PACTE FINANCIER ET FISCAL DE SOLIDARITÉ AU …€¦ · ET FISCAL ? I. S’appuyer sur une motivation politique forte II. Articuler le pacte "nancier et "scal au projet de!territoire

PACTE FINANCIER ET FISCAL DE SOLIDARITÉ AU SERVICE DU!PROJET DE TERRITOIRE La nouvelle génération de pactes !nanciers et !scaux : un"allié"pour les nouveaux mandats locaux

SOMMAIRE

3Pacte !nancier et !scal de solidarité au service du"projet de territoire

4 ÉDITO

5 INTRODUCTION

41 PARTIE 111

LA BOÎTE À OUTILS DU PACTE FINANCIER ET FISCAL

I. Les attributions de compensation

II. La dotation de solidarité communautaire

III. Les fonds de concours

IV. Le fonds de péréquation des ressources intercommunales et!communales (FPIC)

V. Schéma de mutualisation, cœf"cient de mutualisation, coordination "scale, DGF territoriale… des outils au!service du!pacte "nancier

84 ANNEXES

7 PARTIE 1

DES ACCORDS FINANCIERS AUX PACTES FINANCIERS

I. Pacte "nancier : état des lieux et!retours d’enquête

II. Un pacte "nancier : pour quoi faire ?

23 PARTIE 11

COMMENT CONSTRUIRE UN PACTE FINANCIER ET FISCAL ?

I. S’appuyer sur une motivation politique forte

II. Articuler le pacte "nancier et "scal au projet de!territoire

III. Partir d’un diagnostic consolidé de la situation "nancière et "scale du!territoire

IV. Mettre en place une logique de!projet

V. Mettre en œuvre le pacte "nancier et!l’évaluer

VI. Identi"er les freins potentiels

4

De fortes contraintes pèsent sur les budgets des collectivités en ce début de mandat : réduction brutale des dotations de l’Etat aux collectivités locales, conjoncture économique peu favorable à la dynamique des assiettes fiscales, contraction

de l’épargne réduisant les capacités d’investissement…

En 2017, les dotations de l’Etat aux collectivités du bloc communal seront réduites d’un tiers de leur montant actuel et tout porte à croire que l’effort financier attendu des collectivités pourrait s’inscrire dans la durée.

Dans ce contexte, au moment où nos intercommunalités élaborent une nouvelle génération de projets de territoire et leurs futurs schémas de mutualisation, le pacte financier et fiscal apparaît comme un levier structurant pour poser les bases d’une nouvelle gouvernance financière sur le territoire communautaire.

L’enjeu est de taille, il porte sur la capacité des intercommunalités à optimiser leurs politiques de solidarité et à maîtriser leurs charges de fonctionnement. Il s’agit de remettre à plat, à l’aune de la nouvelle donne financière et fiscale, les relations tissées au fil des années sur le territoire communautaire entre communes et communauté. Il s’agit encore de préserver l’autofinancement nécessaire à la réalisa-tion des projets d’investissements indispensables au développement du territoire. Il s’agit surtout de se doter d’outils de concertation et de coordination pour anticiper les évolutions à venir.

La première génération de pactes financiers s‘est le plus souvent ins-crite dans une logique redistributive. Il faut désormais aller plus loin pour assurer la mise en œuvre du projet de territoire, pour optimiser les charges et les ressources, et conforter l’intercommunalité.

C’est à ce titre que le pacte financer constitue le grand rendez-vous des nouveaux mandats. Pour certaines communautés, la tâche sera ardue : la répartition des ressources sur le territoire communautaire et la réaffectation des moyens sont des questions sensibles… Pour d’autres, il faudra revoir des accords passés, faire évoluer les prin-cipes fixés aux premières heures de leur constitution… Dans tous les cas, beaucoup de pédagogie sera nécessaire.

C’est l’objectif de cet ouvrage destiné aux élus et décideurs locaux. Il permet dans un premier temps de faire le point sur le déploiement actuel des pactes financiers et fiscaux. Il donne ensuite les diffé-rentes clés pour conduire avec succès une démarche de pacte finan-cier et fiscal.

Charles-Éric LemaignenPrésident de l’Assemblée des Communautés de France

Président de la communauté d’agglomération Orléans Val de Loire

ÉDITO

5Pacte !nancier et !scal de solidarité au service du"projet de territoire

La nouvelle génération de!pactes "nanciers et "scaux!: un allié pour les!nouveaux mandats locaux

Communes et communauté ont un destin financier lié : mise en œuvre conjointe du projet de territoire, politiques de reversement par dotations de solidarité ou fonds de concours, partage de compétences pouvant donner lieu à des relations financières croisées, développement de la péréquation à l’échelle intracommunautaire, mise en œuvre de politiques de solidarité en

faveur des communes défavorisées ou porteuses de projets spécifiques, élaboration des futurs schéma de mutualisation… les motifs d’un renforcement et d’une imbrication toujours plus forte des relations financières entre communes et communauté sont nombreux.

D’autres arguments peuvent être évoqués : • tout d’abord le modèle fiscal des communautés, issu de la réforme de 2009, qui leur donne une

part de fiscalité sur les ménages (taxe d’habitation, foncier bâti). Désormais, sur le territoire communautaire, communes et communauté devront se coordonner pour actionner le levier fis-cal, que le contexte de précarisation et de contraction du pouvoir d’achat des ménages rend de plus en plus sensible ;

• la mise en œuvre du fonds de péréquation horizontale (FPIC) en 2010, de son côté, ouvre un nouvel espace de dialogue entre communes et communauté qui peuvent, si elles le souhaitent, définir des principes de solidarité adaptés à leur territoire ;

• le contexte de rigueur financière accrue pour les budgets locaux constitue un motif supplémen-taire pour mettre à plat ou simplement définir des politiques financières et fiscales coordonnées à l’échelle des territoires communautaires. En effet, les nouveaux mandats locaux s’inscrivent dans un contexte financier beaucoup plus contraint. Au gel des dotations de l’État, qui depuis 2010 incite les collectivités à plus de maîtrise de leurs charges de gestion, vient se substituer un programme de baisse des dotations (12,5 milliards d’euros entre 2014 et 2017) d’une ampleur inédite qui impose d’envisager autrement les liens financiers et fiscaux entre communes et communauté. La maîtrise des dépenses et le choix de leur meilleure allocation vont assurément constituer une orientation forte de la feuille de route des nouveaux mandats ;

• enfin, la nouvelle mandature s’inscrit dans une carte intercommunale en mouvement. De nom-breuses opérations de fusion ont eu lieu en 2012-2014 (près de 300) et c’est avec un périmètre élargi que de nombreuses communautés amorcent ce nouveau mandat. Depuis la mise en place des schémas de coopération intercommunale, près d’une communauté sur deux a été concernée par une opération de fusion. Ce mouvement de fond est de nature à modifier en profondeur les règles du jeu au sein des ensembles intercommunaux.

Dès lors, les pactes financiers et fiscaux, qui connaissent aujourd’hui un premier développement, vont être appelés à se généraliser et devenir une pièce maîtresse pour accompagner la mise en œuvre des projets de territoire et leur financement. Dans un cadre concerté avec l’ensemble des collectivités composant le territoire communautaire, il s’agira pour les nouvelles équipes de coordonner la program-mation des investissements, d’en définir les priorités, de s’entendre sur les stratégies fiscales à mettre en œuvre, de formaliser des politiques de redistribution et de solidarité à la lumière de la réalité des ressources et des charges de chaque entité, le tout en préservant la capacité d’investissement néces-saire au développement du territoire.

INTRODUCTION

INTRODUCTION

6

Parallèlement, au cours des dernières années, le législateur a multiplié les incitations pour conclure ou renouveler les pactes financiers : DGF territoriale, cœfficient et schémas de mutualisation, fiscalité unifiée… La récente loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine de février 2014 en fait même un passage obligé pour les agglomérations signataires d’un contrat de ville. Les pactes financiers sont appelés à puiser largement dans cette nouvelle boîte à outils.

Au-delà de la recherche d’une allocation optimale des ressources, l’effort financier – très important – demandé aux collectivités pour participer au redressement des comptes publics fait du pacte financier un levier indispensable pour une approche plus collective dans la maîtrise et la gouvernance locale de la dépense publique, adaptée aux spécificités de chaque territoire.

Où en sont aujourd’hui les pactes financiers et fiscaux ? Quels enseignements tirer des pactes exis-tants ? Sur quelles bonnes pratiques s’appuyer en vue d’une plus grande diffusion auprès des terri-toires communautaires ? Quelle démarche privilégier et quel contenu leur donner ? Sur quels leviers est-il concrètement possible d’agir pour en faire un outil véritablement opérationnel ?

Pour répondre à ces interrogations et accompagner la mise en place de nouveaux pactes financiers et fiscaux, l’AdCF a souhaité réaliser ce document à vocation pédagogique destiné aux équipes qui se mettent en place à l’occasion du renouvellement des mandats municipaux et communautaires. Il vise à faciliter l’élaboration et la mise en œuvre de pactes financiers au sein des territoires communautaires.

POINT MÉTHODOLOGIQUE :

Réalisée au cours de l’automne 2013 et début 2014, cette étude s’appuie sur les témoignages de responsables politiques et administratifs d’intercommunalités recueillis en deux temps.

Première phase : une enquête électronique. Menée auprès des services des communautés (DGS, direction !nancière), l’enquête combinait des questions fermées à choix multiples et des questions ouvertes. Un total de 302 communautés a répondu spontanément au questionnaire au dernier trimestre 2013.Les résultats de cette enquête ont été comparés, lorsque les éléments statistiques le permettaient, à une enquête similaire réalisée par l’AdCF en 2008 auprès d’un nombre équivalent de communautés.

Deuxième étape : une enquête par entretiens. À partir des retours de l’enquête électronique, 30 communautés ont été retenues pour approfondir l’analyse par des entretiens. L’échantillon, non représentatif, a été composé dans le souci de diversi!er les pro!ls de communautés. Il inclut des communautés d’agglomération et des communautés de communes comptant un nombre de communes faible (3) à très important (68), avec des cœf!cients d’intégration !scale et des po-tentiels !nanciers moyens très variables, des pro!ls géographiques urbains, périurbains, ruraux ou hétérogènes.Dans l’enquête électronique, certaines communautés déclaraient avoir élaboré un pacte, d’autres non : cela a permis d’expliciter les motivations, ou l’absence de motivation, à se doter d’un tel document.

En!n, le document est éclairé par de nombreux et riches témoignages de responsables administratifs et politiques de communautés recueillis !n 2013. À la suite des dernières élections municipales et communautaires, certaines équipes ont été renouvelées. Ces témoignages gardent néanmoins toute leur valeur et sont restitués de manière anonyme dans la mesure où ils n’engagent pas la parole de la collectivité.

Au !l du texte, le pictogramme suivant ( ) signale un renvoi à la partie III qui détaille les outils techniques contenus dans les pactes !nanciers et !scaux.

7

DES

ACCORDSFINANCIERS AUX

PACTES FINANCIERS

PARTIE 1

8

I -

DES ACCORDS FINANCIERS AUX!PACTES!FINANCIERS

I. Pacte financier : état des lieux et retours d’enquête

Le terme « pacte financier » est aujourd’hui passé dans le vocabulaire courant des communautés, si bien que nombre d’entre elles semblent dotées de ce document. En réalité, on observe des situations très diverses. Si le pacte financier peut être aujourd’hui conçu comme un document global, il prend son origine dans les relations financières qui se sont progressivement tissées entre communes et communautés.

Dans un premier temps, le dispositif de la taxe professionnelle unique mutualisée au niveau communautaire a donné lieu à de nombreuses relations financières croisées. Cela s’est traduit par des accords entre communes et communauté principalement axés sur la redistribution et le partage des ressources. Le système des attributions de compensation (AC)1 (reversement obligatoire lié au dispositif de la taxe professionnelle unique et modulé en fonction de l’importance des transferts de charges ( )) a constitué pendant longtemps l’essentiel de ces accords financiers.

Ces reversements, du fait de leur caractère obligatoire, occupent encore aujourd’hui une place importante au sein des budgets communautaires : en 2013, selon la Direction générale des finances publiques (DGFiP), ils représentaient un tiers des dépenses de fonctionnement des communautés toutes catégories confondues, soit un volume de l’ordre de 8 milliards d’euros.

Parallèlement à ces reversements obligatoires, la mise en œuvre du projet de territoire a conduit communes et communautés à formaliser, entre elles, des accords à caractère financier : partage de la dynamique des assiettes fiscales au travers de la dotation de solidarité communautaire (DSC) ( ), accompagnement des projets d’investissement portés par les communes grâce aux fonds de concours ( ), conventions de mise à disposition de moyens matériels et humains pour l’exercice de compétences partagées, mise en œuvre de services communs, accords sur les transferts de charges…

Progressivement, au fur et à mesure du développement de l’intercommunalité, ces accords financiers se sont étoffés, adoptant une dimension de plus en plus collective et articulant entre eux les différents dispositifs de reversement et de solidarité. Ainsi regroupés au sein d’un document global, ils constituent le socle du pacte financier.

Instrument de mise en œuvre des politiques publiques locales, le pacte financier et fiscal peut être complété par d’autres moyens visant à réaliser le projet de territoire : coordination des investissements et de l’offre de services publics, organisation des compétences, définition de l’intérêt communautaire… Il est par ailleurs souvent associé à des dispositifs de concertation et de familiarisation des responsables politiques municipaux et communautaires aux questions financières et fiscales (réunions et débats annuels, observatoires financiers, évaluation du pacte financier, etc.). Comme le relève un élu, « le pacte est avant tout un état d’esprit ».

1. Pour les sigles, se référer au glossaire en!annexe.

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PARTIE 1 / DES ACCORDS FINANCIERS AUX!PACTES!FINANCIERS

Pacte !nancier et !scal de solidarité au service du"projet de territoire

VOTRE COMMUNAUTÉ DISPOSE-T-ELLE D’UN PACTE FINANCIER ET FISCAL ?

Répondant à une enquête de l’AdCF menée en 20082 sur les pactes !nanciers et !scaux, une grande majorité des commu-nautés interrogées déclaraient avoir établi avec leurs communes membres des accords !nanciers de nature diverse (attributions de compensation, dotation de solidarité, fonds de concours…). En revanche, seules 9 % d’entre elles évoquaient l’existence d’un pacte !nancier formalisé.

Près de dix ans après les lois de 1999 relançant l’intercommuna-lité, cette proportion peut sembler faible. La mise en place d’un pacte !nancier progresse néanmoins de 5 points entre l’enquête de 2008 et celle de 2013.

Les deux enquêtes révèlent également les intentions des communautés. Là encore, on note une progression en faveur de la conclusion d’un pacte prévu pour le prochain mandat (question posée en octobre 2013), 12 % des communautés se disant prêtes à s’engager. À l’inverse, la part des communautés envisageant cet exercice à plus long terme est en recul en 2013.

Oui

Non

Prévu pour le prochain mandat

(2014-2020)

Peut-être à terme

0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 %

Enquête 2008Enquête 2013

14 %

Votre communauté dispose-t-elle d'un pacte financier et fiscal ?

9 %

64 %

70 %

12 %9 %

10 %12 %

Source : enquêtes électroniques AdCF, 2008 et 2013 – échantillon!de!302!communautés

UN MODÈLE TYPE DE PACTE FINANCIER

Les pactes !nanciers peuvent adopter des formes et des conte-nus très divers. À titre d’exemple, le document peut se construire de la manière suivante :

Le contenu : - 1re partie : le « pourquoi » de l’élaboration d’un pacte !nancier. À savoir le contexte, et un rappel sur les objectifs stratégiques du territoire en matière de développement et de services publics (ces objectifs sont théoriquement décrits plus en détail dans un autre document, le projet de territoire) ; - 2e partie : le diagnostic !nancier et !scal agrégeant la situation de la communauté et des"communes membres ; - 3e partie : les grands objectifs du pacte et leur traduction opérationnelle en termes d’accord sur les différents dispositifs de reversement et sur leur articulation (le montant et les critères de DSC, les conditions de versement de fonds de concours, les accords sur l’évolution et le partage de la !scalité des ménages et des entreprises, la répartition du FPIC, la révision éventuelle des AC, les modalités de déduction des charges transférées, etc.).

Le nombre de pages : de quelques pages à une trentaine.L’adoption du pacte : variable, elle peut se faire par délibé-ration conjointe du conseil communautaire et des communes membres, ou par délibération simple du conseil communautaire après avis des conseils municipaux.

I. 1 ACCORDS FINANCIERS ET POLITIQUES DE SOLIDARITÉ

L’enquête électronique réalisée par l’AdCF témoigne de l’important développement des accords financiers, souvent établis aux premières heures de la construction intercommunale. Via les dispositifs de redistribution et de péréquation qu’ils arrêtent, ces accords sont également révélateurs des conceptions de la solidarité propres à chaque ensemble communautaire. En effet, la péréquation financière résulte de l’appréciation portée par la communauté, selon les caractéristiques de son territoire, sur la nécessité de corriger les écarts de ressources entre communes et l’ampleur de la correction à apporter.

Parmi les outils ayant une vocation péréquatrice, se distinguent les outils de péréquation directe : dotation de solidarité communautaire, fonds de concours, fiscalité professionnelle unique au travers du mécanisme de mutualisation de la ressource qu’il opère.

2. Voir le magazine Intercommunalités, avril!2014.

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S’y ajoutent les dispositifs de péréquation indirecte3 : ils correspondent aux effets produits par le partage et la mise en commun des équipements collectifs et des charges qui les accompagnent ; financés au niveau communautaire, ils bénéficient à l’ensemble des communes membres indépendamment des apports de chacun. Ainsi par exemple, la possibilité, pour un usager, de profiter d’équipements sportifs ou culturels dans les mêmes conditions que les autres usagers de son territoire communautaire, quel que soit le niveau de ressources de sa commune de résidence et la pression fiscale qu’elle pratique, est l’expression même de la plus-value apportée par l’intercommunalité.

L’analyse des retours d’enquête montre que ces outils de péréquation visent des objectifs politiques de solidarité qui tendent vers deux pôles :

• D’un côté, la solidarité est conçue comme un ensemble de dispositifs essentiellement financiers visant à soutenir les communes jugées les plus en difficulté dans le groupe intercommunal. L’ « inter-communalité » s’entend ici au sens strict : les communes membres coopèrent pour partager et réallouer entre elles les gains liés à la mise en place du groupement.

• De l’autre côté, la solidarité relève davantage d’une organisation des ressources finan-cières et humaines à l’échelle du territoire. L’ensemble communes-intercommunalité est alors conçu comme une « communauté » organisée autour d’un projet global, négocié et acté par les communes, et d’une action collective fédératrice.

Dans la réalité, la solidarité à l’intérieur du bloc local est bien sûr composite et évolue dans le temps, certains territoires tendant plus vers l’une ou l’autre de ces deux orientations. Par ailleurs, comme en témoignent les retours d’enquête, les dispositifs de péréquation ne sont pas les seuls aspects des accords financiers : les accords comprennent aussi la coordination fiscale, les services mutualisés ou encore les plans pluriannuels d’investissement (PPI).

I. 2 LE CONTENU DES ACCORDS FINANCIERS

Quels sont les accords !nanciers précurseurs des futurs pactes ? Fonds de concours et dotation de solidarité communautaire (DSC) constituent les deux principaux leviers utilisés par les communautés pour mettre en œuvre leur politique volontaire en matière de solidarité ( ).

À noter que les retours de l’enquête donnent une place à part aux attributions de compensation du fait de leur caractère obligatoire pour les intercommunalités adoptant la fiscalité professionnelle unique (FPU). De ce fait, cette étude ne les inclut pas dans les politiques de solidarité menées délibérément par les communautés.

Parmi les communautés interrogées, 75 % versent des fonds de concours, la moitié a recours à une DSC et un tiers utilise de façon conjointe DSC et fonds de concours. Une communauté sur deux travaille également à l’organisation de services mutualisés, et une communauté sur quatre décline ces politiques dans des programmes d’investissement. La création de dispositifs de coordination fiscale est en revanche beaucoup plus rare (5 % des répondants).

Ces accords financiers se traduisent le plus souvent par des documents formalisés, indépendants les uns des autres : un règlement de fonds de concours pour plus d’une communauté sur deux, un accord de mutualisation dans un cas sur trois (préfigurant les futurs schémas), une convention de mutualisation des charges et un règlement de dotation de solidarité communautaire dans un cas sur quatre.3. GILBERT Guy et GUENGANT Alain, « Le rôle

péréquateur de l’intercommunalité : effets redistributifs entre communes au sein des communautés », Les notes territoriales de"l’AdCF, AdCF-Dexia, octobre 2008.

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Ces accords sont en majorité composites et évoluent au fur à mesure des nouveaux dispositifs qui se mettent en place. C’est pourquoi ils peuvent porter sur des thèmes aussi variés que :

• les règles de répartition de la DSC avec des systèmes allant du plus simple au plus com-plexe (DSC à plusieurs volets selon les objectifs de redistribution) ;

• les conditions d’évolution des attributions de compensation (même si ces dernières sont très encadrées) et les modalités de calcul des transferts de charges ;

• les règlements de fonds de concours ;• les dispositifs de partage de la taxe sur le foncier bâti dans le cadre de la mise en place

de zones et parcs d’activités économiques ;• les dispositifs de coordination des politiques fiscales (plus rares) destinés à orienter la

structure de la fiscalité intercommunale pour assurer une équité fiscale satisfaisante entre ménages et entreprises ;

• les programmes d’investissement communautaires ou les plans pluriannuels d’inves tissement ;

• les conventions de services ; • les modalités de répartition du FPIC (plus rarement car sa mise en place est encore

récente) ;• les principes de règles tarifaires communes, etc.

ZOOM SUR LA COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉRATION PLAINE COMMUNE

Le contenu du pacte…

a) Fixation d’un seuil de capacité d’auto!nancement à ne pas franchir.

b) Dé!nition d’un PPI 2010-2015 de 51,6 millions d’euros (nets de subventions) en moyenne annuelle.

c) Engagement sur une hypothèse d’évolution des dépenses de gestion maintenue à 2,5 % par an de compte administratif à compte administratif.

d) Adoption du principe de l’augmentation du taux de la coti-sation foncière des entreprises à la hauteur de la marge de manœuvre ouverte par l’évolution des taux ménages.

e) Maintien du montant de l’enveloppe de DSC sur la base de son montant de 2010 tout en travaillant sur de nouveaux cri-tères de répartition.

f) Adoption du principe selon lequel la !scalité ménage au niveau intercommunal ne sera pas utilisée comme levier et qu’il n’y aura pas de hausse de taux.

Fonds de concours

Dotation de solidarité

Services mutualisés

Programme d’investissementscoordonnées

Dispositif de coordination fiscale

0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 %

5 %

24 %

36 %

55 %

80 %

Total > à 100 %,plusieurs réponses possibles

Quels sont les outils de solidarité financière et fiscale utilisés par la communauté ?

Source : enquête électronique AdCF, 2013 – échantillon de 302 communautés

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ZOOM SUR LA ROCHE-SUR-YON AGGLOMÉRATION

Le contenu du pacte…

a) Des principes de !scalité : engagement à limiter la hausse des taxes communautaires.

b) Des principes de solidarité : garantir des ressources pour la communauté, mettre en place un mécanisme de solidarité (dotation de"base petite commune, intéressement économique, dotation compensatrice), mettre en place des fonds de concours en investissement (une enveloppe avec droits de tirage par commune, une enveloppe pour !nancer des projets communaux structurants pour le territoire).

I. 3 LES ACCORDS FINANCIERS SONT ANCIENS ET… STRATIFIÉS

Dans la grande majorité des cas (68 %), la mise en place de ces accords financiers est concomitante de la création de l’intercommunalité et s’inscrit dans la dynamique de sa construction.

De nombreuses communautés ont pris le parti de procéder par étape. Aux attributions de compensation fixées dès la formation du groupement, sont venues s’ajouter des dotations de solidarité à l’occasion de transferts de compétences, des fonds de concours, voire des services communs. C’est principalement la difficulté à revenir sur un accord financier conclu par le passé qui explique le phénomène « d’empilement » des différents dispositifs que l’on observe dans de nombreuses communautés. Les accords financiers apparaissent comme stratifiés.

Dans un cas sur trois, ces politiques de solidarité ont été instituées à l’occasion d’un événement particulier : la modification du périmètre intercommunal (fusion, élargissement, arrivée de nouvelles communes), le changement de statut de la communauté, le passage au régime de la fiscalité professionnelle unique, des transferts de compétences, la mise en place du FPIC en 2012 ou encore un événement conjoncturel spécifique (par exemple, la fermeture d’un établissement qui apportait une part significative du produit fiscal).

I. 4 LES OBJECTIFS DE SOLIDARITÉ SONT COMPOSITES

En utilisant les différents outils de redistribution et de solidarité à leur disposition (AC, FDC, DSC, dispositifs de coordination fiscale, FPIC…), les communautés poursuivent des objectifs très variables, souvent combinés et évolutifs. Sans qu’aucun classement hiérarchique ne puisse ici être établi, ces objectifs portent le plus souvent sur les thématiques suivantes :

• Compenser des situations historiques en permettant aux communes de retrouver une part de la dynamique de fiscalité professionnelle transférée au moment de la création du groupement ou lors d’une adhésion, au moyen de critères adaptés au sein des enveloppes de la DSC ou de fonds de concours.

• Inciter à des politiques de développement économique par une logique de « juste retour » et d’intéressement au développement au travers des critères de la DSC.

• Faciliter des transferts de compétences et des évolutions de périmètre communautaire avec une politique de reversements attractive.

• Compenser des charges de centralité et mettre en place une logique de solidarité en utilisant là encore la DSC (nombre d’enfants scolarisés dans la commune, nombre de loge-ments sociaux), et définir des critères de fonds de concours spécifiques pour la ville centre.

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• Corriger des écarts de richesse (avec le FPIC en particulier).

• Soutenir la capacité d’investissement des communes, notamment les plus petites, qui n’ont pas les moyens d’agir seules (travaux d’aménagement de bourg, d’enfouissement des réseaux, d’entretien des voiries, etc.).

• Soutenir, grâce à des fonds de concours spécifiques, les investissements des communes sur des équipements de portée communautaire dont le rayonnement dépasse le péri-mètre de la commune (effets induits d’économies d’échelle et d’optimisation des moyens humains et matériels).

• Mettre en œuvre et financer le projet de territoire en dégageant des marges financières destinées à l’investissement.

• Optimiser le levier fiscal en coordonnant le rythme d’évolution et l’importance des pré-lèvements fiscaux.

• Soulager le budget communautaire et répondre à la volonté de ne pas augmenter la fisca-lité tout en maintenant la dynamique de la politique d’investissement communautaire.

• Optimiser les subventions et dotations extérieures en jouant sur différents tableaux pour optimiser le CIF et la DGF : par exemple, versement de fonds de concours plutôt qu’une DSC.

• Amorcer la mise en place et l’élaboration d’un schéma de mutualisation.

Au-delà de ces objectifs, quelques grands principes animent l’esprit de cette démarche. L’ambition globale est de définir des règles communes entre les différentes composantes du territoire communautaire, de partager les enjeux financiers et d’acter ce partage, d’assurer une plus grande transparence financière entre les communes sans porter atteinte à la libre administration de celles-ci.

Un directeur général des services explique : « Ces accords financiers combinés ou non ont vocation à faire prendre conscience d’un destin partagé, de la réalité des charges des communes centres, de l’existence de communes clandestines qui, en quelque sorte, profitent sans donner, et de disparités fiscales parfois très criantes. »

ZOOM SUR… LES OBJECTIFS DE SOLIDARITÉ

Une comparaison des enquêtes AdCF 2008 et 2013Si les politiques de solidarité s’inscrivent encore souvent dans une logique redistributive de l’intercommunalité vers les communes, les objectifs visant à corriger les inégalités de ressources progressent nettement (peut-être en raison des contraintes !nancières renforcées). Dans l’enquête de 2008, 24 % des communautés interrogées orientaient leur politique de la solidarité dans ce sens ; dans celle de 2013, ce chiffre passe à 36 %. De même, l’ambition collective de ces politiques de solida-rité progresse fortement : en 2013, pour 42 % des commu-nautés enquêtées (contre 19 % en 2008), ces politiques ont pour objet d’accompagner et !nancer le projet de territoire, ce dernier point arrivant désormais en seconde position.

Soutenir financièrementles communes

Corriger des inégalités deressources entre communes

Compenser des situations historiques

Financer le projet de territoire

0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 %

Enquête 2008

Enquête 2013

52 %62 %

36 %33 %

27 %31 %

43 %18 %

Quels sont les objectifs poursuivis par les différents dispositifsde solidarité mis en place par votre communauté ?

Total > à 100 %, plusieurs réponses possibles


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I. 5 ENCORE PEU GÉNÉRALISÉ COMME APPROCHE GLOBALE, LE PACTE FINANCIER EST!À!L’AGENDA POUR LES MANDATS 2014-2020

Le plus souvent, ces accords financiers ne sont pas rassemblés dans un document global, et cela pour plusieurs raisons.

Initiés à des moments différents, les dispositifs de redistribution et de solidarité se sont ajoutés au fur et à mesure du développement de l’intercommunalité. On constate un effet d’empilement de ces politiques qui ne sont pas toujours articulées entre elles : leur regroupement au sein d’un document global comme le pacte financier obligerait à renégocier des accords politiques parfois difficilement obtenus et liés à des conditions de majorité exigeantes.

ZOOM SUR… LA RÈGLE DE L’UNANIMITÉ

La règle de l’unanimité, c’est-à-dire la nécessité d’obtenir au sein du conseil communautaire la totalité des suffrages des conseil-lers communautaires présents sans abstention* pour valider une délibération, prévaut dans de nombreux cas dès qu’il s’agit des relations entre communes et communauté, notamment sur le plan !nancier. Cette règle, qui exige un accord absolu de tous les

membres du conseil communautaire quel que soit leur poids dé-mographique au sein de la communauté, se révèle très handica-pante. Ainsi par exemple, un élu issu d’une opposition municipale peut à lui seul bloquer la démarche collective engagée par un ac-cord ou un pacte !nancier.

Par ailleurs, la volonté de se doter d’un document unique peut être absente. L’organisation des politiques de solidarité dans un document global peut être jugée trop complexe, trop rigide, voire politiquement risquée. Certains craignent de figer la situation et la répartition des ressources financières et fiscales alors que les enjeux, très politiques, nécessitent un certain pragmatisme et des capacités d’adaptation rapide. Des pactes financiers tacites peuvent ainsi faire office d’accord non formalisé entre communes et communauté : cela existe en matière de politique fiscale, par exemple concernant les évolutions des taux de fiscalité ménages sur la durée du mandat.

16 %

84 %Non

Oui

Les accords financiers (DSC, Fonds de concours…) sont-ils rassemblés dans un document global ?

Source : enquête électronique AdCF, 2013 – échantillon de 302 communautés

* Une récente réponse ministérielle (juillet!2013) précise que l’unanimité fait référence à l’ensemble des membres du!conseil présents au moment du vote et!non aux suffrages exprimés.

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Par ailleurs, certains territoires considèrent ne pas avoir besoin de passer des accords pour organiser la répartition des ressources et des charges liées à la production de services publics. Ces territoires disposent généralement d’un niveau important de richesse fiscale.

Finalement, il apparaît difficile d’identifier des « profils types » de communautés parmi celles ayant mis en place un pacte financier, quels que soient les critères retenus : potentiel fiscal de l’intercommunalité élevé ou faible, importance du CIF, nombre de communes et poids démographique de chacune, homogénéité ou disparité des revenus moyens par habitant, caractéristiques géographiques (urbain, périurbain, rural, ville centre à fort rayonnement ou absence de ville centre), ancienneté du groupement…

En revanche, on observe une certaine typologie dans le contenu des pactes financiers existants (formalisés comme tel ou non) qui permet de les classer selon les logiques ayant prévalu à leur constitution. Quatre grandes familles se distinguent :

• Des pactes reposant sur une logique de redistribution : ils mobilisent principalement dotation de solidarité communautaire et fonds de concours. Dans de nombreux cas, la logique de redistribution est descendante, elle va de la communauté vers les communes membres et reste guidée par une volonté de compensation. Les pactes correspondants sont souvent des pactes « de la première heure » et les critères retenus visent avant tout le « partage de la croissance ». La nouvelle donne financière devrait faire évoluer ce modèle.

