New ROD ordonnateur en fonction collectivités territoriales, EPCI · 2018. 12. 10. · 124 bd Vivier-Merle CS 23624 69503 LYON CEDEX 3 T +33 4 72 60 12 12 [email protected]

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Lyon, le 7 décembre 2018 La présidente

N° D183502 Recommandée avec A.R.

Réf. : ma lettre n° D183186 du 29 octobre 2018

P.J. : 1

Monsieur le Maire, Par lettre citée en référence, je vous ai communiqué le rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes concernant la gestion de la commune d’Aubière au cours des exercices 2011 à 2016. A l’issue du délai d’un mois fixé par l’article L. 243-5 du code des juridictions financières, je vous notifie à nouveau ce rapport, accompagné de votre réponse écrite. En application du même article, vous avez l’obligation de communiquer le rapport d’observations de la chambre, auquel doit être jointe votre réponse écrite, à votre assemblée délibérante, dès sa plus proche réunion. Il doit faire l’objet d’une inscription à l’ordre du jour de celle-ci, être joint à la convocation adressée à chacun de ses membres et donner lieu à un débat. Ce rapport devenant publiable et communicable dès cette réunion à toute personne qui en ferait la demande, conformément aux dispositions de l’article R. 243-14 du code des juridictions financières, je vous serais obligée de me faire connaître à quelle date ladite réunion aura lieu et de me communiquer, en temps utile, copie de son ordre du jour. En application de l’article R. 243-17 du code des juridictions financières, une copie du rapport d’observations est, en outre, communiquée au préfet et au directeur départemental des finances publiques du Puy-de-Dôme. Monsieur Christian SINSARD Maire d’Aubière Hôtel de ville Place de l’hôtel-de-ville CS 60044 63178 AUBIÈRE cedex

2/2

J’appelle enfin votre attention sur les dispositions de l’article L. 243-9 au code des juridictions financières qui prévoit que "...Dans un délai d'un an à compter de la présentation du rapport d'observations définitives à l'assemblée délibérante, l'ordonnateur de la collectivité territoriale ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre présente, dans un rapport devant cette même assemblée, les actions qu'il a entreprises à la suite des observations de la chambre régionale des comptes. Ce rapport est communiqué à la chambre régionale des comptes, qui fait une synthèse annuelle des rapports qui lui sont communiqués. Cette synthèse est présentée par le président de la chambre régionale des comptes devant la conférence territoriale de l'action publique. Chaque chambre régionale des comptes transmet cette synthèse à la Cour des comptes en vue de la présentation prescrite à l'article L. 143-9.". En application de ces dispositions, je vous demande de me communiquer, après sa présentation à l’assemblée délibérante dans le délai légal d’un an, le rapport relatif aux actions entreprises à la suite des observations de la chambre. Je vous prie d’agréer, Monsieur le Maire, l’expression de ma considération la plus distinguée.

Marie-Christine Dokhélar

RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES

ET SA RÉPONSE

COMMUNE D’AUBIÈRE

(Département du Puy-de-Dôme)

Exercices 2011 à 2016

Observations définitives délibérées le 11 octobre 2018

2/47 Rapport d’observations définitives – Commune d’Aubière (63)

SOMMAIRE

1- PRESENTATION DE L’ORGANISME ....................................................................................6

2- LES LIENS TISSES AVEC L’INTERCOMMUNALITE ET AVEC LES AUTRES

COMMUNES ...............................................................................................................................7

2.1- Les liens tissés avec l’intercommunalité .....................................................................7 2.1.1- Le cadre juridique applicable ..................................................................................7

2.1.2- Les transferts de compétences.................................................................................8

2.1.3- Les services communs ............................................................................................8

2.2- Les partenariats avec les autres communes ...............................................................9

3- LA GESTION BUDGETAIRE ET COMPTABLE ................................................................10

3.1- Les débats d’orientations budgétaires ......................................................................10

3.2- La qualité du pilotage budgétaire .............................................................................10

3.3- Le suivi de l’intégration des travaux .........................................................................11

4- LA SITUATION FINANCIERE ..............................................................................................11

4.1- La formation de la capacité d’autofinancement brute ............................................11 4.1.1- L’évolution comparée des produits et des charges de gestion ..............................11

4.1.2- Les produits de gestion .........................................................................................11

4.1.3- Les charges de gestion ..........................................................................................13

4.2- Les investissements et leur financement ...................................................................14 4.2.1- Les dépenses d’équipement ..................................................................................14

4.2.2- Les modalités de financement des investissements ..............................................14

4.2.3- La gestion de la dette ............................................................................................16

4.3- Le fonds de roulement, le besoin en fonds de roulement et la trésorerie ...............17

4.4- La prospective financière sur les années 2018 à 2020 ..............................................17

4.5- Conclusion sur la situation financière .......................................................................17

5- LES RESSOURCES HUMAINES............................................................................................18

5.1- La gestion des ressources humaines ..........................................................................18 5.1.1- L’évolution des effectifs .......................................................................................18

5.1.2- Les mises à disposition .........................................................................................19

5.1.3- Les procédures de recrutement .............................................................................19

5.2- Le régime indemnitaire ..............................................................................................22 5.2.1- Les dispositions applicables ..................................................................................22

5.2.2- Les pratiques de la collectivité ..............................................................................22

5.2.3- La prime de fin d’année ........................................................................................24

5.3- La durée du temps de travail .....................................................................................24 5.3.1- Les dispositions applicables ..................................................................................24

5.3.2- La pratique de la commune ...................................................................................25

5.3.3- Les autorisations spéciales d’absence ...................................................................25

5.4- Les heures supplémentaires .......................................................................................26 5.4.1- Les dispositions applicables ..................................................................................26

5.4.2- Des heures supplémentaires nombreuses et irrégulières .......................................27

5.5- Conclusion sur les ressources humaines ...................................................................28

6- LES RELATIONS AVEC L’ASSOCIATION AUBIERE LOISIRS ....................................28

6.1- Le rôle de la commune dans la création et la gouvernance de l’association .........28 6.1.1- Une association créée par la commune .................................................................28

6.1.2- Les études..............................................................................................................28

6.2- Les subventions accordées .........................................................................................29 6.2.1- Un soutien financier croissant ...............................................................................29

6.2.2- Des subventions sources de risques juridiques .....................................................30

6.2.3- Des avantages en nature irréguliers ......................................................................32

6.2.4- La situation des élus exerçant des fonctions auprès de l’association ....................32

6.3- Les marchés d’activités périscolaires attribués ........................................................34 6.3.1- Les procédures de passation ..................................................................................34

6.3.2- Une concurrence limitée .......................................................................................34


6.3.3- Les conflits d’intérêts dans l’attribution de marchés ............................................34

6.4- L’intégration des salariés de l’association ................................................................35

6.5- Conclusion sur les relations avec l’association Aubière Loisirs .............................36

7- LA COMMANDE PUBLIQUE ................................................................................................36

7.1- Organisation générale ................................................................................................36 7.1.1- Les services en charge des marchés ......................................................................36

7.1.2- La qualité de la prévision et de la définition des besoins ......................................37

7.1.3- Le régime de délégation ........................................................................................37

7.1.4- Le guide de la commande publique ......................................................................37

7.2- Les achats d’aliments issus de l’agriculture biologique hors marchés ..................38 7.2.1- L’existence d’un dispositif départemental d’achats à disposition des collectivités

du Puy-de-Dôme ...................................................................................................38

7.2.2- Les pratiques de la commune ................................................................................38

7.2.3- Des achats réalisés sans publicité, sans mise en concurrence et sans contrat

écrit .......................................................................................................................39

7.3- Conclusion sur la commande publique .....................................................................40

8- ANNEXES...................................................................................................................................41

8.1- Produits de gestion ......................................................................................................41

8.2- Charges de gestion ......................................................................................................42

8.3- Principaux programmes d’équipement ....................................................................42

8.4- Analyse bilancielle ......................................................................................................43

8.5- Exemples de renégociations de prêts .........................................................................43

8.6- Prospective financière ................................................................................................44

8.7- Liste de marchés attribués à l’association Aubière loisirs consultés ......................45

8.8- Réponse aux observations définitives de M. Christian SINSARD, maire en

fonctions .......................................................................................................................46


SYNTHESE

La chambre régionale des comptes Auvergne-Rhône-Alpes a procédé au contrôle des comptes et de la gestion de la commune d’Aubière se rapportant aux exercices 2011 à 2016. Ses observations portent sur les relations tissées avec l’intercommunalité, la gestion budgétaire et comptable, la situation financière, la gestion des ressources humaines, les relations entretenues avec l’association Aubière Loisirs, et la commande publique. Commune de près de 10 000 habitants périphérique de Clermont-Ferrand, la ville d’Aubière a vu sa situation financière se dégrader durant la période d’analyse. Une politique volontariste de développement des services, en matière de nettoiement de la voirie et de propreté urbaine, d’entretien des bâtiments, d’activités et d’accueil des enfants, ou encore de restauration scolaire, a été menée au détriment de mutualisations possibles avec les intercommunalités successives, Clermont Communauté puis Clermont Auvergne Métropole depuis le 1er janvier 2017. Il en est résulté une hausse des effectifs de 47 emplois équivalents temps plein, et une augmentation non maîtrisée de la masse salariale de 9,5 % l’an. En conséquence, la capacité d’autofinancement brute a diminué fortement, entrainant un allongement de la capacité de désendettement à 13 ans en 2014, avant un retour à 10 ans en fin période, par l’effet de la hausse de la fiscalité locale. L’endettement de la collectivité s’est alourdi, mais reste proche ainsi du niveau moyen observé pour les communes de même importance démographique. Des marges de manœuvre existent et des économies sont envisageables. La collectivité peut en effet jouer sur le temps de travail annuel favorable aux agents, qui n’excède pas 1 544 heures, pour une durée légale de travail fixée à 1 607 heures. La mutualisation des fonctions de support avec l’intercommunalité a vocation à se développer. Le régime indemnitaire des agents n’est pas toujours issu de délibérations d’une légalité irréprochable, certains recrutements présentent des irrégularités, et les heures supplémentaires sont indemnisées en grand nombre sans dispositif automatisé de contrôle. La commune a longtemps eu recours à l’association Aubière Loisirs, de 1992 jusqu’à septembre 2017, pour assurer les activités périscolaires et extrascolaires. Avant de créer son propre service d’accueil et de prise en charge des enfants, la collectivité a enchaîné les conventions de subventionnement, exercé un contrôle distancié sur les activités qu’elle finançait, et conclu avec l’association des marchés de prestations de services d’une légalité incertaine. La gestion des achats témoigne d’une insuffisante maîtrise de la règlementation de la commande publique, avec des manquements aux procédures de publicité et de mise en concurrence préalables, une absence de recensement précis et prévisionnel des besoins de l’année, que les conditions d’approvisionnement en aliments issus de l’agriculture biologique caractérisent spécialement.


RECOMMANDATIONS

Recommandation n° 1 : Développer les modalités de mutualisation des services avec l’intercommunalité. Recommandation n° 2 : Rétablir la capacité d’autofinancement brute, par la maîtrise des principaux postes de dépenses, notamment les charges de personnel. Recommandation n° 3 : Assurer la sécurité juridique des conditions d’intégration, au regard notamment des modalités de rémunération, des agents antérieurement employés par l’association Aubière Loisirs, dans le respect des règles applicables à la fonction publique territoriale. Recommandation n° 4 : Régulariser le régime indemnitaire des personnels dans le cadre de la mise en œuvre du RIFSEEP. Recommandation n° 5 : Respecter la durée légale du temps de travail, et la réglementation des heures supplémentaires. Recommandation n° 6 : Etablir une nomenclature des fournitures et prestations homogènes, et définir les procédures de passation des marchés au regard des montants estimatifs mieux appréciés.


La chambre régionale des comptes Auvergne-Rhône-Alpes a procédé, dans le cadre de son programme de travail, au contrôle des comptes et de la gestion de la commune d’Aubière pour les exercices 2011 à 2016, en veillant à intégrer, autant que possible, les données les plus récentes. Le contrôle a été engagé par lettre du 14 septembre 2017, adressée à M. Christian SINSARD, maire de la commune durant toute la période de contrôle. Les investigations ont porté plus particulièrement sur les points suivants :

les liens tissés avec l’intercommunalité et les autres communes ; la qualité de la gestion budgétaire et comptable ; la situation financière ; la gestion des ressources humaines ; les relations avec l’association Aubière Loisirs ; la commande publique.

L’entretien prévu par l’article L. 243-1 al.1 du code des juridictions financières a eu lieu le 30 janvier 2018 avec M. SINSARD. Lors de sa séance du 8 mars 2018, la chambre a formulé des observations provisoires qui ont été adressées le 20 juillet 2018 à M. SINSARD ainsi que, pour celles les concernant, aux personnes nominativement ou explicitement mises en cause. Après avoir examiné les réponses écrites et procédé aux auditions demandées, la chambre, lors de sa séance du 8 octobre 2018, a arrêté les observations définitives reproduites ci-après. 1- PRESENTATION DE L’ORGANISME

Ville limitrophe de Clermont-Ferrand, la commune d’Aubière compte 9 832 habitants au 1er janvier 2014 ; elle a enregistré le doublement de sa population depuis la fin des années 1950, avec l’installation de plusieurs zones commerciales et du campus de l’Université Blaise-Pascal sur son territoire. La population est relativement jeune, la tranche d’âge des 15 à 29 ans représentant 29 % de la population en 2014 contre 18 % pour le département. En 2014, le taux de chômage s’établissait à 13,3 %, pour une moyenne départementale de 11,8 %, et la médiane des revenus était supérieure de 8,7 % à celle du département1. Le maire actuel, élu en 2008, a démissionné de son mandat de conseiller communautaire au début de son deuxième mandat de maire en 2014. La commune d’Aubière est membre de la communauté d’agglomération Clermont Communauté depuis 1999, érigée en communauté urbaine au 16 décembre 2016, fédérant 21 communes et regroupant une population de l’ordre de 300 000 habitants2.

1 La médiane du revenu disponible par unité de consommation était de 22 487 € pour la commune et de 20 687 €

pour le département en 2014. 2 https://www.clermontmetropole.eu/ma-metropole/la-carte-et-le-territoire/chiffres-cles/. Aubière, Aulnat,

Beaumont, Blanzat, Cébazat, Ceyrat, Chamalières, Châteaugay, Clermont-Ferrand, Cournon-d’Auvergne, Durtol, Gerzat, Le Cendre, Lempdes, Nohanent, Orcines, Pérignat-lès-Sarliève, Pont-du-Château, Romagnat, Royat, Saint-Genès-Champanelle.

https://www.clermontmetropole.eu/ma-metropole/la-carte-et-le-territoire/chiffres-cles/


Clermont Auvergne Métropole s’est transformée au 1er janvier 20183 en métropole de droit commun, qui exerce les compétences suivantes :

au titre des compétences exercées de plein droit : le développement et l’aménagement économique, social et culturel ; l’aménagement de l’espace (création, aménagement et entretien de voirie) ; la politique locale de l’habitat ; la politique de la ville ; la gestion des services d’intérêt collectif (assainissement et eau, cimetières et crématoriums, abattoirs, services d’incendie et de secours, service public de défense extérieure contre l’incendie) ; la protection et la mise en valeur de l’environnement et la politique du cadre de vie ;

au titre des autres compétences : lycées et collèges (dans les conditions fixées par le code de l’éducation) ; diverses et multiples compétences (itinéraires de randonnées à pied et à vélo, lecture publique, télé-alarme pour les personnes âgées, numérisation du cadastre, fourrière de véhicules, soutien aux sports).

2- LES LIENS TISSES AVEC L’INTERCOMMUNALITE ET AVEC LES AUTRES

COMMUNES

2.1- Les liens tissés avec l’intercommunalité

2.1.1- Le cadre juridique applicable

Aux termes de l’article L. 5215-27 du code général des collectivités territoriales (CGCT), « la communauté urbaine peut confier la création ou la gestion de certains équipements ou services relevant de ses attributions à une ou plusieurs communes membres et inversement », ces dispositions étant applicables aux communautés d’agglomération par l’effet de l’article L. 5216-7-1 du même code. Le cadre législatif, définissant les relations susceptibles d’être tissées entre intercommunalités et communes membres, a été complété par la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, dont l’article L. 5211-4-2 du CGCT procède. Il en résulte qu’en dehors des compétences transférées, un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, et l’une ou plusieurs de ses communes membres, peuvent se doter de services communs chargés de l’exercice de missions fonctionnelles ou opérationnelles. Les modalités de gestion de ces services communs sont définies par convention, à laquelle doivent être annexés une fiche d’impact ainsi que les accords conclus. Les services communs sont gérés, par principe, par l'établissement public de coopération intercommunale, et peuvent l’être à titre dérogatoire par une commune choisie par l’établissement. Les agents qui remplissent en totalité leurs fonctions dans un service, ou une partie de service mis en commun sont transférés de plein droit à l’établissement intercommunal. Dans le cas contraire, ces agents sont de droit mis à disposition à l’établissement. L’article L. 5211-39-1 du CGCT, créé par la même loi du 16 décembre 2010, dispose qu’afin d’assurer une meilleure organisation des services, chaque établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre établit un rapport relatif aux mutualisations de services, comportant un schéma de mutualisation des services à mettre en œuvre durant le mandat, qui doit notamment comporter l'impact prévisionnel de la mutualisation sur les effectifs de l'établissement public et des communes concernées et sur leurs dépenses de fonctionnement.

