Note Docu Politiques-publiques

7/31/2019 Note Docu Politiques-publiques

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PROJET INTERFORM

Sminaire des 3 et 4 avril 2007

Les Politiques Publiques

Note rdige par :

Charles GOFFINEtidiant en master CTI

Universit de Pau et des Pays de lAdour

UFR pluridisciplinaire de Bayonne


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Les politiques publiques occupent une place centrale dans l'action de l'Etat. Elles constituent le

principal moyen dintervention des gouvernements. Elles leur permettent de se trouver au plus proche

des proccupations des populations la tte desquelles ils ont t placs.

LInstitut des Hautes Etudes en Administration Publique (IDHEAP), institut suisse, dfinit les

politiques publiques comme lensemble des dcisions et des actions prises par des acteurs

institutionnels et sociaux en vue de rsoudre un problme collectif .Yves Mny et Jean-Claude Thoenig, dans leur ouvrage Les Politiques Publiques 1, nous

proposent une autre dfinition : programme daction gouvernementale dans un secteur de la socit ou

dans un espace gographique .

Ces dfinitions permettent donc de bien apprcier la place centrale des politiques publiques. Une

srie de questions simpose alors: tout dabord quest-ce qui amne un gouvernement, et plus

gnralement une autorit publique, se pencher sur un problme, sur un thme en y consacrant une

rflexion et, le cas chant, en mettant en uvre une politique publique pour agir en la matire ?

Ds lors, quand cette autorit dcide dintervenir, comment cela se met-il en uvre ? Quel est le

processus de mise en uvre dune politique publique ?

Lanalyse des politiques publiques en tant que discipline est assez jeune en France mais elle nous

permet tout de mme de dceler dimportantes mutations ces dernires annes. En effet, des facteurs

comme la construction europenne ou la dcentralisation et les transferts de pouvoir auxquels ils ont

donn lieu viennent changer la donne. Il faut ajouter cela un ensemble de limites qui viennent affecter

le fonctionnement des politiques publiques.

Cette note sattachera donc dans un premier temps lanalyse du processus des politiques

publiques, puis nous verrons ensuite les limites et mutations auxquelles sont confronts les diffrents

acteurs des politiques publiques.

I. Les diffrentes tapes dune politique publique : comment les autorits

publiques interagissent avec leur population

Selon les diffrents auteurs en matire de politique publique, le nombre prcis dtapes varie

entre 4 et 6. Nous en retiendrons, quant nous, 5 principales : la mise sur agenda, llaboration de

laction, le processus dcisionnel, la mise en uvre et lvaluation.

La mise sur agenda :Cest ltape premire de toute politique publique. Elle en est la condition. La mise sur agenda

correspond au moment o les autorits publiques prennent un problme, un thme en considration et

linscrivent court, moyen ou long terme comme lune des actions quils auront mener.

Quest-ce qui peut pousser des responsables sintresser un problme ? Selon Larry N.

Gerston2, il existe trois conditions alternatives la mise sur agenda :

- la porte : nombre de personnes concernes par le problme

- lintensit : importance de limpact du problme

- la dure : depuis quand se pose le problme

1 MENY Yves et THOENIG Jean-Claude,Les politiques publiques, Paris, PUF, 1989, 391 p.2

GERSTON Larry N. , Public Policy Making : Process and Principles , New York , M.E. Sharpe , 2004 , 184p.


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Les problmes qui vont faire lobjet dune mise sur agenda peuvent tre de deux types diffrents.

Tout dabord, il peut sagir dun problme tout fait nouveau dont la porte et/ou lintensit vont

amener les responsables politiques sy intresser. A linverse, il peut sagir dun problme existant

mais dont le traitement (voire labsence de traitement) est remis en question. Le rle des responsables

politiques est alors de requalifier le problme c'est--dire den redfinir les causes et les responsabilits

pour agir autrement (thse de R.W. Cobb et M.H. Ross3).