• Des pactes reposant sur une logique de solidarité : ils visent d’abord la réduction des écarts de ressources entre communes. Les critères d’évaluation des ressources (le poten-tiel fiscal ou financier) ou de leur niveau de mobilisation (l’effort fiscal) sont dominants et ces pactes introduisent la prise en compte de situations spécifiques. Parmi les critères structurant la DSC et ses différentes parts, on retrouve par exemple la mesure des écarts de revenus des habitants, des critères de charges reposant sur des profils démographiques ou socio-économiques cibles, etc.

De nombreux pactes résultent d’une combinaison des deux logiques précédentes.

• Des pactes reposant sur une logique d’optimisation des ressources : les dispositifs sup-ports sont le FPIC, les outils de coordination de la pression fiscale, les politiques visant l’homogénéisation des abattements à l’échelle de la communauté, des politiques tarifaires communales… Ces pactes sont plus récents et témoignent d’une approche plus collective développée à l’échelle du territoire communautaire.

• Des pactes reposant sur une logique d’optimisation des dépenses : ils mobilisent le FPIC, les schémas de mutualisation, la relecture des attributions de compensation via les transferts de compétences, la mise en place de services communs, les mises à disposi-tion… Ces pactes reposent sur une priorité donnée à l’investissement, ils sont axés sur les programmes d’investissement et visent la mise en œuvre du projet de territoire. Une programmation pluriannuelle des investissements y est généralement associée.

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ZOOM SUR… LES OBJECTIFS DE SOLIDARITÉ

Les pactes !nanciers, ou documents globaux véritablement forma-lisés et assumant pleinement cette fonction d’articulation des dif-férents dispositifs de solidarité et d’accords !nanciers, connaissent encore un faible développement. Pour autant, les entretiens avec les responsables administratifs des communautés montrent qu’avec le renouvellement des mandats lo-caux, ce sujet est en devenir.

Au moment de l’enquête !n 2013, plus d’une communauté interro-gée sur deux (53 %) souhaitait lancer une démarche d’élaboration d’un pacte !nancier pour le prochain mandat. Plusieurs thèmes devraient y être traités (voir graphique ci-des-sous), avec en nette progression par rapport à l’enquête de 2008 la coordination !scale, la renégociation des politiques de solidarité (DSC, FDC…) et la mutualisation des charges.

Remettre à plat les politiques actuelles de solidarité (DSC, AC, fonds de concours…)

Programmation communautairedes invertissements

Mutualisation des charges

Transférer de nouvelles compétences

Mettre en œuvre un dispositifde coordination fiscale

Instaurer la fiscalité mixte*

Enquête 2008

Enquête 2013

36 %24 %

24 %

22 %

22 %8 %

15 %12 %

11 %3 %

32 %

0 % 5 % 10 % 15 % 20 % 25 % 30 % 35 % 40 %

Quels seraient les thèmes prioritaires d’un nouveau pacte financier et fiscal ?

Total > à 100 %,plusieurs réponses possibles

* La fiscalité mixte est généralisée depuis 2010.


Dans la plupart des cas, les prises de décision politique sont sus-pendues au renouvellement des conseils municipaux et commu-nautaires. Mais les responsables administratifs entendent être prêts quels que soient les résultats du scrutin local et identi!ent claire-ment le pacte !nancier comme un des chantiers prioritaires du mandat 2014-2020.

Selon les retours d’enquête, ces ré#exions ne s’arrêtent pas à la simple remise à plat des #ux !nanciers au sein du bloc local. Elles interpellent également des démarches plus globales comme celle de l’élaboration du schéma de mutualisation des services, l’actua-lisation voire la mise en place d’un projet de territoire, ou encore les réajustements !nanciers faisant suite à des évolutions de péri-mètres et/ou de compétences.

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II. Un pacte financier : pour quoi faire ?

La baisse des dotations de l’État aux collectivités (12,5 milliards d’euros entre 2014 et 2017 dont plus de la moitié – 56 % – devrait être supportée par les collectivités du bloc communal) et le moindre dynamisme économique qui va jouer tant sur l’évolution des assiettes fiscales (évolution négative de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) au niveau national en 2014, atonie des bases fiscales depuis les trois dernières années avec des perspectives faibles d’un retournement rapide de tendance) que sur la capacité contributive des ménages devraient conduire communes et communautés à aborder la question de la répartition des ressources et des charges au sein de l’espace communautaire.Pour de nombreux ensembles intercommunaux, ces perspectives vont imposer une relecture des accords financiers passés, faute de pouvoir les honorer ou afin d’en accentuer le caractère péréquateur. De plus, les nouveaux mandats s’inscrivent dans une carte intercommunale en mouvement : entre 2012 et 2014, on recense près de 300 opérations de fusion de communautés donnant lieu à des structures nouvelles (Source : Direction générale des collectivités locales (DGCL)). Au total si l’on retient le principe qu’une fusion concerne en moyenne 2,5 communautés, depuis la mise en place des schémas de coopération intercommunale, près d’une communauté sur trois a été concernée par une opération de fusion. Ce mouvement de fond est susceptible de redessiner les règles du jeu au sein des ensembles intercommunaux. Ces nouveaux enjeux motivent l’élaboration de pactes dépassant les accords financiers initiaux (DSC, fonds de concours, politique de péréquation au travers du FPIC…) et orientent vers une logique qui privilégie l’intégration. Il s’agit désormais de miser sur une stratégie plus collective.La réflexion autour du pacte financier peut alors conduire à proposer une relecture de l’offre de services communautaires, à mieux cibler les interventions publiques, à en revoir l’organisation et le financement (qui fait quoi et qui est le mieux placé pour faire ?) en vue d’optimiser les moyens. Cette démarche place le pacte financier au cœur de la gouvernance territoriale : il sort du domaine strictement financier pour devenir un outil de mise en œuvre d’un projet politique pour le territoire.

À la lecture des pactes financiers existants et sur la base des échanges et des entretiens qui ont nourri l’étude, on identifie quatre grandes familles de motivation pour aller vers la mise en place de pactes financiers plus formalisés.

ZOOM SUR LES FUSIONS DE COMMUNAUTÉS Entre 2009 et 2012, la Direction générale des collectivités locales (DGCL) enregistre un rythme annuel de fusions de communautés relativement stable, de l’ordre d’une douzaine de fusions par an. En 2013, suite à l’élaboration et à la mise en œuvre des schémas de coopération intercommunale, le nombre de fusions s’accroît très fortement : 94 enregistrées au 1er janvier 2013 et 182 enregistrées au 1er janvier 2014. Au total, au cours des six dernières années, on compte près de 300 opérations de fusions.

2009 2010 2011 2012 2013 20140

40

80

120

160

200

Nombre annuel d’opérations de fusions entregistrées au 1er janvier depuis 2009

2009 2010 2011 2012 2013 2014

Nombre d’opérations de fusions par an 15 14 14 14 94 182

Nb de fusions cumulées 29 28 28 108 276

Ces fusions se traduisent par une baisse du nombre total de communautés. Au 1er"janvier 2014, le nombre de communautés (2"145"communautés) est en recul de 311"communautés par rapport à celui de 2009 (2 583 communautés) alors que la totalité du territoire national est désormais couverte en structures intercommunales (en dehors de l’Île-de-France).Un nouveau paysage intercommunal se dessine avec des communautés plus impor-tantes en poids de population et en nombre de communes :

2008 2014

Nombre moyen de communes / communauté 13 17

Taille moyenne des communautés 21 138 29 184

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LE PACTE FINANCIER ET FISCAL : POUR QUELS OBJECTIFS ?

Mettre en œuvre le"projet"de territoire

• !nancer le projet de territoire• favoriser l’intégration !scale et

!nancière

Optimiser les ressources

• réduire les écarts de richesse• partager les ressources• stabiliser la pression !scale

Pacte !nancier et"!scal

Conforter la gouvernance

• répartir les compétences

Optimiser la dépense publique

• maîtriser les dépenses• prioriser les dépenses• arbitrer• prendre en compte les charges

de centralité

II. 1 ASSURER LA MISE EN ŒUVRE DU PROJET DE TERRITOIRE

Pacte financier et projet de territoire sont liés.

Les projets de territoire s’avèrent très différents d’un territoire à l’autre. Certains se rapprochent du plan de mandat et constituent un véritable projet politique ; d’autres relèvent davantage d’un projet communautaire centré sur l’institution intercommunale (organisations, moyens, compétences, etc.) ; d’autres enfin traitent plus largement du territoire communautaire en mettant en valeur les différents axes de développement portés par l’ensemble des acteurs, s’appuyant le plus souvent sur un diagnostic approfondi du territoire. Dans ce dernier cas, le projet de territoire définit les principales orientations dans les divers champs d’intervention des communes et de la communauté et peut trouver une déclinaison opérationnelle dans le pacte financier.

Pour sa part, le pacte financier a besoin d’un cadre définissant clairement les objectifs et les priorités du territoire : quels sont les projets à financer ? Par quel niveau de collectivités seront-ils pris en charge ? Comment se traduisent les politiques de solidarité souhaitées au niveau communautaire, sur le plan fiscal mais également en matière de réduction des inégalités ? Comment partager l’effort entre collectivités pour poursuivre, dans un contexte de rigueur financière, une politique active d’investissement ? Le pacte peut être le support de ces arbitrages et contribuer à dégager des capacités d’investissement.

Le pacte fiscal et financier s’inscrit ainsi dans une approche globale du territoire, tant en matière de diagnostic fiscal et financier qu’en ce qui concerne la prise en compte des projets de développement et leur financement.

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Les nouveaux mandats offrent l’occasion, pour les ensembles communautaires, de relancer la dynamique des projets de territoire. Comme le résume un élu, « communes et communauté, nous sommes tous dans le même bateau, alors autant ramer ensemble et dans le même sens ».

II. 2 OPTIMISER LES RESSOURCES

Les territoires doivent faire face à une transformation des dynamiques financières et fiscales dans un contexte de faible croissance économique. Habitués à des flux financiers à forte progression avec la taxe professionnelle notamment, les territoires locaux sont désormais confrontés à une stagnation voire une baisse de leurs ressources : marges de manœuvre fiscales plus limitées, baisse durable des concours financiers de l’État qui représentent un quart de leurs ressources…

S’y ajoutent les effets de la réforme de la taxe professionnelle qui tendent à redistribuer les cartes en matière de dynamiques fiscales, à figer les progressions dans les territoires industriels et, au contraire, à apporter de nouveaux flux de ressources dans les territoires résidentiels du fait de l’apport d’une nouvelle assiette fiscale sur les ménages.

Sur bien des territoires, la richesse fiscale – moteur initial des pactes financiers et qui a prévalu à leur développement – s’est progressivement transformée. Par endroit elle a simplement disparu, du fait de l’évolution du tissu économique d’une commune : par le départ d’entreprises par exemple. Ou encore, elle s’est modifiée, le territoire passant du secteur industriel à un secteur plus tertiaire.

Il arrive ainsi que les politiques de solidarité reposent sur des ressources qui n’existent plus ou ont évolué. C’est particulièrement le cas avec les attributions de compensation. Figées dans le temps, elles constituent un reversement obligatoire pour la communauté, même si les entreprises qui ont généré la ressource dont elles sont issues ont disparu depuis longtemps. C’était d’ailleurs l’objectif du « pacte de mutualisation et de garantie de ressources » que visait le dispositif de la taxe professionnelle unique. Le pacte financier et fiscal est l’occasion de s’adapter à ces nouvelles réalités.

Autre conséquence de la réforme de la fiscalité locale, communes et intercommunalités partagent désormais le même contribuable au travers de la fiscalité sur les ménages. Rappelons pour mémoire qu’au moment de la réforme de la taxe professionnelle, les communautés à fiscalité professionnelle unique ont récupéré le produit de taxe d’habitation départementale. Avec, dans certains cas, des taux déjà élevés. Ainsi, très sollicitée, la capacité contributive des ménages pourrait être mise à rude épreuve dans un contexte économique dégradé qui accentue les situations de précarisation et contracte le pouvoir d’achat. Si la fiscalité sur les ménages reste le principal levier fiscal du bloc local (le levier fiscal sur la cotisation foncière des entreprises (CFE) a été fortement amoindri avec le plafonnement de la cotisation minimale dont le produit représente près d’un tiers du produit total de CFE ; le taux de la CVAE est fixé au niveau national), sa mobilisation est délicate.

Par ailleurs, si la situation économique devient plus favorable, les prochains mandats devraient s’inscrire dans une logique de stabilisation voire de baisse de la pression fiscale. Ainsi, communes et communautés vont être conduites à coordonner leurs stratégies fiscales en matière de politiques d’abattement, partage du produit foncier des ZAE voire unification de la fiscalité à l’échelle du territoire.

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Enfin, l’ampleur de la rigueur financière qui s’annonce ne peut se contenter des leviers classiques d’optimisation des ressources et des charges : de nombreux efforts ont déjà été réalisés en matière de gestion et dans certains territoires, la pression fiscale a atteint des niveaux élevés interdisant toute sollicitation supplémentaire. Parce qu’il rebat les cartes et envisage une autre répartition des ressources, le pacte financier offre de nouvelles marges de manœuvre.

II. 3 OPTIMISER LES CHARGES

Les structures intercommunales ont été très actives pour développer et prendre en charge les équipements de rayonnement communautaire. Pour autant, le partage du « stock » d’équipements au moment de la mise en place du groupement s’est fait de façon inégale, soit par crainte de la part des communes périphériques que la ville centre en profite pour se défaire de charges coûteuses, notamment en fonctionnement, soit parce que la ville centre préférait « garder la main » sur les équipements de centralité… Les configurations sont multiples.

Quoi qu’il en soit, selon l’intensité des transferts de compétences à l’intercommunalité et des équipements les accompagnant, certaines villes centres sont aujourd’hui en difficulté, prises au piège par des charges de centralité importantes alors que les potentiels de ressources fiscales se trouvent plutôt dans les opportunités foncières en périphérie. Par ailleurs, du fait de l’obsolescence des valeurs locatives, elles sont souvent contraintes d’exercer une pression fiscale élevée.

Redonner des marges de manœuvre à la ville centre peut être un objectif de relecture ou de définition du pacte financier. Celui-ci doit entraîner avec lui une remise à plat des relations croisées entre l’ensemble des composantes du territoire communautaire pour objectiver les charges supportées par les uns et les externalités positives dont bénéficient les autres.

Les retours d’entretiens soulignent que le partage des charges de centralité dans l’ensemble communautaire est un sujet sensible. Il est généralement sous-tendu par un clivage urbain/périurbain ou rural, les communes rurales estimant qu’elles n’ont pas à financer un équipement profitant d’abord aux habitants de la commune d’implantation. Le pacte financier peut être un support de médiation sur le sujet.

Cette remise à plat peut aussi conduire à revoir la répartition des compétences. Si le pilotage intercommunal apporte de la cohérence, son niveau d’exercice est variable selon les territoires.

Le développement des services communs et des services mutualisés (ressources humaines, SIG, informatique, etc.), déjà mis en place ou expérimentés par certaines communautés, est une autre piste pour optimiser les coûts à moyen terme. Le législateur va d’ailleurs dans ce sens avec l’obligation d’élaborer un schéma de mutualisation à l’issue du renouvellement des conseils municipaux et communautaires (premier trimestre 2015).

De même, les modifications de périmètres intercommunaux ouvrent des opportunités pour retravailler ces sujets. Plus largement, les dispositifs existants ou à venir définis par le législateur invitent à de nouvelles péréquations : le FPIC, le schéma de mutualisation, mais aussi la loi sur la politique de la ville, le cœfficient de mutualisation (loi Maptam) et, à plus long terme, la révision des valeurs locatives ( ).

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II. 4 CONFORTER L’INTERCOMMUNALITÉ DANS LA GOUVERNANCE DU!TERRITOIRE

S’accorder sur un pacte financier, c’est affirmer la position centrale de l’intercommunalité : elle est porteuse et chef de file d’un projet de développement pour le territoire et, à ce titre, se positionne comme l’interlocuteur et le partenaire privilégié de l’ensemble des acteurs publics et privés.

Le pacte financier et fiscal est ainsi un vecteur de dialogue au sein de la communauté, dans ses relations avec les communes et dans les échanges externes avec ses partenaires. Il devient alors un outil de médiation. Validé par le conseil communautaire, il sera doté d’une force supplémentaire s’il est également soumis avec succès aux votes des conseils municipaux. Cette fonction est essentielle pour des communautés qui s’inscrivent dans une gouvernance large coopérant avec de nombreux partenaires privés (entreprises locales, promoteurs, banques, associations diverses, etc.) et institutionnels (les différents niveaux déconcentrés de l’État, ses représentants, ses agences, d’autres collectivités…).

Le pacte apporte également de la visibilité à l’action communautaire. Dans cette perspective, il peut être utile à la communauté pour se positionner lors de l’élaboration des schémas régionaux (SRADDT, SRDEII prévus par le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République) ou lors de négociations de contrats à venir (contrats de projets État-région, fonds européens, dispositifs régionaux, etc.).

Dans le dialogue au sein de l’ensemble communautaire, l’élaboration du pacte financier couplé au projet de territoire est aussi une opportunité pour renforcer l’ingénierie de la communauté sur différents thèmes : consolidation des comptes, observatoire fiscal, indicateurs de suivi et d’évaluation des richesses, gestion des ressources humaines, mutualisation… tout en s’appuyant sur des outils fortement incitatifs mis en place par le législateur (FPIC, schéma de mutualisation, cœfficient de mutualisation... ( )).

C’est, enfin, l’occasion de développer avec les différentes collectivités composant le territoire communautaire une culture financière commune. La démarche d’élaboration du pacte invite élus et services communautaires et communaux à un plus large partage de l’information quant aux réalités fiscales respectives (efforts fiscaux, montant des dotations, ressources…), à une connaissance fine de l’offre de services proposés par chacun. Cette culture financière commune favorise l’intérêt et la mobilisation collective autour des enjeux financiers du territoire et s’avère particulièrement importante en début de mandat lorsque les équipes se renouvellent.

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UN PACTE FINANCIER : POUR QUOI FAIRE ?… TÉMOIGNAGES4

Communauté de communes de la Thiérache du Centre« Notre question de départ était : comment peut-on amener et développer les services à la population ? La réforme de la taxe professionnelle en 2010 a ouvert une fenêtre d’opportunité pour tenter une nouvelle expérience : il fallait convaincre les élus de prendre l’option de la fiscalité unique, qui apporte des dotations en plus, et expliquer que ces dotations pouvaient être utilisées pour apporter des services supplémentaires ciblés (petite enfance, maison de santé, école de musique, centre aquatique de remise en forme). »

Communauté d’agglomération Loire Forez« L’élaboration du pacte de solidarité, comme nous l’appelons, a été motivée par plusieurs facteurs : d’abord, par le constat de la diminution des recettes du bloc communal suite à la réforme de la fiscalité locale à partir de 2010 ; ensuite, par l’interdépendance des fiscalités communale et intercommunale dans la mesure où elles reposent sur les mêmes contribuables ; enfin, les taux de fiscalité ménages varient de 1 à 6 d’une commune à l’autre : les disparités sont particulièrement marquées entre les deux villes centres, les plus petites communes qui bénéficient des infrastructures des villes centres et les communes très rurales et très éloignées du centre-ville. Il y avait donc une nécessité de s’interroger sur le pacte de solidarité en démontrant que c’est une démarche gagnant/gagnant. »

Communauté de communes Au Pays de la Roche aux Fées« À l’origine du pacte, il y a la situation des communes et de la communauté confrontées à des demandes d’amélioration de services tout en devant faire face à une diminution générale des ressources. Notre politique de DSC favorisait largement les petites communes, ce qui n’était pas très juste dans la mesure où leurs charges sont moindres. Cette situation est ressortie à l’occasion d’un bilan et avait été relevée notamment par les communes moyennes qui étaient pénalisées. L’idée, c’était de remettre tout à plat ; nous avons proposé aux communes de prendre en charge, avec un cabinet d’études, une analyse rétro-prospective pour l’ensemble des communes ainsi que pour la communauté. De nouvelles équipes se mettaient en place, les élus étaient demandeurs, ils voulaient connaître leur marge financière, etc. Cela nous a donné l’occasion de regarder quelle avait été la politique de reversement de la communauté envers les communes, ce qu’elle conservait de la part fiscale prélevée et ce qu’elle reversait aux communes. »

Reims Métropole« La communauté d’agglomération est dans une situation financière relativement bonne, avec des marges de manœuvre en investissement ; en revanche, la ville centre est davantage en difficulté. Or, tous les gros équipements sportifs et culturels sont situés sur la ville de Reims, qui est entourée de communes rurales avec des potentiels fiscaux élevés. Si l’on veut développer des projets, il faudra réfléchir au niveau intercommunal (car c’est là que se situent les marges de manœuvre) en partant d’un bilan sur les flux financiers communes/communauté. Que l’on procède ou non au transfert des compétences à la communauté, la question est : comment répartit-on la richesse sur le territoire ? Actuellement, la redistribution se fait en fonction d’un montant par habitant mais l’évolution de la fiscalité ne suit pas et ne permet plus de maintenir ce système. Que fait l’intercommunalité pour les communes ? Comment l’évalue-t-on ? »

La Roche-sur-Yon Agglomération« Pour le prochain mandat, notre objectif est de faire évoluer le pacte financier et fiscal dans un sens plus communautaire. La politique des fonds de concours qui a servi de moteur lors de la création de la communauté d’agglomération doit évoluer. L’idée, c’est de sortir partiellement d’une logique de guichet pour financer en priorité des projets correspondant à la philosophie du projet de territoire, grâce à des critères d’égibilité aux fonds de concours. »

4. Les témoignages sont anonymes (voir la note méthodologique en introduction).

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UN PACTE FINANCIER : POUR QUOI FAIRE ?… TÉMOIGNAGES4

Communauté de communes de la Thiérache du Centre« Notre question de départ était : comment peut-on amener et développer les services à la population ? La réforme de la taxe professionnelle en 2010 a ouvert une fenêtre d’opportunité pour tenter une nouvelle expérience : il fallait convaincre les élus de prendre l’option de la fiscalité unique, qui apporte des dotations en plus, et expliquer que ces dotations pouvaient être utilisées pour apporter des services supplémentaires ciblés (petite enfance, maison de santé, école de musique, centre aquatique de remise en forme). »

Communauté d’agglomération Loire Forez« L’élaboration du pacte de solidarité, comme nous l’appelons, a été motivée par plusieurs facteurs : d’abord, par le constat de la diminution des recettes du bloc communal suite à la réforme de la fiscalité locale à partir de 2010 ; ensuite, par l’interdépendance des fiscalités communale et intercommunale dans la mesure où elles reposent sur les mêmes contribuables ; enfin, les taux de fiscalité ménages varient de 1 à 6 d’une commune à l’autre : les disparités sont particulièrement marquées entre les deux villes centres, les plus petites communes qui bénéficient des infrastructures des villes centres et les communes très rurales et très éloignées du centre-ville. Il y avait donc une nécessité de s’interroger sur le pacte de solidarité en démontrant que c’est une démarche gagnant/gagnant. »

Communauté de communes Au Pays de la Roche aux Fées« À l’origine du pacte, il y a la situation des communes et de la communauté confrontées à des demandes d’amélioration de services tout en devant faire face à une diminution générale des ressources. Notre politique de DSC favorisait largement les petites communes, ce qui n’était pas très juste dans la mesure où leurs charges sont moindres. Cette situation est ressortie à l’occasion d’un bilan et avait été relevée notamment par les communes moyennes qui étaient pénalisées. L’idée, c’était de remettre tout à plat ; nous avons proposé aux communes de prendre en charge, avec un cabinet d’études, une analyse rétro-prospective pour l’ensemble des communes ainsi que pour la communauté. De nouvelles équipes se mettaient en place, les élus étaient demandeurs, ils voulaient connaître leur marge financière, etc. Cela nous a donné l’occasion de regarder quelle avait été la politique de reversement de la communauté envers les communes, ce qu’elle conservait de la part fiscale prélevée et ce qu’elle reversait aux communes. »

Reims Métropole« La communauté d’agglomération est dans une situation financière relativement bonne, avec des marges de manœuvre en investissement ; en revanche, la ville centre est davantage en difficulté. Or, tous les gros équipements sportifs et culturels sont situés sur la ville de Reims, qui est entourée de communes rurales avec des potentiels fiscaux élevés. Si l’on veut développer des projets, il faudra réfléchir au niveau intercommunal (car c’est là que se situent les marges de manœuvre) en partant d’un bilan sur les flux financiers communes/communauté. Que l’on procède ou non au transfert des compétences à la communauté, la question est : comment répartit-on la richesse sur le territoire ? Actuellement, la redistribution se fait en fonction d’un montant par habitant mais l’évolution de la fiscalité ne suit pas et ne permet plus de maintenir ce système. Que fait l’intercommunalité pour les communes ? Comment l’évalue-t-on ? »

La Roche-sur-Yon Agglomération« Pour le prochain mandat, notre objectif est de faire évoluer le pacte financier et fiscal dans un sens plus communautaire. La politique des fonds de concours qui a servi de moteur lors de la création de la communauté d’agglomération doit évoluer. L’idée, c’est de sortir partiellement d’une logique de guichet pour financer en priorité des projets correspondant à la philosophie du projet de territoire, grâce à des critères d’égibilité aux fonds de concours. »

COMMENT

CONSTRUIREUN PACTE FINANCIER ET FISCAL!?

PARTIE 11

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Il n’existe pas de « recette magique » pour construire et mettre en œuvre un pacte financier et fiscal. Les entretiens font néanmoins émerger des lignes directrices qui peuvent servir de fils conducteurs pour élaborer un pacte et l’animer par la suite. Ces leviers, déclinés ci-après, sont de nature et d’importance variables, ils peuvent être mobilisés simultanément, de manière échelonnée et combinés selon les besoins et les situations propres à chaque territoire ; certaines entrées sont très politiques, d’autres plus techniques. Sans les hiérar-chiser, cette partie développe les lignes directrices qui charpentent l’élaboration et le suivi des pactes financiers et fiscaux.

L’approche politique et ses trois leviers : 1. S’appuyer sur une motivation politique forte II. Articuler le pacte !nancier et !scal au projet de territoireIII. Partir d’un diagnostic consolidé de la situation !nancière et !scale

du"territoire

L’approche conduite de projet :IV. Mettre en place une logique de projet V. Mettre en œuvre le pacte !nancier et l’évaluer VI. Identi!er les freins potentiels

I. S’appuyer sur une motivation politique forte L’élaboration et la mise en œuvre du pacte financier requièrent de la part de l’exécutif com-munautaire une implication forte et une motivation politique clairement énoncée, capables d’expliquer et de convaincre l’ensemble des élus du territoire de sa nécessité. Le pacte finan-cier peut être jugé parfois très technique, voire technocratique, et rebuter certains élus qui ne sont pas familiers des notions financières. S’il résulte d’une commande politique émanant directement de l’exécutif communautaire, sa concrétisation est souvent à l’initiative des res-ponsables administratifs. Le relais politique est toutefois essentiel pour que la démarche parvienne à son terme et ne se résume pas à une simple feuille de route pour les services communautaires. En effet, les sujets en jeu portent sur des points sensibles de la gouver-nance du territoire, surtout lorsqu’il s’agit de réallocation des charges et des ressources susceptibles de bouleverser les équilibres existants. Ils impliquent des négociations et des arbitrages de nature politique.

Un élu explique : « Le facteur de réussite, c’est une équipe politique restreinte au niveau de l’intercommunalité qui assume le leadership et qui sait où elle veut aller. Cela permet d’avoir une ligne directrice. Et ensuite d’y associer, le plus possible, un public plus large que le simple conseil communautaire. » Outre l’exercice de pédagogie et de conviction auprès des autres élus, l’engagement et le leadership politique sont essentiels pour dépasser les clivages locaux potentiels (différences de sensibilité politique, oppositions entre « communes centres » et « communes périphériques » ou rural/urbain, etc.). Pour les pactes les plus avancés, on constate systématiquement un portage politique assumé par le président de la communauté, épaulé généralement par le vice-président délégué aux finances. La possibilité de s’appuyer sur une majorité politique substantielle au sein de l’assemblée communautaire facilite aussi la définition et l’adoption d’un pacte financier. Parallèlement, la qualité du dialogue entre les services, le président de la communauté et le vice-président aux finances est une condition pour assurer le portage politique du pacte.

COMMENT CONSTRUIRE UN!PACTE FINANCIER ET FISCAL ?

II -

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PARTIE 11 / COMMENT CONSTRUIRE UN!PACTE FINANCIER ET FISCAL


Le volontarisme politique doit cependant s’ancrer dans une démarche de production collec-tive, de compréhension des positions respectives de chacun et des problématiques soulevées par les élus de l’ensemble communautaire. Le pacte est, en effet, une co-construction entre la communauté et ses communes membres qui va donner lieu à un accord formel (délibé-ration, convention…) pour sa mise en œuvre. Confier la production et la mise en œuvre du document à la seule communauté n’aurait aucun sens.

L’élaboration d’un pacte est en permanence en tension entre le volontarisme politique porté par un leadership fort et la production collective. Délicat à trouver, l’équilibre entre les deux est dynamique et variable selon les différentes phases de la construction du pacte. Il suppose donc un portage politique souple et sensible aux différentes configurations pour éviter la dis-persion des objectifs et les oppositions irréversibles de communes partenaires, sans cesser de fédérer et de mobiliser les énergies autour d’une action collective.

Dans tous les cas, la validation politique du pacte financier doit trouver sa confirmation par un vote du conseil communautaire. Si le pacte engage les communes, la logique voudrait qu’elles soumettent également le document aux assemblées délibérantes.

S’APPUYER SUR UNE MOTIVATION POLITIQUE FORTE… TÉMOIGNAGES

Le Grand Chalon « Au Grand Chalon, les débats politiques autour du projet de terri-toire aboutissent globalement à un consensus. En 2008, le projet de développement de la communauté d’agglomération a été dynamisé par le fait que la même personne se trouvait à la tête de la ville centre, moteur économique du territoire, et de la communauté. Au niveau de la majorité du conseil communautaire et du côté de la minorité, le consensus a été immédiat, il y avait une volonté com-mune d’intégrer davantage le Grand Chalon. Les commissions locales d’évaluation des charges transférées (CLECT) ont été animées, c’est vrai, mais au moment du vote en conseil communautaire, nous n’avons eu aucun vote négatif. Il y a eu des abstentions, certains transferts (assainissement notamment) n’étant pas souhaités. Mais les élus ont accompli un travail important sur le terrain. Le président et son premier vice-président ont pris leur bâton de pèlerin et ont fait le tour des 39 conseils municipaux ; et plusieurs fois pour certaines communes. En parallèle a été mis en place un système de gouver-nance impliquant aussi les conseillers municipaux, principalement les adjoints, qui n’ont pas forcément de mandat communautaire. »

La Roche-sur-Yon Agglomération « La formalisation du pacte financier s’est faite en même temps que la transformation de la communauté de communes en communauté d’agglomération, assez tardivement. Le pacte financier a accompagné et traduit en termes financiers ce projet d’évolution de statut avec toutes les garanties apportées aux communes pour qu’elles n’aient pas l’impression d’être diluées dans le grand ensemble communau-taire. Le maire de La Roche-sur-Yon a pris son bâton de pèlerin et a expliqué à chaque maire, à chaque conseil municipal l’intérêt de passer en communauté d’agglomération avec un vrai projet de terri-toire. Pour monter le projet de territoire – le projet de compétences qui est au cœur de la création de l’agglomération, en dehors de toute idéologie politique, et centré sur les projets, les habitants et le terri-toire –, il faut un leader. »

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II. Articuler le pacte financier et fiscal au projet de territoire

Ancré dans une vision politique, le pacte financier et fiscal doit avant tout se placer au ser-vice du projet de territoire qui lui donne sa légitimité. Il en constitue ainsi le volet financier pour ce qui concerne la communauté et ses communes. Cette relation étroite lui permet de dépasser la simple addition d’accords financiers isolés et de se positionner dans une logique d’intégration.

En tant que document d’orientation stratégique, le projet de territoire peut définir les axes et les objectifs de l’action publique (développement urbain, réseaux de transport et mobi-lités, équipements d’intérêt communautaire, etc.). Le pacte financier est un dispositif visant à organiser les moyens de mise en œuvre de ce projet, au même titre que d’autres docu-ments tels que le schéma de mutualisation des services. Il met en adéquation les orientations définies dans le projet de territoire et l’allocation des ressources et des charges au sein de l’ensemble communautaire.

