Notions nrales relatives à l’oranisation administrative ... · Institutions administratives - L’organisation administrative de la France ... - Un droit d’évocation : le préfet

Notions générales relatives à l’organisation administrative française

Préparation au concours d’attaché territorial

Fiche de Connaissances

Institutions administratives - Avril 2011Mise à jour : Septembre 2011

Centre national de la fonction publique territoriale - Avril 2011

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Institutions administratives - L’organisation administrative de la France

INTRODUCTION


L’organisation administrative d’un État résulte à la fois de :- sa forme juridique, c’est-à-dire unitaire ou fédérale, instituée par la Constitution,- d’une évolution historique plus ou moins marquée par les luttes et les confrontations idéologiques, notamment dans le cadre de l’État unitaire.

L’existence de subdivisions territoriales de l’État ne suffit pas, en soi, pour déterminer son organisation admi-nistrative. Cette dernière se caractérise davantage par le degré d’autonomie accordé à des cadres territoriaux.

Si la France est un État de forme unitaire dans lequel cohabitent aujourd’hui les techniques de la déconcen-tration et de la décentralisation, l’organisation administrative française est le fruit d’un compromis entre :

- les tenants du centralisme jacobin,- les tenants de la démocratie locale.

Voir série IA01 page 3

C’est ainsi que pendant plus de 2 siècles, 2 théories aux objectifs opposés se sont affrontées en France, avant qu’une synthèse soit opérée.

Il a fallu attendre 1982 pour qu’une véritable révolution administrative ait lieu avec le cycle des «lois Def-ferre».

ð La loi du 02/03/1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des ré-gions constitue la pierre angulaire de cette révolution.

À NOTER




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L’acte I de la décentralisation …… opéré à partir de 1982 , met en oeuvre un principe constitutionnel posé dès 1946, celui de la libre administration des collectivités territoriales de la République.

L’acte II de la décentralisation …

… opéré à partir de 2003, a contribué à relancer les débats sur l’organisation administra-tive française.

Cette réforme, sans remettre en cause le caractère unitaire de la République, comporte des implications sur le rôle respectif de l’État et des collectivités territoriales.

Le futur acte III de la décentralisation …

… … initié par les travaux du Comité Balladur, et notamment symbolisé par la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, vise à simplifier notre organisa-tion administrative et à mieux maîtriser les dépenses publiques.




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Les tenants du centralisme jacobin

… sont ceux qui, dès la révolution française, se sont appuyés sur le principe d’indivisibilité du Royaume, puis de la République, pour instaurer une organisation administrative uni-forme sur tout le territoire. L’envoi de représentants dans les circonscriptions avait pour but d’empêcher toute tentative de sécession du territoire et d’assurer l’exécution des lois.

Ce type d’organisation administrative a trouvé son point d’orgue avec la loi du 28 plu-viôse an VIII, considérée comme la «constitution administrative» de la France pendant tout le XIXème siècle. Si d’autres textes ont suivi cette loi, la stabilité des principes qu’elle a posés a contrebalancé l’instabilité politique et constitutionnelle de la France: les régimes politiques se sont ainsi succédés tandis que l’organisation administrative restait la même.

Les tenants de la démocratie locale

… sont ceux qui ont milité en faveur de la reconnaissance de «l’intérêt public local». L’inté-rêt public local justifie, selon eux, que les décisions qui intéressent les habitants d’une subdivision administrative puissent être prises au niveau local, puisque plus proche des réalités du terrain.

Si cette revendication remonte à la période révolutionnaire, c’est notamment sous la IIIème République qu’elle a trouvé une consécration législative partielle. (cf. loi du 10 août 1871 relative aux conseils généraux et loi du 5 avril 1884 relative à l’organisation municipale).


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LES TECHNIQUES D’ADMINISTRATION DU TERRITOIRE EN FRANCE


Les techniques d’administration du territoire en France ont progressivement été mises en place pour assu-rer la pérennité de l’État unitaire et ont contribué à faire évoluer l’interprétation du principe d’indivisibilité de la République.

LA DÉCONCENTRATION, CORRECTIF NÉCESSAIRE DE LA DÉCENTRALISATION ADMINISTRATIVE

DÉFINITION, HISTORIQUE

• définition

La déconcentration …

… peut être définie comme une technique d’administration d’un État unitaire dans lequel l’État délègue ses compétences à des autorités nommées par lui, soumises au pouvoir hiérarchique, qui agissent dans des aires limitées, à savoir les circonscriptions administra-tives. Cette technique permet de désengorger l’État pour qu’il soit plus efficace au plan local. Elle est envisagée comme :

- un correctif de l’excessive centralisation administrative,- un palliatif à l’absence de décentralisation.




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• historique

Dès le XIXème siècle, des relais de l’administration centrale sont mis en place au plan local.

Précision

Il ne s’agit que de relais, ce qui signifie que «c’est le même marteau qui frappe mais on en a raccourci le manche», selon la célèbre formule d’Odilon Barrot.

Ces relais sont soumis aux autorités centrales par le pouvoir hiérarchique et agissent, au nom de l’État, dans des aires géographiques délimitées : les circonscriptions administratives.

¾¾ La technique de la déconcentration est souvent associée à la figure emblématique du préfet.

¾¾ La constitution de la IVème République a consacré le système de la déconcentration aux articles 88 et 89.

Voir série IA01, page 6

ð L'objectif posé à cette époque consiste à :- contrôler les collectivités locales afin que l'indivisibilité de la République soit préservée,- implanter des représentations locales de l'administration centrale.

L'article 72 de la Constitution de la Vème République reprend cette idée en attribuant au «représentant de l’État […] la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois».

Le préfet (historique)

L’institution préfectorale a été créée sous le Consulat (cf. loi du 28 pluviôse an VIII), mais c’est seulement sous le IId Empire que les préfets disposent d’attributions déconcentrées.

Les décrets du 25/03/1852 et du 13/04/1861 ont opéré le transfert d’un grand nombre d’attributions du chef de l’État et des ministres aux préfets afin de renforcer l’efficacité administrative.

Le décret-loi du 05/11/1926 remet ainsi entre les mains des préfets le pouvoir de tutelle exercé sur les collectivités locales.




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Articles 88 et 89 de la Constitution de la IVème République

¾ L’article 88 fait du délégué du Gouvernement, nommé en conseil des ministres :- le coordinateur des activités des fonctionnaires d’État,- le représentant des intérêts nationaux,- le responsable du contrôle administratif des collectivités territoriales.

¾ L’article 89 prévoit le vote de lois destinées à poser des conditions de fonctionnement des services locaux des administrations centrales «de manière à rapprocher l’administration des administrés».

L’APPROFONDISSEMENT DE LA DÉCONCENTRATION

Le large mouvement décentralisateur de 1982 a été suivi par un mouvement identique en faveur de la déconcentration.À partir de cette date, à chaque progrès de la décentralisation en France, les pouvoirs publics ont opéré une relance de la déconcentration.