Au-del de cela, llment essentiel de la mise sur agenda, ce sont les acteurs. Leur interventionva considrablement nuancer le processus. Tous ces acteurs ont des rles diffrents dans la mise sur

agenda et leur moyen daction ne sont pas les mmes.

- les citoyens : ils peuvent pousser la mise sur agenda par la manifestation, la ptition, la

menace de sanction lectorale,

- les associations et groupes dintrts : par les cercles dinfluence, leurs carnets dadresses, le

poids quils reprsentent, ils vont dfendre leurs intrts auprs des responsables publics.

- le monde universitaire : centre de recherches, organisation de groupes de rflexion, production

dtudes en tous domaines, Tout ceci peut influencer les dcisions des responsables publics.

- les mdias : leur rle est considrable. Ils peuvent, par leur intrt pour une cause et le relais

quils lui apportent, rendre ou non un problme public. Ils participent normment la sensibilisation de

lopinion publique.

- les gouvernements : par leur volont dagir ou pas, ils sont videmment un acteur primordial. Il

faut noter que limmobilisme conscient dun gouvernement peut tre considr comme un politique

part entire.

La mise sur agenda est donc fondamentale car elle est le point de dpart de toute politique

publique. Une fois le problme pris en considration, vient alors le temps de llaboration de laction.

Llaboration de laction :

La mise sur agenda correspondait la phase durant laquelle une question passait au stade de

problme public. Ds lors il convient de rechercher des solutions ce problme.

Dans la majorit des cas, la mise sur agenda rsulte dune mobilisation de certains secteurs de la

socit. Comme nous lavons vu prcdemment, cette mobilisation va prendre diffrentes formes en

fonction du type dacteurs qui va la mener.

Ainsi, celle des citoyens peut prendre la forme de manifestations ou encore de ptitions, celle des

universitaires va tre la production dtudes dont les conclusions soulvent lexistence dun problme etcelle des groupes dintrt va tre de sensibiliser directement les responsables en jouant de leur poids

(idologique, conomique,), ou de leur rseau.

Pour les pouvoirs publics, la premire action sera donc dtudier les solutions proposes par les

acteurs concerns. A titre dexemple, en matire de politique de scurit routire, lEtat a commenc par

tudier les solutions proposes par les associations de prvention routire : durcissement des sanctions,

limite de la puissance des voitures, mise en place des radars automatiques,

Dune manire plus gnrale, les responsables politiques vont avoir leur disposition deux types

de solutions :

- des solutions prexistantes quil conviendra dadapter au cas particulier.

- la cration de nouvelles solutions. Cette cration de nouvelles solutions est la consquence ducaractre original du problme.

3COBB R.W. , ROSS M.H. , Agenda setting and the denial of agenda access , University Press of Kansas , 1997


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Dans tous les cas, les solutions imagines ou reprises par les responsables devront tre

confrontes et soumises aux acteurs avant dcision.

Le processus dcisionnel :

Il sagit ici dun stade trs dlicat. En effet, il est fait de consensus, de compromis, de

concertation,

Une fois les solutions imagines, le processus dcisionnel est le moment o tous les acteurs

(responsables politiques, groupe de pression, associations,) vont se retrouver autour de la table.

Lunanimit tant trs rare, il va falloir que chacun des acteurs soit prt faire certains

compromis pour aboutir des solutions efficaces. A ce titre, certaines questions mettent longtemps

tre rellement traites par un manque de consensus dans le processus dcisionnel. En effet, certains

secteurs de la socit peuvent avoir des intrts dfendre et ainsi bloquer toute prise de position des

pouvoirs publics.

Les exemples de ce type de comportement sont nombreux :

- en matire de politique environnementale, le dveloppement des voitures propres a t frein par les

industries ptrolires. Celles-ci ayant beaucoup perdre ont fait jouer le poids de leur groupe de

pression pour limiter la promotion de ces vhicules (par des avantages fiscaux par exemple).

- pour ce qui est de la politique de sant et de la mesure dinterdiction de fumer dans les lieux publics,

les dbitants de tabac et les cafetiers dnoncent un manque gagner norme.