3 Décret n° 2017-1778 du 27 décembre 2017 portant création de la métropole dénommée « Clermont Auvergne

Métropole ».


2.1.2- Les transferts de compétences

En 2005, la commune a transféré à la communauté d’agglomération la bibliothèque Alexandre Vialatte ainsi qu’une partie de l’entretien de la voirie. Depuis lors, les dépenses de personnel des agents municipaux chargés de l’entretien des voiries et de la bibliothèque communautaires, mis à disposition de la communauté d’agglomération, sont remboursées à la commune, soit pour l’exercice 2015, un montant global de 5 450 € pour 0,115 emploi ETP, et pour l’exercice 2016, 4 455 € pour 0,1 emploi ETP au titre de la voirie, et 1 165 € pour 0,015 emploi ETP pour la bibliothèque. De 2011 à 2016, la ville d’Aubière n’a pas transféré de nouvelle compétence à la communauté d’agglomération de Clermont Communauté. Par délibération du 23 juin 2016, le conseil municipal a décidé de surseoir au transfert de la compétence de voirie à la communauté urbaine, dans l’attente d’une évaluation définitive du coût des transferts de compétences. S’agissant d’une compétence dévolue de droit aux communautés urbaines, par l’effet des dispositions de l’article L. 5215-20 du code général des collectivités territoriales, il n’appartient pas à un conseil municipal d’en différer la date de transfert, ou d’en aménager les modalités qui procèdent directement de la loi. Au cas d’espèce donc, et quelle qu’ait pu être l’intention de l’assemblée délibérante, la voirie relève désormais de la compétence communautaire depuis le 1er janvier 2017. A la même date, la transformation de la communauté d’agglomération de Clermont Communauté4 en communauté urbaine de Clermont Auvergne Métropole, s’est également accompagnée du transfert des compétences en matière d’urbanisme et d’aménagement, de gestion des services d’intérêts collectifs et du tourisme. Le musée de la vigne et du vin de la Basse-Auvergne, fermé au public en raison d’importants travaux de rénovation, a été également transféré. Les transferts de compétences intervenus entre la commune et les établissements publics de coopération intercommunale ont été réalisés à minima, limités aux seuls transferts de plein droit, conduisant à peu de mutualisations et de transferts de personnels, exceptés les huit agents communaux affectés à l’entretien de la voirie.

2.1.3- Les services communs

Par sa délibération du 18 décembre 2014, le conseil municipal a approuvé la mise à disposition du service des systèmes d’information de la communauté d’agglomération de Clermont-Ferrand à la commune, pour la gestion des infrastructures techniques et de l’application de messagerie électronique. La motivation de la délibération fait référence à l’article L. 5211-4-1 du CGCT qui traite des transferts de compétences, alors qu’il s’agit pour la commune de bénéficier de l’assistance des services informatiques de l’intercommunalité organisés dans l’esprit de mises en commun visées par l’article L. 5211-4-2 du CGCT. Financièrement, la mise à disposition du service communautaire des systèmes d’information a donné lieu au remboursement, par la commune, d’une somme de 4 940 € en 2014 comme en 2015. Le conseil de la communauté d’agglomération a adopté, le 16 octobre 2015, son schéma de mutualisation (non communiqué par la commune) et a décidé de créer par délibération du 12 février 2016, avec effet au 1er septembre 2016, trois services communs, celui des affaires juridiques, celui de la commande publique et celui des systèmes d’information, chacune des communes pouvant librement adhérer aux différents services.

4 Par délibérations du 23/06/2016,

https://espacejf.ccomptes.fr/arasection4/CCG_2017_AUBIERE/Documents%20partages/2-ROP/2-ESPACE%20DLR/fiche16CEP.pdf

https://espacejf.ccomptes.fr/arasection4/CCG_2017_AUBIERE/Documents%20partages/2-ROP/2-ESPACE%20DLR/fiche16biblio.pdf


Il ressort aussi de l’analyse du rapport d’avancement du schéma de mutualisation, débattu lors de la réunion du 20 janvier 2017 du conseil de la communauté urbaine (venue succéder à la communauté d’agglomération), que plusieurs autres services communs ont été également mis en place pour répondre aux besoins des communes : le service des autorisations du droit des sols institué le 1er juillet 2015 puis dans le courant de l’année 2017, la direction de l’espace public et de la proximité, la direction du développement durable et de l’énergie, le service d’action foncière, le service d’étude et de programmation urbaine, la gestion administrative du domaine public et la direction de l’ingénierie et de la mobilité. Ce rapport indique que le service commun de la commande publique gère d’ores et déjà quelque 250 marchés pour les différentes communes y ayant adhéré. Pour sa part, la commune d’Aubière n’a adhéré au 1er septembre 2016 qu’au seul service commun de la direction des système d’information pour l’accès d’internet, les outils collaboratifs, les études et conseils personnalisés, et le système d’information géographique offerts. La mutualisation des services municipaux demeure, pour l’heure, embryonnaire bien que les établissements successifs de coopération intercommunale de Clermont-Ferrand (communauté d’agglomération, puis communauté urbaine puis métropole Clermont Auvergne) aient pris l’initiative de développer de nombreux services communs dans le souci d’améliorer et d’uniformiser les savoir-faire et la qualité de la gestion des communes fédérées, doublé d’un objectif global de réalisation d’économies. Alors que les intercommunalités successives ont développé de nombreux services communs, la commune a participé à ces mutualisations à minima. Au surplus, le maintien par la collectivité de services de support (finances, juridique, commande publique) pour un effectif d’environ sept agents, concomitamment à leur développement par l’intercommunalité caractérise une situation de doublon.

2.2- Les partenariats avec les autres communes

La commune d’Aubière a par ailleurs développé des partenariats avec certaines de ses communes voisines. Ces modalités de coopération et de mutualisation horizontales restent toutefois limitées et n’ont qu’un faible impact sur l’effectif des personnels de la collectivité. Le syndicat intercommunal de soins à domicile a été ainsi créé en 2004 avec les communes de Pérignat-lès-Sarlieve et de Romagnat ; la commune n’y apporterait aucune contribution en moyens humains ou matériels selon le maire. Un relais d’assistants maternels a été également créé le 10 novembre 2017, en association avec le centre communal d’action sociale de la commune de Romagnat et la commune de Pérignat-lès-Sarliève. La convention tripartite détermine les modalités de remboursement des deux autres collectivités à la ville d’Aubière, en fonction des durées d’intervention du service. La commune d’Aubière gère administrativement et financièrement le dispositif, pour lequel elle met à disposition deux agents, soit 1,56 emplois équivalents temps plein (ETP). Avec les mêmes collectivités de Romagnat et de Pérignat-lès-Sarliève, la commune d’Aubière envisage la création d’une cuisine centrale mutualisée.

https://espacejf.ccomptes.fr/arasection4/CCG_2017_AUBIERE/Documents%20partages/2-ROP/2-ESPACE%20DLR/cuis.pdf


3- LA GESTION BUDGETAIRE ET COMPTABLE

3.1- Les débats d’orientations budgétaires

Jusqu’à la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (dite loi NOTRé), et en application des dispositions alors en vigueur des articles L. 2121-8, L. 2121-12 et L. 2312-1 du code général des collectivités territoriales, il était fait obligation d’organiser un débat d’orientations budgétaires dans les communes de plus de 3 500 habitants. L’article L. 2312-1 précisait en particulier que « dans les communes de 3 500 habitants et plus, le maire présente au conseil municipal, dans un délai de deux mois précédant l'examen du budget, un rapport sur les orientations budgétaires, les engagements pluriannuels envisagés ainsi que sur la structure et la gestion de la dette. Ce rapport donne lieu à un débat au conseil municipal, dans les conditions fixées par le règlement intérieur prévu à l'article L. 2121-8. Il est pris acte de ce débat par une délibération spécifique... », et l’article L. 2121-12 énonçant que « dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation, aux membres du conseil municipal ». Il résulte désormais de l’article L. 2312-1, tel que modifié par la loi NOTRé, que le maire doit présenter au conseil municipal un rapport sur les orientations budgétaires, donnant lieu à débat lors d’une délibération spécifique, dont l’article D. 2312-3-A5 précise le contenu en particulier la présentation des engagements pluriannuels, « notamment les orientations envisagées en matière de programmation d'investissement comportant une prévision des dépenses et des recettes ». De 2012 à 2017, les débats puis rapports d’orientations budgétaires, en particulier les programmes pluriannuels d’investissements, ont été tenus et présentés conformément aux dispositions législatives et règlementaires en vigueur. Toutefois, le document présenté lors du débat d’orientations budgétaires de l’exercice 2014 ne traitait pas de la dégradation de la capacité de désendettement de la commune, alors qu’elle s’est allongée de sept ans en 2013 à 13 ans en 2014, dépassant le seuil de vigilance de 10 ans généralement admis. Si ce défaut de projection a nui à la qualité de l’information délivrée aux élus en 2014, les rapports d’orientations budgétaires ultérieurs ont bien fait mention de la capacité de désendettement de la commune.

3.2- La qualité du pilotage budgétaire

Corrects, les taux d’exécution en dépenses et en recettes réelles de fonctionnement attestent d’une bonne qualité d’ensemble de la prévision budgétaire depuis 2012. Le taux d’exécution des dépenses réelles d’investissement a toutefois fléchi en 2015, puis de nouveau en 2016. L’ordonnateur en fonctions a précisé, pour 2015, que certains travaux de voirie et d’intervention sur les bâtiments n’avaient pas été réalisés, et pour 2016, que divers programmes de travaux se rapportaient à des compétences transférées à la communauté urbaine. Le taux d’exécution des recettes réelles d’investissement a reculé en parallèle en 2016, avec le report de souscription d’emprunts et d’appel à subventions liés, notamment, à la rénovation de la salle du club de l’âge d’Or.

5 Article prévu par le décret n° 2016-841 du 24 juin 2016 relatif au contenu ainsi qu'aux modalités de publication et

de transmission du rapport d'orientation budgétaire.


3.3- Le suivi de l’intégration des travaux

Le suivi et l’imputation dans les comptes administratifs d’immobilisations des programmes de travaux réalisés, ont été effectués régulièrement, dans le respect des dispositions de l’instruction budgétaire et comptable M14. En définitive, les diligences classiquement menées en matière de fiabilité des comptes, sur la tenue et la présentation des débats et rapports d’orientations budgétaires, sur la qualité de la prévision et du pilotage budgétaire, et sur le suivi des immobilisations en cours, n’ont pas révélé d’anomalie particulière. 4- LA SITUATION FINANCIERE

4.1- La formation de la capacité d’autofinancement brute

4.1.1- L’évolution comparée des produits et des charges de gestion

Le budget principal représentant 92 % des dépenses communales, tous budgets confondus, les éléments d’analyse exposés ci-après sont fondés sur ce seul budget. De 2011 à 2016, la situation financière de la collectivité s’est dégradée. Cette évolution est liée à la forte hausse des charges de 6,2 % l’an, passant de 6,2 M€ en 2011 à 8,3 M€ en 2016, très supérieure à celle plus modérée des produits, de seulement 1,3 % l’an, qui ont évolué de 8,8 M€ à 9,4 M€ sur la même période d’analyse (tableaux détaillés des produits et des charges en annexes). Le poids relatif des charges de gestion s’est ainsi alourdi, de 70 % à 89 % des produits de gestion en cinq ans.

4.1.2- Les produits de gestion

4.1.2.1- Les ressources fiscales

Les recettes fiscales constituent la première ressource de la collectivité, soit 66 % du total ; viennent ensuite la fiscalité reversée, à hauteur de 19 %, les dotations institutionnelles pour 15 % et les produits d’exploitation pour 7 %. Depuis 2011, le produit fiscal a augmenté de 4,4 % l’an, pour atteindre 5,8 M€ en 2016, par l’effet d’une croissance annuelle de 3,8 % du rendement des contributions directes locales, du doublement sur la période du produit des taxes levées sur les activités de services et le domaine, et d’une augmentation générale des autres recettes fiscales, notamment les droits de mutation à titre onéreux. Le produit de la taxe foncière sur les propriétés bâties a connu une croissance régulière d’année en année, à raison du dynamisme des bases d’imposition sur l’ensemble de la période de contrôle et de la hausse des taux communaux, intervenue en 2015. Le rendement accrû de la taxe d’habitation est également imputable, jusqu’en 2014, au seul dynamisme des bases d’imposition puis, en 2015, à la conjugaison d’une augmentation des bases et des taux ; il s’est stabilisé en 2016 en raison du tassement des bases d’imposition. L’évolution dynamique des bases d’imposition des taxes foncière et d’habitation s’explique par leur progression physique résultant, en particulier, de la construction de nouveaux logements sociaux sur le territoire6 . Les taux d’imposition des contributions directes locales d’Aubière, respectivement, de 10,90 % puis de 11,66 % à compter de 2015 pour la taxe d’habitation et de 16,92 % puis 18,10 % en

6 Taux de logements sociaux de 13,5 % en 2008, de 21 % en 2017, selon les services de la commune.


fin de période pour la taxe sur le foncier bâti, ont été constamment inférieurs aux taux moyens observés pour les collectivités de même importance démographique7 ; les écarts à la moyenne se sont cependant resserrés durant la période d’analyse, de 4 à 3 points pour la taxe d’habitation et de 6 à 3 points pour le foncier bâti. En montant, le produit de la taxe d’habitation ramené au nombre d’habitants est inférieur à la valeur moyenne de la strate. L’alourdissement de la pression fiscale observé en 2015, avec la hausse des taux d’imposition visait à réduire, aux dires de l’ordonnateur en fonctions, l’impact budgétaire de la baisse des dotations de l’État et du surcroît de charges engendré par la réforme des rythmes scolaires.

Tableau 1 : Fiscalité locale

2011 2012 2013 2014 2015 2016

Taxe d'habitation

Taux 10,90 % 10,90 % 10,90 % 10,90 % 11,66 % 11,66 %

Taux moyen de la strate 15,65 % 14,38 % 14,41 % 14,47 % 14,71 % 14,98 %

Montant des bases nettes 12,901 M€ 13,312 M€ 13,767 M€ 13,970 M€ 14,460 M€ 14,436 M€

Montant des bases nettes par habitant 1 268 € 1 335 € 1 401 € 1 444 € 1 484 € 1 456 €

Moyenne de la strate 1 262 € 1 252 € 1 287 € 1 290 € 1 340 € 1 331 €

Produit 1,406 M€ 1,451 M€ 1,501 M€ 1,523 M€ 1,686 M€ 1,683 M€

Produit par habitant 138 € 146 € 153 € 157 € 173 € 170 €

Moyenne de la strate 198 € 180 € 185 € 187 € 197 € 199 €

Taxe foncière sur les propriétés bâties

Taux 16,92 % 16,92 % 16,92 % 16,92 % 18,10 % 18,10 %



Montant des bases nettes par habitant 1 593 € 1 668 € 1 747 € 1 798 € 1 834 € 1 830 €

Moyenne de la strate 1 176 € 1 163 € 1 187 € 1 198 € 1 214 € 1 239 €

Produit 2,743 M€ 2,815 M€ 2,904 M€ 2,944 M€ 3,234 M€ 3,285 M€



Taxe foncière sur les propriétés non bâties

Taux 61,27 % 61,27 % 61,27 % 61,27 % 65,56 % 65,56 %



Montant des bases nettes par habitant 3 € 3 € 3 € 5 € 4 € 4 €


Produit 0,018 M€ 0,018 M€ 0,018 M€ 0,028 M€ 0,028 M€ 0,027 M€



Source : www.impots.gouv.fr

4.1.2.2- Les ressources institutionnelles

Après avoir augmenté de 2011 à 2014 pour atteindre 1,59 M€, le montant des ressources institutionnelles s’est réduit de près de 0,5 M€ de 2014 à 2016, en raison de la diminution du montant de la dotation globale de fonctionnement de 43 %. Cette baisse n’a été que pour partie compensée par la hausse des diverses autres participations allouées pour le contrat enfance jeunesse par la caisse d’allocation familiale du Puy-de-Dôme, pour le fonctionnement de la salle sportive Gidon par le service inter universitaire des activités physiques et sportives, et depuis 2013, pour la crèche « Frimousses et Cie » également soutenue par la CAF.

7 Strate : communes de 5 000 à 10 000 habitants appartenant à un groupement fiscalisé depuis 2012.


4.1.2.3- La fiscalité reversée

Le produit retiré de la fiscalité reversée est demeuré stable sur la période ; d’un montant de 1,6 M€, il provient pour l’essentiel de l’attribution de compensation de 1,3 M€ versée par l’établissement public de coopération intercommunale. Depuis 2014, la commune est devenue contributrice nette au Fonds de péréquation et de solidarité (FPIC), pour un montant contenu à 22 825 €.