On distingue 3 étapes dans l’approfondissement de la déconcentration sous la Vème République.

1ère étape2 décrets en date du 10/05/1982ð Les représentants de l’État au plan local deviennent les pivots de l’administration d’État.Les préfets dirigent désormais « les services extérieurs» de l’État dans le département ou la région et sont les ordonnateurs secondaires des dépenses de l’État dans leurs circonscriptions.

2ème étape

Loi d’orientation relative à l’administration territoriale de la République du 06/02/1992 et décret du 01/07/1992 portant charte de la déconcentration.

Cette étape fondamentale consacre un principe de subsidiarité. ð L’échelon local est par principe compétent, tandis que l’échelon central n’est plus chargé que des missions présentant un intérêt national. (conception, orientation, réglementation) Les « services extérieurs » de l’Etat sont désormais appelés « services déconcentrés ».





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3ème étape (après l’acte II de la décentralisation)

Décret du 29/04/2004 relatif aux pouvoirs des préfets.Il se substitue aux décrets du 10/05/1982.

ð La région devient l’échelon majeur dans l’organisation territoriale de l’État et l’accent est mis sur le préfet de région. Le décret du 16/02/2010 modifie le décret précité. Ces modifications font désormais de ce texte la « clé de voûte » de la nouvelle administration territoriale de l’Etat telle qu’elle a été conçue par la révision générale des politiques publiques (R.G.P.P.). Les nouveautés réaffirment notamment la régionalisation du cadre d’action de l’Etat.





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La nouvelle articulation des compétences entre le préfet de région et les préfets de département selon le décret du 16/02/2010

Le préfet de région et le préfet de département sont confirmés dans leur fonction de représentant de l’Etat, chargé des intérêts nationaux, du respect des lois et de l’exécution des décisions gouvernementales. Ils représentent donc toujours le Premier ministre et chacun des ministres et dirigent, sous leur autorité et sauf exceptions, les services déconcentrés de l’Etat. Ils restent également ordonnateurs secondaires des dépenses des services déconcentrés.

Le préfet de région a désormais l’entière responsabilité de l’exécution des politiques de l’Etat dans la région (sous réserve des compétences de l’agence régionale de santé – A.R.S.), et de l’exécution des politiques communautaires relevant de la compétence de l’Etat. Il revient aux préfets de département d’en assurer la mise en œuvre.

Conséquence de cette nouvelle articulation entre le préfet de région et les préfets de département, le préfet de région a autorité sur les préfets de département dans la conduite des politiques publiques, sauf exceptions. Les préfets de département mettent en œuvre les politiques nationales et communautaires dans le cadre fixé par le préfet de région.

L’autorité du préfet de région sur les préfets de départements se traduit par :- Un pouvoir d’instruction : les préfets de département doivent se conformer aux instructions du préfet de région ;- Un droit d’évocation : le préfet de région peut, par arrêté et pour une durée limitée, prendre les décisions en lieu et place des préfets de département à des fins de coordination régionale ;- Un pouvoir de répartition des budgets opérationnels de programmes.

Le préfet de département conserve ses prérogatives traditionnelles, qu’il exerce seul :- Le maintien de l’ordre public et de la sécurité des populations ;- Le contrôle administratif- L’entrée et le séjour des étrangers et l’exercice du droit d’asile.

En outre, la réécriture du décret du 29/04/2004 telle qu’elle résulte du décret du 16/02/2010 emporte également pour conséquence le renforcement de la collégialité, avec l’accroissement des prérogatives du Comité d’action régionale (C.A.R.) qui assiste traditionnellement le préfet de région dans l’exercice de ses attributions.Notons par ailleurs le renforcement du rôle du secrétariat général pour les affaires régionales (S.G.A.R.), administration régionale interministérielle, qui prépare les orientations nécessaires à la mise en œuvre des politiques nationales





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et communautaires dans le domaine du développement économique, dans le domaine social et dans le domaine de l’aménagement durable du territoire. Il assure également le pilotage de la réforme de l’administration territoriale de l’Etat.

Enfin, le décret supprime les projets d’action stratégiques de l’Etat dans la région et dans le département (P.A.S.E.R. et P.A.S.E.D.) au profit des seuls projets d’action stratégiques de l’Etat (P.A.S.E.). Le P.A.S.E., qui hiérarchise et fixe pour 3 ans les priorités de l’action des services de l’État dans la région et adapte l’action de l’État aux particularités de la région est adopté en C.A.R., après consultation et concertation avec les préfectures de département, les directions départementales interministérielles, les rectorats et les directions régionales, avant d’être transmis au gouvernement. Ce document unique confirme donc la régionalisation du cadre d’action de l’Etat territorial. Il détermine les orientations visant essentiellement à mettre en œuvre la politique de modernisation de l’Etat (mise en œuvre des décisions résultant de la R.G.P.P. ; amélioration de la qualité des services rendus aux usagers ; simplification des procédures et optimisation des dépenses de l’Etat).





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LA DÉCENTRALISATION ADMINISTRATIVE, INTERPRÉTATION DU PRINCIPE DE LA LIBRE ADMINISTRA-TION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

DÉFINITION, HISTORIQUE

• définition

la décentralisation

… peut être définie comme une technique permettant à des personnes morales dis-tinctes de l’État de disposer d’une autonomie administrative leur permettant de prendre des décisions plus adaptées aux réalités qu’elles rencontrent. Ces personnes morales de droit public, sont gérées par des autorités élues.C’est la consécration de la notion de «liberté locale» et «d’affaires locales».

• historique

C’est sous la IIIème République que la décentralisation fait de réels progrès.

- loi du 10/08/1871 «Chartes de (relative aux départements) = l’organisation- loi du 05/04/1884 locale» (relative à l’organisation municipale)

Ces 2 lois séparent les affaires du département et de la commune des affaires de l’État.

L’octroi de la personnalité juridique à des collectivités infra-étatiques constitue l’une des conditions sine qua non de la décentralisation. En outre, le principe de l’élection des assemblées délibérantes, posé sous la Monarchie de juillet, confère une véritable légitimité aux autorités locales. C’est la consécration de la démocratie locale chère à Alexis de Tocqueville.

¾¾ La Constitution du 27/10/1946 transforme les entités administratives que consti-tuaient les communes et les départements en "collectivités territoriales» et consacre le principe de la libre administration.

¾¾ La Constitution de la Vème République consacre le titre XII aux collectivités territo-riales. Elle pose le principe que :

- «les collectivités territoriales s’administrent librement par un conseil élu et dans les conditions posées par la loi» (Art. 72),- le législateur détermine le contenu de «la libre administration des collectivités locales, leurs compétences et leurs ressources» (Art. 34).