En pratique, le projet de territoire et le pacte financier et fiscal sont interactifs et peuvent se renforcer mutuellement. Ainsi, lorsque les objectifs de développement sont déjà débattus, partagés et fixés dans le projet de territoire, l’élaboration et la mise en œuvre d’un pacte financier deviennent plus aisées.

LES PROJETS DE TERRITOIRE CONTIENNENT LE PLUS SOUVENT5 :

• une carte d’identité du territoire : pro!l démographique et social, tissu économique, positionnement dans son environnement géographique, socio-économique, institutionnel... ;

• un diagnostic de territoire : atouts et dé!s à relever ;

• la stratégie de développement territorial et le projet politique décliné selon ses différentes thématiques urbaines, sociales, économiques… et les orientations stratégiques !xées pour les"mettre en œuvre sur le moyen et le long terme ;

• les objectifs opérationnels et les actions envisagées sur les différents champs d’intervention de la communauté : habitat et cadre de vie, attractivité pour les entreprises et emploi, formation, services publics, solidarité et lien social, etc. ;

• et leurs implications sur l’organisation du territoire communautaire, son offre de services, les relations avec les"partenaires internes ou"externes à la communauté…

L’élaboration du projet de territoire elle-même ne part pas de rien. En tant que « vision politique », celui-ci est déjà présent dans de nombreux documents qui ont une dimension prospective et ont fait l’objet de concertation : programme locale de l’habitat (PLH), plan de déplacements, projet d’aménagement et de développement durable (PADD), schéma de cohérence territoriale (Scot), schéma de mutualisation... où la vision du « faire ensemble » figure en bonne place.

C’est d’ailleurs cette approche collective et concertée du territoire que le législateur encou-rage. Les politiques publiques se déploient de plus en plus à l’échelle du territoire com-munes-communauté. En attestent les futurs contrats de ville, qui devront inclure un pacte financier précisant les actions de solidarité déployées en faveur des quartiers sensibles, et la mise en place des futurs schémas de mutualisation.

Si cette situation constitue un objectif cible pour de nombreux territoires, elle est aujourd’hui encore en construction. Les retours de l’enquête de l’AdCF montrent que la relation entre projet de territoire et pacte financier peut encore progresser : peu de communautés déclarent que leur pacte financier est directement en lien avec leur projet de territoire.

5. Pour plus de détails, voir l’étude de l’AdCF dédiée aux projets de territoire (à paraître).

ARTICULER LE PACTE FINANCIER ET FISCAL AU PROJET DE TERRITOIRE… TÉMOIGNAGES

Coglais Communauté « Avant de définir ce qu’il faut mettre dans notre pacte financier, il nous faut d’abord un projet de territoire. Aujourd’hui, nous sommes plutôt sur des projets spécifiques qui attendent d’être intégrés dans un projet global de territoire. C’est un peu comme un puzzle qui est en train de se mettre en place et auquel sera raccroché un document global intégrant les aspects financiers et fiscaux. Si nous n’allons pas vers le pacte financier, nous allons droit dans le mur. Si les com-munes disent “on conserve notre clocher”, c’est leur droit mais la conséquence sera simple : nous ne pourrons plus rien faire puisqu’il n’y a plus de subventions. Par contre, avec un pacte financier rat-taché à la contractualisation et à un projet de territoire, nous saurons automatiquement où nous allons. Sinon, c’est du coup par coup. »

Plaine Commune« Ce qui nous a permis d’aller vers le pacte, c’est surtout le projet de territoire qui est apparu légitime et comme pouvant nécessiter la réalisation d’un pacte. À chaque fois que nous avons transféré des compétences, des plans communautaires étaient systématiquement actés en face : ils amènent du plus sur les services et les dépenses de fonctionnement, l’investissement, etc. Ensuite, il faut donner à la communauté d’agglomération les moyens de mettre en œuvre ce projet de territoire. »

Communauté de communes de la Thiérache du Centre« Il faut d’abord définir un projet de territoire, réfléchir à ce que nous voulons sur notre territoire. Ensuite, l’outil pacte devient intéressant parce qu’il sécurise les actions dans le cadre de ce projet : il concré-tise et formalise en chiffrant ce que dit déjà le projet de territoire mais de manière plus informelle. Il dit “voilà ce que l’on peut financer, voilà notre capacité d’endettement”. Le projet de territoire accom-pagné du pacte s’appuie sur des outils du type fonds de concours et définit des objectifs à respecter dans l’utilisation de ces fonds. Il permet de préciser les priorités de la communauté. »

Communauté d’agglomération du Pays Voironnais« Nous avions vraiment l’idée de réaliser ce pacte financier de manière très méthodologique : d’abord les ambitions politiques pour le territoire, ensuite les moyens. Certains élus voulaient commencer par s’occuper des ressources financières. Nous avons insisté pour ne pas aborder l’outil pacte financier en premier, mais pour privilégier l’approche territoire. »

La Roche-sur-Yon Agglomération« La carotte financière va s’amenuiser ; on ne pourra donc plus faire levier en s’appuyant sur de la DSC ou des Fonds de Concours (FDC). Aujourd’hui, le vrai levier, c’est le projet de territoire, une adhésion et un engagement de la part des élus. Dans notre communauté, le projet a été signé par tous les maires. On peut ensuite discuter des modalités pour le faire adopter, mais s’il n’y a pas ce projet pour les communes, l’intercommunalité et les habitants, ça va être difficile. »

Cap Atlantique« Comment aller plus loin sur le pacte financier ? Probablement en ayant une stratégie politique plus affirmée, une méthodologie à mettre en œuvre pour que le déroulement du dossier puisse être plus stratégique, non pas d’un point de vue financier mais d’un point de vue politique et économique. C’est-à-dire le relier davantage au projet de territoire. »

Le Grand Chalon« Le lien entre le pacte financier et le projet de territoire est plus informel qu’explicite. Le pacte financier a permis de trouver un accord pour contrebalancer les transferts de compétences qui étaient inhérents au projet de territoire. Mais il n’est pas exclu que la pro-chaine version du pacte se fonde davantage sur ce lien entre le projet de l’agglo et l’ensemble des accompagnements financiers de l’inter-communalité à ses communes. »

Communauté d’agglomération Porte de l’Isère« La référence de base pour le pacte financier, c’est le projet de terri-toire qui est par ailleurs traduit dans la prospective financière et dans le PPI. Le pacte doit permettre de donner des moyens à l’ensemble communautaire pour financer les projets sur le territoire. Le nôtre ne présente pas expressément le contenu du projet de territoire ; le projet de territoire est un document à part sur lequel nous continuons encore de travailler. »

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ARTICULER LE PACTE FINANCIER ET FISCAL AU PROJET DE TERRITOIRE… TÉMOIGNAGES

Coglais Communauté « Avant de définir ce qu’il faut mettre dans notre pacte financier, il nous faut d’abord un projet de territoire. Aujourd’hui, nous sommes plutôt sur des projets spécifiques qui attendent d’être intégrés dans un projet global de territoire. C’est un peu comme un puzzle qui est en train de se mettre en place et auquel sera raccroché un document global intégrant les aspects financiers et fiscaux. Si nous n’allons pas vers le pacte financier, nous allons droit dans le mur. Si les com-munes disent “on conserve notre clocher”, c’est leur droit mais la conséquence sera simple : nous ne pourrons plus rien faire puisqu’il n’y a plus de subventions. Par contre, avec un pacte financier rat-taché à la contractualisation et à un projet de territoire, nous saurons automatiquement où nous allons. Sinon, c’est du coup par coup. »

Plaine Commune« Ce qui nous a permis d’aller vers le pacte, c’est surtout le projet de territoire qui est apparu légitime et comme pouvant nécessiter la réalisation d’un pacte. À chaque fois que nous avons transféré des compétences, des plans communautaires étaient systématiquement actés en face : ils amènent du plus sur les services et les dépenses de fonctionnement, l’investissement, etc. Ensuite, il faut donner à la communauté d’agglomération les moyens de mettre en œuvre ce projet de territoire. »

Communauté de communes de la Thiérache du Centre« Il faut d’abord définir un projet de territoire, réfléchir à ce que nous voulons sur notre territoire. Ensuite, l’outil pacte devient intéressant parce qu’il sécurise les actions dans le cadre de ce projet : il concré-tise et formalise en chiffrant ce que dit déjà le projet de territoire mais de manière plus informelle. Il dit “voilà ce que l’on peut financer, voilà notre capacité d’endettement”. Le projet de territoire accom-pagné du pacte s’appuie sur des outils du type fonds de concours et définit des objectifs à respecter dans l’utilisation de ces fonds. Il permet de préciser les priorités de la communauté. »

Communauté d’agglomération du Pays Voironnais« Nous avions vraiment l’idée de réaliser ce pacte financier de manière très méthodologique : d’abord les ambitions politiques pour le territoire, ensuite les moyens. Certains élus voulaient commencer par s’occuper des ressources financières. Nous avons insisté pour ne pas aborder l’outil pacte financier en premier, mais pour privilégier l’approche territoire. »

La Roche-sur-Yon Agglomération« La carotte financière va s’amenuiser ; on ne pourra donc plus faire levier en s’appuyant sur de la DSC ou des Fonds de Concours (FDC). Aujourd’hui, le vrai levier, c’est le projet de territoire, une adhésion et un engagement de la part des élus. Dans notre communauté, le projet a été signé par tous les maires. On peut ensuite discuter des modalités pour le faire adopter, mais s’il n’y a pas ce projet pour les communes, l’intercommunalité et les habitants, ça va être difficile. »

Cap Atlantique« Comment aller plus loin sur le pacte financier ? Probablement en ayant une stratégie politique plus affirmée, une méthodologie à mettre en œuvre pour que le déroulement du dossier puisse être plus stratégique, non pas d’un point de vue financier mais d’un point de vue politique et économique. C’est-à-dire le relier davantage au projet de territoire. »

Le Grand Chalon« Le lien entre le pacte financier et le projet de territoire est plus informel qu’explicite. Le pacte financier a permis de trouver un accord pour contrebalancer les transferts de compétences qui étaient inhérents au projet de territoire. Mais il n’est pas exclu que la pro-chaine version du pacte se fonde davantage sur ce lien entre le projet de l’agglo et l’ensemble des accompagnements financiers de l’inter-communalité à ses communes. »

Communauté d’agglomération Porte de l’Isère« La référence de base pour le pacte financier, c’est le projet de terri-toire qui est par ailleurs traduit dans la prospective financière et dans le PPI. Le pacte doit permettre de donner des moyens à l’ensemble communautaire pour financer les projets sur le territoire. Le nôtre ne présente pas expressément le contenu du projet de territoire ; le projet de territoire est un document à part sur lequel nous continuons encore de travailler. »

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III. Partir d’un diagnostic consolidé de la situation financière et fiscale du territoire

La réalisation d’un diagnostic financier et fiscal des différentes composantes du territoire communautaire constitue souvent la première étape de la mise en place d’un pacte financier.

III. 1 LES PRINCIPES GÉNÉRAUX DU DIAGNOSTIC FINANCIER ET FISCAL

Le diagnostic financier et fiscal a plusieurs vocations : • évaluer les forces et les faiblesses du territoire en matière de ressources et de charges :

- sur le plan fiscal, le diagnostic financier et fiscal dresse un état des lieux des res-sources : importance des assiettes fiscales, répartition entre les contribuables écono-miques et les contribuables ménages et au sein du territoire communautaire, niveaux de pression fiscale globale et, pour un certain nombre de « contribuables types », politiques d’abattement et d’exonération, analyse détaillée des dotations versées par l’État et de leurs différentes composantes… - sur le plan financier, le diagnostic se traduit par une analyse des charges, des besoins et des équilibres financiers : analyse des grands postes de dépenses par nature et par destination, évaluation des soldes intermédiaires de gestion et de leurs déterminants, endettement, dynamique d’investissement… ;

• mettre à plat les relations financières croisées entre les communes et la commu-nauté : transferts de charges, montant des reversements communautaires au titre des mutualisations, dotations de solidarité, fonds de concours, attributions de compensation, répartition du FPIC… ;

• apprécier la situation financière en dynamique : au-delà de la photographie, le diagnos-tic retrace les évolutions financières et fiscales sur le territoire au fur et à mesure des engagements de chaque commune dans le projet communautaire ;

• objectiver les situations respectives et sortir des idées reçues et des stéréotypes : c’est un point essentiel du diagnostic. Réalisé à l’occasion du pacte, le diagnostic est en quelque sorte une « opération vérité » permettant un partage de l’information : quel est le niveau réel de richesse des différentes entités composant le territoire communautaire ? Quelle est la réalité des charges supportées ? Comment est mobilisé le levier fiscal ? Quel partage des charges de centralité ? Comment sont financés les investissements ? Quelles sont les marges de manœuvre ?

La réforme de la fiscalité de 2009 a fortement diversifié le panier fiscal des communautés, imposant un suivi approfondi des différentes ressources qui le composent : CVAE, CFE, taxe d’habitation et taxe sur le foncier bâti, imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER), taxe sur les surfaces commerciales (Tascom)…

Le diagnostic financier et fiscal rétrospectif sert de support à l’analyse financière pros-pective. En projetant les équilibres financiers futurs, elle permet d’apprécier les marges de manœuvre financières pour les années à venir et d’évaluer les risques. Outil d’aide à la décision pour les élus, la prospective financière met en évidence les arbitrages à réaliser en projetant les conséquences probables des différentes options financières.

III. 2 LE CONTENU DU DIAGNOSTIC FINANCIER ET FISCAL

Le contenu du diagnostic financier et fiscal ainsi que les dispositifs d’observation et d’ana-lyse des données qui l’accompagnent sont très variables d’une communauté à l’autre. De nombreux guides et supports existent.

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Si la mise en place d’un observatoire financier et fiscal dans une version très élaborée est toujours souhaitable, il est néanmoins possible de démarrer avec peu de données pour amorcer la réflexion autour du pacte financier et enclencher le partage du diagnostic finan-cier et fiscal de la communauté et de ses communes membres.

Sans que cette liste soit exhaustive et selon les situations locales, le diagnostic financier et fiscal mettra en lumière les points suivants :

• l’appréciation du niveau de ressources, leur composition et leur répartition sur le territoire communautaire : recettes fiscales, mais également dotations voire subventions reçues d’un autre niveau de collectivité, appréciation des écarts de ressources (fiscalité, dotations…) entre collectivités du territoire communautaire, évolution des produits (effet bases et effet taux), analyse de la part des différents impôts et de leur poids dans les recettes de fonc-tionnement, mesure des effets des dispositifs de péréquation (FPIC notamment), croisement avec des indicateurs de charges… ( );

• l’appréciation du niveau de dépenses de fonctionnement, leur composition et leur répar-tition sur le territoire communautaire : analyse comparée des différents ratios (poids des charges de structure, ratios de gestion, indicateurs de rigidité de la dépense…) ;

• l’appréciation par commune et au niveau de la communauté des marges de manœuvre financières, analyse des flux financiers, mesure des fonds de roulement… ;

• l’analyse de l’investissement et des différentes stratégies en matière de financement de celui-ci : autofinancement, poids de la dette, capacité de désendettement…

Dans tous les cas, ces éléments seront mis en relation avec l’offre de services du territoire.

III. 3 QUELQUES ÉLÉMENTS DE MÉTHODE POUR ÉTABLIR UN DIAGNOSTIC FINANCIER ET FISCAL

a. Privilégier une approche consolidéeLe diagnostic doit concerner l’ensemble du territoire communautaire et ses différentes composantes.Si les manières d’y parvenir sont variables, une analyse agrégée est à privilégier. C’est elle qui permettra de dégager les points forts du territoire en matière de ressources (localisation, répartition…), qui donnera une approche globale des charges de structure et des dépenses d’investissement réalisées sur le territoire. Elle mettra en lumière les écarts de ressources entre les différentes collectivités, les points de convergence ou de divergence en matière de politique fiscale, de stratégie d’endettement…

Certaines communautés combinent une analyse financière et fiscale individuelle (commune par commune), une analyse financière de la communauté et une analyse de l’ensemble agrégé (communes/communauté). Service apporté et financé par l’intercommunalité, l’ana-lyse commune par commune peut être l’occasion pour la communauté d’apporter aux plus petites communes du territoire une ingénierie financière à laquelle leurs faibles moyens ne leur permettent pas d’accéder. Elle permet d’identifier les communes qui ont le plus de projets et d’en tenir compte par la suite dans les arbitrages sur le versement des fonds de concours et de la DSC. Cette approche dépend, bien entendu, du nombre de communes membres du groupement et de la capacité à obtenir des informations détaillées sur la situa-tion financière et fiscale de chaque entité.

D’autres territoires choisissent de concentrer l’analyse sur la communauté, considérant que la présentation du diagnostic commune par commune est politiquement trop délicate. Pour contourner ces difficultés, il est possible de présenter le diagnostic en réunissant les com-munes par strates démographiques. Cette méthode permet de distinguer les problématiques concernant davantage les communes urbaines de celles concernant surtout les communes rurales ou périurbaines.

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Il faut généralement faire la part des choses entre la nécessité d’adopter une démarche collective en incluant le plus grand nombre possible de communes et le pragmatisme accom-pagnant ce type de démarche. En moyenne, 20 % des communes membres du groupement suffisent pour cerner 80 % des flux. La prise en compte de la ville centre s’impose, de même que celle des communes ayant des caractéristiques spécifiques (concentration de bases économiques par exemple).Pour autant, le diagnostic financier et fiscal, établi à l’échelle de la communauté, est l’oc-casion de partager l’information entre l’ensemble des membres de la communauté, étape essentielle pour conclure un pacte financier. Approfondir la connaissance de la situation financière et fiscale de chaque entité (communes, communauté) peut permettre d’affiner les outils du pacte financier et fiscal pour préciser la politique des fonds de concours, identifier les inégalités de ressources à corriger, rendre cohérentes les politiques de tarification.

b. Quelles données mobiliser ?Le ministère de l’Économie et des Finances (DGFiP) met à la disposition de chaque collec-tivité les informations fiscales, fichier individuel ou état fiscal récapitulatif la concernant. L’article L. 135 B du livre des procédures fiscales précise que les collectivités locales et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre peuvent se commu-niquer mutuellement des informations sur les bases et les produits de leurs impôts. Par ailleurs, de plus en plus de données financières et fiscales sont désormais en accès libre sur des sites dédiés en lien ou non avec l’administration fiscale (par exemple, le portail de la gestion publique mis en place progressivement par la DGFiP ; les comptes individuels des collectivités sur le site internet de la direction générale des collectivités locales (DGCL).

Trois catégories de données viennent alimenter les observatoires financiers et fiscaux :• les données comptables à partir des balances des comptes administratifs ;• les états fiscaux (taxe d’habitation, contribution économique territoriale, foncier bâti…) ;• la fiche DGF détaillée.

Pour aller plus loin, #ashez les codes ci-dessous :

Philippe Bœton, CNFPT, « Les observatoires fiscaux des collectivités territoriales », novembre 2013

Données statistiques fiscales, « Bulletin officiel des Finances publiques-Impôts : Dispositions juridiques communes - Accès aux documents administratifs », 27 janvier 2014

c. Les principaux états !scaux

Principaux documents relatifs à la fiscalité locale Destinataires

Commune EPCIÉtat n° 1259 Évolutions des bases, des taux, des produits État n° 1259 TEOM Base et taux OM / zonage État 1081 CFE Décomposition bases de CFE État n° 1386 M bis TH Bases brutes et nettes de TH, valeurs locatives moyennes, abattements

État n° 1386 M bis TF Détail des contribuables par catégorie d’abattement / non imposables TH / exonérations et dégrèvements

Tableau 1288 M Récapitulatif des principales données fiscales (bases et taux / taxes annexes) par commune ou EPCI

REI (fichier national des données par commune)

Récapitulatif des principales données fiscales (bases et taux) par commune ou EPCI

Liste 1767 bis Liste des locaux vacants Liste 1767 Liste des résidences secondaires

Source : DGFiP

communication systématique sur demande

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SIGNATURE D’UN CADRE PARTENARIAL D’ÉCHANGES ENTRE LA DGFiP ET!LES ASSOCIATIONS DE COLLECTIVITÉS LOCALES – SEPTEMBRE 2014

Élaborée au cours du printemps 2014, une convention devrait être signée d’ici la !n de l’année ente la DGFiP et les représentants des associations de collectivités.Cette convention part du constat de la transformation des res-sources !scales et de la nécessité de développer une expertise par-tagée entre l’administration et les collectivités concernant l’exhaus-tivité des assiettes et leur recouvrement, en particulier lorsqu’elles sont soumises à des aléas importants dans un contexte d’impôt auto-liquidé.La convention dé!nit un cadre de travail entre l’administration !scale et les représentants des associations de collectivités !xant un calendrier de rendez-vous réguliers (préparation des lois de !nances, noti!cation des produits !scaux…).

Elle prévoit un accès plus ouvert aux bases de données !scales, tant au niveau national qu’au niveau local, que ce soit sous forme de tableaux de bord agrégés permettant de suivre l’évolution des assiettes !scales que sous forme de mise à disposition de !chiers !scaux, sans atteinte ou remise en cause du secret !scal. Elle fait également le pari de la dématérialisation des données, chantier dont les collectivités doivent impérativement se saisir pour ce nouveau mandat.Cette convention ne concerne que les données de la DGFiP ; on ne peut que regretter que les données concernant les dotations de l’État et la péréquation ne fassent pas l’objet d’un dispositif similaire.

d. Comment collecter les données ?Les données financières et fiscales nécessaires à l’élaboration du diagnostic financier sont publiques et, en principe, accessibles à chaque communauté. Le rassemblement de ces don-nées peut se dérouler sans difficulté grâce à une bonne coopération entre les communes et la communauté. Mais en dépit du caractère public de l’information, la collecte peut relever du « parcours du combattant » en raison des réticences de certaines communes à communiquer à la communauté des informations financières et fiscales qualifiées de sensibles.

L’idéal, pour réaliser un diagnostic financier et fiscal, reste de croiser les remontées locales d’informations transmises par les communes à leur communauté avec les données trans-mises par la direction régionale des finances publiques (DRFiP) et la DGFiP. Certaines col-lectivités ont choisi de signer des conventions avec les administrations fiscales pour obtenir les informations concernant leur territoire.

L’AGRÉGATION DES COMPTES

L’agrégation des comptes consiste à additionner les données comptables et !nancières de plusieurs entités en retranchant les #ux croisés entre celles-ci pour présenter un état comptable et !nancier unique.

Cette approche est particulièrement bien adaptée sur le périmètre des communautés.

Les pratiques d’agrégation des comptes sont encore peu développées. Le plus souvent, l’agrégation est faite entre la communauté et la ville centre qui concentre les principales masses budgétaires de l’ensemble communautaire.


Ouvrage Acuf-Caisse d’Épargne, «"L’agrégation"des"comptes villes/communauté : quels"enjeux ?"», 2006

DGCP, «"Agrégation des données comptables et"!nancières sur"un territoire donné - Guide méthodologique à"l’attention des collectivités"», 2006

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CONSTITUER ET ANIMER UN OBSERVATOIRE FISCAL, METTRE EN PLACE L’AGRÉGATION COMPTABLE… TÉMOIGNAGES

Communauté d’agglomération Pau-Pyrénées : observatoire"!scal « L’observatoire fiscal traite de la CVAE, du foncier au niveau de l’agglomération et de la ville de Pau, de la taxe d’habitation dont on dispose depuis la réforme de la taxe professionnelle, ce qui nous donne une vision assez intéressante. Depuis peu, des accords ont été conclus entre les communes et l’agglomération pour que l’observa-toire dispose de bases fiscales bien suivies et évaluées. La base de données est alimentée par la DGFiP, par des accords avec le cadastre, le service des impôts et les rôles fiscaux. Des analyses financières rétro-prospectives ont été réalisées pour l’agglomération et pour la ville de Pau en utilisant les données de la DGFiP. En revanche, les communes n’ont pas souhaité y intégrer leurs comptes et il n’existe pas de retour systématique des comptes administratifs des communes à l’intercommunalité. »

Communauté d’agglomération du Pays Voironnais : précurseur dans la consolidation des comptesLe Pays Voironnais suit l’évolution d’une série d’indicateurs : l’en-dettement, le besoin de financement, les dépenses de fonction-nement, les masses salariales, etc., à la fois pour les communes, l’intercommunalité et l’ensemble intercommunal consolidé. Initié sous le précédent mandat, cet outil a été maintenu et a constitué une aide précieuse pour monter le pacte financier : dans la mesure où il délivrait des données fiables, il a permis de faire tomber les a priori et les idées reçues des uns et des autres sur la richesse des communes voisines.Les débats sur le pacte financier ont été facilités par le travail pilote de consolidation et d’agrégation territorialisée des comptes conduit par la communauté en coopération avec la DGFiP. Cette démarche a institué une habitude de travail entre la communauté et ses com-munes membres, notamment pour transmettre les données finan-cières de leurs comptes administratifs.

« L’agrégation territorialisée des données comptables et financières est un outil de notre pacte financier qui nous a permis de discuter sereinement de l’état du territoire. Le fait que la plupart des agents communaux et élus concernés se connaissaient déjà soient habitués à travailler ensemble nous a permis d’avoir un débat plus serein sur des données objectives incontestables et incontestées. Cet outil antérieur nous a été d’une grande aide pour travailler sur le pacte. Nous poursuivons la mise à jour régulière des données agrégées et du document support, avec une partie internalisée et une partie externalisée à un cabinet. Le document est présenté chaque année en « conseil communautaire privé », instance de débat qui permet de réunir tous les délégués communautaires pour travailler les dossiers sur le fond et préparer le terrain sur les décisions à prendre en séance publique. Il se tient hors présence de la presse et aucune délibération n’y est prise. »

Le Grand Besançon : une analyse !nancière consolidée ville centre/communauté« Un travail de consolidation financière a été conduit avec la com-munauté et la ville centre (dont le poids budgétaire relatif est consé-quent par rapport aux autres communes). En travaillant sur les deux collectivités, nous nous sommes aperçu par exemple que les ratios étaient différents. Aujourd’hui, avec l’aide d’un cabinet externe, nous

conduisons une prospective pour les deux collectivités. Le travail se déroule en petit comité avec les élus (deux élus de la communauté, un élu aux finances de la ville) et les DGS, puis avec le président-maire à qui nous remettrons les conclusions. Concernant les finances des communes, nous disposons des fiches financières de la DGFiP mais pas des comptes administratifs des communes. »

Le Grand Chalon : un observatoire !scal, outil"de"connaissance et de communicationMis en place en 2010, l’observatoire fiscal est à la fois un outil de connaissance des réalités fiscales et de diffusion de cette connais-sance auprès des élus du bloc communal.Comme outil de connaissance, l’observatoire conduit une analyse consolidée de l’évolution des bases fiscales et des dotations doublée d’études comparatives des bases fiscales au sein de l’agglomération et par rapport à d’autres communautés.

L’observatoire est aussi un espace de communication et de diffusion des connaissances financières et fiscales, qu’elles soient d’ordre général ou portant sur les données du territoire. En pratique, la communauté dispose des informations financières nécessaires : les communes lui transmettent chaque année leurs comptes adminis-tratifs et les données fiscales dont elles disposent. Par convention, elles ont autorisé les services fiscaux à communiquer directement leurs données fiscales à l’intercommunalité. Tous les ans est organisée une séance d’explication des implications de la loi de finances sur les communes et la communauté, réu-nissant un représentant par commune et présidée par le vice-pré-sident aux finances du Grand Chalon. La réforme de la taxe profes-sionnelle et de la fiscalité locale a fait également l’objet de plusieurs réunions d’information et de simulations. Des sujets comme la DGF unifiée sont également mis à l’agenda et portés à connaissance, bien que leur mise en œuvre soit jugée prématurée. La prochaine étape du pacte financier et fiscal devrait permettre d’aller plus loin dans l’analyse fiscale.

Saint-Brieuc Agglomération : une démarche d’observatoire !nancier et !scal un"peu différenteLa communauté d’agglomération en est à ses débuts dans la mise en place d’un observatoire financier et fiscal. La première étape consiste à élaborer un catalogue des indicateurs financiers et des ratios pertinents qui permettent de mettre en commun les indica-teurs de richesse et de charges d’une commune. L’idée est donc de créer un langage commun aux services financiers des communes et de la communauté qui facilite l’interprétation des documents financiers.À plus long terme et sous condition de validation politique, l’étape suivante devrait conduire à des analyses financières et fiscales des communes et de la communauté. Comme dans le cas du Grand Chalon, l’outil comptable est égale-ment vecteur d’un langage, de modes opératoires et d’une culture partagée entre communes et communauté. « Toutes les communes, exceptées les plus petites, utilisent le même logiciel de prospective (Regard), qui permet d’avoir un langage et des grilles d’analyse com-munes : quand on parle des tableaux d’investissement via Regard, tout le monde sait de quoi il s’agit, la compréhension est facilitée. »

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Val de Garonne Agglomération : l’enjeu de la consolidation comptable« Nous sommes en train de mettre en place un observatoire fiscal et financier ; nous cherchons à récupérer les données auprès des ser-vices de l’État comme des communes. Si l’on veut qu’un véritable lien se crée entre les intercommunalités et les communes, il devrait y avoir une obligation de consolider les comptes et d’avoir un retour à l’intercommunalité des informations fiscales et financières des com-munes. L’absence de consolidation, c’est un réel frein à une dyna-mique entre les communes et l’intercommunalité. C’est vrai qu’il y a toujours quelques craintes : les communes ne veulent pas rendre des comptes à la communauté et d’ailleurs, de nombreux collègues ont achoppé sur le pacte financier pour cette raison. »

Communauté de communes Caux vallée de Seine : comment établir un diagnostic ?« Nous avons contractualisé avec la préfecture pour avoir les fiches DGF des communes. Toutefois, leur transmission est soumise à l’ac-cord de chacune d’entre elles.À certaines communes, nous avons montré que si elles ne levaient pas d’impôts, elles allaient se faire rattraper par leurs charges et, à terme, par l’effet ciseaux. À d’autres, nous avons montré qu’elles étaient assises sur un tas d’or. Cela nous a servi à plein de choses : par exemple à inciter ces communes à acheter des terrains en centre-bourg en leur expliquant que bien gérer, c’est être propriétaire sur son village. Caux vallée de Seine a piloté toutes ces réunions sur la base du dia-gnostic fiscal. Nous avons posé la question : “Pour vous, quels sont les critères de richesse sur un territoire ?”. Les maires ont débattu sur le sujet ; nous leur avons présenté des études de l’AdCF, de l’Associa-tion des petites villes de France, etc. »

e. Quels outils supports ? Les observatoires !nanciers et !scaux ?Nombreuses sont les communautés qui animent un observatoire financier et fiscal. Outil de connaissance, l’observatoire permet de suivre l’évolution des taux, des produits, des bases (exonérations, dégrèvements) en décomposant l’ensemble des éléments d’assiette. Il peut également être un outil de pédagogie et d’échange entre les services financiers communau-taires, communaux et les élus. C’est potentiellement un instrument d’aide à la décision poli-tique dans la mesure où il apporte des données chiffrées objectives sur la situation présente mais également sur les tendances passées et les évolutions futures. C’est aussi l’occasion de jouer « cartes sur table » et de mesurer, en toute objectivité, la répartition des ressources et des charges sur le territoire communautaire.

Disposer par exemple d’une cartographie des stratégies fiscales conduites par les communes est une condition nécessaire à la définition par la communauté de sa propre stratégie ; l’enjeu étant de déterminer une approche globale de la pression fiscale pesant sur les contri-buables. La solidarité au sein de l’ensemble communautaire émerge également dès lors que l’on objective les situations financières et fiscales, ainsi que les marges de manœuvre de chaque entité composant le territoire.

IV. Mettre en place une logique de projetLorsque le pacte financier arrive dans une phase de gestion collective, la logique de projet comme technique d’animation et de coproduction est un levier efficace.

IV. 1 LA GESTION DE PROJET ADAPTÉE AU PACTE FINANCIER

Mettre en place une logique de projet, c’est d’abord maintenir une ligne directrice constante, à savoir l’articulation entre leadership politique du président de la communauté et du vice-président aux finances d’un côté, et démarche de concertation et de débat de l’autre. C’est ensuite donner au pacte financier une feuille de route claire avec un calendrier fixant les étapes d’élaboration du document (phasage pour la réalisation de l’état des lieux finan-cier et fiscal, phasage pour la concertation et la diffusion des premiers travaux à un cercle plus large…). Les étapes de mise en œuvre doivent également y figurer et peuvent être pro-gressives (sur la base d’une méthodologie de type « conduite du changement »).

