance Scolaire de l’Eglise EvangéliqueWeiss Wilfrid, maire de KoumacWeJieMe philippe, Alliance Scolaire de l’Eglise EvangéliqueWOretH lionel, Fédération des Syndicats des Fonctionnaires, Agents et Ouvriers de la Fonction PubliqueYOteau stéphane, MEDEFSecrétariat :KerJOuaN roger, service de l’aménagement et de la planification du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie trabuc Gaël, KPMGNota : Mme Anne GRAS a quitté ses fonctions au gouvernement de la Nouvelle-Ca-lédonie au 1er septembre 2008. Elle a pu néanmoins participer à distance à la mise au point du rapport de l’atelier.

Annexe IIIBibliographie1. Loi n°99-209 du 19 mars 1999 organique relative à la Nouvelle-

Calédonie2. schéma d’aménagement et de développement de la Nou-

velle-calédonie – État des lieux - Haut-commissariat de la République en Nouvelle-Calédonie - Gouvernement de la Nouvelle-Calédonie - Mai 2002

3. compte du secteur public 2005 – ISEE – Septembre 20074. tableaux de l’économie calédonienne, édition abrégée 2007

– ISEE – Notes et documents n°105 – Janvier 20085. tableaux de l’économie calédonienne, édition 2006 –ISEE–

Notes et documents n°100 – Janvier 20076. la Nouvelle-calédonie en 2007 – IEOM – Juin 2008 7. le droit de l’environnement en Nouvelle-calédonie - état

des lieux et perspectives - Actes du colloque de novembre 2006 publiés par la revue juridique de l’environnement

8. l’accès au droit en Nouvelle-calédonie - A. Gras - Revue ju-ridique, politique et économique de la Nouvelle-Calédonie n° 9 2007/1


292

Annexe IVListe des collectivités ou établissements relevant du secteur dit « non-marchand » ou « public »

Annexe VListe des SIVU, SIVOM et syndicats mixtes

Août 2008

Nom duGroupement Communes

Électrifi-cationrurale

Luttecontre

l'incendieet secours

Ordureména-gères

Projets de servicespublics

oud'équipt

Piscine Eaupotable

Dévelop-pementécono-mique

Gestiond’unparc

FourrièreTrans-ports

scolaires

Étudessur l’in-tercom-munalité

SIVM de la côte EstTouho, Poindimié, Pouébo, Hienghène, Houaïlou, Ponérihouen,

xSIVU TIPEEP

Touho ,Poindimié xSIVM du Nord

Kaala-Gomen, Koumac x xSIVM de la côte

OuestVoh, Poum et Kaala-Gomen x

SIVU VKPVoh , Koné, Pouembout x

SIVOM VKP Voh , Koné, Pouembout x xSIVM de la région de

La FoaBoulouparis, Thio , Farino, La Foa, Moindou, Païta, Sarraméa, Bourail

x x xSIVU de la côte Ouest

Boulouparis, Farino, La Foa, Moindou et Sarraméa x

SYND. MIXTE desgrandes fougères

FarinoMoindou,Sarraméa

x xSIVU des eaux du

grand NouméaDumbéa, Mont-Dore,Nouméa, Païta x

SIGNDumbéa, Mont-Dore,Nouméa, Païta x x

SIVU TRANSCODumbéa, Mont-Dore,Nouméa, Païta x

SIVU TOM du grand Nouméa

Dumbéa, Mont-Dore,Nouméa, Païta x

Total communes 14 10 19 3 5 7 6 3 4 1 1% des communes non

insulaires 50% 36% 68% 11% 18% 25% 21% 11% 14% 4% 4%

Regroupement des untiés du secteur public par branche d’activité

Branche d’activité

Captage, traitement et dis-

tribution d’eau

Hôtels et restaurants

Transports terrestres

Services auxiliaires des

transports

Recherche et développement

Services fournis principalement aux entreprises

Administration publique Education Santé et action sociale

Activités associatives

Activités récréati-ves, culturelles et

sportives

Communes Les 33 communes

Nouvelle-Calédonie La Nouvelle-Calédonie

Etat L’Etat

Provinces Les 3 Provinces

ODAC SIVU des eaux du grand Nouméa

«Caisse des éco-les de Nouméa»

«Caisse des écoles du Mont Dore» «Caisse des écoles de Maré» «Caisse des écoles de

Dumbéa»