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L’ACTE II DE LA DÉCENTRALISATION ET SES IMPLICATIONS SUR L’ORGANISATION ADMINISTRATIVE FRANÇAISE


Inspiré par le rapport Guichard Vivre ensemble de 1976, le gouvernement Mauroy (1981-1982) lance un vaste mouvement législatif en faveur de la décentralisation.

¾¾ Cette réforme est conduite par le ministre de l'intérieur, Gaston Defferre, qui a laissé son nom à cette "révolution administrative" ð Célèbre loi du 02/03/1982 (relative aux droits et libertés des communes, départements et ré-gions).

Loi du 02/03/1982

Passée aujourd’hui à la postérité, elle a innové sur 3 points principaux :

- La région devient une collectivité territoriale. Cette transformation ne devient effective qu’au jour de l’élection au suffrage universel des conseillers régionaux, le 16/03/1986, afin de respec-ter les prescriptions constitutionnelles aux termes desquelles les collecti-vités territoriales s’administrent librement par un «conseil élu».

- Les fonctions exécutives départementales et régionales, jusque là exer-cées par le préfet, sont remises entre les mains des présidents des assem-blées.

- Le contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales se substitue au contrôle de tutelle. Désormais, le contrôle d’opportunité exercé par le préfet, égale-ment appelé contrôle a priori, est remplacé par un contrôle juridictionnel, également appelé contrôle a posteriori, exercé par le juge administratif qui fonde ses décisions sur des motifs légaux.

Le préfet exerce toujours le «contrôle administratif» prévu par la Constitution :¾ les principaux actes des collectivités territoriales sont transmis en pré-fecture,¾ le préfet peut exercer un déféré préfectoral lorsqu’il estime qu’un acte est illégal.

Mais son rôle évolue : il devient un «organe de transmission» des actes à la juri-diction administrative et exerce de plus en plus une mission de conseil auprès des autorités locales.




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¾¾L'acte I de la décentralisation a également abouti à la création de la fonction publique terri-toriale par la loi du 26/01/1984

En outre, il a transféré un certain nombre de compétences aux collectivités territoriales par application de la théorie des «blocs de compétences» (ex. : action sanitaire et sociale = département).





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LE LIEN ENTRE LA DÉCENTRALISATION ET LA LIBRE ADMINISTRATION

ð La technique de la décentralisation s'appuie sur le principe constitutionnel de la libre administration des collectivités territoriales.

Le Conseil constitutionnel a progressivement déterminé conditions d'exercice et limites de la libre admi-nistration :

- qualifiées d' "élections politiques» par la célèbre décision quotas par sexe du 18/11/1982, les élections locales se voient appliquer l’ensemble des règles constitutionnelles relatives au droit de suffrage (universalité, secret, égalité…), - les «conseils élus» doivent être en mesure de prendre des décisions intéressant les collecti-vités, et non pas de disposer d’attributions uniquement consultatives (décision du 08/08/1985 relative à l’évolution de la Nouvelle-Calédonie),- en application de l’article 34 de la Constitution, la libre administration s’exerce «dans les conditions prévues par la loi»: c’est donc le législateur qui met en œuvre ce principe.¾¾ Si le juge constitutionnel estime que des dispositions législatives portent atteinte au principe de la libre administration des collectivités territoriales, il est amené à les censurer.

Exemple : Le juge constitutionnel a a censuré une disposition législative sur le motif de l’atteinte à la libre administration des collectivités territoriales parce qu’elle ne permettait pas aux autorités locales de décider la création ou la suppression d’emplois (décision du 20/01/1984, loi portant dispositions statu-taires relatives à la fonction publique territoriale).

Important

Consacrant une liberté, le principe de libre administration des collectivités ter-ritoriales a une «envergure» plus large que celui de la décentralisation, considé-rée comme une simple technique d’administration du territoire.

La connotation «politique» de la libre administration semble donc dépasser la connotation «administrative» de la décentralisation.





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La seconde étape fondamentale dans l’approfondissement de la décentralisation sous la Vème République a été opérée en 2003-2004 (gouvernement Raffarin).

ð L'acte II de la décentralisation a une portée symbolique plus importante que les "lois Defferre" dans la mesure où une révision de la Constitution est intervenue.

La loi constitutionnelle du 28/03/2003 relative à l’organisation décentralisée de la République

… consacre au plus haut rang de la hiérarchie des normes le principe de la décentralisation et enrichit de manière considérable le titre consacré aux collectivités territoriales.

Aujourd’hui, le terme « décentralisation » côtoie dans la Constitution l’expression « libre administration », sans que l’on sache précisément les conséquences juridiques à tirer de cette double utilisation.

LES CAUSES ET LES PRINCIPAUX APPORTS DE L’ACTE II DE LA DÉCENTRALISATION

LES CAUSES DE L’ACTE II DE LA DÉCENTRALISATION

• les insuffisances des lois Defferre

Le fait que la décentralisation ait été mise en œuvre par des lois ordinaires lui offrait une protection juri-dique trop limitée.Plusieurs insuffisances des «lois Defferre» ont peu à peu été révélées :

¾¾ la nécessité d'approfondir la démocratie locale le citoyen est le moteur et la finalité de la décentralisation. Or, il est trop peu souvent associé à la décision locale ;

la prise en compte les spécificités des populations d’outre-mer est devenue impérieuse : l’objectif est notamment de renforcer l’attractivité du rattachement des populations d’outre-mer à la République sans heurter les sensibilités locales ;

¾¾ la conciliation entre la clause générale de compétence et la logique des blocs a posé des problèmes : les logiques mises en œuvre depuis 1982 ont favorisé une dilution des res-ponsabilités et ont fragilisé l'implication des citoyens dans la vie locale.





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En 1982 a été définie une logique de «blocs de compétences» qui a attribué aux différentes catégories de collectivités des domaines de compétences à priori cohérents.

Répartition des domaines de compétences:

¾¾ la commune s’est vue attribuer la maîtrise du sol et la responsabilité des équipe ments de proximité,

¾¾ le département devait essentiellement assumer une mission de solidarité par l’intermédiaire des services sanitaires et sociaux,

¾¾ la région a été chargée de conduire la planification, l’aménage-ment du territoire et l’action économique et de développement, ce qui l’a conduit à être compétente en matière de formation professionnelle.

Cette délimitation des frontières entre compétences locales et compétences étatiques s’est révélée, dès l’origine, difficile à mettre en œuvre.

Le législateur de 1982-1983 avait aussi prévu la possibilité pour les collectivités d’exercer en commun des compétences partagées.

Les transferts de compétence n’ayant pas toujours été complets, différents échelons de collectivités ont pu intervenir dans un seul et même domaine, ce qui a provoqué un enchevêtrement des compétences.

RemarqueLes «vocations» de chaque échelon des collectivités n’ont pas vraiment été respectées par un État désireux de conserver ses prérogatives en la matière.