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IV. 2 À QUOI SERT LA GESTION DE PROJET ?

Quelle que soit la configuration locale, la gestion de projet est un outil de pédagogie indis-pensable. Elle facilite la compréhension des mécanismes et des enjeux pour le territoire et participe de ce fait à leur appropriation par les élus municipaux et communautaires et les services.En complément des données chiffrées qui peuvent paraître abstraites, elle permet d’intro-duire des éléments concrets sur les mécanismes et les enjeux financiers pour le territoire par une « mise en situation ».Les moments d’échange et de débat sont propices à une maturation indispensable sur ces sujets. Le chantier du pacte financier peut en effet remettre en cause des situations historiques, des équilibres financiers sédimentés et des habitudes de raisonnement bien ancrées. Aller trop vite, c’est risquer de passer à côté de la concertation. L’adoption du pacte est compromise dès lors que les communes ont le sentiment d’être mises devant le fait accompli sans avoir été associées à la décision.Ainsi, à travers ses différentes étapes, la gestion de projet permet de susciter l’adhésion des élus à la démarche du pacte et, à terme, son appropriation collective.

IV. 3 LA COPRODUCTION ENTRE COMMUNES ET COMMUNAUTÉ : UN!PRINCIPE!SIMPLE, MAIS EN PRATIQUE ?

Le pacte financier ne peut s’élaborer sans l’association et la contribution des communes au processus. Plusieurs choix doivent être arrêtés par le comité de pilotage ou groupe de travail en charge du projet afin de définir la stratégie de mise en œuvre du pacte : • Comment mener la concertation avec les communes ? • Le pacte financier est-il un exercice confidentiel, réservé à quelques responsables politiques

et administratifs, ou doit-il au contraire être un travail collectif ? • À quels moments communiquer pour assurer au mieux l’adhésion collective au pacte

financier : très en amont, au cours de son élaboration, ou après un travail auprès d’un petit groupe qui définit les premières orientations ?

• Etc.

Il n’y a, bien entendu, pas de réponse unique, chaque territoire devant trouver son mode de faire.

IV. 4 COMMENT ASSOCIER LES COMMUNES À L’ÉLABORATION DU PACTE ?

Quel que soit le cas de figure, les élus municipaux sont mobilisés dans la démarche d’éla-boration du pacte financier et fiscal. La question est de savoir quel est le moment le plus approprié pour les impliquer. Plusieurs formules sont possibles.

À titre d’exemples : • une représentation des élus municipaux non délégués communautaires au sein d’un co-

mité de pilotage ;• l’organisation de groupes de travail thématiques (FPIC, fiscalité, services communs, etc.)

associant des élus municipaux et des délégués communautaires appuyés par leurs équipes techniques respectives : une bonne formule pour susciter l’intérêt de chacun ;

• la présentation des travaux aux conseils municipaux au cours de réunions regroupant plusieurs communes est une autre option. Les maires conseillers communautaires jouent souvent un rôle « d’interface » entre leur conseil municipal et les débats communautaires.

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QUEL MODÈLE DE COPRODUCTION COMMUNES/COMMUNAUTÉ ?

Plusieurs modèles théoriques existent :Modèle descendant : « décider, annoncer, défendre ». Après qu’un petit comité a arrêté une décision, le porteur du projet va « annoncer » le projet aux autres parties intéressées ; il s’agit dans ce cas des conseillers municipaux et des techniciens des communes. La « concertation » est assimilée à une simple diffusion d’informa-tion sur un choix arrêté en amont. La décision prise au sommet n’est revue qu’à la marge. Les limites paraissent évidentes : manque de souplesse, faible légitimité, dif!cultés subséquentes dans la mise en œuvre.

Modèle collégial : « concerter, analyser, choisir ». Ce modèle constitue une forme idéale du processus de décision : toutes les parties prenantes mènent une ré#exion collective pour dé!nir et analyser les enjeux sur leur territoire et les traduire !nancièrement. Les différents acteurs examinent toutes les alternatives possibles, délibèrent et élaborent une solution négociée ouvertement. Entre ces deux extrêmes, diverses postures sont possibles. Elles se différencient par le choix du moment de la concer-tation et de la communication : aux prémices de l’élaboration ou après un travail au sein d’un petit groupe qui propose les pre-mières orientations.

En amont, un groupe de travail relativement restreint (délégués communautaires, représentants des conseils municipaux, respon-sables administratifs, cabinet de conseil) réalise un travail d’ex-pertise : recueil et analyse des données !nancières et !scales mais également socio-économiques du territoire… Il élabore un ou plu-

sieurs scénarios et évalue leurs implications. Ce diagnostic est en-suite présenté dans un cadre plus large : au sein de la communauté, auprès des communes… Ces rencontres ont vocation à informer et diffuser le diagnostic, présenter les options, faciliter l’adhésion des communes, et in !ne légitimer le pacte. La démarche implique que les porteurs du projet soient à l’écoute des positions contra-dictoires, des conceptions et des intérêts divers qui s’expriment.

Dans tous les cas, l’enjeu est de trouver un équilibre entre sou-plesse et volontarisme politique. D’un territoire à l’autre, cet équilibre dépend de plusieurs caractéristiques (nombre de com-munes, poids démographiques, économiques et !nanciers de cha-cune, poids de la ville centre, tradition locale de concertation et de travail collectif entre les services communaux et communautaires et entre les élus ; équilibres politiques…). Les porteurs du projet doivent être assez souples pour intégrer certaines requêtes et po-sitions légitimes tout en restant fermes pour éviter la logique de guichet.

Comment procède un cabinet de conseil en matière de conduite de projet ? La réponse d’un consultant : « En gé-néral, les conseils municipaux sont regroupés par trois ou quatre dans des rassemblements assez larges (jusqu’à 150 personnes). Tous les élus communaux sont invités. Un travail de préparation est réalisé en amont par un comité de pilotage regroupant des élus et un comité technique. Dans un second temps, le conseil communautaire examine les scénarios "nanciers faisant suite à ces premières concertations. Ensuite, sont orga-nisées une ou deux réunions de présentation aux conseils municipaux. »

IV. 5 DES FACILITATEURS POUR BÂTIR UN PACTE FINANCIER ET FISCAL

Tous les vecteurs qui contribuent à la construction d’un sentiment d’appartenance à une démarche collective sont utiles : communication entre et au sein des sphères politiques et techniques, culture financière commune, habitudes et espaces de travail conjoints, outils techniques partagés, etc.

Plusieurs communautés (Le Grand Chalon, Cap Atlantique, Plaine Commune) ont mis en place des réunions régulières et thématiques de responsables administratifs de haut niveau (directeurs généraux des services ou directeurs de services) entre communes et commu-nauté pour développer une culture commune et identifier les enjeux réciproques. En évitant les décalages de compréhension entre services municipaux et communautaires, on facilite en effet les allers-retours entre les responsables administratifs et les responsables politiques, entre le technique et le politique.

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LES MÉTHODES POUR ÉLABORER COLLECTIVEMENT UN PACTE FINANCIER ET!FISCAL… TÉMOIGNAGES

Communauté d’agglomération du Pays Voironnais : le pacte, une nécessité pour les responsables administratifsLa méthode de travail retenue : 1. Procéder étape par étape en déroulant un raisonnement étayé par

des données budgétaires incontestables (agrégation financière et comptable, accompagnement par un cabinet…).

2. Assurer un portage politique de cette méthodologie par le vice-président aux finances tout au long des réflexions, en s’ap-puyant sur la direction des finances et la direction générale des services.

3. Accompagner la démarche d’une large concertation : - le travail du pacte financier a été porté par un groupe de travail de huit élus dont le président et le vice-président aux finances. Ce travail a fait l’objet de communications quasi hebdomadaires au bureau de l’exécutif ; - quatre réunions par bassin de communes ont permis d’as-socier les élus municipaux au processus ; - le conseil communautaire s’est réuni en séance privée à trois reprises pour aboutir à un vote en séance publique le 23 février 2010.

Les étapes de la démarche1re étape : l’analyse financière et l’agrégation des comptes ont permis de dresser un constat objectif et sensibiliser les élus à l’évolution du contexte financier : perte de recettes fiscales suite à la disparition du plus gros contribuable économique, passage en fiscalité mixte et mise en situation de responsabilité partagée vis-à-vis des ménages, dépenses de fonctionnement agrégées plus dynamiques que les recettes. Au-delà des relations financières entre communes et commu-nauté, c’est la question du rôle de l’intercommunalité au sein du territoire qui se posait : « On a montré qu’on était à un tournant, on a posé la question des moyens : comment financer ce projet de territoire et qui va porter les investissements futurs ? ».

2e étape : la prospective financière agrégée a permis de déter-miner les capacités d’investissement et de les comparer avec la somme des projets souhaités par les collectivités. Une première décision a consisté à fixer le niveau de prélèvement fiscal supplé-mentaire pour supporter les investissements.

3e étape : travailler sur la maîtrise des charges de fonctionnement. Les élus ont décidé de s’engager sur une maîtrise des dépenses de fonctionnement sur le territoire (2,5 % par an), en particulier sur la masse salariale pour préserver la capacité d’épargne.

4e étape : enfin, la réflexion s’est ouverte sur les modalités de répartition des ressources (DSC, AC…). « L’un des facteurs indispensables pour le montage d’un pacte, c’est la méthodologie. Pour les services, il faut convaincre les élus qu’il y a plusieurs étapes, des éléments de diagnostic à valider avant de passer à l’étape suivante, poser les objectifs, les manières d’y répondre et avec quels outils. Malgré cela, il y a le politique : il ne faut pas sous-estimer l’importance d’un portage politique fort, une majorité politique, une capacité à négocier. Il faut savoir où l’on va, avec qui on concerte, avec qui on travaille, comment on avance, il faut viser des objectifs simples sinon on ne s’en sort pas. Pour

avoir une majorité sur plus de 30 communes, ce n’est pas simple : d’où l’importance de démontrer en quoi le pacte a un intérêt pour la cohérence sur le territoire, parce que chacun aura une bonne raison d’accepter ou de refuser tel ou tel point. »

Communauté de communes de la Thiérache du Centre : un leadership politique af!rméL’actualisation du projet de territoire pour la période 2008-2018 est lancée à partir d’une concertation large : réunions et question-naires par commune ; questionnaire auprès de différents acteurs (artisans, commerçants, associations…). La réflexion est organisée autour d’une question : comment déve-lopper les services à la population ?

La suppression de la taxe professionnelle et la réforme de la fisca-lité locale ouvrent une fenêtre d’opportunité pour se lancer dans une nouvelle expérience, celle de la FPU. « Nous allions avoir des dotations supplémentaires grâce au passage en FPU et nous vou-lions les utiliser pour apporter des services additionnels ciblés : petite enfance, maison de santé, école de musique, centre aquatique de remise en forme. »

Mise en œuvre d’une démarche d’étude sur plusieurs volets : • Une analyse classique des budgets communaux et communautaire

(recettes et dépenses de fonctionnement, épargne brute, dépenses d’équipement, produits et bases fiscales par habitants…) a été conduite par un prestataire externe.

• À partir de cette analyse, 9 communes sur les 68 que compte la communauté ont été identifiées du fait de leurs poids financier significatif au sein de la communauté. Représentant la moitié de la population, plus de 60 % des dépenses d’équipement, des recettes et des dépenses de fonctionnement, ces neuf communes inves-tissent dans des projets dépassant l’intérêt strictement communal et supportent des charges de centralité. Un comité de pilotage réunissant ces communes et la communauté a été mis en place pour recenser les projets potentiellement structurants pour le ter-ritoire communautaire qu’elles avaient envisagés. Sont distingués les projets du ressort de la communauté (compétence existante), les projets qui pourraient être d’intérêt communautaire à la suite d’un transfert de compétences à la communauté et les projets communaux de rayonnement communautaire pouvant faire l’objet d’un financement par la communauté (via des fonds de concours).

• Plusieurs scénarios de prospective financière ont été réalisés par le prestataire une fois les projets envisagés mis en regard avec les différents leviers : transfert de compétences ; passage en FPU ; solidarité financière entre la communauté et les communes via des fonds de concours ascendants et descendants, optimisation des modes de gestion grâce notamment à la coordination des investissements.

• Le transfert de compétences (petite enfance, maison de santé, école de musique, centre aquatique de remise en forme) est pro-posé aux communes comme un ensemble non sécable et adopté par délibération concomitante du conseil communautaire et des conseils municipaux selon le principe de majorité qualifiée.

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LES MÉTHODES POUR ÉLABORER COLLECTIVEMENT UN PACTE FINANCIER ET!FISCAL… TÉMOIGNAGES

Communauté d’agglomération du Pays Voironnais : le pacte, une nécessité pour les responsables administratifsLa méthode de travail retenue : 1. Procéder étape par étape en déroulant un raisonnement étayé par

des données budgétaires incontestables (agrégation financière et comptable, accompagnement par un cabinet…).

2. Assurer un portage politique de cette méthodologie par le vice-président aux finances tout au long des réflexions, en s’ap-puyant sur la direction des finances et la direction générale des services.

3. Accompagner la démarche d’une large concertation : - le travail du pacte financier a été porté par un groupe de travail de huit élus dont le président et le vice-président aux finances. Ce travail a fait l’objet de communications quasi hebdomadaires au bureau de l’exécutif ; - quatre réunions par bassin de communes ont permis d’as-socier les élus municipaux au processus ; - le conseil communautaire s’est réuni en séance privée à trois reprises pour aboutir à un vote en séance publique le 23 février 2010.

Les étapes de la démarche1re étape : l’analyse financière et l’agrégation des comptes ont permis de dresser un constat objectif et sensibiliser les élus à l’évolution du contexte financier : perte de recettes fiscales suite à la disparition du plus gros contribuable économique, passage en fiscalité mixte et mise en situation de responsabilité partagée vis-à-vis des ménages, dépenses de fonctionnement agrégées plus dynamiques que les recettes. Au-delà des relations financières entre communes et commu-nauté, c’est la question du rôle de l’intercommunalité au sein du territoire qui se posait : « On a montré qu’on était à un tournant, on a posé la question des moyens : comment financer ce projet de territoire et qui va porter les investissements futurs ? ».

2e étape : la prospective financière agrégée a permis de déter-miner les capacités d’investissement et de les comparer avec la somme des projets souhaités par les collectivités. Une première décision a consisté à fixer le niveau de prélèvement fiscal supplé-mentaire pour supporter les investissements.

3e étape : travailler sur la maîtrise des charges de fonctionnement. Les élus ont décidé de s’engager sur une maîtrise des dépenses de fonctionnement sur le territoire (2,5 % par an), en particulier sur la masse salariale pour préserver la capacité d’épargne.

4e étape : enfin, la réflexion s’est ouverte sur les modalités de répartition des ressources (DSC, AC…). « L’un des facteurs indispensables pour le montage d’un pacte, c’est la méthodologie. Pour les services, il faut convaincre les élus qu’il y a plusieurs étapes, des éléments de diagnostic à valider avant de passer à l’étape suivante, poser les objectifs, les manières d’y répondre et avec quels outils. Malgré cela, il y a le politique : il ne faut pas sous-estimer l’importance d’un portage politique fort, une majorité politique, une capacité à négocier. Il faut savoir où l’on va, avec qui on concerte, avec qui on travaille, comment on avance, il faut viser des objectifs simples sinon on ne s’en sort pas. Pour

avoir une majorité sur plus de 30 communes, ce n’est pas simple : d’où l’importance de démontrer en quoi le pacte a un intérêt pour la cohérence sur le territoire, parce que chacun aura une bonne raison d’accepter ou de refuser tel ou tel point. »

Communauté de communes de la Thiérache du Centre : un leadership politique af!rméL’actualisation du projet de territoire pour la période 2008-2018 est lancée à partir d’une concertation large : réunions et question-naires par commune ; questionnaire auprès de différents acteurs (artisans, commerçants, associations…). La réflexion est organisée autour d’une question : comment déve-lopper les services à la population ?

La suppression de la taxe professionnelle et la réforme de la fisca-lité locale ouvrent une fenêtre d’opportunité pour se lancer dans une nouvelle expérience, celle de la FPU. « Nous allions avoir des dotations supplémentaires grâce au passage en FPU et nous vou-lions les utiliser pour apporter des services additionnels ciblés : petite enfance, maison de santé, école de musique, centre aquatique de remise en forme. »

Mise en œuvre d’une démarche d’étude sur plusieurs volets : • Une analyse classique des budgets communaux et communautaire

(recettes et dépenses de fonctionnement, épargne brute, dépenses d’équipement, produits et bases fiscales par habitants…) a été conduite par un prestataire externe.

• À partir de cette analyse, 9 communes sur les 68 que compte la communauté ont été identifiées du fait de leurs poids financier significatif au sein de la communauté. Représentant la moitié de la population, plus de 60 % des dépenses d’équipement, des recettes et des dépenses de fonctionnement, ces neuf communes inves-tissent dans des projets dépassant l’intérêt strictement communal et supportent des charges de centralité. Un comité de pilotage réunissant ces communes et la communauté a été mis en place pour recenser les projets potentiellement structurants pour le ter-ritoire communautaire qu’elles avaient envisagés. Sont distingués les projets du ressort de la communauté (compétence existante), les projets qui pourraient être d’intérêt communautaire à la suite d’un transfert de compétences à la communauté et les projets communaux de rayonnement communautaire pouvant faire l’objet d’un financement par la communauté (via des fonds de concours).

• Plusieurs scénarios de prospective financière ont été réalisés par le prestataire une fois les projets envisagés mis en regard avec les différents leviers : transfert de compétences ; passage en FPU ; solidarité financière entre la communauté et les communes via des fonds de concours ascendants et descendants, optimisation des modes de gestion grâce notamment à la coordination des investissements.

• Le transfert de compétences (petite enfance, maison de santé, école de musique, centre aquatique de remise en forme) est pro-posé aux communes comme un ensemble non sécable et adopté par délibération concomitante du conseil communautaire et des conseils municipaux selon le principe de majorité qualifiée.

Deux types de fonds de concours sont créés : 1. un fonds de concours pour les projets structurants recensés

comme tels dans le pacte (qui peuvent bénéficier par ailleurs de financements au titre du contrat départemental de dévelop-pement local établi avec le conseil général) ;

2. un fonds de concours pour les projets communaux de rayonne-ment communautaire : projets non éligibles aux financements croisés, portant sur la mise en valeur du patrimoine communal et/ou les travaux de construction et d’aménagement d’équipe-ments culturels (salles polyvalentes, salles de spectacle, biblio-thèques, etc.), à raison d’un projet par commune entre 2012 et 2015. Ce fonds de concours est plafonné en valeur et peut atteindre jusqu’à 50 % de l’autofinancement du projet.

La méthode de travail retenue : Les réunions de travail et de restitution se sont déroulées au sein de deux instances : le comité de pilotage, chargé du suivi de la mis-sion et composé du président de la communauté de communes, du vice-président aux finances et du directeur général des services ; le bureau communautaire, auquel sont présentés les principaux résul-tats de la mission et qui arrête les grandes orientations.Le calendrier de la mission a été arrêté précisément avec des réu-nions de travail et des étapes de validation (ni trop court, ce qui nuirait à la qualité du travail des élus, ni trop long car la démarche risquerait de perdre son dynamisme et laisserait la porte ouverte aux intérêts particuliers). La mission est ainsi lancée en février 2011 et l’adoption du pacte prévue avant la fin de l’année 2011.Pour convaincre les élus, le président de la communauté de l’époque explique : « À partir de septembre 2011, nous avons rencontré (le pré-sident et le DGS de l’époque, et parfois le cabinet de l’époque) toutes les communes en les regroupant par bassin de vie. Nous avons ainsi réuni les maires et les conseillers municipaux pour leur présenter la démarche. Au début, l’engouement était faible. Il a fallu convaincre que c’était possible, ne pas faire trop peur… Nous avons également rencontré les communes individuellement, quand elles en faisaient la demande, ainsi que tous les chefs-lieux de canton pour leur expliquer le fonctionnement du projet. »

Communauté de communes Caux vallée de Seine : de"la"pédagogie avant tout« Deux étapes à ne pas manquer dans l’élaboration d’un pacte : le diagnostic et la concertation. Cela doit devenir une évidence pour les élus. Parfois, on propose des outils avant d’expliquer pourquoi on aborde le sujet, pourquoi c’est pertinent. En résumé, beaucoup de pédagogie, c’est essentiel. »

Saint-Brieuc Agglomération : la collaboration communes/communauté, les étapes à ne pas manquer« Un pacte financier, c’est d’abord une décision et une orientation politique, mais la préparation doit vraiment être finement partagée entre les fonctionnaires des communes et de l’agglomération : on ne peut pas dire “c’est aux fonctionnaires de l’agglomération de le faire”, c’est un partage de pratiques, de connaissance avec les services des communes. Une fois par mois, on se rencontre pour évoquer les sujets financiers, apporter des explications. Le positionnement d’un élu au sein de l’agglomération et dans sa commune n’est pas toujours le même, il faut donc expliquer. »

Communauté d’agglomération Porte de l’Isère : des groupes de travail thématiques communes/communauté« Autour de la commission finances de l’agglo, nous avons mis en place des groupes de travail qui ont systématiquement associé toutes les communes, tous les adjoints aux finances et les personnels en charge des finances dans chacune des communes. Les groupes sont organisés par thème. Tout le monde était associé pour que l’on puisse avoir des discussions complètes avec tout le monde.Nous avions mis sur la table de discussion quatre thèmes identifiés en amont avec le cabinet de conseil. Le premier, celui de la taxe d’amé-nagement avec réflexion sur le transfert de l’urbanisme à l’intercom-munalité, a été éliminé de suite parce qu’il était trop tôt pour en parler. Ce qui fait que la question du FPIC a pu être discutée plus rapidement que prévu : jusqu’en 2012, la communauté était prélevée ; au 1er janvier 2013, elle est devenue bénéficiaire du fait de la prise en compte des revenus. À partir de là, il fallait trouver un accord local de partage parce qu’opter pour un partage de droit commun (notre cœfficient d’intégration fiscale est à 46 %), cela signifiait distribuer aux com-munes 60 % pour ne garder que 40 %, et tout le monde partageait l’idée que ce n’était pas normal.

Or, pour modifier cette règle, il fallait avoir l’unanimité, ce qui est compliqué. Nous avons donc mis le FPIC dans le pacte. Par ailleurs, un troisième groupe de travail est consacré au foncier économique et au partage de la taxe sur le foncier bâti. Nous avons débattu de la répartition de cette richesse nouvelle qui revient actuellement aux communes. Il a été décidé qu’à partir du 1er janvier 2014, toute augmentation des bases de la taxe sur le foncier bâti dans les ZAE d’intérêt communautaire serait répartie pour 60 % à la communauté d’agglomération et 40 % à la commune d’implantation. Enfin, le qua-trième thème débattu est celui des fonds de concours : parce que notre territoire compte de nombreuses ZAC d’habitat, la participation de l’agglo à ces ZAC constitue un sujet. Le pacte a été voté à l’unanimité du conseil communautaire en juin 2013. Pour le FPIC, c’est suffisant. Par contre, pour le foncier bâti économique, des délibérations concor-dantes entre agglomération et communes sont nécessaires, c’est en train de se mettre en place progressivement. Il a été demandé aux communes de mettre ces débats en discussion pour obtenir des déli-bérations ou des courriers de leur part, afin de voir si l’idée est vrai-ment partagée, s’il y a encore des inquiétudes à avoir et des débats à mener pour les lever.

En revanche, le pacte ne contient rien sur les attributions de compen-sation ; nous avons décidé de ne pas y toucher pour le moment, ce n’est pas la priorité, c’est un sujet trop sensible pour des raisons liées à l’histoire locale. Quant à la DSC, la question s’est posée de savoir si elle devait être fondue avec le FPIC, mais pour le moment non. Le critère d’attribution de la DSC qui a été retenu se compose du poids de la population (20 %) et d’un indicateur composite du « besoin de solidarité communautaire » (80 %) comprenant le pourcentage de logements sociaux, l’effort fiscal, le revenu des habitants et la pré-sence de foncier bâti d’entreprise dans les bases fiscales. »

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V. Mettre en œuvre le pacte financier et l’évaluer

Le pacte est aussi un outil de médiation et un support de communication dans la mesure où il rend lisibles les objectifs adoptés par l’ensemble communautaire et les moyens déclinés pour les atteindre.

Cadre des grandes orientations financières de la collectivité, le pacte est un dispositif en dynamique. Ce n’est pas uniquement un document qui acte des décisions collectives : son animation relève à part entière d’un processus de concertation et d’échange autour des questions financières.

L’animation du pacte financier passe, par exemple, par l’organisation d’une conférence financière annuelle avec actualisation des prospectives et des échanges sur les données fiscales des territoires, par des points réguliers au sein du conseil communautaire, par des rendez-vous fréquents associant un public plus large que le conseil communautaire (maires, responsables financiers et responsables des services municipaux). Autant de démarches qui accompagnent la mise en œuvre du pacte financier. Comme le résume un élu, « le pacte est aussi un état d’esprit ».

Attaché au projet de territoire, le pacte financier est le plus souvent fixé pour une mandature. Néanmoins, le document n’est pas rigide et doit être en mesure de s’adapter aux événements particuliers (fermeture brutale d’entreprise, etc.).

Enfin, les conditions et les modalités d’évaluation du pacte doivent être prévues dès son élaboration. L’évaluation légitime le pacte financier dans sa fonction de mise en application du projet de territoire et garantit son inscription dans la durée. Cette analyse peut dépasser le périmètre du pacte financier et combiner des éléments d’évaluation de l’offre de services publics de la part des usagers (ménages, entreprises…) ou des communes du territoire.

Au-delà de ses aspects financiers, le pacte peut aussi s’intéresser à d’autres champs concer-nant l’organisation de la collectivité. Parmi les thèmes possibles peuvent être citées la ques-tion de la mutualisation, l’organisation des compétences, la gestion des effectifs dans le cadre de la gestion prévisionnelle de l’emploi et des compétences (GPEC), etc.

Dans cette optique, le pacte est un vecteur d’intégration. Il peut prévoir et organiser des échanges réguliers sur les compétences du bloc communal. Qui est le mieux placé pour faire ? Certaines compétences sont plus efficacement exercées par le niveau communal, d’autres par le niveau communautaire, d’autres encore appellent une coopération entre les deux. Sur cette base, la communauté d’agglomération du Grand Chalon a travaillé sur la gou-vernance des compétences communautaires en associant directement les communes (voir ci-après).

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ANIMER ET FAIRE ÉVOLUER LE PACTE FINANCIER ET FISCAL… TÉMOIGNAGES

Le Grand Chalon : faire vivre le pacte !nancierLe Grand Chalon est parti des compétences transférées pour orga-niser des comités d’orientation et de programmation par compé-tence, qui se réunissent deux fois par trimestre. Un important tra-vail a été mené sur la gouvernance, ce qui permet une véritable association des communes.La communauté est partie d’un double constat : premièrement, les élus municipaux sont des élus de terrain, ils connaissent leurs com-munes, ils sont tous les jours sur place, ils connaissent les travaux à réaliser, les anticipations à venir ; deuxièmement, ces mêmes élus, notamment en milieu rural, surveillent et ont acquis une compé-tence de terrain. Si l’agglomération avait cessé de travailler avec eux, elle aurait dû embaucher et donc dépenser. Une demi-dou-zaine de comités d’orientation et de programmation a été créée par type de compétence communautaire (eau et assainissement ; urba-nisme et planification ; action sociale ; environnement et gestion des déchets ; sport ; culture). Orchestré par le vice-président en charge de la compétence à l’agglomération, chaque comité associe un élu représentant par commune. Suite à la demande des élus, le DGA communautaire en charge du secteur est également présent pour nourrir les discussions sur les aspects techniques. Le rôle de ce comité est de programmer les travaux d’entretien, de discuter et

de conventionner avec les partenaires, comme par exemple avec l’agence de l’eau concernant l’assainissement. Ces élus, qui œuvrent dans les communes au quotidien, siègent ainsi au sein d’une ins-tance communautaire dotée d’un pouvoir de proposition très fort et qui passe en revue toutes les délibérations présentées en conseil communautaire, délibérations qu’ils peuvent amender avant leur passage en conseil.

Communauté d’agglomération Porte de l’Isère : le"pacte"par"étapes« Avant la mise en place du pacte, il n’y avait que peu d’échanges entre les communes et la communauté en matière d’information financière et fiscale. Nous avions effectué les travaux de transfert de charges mais c’était très ponctuel, nous n’avions rien sur le contenu des budgets, etc. Avec la mise en place du pacte, c’est différent. Ce pacte est un début, il va évoluer. Il nous faut mesurer l’impact des décisions des uns et des autres. Nous venons de mutualiser le foncier bâti économique : on sait que le retour ne sera pas immédiat. L’une des grandes questions qui pourrait faire évoluer le pacte, c’est la révi-sion des valeurs locatives prévue par la loi pour 2018. La coordina-tion des fiscalités municipales ne pourra venir qu’après. »

VI. Identifier les freins potentiels

L’élaboration d’un pacte n’est pas un exercice facile ; les facteurs positifs à réunir pour lancer la démarche et la mener à terme sont nombreux. Des freins peuvent néanmoins survenir :

• La crainte des élus communaux et communautaires d’être corsetés par un document écrit et adopté officiellement en conseil communautaire, qui les laisserait moins libres de leurs décisions.

• Le faible développement de la culture communautaire et la crainte de l’ingérence sont un autre élément bloquant. L’intercommunalité peut être d’abord vue comme une institution de redistribution des ressources financières plutôt qu’une institution de développement des projets et des services pour un territoire plus large que les périmètres communaux. Par conséquent, toute remise à plat des politiques de solidarité existantes peut être facteur de crispation (DSC, FDC, AC).

• Des disparités de ressources trop marquées sur le territoire peuvent freiner la démarche.

• Le contexte économique et financier tendu peut pousser les territoires dans deux di-rections divergentes : soit la contrainte budgétaire les conduit à plus de mutualisation au sein de l’ensemble communautaire, soit au contraire elle se traduit par un repli des communes qui solliciteront leur communauté pour abonder la redistribution descendante des ressources financières (via les fonds de concours et la DSC essentiellement).

• L’entrée immédiate par les aspects techniques du document peut freiner l’appropriation par les élus pour lesquels le pacte financier est trop abstrait.

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Ces difficultés peuvent être levées par le temps consacré à la concertation, par des présen-tations aux conseils municipaux (voire aux services municipaux par le DGS et le président ou le vice-président aux finances), par le dialogue et le travail en commun, de la pédagogie, des rencontres individuelles du vice-président avec chaque maire, des simulations finan-cières, l’objectivation des situations respectives et la démonstration des écarts cumulés his-toriquement entre communes bénéficiaires et communes moins avantagées. La plupart des communautés ont recours à un tiers indépendant (cabinet d’études) qui appuie ces analyses, leur apporte une illustration financière. Certaines le doublent de groupes techniques au sein des services pour comparer, analyser et conforter les propositions du cabinet. Autres leviers, l’articulation du pacte au débat d’orientation budgétaire, au projet de territoire et au schéma de mutualisation, et l’accord sur un principe de transparence réciproque en matière d’infor-mations financières et fiscales.

LES INCONTOURNABLES DU PACTE FINANCIER :

• Assurer un portage politique fort.

• S’appuyer sur une ambition politique pour le territoire qui ex-plique et justi!e l’élaboration d’un outil « pacte !nancier ».

• Procéder étape par étape avec un calendrier clair établi au départ et une date butoir.

• Établir un diagnostic !nancier et !scal pour évaluer les marges de manœuvre sur le territoire (communes/communauté idéalement).

• Éviter toute précipitation car le temps de ré#exion, de maturation, d’ajustement et d’appropriation est nécessaire pour aboutir à un accord.

• Organiser la concertation, communiquer et faire preuve de pédagogie (explication, répétition, écoute).

• Être accompagné par un partenaire extérieur qui joue également le rôle de tiers médiateur entre les communes et la communauté.

• Prévoir des rendez-vous réguliers pour animer le pacte en associant un large public d’élus municipaux, communautaires et de services autour des enjeux !nanciers.

• Développer des pratiques et des outils partagés, favoriser l’interconnaissance des services communaux et intercommunaux.

• Évaluer périodiquement les avancées pour ajuster les contenus et les dispositifs.