SIVUTransco

CCAS de Bourail, CCAS de Dumbéa, CCAS du Mont-Dore, CCAS de Nouméa,

CCAS de Lifou, CCAS de Maré, CCAS de Kaala-Gomen, SIVM

Sud, SIVM de la côte Est, SIVM Nord

SIVM de la côte Ouest

SIVU de la côte Ouest

ODAE IRD, CNRS, IFREMER ADRAF

IFAP, Cnam/aceste, UNC, LANC, IUFM

OACVG ADCK, CDP

OCS

Cafat, Mutuelle du commerce, Mutuelle des

fonctionnaires, Mutuelle SLN, OTRAF/CLR

CHT, CHS, CHN, CRF

EEP DDEC, ASEE, FELP

ODAPNouvelle-Calé-donie Tourisme

Point Sud

ODANCCCI gestion de l’aéroport de

Tontouta, PANCIAC ADANC APE, ASSNC, APICAN, ERPA,

FSH, FCH, ISEE

EMNC, EMM, EFPA, IFMNC

CREIPAC, IFAP, IFPS

CCINC, CANC, CMNC

BB, CTOS

293

En complément des rapports des 9 ateliers, il nous a semblé utile de joindre icideux autres documents utiles à la réflexion :

1. « Projections de population pour la Nouvelle-Calédonie à l’horizon 2030 » (Document établi par l’ISEE)

2. « Quel impact de la crise financière internationale sur l’économie calédonienne ? » (Note de réflexion établie par l’équipe-projet de « Nouvelle-Calédonie 2025 » avec l’aide d’économistes)

Nous recommandons en outre la lecture d’un document non joint :

3. « Les défis de la croissance calédonienne » (Étude conjointe de l’ISEE, l’AFD et l’IEOM éditée en décembre 2008, qui analyse successive-ment : les principales caractéristiques du développement économique calédonien sur les 10 dernières années ; la répartition spatiale et sociale des fruits de la croissance ; les perspectives économiques sur les dix prochaines années).

Ce document est téléchargeable sur le site internet du CEROM(comptes économiques rapides de l’outre-mer) : http://www.cerom-outremer.org/jahia/Jahia/site/cerom/lang/fr/pid/3539 (pdf 5,3 Mo)

Documentscomplémentaires

Atelier 1Solidarité sociale et égalité des chancesLes rapports des 9 ateliersdu diagnosticDocumentscomplémentaires

294

Projections de population pour la Nouvelle-Calédonie à l’horizon 2030Une évolution entre croissance et vieillissement

David Broustet, ISEE Nouvelle-Calédonie

Au 1er janvier 2030, en projetant les tendances démographi-ques récentes, la Nouvelle-Calédonie compterait 312 000 habitants, soit une augmentation de 34% en 25 ans. Un ha-bitant sur cinq serait âgé de 60 ans et plus, contre 1 sur 10 en 2005. L’âge médian (23 ans en 1989 et 28 ans en 2005) dépasserait les 36 ans.

Ces résultats sont sensibles aux hypothèses retenues, mais aucun scénario ne remet en cause le vieillissement inéluctable de la population calédonienne.

L’Isee a élaboré de nouvelles projections de population pour la Nouvelle-Calédonie en s’appuyant sur le recensement de la population de 2004 et les données de l’état civil. De nouvelles hypothèses ont ainsi été formulées sur la fécondité, la mortalité et les échanges migratoires avec l’extérieur, ces trois facteurs conditionnant l’évolution future de la population.

Les projections de population démarrent le 1er janvier 2005 et s’achèvent le 1er janvier 2030.

Les hypothèses de projectionPour la fécondité, l’hypothèse moyenne maintient constant le niveau actuel, soit 2,2 enfants par femme. En comparaison, l’in-dicateur moyen retenu par les projections centrales de l’Insee pour la France métropolitaine est de 1,9 enfant par femme. L’option haute retient une augmentation progressive jusqu’à 2,5 enfants par femme en 2015 puis son maintien (figure 1). L’hypo-thèse basse conduit à une baisse progressive de l’indicateur de 2,2 à 1,9 enfant par femme jusqu’en 2015 puis un maintien.

Concernant la mortalité, une seule hypothèse a été retenue. Elle suppose que la baisse de la mortalité observée en Nouvelle-Calédonie depuis 20 ans se poursuivrait au même rythme au cours des 25 prochaines années. Ainsi l’espérance de vie à la naissance en 2030 serait de 77,6 ans pour les hommes et de 83,3 ans pour les femmes (figure 2), contre respectivement 71,9 ans et 78,6 ans en 2005. Pour la même hypothèse, l’espérance de vie en France métropolitaine passerait de 76,8 ans à 83 ans pour les hommes et de 83,8 ans à 87 ans pour les femmes sur la même période.

Le solde migratoire s’élevait à + 800 personnes par an entre les recensements de 1996 et 2004, avec en moyenne 2 000 arrivées et 1 200 départs. L’hypothèse de migration haute retient un solde migratoire net à + 1 000 personnes par an sur l’ensemble de la période. L’option de migration moyenne s’établit à + 500 person-nes par an, soit une migration nette deux fois moins importante que celle des années 1989-1996. L’hypothèse basse repose sur un solde migratoire nul pendant toute la durée de projection.