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• la volonté d’approfondir la décentralisation

La volonté d’approfondir la décentralisation s’est manifestée à l’occasion de la rédaction des rapports offi-ciels.Au cours de l’année 2000, des rapports importants traitant de la décentralisation ont été rédigés : ils ont fait le point sur les progrès de la décentralisation en France depuis 1982 et ont préconisé des modifications législatives.

Le rapport Delevoye-Mercier

… établit un bilan global et sectoriel de la décentralisation :

- il estime que l’État n’a pas tiré toutes les conséquences issues des «lois Defferre»,- il comprend une série de propositions de nature à faciliter l’exercice des compétences locales.

ð Il souligne que :«doit émerger un État partenarial dans le cadre d’une République territoriale fondée sur le triptyque liberté d’initiative, diversité, responsabilité des collectivités territoriales».


Le rapport Mauroy

… rédigé par la commission pour l’avenir de la décentralisation suggère de :

- renforcer la présence des établissements publics de coopération inter-communale sur le territoire,- faire de la région un pôle majeur de la décentralisation,- parfaire les «lois Defferre».


ð Un consensus s’est formé autour de l’idée de réformer l’État et d’aller plus loin dans la voie de la décentralisation.

L’ensemble de la classe politique s’accorde autour de l’idée de :- clarifier et étendre les compétences des collectivités territoriales,- rapprocher les services publics des usagers,- favoriser la participation des citoyens à la vie locale,- repenser les finances locales et donner les moyens à l’exercice d’une bonne gestion pu-blique.





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Cette volonté s’est matérialisée dans l’acte II de la décentralisation.

Le rapport Delevoye-Mercier

Ce rapport estime que l’État n’a pas tiré toutes les conséquences issues des «lois Defferre» :- le partage des services entre l’État et les collectivités territoriales, ainsi que la restructuration des administrations territoriales de l’État, n’ont pas eu lieu,- la compensation financière des transferts de compétences est insuffisante au regard du coût réel supporté par les collectivités,- la répartition des compétences par blocs n’a pas fonctionné,- les collectivités territoriales n’ont que de trop faibles moyens en personnel et financiers.

Ce rapport comprend une série de propositions de nature à faciliter l’exercice des compé-tences locales :

- recentrer l’État sur ses missions essentielles et laisser aux collectivités une latitude d’action et de moyens renforcés afin de créer une «République ter-ritoriale»’,- assurer une meilleure cohérence entre la déconcentration et la décentrali-sation afin d’améliorer l’efficacité de l’action publique,- clarifier le système de financement et renforcer la péréquation dans le cadre de nouveaux transferts de compétences,- améliorer la fonction de contrôle des collectivités territoriales et mettre en avant les missions de conseil et d’expertise,- introduire le principe de l’expérimentation institutionnelle pour mettre un terme à la rigidité de l’organisation et expérimenter les transferts de compé-tences avant tout transfert définitif.

Remarque

L’expérimentation doit être fondée sur le principe du volontariat et être encadrée afin de ne pas enter en contradiction avec le principe de l’indivisibilité de la République.





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Le rapport Mauroy

Dans l’objectif de ce que suggère le rapport, la commission se prononce en faveur :- du transfert de nouvelles compétences,- de l’introduction des mécanismes permettant d’assurer une participation plus effective des citoyens à la vie locale : création de conseils de quartier et de conseils consultatifs pour la mise en œuvre de projets importants,- de la rénovation du contrôle de légalité en réduisant le nombre d’actes transmissibles.





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LES PRINCIPAUX APPORTS DE L’ACTE II DE LA DÉCENTRALISATION

• les techniques de participation populaire : le référendum et le droit de pétition

Le référendum et le droit de pétition sont des procédés contribuant à enrichir l’idée de démocratie parti-cipative.Ces 2 techniques de participation populaire ne sont pas nouvelles au plan local mais leur consécration au rang constitutionnel constitue un progrès puisqu’elles associent les citoyens au processus décisionnel local.

RemarquePréalablement à la révision constitutionnelle de mars 2003, la loi du 27/02/2002 relative à la démocratie de proximité a institué des « conseils de quartier », destinés à mieux prendre en compte les avis et opinions des habi-tants des communes les plus peuplées (obligatoires dans les communes de plus de 80 000 habitants).

Le référendum décisionnel local …

L’article 72.1 alinéa 2 nouveau de la Constitution dispose que :«dans les conditions prévues par la loi organique, les projets de délibération ou d’acte résultant de la compétence d’une collecti-vité territoriale peuvent, à son initiative, être soumis, par la voie du référendum, à la décision des électeurs de cette collectivité».

ð La loi organique du 01/08/2003 relative au référendum local en précise les condi-tions et les effets.






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Le référendum local …

… est une procédure qui a été prévue par la loi A.T.R. de 1992.

À cette époque, le législateur s’était montré réticent à son égard pour les raisons suivantes :- il était uniquement consultatif,- il n’était ouvert qu’aux communes,- il ne pouvait porter que sur un sujet d’intérêt communal.

Le législateur avait donc pris soin de distinguer les affaires locales de l’intérêt national en préser-vant l’article 3 de la Constitution au terme duquel :

«la souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants par la voie du référendum».

Depuis le domaine du référendum a été élargi (article 72-1 alinéa 2). La loi organique du 01/08/2003 en précise les conditions et les effets :

¾ le référendum local est ouvert à toutes les collectivités territoriales, y compris celles à statut particulier et d’outre-mer,

laquestiondoit porter sur l’unedescompétencesexercéespar lacollectivité,

¾ la décision de recourir à cette procédure appartient à l’assemblée délibérantequi fixeégalement lesmodalités concrètesde la votation (ladateduscrutindoit,parexemple,êtrefixéeaumoins2moisaprèslatrans-missiondutextesurlequelporteleréférendum,pourpermettreaurepré-sentant de l’État d’exercer le contrôle administratif),

¾ ladélibérationdoitcomporterlamentionselonlaquelleleréférendumavaleurdécisionnelleafinquelesenjeuxdelavotationsoientclairementidentifiésparlesélecteurs.

unseuildeparticipationestfixéà50%desélecteursinscritsdansunsoucidelégitimitédémocratique





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Important

Présentée comme une innovation majeure par ses promoteurs, la destinée du réfé-rendum décisionnel local semble compromise par la volonté du législateur.Dans un souci de légitimité démocratique, le seuil du taux de participation est fixé à 50% des électeurs inscrits, ce qui, compte tenu du niveau fluctuant de la participation électorale, semble difficile à atteindre.Il faut que la mesure détienne la majorité des voix pour être adoptée.

Remarque :Il est également possible de consulter les électeurs. Dans cette hypothèse, cette consultation ne constitue qu’une demande d’avis. La collectivité territoriale peut limiter cette consultation à une partie des habitants de la collectivité.





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Le droit de pétition …

… a été prévu par la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du terri-toire du 04/02/1995 (dite loi L.O.A.D.T.).

Devant le peu de succès de la procédure, le constituant a souhaité la relancer en l’inscri-vant dans le texte constitutionnel.