IDENTIFIER ET LEVER LES FREINS POTENTIELS… TÉMOIGNAGES

Communauté d’agglomération Loire Forez« Ce n’est pas facile d’aller vers un pacte car les élus n’ont pas tous la même manière d’appréhender les questions financières. Pour les élus, cela peut paraître très abstrait. C’est d’ailleurs souvent ce qui revient : financier et fiscal, ça fait peur ! Peur d’être corsetés dans un engagement, de ne plus être libres de leurs décisions, etc. D’où le fait que nous ayons changé le nom : on ne parle pas de pacte financier mais de pacte de solidarité pour montrer qu’il s’agit d’une démarche gagnant/gagnant.

Les freins à la mise en place du pacte se trouvent surtout au niveau des plus petites communes. Par rapport aux moyens financiers que les maires brassent sur leur commune, ceux de l’intercommunalité sont à une autre échelle. Le maître mot en matière de pacte, c’est donc pédagogie en permanence, et beaucoup de communication. »

Communauté d’agglomération Porte de l’Isère« Si l’on se lance dans un exercice de politique-fiction, l’élément qui pourrait bloquer la mise en place d’un pacte au niveau communau-taire serait une commune qui ne voudrait pas partager sa richesse.

Chaque situation doit être examinée avec minutie. Par exemple, notre communauté compte sur son territoire une commune agri-cole et riche qui dispose d’une surface importante de terrain vouée à accueillir des entreprises. Il a fallu la sensibiliser à la question du foncier bâti économique. Comme elle n’a pas besoin d’argent, nous avons dû la convaincre sur le terrain politique : le besoin de partager, l’activité économique, l’emploi qui, là, concerne tout le monde, même les plus riches. »

Communauté de communes du Pays de Saint-Galmier« Parmi les leviers permettant d’élaborer un pacte financier, figurent d’abord tous les arguments plaidant en faveur d’une véritable inter-communalité de projet. Il s’agit ensuite de trouver les moyens qui pourront permettre à la communauté de poursuivre son plan d’action et son projet de territoire en lui donnant des marges de manœuvre plus importantes. En parallèle, cela implique de trouver, pour les communes, d’autres leviers capables de les satisfaire. Le premier frein, à mon sens, c’est le deuil de la DSC que les communes risquent de devoir faire pour que l’intercommunalité retrouve des marges d’action. »

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Ces difficultés peuvent être levées par le temps consacré à la concertation, par des présen-tations aux conseils municipaux (voire aux services municipaux par le DGS et le président ou le vice-président aux finances), par le dialogue et le travail en commun, de la pédagogie, des rencontres individuelles du vice-président avec chaque maire, des simulations finan-cières, l’objectivation des situations respectives et la démonstration des écarts cumulés his-toriquement entre communes bénéficiaires et communes moins avantagées. La plupart des communautés ont recours à un tiers indépendant (cabinet d’études) qui appuie ces analyses, leur apporte une illustration financière. Certaines le doublent de groupes techniques au sein des services pour comparer, analyser et conforter les propositions du cabinet. Autres leviers, l’articulation du pacte au débat d’orientation budgétaire, au projet de territoire et au schéma de mutualisation, et l’accord sur un principe de transparence réciproque en matière d’infor-mations financières et fiscales.

LES INCONTOURNABLES DU PACTE FINANCIER :

• Assurer un portage politique fort.

• S’appuyer sur une ambition politique pour le territoire qui ex-plique et justi!e l’élaboration d’un outil « pacte !nancier ».

• Procéder étape par étape avec un calendrier clair établi au départ et une date butoir.

• Établir un diagnostic !nancier et !scal pour évaluer les marges de manœuvre sur le territoire (communes/communauté idéalement).

• Éviter toute précipitation car le temps de ré#exion, de maturation, d’ajustement et d’appropriation est nécessaire pour aboutir à un accord.

• Organiser la concertation, communiquer et faire preuve de pédagogie (explication, répétition, écoute).

• Être accompagné par un partenaire extérieur qui joue également le rôle de tiers médiateur entre les communes et la communauté.

• Prévoir des rendez-vous réguliers pour animer le pacte en associant un large public d’élus municipaux, communautaires et de services autour des enjeux !nanciers.

• Développer des pratiques et des outils partagés, favoriser l’interconnaissance des services communaux et intercommunaux.

• Évaluer périodiquement les avancées pour ajuster les contenus et les dispositifs.

IDENTIFIER ET LEVER LES FREINS POTENTIELS… TÉMOIGNAGES

Communauté d’agglomération Loire Forez« Ce n’est pas facile d’aller vers un pacte car les élus n’ont pas tous la même manière d’appréhender les questions financières. Pour les élus, cela peut paraître très abstrait. C’est d’ailleurs souvent ce qui revient : financier et fiscal, ça fait peur ! Peur d’être corsetés dans un engagement, de ne plus être libres de leurs décisions, etc. D’où le fait que nous ayons changé le nom : on ne parle pas de pacte financier mais de pacte de solidarité pour montrer qu’il s’agit d’une démarche gagnant/gagnant.

Les freins à la mise en place du pacte se trouvent surtout au niveau des plus petites communes. Par rapport aux moyens financiers que les maires brassent sur leur commune, ceux de l’intercommunalité sont à une autre échelle. Le maître mot en matière de pacte, c’est donc pédagogie en permanence, et beaucoup de communication. »

Communauté d’agglomération Porte de l’Isère« Si l’on se lance dans un exercice de politique-fiction, l’élément qui pourrait bloquer la mise en place d’un pacte au niveau communau-taire serait une commune qui ne voudrait pas partager sa richesse.

Chaque situation doit être examinée avec minutie. Par exemple, notre communauté compte sur son territoire une commune agri-cole et riche qui dispose d’une surface importante de terrain vouée à accueillir des entreprises. Il a fallu la sensibiliser à la question du foncier bâti économique. Comme elle n’a pas besoin d’argent, nous avons dû la convaincre sur le terrain politique : le besoin de partager, l’activité économique, l’emploi qui, là, concerne tout le monde, même les plus riches. »

Communauté de communes du Pays de Saint-Galmier« Parmi les leviers permettant d’élaborer un pacte financier, figurent d’abord tous les arguments plaidant en faveur d’une véritable inter-communalité de projet. Il s’agit ensuite de trouver les moyens qui pourront permettre à la communauté de poursuivre son plan d’action et son projet de territoire en lui donnant des marges de manœuvre plus importantes. En parallèle, cela implique de trouver, pour les communes, d’autres leviers capables de les satisfaire. Le premier frein, à mon sens, c’est le deuil de la DSC que les communes risquent de devoir faire pour que l’intercommunalité retrouve des marges d’action. »

LA

BOÎTE À OUTILS DU PACTE FINANCIER ET FISCAL

PARTIE 111

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III -

LA BOÎTE À OUTILS DU!PACTE FINANCIER!ET!FISCAL

Il n’existe pas véritablement de « modèle » de pacte financier. Dans sa version formalisée, le document peut prendre des formes variables et un contenu très diversifié selon son degré de maturité. Dans la pratique, les logiques de solidarité qui le soutiennent reposent sur dif-férents « ingrédients » qui constituent autant de leviers de la stratégie financière et fiscale commune. Nous en proposons ici une présentation détaillée.

I. Les attributions de compensation

I. 1 PRINCIPE GÉNÉRAL

Les attributions de compensation (AC) concernent essentiellement les communautés à fisca-lité professionnelle unique (FPU) – les communautés de communes à fiscalité additionnelle ayant institué une fiscalité professionnelle de zone peuvent être également concernées. Elles constituent une dépense obligatoire et reposent sur le principe de la neutralité budgétaire mis en œuvre au moment du passage à la fiscalité unique : la communauté bénéficie du produit de la fiscalité économique sur l’ensemble du territoire communautaire et restitue à chaque commune membre le produit de fiscalité perçu au moment du transfert de la res-source économique, déduction faite de la charge nette (recettes déduites) des compétences transférées. Elles ont donc vocation à garantir la neutralité financière au moment des trans-ferts de compétences tant pour les budgets des communes que pour celui du groupement.

Les attributions de compensation sont versées en euros courants et ne peuvent être indexées.

Elles sont recalculées à chaque nouveau transfert de compétences dans le cadre de la com-mission locale d’évaluation des charges transférées (CLECT). En dehors de cette situation, leur modification est très fortement encadrée. À noter qu’en cas de transfert important, quand la charge financière est supérieure à la ressource transférée, les attributions de com-pensation peuvent (ce n’est pas une obligation) être versées au profit de la communauté. On parle alors d’attributions de compensation négatives.

I. 2 LES ENJEUX DANS LE CADRE DU PACTE!FINANCIER

La question de la révision des attributions de compensation revient fréquemment dans les motivations de constitution ou de révision d’un pacte financier.

Le dispositif des attributions de compensation a été mis en place aux premières heures de l’intercommunalité. Le transfert de fiscalité permettait, d’une part, d’unifier le taux de la fis-calité économique (à l’époque, la taxe professionnelle était la principale ressource fiscale des groupements intercommunaux) pour éviter des phénomènes de concurrence fiscale entre communes et, d’autre part, de piloter la stratégie du développement économique à l’échelle du territoire communautaire pour lui donner plus de force et de cohérence. À terme, pour les communautés, avec l’évolution des transferts de compétences et la croissance des assiettes fiscales (importante avec l’ancienne taxe professionnelle), les attributions de compensation non indexables devaient progressivement se réduire ; les communes pouvaient quant à elles compter sur les dynamiques des taxes ménages.

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PARTIE 111 / LA BOÎTE À OUTILS DU!PACTE FINANCIER!ET!FISCAL


En 2013, le montant global des attributions de compensation s’élevait à 8,6 milliards d’euros, quasi exclusivement portés par les communautés à fiscalité professionnelle unique. Ce volume représente près d’un tiers de leurs dépenses réelles de fonctionnement et la moitié de la fiscalité perçue.

L’évolution des ressources fiscales et de leur répartition sur le périmètre communautaire, la disparition physique de l’activité ayant initialement justifié l’attribution de compensation, la poursuite des transferts de compétences ou encore une fusion de communautés ou l’évolu-tion du périmètre communautaire sont les éléments les plus communément avancés pour motiver une relecture de ces transferts financiers du groupement vers les communes.

Avec la baisse des dotations de l’État (6,2 milliards d’euros pour les collectivités du bloc com-munal sur la période 2015-2017) et le resserrement des marges de manœuvre des budgets des collectivités du bloc communal, la révision des attributions de compensation revêt un enjeu majeur dans les perspectives financières du couple communes-communauté.

Du côté des communes, les attributions de compensation représentent une recette partie prenante des équilibres budgétaires. Dans sa réflexion, en vue d’une révision des AC, la communauté doit en tenir compte.

Si de nombreuses communautés font de la révision des attributions de compensation un point clé de leur pacte financier et un moyen de rééquilibrer la solidarité communautaire en lien, le cas échéant, avec la dotation de solidarité communautaire (DSC) et les fonds de concours, les marges de manœuvre sont toutefois étroites et les modalités de révision très encadrées.

ATTRIBUTIONS DE COMPENSATION – REPÈRES JURIDIQUES

• Référence juridique : V de l’article 1609 nonies C du Code général des impôts (CGI)

• Imputation comptable : compte 73921 pour les EPCI

Ce compte enregistre les attributions de compensation versées par les établissements publics de coopération intercommunale à !scali-té professionnelle unique à leurs communes membres.

Les sommes perçues par les communes membres sont enregis-trées dans le compte 7321.C’est également le compte utilisé pour enregistrer, pour les EPCI, les attributions de compensation négatives.

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ATTRIBUTIONS DE COMPENSATION

Quelques ordres de grandeur

Comptes administratifs 2013 % de communautés versant des"attributions de"compensation

Montant moyen des attributions de"compensation en"euros/hab.

Communautés urbaines 80 % 191

Communautés d’agglomération 94 % 198

Communautés de communes à FPU 90 % 127

Communautés de communes à"!scalité additionnelle 5 % 55

Ensemble des communautés 49 % 148

Communauté à FPU uniquement 90 % 171

Source : DGFiP 2013, retraitements AdCF

En 2013, une très grande majorité de communautés à !scalité professionnelle unique versent des attributions de compensation à leurs communes membres, soit 90 %. Le montant moyen des at-tributions versées est de 148 euros/hab., et 171 euros/hab. en ne retenant que la population des communautés à !scalité profession-nelle unique (FPU).

Cette moyenne masque une très forte disparité de situations entre les différentes catégories de groupements et au sein de chacune d’elles, comme en atteste le graphique ci-après.

Les communautés de communes à !scalité additionnelle sont moins concernées : 4 % seulement versent des attributions de compensa-tion pour un montant moyen bien inférieur aux autres catégories. Ces attributions correspondent aux reversements réalisés dans le cadre de la !scalité de zone.

0

200

600

400

800

1 000

1 200

1 400

Communautés de communes à FPU

Répartition en ordre croissant des attributions de compensation des communautésd’agglomération (207 EPCI) et des communautés de communes à FPU (1 375 EPCI), en euros/hab.

Communautésd’agglomération


En théorie, le niveau des attributions de compensation illustre l’im-portance du transfert des compétences : plus le volume !nancier des compétences transférées est important, plus la restitution du produit de la !scalité économique initialement apporté par les communes sera faible. Ainsi, une communauté ayant un niveau faible de reversement des attributions de compensation peut témoigner d’une forte intégration des communes. Toutefois, dans la pratique, le niveau des attributions de compensation dépend également du ni-veau de richesse initiale et de la nature des transferts effectués. No-tons par ailleurs que certains transferts sont stratégiques du point de vue de l’intégration (fonction de pilotage, de programmation…), mais n’ont pas forcément une traduction !nancière importante.

Un poids important au sein des dépenses de"fonctionnementLes attributions de compensation sont d’un poids non négligeable au sein des budgets des communautés. Elles représentent en moyenne 28 % des dépenses de fonctionnement et plus de la moi-tié du produit des contributions directes perçues. Pour les commu-nautés d’agglomération, leur poids sur les dépenses de fonctionne-ment est encore plus élevé (32"%), le caractère récent et encore peu intégré de certaines d’entre elles pouvant constituer un élé-ment d’explication. Pour ces mêmes communautés, le poids de la !scalité redistribuée est encore plus important : près d’un euro sur deux est reversé aux communes membres (64 %).

45



Le poids des attributions de compensation, dont le montant est !gé, devrait théoriquement se réduire à la faveur des nouveaux transferts de compétences mais également de la progression des assiettes. Dans la pratique, du fait du faible dynamisme des bases enregistré ces dernières années, ce mouvement est très lent. Par ailleurs, les possibilités de modi!cation des attributions de compensation sont très encadrées.

Comptes administratifs 2013 en % des dépenses réelles de"fonctionnement

en % du produit des"contributions"directes

Communautés d’agglomération 32 % 64 %Communautés de communes à FPU 28 % 52 %Communautés de communes à !scalité additionnelle 17 % 33 %Communautés urbaines 24 % 51 %Ensemble des communautés 28 % 55 %

Communauté à FPU uniquement 29 % 58 %


Communautés recevant des attributions de compensationLorsque le coût de la compétence transférée est supérieur au vo-lume de !scalité mutualisé par la commune, cette dernière est te-nue de compléter l’écart !nancier ; on parle alors d’attribution de compensation négative. Cette situation peut se produire lorsque les volumes !nanciers des transferts sont importants ou lorsque la !scalité mise en commun est faible. Pendant longtemps, les commu-nautés béné!ciaires de ces attributions de compensation négatives ne les ont pas réclamées aux communes, ce versement n’étant pas obligatoire. Avec le resserrement des marges de manœuvre, elles sont désormais de plus en plus nombreuses à demander leur ver-sement aux communes concernées.

En 2013, 59 % des communautés à !scalité professionnelle unique béné!ciaient d’attributions de compensation négatives. Toutefois, les volumes restent très faibles, moins de 5 euros/hab. en moyenne. Au total, en 2013, les AC négatives représentaient un montant de 256 millions d’euros (contre 8,5 milliards d’euros pour les AC ver-sées aux communes).

À noter que la majorité des communautés qui reçoivent des attri-butions de compensation en versent également.

Comptes administratifs 2013% de communautés recevant

des"attributions de"compensation (AC"négatives)

Montant moyen des attributions de"compensation en"euros/hab.

Communautés d’agglomération 53 % 4,0Communautés de communes à FPU 60 % 5,6Communautés de communes à"!scalité additionnelle 4 % 0,5Communautés urbaines 60 % 8,2Ensemble des communautés 32 % 4,0

Communautés à FPU uniquement 58 % 4,9


I. 3 CALCULER ET FAIRE ÉVOLUER LE MONTANT DES ATTRIBUTIONS DE!COMPENSATION

a. Le calcul du montant des attributions de compensationL’attribution de compensation est égale à la différence entre le montant du produit perçu par les communes au titre de la contribution économique territoriale et les charges transférées par elles à la communauté.Ces montants sont calculés au moment de la création ou transformation d’un groupement à fiscalité professionnelle unique (ou en cas de fiscalité de zone) et réévalués à chaque trans-fert de compétence.

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ATTRIBUTION DE COMPENSATION D’UNE COMMUNE

=

Le total des ressources de FPU perçues par la commune l’année précédant le passage en"FPU(CFE + CVAE + IFER + taxe add. FNB + Tascom + compensation suppression de la part salaires)

–Le coût net des charges transférées (calculées par la commission locale d’évaluation des transferts de charges)

Sont également prises en compte au titre des ressources : - la compensation pour réduction de la fraction imposable des"recettes - la compensation « pacte relance ville » perçue l’année n-1

- la compensation « zone franche Corse » perçue l’année n-1 - la redevance des mines perçue l’année n-1 (si délibération unanime)

b. Les dérogations au principe général de !xation des attributions de"compensationLe calcul des attributions de compensation est très encadré par les textes. La loi offre néan-moins des possibilités de dérogation et de révision dans des circonstances très précises (article 1609 nonies C – V, Code général des impôts).

• Fixation libre du montant des attributions de compensation « Le montant de l’attribution de compensation et les conditions de sa révision peuvent être fixés librement par le conseil communautaire statuant à l’unanimité, en tenant compte du rapport de la commission locale d’évaluation des transferts de charges. »

À noterUne récente réponse écrite à une question parlementaire* est venue préciser les conditions d’unanimité requises pour faire jouer la méthode de révision libre des attributions de compensation à l’unanimité.Selon la réponse du ministère interrogé (Réforme de l’État, Décentralisation et Fonction publique), il s’agit de l’unanimité des membres du conseil communautaire : c’est-à-dire l’unanimité de l’ensemble des membres du conseil communautaire et non pas uniquement les suffrages exprimés au moment du vote des AC. Cette position ministérielle durcit les conditions pour réviser les attributions de compensation : une seule abstention peut faire échec à la fixation et/ou révision des AC selon cette méthode dite « libre ».

• Diminution du produit fiscal imposableDans le cas où « une diminution des bases imposables réduit le produit global disponible imposable, le conseil communautaire peut décider de réduire les attributions de compensa-tion dans les mêmes proportions pour l’ensemble des communes membres ».

À noterLa condition de majorité requise semble être la majorité simple dans la mesure où les textes ne précisent rien.Les fortes baisses de CVAE enregistrées en 2014 ne semblent toutefois pas avoir donné lieu à une baisse des AC.La diminution doit concerner l’ensemble des communes.Ici, l’élément déclencheur est la baisse du produit fiscal. Il conviendrait de faire évoluer cette disposition pour prendre en compte des baisses de recettes réelles de fonctionnement. En effet, la baisse des dotations de l’État aux collectivités impose désormais un certain assouplissement dans les possibilités de révision des attrivutions de compensation.

* Question écrite n° 23253, Estelle!Grelier, députée de Seine-Maritime, Réponse!parue!au JO de l’Assemblée nationale du!30/07/2013.

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• En cas de fusion ou de modification de périmètreLa loi de finances rectificative pour 2012 a assoupli les modalités de fixation des attributionsde compensation en cas de fusion de communautés ou de modification de périmètre.En principe, en cas de fusion ou d’extension de périmètre, le montant de l’attribution decompensation, pour une commune antérieurement membre d’une communauté à fiscalitéprofessionnelle unique, est égal à ce que lui versait sa communauté d’origine l’année précédantla fusion ou la modification de périmètre.La loi de finances rectificative permet désormais de déroger à cette règle, uniquement lapremière année, c’est-à-dire celle où fusion ou modification de périmètre produisent leurseffets au plan fiscal.

L’article 1609 énumère ainsi différents cas de figure susceptibles de modification des attri-butions de compensation. Ils prennent en compte les évolutions de périmètre et de statut des communautés enregistrées ces dernières années.

• cas des fusions (communes antérieurement en FPU ou pas) • cas des modifications de périmètre, ou d’adhésion individuelle d’une commune ou de

transformation d’une communauté• cas des communes antérieurement membres d’un syndicat d’agglomération nouvelle• cas des communes antérieurement membres d’un groupement sans fiscalité propre• cas des métropoles et de la métropole de Lyon, disposition qui s’applique à compter du

1er janvier 2015.

Dans ces différents cas de figure, la communauté peut modifier les attributions de compensation : • cette révision est encadrée, elle ne peut avoir pour effet de minorer ou de majorer l’attri-

bution de compensation de plus de 5 % de son montant initial.• elle ne peut avoir lieu que la première année des modifications de périmètre ou de statut ;• cette possibilité est soumise à un accord local obtenu par délibérations concordantes prises

à la majorité qualifiée des conseils municipaux concernés et du conseil communautaire, à savoir l’accord des deux tiers au moins des membres du conseil communautaire en exercice représentant plus de la moitié de la population ou l’inverse.

• un accord à l’unanimité permettra toutefois d’aller au-delà des 5 %.

À noterLa lecture de l’article 1609 nonies C du CGI est très ambigüe, voire contradictoire d’un alinéa à l’autre. Ainsi, le 4e alinéa du b) du 5° semble limiter ces dispositions aux « EPIC issus d’une fusion ou d’une modification de périmètre au 1er janvier 2010 » et ce jusqu’au 31/12/2014. Cette disposition, sans doute intégrée pour régler un cas très spécifique, devrait tomber d’elle-même au 1er janvier 2015.

• Révision sous condition de potentiel financierCette disposition vise à prendre en compte les conséquences de la réforme de la taxe pro-fessionnelle et permet aux communautés de réviser les attributions de compensation d’une partie des communes membres, sous certaines conditions :

- les communes concernées doivent avoir un potentiel financier par habitant supé-rieur de plus de 20 % au potentiel financier par habitant moyen de l’ensemble des communes membres de l’EPCI ; - la réduction ne peut excéder 5 % de l’attribution de compensation de la commune concernée ; - la révision doit faire l’objet de délibérations concordantes du conseil communau-taire et des conseils municipaux concernés, prises à la majorité qualifiée.

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Cette disposition a remplacé une possibilité antérieurement plus large de modification des attributions de compensation de manière proportionnelle qui concernait les communes dont le potentiel financier était supérieur à 120 % de la moyenne du territoire communautaire, à condition que cette réduction n’excède pas 5 %. Désormais, la possibilité d’une variation proportionnelle est supprimée. Seule demeure la possibilité de réduire l’attribution de compensation, dans la limite de 5 %, pour les com-munes dont le potentiel financier est supérieur à 120 % du potentiel financier moyen de la communauté.

À noter Ici également le CGI n’est pas clair. Cette disposition intervient à « titre dérogatoire » et ne semble concerner que « les établissements publics de coopération intercommunale soumis au 1er janvier 2010 » à la fiscalité professionnelle unique.

Au total, les possibilités de révision des attributions de compensation sont très limitées et soumises le plus souvent à des conditions de majorité que les nouveaux modes d’élections locales rendent inaccessibles.

c. La commission locale d’évaluation des charges transférées (CLECT)Cette commission a pour finalité d’évaluer le montant des charges transférées à la commu-nauté. À cette fin, elle a vocation à collecter les données nécessaires à sa mission d’évalua-tion. Les conditions de mise en place et de fonctionnement sont définies au IV de l’article 1609 du CGI :

- La CLECT est instituée par le conseil communautaire qui en fixe la composition à la majorité qualifiée des deux tiers des membres du conseil communautaire. - Elle est composée des membres des conseils municipaux des communes membres. - Le président et le vice-président sont élus parmi ses membres. - Chaque commune dispose d’au moins un représentant. - Elle peut faire appel à un expert pour l’exercice de sa mission.

Les modalités d’évaluation sont très encadrées (article 1609 nonies C - IV du Code général des impôts). Document préparatoire à la validation des attributions de compensation, le rap-port de la CLECT est adopté à la majorité qualifiée des deux tiers des conseils municipaux représentant plus de la moitié de la population ou l’inverse. Les conseils municipaux doivent approuver, par délibération à la majorité absolue, l’évaluation du montant des transferts de charges.

La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales (art. 186) a précisé les modalités pratiques de ces évaluations :Concernant les dépenses de fonctionnement non liées à un équipement : les charges sont évaluées d’après leur coût réel dans les budgets communaux lors de l’exercice précédant le transfert de compétence ou d’après leur coût réel dans les comptes administratifs des exer-cices précédant ce transfert. Dans ce dernier cas, la période de référence est déterminée par la commission. Concernant les dépenses liées à des équipements : les charges sont calculées sur la base d’un coût moyen annualisé. Ce coût intègre le coût de réalisation ou d’acquisition de l’équi-pement ou son coût de renouvellement. Il intègre également (obligatoirement depuis 2010) les charges financières et les dépenses d’entretien. L’ensemble de ces dépenses est pris en compte pour une durée normale d’utilisation et ramené à une seule année.

CALCUL DU MONTANT DES CHARGES TRANSFÉRÉES

– Recettes liées

aux charges transférées[ ](Coût d’origine + frais financiers + frais d’entretien)

Durée de vie moyenne de!l’équipement

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* Réponse ministérielle à Estelle Grelier, députée de Seine-Maritime, Question!écrite!n°!23253, Réponse!parue!au!JO du!30/07/2013.

Le montant des dépenses transférées est réduit des ressources afférentes aux services ou équipements transférés.

À noter• Du bon usage du rapport de la CLECT Une récente réponse écrite à une question parlementaire* est venue préciser les conditions d’utilisation du rapport de la CLECT, lorsque le conseil communautaire détermine librement le montant des attributions de compensation.Dans sa réponse, le ministère a précisé que le rapport de la CLECT est un « simple document préparatoire » destiné à « éclairer la décision du conseil » statuant à l’unanimité. Il ne vaut pas avis conforme et le conseil communautaire peut s’en écarter. « L’organe délibérant peut ainsi s’écarter des préconisations qui y sont contenues ou ne retenir qu’une partie des facteurs de compensation. »En revanche, il ne peut statuer qu’en se fondant sur les évaluations figurant dans ce rapport. « Il ne peut pas de lui-même introduire des éléments nouveaux et non expertisés par la CLECT. »Pour éviter un blocage, il est recommandé de confier à la CLECT une expertise large, le cas échéant sur différentes hypothèses pour pouvoir ensuite calculer le montant des AC.• Approbation du rapport de la CLECT par les communes La loi ne fixe pas de délais aux conseils municipaux pour qu’ils délibèrent sur le rapport de la CLECT. Par conséquent, toute commune a la possibilité de bloquer la procédure de fixation des montants d’AC en ne délibérant pas sur le rapport. Pour continuer à fonctionner, les communautés sont conduites à adopter des attributions de compensation « provisoires », afin de rendre possible le versement d’AC qui est une obligation.

Les modalités « techniques » d’évaluation des charges, du coût moyen annualisé, butent sou-vent sur la faible capacité des nomenclatures comptables (M14) à faire ressortir la réalité du coût de fonctionnement d’un équipement, encore plus lorsqu’il s’agit d’évaluer les charges indirectes. La tentation de les sous-estimer est grande pour les communes et la difficulté politique à « faire payer » le coût réel du transfert bien présente pour certains groupements. Une sous-estimation trop importante peut à terme fragiliser les équilibres financiers du budget communautaire devant alors supporter des charges structurelles importantes sans la ressource correspondante. Les accords passés au moment des premiers transferts de com-pétences peuvent ainsi être lourds de conséquences pour les finances communautaires. Des charges mal évaluées peuvent devenir un facteur de fragilité budgétaire, lorsque la commu-nauté découvre la réalité du coût d’entretien d’un équipement par exemple.

Par ailleurs, les transferts sont souvent l’occasion d’une « mise à niveau » des équipements ou services transférés qui générera des coûts supplémentaires pour les communautés.

L’évaluation des transferts de charges peut également dépasser une simple question d’éva-luation budgétaire.

C’est bien souvent aussi le moment d’introduire des notions de péréquation ou de mutuali-sation entre communes membres d’un groupement. Le transfert de la voirie en est un bon exemple. Lorsque la communauté récupère la voirie suite à un transfert, son état d’entretien et les charges qui l’accompagnent peuvent être variables d’une commune à l’autre, selon les moyens financiers dont elles ont disposé. Si les évaluations de la CLECT retiennent – comme cela est d’usage – un coût moyen du transfert de la voirie, les communes ayant peu dépensé pour son entretien vont se trouver avec une charge nouvelle tandis que celles qui avaient beaucoup investi vont voir cette charge s’alléger. Dans cette situation, il est fréquent que la dotation de solidarité communautaire prenne le relais pour introduire des notions de com-pensation mais aussi d’équité entre les communes.

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Les accords passés au sein des CLECT sont donc le fruit d’arbitrages politiques et finan-ciers souvent plus délicats qu’un simple exercice d’évaluation financière. Il n’est pas rare que les évaluations de la commission fassent l’objet de négociations entre communes et communauté pour trouver une ligne de partage entre approche collective du territoire et intérêts particuliers de chacun de ses membres. Il s’agira par exemple, à l’occasion d’un transfert, de mutualiser les charges de centralité en modulant les AC de l’ensemble des com-munes, ou encore de sous-estimer volontairement les charges pour bénéficier de l’accord d’une commune hésitante sur le transfert d’une compétence que la communauté considère comme stratégique. Les travaux de la CLECT sont ainsi porteurs d’une dimension politique qu’il importe de mesurer. L’évaluation financière des transferts de compétences constitue un moment clé dans le par-tage des ressources et des charges sur le territoire communautaire. Les choix qui seront faits auront des implications fortes à moyen et long terme selon qu’ils donneront à la com-munauté des marges de manœuvre financière supplémentaires ou viendront alourdir ses charges structurelles. Sans compter le fait que certains transferts de compétences ont une valeur politique pour la communauté en termes de pilotage des politiques sur le territoire ou encore d’intégration qu’elle sera prête à payer au prix fort.La question des attributions de compensation reste sensible à plus d’un titre. L’interprétation des textes (article 1609 nonies du CGI), tout d’abord, est complexe du fait d’un empilement de dispositions obligatoires ou dérogatoires jamais remises à plat, les ajouts successifs donnant lieu à plus de confusion que la simplification recherchée.

Enfin, la possibilité de revenir sur les attributions de compensation en dehors des transferts de compétences est étroite et soumise à la règle d’unanimité, seule en mesure de faire bouger les lignes. Le vote contraire ou l’abstention d’un seul conseiller, quelle que soit l’im-portance démographique de la commune qu’il représente, peut suffire à lui seul à bloquer une stratégie collective souhaitée par la majorité.

Le pacte financier peut être l’occasion d’anticiper ces situations de blocage.