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0

1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030

Enfa

nts

par f

emm

e

ObservéHypothèse hauteHypothèse centraleHypothèse basse

1-EvoLUtioNs oBsErvéE Et proJEtéE DE L’iNDiCECoNJoNCtUrEL DE féCoNDité sELoN LEs hypothèsEs

rEtENUEs, NoUvELLE-CALéDoNiE, 1980-2030

60

65

70

75

80

85

1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030

Espé

ranc

e de

vie

à la

nai

ssan

ce (a

nnée

) Femmes

Hommes

2-EvoLUtioNs oBsErvéE Et proJEtéE DE L’EspérANCE DE viEà LA NAissANCE, NoUvELLE-CALéDoNiE, 1980-2030

La combinaison de ces trois hypothèses différentes concer-nant la fécondité et la migration donne neuf scénarios (tableau 1) dont trois sont retenus ici : évolution moyenne, importante et légère.

Selon le scénario central (évolution moyenne), la population calédonienne augmenterait de 1,2% par an et atteindrait 312 000 habitants au 1er janvier 2030, contre 232 000 habitants au 1er janvier 2005 (figure 3). Elle passerait la barre des 250 000 ha-bitants en 2010, des 300 000 habitants en 2026 et doublerait en 58 ans.

institut de la statistique et des études économiques - Nouvelle-Calédonie

Le scénario d’évolution importante, avec une fécondité en hausse et une migration positive importante, conduirait à une population de 335 000 habitants en 2030, soit un accroissement annuel moyen de 1,5%.

Le scénario d’évolution légère, avec une fécondité en baisse et une migration nulle, mènerait la Nouvelle-Calédonie à 289 500 habitants en 2030. L’accroissement annuel moyen s’élèverait à 0,9%.

s’élevait à environ 1 000 par an en moyenne depuis les années 1980, augmenterait de plus de 80%, passant de 1 100 en 2005 à 2 000 en 2030.

Un calédonien sur cinq âgé de 60 ans et plusSelon le scénario d’évolution moyenne, la Nouvelle-Calédonie compterait 27 000 personnes âgées de 60 ans et plus en 2010, 40 000 en 2020 et 60 000 en 2030, contre 22 000 en 2005 : la population des seniors aurait ainsi presque doublé en 15 ans et triplé en 25 ans (figures 4 et 5). Un calédonien sur cinq serait alors âgé de 60 ans et plus en 2030, contre un sur dix en 2005. Selon les projections de l’Insee, en France métropolitaine, les person-nes âgées de 60 ans et plus, qui concernaient une personne sur cinq en 2005, représenteraient une personne sur trois en 2030. En Nouvelle-Calédonie, le nombre de personnes aux âges très avancés (75 ans et plus) s’élèverait à 16 000 en 2030 (4,9% de la population totale) contre 5 000 en 2005 (2,1% de la population totale).

295

1-proJECtioNs DémogrAphiqUEs sELoN LEs hypothèsEs DE féCoNDité Et DE migrAtioN, NoUvELLE-CALéDoNiE, 2030

Indiceconjoncturel Migration (par an)de fécondité (ICF) 0 + 500 + 1 000

2,2 à 2,5 314 000 324 000 335 000 (Evolution

forte)

2,2 à 2,2 302 000 312 000 323 000 (Evolution moyenne)

2,2 à 1,9 289 500 300 000 311 000 (Evolution

légère)

3-EvoLUtioNs oBsErvéE Et proJEtéE DE LA popULAtioN totALE sELoN LEs trois sCéNArios priNCipAUx,

NoUvELLE-CALéDoNiE, 1980-2030

50 000

100 000

150 000

200 000

250 000

300 000

350 000

1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030

Hab

itant

s

ObservéEvolution importanteEvolution moyenneEvolution légère

L’accroissement naturel, principal moteurde l’évolution démographique

Entre 1996 et 2004, l’évolution de la population résultait à 80% de l’accroissement naturel (naissances-décès) et à 20% du solde migratoire. A l’avenir, ce ratio devrait peu évoluer et la croissance naturelle resterait le principal moteur de l’évolution démogra-phique calédonienne. Sa dynamique est importante puisqu’en 2005, on enregistrait près de quatre naissances pour un décès.