Désormais, selon l’article 72-1 alinéa 1 de la Constitution:«la loi fixe les conditions dans lesquelles les électeurs de chaque collectivité territoriale peuvent, dans l’exercice du droit de pétition, demander l’inscription à l’ordre du jour de l’assemblée délibérante de cette collectivité d’une question relevant de sa compétence».

ð La loi du 13/08/2004 relative aux libertés et responsabilités locales détermine la pro-cédure à suivre.


Attention !

Les techniques du référendum décisionnel local et du droit de pétition ne se combinent pas.

ð Si le législateur a prévu que les électeurs peuvent demander, par l'intermédiaire d'une pétition, l'organisation d'une consultation locale, cette dernière, si elle est organisée, ne constitue qu'une demande d'avis.

RemarqueIl est manifeste que ces moyens de démocratie directe font l’objet d’un tel encadre-ment que la question de leur utilité pratique peut être posée.





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Le droit de pétition …

… prévu par la loi L.O.A.D.T., permettait la saisine du conseil municipal par 1/5ème des électeurs inscrits en vue de l’organisation d’une consultation sur une opération d’aménagement rele-vant de la compétence de la commune.

Devant le peu de succès de la procédure, le constituant a souhaité la relancer en l’inscrivant dans le texte constitutionnel (article 72-1 alinéa 1).

La loi du 13/08/2004 détermine la procédure à suivre.

¾ Ledomainedudroitdepétitionaétéélargiàl’ensembledesques-tions relevant de la compétence des collectivités territoriales.

Important

Pour qu’elle soit recevable, la pétition doit recueillir la signature d’au moins 1/5ème des électeurs de la commune ou d’au moins 1/10ème des électeurs du départe-ment ou de la région.

¾ Lademanden’estenaucuncasassimiléeàunedécisionpuisqu’ellen’appellequ’àladiscussionauseindel’assembléedélibérante.

RemarqueLa consécration du droit de pétition et sa portée sont donc très symboliques.





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• le pouvoir réglementaire local

L’acte II de la décentralisation a constitutionnalisé l’existence du pouvoir réglementaire local.«dans les conditions prévues par la loi, [les] collectivités [territoriales] s’admi-nistrent librement par des conseils élus et disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences».

(article 72, alinéa 3)

Au regard des articles 21 et 13 de la Constitution, qui attribuent le pouvoir réglementaire au Premier mi-nistre, sous réserve des attributions du chef de l’État en la matière, les collectivités territoriales ne dispo-saient jusqu’alors que d’un pouvoir réglementaire «résiduel et subordonné».

ð Le Conseil constitutionnel avait estimé que les modalités de mise en œuvre des règles et principes fondamentaux de la libre administration devaient être fixées par décret (décision n° 83-168 DC du 20/01/1984).

¾ Les autorités centrales conservaient leurs prérogatives en matière réglementaire.

¾ Les autorités locales n’exerçaient un pouvoir réglementaire que dans un domaine déterminé et dans le cadre défini par la loi et les règlements.

ð Le Conseil constitutionnel admet pourtant l'existence d'un pouvoir réglementaire local sur le fon-dement de l'article 72 de la Constitution (décision n° 2001-454 DC du 17/01/2002, loi relative à la Corse).

La consécration constitutionnelle d’un pouvoir réglementaire local comporte un certain nombre de limites car il est considéré comme étant distinct de celui du Premier ministre


L’exercice des compétences confiées aux collectivités territoriales sont conditionnées par le pouvoir nor-matif de l’État puisque le contenu de ces règles et les modalités de leur application relèvent de son seul pouvoir.

ð Le pouvoir réglementaire local reste donc résiduel avec un champ d'application restreint et un contenu très encadré.





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Le pouvoir réglementaire local …

… est considéré comme étant distinct de celui du Premier ministre, il comporte donc un certain nombre de limites :

- Il ne peut s’exercer pleinement que dans l’hypothèse où le Premier mi-nistre ne met pas en œuvre le sien.

RemarqueS’il n’est plus indirect, il reste secondaire.

Il ne s’agit plus de mesures d’application de la loi mais de mesures d’exécution de celle-ci.

- Son champ d’intervention est limité aux compétences des collectivités territoriales tandis que le Premier ministre dispose d’un champ d’interven-tion général.

¾ Le pouvoir réglementaire local n’est donc pas «concurrent» de celui du chef du Gouvernement dans la mesure où il n’est pas de la même nature.

Sa reconnaissance constitutionnelle ne remet donc pas en cause la jurisprudence du Conseil constitutionnel et la capacité normative des collectivités territoriales reste donc toujours subsidiaire par rapport au pouvoir réglementaire du Premier ministre.





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• l’expérimentation

L’expérimentation …

… est une pratique courante et ancienne au service de la modernisation de l’État.

ð Elle permet de tester la pertinence d’une norme nouvelle avant son éventuelle adoption définitive.

La révision constitutionnelle du 28/03/2003 a consacré au plus haut rang le principe de l’expérimentation (Art. 37-1 et Art. 72 al. 4).

¾¾ Il convient de distinguer 2 types d'expérimentations :

- les expérimentations - transferts :une nouvelle compétence est confiée à une collectivité.(modèle consacré dans l’article 37.1 de la Constitution) (1)

- les expérimentations - dérogations :un pouvoir normatif intervenant dans le champ de la loi ou de règlement est confié à une collectivité.(modèle institué par le nouvel article 72 al. 4 de la Constitution) (2)

Cette innovation, qui déroge au principe d’égalité, est très largement encadrée par la loi organique du 01/08/2003.

(1) et (2) voir série IA01 page 23

¾¾ Le démarrage de l'expérimentation législative relève du législateur et de lui seul. Il nécessite l'adoption d'une loi d'habilitation.

¾¾ L'expérimentation réglementaire est autorisée par le Gouvernement agissant par voie de décret en Conseil d'État.

Le législateur et le Gouvernement conservent donc toute latitude pour décider de l’opportunité d’une expérimentation, et l’un ou l’autre doit en fixer la durée.

L’objet de l’expérimentation doit être «limité». Voir série IA01, page 24

Important





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Avant le terme de la durée fixée pour l’expérimentation, une évaluation de cette der-nière doit être présentée devant le Parlement pour qu’il décide de son avenir.Selon les cas, le Parlement pourra :

- maintenir la mesure en la généralisant, et la faire définitivement sortir du champ de l’expérimentation,- demander une prolongation de l’expérimentation,- abandonner la mesure expérimentée.

L’article 37.1 de la Constitution …

… consacre la possibilité pour le parlement ou le Gouvernement de décider d’expérimen-tations qui peuvent aboutir au transfert définitif de compétences aux collectivités.Il dispose ainsi que :

«la loi et le règlement peuvent comporter, pour un objet et une durée limités, des dispositions à caractère expérimental».