4.1.2.4- Les ressources d’exploitation

Le niveau des ressources d’exploitation est très variable sur la période. En 2011 et 2012, elles ont été élevées en raison de l’encaissement d’un montant de, respectivement, 700 000 € puis 396 000 €, correspondant à la liquidation de la zone d’aménagement concertée (ZAC) des Ribes. De 2012 à 2016, leur progression continue est liée au dynamisme du produit des travaux, études et prestations de services, ainsi qu’au remboursement des coûts des personnels mis à disposition. L’augmentation des recettes assurées par les prestations de services résulte de la mise en service de la crèche « Frimousses et Cie » en septembre 2013 et de l’encaissement des redevances acquittées par les familles ; les recettes du service de restauration scolaire ont également progressé avec une meilleure fréquentation et un renchérissement des tarifs pratiqués. Les mises à disposition de personnel ont également donné lieu à valorisation et remboursement, entre services de la commune, ainsi que par les associations Aubière Musique et Aubière Loisirs, ou encore le centre d’action communal et social.

4.1.3- Les charges de gestion

4.1.3.1- Les dépenses de personnel

Depuis 2011, la masse salariale de la commune d’Aubière a augmenté à un rythme soutenu de 9,5 % l’an en moyenne, pour atteindre 4,7 M€ en 2016, enregistrant des hausses sensibles en 2013 (+ 20,1 %) et 2014 (+ 16,8 %). Son poids relatif, dans les dépenses de fonctionnement, s’est alourdi de 41,7 % à 52 % sur la période, dépassant désormais la moyenne de la strate, par l’effet conjugué de la hausse des effectifs de 47 emplois équivalents temps pleins (ETP) et des progressions de carrière, avec une proportion croissante d’agents de catégories A et B au sein de l’effectif total, percevant un meilleur niveau de rémunération. De fait, la collectivité a développé ses services municipaux dans plusieurs secteurs d’activité. Aux dires de l’ordonnateur en fonctions, la construction de logements sociaux sur le territoire communal aurait entrainé l’augmentation du nombre de foyers avec enfants, demandeurs de services accrus. Diverses autres opérations, telles le recensement de la population et l’organisation des élections, ou le renforcement des services de l’état civil auraient également contribué à la croissance des effectifs et l’alourdissement corrélatif des dépenses de personnel.

4.1.3.2- Les autres charges

De 2013 à 2016, les charges à caractère général se sont réduites de 0,11 M€, en particulier pour l’énergie, les assurances, les frais de maintenance (photocopieurs), les locations mobilières et les dépenses de formation. Le montant des autres charges de gestion (hors charges donc à caractère général, dépenses de personnel et subventions) s’est également réduit sur la période.


De 2011 à 2016, le montant des subventions versées a augmenté de 37 %, évoluant de 1,1 M€ à 1,5 M€. Les principales subventions allouées ont été attribuées au bénéfice de l’association Aubière Loisirs, dont le montant a crû de 30 % pour atteindre 555 000 € ainsi qu’au centre communal d’action sociale dont la subvention a augmenté de 38 % pour s’établir à 608 000 € en 2016 en relation, selon le maire, avec le développement de l'activité de portage de repas, du soutien apporté à l'association Les Loupiots, et du recrutement de quatre agents affectés à diverses activités (jardin, administration, transport à domicile, travail social). L’augmentation de 35 % de la subvention versée à l’association Aubière Musique pour atteindre 157 600 € en 2016, s’expliquerait par la hausse du nombre d'élèves, de 120 à 200, et par la création en 2013 de l'orchestre à l'école, une classe orchestre au sein de l’une des deux écoles primaires d’Aubière. En définitive, les mesures d’économies adoptées par la commune depuis 2014 ont eu en fait peu d’incidence au regard de l’alourdissement des dépenses de personnels et des subventions allouées. La commune d’Aubière n’est pas parvenue à maitriser l’évolution de la masse salariale, par la mise en œuvre de mesures d’économie significatives ou de mutualisation des services municipaux.

4.2- Les investissements et leur financement

4.2.1- Les dépenses d’équipement

De 2011 à 2016, la commune a réalisé près de 15,7 M€ de dépenses d’équipement qui ont bénéficié surtout aux travaux de voirie (3,3 M€) ; à la rénovation du complexe sportif Paul Bourzac (2,9 M€) ; au pôle petite enfance (2,6 M€) ; à la salle municipale « la croisée des vignes » (0,84 M€) ; aux participations financières versées à la société anonyme d’économie mixte de la ville d’Aubière au titre de la réalisation de la ZAC du secteur de Malmouche (970 000 €) ; aux acquisitions foncières8 réalisés dans le cadre du portage foncier par l’établissement public foncier d’Auvergne (1,3 M€).

4.2.2- Les modalités de financement des investissements

La capacité d’autofinancement brute (CAF) s’est réduite de plus de 75 % en 2013 et 2014, soit d’un montant de 1,9 M€ depuis 2011. Elle a connu un léger mouvement de reprise en fin de période, par l’effet principalement de la hausse de la fiscalité décidée en 2015. Depuis 2014, la CAF rapportée aux produits de gestion a reculé en dessous de la valeur de 10 % (retenue comme minimale par les juridictions financières), alors qu’elle était sensiblement supérieure à la CAF moyenne des communes de même importance en 2011 pour s’en écarter de moitié depuis 2014.

Tableau 2 : Capacité d’autofinancement brute

2011 2012 2013 2014 2015 2016 Δ annuelle moyenne

CAF brute 2 468 075 € 2 274 274 € 1 159 853 € 583 721 € 852 679 € 801 183 € - 20,2 %

en % des produits de gestion 28,0 % 25,8 % 13,2 % 6,4 % 9,0 % 8,5 %

CAF / habitant 242 € 228 € 118 € 60 € 88 € 81 €


Source : Comptes de gestion, www.impots.gouv.fr, retraitement Chambre régionale des comptes

Nonobstant l’effritement de sa CAF, la commune d’Aubière a accru le niveau de ses dépenses d’équipement de 2011 à 2013. Il en résulte en 2013 un appel important à l’emprunt avec un alourdissement sensible de la dette communale. Au cours de cette année charnière, les programmes d’équipement de la commune ont été déconnectés du niveau et de la dynamique

8 Compte d’immobilisation financière 27638 (créances immobilisées sur autres établissements publics).

https://espacejf.ccomptes.fr/arasection4/CCG_2017_AUBIERE/Documents%20partages/2-ROP/2-ESPACE%20DLR/26.pdf

http://www.impots.gouv.fr/


de la capacité d’autofinancement de moyen terme. Ensuite, de 2014 à 2016, la commune a réduit ses dépenses d’équipement de 63 % par rapport au niveau observé durant les trois années précédentes (2011-2013). Au cours de la période sous revue, le niveau des dépenses d’équipement de la commune a été en moyenne inférieure de 13 % à celui des communes de la même strate démographique. De 2011 à 2016, les dépenses d’équipement ont été financées à hauteur de 61 % par les ressources propres en provenance de la CAF nette, des taxes locales d’équipement et d’aménagement, du fonds de compensation pour la TVA, de produits de cession. Les subventions d’équipement reçues, de l’ordre de 2 M€, ont contribué au financement des investissements à hauteur de 13 % en moyenne. Le produit des emprunts nouveaux a représenté 5,9 M€. Les termes de l’équilibre de la section d’investissement se sont sensiblement dégradés :

la capacité d’autofinancement brute s’est effritée ; la CAF nette s’est fortement réduite à partir de 2013 ; les opérations d’équipement se sont multipliées, pour atteindre près de 5 M€ en

2013 ; le taux de financement propre disponible s’est fortement réduit en 2013, avec un taux

de 43,5 % ; le recours à l’emprunt a doublé en 2013 pour atteindre 2,4 M€ et l’annuité en capital

de la dette a suivi le même mouvement, passant d’un niveau minimal de 299 740 € en 2012 à 620 302 € en 2016.

Tableau 3 : La structure du financement des investissements

2011 2012 2013 2014 2015 2016 Cumul sur les années

CAF brute 2 468 075 € 2 274 274 € 1 159 853 € 583 721 € 852 679 € 801 183 € 8 139 785 €

- Annuité en capital de la dette 314 768 € 299 740 € 366 336 € 497 474 € 513 755 € 620 302 € 2 612 375 €

= CAF nette ou disponible (C) 2 153 308 € 1 974 534 € 793 516 € 86 247 € 338 923 € 180 881 € 5 527 410 €

TLE et taxe d'aménagement 291 631 € 222 179 € 16 211 € 198 328 € 251 706 € 255 309 € 1 235 365 €

+ Fonds de compensation de la TVA (FCTVA)

111 624 € 306 952 € 304 791 € 573 294 € 691 867 € 235 214 € 2 223 742 €

+ Subventions d'investissement reçues

62 058 € 332 478 € 876 532 € 23 920 € 676 529 € 83 080 € 2 054 596 €

+ Produits de cession 280 001 € 57 016 € 42 498 € 31 361 € 165 556 € 0 € 576 432 €

Financement propre disponible (C+D)

2 898 622 € 2 893 159 € 2 102 377 € 913 151 € 2 124 581 € 754 485 € 11 686 375 €

Financement propre dispo / Dépenses d'équipement (y c. tvx en régie)

118,10 % 69,80 % 43,50 % 54,60 % 113,20 % 106,60 %

- Dépenses d'équipement (y compris travaux en régie )

2 453 581 € 4 145 996 € 4 833 013 € 1 672 369 € 1 876 048 € 707 958 € 15 688 966 €

- Subventions d'équipement (y compris subventions en nature)

162 532 € 30 828 € 71 037 € 75 995 € 23 921 € 54 633 € 418 946 €

+/- Dons, subventions et prises de participation en nature, reçus ou donnés

0 € 7 181 € 34 043 € 9 162 € 215 549 € 48 541 € 314 475 €

- Participations et inv. financiers nets

60 641 € 162 559 € -30 653 € 225 012 € 180 795 € 223 406 €9 821 760 €

Besoin (-) ou capacité (+) de financement

221 867 € -1 453 404 € -2 807 562 € -1 071 88 € -174 232 € -282 755 € -5 567 973 €

9 Compte d’immobilisation financière 27638 (créances immobilisées sur autres établissements publics).


2011 2012 2013 2014 2015 2016 Cumul sur les années

Nouveaux emprunts de l'année (y compris pénalités de réaménagement)

700 000 € 1 199 150 € 2 400 850 € 0 € 1 288 250 € 300 000 € 5 888 250 €

Mobilisation (-) ou reconstitution (+) du fonds de roulement net global

921 867 € - 254 254 € - 406 712 € - 1 071 888 € 1 114 019 € 17 245 € 320 277 €

Dépenses d'équipement / habitant 259 € 421 € 504 € 182 € 217 € 82 € 1 665 €

Moyenne de la strate 323 € 356 € 385 € 317 € 260 € 265 € 1 906 €

Source : comptes de gestion, www.impots.gouv.fr, retraitement Chambre régionale des comptes

4.2.3- La gestion de la dette

Au regard des données observées pour les collectivités de même importance qui se sont désendettées de 2011 à 2016, Aubière a accentué son niveau d’endettement proche, en 2016, et par habitant du montant moyen de la strate, alors qu’il était inférieur de 44 % à cette moyenne en 2011. De 2011 à 2013, l’encours de la dette s’est alourdi pour atteindre 8,2 M€, portant la capacité de désendettement de la commune à sept ans. Durant l’année 2014, le mouvement de baisse de la CAF explique la dégradation, malgré la stabilisation du niveau de la dette, de la capacité de désendettement à treize années, au-delà du seuil d’alerte de douze années communément retenu par les juridictions financières. Elle est revenue à dix années en 2015 et 2016. Si l’encours de la dette d’Aubière reste dans la moyenne des communes semblables, sa solvabilité est cependant fragilisée par la chute rapide de sa capacité d’autofinancement brute, de 2011 à 2014, et une stabilisation en 2015 et 2016 au tiers du montant de début de période. Selon l’ordonnateur en fonctions, il s’est agi de limiter depuis 2014 le recours à l’emprunt en vue de contenir le stock de dette. Dans ce but, la commune a également renégocié huit emprunts en 2015 et 2016, pour un gain estimé à 150 000 €. Au 31 décembre 2016, l’encours de la dette d’Aubière est constitué en totalité de 21 prêts référencés en catégorie A, selon la classification des emprunts de la charte Gissler10, ce qui préserve la collectivité des risques élevés.

Tableau 4 : La dette

en € 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Δ

annuelle moyenne

Encours de dette / habitant 519 € 620 € 838 € 800 € 873 € 825 €


Annuité de la dette / habitant 48 € 56 € 61 € 80 € 80 € 88 €


Encours de dette du BP au 31 décembre

5 279 707 € 6 179 116 € 8 236 130 € 7 736 156 € 8 508 151 € 8 185 148 € 9,2 %

Evolution annuelle 17,0 % 33,3 % - 6,1 % 10,0 % - 3,8 %

Capacité de désendettement BP en années (dette / CAF brute du BP)

2,1 2,7 7,1 13,3 10,0 10,2

Source : comptes de gestion, www.impots.gouv.fr, retraitement chambre régionale des comptes

10 Destinée à favoriser une meilleure compréhension des produits proposés aux collectivités, la classification

Gissler permet de les ordonner par degré croissant de complexité, de l’indice servant au calcul des intérêts de l’emprunt et de la formule de calcul des intérêts, la lettre A correspond au plus faible degré de complexité.




4.3- Le fonds de roulement, le besoin en fonds de roulement et la trésorerie

Le fonds de roulement net global, traduisant la différence entre ressources durables et emplois stables, a oscillé de 41 à 90 jours de charges courantes, excédant ainsi le seuil prudentiel de couverture d’un mois durant la période sous revue, excepté pour 2014 qui s’est clos sur un fonds de roulement négatif du fait du montant des immobilisations en cours et corporelles très supérieur à celui des ressources pérennes. Le besoin en fonds de roulement, positif en 2011, 2013 et 2015, révèle que les créances sont recouvrées moins rapidement que les dettes ne sont payées ; il tient à la contribution du budget principal à l’équilibre des budgets annexes, qui peut être un facteur de risque. En 2011 et 2012, le niveau de la trésorerie communale a atteint près de trois mois, excédant de façon significative le seuil généralement admis de 30 jours de charges courantes ; il s’est réduit à un mois et demi en fin de période.

4.4- La prospective financière sur les années 2018 à 2020

La prospective financière réalisée par la collectivité pour la période de 2018 à 2020, dont les évolutions doivent être analysées avec prudence11, conclut à la poursuite de l’effet de ciseaux observé entre les recettes et les dépenses de fonctionnement, pour aboutir à une capacité d’autofinancement brute négative en 2020. Ces projections financières sont fondées sur :

une hausse des dépenses de fonctionnement, en particulier celles de personnel (+ 5 % l’an, en conséquence de la création des services et des activités périscolaires et de loisirs) ;

une hausse attendue des recettes de fonctionnement n’excédant pas 2 % l’an, par l’effet de la diminution de l’attribution de compensation, de la hausse du produit de la fiscalité et des droits de mutations à titre onéreux, de la stabilité de la dotation globale de fonctionnement ;

une stagnation des investissements et du recours à l’emprunt, dans l’objectif, selon l’ordonnateur en fonctions, de désendetter la commune, avec un montant d’investissements annuels limité à 200 000 €.

Elles incitent à une bonne maîtrise des charges de fonctionnement.

4.5- Conclusion sur la situation financière

La situation financière de la commune d’Aubière s’est dégradée durant la période sous revue. La politique volontariste de développement des services communaux s’est traduite par une hausse de 47 emplois ETP de 2011 à 2016, et une évolution non maîtrisée de la masse salariale, de 9,5 % l’an en moyenne sur la période, dans un contexte de baisse des ressources externes. Il en est résulté une forte dégradation de la capacité d’autofinancement brute, principalement à raison du poids croissant des dépenses de personnel, qui affecte la solvabilité globale de la commune dont l’encours de la dette reste cependant dans la moyenne des communes de la strate. Ces constats ainsi que la prévision financière réalisée doivent inciter la collectivité à maitriser ses charges.

11 Cette prospective a révélé des incohérences, s’agissant en particulier de l’évolution des dépenses de

fonctionnement présentées comme en baisse en 2015 et 2016, alors que les comptes de gestion indiquent une hausse des charges de gestion pour ces deux années.


Pour la commune d’Aubière, les différents signes de dégradation d’une situation financière jusque-là sans tension militent pour une gestion rigoureuse des dépenses, dans le souci d’en maîtriser la progression, en vue de reconstituer des marges d’autofinancement qui permettent de limiter le recours à l’emprunt.

5- LES RESSOURCES HUMAINES

5.1- La gestion des ressources humaines

5.1.1- L’évolution des effectifs

La ville d’Aubière emploie 168 agents en 2017, représentant 123,5 emplois équivalents temps plein (ETP). De 2011 à 2017, les effectifs ont progressé de 72 %, soit 87 agents ou 52 emplois ETP. Le nombre des agents permanents, qui constituent plus de 85 % de l’ensemble des effectifs, a augmenté de 60 %. Celui des agents non permanents a également progressé de 2011 à 2013, avant de se réduire régulièrement depuis. Le nombre des agents non titulaires a fortement augmenté, pour représenter en 2017, 35 % des effectifs en emplois ETP, en raison surtout de la reprise par la commune des 35 salariés de l’association Aubière Loisirs.