Sous le scénario central, le nombre de naissances augmen-terait de 15%, passant de 4 000 en 2005 à 4 600 en 2030, soit le niveau atteint durant les années 1990. Le nombre de décès, qui


4-répArtitioN DE LA popULAtioN pAr groUpEs D’âgEsfoNCtioNNELs, NoUvELLE-CALéDoNiE, 1989, 2005 Et 2030

32,6 28,2 21,9

60,462,4

59,0

6,9 9,419,1

1989 2005 2030Année

Pour

cent

age

0-14 ans 15-59 ans 60 ans et +

5-pyrAmiDE DEs âgEs (sCéNArio D’évoLUtioN moyENNE),NoUvELLE-CALéDoNiE, 2005 Et 2030

1,2 0,8 0,4 0,0 0,4 0,80

10

20

30

40

50

60

70

80

Âge

Pourcentage de la population totale

1,2

20302005

Hommes Femmes


296

Stagnation de la population scolaireet augmentation de la populationen âge de travaillerEn 2030, l’effectif des jeunes de moins de 15 ans resterait stable avec 68 000 personnes, contre 65 000 en 2005. Toutefois, leur part au sein de la population totale diminuerait considérable-ment : ils ne représenteraient plus que 22% en 2030, contre 28% en 2005. En conséquence, la population d’âge scolaire n’aug-menterait que de 3% entre 2005 et 2030, passant de 57 600 en 2005 à 58 300 en 2030.

Le nombre de personnes âgées de 15 à 59 ans continuerait d’augmenter avec 184 000 personnes en 2030, contre 145 000 en 2005, soit une hausse de 27% en 25 ans. La part relative des personnes en âge de travailler resterait ainsi stable au sein de la population totale à environ 60%.

Une redéfinition des ratios de dépendance démographique est à prévoir. La « pression démographique » des jeunes de moins de 15 ans sur les personnes âgées de 15 à 59 ans devrait diminuer, passant de 45 en 2005 à 37 en 2030 (graphique 6).

Ralentissement de la croissancedes actifs vers 2015En 2004, la population active regroupait 96 500 personnes, contre 80 500 en 1996 et 66 000 en 1989, soit une moyenne annuelle de 2 000 actifs supplémentaires. Durant cette période, le taux d’activité est quant à lui resté stable à 57%. Avec l’hypo-thèse d’un maintien constant de ce taux durant toute la période de projection, la population active s’établirait à 126 000 person-nes en 2020 et à 139 000 personnes en 2030. L’accroissement de la population active s’infléchirait à partir de 2015 où le nombre d’actifs supplémentaires par an diminuerait rapidement au-des-sous des 1 800 en 2020 pour atteindre 1 200 en 2030 (figure 7).


6-EvoLUtioN DEs rAtios DE DépENDANCE DémogrAphiqUE,NoUvELLE-CALéDoNiE, 1956-2030

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040

dd

Jeunes / 15-59 ans

Jeunes et personnes âgées / 15-59 ans

Personnes âgées / 15-59 ans

Cela signifie que la Nouvelle-Calédonie compterait, en 2030, 37 jeunes de moins de 15 ans pour 100 personnes âgées de 15 à 59 ans, alors que ce ratio avait atteint 72 en 1976. En parallèle, la « pression » des personnes âgées de 60 ans et plus sur les personnes âgées de 15 à 59 ans devrait augmenter considéra-blement, passant de 15 en 2005 à 32 en 2030. Ainsi, le ratio des jeunes et personnes âgées sur les 15-59 ans devrait se stabiliser autour de 60 jusqu’en 2020, avant de remonter jusqu’à 70 en 2030 sous la seule pression des personnes âgées. Cette inver-sion des rapports de dépendance ne sera pas sans répercussions économiques et sanitaires, notamment en matière de retraites et de dépenses de santé.

7-NomBrE D’ACtifs sUppLémENtAirEs pAr ANNoUvELLE-CALéDoNiE, 1989-2030

1 000

1 200

1 400

1 600

1 800

2 000

2 200

1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030Année

Nom

bre

d'ac

tifs

supp

lém

enta

ires

par a

n

Parallèlement, le ratio de dépendance économique (inactifs de 60 ans et plus/actifs) continuerait d’augmenter : il y aurait 2,6 actifs pour un inactif en 2030, alors que l’on comptait 5 ac-tifs pour un inactif en 2005 et 6,7 actifs pour un inactif en 1989 (figure 8).

8-rAtio DE DépENDANCE DEs iNACtifs DE 60 ANs Et pLUs sUr LEs ACtifs (sCéNArio D’évoLUtioN moyENNE),

NoUvELLE-CALéDoNiE, 1990 Et 2030

0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

5,0

6,0

7,0

8,0

1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030Année

Nom

bre

d'ac

tifs

pour

un

inac

tif

200 000 habitants dans le Grand Nouméa en 2020 ?Le recensement de 2004 a confirmé la forte attraction du Grand Nouméa auprès des populations des provinces Nord et îles Loyauté. Depuis 1989, la part relative de la population de la pro-vince Nord et des îles Loyauté n’a cessé de diminuer, passant respectivement de 21% et 11% en 1989 à 19% et 10% en 2004. Les scénarios de projections à l’échelon provincial sont bien sûr étroitement liés au développement économique des usines de nickel. Ils feront l’objet d’une étude.