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ATTRIBUTIONS DE COMPENSATION… TÉMOIGNAGES

Le Grand Chalon« Au 1er janvier 2012, 17 compétences nouvelles ont été transférées à la communauté d’agglomération du Grand Chalon (eau, assainisse-ment, tourisme, urbanisme, certains équipements, social, insertion, etc.). À l’issue des travaux de la CLECT, les attributions de compensa-tion sont devenues négatives pour un certain nombre de communes. En effet, pour calculer les charges, nous avons dérogé à 100 % au CGI (art 1609 nonies C) : normalement, seule la commune qui exerce la compétence désormais transférée voit son attribution de compensa-tion réduite. La CLECT a décidé que, sur une dizaine de compétences transférées, les charges seraient réparties entre les 39 communes membres (par exemple la petite enfance, compétence exercée aupa-ravant par une quinzaine de communes). Les élus nous ont demandé de trouver un système pour que les trans-ferts ne se traduisent pas par des attributions de compensation néga-tives pesant dans les budgets communaux. Nous avons donc proposé de compenser les AC négatives des communes par le versement de DSC du même montant. Par exemple, une commune qui se retrouvait avec une AC négative de 13 000 euros au 1er janvier 2012 devait rece-voir au minimum une DSC de 13 000 euros pour que sa dépense d’AC soit égale à sa recette de DSC. »

Communauté d’agglomération Ventoux-Comtat Venaissin« Les critères de répartition des attributions de compensation sont définis par la réglementation et n’ont pas évolué depuis que nous sommes passés en TPU en 2001. Certains transferts de compétences ont depuis été réalisés, qui ne concernaient que certaines communes et nous ont amenés à réviser les AC. L’une des principales compé-tences transférées, c’est la petite enfance avec quatre ou cinq trans-ferts de crèches sur les dix dernières années. La CLECT s’est réunie, elle s’est basée sur les bilans financiers remis à la caisse familiale pour chaque structure. Normalement, il est prévu que l’annualisation

du coût de réalisation de l’équipement en crèche soit prise en compte dans le transfert de charges ; la CLECT a estimé que seul serait comptabilisé le montant des annuités des emprunts transférés et non le coût total de l’équipement. On a donc respecté les textes pour la partie dépenses de fonctionnement, et on s’en est un peu écarté pour la partie dépenses d’investissement. Politiquement, dans la mesure où notre choix de ne pas comptabiliser totalement le coût d’investis-sement offrait plus de souplesse aux communes, ça s’est bien passé. L’objectif était effectivement de pouvoir transférer ces crèches ; le reste a relevé d’un choix politique des élus, l’objectif recherché par la communauté n’était pas forcément financier. »

Communauté d’agglomération Vichy Val d’Allier « Quand l’agglo s’est créée en 2001, les élus, et surtout le président de l’époque, voulaient en faire une agglomération de projet avec quelques compétences très opérationnelles (comme les crèches). Sur le territoire, les disparités entre les communes sont très marquées en termes de recettes fiscales. Quant aux attributions de compensation, elles représentent près de 20 % du budget de fonctionnement de la communauté.

Certaines communes reçoivent un montant d’AC par habitant très élevé. C’est le cas de Saint-Yorre par exemple, dont la population est modeste et le taux de taxe d’habitation faible (environ 6 %) mais qui, avant son entrée dans la communauté, touchait une taxe profession-nelle conséquente grâce aux activités liées aux sources minérales. Or fin 2013, Saint-Yorre a vu son usine Candia mettre la clé sous la porte avec plus d’une centaine de salariés ; c’est aussi le cas de deux autres usines présentes sur le territoire de l’agglomération. S’il n’est pas question à l’heure actuelle de revoir le montant des AC, tout ceci en vient à peser très lourd dans le budget de la communauté, et plusieurs autres communes commencent à critiquer cette situation. »

II. La dotation de solidarité communautaire

II. 1 PRINCIPE GÉNÉRAL

Les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité professionnelle unique ont la possibilité de verser une dotation de solidarité communautaire (DSC) à leurs com-munes membres, dont le principe, le montant et les critères de répartition sont fixés par le conseil communautaire statuant à la majorité des deux tiers.

En revanche, son montant est fixé par le conseil de la communauté à la majorité simple. Ces critères doivent exprimer des objectifs de péréquation concourant à la réduction des dispa-rités de ressources et de charges entre les communes.

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La fixation du montant de la DSC n’est pas un choix neutre pour la communauté : en effet, au-delà de la dépense que ce montant constitue, il aura un effet à la baisse sur le niveau de la DGF communautaire dans la mesure où la moitié de la DSC versée par la communauté est prise en compte dans le calcul du CIF et vient le minorer.Le versement d’une dotation de solidarité communautaire est facultatif, sauf pour les com-munautés urbaines et les SAN pour lesquels la DSC est obligatoire.Lorsqu’une zone d’activités économiques d’intérêt départemental est située en tout ou partie sur le territoire de la communauté, cette dernière peut étendre le versement de la dotation de solidarité communautaire aux communautés limitrophes de son territoire (constituant un ensemble sans discontinuité).

La loi du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine a intro-duit pour les communautés urbaines, les actuelles et futures métropoles et les communautés signataires d’un contrat de ville, une obligation de solidarité entre communes formalisée au sein d’un pacte financier et fiscal (voir ci-après). À compter de 2015, à défaut de pacte, le versement d’une dotation de solidarité communautaire sera rendu obligatoire ; 1 200 com-munautés et métropoles signataires d’un contrat de ville sont concernées.

LOI DU 21 FÉVRIER 2014 DE PROGRAMMATION POUR LA VILLE ET!LA!COHÉSION URBAINE - ARTICLE 12

« Lorsque l’établissement public de coopération intercommunale est une communauté urbaine ou une métropole, ou lorsqu’il est signataire d’un contrat de ville. Il dé"nit les objectifs de péréquation et de renforcement des solidarités "nancière et "scale entre ses communes membres sur la durée du contrat de ville. L’établissement public de coopération intercommunale à !scalité propre s’engage, lors de la signa-ture du contrat de ville, à élaborer en concertation avec ses communes membres un pacte !nancier et !scal de solidarité visant à réduire les disparités de charges et de recettes entre ces dernières.

Ce pacte tient compte des efforts de mutualisation des recettes et des charges déjà engagés ou envisagés à travers les transferts de compé-tences, des règles d’évolution des attributions de compensation, des politiques communautaires poursuivies via les fonds de concours ou la

dotation de solidarité communautaire ainsi que des critères retenus par l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommu-nale à "scalité propre pour répartir, le cas échéant, les prélèvements ou reversements au titre du fonds de péréquation des ressources intercom-munales et communales.

À défaut d’avoir élaboré un tel pacte, ou de s’engager à l’élaborer dans la première année de mise en œuvre du contrat de ville, l’établissement pu-blic de coopération intercommunale à "scalité propre est tenu d’instituer, dans le cadre d’un contrat de ville, une dotation de solidarité communau-taire dont au moins 50 % du montant doivent être répartis en fonction de critères de péréquation concourant à la réduction des disparités de potentiels "nanciers entre les communes. »

Ainsi, le législateur prévoit qu’une part significative (sans en fixer néanmoins les limites) de l’enveloppe de la DSC doit être répartie en fonction de deux critères prédéfinis : • l’écart de revenu par habitant de la commune au regard du revenu moyen par habitant

de la communauté ;• l’insuffisance de potentiel fiscal par habitant de la commune au regard du potentiel fiscal

communal moyen par habitant sur le territoire de la communauté.

Des critères complémentaires peuvent être choisis par le conseil.

L’analyse des délibérations de nombreuses communautés établissant une dotation de soli-darité communautaire fait ressortir les critères suivants parmi les plus utilisés, pouvant être classés en plusieurs catégories :

- Critères sociaux : nombre de logements sociaux, nombre de chômeurs en fin de mois, nombre de bénéficiaires de l’APL et le critère obligatoire de revenu par habitant - Critères économiques : évolution des bases « entreprises » ou des produits de fisca-lité « entreprises » des communes, création de ZAE - Critères de charges : population, critères démographiques (jeunes, personnes âgées…), nombre d’allocataires au RSA, revenu moyen ou médian des ménages, charges de centralité, poids des dépenses réelles de fonctionnement, effort fiscal

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- Critères de ressources : potentiel fiscal ou financier, DGF perçue par les communes, revenu moyen ou médian des ménages, communes éligibles à la DSU ou DSU cible, poids des recettes réelles de fonctionnement - Autres critères : ancienneté de l’appartenance de la commune à la communauté, surface dédiée à l’accueil des gens du voyage, accueil d’équipement spécifique…

Ces critères sont établis pour chaque commune. Il peut être intéressant d’opérer des compa-raisons avec les moyennes nationales ou par catégorie de groupement, mais plus particuliè-rement (lorsque cela s’y prête) au sein même du groupement dans l’idée de réduire les écarts de ressources et de charges.

Fréquemment, les communautés qui versent une DSC définissent des « parts » : un tronc commun sur les critères légaux et des enveloppes spécifiques (solidarité, retour fiscal, péréquation…).

II. 2 LES ENJEUX DANS LE CADRE DU PACTE FINANCIER

La dotation de solidarité est un outil de redistribution de la communauté vers les communes auquel les élus sont particulièrement sensibles. Même si elle n’est pas le seul mode d’expres-sion de la solidarité communautaire, elle revêt une valeur hautement symbolique.

À ce titre, la DSC figure en bonne place dans les pactes financiers. Il peut s’agir de l’instituer au bénéfice des communes sur la base de logiques de péréquation et de solidarité, ou au contraire de corriger une affectation initiale et les critères de répartition l’accompagnant pour réinterroger ces mêmes politiques.

Les enquêtes et entretiens menés dans le cadre de ce travail convergent pour dénoncer le « risque d’accoutumance » qu’entraîne l’institution d’une dotation de solidarité pour les budgets communaux et qui peut poser problème dès lors que les marges de manœuvre finan-cières de la communauté se resserrent. Certains dirigeants communautaires n’hésitent pas à assimiler la DSC à une « drogue dure » dont il faut se méfier. Préalablement à la réforme de la taxe professionnelle, l’adoption d’une fiscalité mixte interdisait aux groupements à fiscalité professionnelle unique l’institution d’une DSC ou gelait la DSC existante ; certaines communautés ont délibérément fait ce choix pour se « protéger » de la DSC, lui préférant une politique de fonds de concours.

Au cours des dix dernières années – qui ont vu les groupements intercommunaux se déve-lopper et exercer toujours plus de compétences –, le rôle donné à la DSC a évolué. De simple vecteur de redistribution des « bénéfices de la croissance », la DSC est devenue, pour certains territoires, un outil de péréquation et de partage des richesses. Pour d’autres, l’institution d’une fiscalité mixte rendue nécessaire par le développement de compétences en direction des ménages a stoppé net (et parfois opportunément) la progression de la DSC.

Enfin, d’autres groupements, profitant des fusions de communautés, ont préféré figer leur DSC (en totalité ou pour partie) en les « transformant » en attributions de compensation.

Dans de très nombreux cas, les pactes financiers sont l’occasion de remettre à plat les logiques de redistribution et de solidarité initiées lors de la création de la communauté : substitution progressive ou immédiate de la DSC au profit de fonds de concours pour financer une partie des projets d’investissement des communes, définition de nouveaux critères de solidarité prenant en compte le niveau de ressources et de charges des communes ainsi que leur « par-ticipation » au projet communautaire.

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LA DOTATION DE SOLIDARITÉ COMMUNAUTAIRE (DSC)

Quelques grandeurs de référence En 2013, un tiers des communautés à FPU (33 %) avaient institué une DSC, et 17 % si on rapporte les communautés ayant institué une DSC à l’ensemble des communautés. La mise en place d’une DSC domine largement chez les communautés urbaines (la totalité d’entre elles) et les communautés d’agglomération (64 %).

Le volume global de DSC versé chaque année s’élève à 1,057 mil-liard d’euros et le montant moyen à 34 euros/hab., avec toutefois une grande disparité de situations au sein de chaque catégorie de communautés. Le poids de ces DSC au sein des dépenses reste cependant faible : 4 % en moyenne.

Communautés à FPU versant une DSC

Comptes administratifs"2013Communautés ayant"institué

une DSC

En % des communautés

Montant moyen en"euros/hab.

Poids dans les"dépenses de

fonctionnement en %Communautés d’agglomération 132 64 % 34,5 4 %Communautés de communes à FPU 293 28 % 13,8 3 %Communautés urbaines et métropole 15 100 % 30,2 4 %Ensemble des communautés à"FPU 440 33 % 33,9 4 %


Le versement d’une DSC est avant tout le fait des communautés les plus importantes en taille démographique. On y retrouve bien entendu les communautés urbaines et les communautés d’agglo-mération, mais également les grandes communautés de communes (19 %).

À l’opposé, les communautés de moins de 10 000 habitants sont moins nombreuses à utiliser ce dispositif, 7 % pour les communautés de 5 000 à 10 000 habitants et 2 % seulement pour les communautés

de moins de 5 000 habitants, qui disposent sans doute de moyens plus réduits.

En revanche, la taille de la communauté joue peu sur le montant moyen de DSC versé. Si des écarts sont constatés entre la DSC moyenne versée par les plus petites communautés (20 euros/hab.) et celle versée par les plus grandes (33 euros/hab.), ils sont sensi-blement moins importants.

Communautés ayant institué une DSC

Comptes administratifs 2013 % de communautés ayant institué une DSC sur l’ensemble des communautés

Montant moyen en euros/hab. de la DSC pour les communautés ayant institué une DSC

Moins de 5 000 hab. 2 % 20De 5 000 à 10 000 hab. 7 % 22De 10 000 à 15 000 hab. 16 % 30De 15 000 à 20 000 hab. 19 % 38De 20 000 à 50 000 hab. 35 % 38Plus de 50 000 hab. 64 % 33Ensemble des communautés à FPU 17 % 34


Si le fait de verser ou non une dotation de solidarité communau-taire ne semble pas lié au nombre de communes composant la communauté, celui-ci semble en revanche in#uer fortement sur le montant moyen de DSC versé. Les communautés regroupant peu

de communes, qui par ailleurs ont un pro!l de ressources souvent supérieur à la moyenne des communautés, versent une dotation moyenne deux fois plus importante que celle versée par les com-munautés de plus de 20 communes.

Comptes administratifs 2013 en % Montant moyen de DSC en euros/hab.Moins de 5 communes 23 % 30De 6 à 10 communes 24 % 12De 11 à 20 communes 24 % 14Plus de 20 communes 26 % 15Ensemble des communautés à FPU 24 % 34


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a. Quels critères pour la répartition de la DSC ? Quelques conseils • La combinaison et la pondération sont possibles tout en veillant aux effets contradictoires.• Les critères retenus doivent être robustes dans leur définition et stables.• Ils doivent être compris de tous.• Il convient de s’assurer de la facilité de l’accès aux sources.

Nature du critère Avantages Problèmes

identifiésNiveau

d’utilisation Accès

aux données Observations

Population Critère de charges

Simplicité, lisibilité

Très fréquent

Insee Répond bien à la problématique de la prise en compte des charges de cen-tralité, mais moins bien aux difficultés spécifiques que peuvent rencontrer les plus petites communes

L’utilisation d’un cœfficient logarith-mique permet d’éviter les effets de seuil

Revenu par habitant

Critère de ressources

Bonne adéqua-tion entre capa-cité contributive des habitants et niveau de l’offre de services

À petite échelle, le revenu moyen peut être perturbé par des écarts de revenus importants (privilégier le revenu médian)

Obligatoire Insee Attention aux différentes unités de réfé-rence : revenu ménages, revenu par unité de consommation, etc.

Potentiel fiscal

Critère de ressources

Critère bien accepté et reconnu

L’intégration du FNGIR dans son calcul a partiellement sup-primé l’effet base.

Obligatoire Fiches indivi-duelles DGF

Information de plus en plus difficile à recalculer en interne faute de données disponibles

Potentiel financier (communal)

Critère de res-sources plus large (inclut la DGF des communes)

Déjà utilisé dans le cadre du FPIC

N’existe formelle-ment qu’au niveau communal

Fréquent Fiches indivi-duelles DGF

DGFiP / DGCL

Privilégier l’approche agrégée à l’échelle du territoire communautaire (PFIA)

Cœfficient d’effort fiscal

Critère de charges

Permet de cibler les communes dont la pression fiscale est forte en raison de la faiblesse de leurs bases (ou l’inverse)

La trop grande dispa-rité de bases fiscales entre communes donne lieu à des écarts importants de pression fiscale

Moyenne Fiches DGF

DGFiP / DGCL

Doit être mis en relation avec le niveau des bases fiscales des communes (cœfficient de mobilisation du potentiel fiscal)

Peut être incitatif pour harmoniser les politiques fiscales

Poids budgétaire

Critère de res-sources et de charges

Approche large des ressources et des charges

Rare Interne

DGFiP

Se limiter à la section de fonctionnement sur les comptes administratifs

Attention aux flux croisés communes/communautés

Nombre de logements sociaux

Critère de charges

Permet de cibler les communes défavorisées

Ne vise que le parc public (pas l’occu-pation sociale dans le parc privé), moins favorable aux com-munes rurales

Moyenne Fiches DGF.

Peuvent être remplacées par le nombre de personnes béné-ficiant des APL (intégrant le parc privé) mais plus difficile d’accès

Attention au phénomène de concen-tration des logements sociaux sur une commune

Opérer une distinction entre les diffé-rentes catégories de logements sociaux (PLS, PLUS, PLAI)

Km de voirie

Critère de charges

Prise en compte de l’éloignement des services de centralité

Faisabilité et suivi difficiles

Moyenne Fiches DGF détaillées

Ancien critère DGF ; limité par le manque de mise à jour

Lui préférer par exemple un critère d’éloignement qui prend en compte l’accès aux services offerts par la ville centre

Critères démogra-phiques

Critère de charges

Bonne illustra-tion des charges supportées par les communes

Qualité et exhaustivité de l’information.

Attention à la stabilité du critère

Moyenne Insee De nombreuses illustrations : nombre d’élèves, jeunes de moins de 20 ans, personnes de plus de 60 ans…

Source!: AdCF

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b. Quelle relecture de la DSC ? Les éléments déclencheursPlusieurs facteurs peuvent conduire à rouvrir les débats sur la DSC dans le cadre des pactes financiers :

- la mise en place du FPIC, qui va inciter à revoir les logiques de péréquation et de solidarité existantes ; - l’évolution du périmètre communautaire qui peut modifier la masse budgétaire glo-bale, faire évoluer les compétences, apporter de nouvelles charges nécessitant de dégager de nouveaux moyens de financement ; - les difficultés financières liées par exemple à la disparition d’une ressource fiscale (fermeture d’entreprises) peuvent avoir la même conséquence ; - la volonté de repenser la péréquation au sein de la communauté peut impliquer de revoir les critères de répartition de la DSC ; - la réduction, voire la suppression de la DSC, permet d’optimiser le cœfficient d’in-tégration fiscale (CIF) et par conséquent la DGF communautaire, et donc indirecte-ment d’accroître les recettes de la communauté.

DOTATION DE SOLIDARITÉ COMMUNAUTAIRE… TÉMOIGNAGES

La communauté de communes Au Pays de la Roche aux"Fées : une modi!cation en"douceurPour que les critères de DSC soient conformes à la loi, un nouvel accord sur la DSC a été conclu. L’analyse des reversements de DSC avait permis de mettre au jour un déséquilibre défavorable aux communes centres qui supportent des charges de centralité. L’idée consistait à réduire une peu cette disparité en diminuant le diffé-rentiel de manière progressive pour éviter de pénaliser trop dure-ment des « communes perdantes ». Aujourd’hui, le nouveau sys-tème comprend deux enveloppes : la première est figée au montant de la DSC de l’année précédente, les nouveaux critères s’appliquant sur la seconde enveloppe qui augmente de 5 % chaque année.

La communauté d’agglomération du Grand Besançon : une"DSC, trois voletsLa DSC comprend trois volets, chacun s’appuyant sur des critères spécifiques :

- Volet solidarité sociale et fiscale : logements sociaux (10 %) ; population (40 %) ; potentiel fiscal et effort fiscal (50 %) - Volet solidarité économique : surface de terrains nouvelle-ment affectés à l’économie à compter de 2001 et produc-trice de taxe professionnelle - Volet gens du voyage : surface dédiée à l’accueil des gens du voyage

Communauté d’agglomération du Pays Voironnais : de"la"DSC au fonds de concours « Nous avons déjà effectué un travail colossal sur la DSC, via notam-ment une foule de simulations, mais bien des progrès restent encore à faire pour la rendre plus équitable et plus juste. La DSC est un outil de redistribution peu important en volume mais très symbo-lique et politiquement sensible. Notre DSC est presque une attribution de compensation « bis » : elle a cristallisé la situation au moment du passage en communauté d’agglomération en 2000, et avantage

aujourd’hui les communes qui avaient un potentiel fiscal économique élevé. L’idée du président, c’était de dire : la DSC n’a pas bougé alors que les territoires communaux ont évolué, il faut donc a minima introduire des critères sociaux. Mais cette idée a dû être abandonnée faute d’avoir obtenu la majorité des voix.En revanche, les élus ont choisi de diminuer le montant de la DSC de 800 000 euros pour alimenter un fonds de concours dédié au pôle urbain et prendre ainsi en compte les charges de centralité. Ce sys-tème permet à l’intercommunalité de financer une partie des charges de centralité, sachant que le sujet est délicat puisque les communes rurales mettent en avant leurs charges d’éloignement. La modifica-tion des critères de répartition de la DSC, quant à elle, n’a pu faire l’objet d’aucun consensus politique, ces critères n’ont donc pas été retravaillés. »

Communauté d’agglomération de Pau-Pyrénées : une"DSC"en decrescendo progressif« En 2000, au moment de la transformation de la communauté de communes en communauté d’agglomération, la DSC faisait partie des éléments fondateurs. L’idée était de redistribuer aux communes une part des ressources financières prélevées dans le cadre de la TPU. En 2009, la révision des accords financiers a abouti à diminuer la DSC de 50 % sur dix ans (- 5 % par an) sans pour autant réviser les critères. C’est en revanche plus difficile avec les communes qui y perdent... On procède alors de manière progressive et prudente, en y intégrant de vraies notions de solidarité entre les plus petites et les plus grosses communes.

Pour le moment, la question de la coordination fiscale, voire de la fiscalisation de certains transferts, n’est pas à l’ordre du jour, mais il faudra bien finir par se la poser. Par exemple, l’idée serait de dire : la compétence voirie nous coûte tant d’euros de plus que ce qui a été fait au niveau des transferts. Comment l’agglo peut-elle la financer ? Soit en prenant sur la DSC, soit la communauté augmente sa fiscalité et les communes la diminuent d’autant. »

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b. Quelle relecture de la DSC ? Les éléments déclencheursPlusieurs facteurs peuvent conduire à rouvrir les débats sur la DSC dans le cadre des pactes financiers :

- la mise en place du FPIC, qui va inciter à revoir les logiques de péréquation et de solidarité existantes ; - l’évolution du périmètre communautaire qui peut modifier la masse budgétaire glo-bale, faire évoluer les compétences, apporter de nouvelles charges nécessitant de dégager de nouveaux moyens de financement ; - les difficultés financières liées par exemple à la disparition d’une ressource fiscale (fermeture d’entreprises) peuvent avoir la même conséquence ; - la volonté de repenser la péréquation au sein de la communauté peut impliquer de revoir les critères de répartition de la DSC ; - la réduction, voire la suppression de la DSC, permet d’optimiser le cœfficient d’in-tégration fiscale (CIF) et par conséquent la DGF communautaire, et donc indirecte-ment d’accroître les recettes de la communauté.

DOTATION DE SOLIDARITÉ COMMUNAUTAIRE… TÉMOIGNAGES

La communauté de communes Au Pays de la Roche aux"Fées : une modi!cation en"douceurPour que les critères de DSC soient conformes à la loi, un nouvel accord sur la DSC a été conclu. L’analyse des reversements de DSC avait permis de mettre au jour un déséquilibre défavorable aux communes centres qui supportent des charges de centralité. L’idée consistait à réduire une peu cette disparité en diminuant le diffé-rentiel de manière progressive pour éviter de pénaliser trop dure-ment des « communes perdantes ». Aujourd’hui, le nouveau sys-tème comprend deux enveloppes : la première est figée au montant de la DSC de l’année précédente, les nouveaux critères s’appliquant sur la seconde enveloppe qui augmente de 5 % chaque année.

La communauté d’agglomération du Grand Besançon : une"DSC, trois voletsLa DSC comprend trois volets, chacun s’appuyant sur des critères spécifiques :

- Volet solidarité sociale et fiscale : logements sociaux (10 %) ; population (40 %) ; potentiel fiscal et effort fiscal (50 %) - Volet solidarité économique : surface de terrains nouvelle-ment affectés à l’économie à compter de 2001 et produc-trice de taxe professionnelle - Volet gens du voyage : surface dédiée à l’accueil des gens du voyage

Communauté d’agglomération du Pays Voironnais : de"la"DSC au fonds de concours « Nous avons déjà effectué un travail colossal sur la DSC, via notam-ment une foule de simulations, mais bien des progrès restent encore à faire pour la rendre plus équitable et plus juste. La DSC est un outil de redistribution peu important en volume mais très symbo-lique et politiquement sensible. Notre DSC est presque une attribution de compensation « bis » : elle a cristallisé la situation au moment du passage en communauté d’agglomération en 2000, et avantage

aujourd’hui les communes qui avaient un potentiel fiscal économique élevé. L’idée du président, c’était de dire : la DSC n’a pas bougé alors que les territoires communaux ont évolué, il faut donc a minima introduire des critères sociaux. Mais cette idée a dû être abandonnée faute d’avoir obtenu la majorité des voix.En revanche, les élus ont choisi de diminuer le montant de la DSC de 800 000 euros pour alimenter un fonds de concours dédié au pôle urbain et prendre ainsi en compte les charges de centralité. Ce sys-tème permet à l’intercommunalité de financer une partie des charges de centralité, sachant que le sujet est délicat puisque les communes rurales mettent en avant leurs charges d’éloignement. La modifica-tion des critères de répartition de la DSC, quant à elle, n’a pu faire l’objet d’aucun consensus politique, ces critères n’ont donc pas été retravaillés. »

Communauté d’agglomération de Pau-Pyrénées : une"DSC"en decrescendo progressif« En 2000, au moment de la transformation de la communauté de communes en communauté d’agglomération, la DSC faisait partie des éléments fondateurs. L’idée était de redistribuer aux communes une part des ressources financières prélevées dans le cadre de la TPU. En 2009, la révision des accords financiers a abouti à diminuer la DSC de 50 % sur dix ans (- 5 % par an) sans pour autant réviser les critères. C’est en revanche plus difficile avec les communes qui y perdent... On procède alors de manière progressive et prudente, en y intégrant de vraies notions de solidarité entre les plus petites et les plus grosses communes.

Pour le moment, la question de la coordination fiscale, voire de la fiscalisation de certains transferts, n’est pas à l’ordre du jour, mais il faudra bien finir par se la poser. Par exemple, l’idée serait de dire : la compétence voirie nous coûte tant d’euros de plus que ce qui a été fait au niveau des transferts. Comment l’agglo peut-elle la financer ? Soit en prenant sur la DSC, soit la communauté augmente sa fiscalité et les communes la diminuent d’autant. »

ÉVALUER LES CHARGES DE CENTRALITÉ

La question de l’évaluation des charges de centralité se pose fré-quemment dès lors que l’on aborde l’élaboration d’un pacte !nan-cier et !scal.Les charges de centralité correspondent au dé!cit de fonctionne-ment généré par l’utilisation d’un équipement ou d’un service d’une commune lorsque celui-ci a vocation à être mis à disposition de l’ensemble des ménages du territoire, pour lequel il joue un rôle d’attractivité (ex. : salle de spectacle, équipement sportif d’impor-tance…). Ces équipements/services génèrent un « coût de débordement », c’est-à-dire un surcoût lié à leur utilisation par un usager exté-rieur à la commune d’implantation. Les équipements et services

associés à des charges de centralité importantes relèvent souvent des domaines sportif et culturel où les communautés n’ont pas de compétences obligatoires. De fait, ces équipements sont encore très souvent à la charge des communes et donc du contribuable « municipal » (coût d’investissement et d’exploitation), alors même que leur rayonnement dépasse le périmètre communal. Lorsqu’elles choisissent de compenser ces charges de centralité, ce qui n’est pas systématiquement le cas, les communautés recourent à différentes méthodes : critères introduits dans le calcul de la DSC, FDC d’investissement ou de fonctionnement spéci!ques pour les projets d’intérêt communautaire, etc.

c. Critères légaux utilisés pour la répartition des dotations de l’État aux"collectivités du bloc communal (a), du"FPIC et du FSRIF

Montants 2013

FPIC(570 M!)

FSRIF (250 M!)

Dotations forfaitaires des communes (13,4 Md!) (b)

Dotations de péréquation communale (3,2 Md!)

DGF des EPCI (7,1 Md!) (c)

Dotation de base(6,8 Md!)

Dotation superficiaire

(0,3 Md!)

Complément de garantie

(4,8 Md!)

DSU(1,5 Md!)

DSR(969 M!)

DNP(775 M!)

Dotation d’intercommunalité

(2 Md!)

Crit

ères

de

ress

ourc

es

Potentiel fiscal/hab. Potentiel fiscal agrégé Potentiel financier/hab. Potentiel financier agrégé/hab.

Potentiel financier superficiaire

Effort fiscal Effort fiscal agrégé Recettes réelles de fonctionnement

Cœfficient d’intégration fiscale

Éligibilité à la DSU cible Éligibilité au FSRIF

Crit

ères

de

char

ges

Population DGF Population DGF pondérée Population cantonale Population d’agglomération

Population en ZUS Population en ZFU Revenu moyen/hab. Insee Superficie communale Nombre d’enfants 3/16 ans

Communes de montagne Dépenses réelles de fonctionnement

Nombre de logements sociaux

Nombre de bénéficiaires APL

ZRR Chef-lieu de canton ou arrondissement

Sources : DGCL

(a) Pour certaines dotations, d’autres critères peuvent être librement choisis par les collectivités selon certaines conditions.(b) Dotation de compensation de la part salaire non comprise (1,6 million d’euros) ainsi que la dotation « parc national » (3 millions d’euros).(c) Dotation de compensation de la part salaire non comprise (4,4 millions d’euros).

58

III. Les fonds de concours

III. 1 PRINCIPE GÉNÉRAL

Au cours des dix dernières années, la notion de fonds de concours, qui constitue une déroga-tion aux principes de spécialité et d’exclusivité encadrant le fonctionnement de l’intercom-munalité, a été fortement réaménagée dans le sens d’une plus grande liberté de définition et d’usage.

Initialement cantonnés aux « dépenses d’intérêt commun » (loi Chevènement de 1999), la pratique des fonds de concours a été élargie aux « dépenses dont l’utilité dépasse manifes-tement l’intérêt communal » par la loi relative à la démocratie de proximité de 2002. Enfin, la loi du 13 août 2004 a autorisé le versement de fonds de concours dans les deux sens, ce qui était jusque-là interdit : les fonds de concours ne pouvant être que descendants inter-disaient aux communes de participer au financement des équipements des communautés. C’est désormais possible. On notera que seuls les EPCI à fiscalité propre sont concernés, les syndicats se trouvant donc toujours exclus du dispositif.

Cette possibilité a fait du fonds de concours un outil prisé des pactes financiers.

Les fonds de concours et le cœf!cient d’intégration !scaleDepuis la loi de finances pour 2005, les fonds de concours ne sont plus pris en compte dans les dépenses de transfert qui venaient minorer le cœfficient d’intégration fiscale des commu-nautés à TPU. On rappellera à cet égard que les attributions de compensation sont prises en compte à 100 % et la dotation de solidarité communautaire pour 50 % dans le calcul du CIF. Certaines communautés ont déjà trouvé dans cette différence de traitement une motivation pour privilégier les fonds de concours à la dotation de solidarité.

59



FONDS DE CONCOURS, MODE D’EMPLOI (articles L. 5214-16 V, L. 5215-26 et L. 5216-5 VI, CGCT)

Délibération : qu’il soit descendant ou ascendant, le fonds de concours doit faire l’objet d’un accord préalable et concordant, à la majorité absolue, exprimé par les assemblées délibérantes de la commune et de la communauté. L’accord doit concerner chaque fonds de concours.

Dépenses concernées : les fonds de concours peuvent concer-ner des dépenses d’investissement ou de fonctionnement, mais ils ont nécessairement pour objet de « !nancer la réalisation ou le fonctionnement d’un équipement », que ce dernier présente ou non un intérêt plus large que l’intérêt communal. Toutefois, le fonds de concours ne peut !nancer des dépenses de fonctionnement que lorsqu’elles contribuent à l’entretien et au fonctionnement de l’équipement (rémunération des agents d’entretien par exemple). En revanche, il ne peut en aucun cas !nancer un service public.Le législateur et le juge administratif ne s’étant pas prononcés sur la dé!nition de la notion d’ « équipement », la DGCL considère qu’il s’agit des immobilisations corporelles inscrites au chapitre 21 de la nomenclature comptable M14 (jurisprudence du CE, 5 juill. 2010, n°"315551).

Types d’équipements communaux !nancés par des fonds de concours communautaires :Là aussi, plusieurs possibilités sont envisageables : utilisation à la libre discrétion des communes (mais sur la base d’un projet dé!ni) ou bien #échage par la communauté, qui va alors orienter l’attribu-tion de fonds de concours sur les priorités relevant du projet de territoire et éviter le saupoudrage.