Tableau 5 : Evolution des effectifs de la commune d’Aubière

2011 2012 2013 2014 2015 2016 Au

31/11/2017

Variation

2011-2017

Agents sur emplois permanents (ETP)

70,6 89 99,9 107,3 108,4 106,7 113 60 %

Agents sur emplois non permanents (ETP)

1,1 7 14,6 13,1 12,6 11,6 10,5 868 %

TOTAL (ETP) 71,7 96 114,4 120,3 121 118,3 123,5 72 %

Agents sur emplois permanents 75 95 104 114 116 117 153 104 %

Agents sur emplois non permanents

6 7 15 24 48 24 15 150 %

TOTAL (agents) 81 102 119 138 164 141 168 107 %

Non titulaires (ETP) 4,4 12,8 20,5 16,2 16,8 14,8 37 747 %

Non titulaires (agents) 9 14 22 28 30 28 58 544 %

Source : services de la collectivité

De 2011 à 2017, le nombre de postes budgétaires pourvus par des emplois permanents de l’ensemble des filières a augmenté, excepté pour les filières sportive et police municipale dont le nombre est resté stable. La plus forte hausse a concerné la filière animation, en conséquence de la reprise des salariés de l’association Aubière Loisirs. De 2011 à 2016, le nombre de postes budgétaires de la filière technique a augmenté de 70 %, avant de se contracter en 2017, du fait du transfert de huit agents de la voirie à la communauté urbaine de Clermont Auvergne Métropole. De 2011 à 2014, le nombre de postes de la filière administrative a augmenté, avant de décroître légèrement depuis lors. Si le nombre de postes budgétaires pourvus (en ETP) est cohérent avec les données des annexes règlementaires relatives aux ressources humaines jointes aux documents budgétaires, il apparaît inférieur à l’effectif physique de 2011 à 2015 puis lui est supérieur en 2016 et 2017, ces écarts affectant la fiabilité des documents et données permettant de contrôler les effectifs réels de la collectivité. Selon le maire, sur les 14 agents partis à la retraite de 2011 à 2017, seulement 11 auraient été remplacés.


La progression des effectifs, observée de 2011 à 2017, résulte principalement d’une politique d’internalisation des activités par :

l’extension du service des écoles à partir de 2012, par le recrutement de personnels du fait de l’ouverture de trois classes supplémentaires12. Le nombre d’élèves inscrits dans les deux écoles maternelles et les deux écoles primaires de la commune a ainsi crû de 11,8 % ;

la création en 2012 du service de la restauration scolaire ; l’ouverture en 2013 du pôle petite enfance (crèche multi-accueil, lieu d’accueil, relais

assistantes maternelles cantonales, permanences de la protection maternelle infantile) et le recrutement de 16 agents (gestionnaires, auxiliaires puéricultrices, agents d’entretien, coordinateur petite enfance), la création du service de nettoyage de la voirie et propreté urbaine (précédemment assurés par la société Veolia prestataire), le développement du service d’entretien des bâtiments communaux ;

la reprise en régie directe des activités d’accueil de loisirs sans hébergement au 1er septembre 2017 ;

l’alourdissement des charges des services d’état civil, liées à l’enregistrement du pacte civil de solidarité et à la mise en place des cartes d’identité biométriques.

5.1.2- Les mises à disposition

De 2011 à 2017, huit agents de la ville d’Aubière ont fait l’objet d’une mise à disposition auprès de trois entités de droit privé ou public, les associations Aubière Loisirs et Aubière Musique, ainsi que le centre communal d’action sociale pour diverses activités (sport, musique, surveillance des cantines scolaires). Les contrôles sur place ont révélé, pour un dossier d’assistant spécialisé d’enseignement artistique, mis à disposition en 2014 auprès de l’association Aubière Musique, plusieurs irrégularités tenant à l’absence d’arrêté individuel, au défaut de recueil de l’accord exprès de l’intéressé et de l’avis de la commission administrative paritaire, en contradiction avec les prescriptions de l’article 1er du décret du 18 juin 2008 relatif au régime de la mise à disposition applicable aux collectivités territoriales et aux établissements publics administratifs locaux et de l’article 30 de la loi du 26 janvier 1984 afférente à la fonction publique territoriale.

5.1.3- Les procédures de recrutement

5.1.3.1- Les dispositifs applicables au recrutement d’emplois fonctionnels

Pour les communes de la strate démographique de 5 000 à 10 000 habitants, à laquelle la ville d’Aubière appartient, les emplois fonctionnels soumis à un régime juridique particulier ne peuvent être pourvus que par voie du détachement de fonctionnaires pour une période déterminée. Aux termes de l’article 53 de la loi précitée du 26 janvier 1984, les emplois fonctionnels concernent dans les communes de plus de 2 000 habitants, les emplois de directeur général des services et de directeur général adjoint des services. D’application générale, l’article 41 de la loi précitée du 26 janvier 1984 prévoit par ailleurs que « lorsqu'un emploi permanent est créé ou devient vacant, l'autorité territoriale en informe le centre de gestion compétent qui assure la publicité de cette création ou de cette vacance, à l'exception des emplois susceptibles d'être pourvus exclusivement par voie d'avancement de grade. Les vacances d'emploi précisent le motif de la vacance et comportent une description du poste à pourvoir. L'autorité territoriale pourvoit l'emploi créé ou vacant en nommant l'un des candidats inscrits sur une liste d'aptitude établie en application de l'article 44 ou l'un des fonctionnaires qui s'est déclaré candidat par voie de mutation, de détachement, d'intégration

12 2011/2012 : ouverture d’une classe maternelle, fermeture d’une classe élémentaire, 2013/2014 ouverture de

2 classes élémentaires, 2016/2017 ouverture d’une classe élémentaire.


directe ou, le cas échéant et dans les conditions fixées par chaque statut particulier, par voie de promotion interne et d'avancement de grade ».

5.1.3.2- Les pratiques de la commune

Le cas de la directrice générale des services depuis le 1er janvier 2015

L’actuelle directrice générale des services a été initialement recrutée par la ville d’Aubière en 1998. Attachée territoriale depuis 2012, elle a postulé à l’emploi fonctionnel de directrice générale des services (créé par une délibération du 12 janvier 2000), le 21 avril 2014 lors du départ à la retraite de la personne occupant précédemment le poste. Dans un courrier non daté, mais signé en tout état de cause au plus tard le 31 juillet 2014, l’ordonnateur en fonctions a accusé réception de sa candidature et répondu favorablement à sa proposition. L’intéressée a ensuite formulé sa demande de mise en détachement le 17 novembre 2014. La déclaration de vacance d’emploi a été transmise au centre de gestion le 10 décembre 2014 ; l’agent a été détaché et nommé dans l’emploi fonctionnel par arrêté du maire en date du 16 décembre 2014. Si aucune disposition légale ne fixe de délai minimal pour la diffusion préalable de la vacance de l'emploi ni pour procéder à une nomination sur un emploi vacant13, le juge administratif a toutefois estimé qu'un délai de 30 jours entre la déclaration et la nomination était trop court14, en ce que le délai doit être « raisonnable » pour permettre à toute personne intéressée de prendre connaissance de l’offre et de présenter sa candidature. Les conditions du recrutement de l’intéressée sur le poste de directeur général des services font ressortir plusieurs irrégularités : un avis favorable exprimé par l’autorité territoriale cinq mois avant l’engagement de la procédure de recrutement, vidant ainsi cette dernière de toute substance et portée réelle ; une déclaration de vacance d’emploi de dernière heure, à peine six jours avant que la décision de recrutement ne soit actée par la signature de l’arrêté de nomination. En réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur en fonctions a confirmé qu’à son estime, la procédure de candidature au poste de directeur général des services, telle qu’organisée avec les différentes phases de candidature, avis favorable, demande de détachement, avis favorable, puis déclaration de vacance d’emploi avait respecté les règles en vigueur. Nullement partagée par la chambre, cette conception de la conduite de procédures de recrutement aboutit à vider de son sens la déclaration de vacance d’emploi qui doit être réglementairement préalable, et constitue en fait le premier acte de la procédure permettant de lancer l’appel à candidatures, aussi bien lorsque l’emploi déclaré vacant est pourvu par mobilité interne que par mutation.

La situation du directeur général adjoint, depuis le 1er juillet 2014 Attaché territorial, l’actuel directeur général adjoint a été recruté par arrêté de nomination portant effet à compter du 1er juillet 2014, et affecté le même jour dans les fonctions de directeur général adjoint des services (DGA). Au vu des pièces insérées au dossier de l’agent et de celles produites en cours d’instruction, cet agent est réputé être directeur général adjoint des services de la ville d’Aubière, selon l’organigramme des services de la ville, les bulletins de paye, les missions d’encadrement, de direction et de coordination de l’organisation d’un ensemble de services qui lui sont confiées. Pour autant, le poste de directeur général adjoint des services n’a jamais été créé.

13 CE 20 juin 2016 n° 389730. 14 CE 16 juin 1997 n° 149088 et 157666.

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La chambre prend note de l’engagement de l’ordonnateur en fonctions de régulariser la

situation du DGA.

La situation du directeur des services techniques depuis le 1er janvier 2014 La commune a publié le 15 juillet 2013 une offre de vacance d’emploi pour le poste de directeur des services techniques, qu’elle entendait pourvoir par le recrutement d’un agent titulaire du grade d’ingénieur (le précédent titulaire du poste étant ingénieur principal). Fonctionnaire titulaire du grade de technicien principal de 2ème classe, employé auprès du département du Puy-de-Dôme, l’agent a été recruté le 13 décembre 2013, en qualité d’agent non titulaire, aux fins d’assurer les fonctions de directeur des services techniques, pour un an à compter du 1er janvier 2014 dans l’attente du recrutement d’un ingénieur titulaire. De façon concomitante, l’intéressé a été mis en disponibilité, pour convenances personnelles, par décision du 17 décembre 2013 et pour un an à compter du 1er janvier 2014. Son contrat de travail a été renouvelé par le maire d’Aubière le 23 octobre 2014, pour l’année 2015. Parallèlement, le président du conseil général du Puy-de-Dôme a reconduit le 29 janvier 2015 sa décision plaçant l’agent en disponibilité durant l’année 2015. Puis, l’intéressé a été muté à la commune d’Aubière le 28 décembre 2015, et affecté sur le poste de directeur des services techniques. Dans le même temps, il a été réintégré le 1er janvier 2016 dans les effectifs départementaux pour y être radié subséquemment, dès le 27 janvier 2016. Auprès de la commune, il a été classé au 7ème échelon du grade de technicien principal de 2èmeclasse, à l’indice brut de 444 (indice majoré de 390). Mais il a conservé, à titre personnel, le bénéficie du traitement qu’il percevait en qualité de contractuel correspondant à l’indice brut de 684 (indice majoré de 569), soit un écart de quelque 179 points d’indice, permettant un surplus de rémunération de 839 € par mois (et avoisinant 10 000 € sur l’année). Les conditions de recrutement de cet agent apparaissent irrégulières à plusieurs titres : un montage juridique complexe visant à le recruter en tant que contractuel, alors qu’il était encore fonctionnaire, de compétences et expérience professionnelles ne correspondant pas au profil du poste recherché ; le maintien de la rémunération antérieurement perçue en tant que contractuel, en méconnaissance des dispositions de l’article 23 du décret du 22 mars 2010 portant dispositions statutaires communes à divers cadres d’emplois de fonctionnaires de la catégorie B de la fonction publique territoriale. Ces dispositions restreignaient la possibilité du maintien d’une rémunération antérieure, aux seuls agents non titulaires de droit public nommés dans l’un des cadres d’emploi régis par ce décret, ce qui n’était pas le cas de cet agent, dont le cadre d’emploi n’a pas été modifié lors de son recrutement par la commune. A fortiori, l’application de ces dispositions limitait cette rémunération au traitement indiciaire afférent au dernier échelon du grade ou du cadre d’emploi considéré, soit en l’occurrence pour 2 478,91 € pour le 13ème échelon du grade de technicien supérieur de 2ème classe d’un indice brut de 631 (indice majoré de 529), alors que le traitement indiciaire de 2 634,34 € servi à cette personne dépasse ce niveau maximal. La chambre invite en conséquence la collectivité à régulariser sans délai la situation de ses directeurs, dans le strict respect des procédures de nomination, comme des gains d’indices ou d’avancement d’échelons.

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5.2- Le régime indemnitaire

5.2.1- Les dispositions applicables

Aux termes de l’article 88 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, les assemblées délibérantes définissent le régime indemnitaire des agents « dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l'État ». Le décret n° 91-975 du 6 septembre 1991, pris pour l’application du premier alinéa de l’article 88 a précisé les équivalences avec la fonction publique de l’État des différents grades de la fonction publique territoriale, ainsi que les conditions d’éligibilité aux différentes indemnités15. Trois règles régissent l’institution d’un régime indemnitaire : la compétence de l’organe délibérant ; le principe de parité entre les cadres d’emplois territoriaux et les corps de la fonction publique de l’État ; le principe de légalité des avantages attribués. En vertu de cette dernière règle, « les fonctionnaires ont droit, après service fait, à une rémunération comprenant le traitement ainsi que les indemnités instituées par un texte législatif ou réglementaire »16, aucune prime ou indemnité ne pouvant être attribuée aux personnels territoriaux en l’absence d’un texte l’instituant expressément. Il en résulte que l’autorité territoriale, ou l’organe délibérant, ne dispose d’aucun pouvoir normatif permettant de créer une prime. La compétence est strictement encadrée par les textes17. Le dispositif du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP) a été institué par le décret n° 2014-513 du 20 mai 201418, modifié par le décret n° 2016-1916 du 27 décembre 2016. Il implique que les collectivités territoriales et leurs établissements publics délibèrent pour mettre en œuvre, au plus tard le 1er janvier 2017, pour leurs cadres d'emplois dès lors que les corps équivalents de la fonction publique de l'État en bénéficient. Aux termes de la circulaire interministérielle du 3 avril 2017, « la délibération19 doit prendre en compte les plafonds et les conditions d'attribution du RIFSEEP qui se compose d'une part, d'une indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise (IFSE) fixée selon le niveau de responsabilité et d'expertise requis dans l'exercice des fonctions et, d'autre part, d'un complément indemnitaire annuel (CIA) lié à l'engagement professionnel et à la manière de servir. La définition des plafonds doit être concomitante avec celle des groupes de fonctions qui est déterminante dans la mise en œuvre du RIFSEEP ».

5.2.2- Les pratiques de la collectivité

La commune d’Aubière n’a pas mis en œuvre le RIFSEEP. De 2011 à 2016, l’enveloppe budgétaire du régime indemnitaire a augmenté de 38 %, de 394 000 € à 545 000 € ; dans le même temps, la part des primes dans la masse salariale (hors charges sociales) a diminué de 19 % à 17 %. Le régime indemnitaire se compose, pour l’essentiel (à hauteur de 91 % en 2016), de cinq primes principales : l’indemnité d'administration et de technicité ; la prime de fin d'année ; l’indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires ; l’indemnité spécifique de service ; l’indemnité d'exercice de missions des préfectures.

15 (CE, 2 décembre 1994, Préfet de la région Nord-Pas-de-Calais, n° 147962), (CE, 25 septembre 2009, « Union

fédérale des cadres des fonctions publiques – CFE-CGC », n° 318505). 16 Article 20 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires. 17 (CE, 28 novembre 1990, Département Loir-et-Cher, req. N° 77175). 18 Circulaire d’application du 5 décembre 2014. 19 Circulaire du 3 avril 2017 « Mise en place du RIFSEEP dans la fonction publique territoriale ».


Tableau 6 : Evolution et structure du régime indemnitaire

2011 2012 2013 2014 2015 2016 Var 2011-

2016

Rémunération du personnel (hors charges)

2 053 835 € 2 210 691 € 2 647 272 € 3 047 792 € 3 086 531 € 3 166 121 € 54 %

Régime indemnitaire 394 346 € 431 699 € 462 714 € 488 566 € 532 579 € 544 815 € 38 %

Part du régime indemnitaire

19 % 20 % 17 % 16 % 17 % 17 %

Dont indemnité d'administration et de technicité

nc nc 182 096 € 191 919 € 200 551 € 207 186 €

Dont prime de fin d'année nc nc 92 499 € 108 474 € 116 175 € 124 729 €

Dont indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires

nc nc 48 669 € 61 627 € 68 064 € 72 056 €

Dont indemnité spécifique de service

nc nc 47 047 € 47 174 € 50 956 € 50 438 €

Dont indemnité d'exercice de missions des préfectures

nc nc 45 034 € 43 936 € 43 042 € 42 291 €

Source : fichiers de paye de la collectivité, retraitement CRC Auvergne-Rhône-Alpes

Cet ensemble de primes et indemnités allouées aux agents municipaux d’Aubière trouve son origine dans une délibération du 18 février 1992 par laquelle le conseil municipal avait alors adopté le nouveau régime indemnitaire. L’assemblée délibérante a ensuite complété et actualisé le régime indemnitaire à plusieurs reprises, par délibérations des 14 décembre 2001, 7 juin 2002, 24 septembre 2002, 18 décembre 2003, 17 septembre 2009, 29 avril 2010, 3 avril 2011, 15 décembre 2011, 25 octobre 2012, 29 décembre 2012, 15 octobre 2013 et du 15 décembre 2016. Pour leur part, les agents contractuels bénéficient de quatre primes : la prime de fin d‘année ; l’indemnité d'administration et de technicité ; l’indemnité forfaitaire complémentaire pour élections ; l’indemnité de chaussures et de vêtements. En l’état, nonobstant l’absence de déploiement du RIFSEEP, le régime indemnitaire d’Aubière présente plusieurs anomalies, dont la principale est l’absence de référence, dans les délibérations institutives, à des niveaux, montants et plafonds permettant de s’assurer du respect du principe de parité avec les corps de la fonction publique de l’État. Sans ignorer la modestie des montants alloués individuellement et annuellement, la chambre observe que cinq primes (sur un ensemble de seize allouées en 2016) répertoriées dans le tableau ci-dessous, sont irrégulières car elles ne procèdent d’aucune délibération.