A titre indicatif, avec une répartition de la population identique à celle de 2004, la province Sud regrouperait 222 000 habitants en 2030, la province Nord 60 000 habitants et la population de la province des îles Loyauté atteindrait 30 000 habitants. Ainsi, le Grand Nouméa, qui concentrait 2/3 de la population calédo-nienne en 2004, atteindrait près de 200 000 habitants en 2030. Cependant, ce seuil pourrait être atteint dès 2020 avec la pour-suite des migrations internes vers l’agglomération du Sud.

1 800 nouveaux ménages par anEn 2004, les 65 000 ménages calédoniens étaient composés en moyenne de 3,6 personnes au lieu de 4,1 en 1989. Le vieillisse-ment de la population ainsi que l’évolution des comportements de cohabitation sont les principales causes de cette diminution. En 2030, si ces tendances récentes se poursuivaient, la Nouvelle-Calédonie compterait 109 000 ménages de 2,9 personnes en moyenne. Avec 1 800 nouveaux ménages par an, l’accroisse-

ment du nombre de ménages serait 2 fois plus rapide que celui de la population (68% en 25 ans).

Le parc de logements au recensement 2004 (70 000 unités) était constitué de résidences principales à 92% et de résidences secondaires ou de logements vacants pour le reste. Pour suivre l’évolution des ménages, ce parc devrait ainsi atteindre 118 000 logements en 2030. Sur le seul Grand Nouméa, il devrait passer de 47 000 à 77 000 logements, soit un rythme de construction de 1 200 logements neufs en moyenne par an, et ce sans comp-ter les constructions liées aux politiques de relogement des familles vivant dans les squats. Il faut mettre en perspective ces estimations en rappelant que la date d’installation des jeunes adultes, célibataires ou non, est fortement liée au prix des loyers et des terrains à construire.

La population calédonienne,dépassée par celle du Vanuatu en 2013La Nouvelle-Calédonie est la 5e île du Pacifique de par sa population (hors Australie et Nouvelle-Zélande). Sa situation dé-mographique, comparable à celle de la Polynésie française, est relativement avancée par rapport aux autres îles de la région.

La population du Vanuatu, le pays voisin le plus proche, pour-rait dépasser celle de la Nouvelle-Calédonie à partir de 2013 et atteindre 384 000 habitants en 2030. Dans les 25 prochaines an-nées, la population du Vanuatu augmenterait ainsi deux fois plus vite que celle de la Nouvelle-Calédonie.

297

Indicateurs Nouvelle- Calédonie

Polynésiefrançaise

Wallis et Futuna Vanuatu Fidji

Nouvelle-Zélande Australie France

Indicateur conjoncturel de fécondité 2,2 2,2 2,6 4,8 2,7 2,0 1,8 1,9Espérance de vie à la naissance Hommes 71,9 71,4 73,3 65,6 66,0 77,5 78,5 76,8Femmes 78,6 76,4 76,5 69,0 70,0 81,7 83,3 83,8Ensemble 75,2 73,7 74,9 67,3 68,0 79,6 80,9 80,3Répartition de la population totale Moins de 20 ans 37,1 38,8 44,1 52,5 40,8 29,0 26,4 24,920-59 ans 53,5 53,5 47,0 42,5 52,0 54,6 55,9 54,360 ans et plus 9,4 7,7 8,9 5,0 7,2 16,4 17,8 20,8Population 2005 232 258 252 900 14 944 215 836 838 317 4 084 200 20 229 786 60 825 000Population 2015 270 456 285 977 16 066 278 059 891 729 4 439 000 22 589 598 63 728 000

Sources : CPS, Instituts nationaux de statistique

Proportion (%) des Année Population 0-14 ans 0-19 ans 15-59 ans 20-59 ans 60 ans et + 65 ans et + 75 ans et +

1969 (rp) 100 579 39,6 49,0 54,9 45,6 5,5 3,3 -1989 (rp) 164 173 32,6 43,9 60,4 49,2 6,9 4,5 1,62005 (e) 232 258 28,2 37,1 62,4 53,5 9,4 5,1 2,12010 (e) 248 731 26,0 35,1 63,0 53,8 11,0 7,2 2,52015 (e) 264 768 24,0 32,8 63,4 54,6 12,6 8,6 3,02020 (e) 280 783 22,7 30,8 62,8 54,7 14,4 9,9 3,62025 (e) 296 780 22,2 29,6 61,0 53,7 16,7 11,4 4,42030 (e) 312 184 21,9 29,0 59,0 51,9 19,1 13,4 5,22030* (e) 334 707 23,6 31,3 57,8 50,1 18,6 12,8 4,92030** (e) 289 500 19,9 26,3 60,4 54,0 19,7 14,0 5,6

* Scénario de l'évolution importante rp = Recensement ** Scénario de l'évolution légère e = Estimation

2- EvoLUtioN DE LA popULAtioN DE NoUvELLE-CALéDoNiE DE 1969 à 2030 pAr groUpEs D’âgEs (évoLUtioN moyENNE)