Une fois donc ce consensus trouv, vient le moment de la mise uvre de la politique publique.

La mise en uvre :

Selon Mny et Thoenig, la mise en uvre dune politique publique se dfinit comme un

ensemble dactivits individuelles et organisationnelles transformant des conduites dans le cadre dun

contexte prescriptif tabli par une autorit publique mandate 4.

Plus simplement, on peut noter que la mise en uvre dune politique publique repose sur deux

piliers essentiels : un ensemble normatif et un systme dacteurs.

Le pendant normatif est constitu de lensemble des mesures prises par les pouvoirs publics pour

rglementer certains comportements et activits. Cela va prendre la forme de lois, de rglements, de

dcrets,

Le systme dacteurs est quant lui compos de lensemble des personnes qui vont agir pourlapplication de la politique publique. En fonction de lchelle laquelle a t dcide la politique

publique, on va retrouver ce systme dacteurs diffrents niveaux : national, rgional, local, Ils

peuvent tre publics ou privs (rle des mdecins libraux dans la politique de sant).

Lvaluation :

Lvaluation est un point essentiel des politiques publiques. Sans cela, toute politique publique

perd de son sens : la rponse des besoins identifis de certains secteurs de la socit.

Le dcret du 22 janvier 1990 nous propose un dfinition de lvaluation des politiques

publiques : valuer un politique cest rechercher si les moyens juridiques, administratifs ou financiers

mis en uvre permettent de produire les effets attendus de cette politique .

4MENY Yves et THOENIG Jean-Claude,Les politiques publiques, Paris, PUF, 1989, 391 p.


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Lvaluation cest dabord mesurer lefficacit dune politique publique laide dindicateurs,

doutils dont la rigueur doit tre le plus scientifique possible.

En 1990 le gouvernement de Michel Rocard cr le Conseil Scientifique dEvaluation (CSE) qui

va dgager 6 principaux critres dvaluation dune politique : cohrence, atteinte des objectifs,

effectivit (impact dune politique), efficacit, efficience (rapport entre cot et efficacit) et pertinence.

Lvaluation dune politique se doit donc dtre plus quun suivi. Cest elle qui va permettre

lamlioration de la politique value.

Les finalits de lvaluation des politiques publiques sont multiples et relvent tant deproccupations sociales que politiques. Ainsi Jol Bourdin, Pierre Andr et Jean-Pierre Plancade, dans

un rapport fait au Snat en 2004 font tat de finalits dontologiques (rendre des comptes aux

citoyens et aux responsables politiques sur les politiques menes), dcisionnelles (poursuite, arrt ou

refonte dune politique) ou encore dapprentissage (formation des agents publics).

Cette valuation des politiques publiques savre donc essentiel dans ce processus , et ce, tant

pour le prsent dune politique que pour son futur.

II. Le fonctionnement des politiques publiques affect par certaines limiteset mutations

Dans le processus des politiques publiques, il faut noter lexistence de certaines limites, voire

obstacles, au sein des diffrentes tapes.

Les limites de la mise sur agenda :

La mise sur agenda, comme nous avons pu le voir prcdemment, est une tape fondamentale

dans la mesure o elle reprsente souvent la naissance dune politique publique.

La premire limite quil convient de souligner tient au rle essentiel dun des acteurs de la misesur agenda : les mdias. Ces derniers ont un poids norme dans la prise en compte dun problme par les

responsables politiques notamment car ils constituent un relais important de lopinion publique mais

aussi car ils participent de la formation de celle-ci.

En cela les mdias peuvent parasiter le dbat et ils sont un moyen relativement efficace de

manipulation de lopinion publique. Ils crent une reprsentation de la socit qui peut tre fausse par

la dfense de certains intrts.