Tableau 7 : Les primes versées sans délibération (2016)

Intitulé Nombre d'agents concernés Montant

Prime de service filière sociale 3 7 322,22 €

Prime forfaitaire des auxiliaire de soins et puéricultrices 2 322,79 €

Prime spécifique 1 1 080,00 €

Prime spécifique de sujétion des auxiliaires de soins et puéricultrices 2 3 358,68 €

Indemnités de régisseur 10 769,52 €

TOTAL 18 12 853,21 €

Source : services de la collectivité, fichiers de paye, retraitement chambre régionale des comptes

En réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur a transmis la délibération du 28 juin 2018 relative aux primes attribuées aux auxiliaires de puériculture, ainsi que le projet de délibération du conseil municipal du 27 septembre 2018 devant créer

https://espacejf.ccomptes.fr/arasection4/CCG_2017_AUBIERE/Documents%20partages/2-ROP/2-ESPACE%20DLR/delib%20ri%2092.pdf


l’indemnité de responsabilité allouée aux régisseurs, dont l’examen n’appelle pas d’observations de régularité.

5.2.3- La prime de fin d’année

Le montant de la prime de fin d’année s’est établi en 2016 à 124 729 €, à raison d’allocations individuelles de l’ordre de 900 €. Cette prime de fin d’année n’a pas d’équivalent dans la fonction publique de l’État. Sa survivance ne peut se justifier que si elle a été instituée avant la publication de la loi du 26 janvier 1984 relative à la fonction publique territoriale, en autorisant le maintien au titre des avantages « collectivement acquis » et à condition d’être intégrée au budget de la collectivité (conformément à l’article 111 de la même loi modifiée du 26 janvier 1984). Dans le cadre de ce dispositif de maintien des droits acquis, les primes ne peuvent être revalorisées. Or, à la lecture de la délibération afférente du conseil municipal du 24 mars 1987, il apparait que la collectivité n’a délibéré qu’à cette seule occasion, sur l’octroi de cette prime auparavant versée par l’intermédiaire du comité des œuvres sociales du personnel. Depuis lors et dans le cadre du présent contrôle, il n’a pas été attesté que la prime de fin d’année avait été instaurée par une délibération du conseil municipal intervenue antérieurement à la loi de 1984 précitée, de sorte que la commune d’Aubière puisse se prévaloir de la reconnaissance d’avantages collectivement acquis ayant le caractère de complément de rémunération. Dans ces conditions, le versement de la prime de fin d’année d’Aubière est irrégulier. La chambre relève que la fragilité du fondement juridique de la prime de fin d’année constitue un motif supplémentaire, outre l’obligation légale opposable aux collectivités territoriales, de mettre en place le dispositif d’ensemble du régime indemnitaire dans le cadre de la réforme du RIFSEEP, qui pourrait permettre d’intégrer un tel complément de rémunération. Elle observe que pour autant, bien que s’étant affranchie jusqu’à ce jour de la mise en œuvre du RIFSEEP, la commune d’Aubière a maintenu sa prime de fin d‘année dont elle continue d’assurer la liquidation et la mise en paiement. En réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur en fonctions s’est engagé à mettre en œuvre rapidement le RIFSEEP en y intégrant, notamment, la prime de fin d’année.

5.3- La durée du temps de travail


La durée annuelle légale de travail est fixée à 1 607 heures pour les agents à temps complet, en application des dispositions du décret du 25 août 2000 modifié relatif à l’aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique de l’État, et de la loi du 30 juin 2004 relative à la solidarité pour l’autonomie des personnes âgées et handicapées. L’article 7-1 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée prévoit que les régimes de travail mis en place antérieurement à l'entrée en vigueur de la loi du 3 janvier 2001 peuvent être cependant maintenus, par décision expresse de l'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement prise après avis du comité technique.


5.3.2- La pratique de la commune

Par délibération du 19 septembre 2000, la commune d’Aubière a mis en œuvre la réduction à 35 heures du temps de travail hebdomadaire, avec effet à compter du 1er octobre 2000. Il en résulte que les agents bénéficient :

de 25 jours de congés annuels ; de 2 jours accordés par le maire, par l’effet d’une ancienne note de service du 23 mai

1975 ; de 6 jours de ponts accordés par le maire ; de 2 jours de congés supplémentaires dit « de fractionnement ».

La journée de solidarité a été effectivement mise en place par délibération le 26 février 2009. La durée de travail théorique annuelle s’établit ainsi, pour l’année 2016, à 1 544 heures20 par agent, soit un écart de 63 heures par rapport à la durée légale correspondant à près de deux semaines de congés supplémentaires. L’écart équivaut à 4,7 emplois ETP et représente un surcoût budgétaire annuel estimé à 183 859 €. Les agents faisant carrière auprès de la commune d’Aubière bénéficient en outre de jours de congés supplémentaires, à raison d’un jour pour dix ans d’ancienneté.

Tableau 8 : Comparaison entre le régime légal du temps de travail et le régime particulier applicable à un agent travaillant à temps complet (exercice 2016)

Jours calendaires a 365

Samedis et dimanches b 104

Nombre de jours de congés annuels accordés par la collectivité c 33

Jours fériés légaux ne tombant ni un samedi ni un dimanche d 8

Jours au titre du fractionnement des congés e 2

Nombre de jours travaillés f=a-b-c-d-e 218

Ecart avec le nombre de jours travaillés du régime légal (226 jours) g=226-f 8

Différence avec la durée légale du travail (1607 heures) h=g*7 56

Ecart lié à l'absence de mise en place de la journée de solidarité (7 heures) i= 7 7

Durée de travail théorique de la collectivité (heures) j=1607-h-i 1544

Effectif pris en compte exprimé en ETP (01/01/2016) k 121,01

Volume d'heures perdues (différence pour l'ensemble de la collectivité en heures) l=k*(h+i) 7624

Sureffectif théorique m=l/1607 4,74

Charges de personnels (en €, 2015) n 4 689 860 €

Coût moyen d'un agent (€) o=n/k 38 756 €

Surcoût budgétaire annuel (€) p=m*o 183 859 €

Source : services de la commune, retraitements chambre régionale des comptes Auvergne-Rhône-Alpes

5.3.3- Les autorisations spéciales d’absence

Les autorisations d’absence ont été définies par une délibération du 12 décembre 2015. Les personnels de la collectivité bénéficient, dans les faits, d’un régime d’autorisations spéciales d’absence favorable, qui s’écarte sensiblement du régime des autorisations d’absence pratiqué par l’État21, en particulier pour tous événements affectant leur entourage.

20 Ce calcul ne prend pas en compte les jours accordés pour ancienneté. 21 Instruction du ministère de la fonction publique n°7 du 23 mars 1950 pour l’application des dispositions du statut

général des fonctionnaires relative aux congés annuels et autorisations exceptionnelles d’absence toujours en

https://espacejf.ccomptes.fr/arasection4/CCG_2017_AUBIERE/Documents%20partages/2-ROP/2-ESPACE%20DLR/Délib%2035h.pdf

https://espacejf.ccomptes.fr/arasection4/CCG_2017_AUBIERE/Documents%20partages/2-ROP/2-ESPACE%20DLR/j%20solida.pdf


La chambre recommande à la commune de se rapprocher du nombre de jours d’autorisations d’absence prévu pour la fonction publique de l’État.

Tableau 9 : Comparaison des autorisations d’absence avec la fonction publique de l’État

Autorisations d'absence pour motif familial Aubière Etat

Mariage ou PACS

de l'agent 5 jours 5 jours

d'un enfant de l'agent 3 jours

d’un parent: mère, frère, sœur, neveu, nièce 1 jour

Naissances

naissance ou adoption d'un enfant 3 jours 3 jours

Décès

d'un conjoint 5 jours 3 jours

d'un enfant de l'agent 5 jours 3 jours

des parents de l'agent 3 jours 3 jours

des beaux-parents de l'agent 3 jours

d'un frère, d’une sœur 3 jours

neveu, nièce de l’agent, beau-frère, belle-sœur, grands-parents, petits-enfants 1 jour

Maladie (grave- hospitalisation)

maladie d'un enfant 5 jours 6 à 12 jours

du conjoint 5 jours

père, mère, beau-père, belle-mère, frère, sœur 5 jours

Garde momentanée d’un enfant 6 à 12 jours 6 à 12 jours

Source : services de la collectivité, chambre régionale des comptes Auvergne-Rhône-Alpes

Dans le cadre de la contradiction, l’ordonnateur a précisé que « les autorisations spéciales

d'absence pour événements familiaux constituent des droits acquis à l'issue de négociations

syndicales longues et compliquées » et « qu’il ne serait donc pas très juste que je revois à la

baisse ces avantages », qui ne sont sans doute pas, à l’estime de la chambre, sans incidences

financières pour la collectivité.

5.4- Les heures supplémentaires


L’article 2. I du décret du 22 décembre 2008 modifiant certaines dispositions relatives à la fonction publique territoriale dispose que « l'organe compétent fixe, notamment, la liste des emplois dont les missions impliquent la réalisation effective d'heures supplémentaires ». L’article 2 I-2° du décret du 14 janvier 2002 relatif aux indemnités horaires pour travaux supplémentaires prévoit que « le versement des indemnités horaires pour travaux supplémentaires à ces fonctionnaires est subordonné à la mise en œuvre par leur employeur de moyens de contrôle automatisé permettant de comptabiliser de façon exacte les heures supplémentaires qu'ils auront accomplies. S'agissant des personnels exerçant leur activité hors de leurs locaux de rattachement, un décompte déclaratif contrôlable peut remplacer le dispositif de contrôle automatisé. Un décompte déclaratif peut également être utilisé pour les sites dont l'effectif des agents susceptibles de percevoir des indemnités horaires pour travaux supplémentaires est inférieur à 10 ».

vigueur. Circulaire n° 1475 du 20 juillet 1982 relative aux autorisations d'absence pouvant être accordées au personnel de l'administration pour soigner un enfant malade ou pour en assurer momentanément la garde.


L’article 3 du même texte précise que « la compensation des heures supplémentaires peut être réalisée, en tout ou partie, sous la forme d'un repos compensateur. Une même heure supplémentaire ne peut donner lieu à la fois à un repos compensateur et à une indemnisation au titre du présent décret », et l’article 6 que « le nombre des heures supplémentaires accomplies dans les conditions fixées par le présent décret ne peuvent dépasser un contingent mensuel de 25 heures. Lorsque des circonstances exceptionnelles le justifient et pour une période limitée, le contingent mensuel peut être dépassé sur décision du chef de service qui en informe immédiatement les représentants du personnel au comité technique compétent ».

5.4.2- Des heures supplémentaires nombreuses et irrégulières

Le régime des indemnités horaires pour travaux supplémentaires a été défini par une délibération du 17 novembre 2002 du conseil municipal, pour les agents appartenant aux catégories C et B dont l’indice brut est inférieur à 380, et dans la limite d’un plafond mensuel de 25 heures. Deux notes de service, datées du même jour, ont précisé les conditions de paiement et de récupération des heures supplémentaires. De portée générale, la délibération ne fixe pas la liste des emplois dont les missions impliquent la réalisation effective d’heures supplémentaires, ainsi qu’exigé par les dispositions du décret du 22 décembre 2008 précité. Quant aux modalités de mise en œuvre, il apparaît que l’administration de la collectivité n’est pas dotée de dispositif permettant d’enregistrer et de décompter le nombre des heures supplémentaires réputées accomplies par les agents. Depuis 2011, 22 agents ont dépassé le contingent mensuel de 25 heures et bénéficié des indemnités horaires pour travaux supplémentaires correspondantes, au-delà donc du régime défini par la délibération de novembre 2002. Sur la période d’analyse, les efforts entrepris en vue de réduire le volume des heures supplémentaires indemnisées et, corrélativement, les dépenses afférentes, ont été en grande partie gommés par les fortes hausses observées durant les années de scrutins électoraux.

Tableau 10 : Evolution des heures supplémentaires

2011 2012 2013 2014 2015 2016 Au

30/11/2017

Nbre d'heures suppl. indemnisées 1 659 1 319 1 142 2 142 1 157 1 185 1 498

Montant 27 121 € 22 925 € 19 327 € 34 908 € 21 370 € 21 743 € 26 702 €

Source : d’après les fichiers de paye

Par ailleurs, la collectivité ne dispose pas d’un système de contrôle automatisé du temps de travail, alors que c’est l’une des conditions requise pour la mise en œuvre de l’aménagement et de la réduction du temps de travail. L’article 2 I-2° du décret du 14 janvier 2002, relatif aux indemnités horaires pour travaux supplémentaires, subordonne en outre le versement des indemnités à l’existence de moyens de contrôle automatisé permettant de comptabiliser de façon exacte les heures supplémentaires accomplies ouvrant droit à indemnisation. En réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur a transmis le projet de délibération du conseil municipal du 27 septembre 2018 devant définir les cadres d’emploi susceptibles de bénéficier d’indemnités horaires pour travaux supplémentaires. Par ailleurs, il a déclaré avoir réorganisé les services les plus concernés par la réalisation d’heures supplémentaires, celui de la propreté et celui de la police municipale.

https://espacejf.ccomptes.fr/arasection4/CCG_2017_AUBIERE/Documents%20partages/2-ROP/2-ESPACE%20DLR/delib%20hs.pdf

https://espacejf.ccomptes.fr/arasection4/CCG_2017_AUBIERE/Documents%20partages/2-ROP/2-ESPACE%20DLR/HS%20sup25.xlsx


5.5- Conclusion sur les ressources humaines

La commune d’Aubière emploie 168 agents en 2017, représentant un effectif de 123,5 emplois en équivalents temps plein. Les effectifs ont fortement augmenté depuis 2011, de quelque 52 emplois ETP, malgré le transfert à Clermont-Auvergne-Métropole de huit agents employés à l’entretien de la voirie. Cette hausse des effectifs s’explique principalement par une politique de retour à une gestion directe de diverses activités, visant à renforcer les services à la population, notamment en matière de petite enfance. La gestion des ressources humaines n’est pas irréprochable, avec la nomination de directeurs intervenue en méconnaissance des règles statutaires, un régime indemnitaire ne reposant pas totalement sur des délibérations ayant décidé des principes et modalités d’attribution, l’absence de mise en œuvre du RIFSEEP, une durée de travail annuelle de 1 544 heures inférieure à la durée légale, une insuffisante rigueur de la gestion des heures supplémentaires. 6- LES RELATIONS AVEC L’ASSOCIATION AUBIERE LOISIRS

6.1- Le rôle de la commune dans la création et la gouvernance de l’association

6.1.1- Une association créée par la commune

L’association Aubière Loisirs (A2L) a été constituée le 26 octobre 1992 avec pour objet social initial de « concevoir, mettre en place et réaliser des actions de loisirs (centre sans hébergement, activités, structures, journée, week-end …) », les premiers statuts de l’association précisant qu’elle a été créée à l’initiative de la commune. De 1992 à mai 2009, le conseil d’administration a été présidé de droit par le maire, ou son représentant désigné et les élus municipaux y ont été majoritaires. Depuis l’assemblée générale extraordinaire du 16 mai 2009, qui a modifié les statuts de l’association, quatre élus municipaux sont appelés à siéger au sein du conseil d’administration, composé de 12 membres ; devenus minoritaires, ils ne peuvent statutairement en assurer la présidence et ne sont plus membres du bureau. Depuis 2014, la commune a modifié le cadre des relations tissées avec l’association, mettant en place de nouvelles conventions plus conformes aux attentes des élus et recourant à la passation de marchés publics pour certaines activités périscolaires. Dernièrement, lors de la séance du 23 juin 2016, le conseil municipal a décidé de créer un service municipal d’accueil de loisirs, sans hébergement, et de reprendre les activités ainsi que les salariés de l’association, à compter du 1er septembre 2017. Jusqu’à très récemment, l’association A2L a ainsi entretenu des relations de grande proximité avec la commune, qui auraient dû inciter cette dernière à envisager plus tôt la reprise de l’activité sous gestion municipale directe, en vue d‘écarter les risques juridiques inhérents à de telles situations d’imbrication des interventions publiques et associatives.