3- iNDiCAtEUrs DémogrAphiqUEs réCENts DANs LE pACifiqUE Et EN frANCE métropoLitAiNE


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Projeter, c’est anticiper l’aveniret non pas le prédire

Une projection de population fournit une image de ce que pourrait être la population à venir, à partir de la connais-sance du passé et en prenant, pour le futur, des hypothèses sur trois composantes : la fécondité, la mortalité et les mi-grations.tout l’intérêt des projections consiste à émettre des hypo-thèses suffisamment nombreuses et différentes les unes des autres. En disposant de plusieurs scénarios, on peut appréhender l’impact des différents facteurs de croissance démographique. Les projections peuvent alors devenir un outil à l’usage des décideurs et des aménageurs qui per-met de préparer l’avenir et d’influer sur celui-ci.Les comportements individuels ainsi que certaines actions de politiques publiques, voire même des chocs imprévus peuvent sensiblement influencer les évolutions tendan-cielles.

même résidence principale sans que ces personnes soient obligatoirement unies par des liens de parenté. Par définition, le nombre de ménages et le nombre de résidences principales sont donc égaux.Les personnes qui résident en collectivité sont considérées com-me vivant « hors ménage ». On compte parmi ces hors ménage les étudiants en résidence universitaire, et les personnes résidant en maison de retraite ou en foyers de jeunes travailleurs.

Bibliographie« Recensement général de la population en Nouvelle-Calédonie – 2004 », Insee résultats n° 65-SOC, Rivoilan P.« Changement démographique et social en Nouvelle-Calédonie après les accords de Matignon », Ined, Population n°3, mai-juin 1999, Rallu J.L. et Baudchon G.« Projections de population pour la France métropolitaine à l’ho-rizon 2050 », Insee première n° 1089, juillet 2006, Robert-Bobée I.« Profil démographique de la Nouvelle-Calédonie », Demmke A., Secrétariat général de la communauté du pacifique.


Conclusions

Quel que soit le scénario, il ressort les caractéristiques suivantes :- La population calédonienne augmentera et comptera au

moins 289 500 habitants en 2030, avec un taux d’accrois-sement annuel moyen de 0,9% ;

- La population en âge de travailler en 2030 sera proba-blement supérieure à celle de 2005 et augmentera d’au moins 33 000 personnes ;

- La part des jeunes de moins de 15 ans diminuera et repré-sentera 20% au minimum ;

- L’effectif des personnes âgées de 60 ans et plus aura triplé en 2030. L’âge médian augmentera considérablement.

- Le nombre de ménages augmentera d’au moins 35 000 d’ici 2030.

SourcesLes projections de population 2005-2030 établies par l’isEE pour la Nouvelle-Calédonie ont pour point de départ la popu-lation estimée par sexe et âge au 1er janvier 2005. Elles simulent chaque année le nombre d’hommes et de femmes de chaque âge sur la base d’hypothèses d’évolution des trois composan-tes des variations de population (méthode des composantes) : fécondité, mortalité et migrations. D’une année sur l’autre, la population évolue en fonction des décès, des naissances et des mouvements migratoires (émigration et immigration).

DéfinitionsL’âge médian divise une population en deux groupes d’effectifs égaux, l’un composé uniquement des individus d’âge supérieur, l’autre des individus d’âge inférieur.L’indicateur conjoncturel de fécondité, ou somme des naissan-ces réduites, mesure le nombre d’enfants qu’aurait une femme tout au long de sa vie si les taux de fécondité observés l’année considérée demeuraient inchangés à chaque âge.L’espérance de vie à la naissance représente la durée de vie moyenne – autrement dit l’âge moyen au décès - d’une généra-tion fictive soumise aux conditions de mortalité de l’année.Le solde migratoire est la différence entre le nombre de person-nes qui sont entrées sur le territoire et le nombre de personnes qui en sont sorties au cours de la période concernée. Ce concept est indépendant de la nationalité.Le solde naturel est la différence au cours d’une période entre le nombre de naissances et celui des décès.La population active regroupe la population active occupée (appelée aussi «population active ayant un emploi») et les chômeurs. Elle rassemble la main d’oeuvre disponible pour contribuer à la productionLe taux d’activité est le rapport entre le nombre d’actifs (ac-tifs occupés et chômeurs) et la population totale des 14 ans et plus.Un ménage est l’ensemble des personnes qui partagent la

La crise financière internationale qui a débuté aux Etats-Unis à la fin 2007 par l’éclatement de la bulle des subprimes – prêts hypo-thécaires à haut risque – s’est progressivement répandue dans l’économie mondiale au cours de l’année 2008. Cette crise a fra-gilisé la situation financière de la plupart des banques des pays développés, générant une crise de confiance. Pour restaurer la confiance, les gouvernements américains et européens ont dû intervenir de façon massive en soutien à leur secteur bancaire.