Remarque :La loi du 13/08/2004 relative aux libertés et responsabilités locales a ouvert à 8 domaines ce type d’expérimentation (ex. : transfert des aéroports pour les collectivités territoriales et leurs groupements ; financement d’équipements sanitaires pour les régions ou encore l’entretien du patrimoine pour les départements).

L’article 72, alinéa 4 de la Constitution ..

… prévoit que :« dans les conditions prévues par la loi organique, et sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti, les collec-tivités territoriales ou leurs groupements peuvent, lorsque, selon le cas, la loi ou le règlement l’a prévu, déroger, à titre expérimen-tal et pour un objet et une durée limités, aux dispositions législa-tives ou réglementaires qui régissent l’exercice de leurs compé-tences».





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Remarques : Avant sa généralisation, opérée par la loi du 01/12/2008, le dispositif du revenu de solidarité active (R.S.A.) a fait l’objet d’une expérimentation de ce type par des départements volontaires. La loi du 12/07/2010 portant engagement national pour l’environnement (dite loi « Grenelle 2 ») prévoit l’expérimentation, ouverte aux communes et aux groupements de communes de 100 000 habitants, de la mise en place de « zones d’action prioritaires pour l’air » (Z.A.P.A.) pour une durée de 3 ans. Ces Z.A.P.A. doivent permettre de renforcer la lutte contre la pollution atmosphérique en réduisant notamment les émissions de particules et d’oxydes d’azote. L’expérimentation devrait être lancée d’ici à la fin de l’année 2011.

L’objet de l’expérimentation de l’article 72, alinéa 4 de la Constitution doit être «limité» :

La loi ou le décret doit :

- énumérer les dispositions susceptibles de faire l’objet de dérogations,- préciser la nature juridique et les caractéristiques des collectivités territoriales au-torisées à participer à l’expérimentation qui n’est pas ouverte à toutes les catégories de collectivités territoriales,

Exemple : il peut s’agir des collectivités territoriales répondant à des situations particulières telles que des villes dépassant un seuil de population, des com-munes du littoral ou des collectivités situées en zone montagnarde

- fixer le délai dans lequel les collectivités territoriales qui remplissent les conditions peuvent demander à bénéficier de l’expérimentation. (5 ans maximum).

Celles-ci doivent demander à bénéficier de l’expérimentation par une délibération motivée de l’as-semblée délibérante.Cette délibération doit être transmise au préfet, qui doit, à son tour, adresser la demande accompa-gnée de ses observations au ministre chargé des collectivités territoriales.Le contrôle est donc exercé par le Gouvernement lui-même qui

«vérifie que les conditions sont remplies et publie, par décret, la liste des collectivités territoriales autorisées à participer à l’expérimentation».

Une fois admise à l’expérimentation, les autorités de la collectivité territoriale peuvent édicter des actes dérogatoires à la législation de droit commun.Elles sont tenues d’indiquer la durée de validité des actes.Le caractère exécutoire de ces actes ne dépend pas de la transmission au représentant de l’État, obligatoire, mais de la publication au Journal Officiel.

Le représentant de l’État exerce un contrôle sur les actes dérogatoires contre lesquels il peut exercer un recours et l’assortir d’une demande de suspension.





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• le principe de l’autonomie financière

«Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi. Elles peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures (…). Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l’ensemble de leurs ressources (…)Tout transfert de compétence entre l’État et les collectivités territoriales s’accom-pagne de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétence ayant pour conséquence d’augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de res-sources déterminées par la loi (…)».

(article 72-2 de la Constitution)

Le principe de l’autonomie financière des collectivités territoriales comporte 2 volets principaux :

Les recettes fiscales et autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivité, une part déterminante de l’en-semble de leurs ressources.Les catégories de ressources propres sont, selon la loi organique du 29/08/2003, « le produit des impositions de toutes natures dont la loi les autorise à fixer l’assiette, le taux ou le tarif, ou dont elle détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d’assiette, des redevances pour services rendus, des produits du domaine, des par-ticipations d’urbanisme, des produits financiers et des dons et legs ».Cette « part déterminante » ne peut pas descendre en dessous du seuil de « res-sources propres » tel qu’il résulte des résultats de l’année 2003. Ce seuil se situe à 60,8% pour les communes et les E.P.C.I., à 58,6% pour les départements et à 41,7% pour les régions.

La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 est considérée par la majorité des auteurs comme un « rendez-vous manqué » s’agissant d’une éventuelle autonomie fiscale locale. Le Conseil constitutionnel a lui-même précisé que les collectivités territoriales ne béné-ficient pas d’une autonomie fiscale (cf. décision n°2009-599 DC, 29/12/2009). Elles disposent donc d’une simple autonomie de gestion des ressources locales.

Chaque transfert de compétence de l’Etat aux collectivités territoriales doit corrélativement emporter transfert des moyens financiers que l’Etat consacrait à l’exercice de cette compétence avant le transfert.)





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La compensation financière des charges résultant de tous nouveaux transferts de compétences doit ré-pondre à plusieurs règles posées par la loi organique du 29/08/2004 relative à l’autonomie financière des collectivités territoriales :

¾ Elle doit être intégrale, concomitante, contrôlée et conforme à l'objectif d'autono-mie financière inscrit à l'article 72.2 de la Constitution.

La loi du 13/08/2004 relative aux libertés et responsabilités locales a prévu que la compensation financière des transferts de compétence s'opère, à titre principal, par l'attribution d'impositions de toutes natures:

- la taxe spéciale sur les conventions d'assurance : T.S.C.A. (pour les départements),- la taxe de consommation intérieure sur les produits pétroliers : T.I.P.P. (pour les départe-ments et les régions).





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L’acte II a non seulement permis une relance de la décentralisation, mais aussi de la déconcentration.

• les apports de l’acte II en matière de déconcentration

Les apports de la l’acte II en la matière s’observent sur le plan du contrôle de légalité et de la réorganisation de l’État dans le territoire.

8 En matière d'exercice du contrôle de légalité par le représentant de l'État, la loi du 13/08/2004 comporte un certain nombre d'améliorations afin de

«moins contrôler pour mieux contrôler» :- le nombre d’actes des collectivités territoriales et de leurs établissements publics soumis au contrôle de légalité (près de 8 millions par an) diminue,- le représentant de l’État dispose du «pouvoir d’évocation»: à tout moment il peut deman-der communication des actes locaux non soumis à transmission, en fonction du contexte local et de sa stratégie de contrôle.

Ces 2 mesures contribuent à modifier en partie le fonctionnement du contrôle administratif :¾¾ d'un contrôle quasi-systématique des actes, on passe à un contrôle plus aléatoire.

Remarque :On peut noter qu’une nouvelle réduction de la liste des actes obligatoirement transmissibles en préfecture a été réalisée par l’ordonnance du 17/02/2009, applicable au 01/01/2010.