Trois comptes du chapitre 21 peuvent recevoir des fonds de concours :L’acquisition de terrain (compte 211) peut être !nancée par ce biais lorsqu’elle se fait en vue de la réalisation d’un équipement.L’aménagement d’un terrain (compte 212) peut faire l’objet d’un fonds de concours s’il s’agit de travaux de viabilisation (installation de réseaux divers).Les constructions du compte 213 qui comprennent essentiellement les bâtiments, installations générales, agencement et aménagement desdits bâtiments (équipements sportifs, culturels, etc.) ainsi que les ouvrages d’infrastructure (voirie, réseaux, etc.). En!n, pour les travaux portant sur la réalisation d’installations, matériels et outil-lages techniques, le versement de fonds de concours est autorisé.

Montant : le montant total des fonds de concours ne peut excé-der la part du !nancement assurée, hors subventions, par le béné-!ciaire du fonds de concours. Une communauté ne peut donc !-nancer plus de 50 % d’un solde d’opération à auto!nancer par une commune. À l’inverse, le total des fonds de concours versés par des communes à une communauté ne peut totaliser plus de 50 % du solde à auto!nancer par la communauté (voir exemple ci-dessous).

Millions d’euros Exemple d’un projet d’investissement !nancé par fonds de concoursFrais d’études 10 000 Subvention région 20 000

Travaux d’aménagement 50 000 Subvention département 20 000

Autres travaux 30 000 Subvention État 20 000Total dépenses (HT) 90 000 Total subventions 60 000 Solde à !nancer 30 000Montant maximum du fonds de concours (50 %"du solde à !nancer) 15 000

Le montant total des fonds de concours ne peut excéder la part du !nancement assurée, hors subventions, par le béné!ciaire du fonds de concours.

Modalité de mise en place : En l’absence de disposition légale concernant les modalités de ver-sement de cette subvention, les communes et communautés ont choisi des formes d’attribution très diverses. Selon les territoires, les fonds de concours sont versés au cas par cas ou font l’objet d’enveloppes globales forfaitaires, réparties entre les communes en fonction de différents critères (population, potentiel !nancier).Le fonds de concours fait l’objet d’une convention entre la com-mune et l’intercommunalité.

Traitement comptable : • Les fonds de concours versés au titre de la réalisation d’un équi-

pement sont imputés, pour la partie versante, au compte 20414 ou 20415 « subventions d’équipement versées à des organismes publics » (amortissement obligatoire).

• Pour le béné!ciaire, ils sont enregistrés au compte 131 « sub-ventions d’équipement non transférables » ou 132 « subventions d’équipement transférables » selon que le bien à !nancer fait ou non l’objet d’un amortissement budgétaire.

• La dépense peut être amortie sur une durée maximum de 15"ans, puisqu’il s’agit d’une subvention d’équipement versée à un orga-nisme public.

• Lorsqu’ils contribuent au fonctionnement d’un équipement, les fonds de concours sont imputés en fonctionnement : en dépenses à l’article 6573 « subventions de fonctionnement aux orga-nismes publics » pour la partie versante, et en recettes à l’article 747"« participations ».


Circulaire du 16 décembre 2013 du préfet de"Loire-Atlantique sur les fonds de concours

Note juridique de l’AdCF, « Fonds de concours », octobre 2010

60

III. 2 LES ENJEUX DANS LE CADRE DU PACTE FINANCIER

Le volume global des fonds de concours est difficilement chiffrable, car plusieurs impu-tations comptables sont concernées. Les fonds de concours sont néanmoins fréquemment évoqués dans les pactes financiers. Dans de nombreux cas, ils ont alimenté les premiers accords financiers entre communes et communauté ; le pacte financier donne l’occasion d’en redéfinir les règles, la logique, et de les réorienter.

Concernant leur place dans les logiques de solidarité interterritoriale, on distingue deux écoles : • Les communautés plutôt hostiles aux fonds de concours, qui estiment que ces enveloppes

entretiennent une logique de guichet contraire aux principes de cohérence et de gou-vernance du territoire. Les fonds de concours sont considérés comme une dépense sup-plémentaire pour l’intercommunalité sans que celle-ci soit véritablement associée à la décision et au projet porté par la commune bénéficiaire. Pour ces communautés, ils sont davantage assimilés au saupoudrage de ressources financières.Par ailleurs, la logique de cofinancement des fonds de concours (le bénéficiaire doit en financer au moins la moitié après subvention) introduit une forme d’inégalité entre les communes dont les ressources permettent ce cofinancement et celles dont les marges de manœuvre sont plus réduites.

• Les communautés favorables aux fonds de concours, qui les considèrent comme un moyen pour encourager les politiques d’investissement des communes en cohérence avec le projet de territoire et favoriser une logique communautaire. Des commissions réunissant les élus des communes sont mises en place pour définir les projets donnant lieu à fonds de concours et les règles de fonctionnement des différentes enveloppes.Les fonds de concours sont ainsi prisés pour leur caractère ciblé et préférés à la dotation de solidarité communautaire (DSC), au caractère plus récurrent.Enfin, le fonds de concours peut également être l’expression de la solidarité communau-taire envers les communes moins favorisées ou ayant mutualisé une part importante de leurs ressources.

Évaluation des transferts de charges et montant des attributions de compensation, dotation de solidarité, fonds de concours : quels arbitrages ?Dans la très grande majorité des cas, ces différents dispositifs se combinent. Le pacte finan-cier a une vocation d’harmonisation et de régulation de ces flux entre communes et com-munauté qu’il inscrit dans la durée. Le pacte financier complète par ailleurs cette approche financière par deux autres dimensions essentielles exprimant la solidarité financière et fis-cale au sein des groupements intercommunaux : l’exercice des compétences transférées et la mutualisation des moyens.

C’est en effet au travers des compétences mises en œuvre par le groupement, des politiques d’investissement déployées, de l’offre de services en direction des communes et de leurs habitants que s’exprime en premier lieu la solidarité financière des communautés. La mutua-lisation, la création de services communs s’engagent dans la même voie.

61



LES FONDS DE CONCOURS… TÉMOIGNAGES

Communauté d’agglomération Pau-Pyrénées « Adopté en 2011, le règlement des fonds de concours précise les conditions d’attribution et les axes de financement choisis par l’agglo. Ainsi par exemple, nous fléchons des financements aux communes en matière d’énergie ou sur les pistes cyclables. Nous ne fonction-nons pas selon un principe d’enveloppe par commune mais par des critères d’attribution en adéquation avec les axes choisis par l’agglo. Le recours aux fonds de concours est très vite entré dans les mœurs, ils sont bien sollicités.Des déséquilibres peuvent cependant apparaître entre les com-munes qui peuvent utiliser les fonds (les plus grandes) et celles qui ne peuvent pas faute d’autofinancement de départ (les plus petites). Mais cet effet est atténué dans la mesure où la participation de l’agglo est plus importante pour les petites communes que pour les grandes. En outre, les équipements à vocation intercommunale ou destinés à devenir communautaires sont davantage subventionnés. »

Communauté d’agglomération du Ventoux-Comtat Venaissin « À la CoVe, les attributions de compensation ne peuvent pas être indexées sur l’évolution de notre produit fiscal ; mais cette indexation se retrouve en quelque sorte dans les reversements facultatifs que la communauté effectue en direction des communes, la DSC jusqu’en 2010 puis les fonds de concours. Nous avons en effet introduit un indice d’évolution annuelle de l’enveloppe des fonds de concours pour que l’augmentation du produit fiscal de la communauté puisse aussi bénéficier aux communes. Ce choix permet de préserver l’équilibre financier pour la communauté. »

Durance Luberon Verdon Agglomération« Une enveloppe de fonds de concours (essentiellement en investisse-ment) est attribuée aux quatre communes membres en fonction des critères suivants : population, potentiel fiscal, nombre de logements sociaux, voierie communale et communautaire.À cette enveloppe récurrente s’ajoutent, en 2013, des fonds spéci-fiques attribués à certaines communes pour des projets d’intérêt communautaire (qui ne sont pas portés par la communauté de com-munes mais qui ont un intérêt pour le territoire). »

Val de Garonne AgglomérationLa communauté d’agglomération a mis en place trois fonds de concours qui suivent chacun des axes définis par la communauté et se voient allouer une enveloppe : un fonds de concours « sou-tien aux programmes d’investissements publics des communes rurales », un fonds de concours « voirie » et un fonds de concours « logement ».Concernant la répartition entre les communes, pour le fonds de concours « soutien aux programmes d’investissements publics des communes rurales » par exemple, une enveloppe globale est éta-blie pour la durée d’un mandat municipal. Cela permet aux com-munes membres d’élaborer une stratégie d’investissement et une programmation budgétaire claires. Le montant de cette enveloppe est calculé à partir du nombre d’habitants de la commune au 1er jan-vier de l’année du renouvellement du mandat municipal, et établi par strates pour toute la durée du mandat (250 euros/hab. pour les communes de moins de 150 habitants, 200 euros/hab. pour les communes de 150 à 450 habitants, etc.).

Communauté d’agglomération Saint-Étienne MétropolePlusieurs principes guident la formalisation du dispositif mis en place pour la période 2011-2014 :

- la prise en compte du développement durable ; - un principe d’équité entre les communes (ville centre, cen-tralités et communes périurbaines/rurales) ; - un principe d’optimisation des capacités financières de l’agglomération ; - un souci d’harmonisation des différents dispositifs, avec la formalisation d’un cadre général d’intervention pour tous les dispositifs de fonds de concours aux communes selon quelques règles simples.

Ces principes sont déclinés en plusieurs règles : un plafond de fonds de concours alloué à chaque commune sur la durée du mandat (selon un principe d’équilibre territorial), une limite correspondant à celle du plafond réglementaire (CGCT), un cumul possible de plu-sieurs thématiques de fonds de concours sur une même opération (auquel cas celle-ci peut cumuler en un seul fonds les thématiques concernées).Une commission « équipements communautaires multi-locaux » assure le pilotage du nouveau dispositif de fonds de concours et réalise le suivi global de cette politique au titre de la cohérence et de l’équilibre territorial. Les commissions thématiques participent à la définition des conditions d’attribution du fonds de concours visé et instruisent les dossiers de demande de fonds de concours en amont du bureau et du conseil de communauté.

Thématiques des fonds de concours Montant 2011-2014 en"k$

Habitat - foncier 1 500

Habitat - études de projets urbains 400

Environnement - réduction, tri et valorisation des!déchets 150

Politique de la ville - gestion urbaine sociale de proximité préventive (hors!géographie!prioritaire) 40

Politique de la ville - gestion urbaine sociale de!proximité (en!géographie prioritaire) 100

Mobilité durable - voies vélos - modes doux 400

Plan vert et bleu 1 000

Ef"cacité énergétique - énergies renouvelables 1 200

Sport - loisirs - tourisme 350

Développement local - maintien et création d’activités périurbaines 450

Patrimoine - valorisation architecturale 300

TOTAL 5 890

Source : Saint-Étienne Métropole, Extrait du!registre des délibérations, séance du conseil de communauté du!14!mars!2011, délibération n°!2011/CC/039.

62

III. 3 BON À SAVOIR : LES RÈGLES DE MAJORITÉ

Dans le cadre des relations financières que peuvent entretenir les communes avec leur communauté, de nombreuses règles de majorité existent ; difficile, parfois, de s’y retrouver. Certains dispositifs mobilisent uniquement le conseil communautaire, d’autres nécessitent l’accord des conseils municipaux.

La règle de l’unanimité est la plus contraignante.

Dispositifs Accord du conseil communautaire Accord des conseils municipaux

Att

ribu

tion

s de

com

pens

atio

n

Rapport de la CLECT Sans objet Délibérations concordantes à la majorité qualifiée des deux tiers des conseils municipaux représentant la moitié de la population ou l’inverse ; majorité absolue au sein de chaque conseil municipal (pas de délai au terme duquel l’avis est réputé favorable)

Fixation au moment du transfert de compétence

Majorité absolue sur la base du rapport de la CLECT approuvé par les communes

Les conseils municipaux se prononcent uniquement lorsque la baisse concerne leur propre AC ; majorité absolue du conseil municipal (b)Fixation libre ou modification libre Unanimité des membres du conseil

communautaire (a) sur la base du rapport de la CLECT

Révision de 5 % au plus pour tout ou partie des communes sous conditions de potentiel financier

Majorité qualifiée (deux tiers des membres en exercice)

Délibérations concordantes à la majorité qualifiée des deux tiers des communes concernées représentant la moitié de la population ou l’inverse

Révision suite à une fusion ou modification de périmètre dans la limite de + ou - 5 % de l’AC préexistante

Dot

atio

n de

so

lida

rité

co

mm

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tair

e

Institution Majorité qualifiée (deux tiers des membres en exercice)

Sans objet

Définition des critères Majorité qualifiée des membres en exercice

Vote des montants par commune

Fon

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e co

ncou

rs Institution Majorité absolue du conseil

communautaireMajorité absolue du conseil municipal de la commune concernée

Définition des critères

Vote des montants par commune

Fond

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ales

(FP

IC)

Dérogation au droit commun : sur condition de CIF entre la communauté et ses communes membres, puis entre communes selon critères fixés par la loi

Majorité qualifiée du conseil communautaire (deux tiers des membres en exercice)

Sans objet

Répartition libre Unanimité du conseil communautaire (ensemble des membres du conseil communautaire)

Sans objet

63



DG

F te

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le

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déc

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e 20

10) Institution Majorité absolue du conseil

communautaireDélibérations concordantes de l’ensemble des conseils municipaux ; majorité absolue au sein de chaque conseil municipal

Définition des critères Majorité qualifiée du conseil communautaire (deux tiers des membres en exercice)

Sans objet

Vote des montants par commune Sans objet

Uni

fica

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(FB,

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2010

) Institution Majorité absolue du conseil communautaire

Délibérations concordantes de l’ensemble des conseils municipaux ; majorité absolue au sein de chaque conseil municipal

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lisa

tion

(l

oi d

écem

bre

2010

)

Approbation Majorité absolue du conseil communautaire

Avis simple des communes

(a) Tous les membres du conseil présents doivent approuver, pas d’abstention.

(b) Selon l’article 1609 nonies C, V-1° alinéa 4 : « Le conseil de l’EPCI ne peut procéder à une réduction des attributions de compensation qu’après accord des conseils municipaux des communes intéressées. »

Majorité absolue : se définit comme plus de la moitié (et non pas la moitié plus une) des voix. Seuls les suffrages exprimés sont pris en compte pour le calcul de cette majorité. Les abstentions (une sortie de la salle des délibérations est une abstention), les bulletins blancs et les bulletins nuls ne sont pas comptabilisés comme des suffrages valablement exprimés. En cas de nombre égal des voix, celle du président est prépondérante.

Majorité qualifiée : majorité définie dans les dispositions concernées. Dans les cas vus ci-dessus : • deux tiers des conseils municipaux représentant plus de la moitié de la population ou

l’inverse* ;• deux tiers des membres du conseil communautaire en exercice.

* Article 5211-5, 1er alinea du CGCT.

64

IV. Le fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC)

La mise en place du fonds de péréquation des ressources intercommunales et commu-nales (FPIC) a fortement relancé la question des solidarités intraterritoriales et des pactes financiers.

Introduite à la suite de la réforme de la taxe professionnelle de 2009, elle a fait préalable-ment l’objet de travaux parlementaires d’évaluation des effets de la réforme fiscale (clause de revoyure de la loi de finances pour 2010 sur la réforme de la TP et rapport Durieux-Subremon notamment).

Ces travaux ont donné lieu à la création, dans un premier temps, du fonds national de péré-quation des recettes intercommunales et communales (FNPRIC) (article 124 de la loi de finances pour 2011) qui deviendra, à partir de 2012, le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC).

S’inspirant d’un concept existant mais très inégal dans son fonctionnement (FDPTP, FSRIF), le FPIC repose sur un principe de péréquation horizontale entre les collectivités du bloc communal, c’est-à-dire alimenté par les collectivités elles-mêmes en prélevant une fraction des ressources fiscales de certaines collectivités pour les reverser à d’autres moins favori-sées. Il est possible d’être à la fois contributeur et bénéficiaire de ce fonds dans la mesure où les critères de reversement sont différents des critères de prélèvement.

IV. 1 PRINCIPE GÉNÉRAL

Innovation majeure, le FPIC repose sur la notion « d’ensemble intercommunal », agrégeant en une seule unité communes et communauté, qui constitue le socle de référence pour comparer les territoires intercommunaux entre eux et apprécier leur niveau de ressources. C’est ainsi l’ensemble intercommunal en tant que tel qui est soit contributeur au fonds, soit bénéficiaire. La loi définit des règles de répartition des prélèvements ou des attributions au sein des ensembles intercommunaux (voir ci-après). Outre le fait qu’elle permet de neutra-liser les choix de gestion fait par les collectivités membres d’un ensemble intercommunal, cette échelle territoriale utilisée pour la première fois change radicalement la perspective en matière de péréquation, plaçant l’intercommunalité au centre du dispositif.

Pour organiser la répartition des prélèvements et des reversements au sein de l’ensemble intercommunal, la loi définit des règles dites de droit commun en s’appuyant sur des cri-tères de ressources et de charges, mais également d’intégration au moyen du cœfficient d’intégration fiscale (voir ci-après). Elle permet aussi aux territoires communautaires qui le souhaitent de s’organiser librement sur la base d’un accord local, sous réserve d’accord à l’unanimité. L’intercommunalité joue ici un rôle pivot.

En attendant la couverture complète du territoire national par les groupements intercommu-naux, les communes encore isolées sont également prises en compte par le nouveau fonds. En 2012, au moment de la mise en place du FPIC, la DGCL recensait 1 380 communes métro-politaines n’ayant pas encore rejoint un groupement.

En 2012, 29 % des ensembles intercommunaux ont contribué au FPIC et 59 % en ont été bénéficiaires, tandis que 12 % n’étaient pas concernés.

Pour les communes isolées, 84 % d’entre elles ont été concernées par le dispositif : 510 ont été bénéficiaires et 650 contributrices. À terme, ces communes isolées ont vocation à rejoindre un groupement et leur participation au FPIC sera mécaniquement redistribuée au sein des ensembles intercommunaux. À noter qu’en 2012, trois communes isolées contribuaient à près de la moitié du FPIC au titre des communes isolées : Paris (21 millions d’euros), Levallois-Perret (1,4 million d’euros) et Neuilly-sur-Seine (1 million d’euros).

65



Pour apprécier le niveau de richesse des ensembles intercommunaux, le législateur a éga-lement introduit un nouvel indicateur : le potentiel financier agrégé (PFIA) des ressources intercommunales et communales. Avec cet indicateur, la notion de ressources retenue dans le cadre du FPIC repose sur une assiette élargie dépassant les seules recettes fiscales et prenant en compte notamment la dotation forfaitaire des communes, ainsi que différentes recettes au caractère mineur mais très concentrées sur un petit nombre de communes : pro-duits sur les jeux, surtaxe sur les eaux minérales, redevance communale des mines. La dota-tion de compensation de la réforme de la TP, en positif ou négatif, en fait également partie.

Enfin, la loi prévoit une montée en charge progressive du fonds de péréquation pour atteindre, en 2016, 2 % des recettes fiscales des communes et des communautés. En 2012, pour sa première année d’application, le FPIC s’est élevé à 150 millions d’euros, avec une montée en charge les années suivantes pour atteindre son régime de croisière en 2016, soit environ un milliard d’euros.

En 2014, en dépit du resserrement des contraintes financières pesant sur les collectivités du bloc communal – et en particulier les effets de la réduction des dotations de l’État à hauteur de 1,5 milliard d’euros (840 millions d’euros revenant à la charge du bloc communal) –, le montant prévu de 570 millions d’euros redistribués par le fonds a été maintenu. Il est prévu à hauteur de 780 millions d’euros en 2015.

AttributairesContributeursNon concernés

0 %

20 %

40 %

60 %

80 %

100 %

Communes isolées

Ensemble intercommunaux

Nombre d’ensembles intercommunaux et de communes isolées concernés ou non par le FPIC en 2012

220

650

510

311

750

1 520

Source : DGCL, traitement AdCF

Nombre de structures / Situation 2012

Attributaires Contributeurs Non concernés Total

Communes isolées 510 650 220 1 380

Ensembles intercommunaux 1 520 750 311 2 581

Total 2 030 1 400 531 3 961

66

FPIC : LES PRINCIPES CLÉS DE FONCTIONNEMENT

• Principe général : le FPIC est formé, d’une part, par un dispositif de prélèvement auprès des ensembles intercommunaux et des communes isolées dont le niveau de ressources (PFIA) dépasse un certain seuil, et d’autre part par un dispositif de redistribution à des communes isolées et ensembles intercommunaux classés en fonction d’un indice synthétique composé de critères de ressources (PFIA) et de charges (revenu moyen par habitant et effort !scal).Une quote-part est destinée aux collectivités d’outre-mer (30"millions d’euros en 2014).

• Montée en charge progressive du FPIC150 M$ en 2012360 M$ en 2013570 M$ en 2014780 M$ en 2015

• Éligibilité au FPIC : l’éligibilité au FPIC (contributeurs et/ou béné!ciaires) s’évalue à l’échelle de l’ensemble intercommunal (à savoir une communauté et ses communes membres) ou de la commune isolée. Un ensemble intercommunal (ou une commune isolée) peut être à la fois contributeur et béné!ciaire de ce fonds.

• Le potentiel !nancier agrégé (article L. 2336-2 du CGCT) : il est égal au potentiel !scal agrégé de la communauté et de ses communes membres, auquel on ajoute les dotations forfaitaires perçues par les communes membres de l’ensemble intercommunal

l’année précédant l’année de répartition, ainsi qu’un certain nombre de recettes des communes (produits sur les jeux, surtaxe sur les eaux minérales, redevance communale des mines).

Le PFIA est utilisé (avec le revenu moyen par habitant) pour évaluer l’éligibilité des contributeurs mais également des béné-!ciaires.

• Un indicateur de charges dans le PFIA : a!n de tenir compte du poids croissant des charges lié à la taille démographique des ensembles intercommunaux, les populations retenues pour le calcul des potentiels !nanciers agrégés sont pondérées par un cœf!cient logarithmique qui varie de 1 à 2 en fonction croissante de la taille de la population du territoire. Ainsi, les ensembles intercommunaux de grande taille, ayant des"fonctions métropolitaines par exemple, et les équipements et services correspondants voient leur population augmentée pour le calcul du PFIA (soit"une"diminution relative de"leur PFIA/hab.).

Le cœf!cient logarithmique intervient entre 7 500 habitants et 500"000 habitants :

- si la population est inférieure à 7 500 habitants, le cœf!cient est égal à 1 - si la population est supérieure à 500 000 habitants, le cœf!cient est égal à 2

• Contributeurs au FPIC : sont contributeurs au FPIC les ensembles intercommunaux ou les communes isolées dont le PFIA par habitant est supérieur à 0,9 fois le PFIA par habitant moyen constaté au niveau national.

AttributairesContributeurs

Montant des attributions et des contributions des ensembles intercommunaux et des communes isolées au FPIC en 2012

0 %

20 %

40 %

60 %

80 %

100 %

Communes isolées

Ensemble intercommunaux

Source : DGCL, traitement AdCF

En milliers d’euros / Situation 2012

Attributaires Contributeurs Non concernés Total

Communes isolées

2 771 53 820 220 1 380

Ensembles intercommunaux

144 933 96 180 311 2 581

Total 147 704 150 000 531 3 961

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Pour mémoire

PFIA/hab. au niveau national EI et CI Seuil de déclenchement (90 %) Revenu moyen/hab. au niveau

national EI et CI Effort !scal agrégé au niveau

national EI et CI2012 666,6 $/hab. 599,9 $/hab. 12 911,8 $/hab. 1,11 2013 671,30 $/hab. 604,2 $/hab. 13 230,26 $/hab. 1,092014 671,18 $/hab. 604,96 $/hab. 13 696,48 $/hab. 1,106

À noter :- C’est la population DGF qui est utilisée (population Insee +

résidences secondaires + nombre d’aires d’accueil des gens du voyage).

- Les 150 premières communes de plus de 10 000 habitants bénéficiaires de la DSU cible sont exclues du prélèvement, la contribution revenant à leur communauté. Les 100 suivantes voient leur contribution divisée par deux.

- Concernant les communes de moins de 10 000 habitants, le prélèvement est annulé pour les communes classées selon l’indice synthétique de la DSU dont le rang est inférieur ou égal à 10, et réduit de moitié pour celles classées entre les rangs 10 et 30. Les contributions correspondantes sont affectées à l’EPCI.

- Le prélèvement est plafonné à 13 % des ressources consti-tuant le PFIA de l’ensemble intercommunal (précédem-ment, le plafonnement était de 10 %, puis de 11 %).

• Un traitement particulier des communes concernées par le fonds de solidarité des communes de la région Île-de-France (FSRIF) a été mis en place dès l’origine du FPIC :

- Les montants perçus ou versés (FSRIF) au titre de l’année n-1 sont ajoutés ou déduits du PFIA pour les ensembles intercommunaux d’Île-de-France. - La somme des prélèvements FSRIF en n-1 et du prélèvement au titre du FPIC (de" l’année n) est plafonnée. En 2012, ce plafonnement était de 10 % des ressources prises en compte pour le calcul du PFIA, puis de 11 %. La loi de !nances pour 2014 l’a porté à"13 %. - La somme excédant le plafond est reportée sur la communauté membre du"groupement intercommunal.

À noter : si l’exonération ou l’allégement de la cotisation des communes éligibles à la DSU cible apparaît légitime, l’affectation à la communauté des montants résultant d’une exonération ou d’une réduction du prélèvement au titre de la DSU est une difficulté pour la communauté et perturbe le fonctionnement du FPIC. Cette perturbation est encore plus importante avec l’effet du plafonnement FSRIF-FPIC.

À titre d’exemple, en 2012, les communautés de la région Île-de-France ont vu leur contribution au titre du FPIC passer de 7 millions d’euros à 16,7 millions d’euros (soit une multiplication par 2,2) du fait du report sur la communauté des contributions dues par les communes exonérées au titre de la DSU (2,2 millions d’euros) ou plafonnées au titre du FSRIF (7,5 millions d’euros).

• Calcul de la contribution d’un ensemble intercommunal (ou d’une commune isolée) : le"montant est établi en fonction d’un indice synthétique composé de :

- 75 % de l’écart relatif entre le PFIA/hab. et 0,9 fois le PFIA moyen par habitant - et 25 % de l’écart relatif entre le revenu/hab. et son revenu moyen par habitant. Cette notion de revenu a été introduite pour le calcul du FPIC à partir de 2013 à"hauteur de 20 %, et relevé à 25 % en 2014.

Le montant de contribution est fonction de la valeur de l’indice synthétique, de la population de l’ensemble intercommunal (ou commune isolée) ainsi que d’une valeur de point déterminée par la DGCL et relative au montant global à répartir.

> Voir circulaire 13 mai 2013 NOR : INTB1311908C.

• Béné!ciaires du FPIC : pour déterminer les béné!ciaires du FPIC, les ensembles intercommunaux et les communes isolées sont classés en fonction d’un indice synthétique de ressources et de charges composé à :

- 60 % du revenu par habitant, - 20 % du potentiel !nancier agrégé par habitant, - 20 % de l’effort !scal.

> 60 % des ensembles intercommunaux classés selon cet indice synthétique sont bénéficiaires du fonds.

> Sont également éligibles les communes isolées dont l’indice synthétique est supérieur à l’indice médian.

Le montant de l’attribution est fonction de la valeur de l’indice synthétique, de la population de l’ensemble intercommunal (ou commune isolée) ainsi que d’une valeur de point déterminée par la DGCL et relative au montant global à répartir (pour le détail du calcul, voir la circulaire mentionnée ci-dessus).

À noter : Tout ensemble intercommunal ou commune isolée qui serait éligible selon ces critères mais qui présenterait un effort fiscal (il s’agit de l’effort fiscal agrégé) inférieur à 0,8 est exclu du bénéfice du FPIC (l’effort fiscal initiale-ment de 0,5 a été rehaussé à 0,7 en 2013, puis à 0,8 en 2014. Il est prévu de porter l’effort fiscal agrégé à 0,9 en 2015).Pour mémoire, l’effort fiscal agrégé est égal à l’ensemble des produits fiscaux (TH, TFB, TFNB, TAFNB, TEOM ou REOM) de l’ensemble intercommunal (communes et EPCI) rapporté au potentiel fiscal agrégé « 3 taxes » (TH, TFB, TFNB, TAFNB).Un dispositif de garantie permet aux ensembles intercom-munaux (et communes isolées) sortant de l’éligibilité du fonds au titre des attributions de percevoir néanmoins et pour une seule année la moitié de l’attribution perçue en n-1.

• Répartition de l’attribution ou de la contribution au sein de l’ensemble intercommunal : une fois la contribution ou l’attribution calculée à l’échelle de l’ensemble intercommunal, elle est répartie en deux temps au sein des collectivités composant l’ensemble intercommunal. Dans un premier temps entre la communauté d’une part et ses communes membres d’autre part ; ensuite entre les communes membres.

Une répartition « de droit commun » est prévue à la fois pour le prélèvement et le reversement. Par dérogation, l’assemblée communautaire pourra procéder à une répartition différente.

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Trois modalités de répartition entre l’intercommunalité et les communes sont possibles :

1. Une répartition dite « de droit commun ». Depuis 2013, elle -

nauté, le reste étant réparti entre les communes selon leur

Exemple : un ensemble intercommunal est éligible au FPIC, sa contribution est de 100 000 euros, son CIF de 20 % : la part lui revenant sera de 100 000 x 20 %, soit 20 000 euros, le solde étant partagé entre les communes en fonction de leur potentiel financier par habitant.

À noter : le cas échéant, l’EPCI prendra également en charge la part des communes dont le prélèvement est réduit ou annulé.

2. Une répartition « dérogatoire » n° 1. Elle nécessite majorité des deux tiers par l’organe

délibérant de l’EPCI. Le prélèvement ou le reversement

précédemment). Le solde est réparti ensuite entre les

communes en fonction de trois critères au moins : la population,

À noter : cette répartition ne peut avoir pour effet de majorer de plus de 20 % l’attribution ou la contribution d’une commune de l’ensemble intercommunal par rapport à celle calculée selon le droit commun.

3. La répartition « dérogatoire libre ». Dans ce cas, la

Toutefois, cette répartition implique une délibération adoptée à l’unanimité des membres de l’organe délibérant de l’EPCI.

À noter : les délibérations pour une répartition dérogatoire (majorité des deux tiers) ou une répartition libre (unani-mité) sont à reprendre tous les ans.

IV. 2 LES ENJEUX POUR LE PACTE FINANCIER ET FISCAL

Avec la mise en place du FPIC, la question des solidarités financières et fiscales au sein des territoires communautaires s’est trouvée relancée à plus d’un titre, en donnant un rôle déterminant aux communautés.

D’une part, en raison de l’échelle géographique retenue pour déterminer contributeurs et bénéficiaires. Celle-ci légitime de fait la notion de groupement intercommunal supposé organiser à l’échelle des bassins de vie et en son sein la solidarité nécessaire à la mise en œuvre du projet de territoire. Loin de remettre en cause la péréquation horizontale de proximité, le FPIC vient la compléter.

D’autre part, en raison de l’indicateur utilisé (le potentiel financier agrégé). Celui-ci repose sur une prise en compte large des ressources dépassant la seule fiscalité, et se fonde sur des recettes de stock (recettes issues de la réforme de la taxe professionnelle comme le FNGIR, mais également dotations forfaitaires communales) et des ressources de flux (fiscalité sur les ménages et sur les entreprises). Cette approche met en lumière la réalité de la répartition des ressources et des charges entre collectivités au sein des territoires communautaires.

Enfin, et surtout, du fait de la vocation généraliste du dispositif appelé à concerner un nombre important de territoires. En 2012, plus de 80 % des ensembles intercommunaux étaient concernés par le FPIC comme contributeurs ou bénéficiaires, ou les deux. Cette large assise du FPIC lui confère une certaine solidité et pérennité.

L’ensemble de ces éléments connectent d’emblée le FPIC à la logique du pacte financier et fiscal. Le FPIC, par les obligations qu’il entraîne, constitue ainsi un élément déclencheur pour inciter à la mise en place d’un pacte financier ou pour revoir les conditions d’un pacte existant afin de le mettre en cohérence avec le nouveau dispositif de péréquation horizontale.