La crise financière s’est progressivement transmise à l’éco-nomie réelle, via le durcissement des conditions du crédit, le ralentissement des investissements et de la consommation des ménages, de sorte que les économies américaine, japonaise et plusieurs économies européennes terminent l’année 2008 en récession. Les pays émergents, un temps peu touchés, souf-frent également de la crise compte tenu du durcissement des conditions financières internationales et de la contraction de leurs marchés d’exportation. Pour relancer leurs économies, les pouvoirs publics des pays développés et émergents mettent progressivement en place des plans de relance s’appuyant sur l’accélération des dépenses publiques.

A fin 2008, la crise économique est aujourd’hui globale et n’a pas d’équivalent par son amplitude depuis la seconde guerre mondiale. La croissance mondiale qui oscillait autour de 5% depuis le début de la décennie, atteint 4% en 2008 et devrait tomber, selon le FMI, à 2% en 2009 (récession dans la majo-rité des pays développés et faible croissance dans le reste du monde). Les experts les plus optimistes prévoient un début de reprise pour 2010.

Quel est l’impact actuel et à venir de cette crise sur l’éco-nomie calédonienne ? La prospective est, aujourd’hui encore plus qu’hier, un exercice périlleux compte tenu de l’ampleur des mouvements en cours dans l’économie mondiale. Certains éléments d’appréciation peuvent néanmoins être mis en évidence :

l Le secteur bancaire calédonien a été jusqu’à présent épargné par la crise financière internationale compte tenu de son absence d’exposition sur les subprimes et de la poursuite de la politique de refinancement des maisons-mères métropolitaines. Si le rythme soutenu de croissance des encours de crédits constaté ces dernières années (crois-sance annuelle proche de 20%) ne devrait pas se poursuivre, aucun élément disponible à fin 2008 ne laisse apparaître de durcissement significatif de l’accès au crédit en Nouvelle-Calédonie. Le mouvement de baisse des taux engagés par la banque centrale européenne devrait par ailleurs se traduire à un horizon relativement court par une réduction des taux des crédits bancaires en Nouvelle-Calédonie.

l La crise internationale a entraîné deux évolutions signifi-catives : (i) la baisse généralisée des cours des matières premières, et notamment du pétrole et des métaux, et (ii) la forte volatilité du taux de change euro/dollar. Le pre-

mier effet est positif pour la Nouvelle-Calédonie entraînant notamment une baisse des prix des carburants à la pompe1 et une probable baisse des coûts de la construction (alors que le BT21 a augmenté de près de 10% sur un an). Le deuxième est difficile à apprécier. Si le dollar devait rester ferme par rapport à l’euro, cela aurait des effets divers sui-vant les secteurs : (i) positif pour le nickel puisqu’il permet de compenser partiellement en euros la baisse constatée sur les cours en US$ ; (ii) il renchérit par contre les importations de l’ensemble des pays de la « zone dollar », notamment les pays asiatiques, avec un effet inflationniste sur l’économie calédonienne. Le scénario inverse (remontée de l’euro à 1,5$ ou plus) n’est pas à exclure.

l Le secteur du nickel est déjà touché par la crise éco-nomique – cf. encadré – compte tenu de la forte baisse des cours internationaux qu’elle a générée. Le secteur nickel pèse 11% du PIB de la Nouvelle-Calédonie (chiffres de 20062). Si l’on exclut les chantiers d’investissements pour la construction des usines, les effets d’entraînements directs du secteur nickel sont dans leur ensemble relativement li-mités. Ce qui est vrai pour l’ensemble du territoire, ne l’est toutefois pas sur des zones géographiques plus restrein-tes : le Grand Nouméa est moins dépendant du nickel que certaines communes de la côte Est (Kouaoua ou Thio par exemple) et de la Côte Ouest.

l Hors nickel, le reste de l’économie semble jusqu’à pré-sent être épargné par la crise. L’économie calédonienne étant peu ouverte sur l’extérieur, elle est structurellement moins sensible aux évolutions de la conjoncture interna-tionale que d’autres. Le secteur des services est avant tout dépendant de la consommation des ménages ; la quasi-to-talité de la production du secteur de l’industrie (hors nickel) et du secteur agricole est destinée au marché intérieur. Pour autant, certains secteurs pourraient être impactés par la crise dans les mois qui viennent. Le secteur touristique est susceptible d’être affecté négativement en 2009 avec une baisse possible du nombre de touristes venant des pays fortement touchés par la crise (Japon et métropole notam-ment) : le poste « vacances » est souvent le premier à servir de variable d’ajustement dans le budget des ménages. Pour les autres secteurs, on ne peut exclure un potentiel effet de contagion du secteur du nickel. Les difficultés du secteur nickel peuvent en effet avoir un effet psychologique sur le comportement des agents économiques calédoniens, et notamment sur la consommation des ménages et sur leurs achats de biens durables (exemple : automobiles)3. Les en-treprises du secteur nickel peuvent par ailleurs décider de réviser à la baisse l’ensemble de leurs dépenses, ce qui se répercuterait sur leurs sous-traitants.