8 Le nouvel élan donné à la décentralisation s'accompagne d'une réforme de l'administration territo-riale de l'État traduite par :

- la loi constitutionnelle du 28/03/2003,- la loi du 13/08/2004,- le décret du 29/04/2004.

La révision générale des politiques publiques (R.G.P.P.), lancée à partir de juin 2007, s’inscrit nécessairement dans ce contexte (V. dossier n° DA 02 ou n° IA 02).





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LES IMPLICATIONS DE L’ACTE II DE LA DÉCENTRALISATION SUR L’ORGANISATION ADMINISTRATIVE

Si l’acte II de la décentralisation avait pour ambition de mener à une nouvelle architecture des pouvoirs, il a toutefois suscité un certain nombre d’inquiétudes et d’interrogations.

LES INQUIÉTUDES ET INTERROGATIONS SUSCITÉES PAR L’ACTE II DE LA DÉCENTRALISATION.

Malgré l’adoption de la réforme entre 2003 et 2004, les débats concernant l’impact de l’acte II de la décen-tralisation sont loin d’être clos.

• la conciliation nécessaire entre la notion de chef de file et de l’interdiction de la tutelle

Important

L’interdiction de la tutelle d’une collectivité territoriale sur une autre constitue l’un des principes fondamentaux de la décentralisation.

La consécration constitutionnelle de ce principe (Art. 72 alinéa 5) doit se concilier avec une notion aux contours incertains et au contenu flou, celle de «collectivité chef de file».

«Lorsque l’exercice d’une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivi-tés territoriales, la loi peut autoriser l’une d’entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune».

(Art. 72 même al.5)

ð Il apparaît délicat de concilier 2 principes qui semblent contradictoires.

La loi du 13/08/2004 a reconnu, explicitement ou implicitement, le rôle de chef de file :- au département pour l'action sociale et médico-sociale,- à la région pour le développement économique.

Mais ces collectivités doivent être d'une grande prudence dans la mise en œuvre de leurs compétences pour ne pas entraver l'action des autres catégories de collectivités.






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• des interrogations sur la mise en œuvre du principe de subsidiarité

Le principe de subsidiarité a été inscrit dans la Constitution au 2ème alinéa de l’article 72 en vertu duquel :«les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon».

D’origine communautaire, ce principe, appliqué à la décentralisation, pose plusieurs questions.

L’absence claire d’une répartition des compétences entre l’État et les collectivités territoriales se traduit par 2 critiques:

- le principe de subsidiarité paraît difficile à mettre en œuvre en présence d’un État qui sou-haite conserver des pouvoirs d’impulsion,- l’introduction du principe de subsidiarité au plan local est discutable parce qu’il n’a pas empêché les conflits de compétences et la création de redondances au plan européen : la détermination de l’échelon pertinent de mise en œuvre d’une compétence peut mener à une «concurrence» néfaste entre les collectivités.

ð Les critiques adressées à ce principe ne pourront être balayées qu'à l'aide du juge constitutionnel, chargé d'en préciser la portée et de veiller à son respect.





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• la procédure de l’expérimentation et le principe d’égalité

Le dispositif de l’expérimentation mis en place en 2003 suscite de vives controverses.Pour certains, l’expérimentation est susceptible de porter atteinte au principe d’égalité.

Pourtant, et parce que l’égalité est un véritable «principe gigogne», le Conseil constitutionnel a validé l’ensemble du dispositif dans une décision du 30/07/2003.

La question est de savoir jusqu’à quel point des différences, donc des inégalités, sont acceptables entre les collectivités territoriales.

• des risques de débordements financiers

Malgré l’introduction de nouveaux principes concernant les collectivités territoriales en matière financière, de nombreux élus craignent que les compensations financières de l’État ne soient pas à la hauteur des besoins liés aux compétences transférées, notamment par la loi du 13/08/2004.

voir série IA01, page 30

Exemple : le désengagement de l’État en ce qui concerne l’entretien des routes nationales alors que la plupart sont pas-sées sous le giron du département (d’où des hausses d’impôts annoncées par les élus locaux et le risque du recours à l’emprunt).





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La compensation financière

Si la compensation financière doit être «intégrale», le montant de la compensation se cal-cule selon une moyenne des dépenses opérées par l’État à l’exercice de ces compétences :

- sur les 3 dernières années avant le transfert pour les dépenses de fonc-tionnement,- sur les 5 dernières années précédant le transfert pour les dépenses d’in-vestissement.

Or, l’État s’est parfois dégagé financièrement depuis de longues années en ce qui concerne l’exercice de certaines compétences.





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LE NOUVEL ÉQUILIBRE TERRITORIAL DES POUVOIRS

Selon ses promoteurs, l’acte II de la décentralisation avait pour ambition de transformer l’essai manqué de 1982.Ils souhaitaient que la République, tout en demeurant une et indivisible, soit une République des terri-toires, une République de proximité.

ð Nouvelle architecture des pouvoirs qui reposent sur 2 piliers :

L’ÉTAT ET LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

RemarqueL’État n’est pas séparé des collectivités territoriales : il s’agit d’une reconfiguration des pouvoirs.

Le renforcement de la décentralisation est lié à la réforme de l’État.La redéfinition de son rôle est devenue un thème majeur du débat public, notamment en raison de la crise des finances publiques.

L’impulsion actuelle pousse à :

- recentrer l’État sur ses fonctions régaliennes,- faire adopter à l’État un rôle de «modérateur, d’intercesseur, d’agent de la gouvernance territoriale»,- inscrire l’État dans des objectifs privilégiant des logiques de manage-ment, d’expérimentation et d’expertises.

ð L’effort d’une démarche interministérielle et régionale est, dans cet objectif, re-cherché. C’est notamment ce qui est mis en œuvre à l’heure actuelle dans le cadre de la R.G.P.P.

Les enjeux …

… concernent aussi :- le statut des fonctionnaires (mariage entre pérennité et compétences précises),- les finances publiques (par programme et contrôle a posteriori),- la constitution de pôles d’expertises alliant spécialistes d’administrations déconcentrées et de collectivités territoriales,- la relation entre la réforme de l’État et l’inflexion régionaliste de la décen-tralisation,- la redistribution des compétences entre les différents échelons et la res-ponsabilité de chaque niveau hiérarchique.





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Important

La réforme de l’État a pour objectif de :- redéfinir l’action publique par rapport à la société civile,- renforcer les pouvoirs des citoyens au travers de leurs ins-titutions territoriales.

Les collectivités territoriales de la République disposent de compétences de plus en plus importantes et de moyens accrus, avec des ressources garanties.La reconnaissance constitutionnelle du droit à l’expérimentation doit aboutir selon le gouvernement à ce que :«la différence (soit) une richesse, et non pas un danger pour l’État».

ð «La notion de décentralisation ne doit plus simplement être une notion administrative, mais un véritable projet de société, seul à même de réconcilier les citoyens, les élus et l’État et de restituer son efficience à l’action publique».