Pour autant, on peut nuancer quelque peu limportance de ce rle. En effet, les acteurs de la mise

sur agenda sont multiples et complexes et, de fait, la mdiatisation ne saurait tre une condition

ncessaire et suffisante de la prise en compte dun problme. Ainsi il existe des cas o la simple

mobilisation de groupes de pression ou dassociations auprs des pouvoirs publics a permis la mise suragenda dun problme sans que cela fasse grand bruit.

Dautre part, il faut galement noter que mme la gravit ou le caractre urgent dun problme ne

suffisent pas forcment le faire inscrire dans les priorits des responsables politiques. Cela tient au fait

que lespace public est limit dans sa capacit accueillir des enjeux nouveaux. A titre dexemple on

peut citer le cas des tentes de lassociation Don Quichotte qui ont plac le problme du logement au

centre de lactualit cet hiver. En effet, on ne peut dire que cette question soit nouvelle. Elle se pose

depuis des dizaines dannes, et toujours de manire grave et urgente. Pour autant, elle navait pas

bnfici dun tel cho depuis lhiver 1954 et lappel de lAbb Pierre

Les problmes lis la prise de dcision :


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Aprs les limites la mise sur agenda, le processus dcisionnel se voit galement confronts

certains problmes.

Ce stade est peut-tre le plus dlicat dans la mesure o il ncessite un consensus entre les

diffrents acteurs. Et la multiplicit des ces acteurs ne favorise en rien la situation. En effet, comme nous

lavons dj voqu dans notre tude, la prsence dintrts divergents et la difficult du compromis

peuvent paralyser la rsolution dun problme.

De plus, le double mouvement de construction europenne dun ct et de dcentralisation de

lautre a multipli les ples de dcisions. De fait, au problme qui tait national il y a quelques dizainesdannes sest ajout son pendant aux chelles europennes et locales aujourdhui.

Les problmes lis la mise en uvre des politiques publiques :

La mise en uvre des politiques publiques connat des limites similaires celle de llaboration.

En effet, la multiplicit des acteurs reprsente galement un obstacle la bonne mise en uvre dune

politique publique.

Ce qui va caractriser lapplication dune politique publique cest lappropriation de ces objectifs

par le systme dacteurs qui va la mettre un uvre. Or, dans le systme complexe quest le notre, il estdifficile pour tous les acteurs de trouver leur place dans ce processus et ainsi de jouer leur rle au mieux.

Cette question se pose notamment en ce qui concerne le pilotage dune politique publique. Quelles

responsabilits ? Quels rles sont attribus chacun des acteurs ? Pour la russite dune politique

publique, les rponses ces questions ne doivent faire aucun doute.

Mais alors au final, quest-ce que cette rflexion sur les politiques publiques nous a-t-elle permis

de comprendre ?

Clairement, les politiques publiques relvent dun processus complexe, et ce, plus

particulirement un niveau : les acteurs. En effet, comme nous lavons dj voqu, leur multiplicitpeut reprsenter un obstacle au cours des diffrents tapes des politiques publiques. Cependant, cette

multiplicit reste tout fait ncessaire : les pouvoirs publics ne peuvent exclure un groupe social dune

prise de dcision qui peut concerner celui-ci. En outre, un des objectifs des politiques publiques tant

ladquation entre action des autorits et besoins des administrs, labsence de prise en compte de ces

besoins nuirait fortement lefficacit des politiques mises en oeuvre.

Mme si ce nest pas le seul problme que connaissent les politiques publiques, la multiplicit

des acteurs savrent souvent tre lorigine des difficults que lon rencontre de la naissance dune

politique publique jusqu sa mise en oeuvre.

La prsence des diffrents acteurs est un obstacle ncessaire. Cependant la situation actuelle est

une phase transitoire. En effet, on assiste aujourdhui de grandes mutations qui changent la donne en

matire de politiques publiques (entre autres) : redfinition des rles des acteurs, apparition de nouveauxacteurs, multiplication des ples de dcision,... Ainsi, une fois la situation stabilise notamment par

les avancements de la construction europenne et de la dcentralisation, la multiplicit des acteurs

reprendra davantage son visage de ncessit que celui dobstacle.

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