6.1.2- Les études

La commune a commandé successivement, en janvier 201222, janvier 2014 et avril 2016, trois études visant à analyser, les relations avec l’association A2L, les risques juridiques et les

222012 (fédération Les Francas, cabinets Impacta Consultance et EVAL Conseil), 2014 (KMPG), 2016 (étude

interne à la commune).

https://espacejf.ccomptes.fr/arasection4/CCG_2017_AUBIERE/Documents%20partages/2-ROP/2-ESPACE%20DLR/A2L/34.pdf

https://espacejf.ccomptes.fr/arasection4/CCG_2017_AUBIERE/Documents%20partages/2-ROP/2-ESPACE%20DLR/deljuin16.pdf


pistes d’amélioration. Les missions d’études ont révélé une histoire chaotique avec une succession d’une dizaine de présidents depuis la création de l’association, émaillée de malversations qui ont handicapé son fonctionnement, et ont abouti à une réorganisation des activités par création - scission de l’association Aubière musique intervenue en 2008 et redonné une dynamique au projet associatif avec le soutien financier de la ville. Les études ont également dressé d’utiles constats : une part du financement des activités assurée par les usagers proche de 30 % ; un grand nombre de conventions, insuffisamment précises quant aux obligations de service public et leur compensation financière ou les modalités d’évaluation ; un manque de suivi des activités ; une forte hausse de l’activité et des subventions communales en parallèle entrainant une baisse de l’autonomie financière de l’association ; une démultiplication des emplois et des moyens humains, peu propice à la cohérence des actions, au bien-être des enfants et des intervenants ; un difficile contrôle des deniers publics ; des comparaisons difficiles témoignant tout de même de prix de revient élevés pour la ville d’Aubière. Les études ont aussi identifié plusieurs risques juridiques avérés : le pouvoir de décision déterminant des élus, au sein de l’association ; la possible requalification en délégation de service public de certaines conventions de subventionnement ; la question de la conformité des subventions au regard de la règlementation des aides européennes en matière de services d’intérêt économique général. Enfin, les études ont abouti à la formulation de plusieurs recommandations : le retrait des élus, membres du conseil d’administration, lors du vote des subventions à l’association ; le recours aux procédures de la commande publique ; la conclusion de conventions pluriannuelles ; la gestion municipale directe de l’accueil de loisirs. La chambre observe que la commune avait identifié, à juste titre, les différents risques juridiques inhérents à la nature et l’étroitesse des relations tissées avec l’association Aubière Loisirs, dès la fin de la décennie 2000, mais qu’elle a beaucoup tardé à reprendre la gestion directe des activités associatives finalement intervenue à l’automne 2017.

6.2- Les subventions accordées

6.2.1- Un soutien financier croissant

De 2011 à 2017, la ville d’Aubière a versé à l’association A2L un montant total de subventions de 3,25 M€ et octroyé divers avantages en nature, valorisés à 250 000 € par la commune, pour financer les activités associatives : l’accueil de loisirs des enfants âgés de 3 ans à 15 ans ; un accueil jeune de 14 ans à 20 ans ; les activités périscolaires, ainsi que l’organisation de manifestations. De 2011 à 2016, le montant des subventions communales a progressé de 23,3 %. Si la réforme des rythmes scolaires mise en œuvre à la rentrée scolaire de 2014/2015 a pu contribuer à ce mouvement de hausse, elle n’en est pas à l’origine, le nombre des élèves inscrits à l’association A2L ayant augmenté de 55 % pour les activités périscolaires mais diminué en parallèle de 23 % pour les activités extrascolaires, en raison de la disparition de la prise en charge du temps extra-scolaire du mercredi induite par la réforme des rythmes scolaires. Au plan règlementaire, les subventions d’un montant supérieur à 23 000 €, octroyées à l’association, ont régulièrement donné lieu à la signature de conventions et les six conventions de fonctionnement ont été précédées d’une demande annuelle de subventionnement formulée par l’association.


Tableau 11 : Subventions et avantages en nature octroyés à l’association A2L (tels que valorisés par la commune)

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Total

Subvention de fonctionnement

425 340 € 452 000 € 462 987 € 485 000 € 520 000 € 524 500 € 290 000€ 3 159 827 €

Subvention exceptionnelle 7 438 € 34 309 € 4 500 € 4 356 € 50 603 €

Subvention de mise à disposition

26 682 € 14 863 € 41 545 €

Total subventions 425 340 € 452 000 € 470 425 € 519 309 € 524 500€ 555 538€ 304 863€ 3 251 975€

Evolution annuelle 6,3 % 4,1 % 10,4 % 1,0 % 5,9 %

Avantages en nature matériel/locaux

nc 6 716 € 26 433 € 21 637 € 103 521€ 12 460 € nc 170 767 €

Avantages en nature personnel

nc 12 651 € 26 003 € 20 304 € 20 000€ 0 0 78 958 €

Total avantages en nature nc 19 367 € 52 436 € 41 941 € 123 521€ 12 460 € nc 249 725 €

TOTAL subventions + avantages en nature

425 340 € 471 367 € 522 861 € 561 250 € 648 021€ 567 998€ 304 863€ 3 501 700 €

Source : services de la commune, chambre régionale des comptes

Tableau 12 : Le financement de l’association A2L par la ville d’Aubière

201123 2012 2013 2014 2015 2016

Total produits exploitation de l’association

631 294 € 660 906 € 707 721 € 837 397 € 886 809 € 967 743 €

Dont marchés de prestations de services de la commune

66 015 € 107 580 € 110 772 €

Dont subventions de la commune 425 340 € 452 000 € 462 987 € 519 309 € 524 500€ 555 538 €

% financement par la commune 67,4 % 68,4 % 65,4 % 69,9 % 71,3 % 68,9 %

Source : comptes annuels de l’association A2L, chambre régionale des comptes

Tableau 13 : Fréquentation scolaire et de l’association A2L

2011 2016 Evolution

2011-2016

nombre élèves (maternelle, primaire) 560 637 14 %

dont habitant sur la commune 109 nc

nombre élèves fréquentant l'association A2L (périscolaire) 309 479 55 %

dont habitant sur la commune nc 432

nombre élèves fréquentant l'association A2L (extrascolaire) 647 496 - 23 %

dont habitant sur la commune 440 352 - 20 %

Sources : services de la commune

6.2.2- Des subventions sources de risques juridiques

En sa rédaction en vigueur depuis le 17 juillet 2015, l’article 2 des statuts de l’association énonce que l’association « a pour objet de répondre à un besoin de garde des enfants et d’accueil des adolescents dans un cadre collectif en proposant des activités de loisirs s’inscrivant dans un projet pédagogique ». Or, pour qualifier la nature d’un concours financier public, le juge administratif recourt à un faisceau d’indices, sur la base de trois principaux critères, permettant de déterminer si un concours financier est une subvention (au sens de l’article 9-1 de la loi modifiée du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, tel qu’issu de l’article 59 de la loi du 31 juillet 2014 relative à l’économie sociale et solidaire), ou s’il relève de relations résultant d’un marché public, tel que défini par l’article 4 de l’ordonnance du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics.

23 2010 (71,4 %), 2009 (76,4 %), 2008 (74,2 %), 2007 (74,6 %)


Le premier critère est celui de l’intervention dans le champ concurrentiel. Dans le cas de l’association A2L, ses activités ne sont pas d’évidence exclues du champ concurrentiel, puisque « susceptibles d’être exercées par une entreprise privée recherchant un but lucratif »24. C’est en tout cas l’analyse faite par la commune, lorsqu’elle a conclu quatre marchés de prestations de services avec l’association pour l’accueil périscolaire. Le deuxième critère s’attache à déterminer si les activités concernées sont entreprises, définies et mises en œuvre par les organismes de droit privé bénéficiaires. Au cas d’espèce, l’initiative des activités associatives, en particulier dans le domaine périscolaire, apparaît clairement publique à plusieurs titres :

la commune a créé l’association, et plusieurs élus municipaux siègent au conseil d’administration ;

de 2011 à 2016, les contributions communales ont représenté 68,7 % des produits d’exploitation de l’association ;

les activités de l’association ont été étendues en relation directe avec la réforme des rythmes scolaires adoptée le 14 mars 2013 par le conseil municipal, qui a défini trois heures hebdomadaires d'accueil des écoliers et approuvé le choix du mercredi dans le cadre de la demi-journée supplémentaire d'enseignement ;

le préambule de la convention, conclue en 2015, fait le constat « d’un déploiement successif et important des activités confiées à l’association » ;

la commune a repris en gestion directe au 1er septembre 2017 les activités de l’association, après les avoir externalisées pendant 25 ans.

La définition de la majorité des actions prévues dans les conventions, en particulier les modalités de mise en œuvre locales de la réforme des rythmes scolaires, répondent ainsi aux exigences d’exécution des missions et d’organisation des services que la commune offre à sa population. Le nombre d’heures, les capacités d’accueil, le calendrier et le lieu d’intervention sont définis par la commune. Au surplus, en prolongement de la compétence de la commune en matière de construction et de gestion des écoles, 80 % des élèves bénéficient des accueils périscolaire et extrascolaire, et l’ensemble des moyens matériels et des locaux utilisés par l’association A2L appartiennent à la collectivité. Au regard enfin du troisième critère d’appréciation, il n’est pas exclu que les subventions allouées à l’association puissent être analysées comme un prix versé en échange d’une prestation, dans la mesure où la commune elle-même a décidé de confier à l’association la gestion de certaines activités périscolaires, par la voie de quatre marchés publics de services passés en 2014, 2015 et 2016 comportant des spécifications techniques similaires à celles des conventions d’objectifs et de subventionnement conclues en 2013, 2014, 2015 et 2016. L’ensemble des critères permettant de requalifier une subvention en marchés publics apparaissent réunis pour les activités périscolaires associatives bénéficiant du soutien financier de la commune. Cette dernière aurait dû en conséquence faire appel aux procédures de publicité et de mise en concurrence de la commande publique. Une même analyse paraît devoir caractériser les activités extra-scolaires ou de centres de loisirs, que le juge administratif estime relever du droit de la concurrence (CAA, Paris, 27 avril 2004, Commune de Corbeil-Essonnes, n° 00PA00879). Dans ces conditions, la chambre estime le recours à de simples conventions d’objectifs et de subventionnement juridiquement incertain pour des activités susceptibles d’être considérées comme entrant dans le champ de la concurrence.

24 CJUE, 16 juin 1987, Aff. C-118/85, Commission c/Italie. CJCE, 27 avril 1991, Aff. C-41/90, Höfner. Directive européenne du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur.


6.2.3- Des avantages en nature irréguliers

L’association A2L a également bénéficié de divers avantages en nature, consentis à titre gratuit par la commune : la mise à disposition de locaux et bureaux du centre de loisirs, entièrement réhabilités et rénovés en juillet 2015, sans en assumer les charges mensuelles (fonctionnement, fluides, taxes foncières, assurances) et la mise à disposition de plusieurs agents (éducateurs sportifs, agents du service de restauration), qui ont donné lieu à la conclusion de conventions 25 d’occupation ou de mise à disposition de personnel. De 2011 à 2015, la collectivité s’est ainsi abstenue de prévoir les modalités de remboursement des rémunérations servies aux agents communaux mis à disposition, et des cotisations et contributions afférentes, dans les conventions conclues successivement avec l’association A2L. Elle a par suite méconnu les dispositions de l’article 2 du décret du 18 juin 2008 traitant du régime des mises à disposition applicable aux collectivités territoriales et aux établissements publics administratifs locaux. Durant les exercices 2016 et 2017, la commune d’Aubière a demandé à l’association de rembourser les rémunérations et charges sociales supportées par la collectivité au titre des mises à disposition de personnel, et augmenté dans le même temps et en parallèle le niveau de la subvention communale allouée à l’association. Les annexes règlementaires aux documents budgétaires, relatives à la « liste des concours attribués à des tiers en nature ou en subventions », ne font pas mention des prestations en nature consenties au bénéfice de l’association A2L, et ce pour l’ensemble de la période s’agissant des moyens matériels et jusqu’en 2015 pour les moyens humains. Outre que l’article L. 2313-1 du code général des collectivités générales en fait obligation, l’absence de toute valorisation des concours en nature affecte la sincérité des comptes de la commune et, subséquemment, les comptes de l’association empêchée de les traiter comme des avantages en nature dûment valorisés faute de disposer d’informations d’ensemble fiables en provenance de la collectivité. Il a été encore observé que la commune avait procédé à la mise à disposition d’un agent en apprentissage, de septembre 2012 à juin 2013, en toute irrégularité et méconnaissance des dispositions des articles 61 à 63 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 réservant la mise à disposition aux fonctionnaires titulaires et aux agents contractuels bénéficiant d’un contrat à durée indéterminée.

6.2.4- La situation des élus exerçant des fonctions auprès de l’association

Aux termes de l’article 1er de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, les personnes titulaires d’un mandat électif local exercent leurs fonctions avec dignité, probité et intégrité et veillent à prévenir ou à faire cesser immédiatement tout conflit d’intérêts. Lorsqu’ils estiment se trouver dans une telle situation, les intéressées doivent faire cesser la situation de conflits d’intérêts. S’agissant des agents publics, l’article 2 de la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires définit le conflit d’intérêts comme toute situation d'interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés, qui est de nature à influencer ou paraître influencer l'exercice indépendant, impartial et objectif des fonctions.

25 Locaux (écoles maternelle et primaire Beaudonnat, salle activité du préau nord de l’école primaire Beaudonnat,

école Vercingétorix, salles et terrains communaux, salle la croisée des vignes), minibus, terrain à usage de jardin pédagogique.

https://espacejf.ccomptes.fr/arasection4/EG_2016_COMMENTRY/Documents/2-%20ROP/2-%20ESPACE%20DLR/anafi/BPCA/CA%202015.pdf


Si l’implication des élus municipaux auprès d’organismes tiers, et notamment d’associations du fait de leurs fonctions électives n’a aucun caractère irrégulier, il résulte de l'article L. 2131-11 du CGCT que sont illégales « les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires ». En la matière, le juge administratif a estimé que les membres du conseil municipal doivent s’abstenir d’intervenir dans l’ensemble des étapes des processus de décisions communales qui touchent à une affaire pour laquelle ils peuvent être intéressés (attribution de subvention, travaux de rénovation du bâtiment, mise à disposition de personnel, conclusion de toute convention), qu’il s’agisse des différentes étapes de vote, des travaux préparatoires ou des débats (CE, 21 novembre 2012, Chartier, n° 334726). Or plusieurs élus d’Aubière, en l’occurrence le 1er adjoint au maire chargé de la culture, de la vie associative et des sports, le 7ème adjoint chargé des finances, et deux conseillers municipaux membres du conseil d’administration de l’association Aubière loisirs, ont pris part de manière répétée au vote de délibérations du conseil municipal intéressant directement l’association, et ce alors même que les diverses études juridiques commanditées par la commune leur recommandaient expressément de s’en abstenir. Une telle prise de participation a été observée pour le vote :

d’une délibération du 24 avril 2014 afférente au budget primitif pour l’exercice 2014, attribuant une subvention d’un montant de 485 000 € au profit de l’association ;

d’une délibération du 18 décembre 2014 relative au budget primitif 2015 comportant une subvention de 520 000 € ;

d’une délibération du 25 septembre 2014 accordant une subvention exceptionnelle de 18 770 € ;

d’une délibération du 23 octobre 2014 consentant une seconde subvention exceptionnelle de 15 539 € ;

d’une délibération du 17 mars 2016 autorisant le maire à signer une convention d’objectifs et de moyens pour la période du 1er janvier 2016 au 31 août 2017, et prévoyant un montant de subventions de 550 637 € pour l’année 2016 ;

d’une délibération du 16 février 2017 approuvant la conclusion de l’avenant n° 1 à la convention d’objectifs et de moyens et le versement d’une avance de 100 000 €.

Outre cette participation au vote, plusieurs élus ont exposé les rapports de présentation des délibérations26 emportant octroi de subventions au bénéfice de l’association. Au surplus, en leurs qualités de vice-présidents assurant, respectivement, la présidence des commissions « culture, vie associative, sports » et « finances – marchés publics », deux élus sont intervenus régulièrement dans les travaux préparatoires et les débats préalables au vote des décisions du conseil municipal impliquant l’association Aubière Loisirs. Dans le but de prévenir de possibles situations d’intérêt, la chambre recommande une plus grande vigilance aux membres du conseil municipal, lors des travaux préparatoires puis lors du vote de délibérations intéressant les associations avec lesquelles ils entretiennent des relations, en veillant à s’abstenir d’y prendre part de quelque façon.

26 Délibérations du conseil municipal, n° 63092015 du 24 septembre 2015, n° 34042017 du 14 avril 2017.







6.3- Les marchés d’activités périscolaires attribués

6.3.1- Les procédures de passation

La commune d’Aubière a publié des avis d’appel à concurrence dans le journal la Montagne les 18 juillet 2014, 27 octobre 2014, 1er octobre 2015 et 26 septembre 2016, pour quatre marchés de prestations de services intéressant la gestion d’activités périscolaires durant les années 2014/2015, 2015, 2016 et 2017. Dans le cadre des marchés conclus, au titre de 2014/2015 et 2015, les prestations ont concerné « les mardis, jeudis et vendredis de 15h30 à 16h30 pour les deux écoles maternelles et de 13h45 à 14h45 pour les deux écoles élémentaires », en 2016 « les lundis et jeudis de 15h00 à 16h15 pour les deux écoles élémentaires, les mardis et vendredi de 15h00 à 16h15 pour les deux écoles maternelles », et enfin pour 2017, « les lundis et jeudis de 15h00 à 16h15 pour les deux écoles maternelles et les mardis et vendredis de 15h00 à 16h15 pour les deux écoles élémentaires ». Ces quatre marchés ont été respectivement attribués le 19 août 2014, le 2 décembre 2014, le 25 novembre 2015 et le 22 novembre 2016. Les actes d’engagement ont été signés le 1er septembre 2014, le 24 décembre 2014, le 30 novembre 2015 et le 24 novembre 2016, pour des montants respectifs de 66 015 €, 107 520 €, 107 824 € et 92 112 €. Des procédures adaptées dans le cadre de marchés non allotis, ont conduit à attribuer l’ensemble des quatre marchés à l’association A2L, unique candidat ayant déposé une offre, pour un montant total de prestations de 373 471 € à assurer de 2014 à 2017. L’exécution des prestations prévues dans les quatre marchés successifs a donné lieu au règlement d’un montant de 66 015 € en 2014 ; de 98 356 €en 2015 ; de 107 824 € en 2016 et de 95 060 € en 2017, soit un montant total de 367 255 € en-deçà du montant initial global des marchés.