Les structures traditionnelles de l’État unitaire français ont été affectées par un mouvement qui tend à transférer des pouvoirs de décision au plus près des citoyens.

ð Il en résulte des transformations sur l'organisation administrative dont le juge constitutionnel est chargé de contrôler - limiter ? - les effets pour rendre à la fois effective la démocratie locale et efficient le contrôle de l'État.





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La France est un État de type unitaire. Il en découle l’existence d’un seul centre d’impulsion politique, situé dans la capitale, et une unité des sources législatives.

"La loi est la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse». (article 6 de la D.D.H.C. du 26 août 1789)

La centralisation politique a pendant longtemps été conjuguée à la centralisation administrative : malgré la superficie du territoire, les organes administratifs, relais du pouvoir politique, étaient soumis au pouvoir hiérarchique des autorités centrales et n’avaient aucun pouvoir de décision.

C’est devant le risque d’asphyxie et d’inefficacité de l’action administrative qu’il est apparu indispensable d’aménager la centralisation administrative. Cet aménagement a été accompagné de la reconnaissance d’un «intérêt public local», qui justifie que les décisions intéressant les citoyens-administrés puissent être prises au plan local par des organes locaux autonomes et séparées de l’administration d’État.

2 techniques d’administration du territoire se sont en conséquence progressivement et durablement implantées en France : la déconcentration et la décentralisation. Ces techniques obéissent à des impé-ratifs et des objectifs différents, mais sont considérées comme complémentaires.

La déconcentration

… est une technique d’administration du territoire consistant à déléguer à des représen-tants locaux de l’État, nommés par ce dernier et soumis à son pouvoir hiérarchique, des attributions administratives. Ces autorités locales, qui agissent dans des circonscriptions administratives, prennent des décisions au nom, pour le compte et sous la responsabilité de l’État.Il s’agit d’une modalité de la centralisation administrative visant à désengorger l’État et à lui permettre d’être plus efficace au plan local.

La décentralisation

… est une technique d’administration du territoire visant à transférer des compétences à des entités disposant de la personnalité juridique et agissant dans des aires géogra-phiques limitées. Ces entités (collectivités territoriales et établissements publics locaux) ont des organes élus qui prennent des décisions au nom, pour le compte et sous la res-ponsabilité des citoyens-électeurs. Ces entités doivent respecter les prérogatives de l’État, mais sont autonomes dans leurs domaines de compétences.Il s’agit ici de reconnaître aux citoyens-administrés un pouvoir de décision à travers l’élec-tion d’organes locaux. C’est la reconnaissance de la «démocratie locale».





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L’implantation de ces 2 techniques d’administration du territoire n’a pas été réalisée par un texte précis parce qu’il s’agit davantage du fruit d’un long processus historique.

Si la division actuelle du territoire et de l’administration résulte encore en majeure partie de l’époque na-poléonienne, c’est notamment sous le IInd Empire, la monarchie de Juillet et la IIIème République que la déconcentration et la décentralisation se sont développées.

La Constitution du 27/10/1946 est venue consacrer le système de la déconcentration et le principe de la libre administration des collectivités territoriales.

Ce n’est pourtant qu’en 1982 qu’une véritable «révolution administrative» a eu lieu avant qu’à partir de 2003, une relance conjuguée de la décentralisation et de la déconcentration ne vienne en renforcer l’assise et la portée.

L’ÉVOLUTION DU SYSTÈME ADMINISTRATIF À PARTIR DE 1982

• C’est à partir de la loi du 02/03/1982 et le cycle des "lois Defferre" que la décentralisation est devenue une réalité incontournable du paysage administratif français.

Les principaux apports de cette réforme :

- Suppression de la tutelle administrative au profit du contrôle de légalité des actes locaux.

- Transformation de la région en qualité de collectivité territoriale.

- Transfert de compétences au profit des collectivités territoriales («blocs de compétences»).

- Transfert des fonctions exécutives départementales et régionales des mains du préfet au profit du président élu des assemblées.

- Création de la fonction publique territoriale (loi du 26/01/1984).

• Le large mouvement décentralisateur engagé à partir de la loi du 02/03/1982 a été suivi d’un mouvement identique en faveur de l’approfondissement de la déconcentration.

- Décret du 10/05/1982 : les préfets dirigent les «services extérieurs de l’État» dans le dépar-tement ou la région, et sont les ordonnateurs secondaires des dépenses de l’État dans leurs circonscriptions.

- Loi d’orientation A.T.R. du 06/02/1992 et décret du 01/07/1992 portant charte de la décon-centration : consécration du principe de subsidiarité pour les services de l’État.





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L’ÉVOLUTION DU SYSTÈME ADMINISTRATIF À PARTIR DE 2003

• C’est à partir de la révision constitutionnelle du 28/03/2003 qu’une relance de la décentrali-sation a été réalisée. Les principaux apports de "l’acte II de la décentralisation" sont :

- la consécration constitutionnelle du principe de la décentralisation,- le référendum décisionnel local et le droit de pétition,- la consécration du pouvoir réglementaire local,- le principe de l’expérimentation,- le principe de subsidiarité,- le principe de l’autonomie financière,- l’introduction de la notion de "chef de file",- la consécration constitutionnelle de l’interdiction de la tutelle.

• "L’acte II de la décentralisation" a été accompagné d’une volonté de réformer l’administra-tion territoriale de l’État, à savoir les services déconcentrés, afin de les mo derniser et de recen-trer l’État sur ses missions prioritaires. La réforme est par ailleurs toujours en cours.

- Décret du 29/04/2004 : renforcement des compétences du préfet de région.

- Loi du 13/08/2004 (essentiellement consacrée aux transferts de compétences et de per-sonnel au profit des collectivités territoriales) : modernisation du contrôle de légalité des actes.

UNE ÉVOLUTION À SUIVRE

• Une réforme de la structure territoriale de l’État est en chantier depuis plus d’un an. Il s’agit de la révision générale des politiques publiques (R.G.P.P.). 3 conseils de modernisation ont eu lieu entre décembre 2007 et juin 2008.

(Voir série DA02)

• Le président de la République, dans son discours de Toulon du 25/09/2008, a relancé l’idée de repenser l’organisation administrative. Un "Comité pour la réforme des collectivités lo-cales", présidé par Édouard Balladur, a été mis en place dès le 22/10/2008 afin de réfléchir à une nouvelle organisation territoriale de la France. Ce Comité est chargé de rédiger un rap-port avant le 01/03/2009 sur les thèmes suivants :

- la simplification des structures,- la clarification des compétences,- la maîtrise des dépenses publiques,- la réforme de la fiscalité locale.

Le rapport, intitulé « Il est temps de décider » et rendu public le 5 mars 2009, comporte 20 propositions susceptibles de devenir ce que l’on nommera alors probablement « l’acte III de la décentralisation ». (V. dossier n° DA 03 ou n° IA 03)

Documents

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