l La crise se traduira forcément par une substantielle dégrada-tion de la balance commerciale de la Nouvelle-Calédonie compte tenu de la baisse marquée de la valeur des expor-

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1 Il est par contre peu probable que les prix de l’électricité baissent dans la mesure où l’essentiel de la hausse passée des prix des hydrocarbures n’avait pas été répercuté au consommateur.2 Le secteur nickel pesait 20% du PIB en 2007 compte tenu de l’envolée des cours du nickel, mais cette année doit être considérée comme atypique et non représentative du poids réel du nickel dans l’économie calédonienne.3 Si la crise internationale devait avoir des répercussions sur la réalisation ou le calendrier des projets d’investissement dans le secteur nickel, l’effet pourrait être significa-tif pour l’économie calédonienne dont la croissance a été, ces dernières années, tirée par les investissements.

Quel impact de la crise financière internationalesur l’économie calédonienne ?

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tations de nickel. Elle aura également un impact sur les finances publiques, comme l’anticipe le projet de budget 2009 qui table sur des recettes de l’impôt sur les bénéfices des entreprises du nickel quasi nulles contre 23,5 milliards en 2007 (16% des recettes budgétaires).

Au total, l’effet de la crise internationale dépendra en partie de ce que les Calédoniens en feront, la « sinistrose » étant le plus souvent auto-réalisatrice. De façon schématique, deux scéna-rios peuvent être envisagés :

l Une crise de courte durée dans le secteur nickel (qui peut absorber le choc compte tenu des bénéfices engrangés les années précédentes) sans répercussion massive sur le res-te de l’économie (qui reste stimulée par la consommation des ménages et la poursuite de projets d’investissements tels que l’aéroport de la Tontouta, la ZAC de Dumbéa, les infrastructures pour les Jeux du Pacifique, etc.) autre que la nette dégradation des comptes extérieurs et la moins nette

dégradation des finances publiques. Le secteur nickel sor-tirait progressivement de sa situation délicate au fur et à mesure de la remontée des prix internationaux.

l Une crise plus forte avec une contagion des difficultés du secteur nickel vers les autres secteurs via notamment (i) l’effet psychologique sur la consommation des ménages et les investissements des entreprises hors nickel et (ii) la dégradation des finances publiques.

Au vu des informations disponibles aujourd’hui, le pre-mier scénario apparaît le plus probable. Quoi qu’il en soit, et compte tenu des incertitudes, l’impact de la crise sur l’économie calédonienne doit faire l’objet d’un monitoring régulier des pouvoirs publics. Compte tenu du faible en-dettement public de la Nouvelle-Calédonie, des mesures spécifiques de dépenses publiques pourraient être prises pour relancer l’économie en cas de ralentissement marqué de la conjoncture.

Nickel et crise internationale

Le secteur du nickel a connu une succession d’années exceptionnelles entre 2004 et 2007 grâce à la forte croissance des prix internationaux du nickel tirés par la demande mondiale, et notamment chinoise. Cette hausse s’est traduite par une forte hausse du volume et de la valeur des minerais bruts exportés, un développement de la valeur des produits métallurgiques, la croissance des bénéfices de l’ensemble des entreprises du secteur et par ricochet des recettes budgétaires.

Après le pic historique de mai 2007 de 54 000 Us$/tonne, les cours se sont progressivement repliés. La première phase de ce repli était anticipée par les professionnels du secteur et correspondait à une correction naturelle du marché après « l’exubé-rance irrationnelle » de l’année 2007. Les cours atteignaient ainsi 20 000 Us$ en moyenne au 3e trimestre 2008. L’accélération de la baisse au 4ème trimestre est par contre directement liée au ralentissement économique mondial : la contraction de la demande de nickel se traduit par une croissance des stocks. Les perspectives sur l’évolution de la demande se sont nette-ment assombries ces derniers mois.

En Nouvelle-Calédonie la baisse des cours internationaux a plusieurs effets :

- impact sur les bénéfices des sociétés minières et métallurgiques et donc sur le rendement de l’impôt sur les sociétés ;- impact sur les exportations en valeur mais aussi en quantités dans la mesure où (i) la sLN va être confrontée à la difficulté

de trouver des acheteurs dans un contexte international où s’accumule les stocks, (ii) l’extraction de minerais bruts n’est plus rentable sur certaines mines aux cours internationaux actuels ;

- pour les deux usines métallurgiques en construction, la pression du calendrier devient moins prégnante.

ContactGouvernementde la Nouvelle-CalédonieService de l’Aménagementet de la PlanificationB. P. M298849 Nouméa CEDEXTél. : 26 29 33Fax : 26 37 01Mél : [email protected]

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