6.3.2- Une concurrence limitée

L’attribution à l’association Aubière Loisirs de ces quatre marchés publics de services, pour la gestion et l’organisation des activités périscolaires a formellement respecté les règles procédurales de passation des marchés publics. Pour l’ordonnateur en fonctions, « le caractère nouveau et instable de la réforme des rythmes scolaires et la réflexion engagée sur l’avenir de la politique enfance et jeunesse, n’ont pas permis de s’engager sur plusieurs années, aboutissant à la conclusion successive de marchés annuels ». Il reste que les liens privilégiés et historiques tissés entre la commune et l’association Aubière Loisirs qu’elle a créée, avec une implication de la commune dans son administration, l’octroi de subventions pour les activités périscolaires similaires, le bénéfice de divers avantages en nature à titre gratuit, ont assuré à l’association une reconnaissance qui n’a pas encouragé le dépôt d’offres concurrentes et a contribué à conforter sa situation d’unique prestataire de la commune.

6.3.3- Les conflits d’intérêts dans l’attribution de marchés

Le 1er adjoint chargé de la culture, de la vie associative et des sports, et le 7ème adjoint chargé des finances, se sont trouvés à plusieurs reprises en situation de conflits d’intérêts, du fait de leur qualité de membres du conseil d’administration de l’association Aubière loisirs.


Lors des trois réunions de la commission d’appel d’offres des 2 décembre 2014, 24 novembre 2015 et 22 novembre 2016, ayant retenu l’association Aubière Loisirs pour l’attribution des marchés d’animation périscolaire de 2015, 2016 et 2017, les deux adjoints étaient présents et ont pris part au vote. Les procès-verbaux de séance mentionnent leur présence, en tant que membres suppléant ou titulaire, avec voix délibérative. Dans ces conditions, la chambre estime que les adjoints en cause se sont trouvés placés en situation de conflits d’intérêts en participant à une commission qui a emporté la décision, pour la dévolution de marchés au profit d’une association dans le conseil d’administration de laquelle ils siégeaient.

6.4- L’intégration des salariés de l’association

Le conseil municipal a décidé par une délibération du 23 juin 2016 de créer un service municipal d’accueil de loisirs sans hébergement, pour la rentrée scolaire de septembre 2017 dans le but, notamment, de pérenniser les emplois des salariés de l’association Aubière Loisirs. Il a, par une délibération du 22 juin 2017, intégré les 35 salariés de l’association dans les effectifs de la collectivité dans le cadre de contrats à durée indéterminée de droit public, modifiant pour ce faire le tableau des effectifs en créant les postes correspondants. Ces délibérations ne mentionnent pas expressément la création d’emplois permanents, même si la collectivité en a eu sans nul doute l’intention, avec un objectif de pérennisation des effectifs associatifs embauchés sous contrat de travail à durée indéterminée. Il résulte des contrôles par sondage, de dossiers individuels d’anciens salariés de l’association repris par la collectivité, que la rémunération de ces agents a été fixée sur la base d’un taux horaire brut. La reprise par la collectivité des anciens salariés de l’association, dans le cadre de contrats à durée indéterminée, est conforme en son principe aux dispositions de l’article L. 1224-3 du code de travail traitant des conditions de transfert du contrat de travail des salariés de droit privé, et de leur reprise par une personne publique, telles que précisées par le juge administratif (CE 25 juillet 2013, Centre hospitalier général de Longjumeau, n° 355804). Mais, l’établissement de contrats de travail sans aucune référence aux principes de gestion de la fonction publique territoriale et d’une rémunération indiciaire, est contraire à l’analyse du juge administratif en pareille situation. En application en effet des dispositions combinées des articles 136 de la loi du 26 janvier 1984 et 20 de la loi du 13 juillet 1983, les agents non titulaires des collectivités territoriales occupant un emploi permanent ont droit à un traitement fixé en fonction de cet emploi, à une indemnité de résidence et le cas échéant au supplément familial de traitement, ainsi qu'aux indemnités instituées par un texte législatif ou réglementaire. Les termes d’un contrat de travail d'un agent, déterminant sa rémunération sur la base d'un taux horaire appliqué au nombre d'heures de travail effectuées et excluant le versement de tout complément de rémunération, ont été jugés contraires à ces dispositions et, pour ce motif, invalidés (CE, 30 mars 2016, Commune de St-Denis, n° 380616). Le contrôle des bulletins de paye du mois de novembre 2017 des personnes intégrées a fait ressortir le versement d’une prime de fin d’année, d’une prime de déroulement de carrière au sein de l’association 2AL et d’une prime d’ancienneté dans l’association. Ces primes n’ont pas été instituées par délibération du conseil municipal ; elles ne figurent pas non plus dans les contrats de travail des agents concernés, et ne procèdent évidemment pas de textes législatifs ou règlementaires de portée générale. Elles constituent donc des compléments de rémunération irrégulièrement accordés aux anciens salariés de l’association, embauchés par la commune.


https://espacejf.ccomptes.fr/arasection4/CCG_2017_AUBIERE/Documents%20partages/2-ROP/2-ESPACE%20DLR/payesnov17.pdf


En réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur s’est engagé à régulariser la situation des agents transférés, transmettant à l’appui de sa réponse un projet de délibération devant être soumis le 27 septembre 2018 au conseil municipal en vue de définir les modalités d’allocation des primes antérieurement perçues auprès de l’association. Outre son caractère rétroactif, ce projet de délibération apparaît très incomplet en absence, notamment, d’une liste nominative des employés en cause et de mention, pour chacun, des modalités de transposition de leurs éléments de rémunération en un traitement de référence défini selon le grade et l’indice.

6.5- Conclusion sur les relations avec l’association Aubière Loisirs

La commune d’Aubière a décidé tardivement seulement de gérer directement par un service municipal, à compter du 1er septembre 2017, les activités périscolaires et extra-scolaires jusque-là assurées par l’association Aubière Loisirs qu’elle avait pris l’initiative de créer en 1992. Durant une longue période de 25 ans de gestion par la voie associative, la collectivité s’est trouvée exposée à plusieurs risques juridiques d’importance, liés à la signature de conventions de subventionnement, au contrôle distancié exercé sur les prestations rendues, s’agissant notamment de la qualité de l’accueil et de l’organisation d’activités pour des enfants, ainsi qu’aux conditions de dévolution de marchés publics au bénéfice de l’association. 7- LA COMMANDE PUBLIQUE

De 2011 à 2017, la commune d’Aubière a conclu 113 marchés d’un montant total de travaux et de prestations de 9 M€, avec des marchés de travaux représentant 65 % du montant total des commandes, des marchés de service pour 28 % et des marchés de fournitures pesant seulement 7 %. La plupart des marchés ont été conclus dans le cadre d’une procédure adaptée.

Tableau 14 : Structure et évolution de la commande publique

Montant HT Nature du marché Total général

Année Fournitures Services Travaux

2011 158 040 € 46 469 € 1 153 755 € 1 358 264 €

2012 51 978 € 977 006 € 1 285 984 € 2 314 968 €

2013 346 279 € 310 985 € 2 199 731 € 2 856 996 €

2014 378 653 € 759 140 € 1 137 793 €

2015 72 329 € 521 372 € 593 701 €

2016 39 833 € 289 145 € 456 426 € 785 404 €

2017 32 084 € 18 730 € 50 814 €

Total général 668 459 € 2 555 714 € 5 873 767 € 9 097 940 €

Source : services de la commune

7.1- Organisation générale

7.1.1- Les services en charge des marchés

A l’exception des marchés de travaux, la commande publique relève des attributions des services financiers, au sein desquels un agent référent gère les procédures de passation en coordination avec les responsables des différents services dépensiers à l’origine du besoin à satisfaire, et suit l’exécution des marchés.


La gestion des marchés de travaux relève des services techniques, au sein desquels un agent est chargé de la passation et du suivi des marchés. Enfin, l’ensemble des achats de véhicules et de matériels informatiques s’effectuent par le recours à une centrale d’achat public, l’union des groupements d’achat publics.

7.1.2- La qualité de la prévision et de la définition des besoins

L’article 27 du code des marchés publics, en sa rédaction en vigueur jusqu’au 1er avril 2016, imposait de déterminer la valeur totale estimée du besoin de « fournitures ou de services qui peuvent être considérés comme homogènes, soit en raison de leurs caractéristiques propres, soit parce qu’ils constituent une unité fonctionnelle ». Ces dispositions ont été reprises à l’identique dans les articles 30 et 31 de l’ordonnance du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics, et les articles 20 à 23 du décret d’application du 25 mars 2016. La ville d’Aubière n’a pas établi de nomenclature détaillée recensant les achats de biens et de services, regroupés par familles et « sous-familles homogènes » d’achats. Elle ne réalise pas plus d’analyse de ses besoins en vue d’en assurer une gestion prévisionnelle annuelle.

7.1.3- Le régime de délégation

Le conseil municipal a donné délégation au maire, par délibération du 6 avril 2014, pour prendre toute décision concernant la préparation, la passation, l’exécution et le règlement des marchés et accords-cadres, ainsi que toute décision se rapportant aux avenants, pour autant cependant que les crédits soient ouverts au budget. Sous la même condition de l’inscription préalable au budget des crédits nécessaires, le maire a donné délégation, en cas d’absence ou d’empêchement, pour la préparation, la passation, l’exécution et le règlement des marchés de travaux, de fournitures et de services qui peuvent être passés sans formalités préalables (en raison de leur montant) :

au 3ème adjoint délégué à l’urbanisme, l’habitat et les déplacements, par arrêté du 15 avril 2014 pour les marchés concernant le domaine technique ;

au 7ème adjoint délégué aux finances et marchés publics, par arrêté du 15 avril 2014, pour les marchés relevant du domaine administratif.

L’examen du registre des délibérations du conseil municipal de l’année 2016 n’a pas permis d’identifier que le maire avait régulièrement rendu compte de l’exercice de la délégation consentie par l’assemblée en matière de marchés publics, en méconnaissance donc des dispositions expresses de la délibération précitée du 6 avril 2014 et de l’article L. 2122-23 du CGCT. La chambre invite en conséquence l’ordonnateur à veiller au respect de ses obligations en la matière, de sorte que le conseil municipal se trouve régulièrement informé des décisions du maire prises dans le cadre des délégations qu’il a jugé bon de lui consentir.

7.1.4- Le guide de la commande publique

La commune s’est dotée d’un règlement intérieur de la commande publique, à jour depuis le 19 janvier 2012. Il décrit de manière détaillée les procédures de passation à suivre, en fonction du montant estimé du besoin à satisfaire et de la nature du marché, en particulier, pour les marchés faisant l’objet d’une procédure adaptée. Le guide n’avait pas encore été actualisé en fin d’année 2017, par suite de la réforme précitée de la commande publique applicable depuis le 1er avril 2016.

https://espacejf.ccomptes.fr/arasection4/CCG_2017_AUBIERE/Documents%20partages/2-ROP/2-ESPACE%20DLR/Marche_delib_2014.pdf

https://espacejf.ccomptes.fr/arasection4/CCG_2017_AUBIERE/Documents%20partages/2-ROP/2-ESPACE%20DLR/Marche1.pdf


7.2- Les achats d’aliments issus de l’agriculture biologique hors marchés

7.2.1- L’existence d’un dispositif départemental d’achats à disposition des collectivités

du Puy-de-Dôme

La commune a, pour la plus grande part des achats d’aliments issus de l’agriculture biologique, consulté en priorité les seuls fournisseurs référencés sur le site internet agrilocal63. De 2015 à 2017, elle n’a acheté que des produits de fournisseurs implantés dans le département du Puy-de-Dôme, en l’occurrence la société Auvergne bio distribution, identifiée dans la nomenclature du site internet comme appartenant à la catégorie « entreprise locale ». Le dispositif, développé par le conseil départemental du Puy-de-Dôme pour approvisionner la restauration scolaire en repas issus de l’agriculture biologique, vise à « inciter davantage à l'achat de produits biologiques locaux », en réservant l’octroi de subventions aux collectivités, dont « les ingrédients principaux de deux composantes du repas achetés (entrée, plat principal, garniture, produits laitiers, dessert) doivent être d'origine locale (Puy-de-Dôme ou départements limitrophes) », et faisant usage du site agrilocal63. La procédure d’achat du site est décomposée en cinq étapes : choix du type de marché ; sélection du produit ; sélection des fournisseurs ; règlement de consultation ; publication du marché. L’étape « sélection du produit », nécessite de délimiter la localisation géographique des fournisseurs dans un rayon kilométrique maximal. L’étape « sélection du fournisseur » permet de choisir la catégorie de fournisseur, notamment celle dite « entreprise locale ». Ces deux pré-critères de sélections géographiques offrent ainsi la possibilité, à chaque acheteur, de n’envisager de contracter qu’avec des fournisseurs locaux préalablement aux étapes suivantes de publication et de consultation. Pour ce motif de présélection selon l’implantation « locale » du fournisseur potentiel, le dispositif départemental d’incitation à l’achat de produits locaux peut être source de confusion pour les collectivités utilisatrices ne disposant pas de services étoffés et aguerris à la gestion des procédures d’achats.

7.2.2- Les pratiques de la commune

Le 27 juin 2012, la collectivité a conclu un marché public de restauration scolaire avec la société API Restauration, incluant la livraison de repas à base d’aliments issus de l’agriculture biologique. Le 25 juin 2014, le conseil général du Puy-De-Dôme lui a signifié par courrier le nouvel objectif de dynamisation de l’agriculture départementale, en conditionnant l’attribution de subventions aux seuls achats de repas biologiques pour la restauration collective, opérés auprès d’entreprises locales et par l’intermédiaire du site internet départemental agrilocal63.

A partir de janvier 2015, la commune d’Aubière a acheté la majorité des aliments issus de l’agriculture biologique en utilisant le site agrilocal63.fr. Le 16 mars 2015, elle a signé un premier avenant avec la société API Restauration, excluant du contrat initial la fourniture d’aliments issus de l’agriculture biologique et en réduisant ainsi le montant de 5,9 %. Puis, le 29 juillet 2015, la commune a conclu un nouveau marché de fabrication et de livraison de repas pour la restauration collective avec la société Elres, hors fourniture d’aliments issus de l’agriculture biologique. Pour la fourniture des repas commandés sur le site départemental de décembre 2015 à novembre 2016, la commune a perçu des subventions du département du Puy-de-Dôme d’un montant total de 18 106 €.


De 2015 à 2017, la collectivité s’est ainsi approvisionnée en aliments issus de l’agriculture biologique, pour la restauration collective, auprès du même fournisseur, à savoir la société SA Auvergne Bio distribution implantée à Combronde, dans le Puy-de-Dôme, et spécialisée dans le commerce de gros alimentaire. Ces achats, hors procédures de marchés, ont donné lieu au règlement de dépenses, telles qu’enregistrées au grand livre des comptes, pour un montant total de 280 564,12 € TTC, à raison de 81 595 € en 2015, de 110 494 € en 2016 et de 88 475 € en 2017. Ils ont été effectués par une multitude de petites commandes (339 dénombrées jusqu’au 13 décembre 2017), payées sur présentation de simples factures27, toutes d’un montant inférieur à 3 000 €. La consultation de la base de données du site internet agrilocal63 a révélé que la collectivité avait passé avec la société SA Auvergne bio distribution 49 marchés de gré à gré28 en 2016 et 48 en 2017, les données afférentes à l’exercice 2015 n’étant pas accessibles sur le site. A titre d’illustration des méthodes d’achats, au terme de la consultation n° 12661 publiée sur le site, un marché de fournitures a été conclu de gré à gré, sans publicité ni mise en concurrence préalable, par référence à l’article 28 III du code des marchés publics et sur le seul critère de la qualité du produit (fraîcheur), pour l’achat de cinq aliments : tome de pays ; beurre d’arachide ; Cantal ; pommes de terre ; sauté de veau. Le marché n° 26803 a été de même passé de gré à gré, sans publicité ni mise en concurrence préalable, par référence à l’article 30 du décret du 25 mars 2016 relatif aux marchés publics. C’est donc en méconnaissance de toutes mesures de publicité et mise en concurrence préalables, et sans aucun formalisme, que la commune s’est approvisionnée en aliments issus de l’agriculture biologique par une succession de marchés de gré à gré, conclus sur une très courte période souvent infra-mensuelle, tenant au rythme des commandes, elles-mêmes, contingentes des besoins identifiés.

7.2.3- Des achats réalisés sans publicité, sans mise en concurrence et sans contrat écrit

De 2015 à 2017, le montant annuel des achats d’aliments issus de l’agriculture biologique a dépassé 25 000 € HT. En l’absence de la définition préalable de ses besoins, d’une nomenclature de fournitures et de prestations homogènes, la collectivité a conclu en moyenne un marché de gré à gré chaque semaine. Elle n’a pas respecté les dispositions de l’article 5 du code des marchés publics en sa rédaction alors en vigueur (avant le 31 mars 2016), qui impose une détermination précise de la nature et de l’étendue des besoins à satisfaire avant tout appel à concurrence. Elle a également méconnu les dispositions de l’article 27 du même code, interdisant de scinder les achats pour se soustraire aux règles de la commande publique et définissant l’évaluation de la valeur estimée du besoin à partir de catégories homogènes de fournitures, dans le cas d’un besoin régulier sur l’année. Ces dispositions n’ont pas été modifiées par la dernière réforme de la commande publique ; elles ont été reprises aux articles 20 et 21 du décret du 25 mars 2016 précité. En appréciant le niveau de ses commandes de manière quasi-hebdomadaire, dans le cadre d’une gestion purement logistique de ses achats pour couvrir ses besoins immédiats, la collectivité a conclu une multitude de marchés de très faibles montants, largement inférieurs aux seuils de procédures formalisées en vigueur. La commune ne peut se prévaloir d’une information biaisée dispensée sur le site agrilocal63, qui présente en fait l’ensemble des options offertes selon les types de marchés existants (de gré à gré, à bon de commande, accord-cadre) et en explique même la logique, l’économie et les conditions de mise en œuvre.

27 Au mandat n°22 émis le 3 février 2016, pour un montant de 256,37 € TTC, est jointe une simple facture pour l’achat de 60 kg de céleri rave râpé. 28 Chaque marché ou consultation est caractérisée par, un numéro de consultation, une date de fin de consultation,

le type d’établissement acheteur, la catégorie, la famille28 de produits demandée (20 en l’espèce sur un total de 34), les produits (84), la quantité, l’unité, les mentions « est notifié », « offre retenue », le prix unitaire et la date de livraison.

https://espacejf.ccomptes.fr/arasection4/CCG_2017_AUBIERE/Documents%20partages/2-ROP/2-ESPACE%20DLR/ACHATS%20REPAS%20BIO/6.pdf

https://espacejf.ccomptes.fr/arasection4/CCG_2017_AUBIERE/Documents%20partages/2-ROP/2-ESPACE%20DLR/ACHATS%20REPAS%20BIO/7.pdf


La collectivité n’a pas plus respecté l’obligation de conclure un marché sous la forme écrite, dès lors qu’est atteint le seuil réglementaire de passation, de 15 000 € HT jusqu’au 17 septembre 2015, puis de 25 000 € HT ensuite (en application des dispositions de l’article 11 du code des marchés publics, en sa rédaction en vigueur avant le 31 mars 2016, puis de celles de l’article 15 du décret du 25 mars 2016 précité). Elle a aussi méconnu les contraintes de publicité et de mise en concurrence préalables, pour un montant estimé du besoin supérieur à 15 000 € HT (avant le 17 septembre 2015), puis de 25 000 € HT désormais. La passation réitérée de commandes auprès du même fournisseur est tout autant irrégulière. La collectivité s’est affranchie de tous les principes organisant la commande publique, qui visent à s’assurer de la bonne utilisation des deniers publics. Au regard des diverses fonctionnalités offertes par la plateforme internet départementale, la chambre invite l’ordonnateur en exercice à en faire un meilleur usage, dans le respect de la règlementation en vigueur qui exige, par sa technicité, ses concepts et ses enjeux juridiques et financiers, une parfaite maîtrise et de solides compétences militant pour le développement, en la matière, de la mutualisation des services entre commune et intercommunalité. Dans le cadre de la contradiction, l’ordonnateur a indiqué que la collectivité avait cessé d’utiliser la plateforme départementale depuis le 1er septembre 2018, et mis en place un nouveau marché public pour les achats de denrées alimentaires.

7.3- Conclusion sur la commande publique

A raison de l’absence de définition de ses besoins, la collectivité a acheté des aliments issus de l’agriculture biologique pour des montants significatifs, en dehors de toute mise en concurrence, et de toute publicité, et sans contrat écrit. Elle ne s’est pas non plus souciée de diversifier ses fournisseurs et prestataires.


8- ANNEXES

8.1- Produits de gestion

Tableau 15

Détail des ressources fiscales

2011 2012 2013 2014 2015 2016

Var. annuelle moyenne

Impôts locaux nets des restitutions 4 165 901 € 4 292 145 € 4 406 406 € 4 500 061 € 4 955 478 € 5 012 375 € 3,8 %

+ Taxes sur activités de service et domaine 202 811 € 270 354 € 441 133 € 412 243 € 393 888 € 389 092 € 13,9 %

+ Autres taxes (dont droits de mutation à titre

onéreux, DMTO) 332 890 € 331 916 € 308 158 € 364 277 € 320 958 € 441 145 € 5,8 %

= Ressources fiscales propres (nettes des

restitutions) 4 701 602 € 4 894 415 € 5 155 697 € 5 276 582 € 5 670 325 € 5 842 611 € 4,4 %

Détail de la fiscalité reversée

Attribution de compensation brute 1 320 505 € 1 316 042 € 1 316 042 € 1 316 042 € 1 316 042 € 1 316 042 € - 0,1 %

+ Dotation de solidarité communautaire brute 353 891 € 353 891 € 353 891 € 353 891 € 340 828 € 327 767 € - 1,5 %

+ Fonds de péréquation (FPIC)et de solidarité 0 € 0 € 0 € -1 649 € -4 559 € -22 825 € N.C.

+/- Contribution nette des fonds nationaux de

garantie individuelle des ressources (FNGIR) 12 984 € 12 984 € 12 984 € 12 984 € 12 984 € 12 984 € 0,0 %

= Fiscalité reversée par l'Etat et l'interco 1 687 380 € 1 682 917 € 1 682 917 € 1 681 268 € 1 665 295 € 1 633 968 € - 0,6 %

Détail des ressources d'exploitation

Domaine et récoltes 29 228 € 26 945 € 26 393 € 25 952 € 30 193 € 30 506 € 0,9 %

Travaux, études et prestations de services 151 723 € 169 383 € 192 195 € 291 654 € 323 851 € 337 910 € 17,4 %

Mise à disposition de personnel facturée 0 € 0 € 60 200 € 65 651 € 84 700 € 154 629 € N.C.

Remboursement de frais 5 846 € 24 917 € 10 381 € 7 832 € 38 886 € 9 205 € 9,5 %

Ventes diverses, produits des services et

du domaine et remboursements de frais (a) 186 798 € 221 245 € 289 169 € 391 089 € 477 630 € 532 249 € 23,3 %

Revenus locatifs et redevances (hors

délégation de service public ) 50 214 € 19 449 € 21 272 € 35 694 € 35 243 € 35 383 € - 6,8 %

Solde des flux avec les budgets annexes à

caractère administratif 700 000 € 395 943 € 0 € 0 € 0 € 0 € - 100,0 %

Excédents et redevances sur services publics

industriels et commerciaux (SPIC) 27 748 € 29 921 € 30 162 € 32 225 € 32 236 € 44 026 € 9,7 %

Autres produits de gestion courante (b) 777 962 € 445 313 € 51 433 € 67 919 € 67 479 € 79 408 € - 36,6 %

Ressources d'exploitation (a+b+c) 964 759 € 666 558 € 340 603 € 459 008 € 545 108 € 611 658 € - 8,7 %

Détail des ressources institutionnelles

Dotation Globale de Fonctionnement 1 139 987 € 1 131 184 € 1 144 238 € 1 001 552 € 815 495 € 647 954 € - 10,7 %

Participations 123 590 € 234 134 € 258 340 € 431 787 € 573 666 € 578 797 € 36,2 %

Dont État 0 € 20 815 € 30 435 € 62 791 € 87 910 € 103 906 € N.C.

Dont autres 80 728 € 176 021 € 172 135 € 309 478 € 427 554 € 425 521 € 39,4 %

Autres attributions et participations 130 834 € 120 895 € 118 774 € 116 301 € 113 540 € 92 640 € - 6,7 %

Ressources institutionnelles (dotations et

participations) 1 397 957 € 1 489 645 € 1 524 160 € 1 589 513 € 1 509 650 € 1 319 391 € - 1,2 %

Source : comptes de gestion, retraitement chambre régionale des comptes


8.2- Charges de gestion

Tableau 16

2011 2012 2013 2014 2015 2016 Var.

annuelle moyenne

Charges à caractère général 1 844 234 € 2 042 737 € 2 060 260 € 1 997 393 € 1 992 480 € 1 890 856 € 0,50 %

Evolution 10,8 % 0,9 % - 3,1 % - 0,2 % - 5,1 %

Charges de personnel 2 994 777 € 3 205 221 € 3 850 530 € 4 497 140 € 4 580 068 € 4 717 806 € 9,50 %

Evolution 7,00 % 20,10 % 16,80 % 1,80 % 3,00 %

Subventions de fonctionnement 1 106 441 € 801 582 € 1 243 643 € 1 373 915 € 1 422 515 € 1 515 927 € 6,50 %

Autres charges de gestion 245 737 € 227 889 € 259 743 € 248 187 € 234 191 € 227 559 € - 1,50 %

Charges de gestion 6 191 188 € 6 277 429 € 7 414 177 € 8 116 635 € 8 229 254 € 8 352 148 € 6,20 %

Charges de personnel / charges de fonctionnement

41,7 % 45,3 % 45,9 % 49,4 % 49,6 % 52,0 %

Moyenne de la strate 52,3 % 49,7 % 49,8 % 51,4 % 50,7 % 50,8 %

Source : Comptes de gestion, retraitement Chambre régionale des comptes

8.3- Principaux programmes d’équipement

Tableau 17

en M€ 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Total

Voirie

Travaux 0,56 0,81 1,05 0,41 0,26 0,27 3,35

Sport

Complexe sportif Paul Bourzac 1,01 0,6 0,13 0,54 0,56 0,09 2,93

Salle sportive Gidon 0,03 0,65 0,03 0 0 0,01 0,73

Enfance

Pôle Petite enfance 0,11 0,69 1,52 0,06 0,15 0,01 2,55

Ecole primaire Beaudonnat 0,03 0 0,03 0,14 0,17 0,01 0,39

Maternelle Beaudonnat 0,02 0,06 0,09 0,03 0,02 0,02 0,24

Cantine Vercingétorix 0 0,02 0,22 0,04 - - 0,29

Interventions économiques

ZAC Malmouche 0,25 0,25 0,25 0,1 0,12 - 0,97

Divers

Ateliers municipaux 0,02 0,09 0,08 0,01 - 0 0,21

Puy d'Aubière (espace naturel sensible)

- 0,01 0,05 0,06 0,05 0,04 0,21

Bâtiments Mairie 0,12 0,08 0,08 0,01 0 0,03 0,32

Réseaux électrique – SIEG 0,15 0,02 0,07 0,06 0,02 0,05 0,37

Club de l'âge d'Or - - - - 0 0,01 0,01

Salle municipale « La Croisée des vignes »

- 0,04 0,72 0,08 0 - 0,84

Achats foncier (EPF SMAF) 0,21 0,21 0,15 0,23 0,26 0,22 1,29



8.4- Analyse bilancielle

Tableau 18

2011 2012 2013 2014 2015 2016 Moyenne

Fonds de roulement net global 1 589 205 € 1 334 951 € 928 239 € -143 649 € 970 370 € 987 615 € - 9,1 %

en nombre de jours de charges courantes

90,5 74,6 44,2 - 6,2 41,3 41,7

Redevables et comptes rattachés 98 547 € 77 182 € 277 403 € 154 978 € 142 205 € 158 463 € 151 463

- Encours fournisseurs 150 239 € 758 135 € 200 265 € 497 495 € 304 438 € 243 656 € 359 038

Besoin en fonds de roulement de gestion

- 51 692 € - 680 953 € 77 138 € - 342 517 € - 162 234 € - 85 193 € - 207 575

- Autres dettes et créances - 60 484 € - 349 120 € - 57 718 € - 100 031 € - 289 143 € - 187 998 € - 174 082

Dont compte de rattachement avec les budgets annexes**

- 176 147 - 479 206 - 222 364 - 289 760 - 432 997 - 378 846 - 329 887

Besoin en fonds de roulement global 17 951 € - 317 528 € 132 898 € - 405 996 € 149 734 € - 61 781 € - 80 787


1,0 -17,7 6,3 -17,6 6,4 - 2,6

=Trésorerie nette 1 571 254 € 1 652 479 € 795 341 € 262 347 € 820 636 € 1 049 395 € - 7,8 %


89,5 92,3 37,8 11,3 34,9 44,4


8.5- Exemples de renégociations de prêts

Tableau 19

€ Capital

restant dû Durée

Taux avant négociation

Taux après négociation

Intérêts dûs avant

négociation

Intérêts dûs après

négociation

Capital dû avant

négociation

Capital dû après

négociation

Gain total

Crédit Mutuel n°67

1 240 000 € 15 ans 2,87 % 2,04 % 302 324 € 209 617 € 92 707 €

CA n°47 103 389 € 5 ans 4,35 % 3,29 % 13 875 € 10 869 € 3 006 €

CA n°49 103 389 € 5 ans 4,35 % 3,29 % 13 875 € 10 785 € 3 090 €

CA n°53 118 687 € 4 ans 4,04 % 3,00 % 12 162 € 9 194 € 2 967 €

Banque Populaire n°57 devient 57 BIS

293 252 € 11 ans 4,20 % 2,70 % 74 481 € 49 613 € 276 653 € 293 252 € 8 268 €

CDC n°59 devient 59 BIS

456 233 € 12 ans 4,51 % Livret A +

1,6 % 134 485 € 78 287 € 424 582 € 456 233 € 24 547 €

CA Crédit Souplesse n° 55

825 000 € 12 ans TAM + 0,13

Taux fixe 1 %

Caisse d'Epargne

334 571 € 8 ans 5,00 % 4,00 % 79 552 € 63 642 € 15 910 €

TOTAL 3 474 521 € 630 754 € 432 007 € 701 235 € 749 485 € 15 096 €



8.6- Prospective financière

Tableau 20

Chapitre Budget 2018 Budget 2019 Budget 2020

011 - Charges à caractère général 1 739 093 € 1 764 093 € 1 764 093 €

012 - Charges de personnel et frais assimilés 5 932 989 € 6 162 596 € 6 401 088 €

Evolution 13 % 4 % 4 %

65 - Autres charges de gestion courante 1 100 450 € 1 103 752 € 1 107 063 €

66 - Charges financières 227 000 € 207 600 € 188 450 €

67 - Charges exceptionnelles 25 000 € 25 000 € 25 000 €

Dépenses fonctionnement 9 024 533 € 9 263 041 € 9 485 694 €


70 - Produits des services, du domaine et ventes diverses 677 669 € 684 446 € 691 290 €

73 - Impôts et taxes 6 438 962 € 6 592 013 € 6 638 387 €

73 – Attribution de compensation 664 549 € 664 549 € 664 549 €

74 - Dotations, subventions et participations 1 301 848 € 1 295 448 € 1 295 448 €

75 - Autres produits de gestion courante 75 000 € 75 000 € 75 000 €

Recettes fonctionnement 9 158 028 € 9 311 455 € 9 364 674 €


Recettes – dépenses 133 495 € 48 415 € - 121 020 €

16 - Emprunts et dettes assimilées 669 000 € 697 400 € 669 800 €

Evolution 3 % 4 % - 4 %

20 - Immobilisations incorporelles

204 - Subventions d'équipement versées 435 000 €

204 - Autres immobilisations financières CU 101 576 € 101 576 € 101 576 €

21 - Immobilisations corporelles 200 000 € 200 000 € 200 000 €

23 - Immobilisations en cours

27 - Autres immobilisations financières EPF 86 000 € 64 000 € 57 000 €

Dépenses investissement 1 491 576 € 1 062 976 € 1 028 376 €

024 - Produits de cessions 1 045 800 €

13 - Subventions d'investissement 23 120 € 23 120 € 23 120 €

16 - Emprunts et dettes assimilées 200 000 € 200 000 € 300 000 €

27 - Autres immobilisations financières

27 - Autres immobilisations financières 167 136 € 155 994 € 145 594 €

Recettes investissement 1 436 056 € 379 114 € 468 714 €



8.7- Liste de marchés attribués à l’association Aubière loisirs consultés

Tableau 21

Année Publicité

(La Montagne) Délai limite de réponse

Rapport d’analyse des offres

Délibérations/Décisions Acte engagement Montant Critères

2014 18/07/2014 18/08/2014 Oui, non

daté décision attribution,

19/08/2014 01/09/2014, signé

par le maire 66 015 €

Organisation prestation

(25 %), Moyens (15 %), projets pédagogiques

(20 %), Dispositif évaluation (10 %), prix

(30 %)

2015 27/10/2014 24/11/2014 Oui, non

daté

Commission d’appel d’offres (CAO),

2/12/2014

24/12/2014, signé par le maire

107 520 €

2016 01/10/2015 02/11/2015 Oui, non

daté CAO, 24/11/2015

30/11/2015, signé par l'adjoint aux

finances 107 824 €

2017 26/09/2016 31/10/2016 Oui, non

daté CAO, 22/11/2016

24/11/2016, signé par l'adjoint aux

finances 92 112 €



8.8- Réponse aux observations définitives de M. Christian SINSARD, maire en

fonctions


Chambre régionale des comptes

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