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Le fonds met en effet à la disposition des communautés un outil puissant de péréquation en leur donnant, sous condition d’unanimité (et en dépit des difficultés de la condition d’unani-mité), la possibilité d’adapter librement prélèvements ou attributions en fonction des situa-tions locales. Il conduit ainsi communes et communautés à s’interroger sur l’optimisation de la répartition des ressources et des charges sur le territoire communautaire.

Cette prise de conscience s’est faite de façon progressive. Au moment de sa mise en place en 2012, face à la faiblesse des montants en jeu la première année (150 millions d’euros), la complexité du dispositif en matière de répartition entre communes (corrigée par la suite), son caractère novateur et la rapidité du calendrier (les délibérations pour une répartition en dehors du droit commun doivent être prises le 30 juin de l’année de répartition), les commu-nautés sont peu intervenues sur la répartition intracommunautaire du fonds. Dans de nom-breux cas, elles ont choisi d’appliquer une répartition des prélèvements ou des attributions selon les règles de droit commun, ou de faire porter le FPIC par la communauté. Corrélée à la baisse des dotations de l’État amorcée en 2014 et qui va se poursuivre en s’inten-sifiant à l’horizon 2017, la montée en régime du FPIC pourrait être atténuée pour tenir compte d’un effet « double lame » pour les collectivités appelées à participer au redressement des comptes publics et fortement contributrices au FPIC.

Toutefois, le FPIC est appelé à jouer un rôle important dans les prochaines années. Même à marche réduite, il devrait conduire les collectivités du bloc communal à se poser ou se reposer la question des solidarités intracommunautaires et à mettre à plat l’ensemble des outils de redistribution et de solidarité entre communes et communauté : partage de compé-tences, dotation de solidarité, attribution de compensation, fonds de concours… Et ceci plus encore dans une période de contraintes financières aigües.

Dans cet objectif et au terme des trois années de fonctionnement, un certain nombre de pistes d’amélioration semblent souhaitables pour parfaire le fonctionnement de ce dispositif :

- La règle d’unanimité qui permet une répartition libre du FPIC a été peu utilisée du fait de son caractère trop exigeant. Tout en préservant un régime protecteur pour les communes, cette règle doit être adaptée aux conseils communautaires issus du renouvellement des mandats locaux de mars 2014. - De la même façon, la règle qui limite à 20 % les modifications de la répartition sous condition de majorité des deux tiers manque de souplesse. - Des critères de charges pourraient être utilisés dans la répartition entre communes, notamment en matière de prélèvement (exemple : poids de la population). - L’articulation du FPIC avec les autres dispositifs de péréquation communaux (DSU et FSRIF) est à revoir, notamment en raison du dispositif de plafonnement des cotisations (FSRIF) et de réduction ou d’exonération (DSU cible) qui fait porter le manque à gagner aux communautés.

LES MODIFICATIONS APPORTÉES AU FPIC

2012, première année de fonctionnement du FPIC

Loi de !nances pour 2013 : - introduction du revenu par habitant (20 %) pour le calcul du prélèvement des ensembles intercommunaux et des communes isolées - relèvement du seuil minimal de l’effort !scal de 0,5 à 0,75 pour béné!cier d’une attribution du FPIC - relèvement du plafond applicable au prélèvement de 10 % à 11 % pour les ensembles communautaires d’Île-de-France - simpli!cation des modalités internes de répartition du prélèvement et du reversement au sein des ensembles intercommunaux

Loi de !nances pour 2014 : - la part du revenu pour le calcul du prélèvement passe de 20 % à 25 % ; le relèvement du seuil minimal de l’effort !scal passe de 0,75 à 0,8, modi!cation nécessaire pour pouvoir béné!cier des attributions du FPIC. Il est prévu de porter l’effort !scal agrégé à 0,9 en 2015. - le relèvement du plafond applicable au prélèvement passe"de"11 % à 13 % pour les ensembles communautaires d’Île-de-France

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LE FONDS DE PÉRÉQUATION DES RESSOURCES INTERCOMMUNALES ET!COMMUNALES… TÉMOIGNAGES

Le Grand Chalon« Nous sommes contributeurs nets au FPIC avec un système déro-gatoire ; le territoire compte quatre communes en DSU. Or, pour les 150 premières communes éligibles à la DSU, c’est l’intercommunalité qui prend en charge tout ou partie de la contribution au FPIC. La première année, les sommes étant peu importantes, l’agglo a pris en charge 100 % du FPIC (système dérogatoire). Mais cette année, la contribution a augmenté avec la mise en place d’un régime complè-tement dérogatoire : l’agglo n’a donc pris en charge qu’une partie de la contribution au FPIC des quatre communes éligibles à la DSU, de façon dégressive en fonction de leur rang dans le classement DSU. Dans ses compétences, l’observatoire fiscal doit proposer au conseil communautaire une répartition du FPIC.

Nous ne rencontrons pas de difficultés politiques dans la mesure où ce sujet a été anticipé. Le fait de travailler en amont avec les comités d’orientation et de programmation, avec l’observatoire financier, sur des sujets parfois tendus est un processus lourd… mais expliquer les choses aide beaucoup. Le FPIC est une notion compliquée à com-prendre, qui recouvre de nombreuses compétences et connaissances à acquérir. Nous organisons donc dans les communes des réunions avec les élus chargés des finances, pour prendre le temps d’expliquer. Aux élus ensuite d’assurer le relai dans leurs communes, ce qu’ils font le plus souvent. Cette démarche n’empêche pas les votes “contre” lors des conseils communautaires, mais au moins tout le monde a déjà connaissance des dossiers. »

La communauté d’agglomération Porte de l’Isère« C’est en premier lieu la question du FPIC qui nous a permis de lancer la discussion sur le pacte financier plus rapidement que prévu. Jusqu’en 2012, nous étions prélevés ; au 1er janvier 2013, la prise en compte de la dette des communes ex-SAN nous a rendu bénéficiaires. À partir de là, il fallait se mettre d’accord sur un partage : en effet, dans la mesure où l’on est intégré à 46 %, s’en tenir à un partage classique signifiait que la communauté allait distribuer 60 % aux communes pour ne garder que 40 %. Et l’idée était partagée que ce n’était pas normal. Or, pour modifier cette règle, il fallait avoir la majorité… C’est com-pliqué ! Une partie des communes pensaient que la communauté devait garder 100 % du FPIC, mais cette configuration s’est rapide-ment révélée intenable ; nous nous sommes ensuite arrêtés sur une proposition “70 % pour la communauté, 30 % pour les communes” ; finalement, nous avons obtenu 60 % pour l’agglo et 40 % pour les communes. Cette négociation a posé quelques problèmes avec l’une des communes qui dispose de peu de recettes et connaît des difficultés de fonctionnement. Elle avait également peu de retour de foncier bâti économique et trouvait donc juste que les communes riches en fon-cier bâti économique soient prélevées en vue d’une redistribution.

Du coup, l’un a aidé l’autre, et la négociation a pu aboutir. La répar-tition du foncier économique pour tout ce qui est “bases nouvelles” a été mise en place sur le même principe (60 % pour la commu-nauté d’agglomération). Les communes gardent le stock actuel plus la majoration annuelle des valeurs locatives. »

Saint-Brieuc Agglomération« Le FPIC sera-t-il intégré au pacte financier n° 3 ? L’ensemble communautaire est bénéficiaire net avec, cette année, une répar-tition de droit commun. L’an dernier, nous étions en régime déro-gatoire avec unanimité. Comme tout le monde, nous avons tardé à recevoir les éléments que l’État devait nous transmettre. Nous avons donc effectué, avec l’aide d’un cabinet, une prospective qui annon-çait des chiffres plutôt favorables aux communes ; mais en réalité, les chiffres que nous avons reçus leur étaient plutôt défavorables. Nous avons finalement décidé de laisser aux communes le bénéfice de ce que nous leur avions présenté. L’unanimité était acquise parce que la situation était favorable aux communes. Et cette année, il a été décidé que le droit commun s’appliquerait et que la question serait revue dans le prochain pacte. »

La communauté de communes Caux vallée de Seine« La communauté organise de nombreux séminaires autour des questions d’actualité et de prospective financière ; l’un d’eux était consacré au FPIC. Avant d’aborder la question de la répartition des prélèvements au titre du FPIC, nous avons travaillé sur ce qu’est notre territoire. Pour le pacte financier, nous avons demandé au préalable un diagnostic financier et fiscal du territoire : le FPIC nous a permis de dire “nous sommes tous dans le même bateau, il faut réaliser ce pacte financier”. Nous nous sommes aperçu que nous étions riches de x millions mais que les efforts fiscaux étaient assez faibles. Pour quelles raisons ? Nous avons commencé à travailler sur cette question… et à en poser d’autres : de combien est votre effort fiscal et pourquoi ? Vous profitez de l’école d’à côté, vous ne payez pas, vous êtes donc une commune clandestine... C’est ainsi que, lors des séminaires, nous avons avancé nos pions pour montrer que le territoire, c’est ni plus ni moins des villes centres qui supportent des coûts élevés face à des communes rurales privilégiées qui bénéficient de nombreuses dotations et de peu de charges. À partir de là, notre propos a été le suivant : l’État nous donne la possibilité de faire notre propre péréquation, saisissons-la.De gros débats ont eu lieu, les remarques ont été nombreuses ; c’est bien normal, ce type de problématique ne se travaille pas au niveau des maires mais de tous les conseils municipaux. Nous avons orga-nisé des réunions de secteurs (neuf secteurs), nous avons rencontré les habitants et tous ceux qui le souhaitaient pour leur expliquer que s’ils n’avaient pas d’école, ils n’avaient pas besoin de dotation. Grâce à cette initiative de la communauté de communes, nous sommes par-venus à capter les initiés (conseillers municipaux et présidents d’as-sociation)… mais nous n’avons pas poussé le concept de démocratie participative jusqu’au bout. Pour le prochain projet de territoire, nous irons d’abord interroger les citoyens, c’est certain.Il s’est dit tout et n’importe quoi : “dans notre commune, il n’y a pas de problème parce que les femmes ne travaillent pas, donc pas besoin de crèche, et si toutes les femmes faisaient comme ça...” Ce genre de propos a le mérite d’ouvrir le débat. Les maires qui refusaient le FPIC ont dû afficher leurs raisons, et des raisons comme celles-ci sont inacceptables. Ils ont été obligés d’admettre que la richesse n’était pas le potentiel fiscal, il faut mettre les charges en face de la potentialité fiscale.

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LE FONDS DE PÉRÉQUATION DES RESSOURCES INTERCOMMUNALES ET!COMMUNALES… TÉMOIGNAGES

Le Grand Chalon« Nous sommes contributeurs nets au FPIC avec un système déro-gatoire ; le territoire compte quatre communes en DSU. Or, pour les 150 premières communes éligibles à la DSU, c’est l’intercommunalité qui prend en charge tout ou partie de la contribution au FPIC. La première année, les sommes étant peu importantes, l’agglo a pris en charge 100 % du FPIC (système dérogatoire). Mais cette année, la contribution a augmenté avec la mise en place d’un régime complè-tement dérogatoire : l’agglo n’a donc pris en charge qu’une partie de la contribution au FPIC des quatre communes éligibles à la DSU, de façon dégressive en fonction de leur rang dans le classement DSU. Dans ses compétences, l’observatoire fiscal doit proposer au conseil communautaire une répartition du FPIC.

Nous ne rencontrons pas de difficultés politiques dans la mesure où ce sujet a été anticipé. Le fait de travailler en amont avec les comités d’orientation et de programmation, avec l’observatoire financier, sur des sujets parfois tendus est un processus lourd… mais expliquer les choses aide beaucoup. Le FPIC est une notion compliquée à com-prendre, qui recouvre de nombreuses compétences et connaissances à acquérir. Nous organisons donc dans les communes des réunions avec les élus chargés des finances, pour prendre le temps d’expliquer. Aux élus ensuite d’assurer le relai dans leurs communes, ce qu’ils font le plus souvent. Cette démarche n’empêche pas les votes “contre” lors des conseils communautaires, mais au moins tout le monde a déjà connaissance des dossiers. »

La communauté d’agglomération Porte de l’Isère« C’est en premier lieu la question du FPIC qui nous a permis de lancer la discussion sur le pacte financier plus rapidement que prévu. Jusqu’en 2012, nous étions prélevés ; au 1er janvier 2013, la prise en compte de la dette des communes ex-SAN nous a rendu bénéficiaires. À partir de là, il fallait se mettre d’accord sur un partage : en effet, dans la mesure où l’on est intégré à 46 %, s’en tenir à un partage classique signifiait que la communauté allait distribuer 60 % aux communes pour ne garder que 40 %. Et l’idée était partagée que ce n’était pas normal. Or, pour modifier cette règle, il fallait avoir la majorité… C’est com-pliqué ! Une partie des communes pensaient que la communauté devait garder 100 % du FPIC, mais cette configuration s’est rapide-ment révélée intenable ; nous nous sommes ensuite arrêtés sur une proposition “70 % pour la communauté, 30 % pour les communes” ; finalement, nous avons obtenu 60 % pour l’agglo et 40 % pour les communes. Cette négociation a posé quelques problèmes avec l’une des communes qui dispose de peu de recettes et connaît des difficultés de fonctionnement. Elle avait également peu de retour de foncier bâti économique et trouvait donc juste que les communes riches en fon-cier bâti économique soient prélevées en vue d’une redistribution.

Du coup, l’un a aidé l’autre, et la négociation a pu aboutir. La répar-tition du foncier économique pour tout ce qui est “bases nouvelles” a été mise en place sur le même principe (60 % pour la commu-nauté d’agglomération). Les communes gardent le stock actuel plus la majoration annuelle des valeurs locatives. »

Nous sommes parvenus à la conclusion que le FPIC était le seul outil capable de redonner des marges de manœuvre aux communes centres et de faire participer les communes rurales. Ces dernières ont accepté parce que le prélèvement était peu élevé, mais à la deuxième année de prélèvement du FPIC, le message est passé plus difficile-ment car les communes ont commencé à déplorer le rognement de nos marges de manœuvre. Pour 2014, nous avons donc choisi de procéder autrement en nous basant sur la moyenne des prélèvements de 2012 (où la participation par habitant des communes rurales était supérieure à celle des communes centres) et de 2013. Ainsi, une commune ayant participé à 3 % de l’enveloppe en 2012 et à 4 % en 2014 verra sa participation établie à 3,5 % ad vitam aeternam. Les choses ont ainsi été figées et le pacte modifié. Le sujet centralité a été débattu, on ne revient pas dessus. L’intercommunalité prend 50 %, les communes 50 % partagés selon les critères décrits. Tout cela a été voté à l’unanimité.

Ce pourcentage de répartition sera à nouveau délibéré en janvier 2014 ; il est précisé qu’en l’absence d’une nouvelle délibération, ce pourcentage est maintenu. Nous nous apprêtons à délibérer sur le principe sans disposer du montant du prélèvement. À partir de main-tenant, on partage des dépenses, c’est ce qui fait basculer un peu les choses. Sinon, un pacte financier, qu’est-ce que c’est ? La révision de l’AC, la DSC, les fonds de concours : c’est toujours donner de l’argent aux communes. Chez nous, le pacte financier va dans l’autre sens, ce sont les communes qui sont solidaires entre elles. »

Val de Garonne Agglomération« La communauté est bénéficiaire, mais le FPIC n’est pour l’instant pas redistribué aux communes parce qu’elle alloue déjà des fonds de concours. Pour l’avenir, il faudra donc faire un choix : la com-munauté ne pourra pas à la fois attribuer des fonds de concours et reverser une partie du FPIC aux communes.

Dans les futures dispositions du pacte financier, les communes ont souhaité récupérer une partie du FPIC à partir de l’an prochain. Par conséquent, nous avons convenu de diminuer d’autant l’enveloppe des fonds de concours. Ce sera l’occasion de revoir les objectifs d’attribu-tion de ces fonds de concours, pour supprimer les critères désuets qui ne sont pas adaptés aux dynamiques actuelles du territoire. »

Communauté d’agglomération Toulon Provence Méditerranée« L’ensemble communautaire est bénéficiaire net. Au départ, il était question de garder 100 % pour la communauté d’agglomération. Finalement, un choix dérogatoire a été arrêté par le bureau commu-nautaire et adopté par le conseil communautaire : 50 % pour la com-munauté et 50 % pour les communes ; ensuite, pour la répartition par commune, nous avons conservé comme base le potentiel fiscal (droit commun).

Une ou deux communes n’étaient pas d’accord car elles y perdaient. Mais notre argument a consisté à rappeler que la communauté était dans l’ensemble plutôt généreuse : par exemple, certaines compé-tences sont parfois surévaluées par rapport au calcul de départ. »

Le Grand Dole« Le FPIC est difficile à calculer car les règles changent tous les ans. Nous pensions être bénéficiaires et nous voici finalement contribu-teurs ! Potentiellement, nous sommes très riches : de 45 000 euros aujourd’hui, nous passerons l’an prochain à 100 000 euros. Pour l’instant, la communauté d’agglomération prend l’intégralité, avec un vote à l’unanimité ; mais notre pacte financier stipule que si nous sommes bénéficiaires, l’agglo prend tout, et si nous sommes contri-buteurs, le partage se fait entre l’intercommunalité et les communes. La difficulté, c’est que les communes ne comprennent pas toujours les enjeux. Le risque étant de voir se développer des comportements d’épuisement financier de l’intercommunalité, des visions de court terme, et d’oublier très vite les enjeux globaux. »

V. Schéma de mutualisation, cœ!cient de mutualisation, coordination fiscale, DGF territoriale… des outils au service du pacte financier

L’échelle intercommunale est depuis longtemps plébiscitée pour apporter une réponse effi-cace à la mise en place de services publics au niveau local, valorisant d’une part l’action coordinatrice de la communauté et d’autre part la relation de proximité portée par les com-munes. De nombreuses lois récentes font évoluer cette approche d’interventions superpo-sées entre communes et communauté vers des dispositions privilégiant la notion du « faire ensemble ».

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Plusieurs leviers ont ainsi été mis en œuvre : la sécurisation progressive du cadre juridique propre à la mutualisation de services entre communes et communauté et la mise en place de nouvelles incitations au travers de la création de services communs ; l’obligation d’éta-blir à l’horizon de mars 2015 un schéma de mutualisation ; la mise en place d’un cœfficient de mutualisation dont les modalités de calcul et d’utilisation restent encore à stabiliser ; la possibilité de mettre en place une DGF « territoriale », c’est-à-dire fonctionnant dans le même esprit que le FPIC, puis l’assouplissement des conditions d’adoption de cette DGF d’un nouveau genre par un vote à la majorité qualifiée pour les métropoles, ou encore la possi-bilité d’unifier la fiscalité sur les ménages au niveau communautaire (taxe d’habitation, taxe foncière sur les propriétés bâties, taxe foncière sur les propriétés non bâties) ; enfin, le renforcement des compétences confortant l’intercommunalité, qu’il s’agisse des commu-nautés de communes dont le nombre de compétences optionnelles est étoffé ou de la mise en place des nouvelles métropoles.

Qu’ils interpellent directement les finances communautaires (le cœfficient de mutualisation pourrait impacter la DGF des communautés mais également de leurs communes membres, la DGF territoriale ou la fiscalité communautaire « 4 taxes ») ou qu’ils facilitent l’intégration et le transfert de compétences, ces nouveaux outils convergent vers un renforcement de l’in-tégration entre communes et communauté dans un objectif d’optimisation organisationnelle et surtout financière des services publics locaux. À ce titre, ils s’inscrivent très clairement dans la logique des pactes financiers.

DES LOIS RÉCENTES OU EN COURS DE DÉBAT PROPOSENT DES OUTILS INCITANT À LA MISE EN PLACE DE PACTES FINANCIERS ET FISCAUX :

Loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’af!rmation des métropoles (Maptam) :

- création des métropoles de droit commun - renforcement des compétences optionnelles des communautés de communes qui devront exercer au moins trois compétences (au lieu d’une parmi six) (article 56) - alignement des conditions de dé!nition de l’intérêt communautaire pour les communautés de communes sur le régime applicable aux autres catégories de communautés (majorité des deux tiers des membres du conseil communautaire) (article!71) - création d’un cœf!cient de mutualisation des services (article!55)

- assouplissement des règles de majorité (majorité quali!ée contre unanimité) concernant la mise en place optionnelle d’une DGF territoriale et le principe d’uni!cation !scale dans"les métropoles (article 43)

Loi de réforme des collectivités territoriales du"16"décem bre 2010 (RCT) :

- établissement obligatoire d’un schéma de mutualisation (article!67 - codi"é au CGCT article L. 5211-39-1) - DGF territoriale (article 70) - !scalité uni!ée (article 72)

V. 1 SCHÉMA DE MUTUALISATION ET PACTE FINANCIER

Ce n’est que récemment, à la faveur des lois de 2004 et surtout de 2010, que la notion de mutualisation des services entre les communes et leur communauté a réellement été assi-milée à un facteur de progrès de l’intégration communautaire. Pendant longtemps, le trans-fert de compétence lui était largement préféré.

Le pacte financier ne peut se limiter au partage des ressources. À l’heure où les recettes des collectivités du bloc communal sont sous le choc d’une baisse des dotations de l’État, la ques-tion du partage des charges est à l’ordre du jour. C’est ce qu’il faut retenir du sens à donner aux futurs schémas de mutualisation : pour maintenir, voire améliorer, le niveau de service et d’équipement des territoires communautaires, il s’agit de mettre en commun les moyens humains sur un certain nombre de compétences.

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Les futurs schémas de mutualisation ont ainsi toute leur place au sein des pactes finan-ciers qui se dessinent au lendemain du renouvellement des mandats locaux.

Dans le but « d’améliorer l’organisation des services », la loi de réforme des collectivités territoriales de décembre 2010 prévoit que, dans l’année suivant chaque renouvellement des conseils municipaux, le président d’un groupement à fiscalité propre établit un rapport relatif aux mutualisations de services entre les services de la communauté et ceux des communes membres.

Ce rapport comporte notamment un projet de schéma de mutualisation des services pour la durée du mandat. Il devra être approuvé avant mars 2015, ce qui implique que le projet de schéma soit élaboré pour la fin de l’année 2014.

- Le projet de schéma prévoit l’impact prévisionnel de la mutualisation sur les effec-tifs et les dépenses de fonctionnement de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et des communes concernées. - Le rapport est transmis pour avis à chacun des conseils municipaux des communes membres. Le conseil municipal de chaque commune dispose d’un délai de trois mois pour se prononcer. À défaut de délibération dans ce délai, son avis est réputé favorable. - Le projet de schéma est approuvé par délibération de l’organe délibérant de l’éta-blissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. - Le schéma de mutualisation est adressé à chacun des conseils municipaux des com-munes membres de l’établissement public de coopération intercommunale. - Chaque année, lors du débat d’orientation budgétaire ou, à défaut, lors du vote du budget, l’avancement du schéma de mutualisation fait l’objet d’une communication du président de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre à son organe délibérant.

Avec le pacte financier et fiscal et le projet de territoire, le schéma de mutualisation est l’un des trois documents structurants pour les communautés.

Le schéma de mutualisation contient en effet, dans ses objectifs, sa méthode d’élaboration et ses modalités de fonctionnement, de très fortes similitudes avec les travaux à conduire pour mettre en place et animer un pacte financier. Comme pour ce dernier, tout n’y est pas formellement décrit, ce qui est une bonne chose, la capacité à s’adapter à chaque territoire étant un élément essentiel à la réussite du dispositif.

Plusieurs points de similitude entre schéma de mutualisation et pacte financier sont à noter :

La dimension prospectiveComme le pacte financier, le schéma de mutualisation contient une dimension prospective : il est établi pour la durée d’un mandat. À ce titre, il fixe des objectifs en matière d’organi-sation des services publics susceptibles de faire l’objet d’une gestion partagée des moyens humains et matériels et implique la planification d’un programme d’actions détaillant les conditions et modalités de mise en œuvre (compétences et prestations concernées, moyens partagés, calendrier…).

Le projet de schéma doit par ailleurs être en mesure de chiffrer l’impact prévisionnel de cette mutualisation tant sur les effectifs de la communauté et des communes membres que sur leurs dépenses de fonctionnement. L’association avec la prospective financière du pacte financier est évidente. La mutualisation pourrait être assortie d’objectifs en matière de crois-sance des charges de personnel.

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L’approche globale à l’échelle du territoire communautaireL’élaboration d’un schéma de mutualisation comme l’établissement d’un pacte financier implique une vision d’ensemble du territoire concernant les ressources et leur répartition, mais également les charges – et notamment en matière de gestion des ressources humaines. Les deux approches sont ainsi intimement liées au projet de territoire. Elles impliquent par ailleurs une mise en commun des outils de connaissance et d’évaluation à l’échelle du groupement. La réalisation du schéma de mutualisation nécessite d’établir, comme le pacte financier le fait en matière de ressources, un bilan diagnostic préalable des prestations mises en œuvre sur le territoire de la communauté (qui fait quoi ? pour quels services ? quelles sont les prestations offertes ? avec quels moyens ? quels objectifs ? quels publics ?…), et de repérer d’éventuels manques, attentes ou doublons.

L’objectif d’optimisation organisationnelle et !nancière pour le territoireIl s’agit, dans l’esprit du législateur, d’encourager voire d’inciter (cœfficient de mutualisation) à une optimisation des moyens humains et matériels mis en œuvre sur le territoire com-munautaire. Si le pacte financier vise une meilleure adéquation des ressources, le schéma de mutualisation a pour objectif une rationalisation dans l’offre de services publics. Des économies d’échelle – notamment en termes de charges de personnel – sont directement visées, même si, et les premiers témoignages le confirment, elles n’interviendront que dans un second temps.

Le pilotage par la communautéTrès clairement, le législateur positionne la communauté comme pilote du schéma de mutua-lisation. C’est en effet le conseil de communauté seul qui approuve le schéma par délibéra-tion. Le projet de schéma doit néanmoins être soumis à l’avis des communes membres, qui ont trois mois pour se prononcer par délibération. Si elles ne se prononcent pas, leur avis est réputé favorable. C’est encore le président de la communauté qui, en début de mandat, éta-blit et présente aux communes membres un rapport sur la mutualisation des services au sein du territoire communautaire. La démarche est évolutive : si les schémas de mutualisation de première génération sont présentées sous forme de projets, ceux des générations suivantes devront gagner en consistance. La présentation du rapport de mutualisation est appelée à devenir, comme le pacte financier, un rendez-vous régulier entre communes et communauté autour d’objectifs partagés, soit au moment du débat d’orientation budgétaire, soit lors du vote du budget.Comme pour le pacte financier également, la mise en œuvre du schéma de mutualisation repose avant tout sur une volonté politique forte des élus. Le contenu du schéma dépendra de l’ambition que l’on veut lui donner.

Le travail collaboratif avec les communesSi la communauté en est à l’initiative, le schéma de mutualisation est avant tout un travail collaboratif au sein du territoire communautaire. Les éléments de méthode présentés dans cet ouvrage pour élaborer et animer un pacte financier pourraient être intégralement repro-duits ici, l’appropriation du projet par les conseils municipaux constituant un point essentiel à la réussite de la démarche. Le schéma touche en effet à un point sensible des politiques locales, la gestion des ressources humaines et ses différentes déclinaisons (rémunération, organisation du travail, polyvalence, temps de travail…).

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MUTUALISATION DES AGENTS ET DES MOYENS : POINTS DE CONNEXION AVEC LE PACTE FINANCIER

Présente aux premières heures de l’intercommunalité, la notion de ressources humaines partagées ou mutualisation des services et des moyens humains et matériels a fortement évolué au cours des dix dernières années dans le sens d’une plus grande sécurisa-tion du cadre juridique dans lequel cette mutualisation intervient. De nombreux écrits existent sur la question de la mutualisation. Il ne s’agit pas ici de les reprendre mais d’en décoder les enjeux et d’identi!er les premiers enseignements dans le cadre de la mise en œuvre d’un pacte !nancier.

Plébiscitée et perçu comme un outil d’optimisation dans l’or-ganisation des compétences et de rationalisation de la dé-pense publique, fortement préconisée dans plusieurs rapports (notamment ceux de la Cour des comptes), la mutualisation des services recouvre différentes réalités. La loi de réforme des col-lectivités territoriales de décembre 2010 a fait profondément évo-luer le régime juridique de la mutualisation entre communes et communauté, permettant de l’envisager comme un véritable outil d’intégration.

En matière de ressources humaines partagées, on distingue de façon schématique (CGCT, article 5211-4 1/2/3/4) :

• la mise à disposition de services (personnel et moyens matériels) en direction des communes dans le cadre de transferts de compétences à l’intercommunalité ayant impliqué le transfert d’un service réalisant encore certaines missions au titre des compétences communales : - Les services d’une communauté peuvent en totalité ou partiellement être mis à disposition d’une ou de plusieurs communes membres pour l’exercice de leurs compétences « lorsque cette mise à disposition présente un “intérêt dans le cadre d’une bonne organisation des services” ». Les modalités de la mise à disposition (en particulier le remboursement des frais de fonctionnement du service) sont !xées par convention entre la communauté et les communes intéressées. Cette convention peut venir compléter un pacte !nancier existant. - Symétriquement, les services des communes peuvent en tout ou partie être mis à disposition d’une communauté pour « l’exercice de ses compétences, lorsque cette mise à disposition présente “un intérêt dans le cadre d’une bonne organisation des services” ».

• les services communs en dehors des compétences transférées : - Les services communs sont gérés uniquement par l’EPCI à !scalité propre et ne peuvent être gérés par l’une des

communes membres qu’à titre dérogatoire (cas des communautés urbaines). - Ils concernent des services à caractère « fonctionnel et opérationnel » et des compétences qui n’ont pas été transférées (service achat, voirie, informatique, entretien des bâtiments…). - Les fonctionnaires et agents non titulaires communaux qui remplissent en totalité leurs fonctions dans un service ou une partie de service mis en commun sont transférés de plein droit à l’établissement public de coopération intercommunale à !scalité propre. - En fonction de la mission réalisée, les agents affectés au service commun seront sous l’autorité fonctionnelle du maire ou du président de la communauté.

À noter : • La loi Maptam organise le transfert automatique de ces

agents à la communauté.• Les implications de ces mises en commun de personnel ou

matériel font l’objet d’une convention, une « fiche d’impact » décrivant notamment les effets sur l’organisation et les conditions de travail, la rémunération et les droits acquis pour les agents est annexée à la convention.

• Les communautés à fiscalité professionnelle unique peuvent imputer sur l’attribution de compensation les conséquences financières des services communs. Dans ce cas, le calcul du cœfficient d’intégration fiscale prend également en compte cette imputation.

• L’article 5211-4-3-IV met en œuvre un cœfficient de mutualisation (voir ci-après) dont les modalités de calcul et d’affectation restent à établir. Toutefois, son implication sur la DGF des communes et de la communauté semble acquise.

• la prestation de service, qui peut être considérée comme une forme de mutualisation a minima. Elle est rendue ponctuellement par la communauté ou une commune pour le compte de l’autre collectivité et soumis au Code des marchés publics. Elle implique le non-transfert de l’autorité hiérarchique.

Les frais de personnel et de services concernés par ces dispositifs et pris en charge par la communauté peuvent être déduits des attributions de compensation ; ce qui peut jouer en faveur du cœf!cient d’intégration !scale (CIF).

Plusieurs notes très documentées de l’AdCF sont consacrées à ce sujet :

AdCF"Direct, « La réponse de la DGCL sur"les"services communs », 02.05.2014

AdCF Direct, « Le nouveau cadre juridique européen de la mutualisation des"services », 04.04.2014

Note juridique de"l’AdCF, « La mutualisation des"services après l’adoption de la"loi Maptam », 07.03.2014

Études de cas, AdCF-INET, « Ressources humaines. La"mutualisation des services : un"enjeu d’intégration intercommunale. », mai"2011

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V. 2 LE CŒFFICIENT DE MUTUALISATION

Afin d’encourager et d’accélérer le mouvement de mutualisation engagé sur de nombreux territoires, le législateur a mis en place (loi Maptam article 55) un indicateur quantitatif destiné à mesurer la consistance et l’intensité de la mutualisation.

Directement inspiré du cœfficient d’intégration fiscale, cet indicateur, le cœfficient de mutualisation des services, est supposé mesurer le poids des charges de personnel concerné par la mutualisation « au sein de services ou parties de services fonctionnels ».

Égal « au rapport entre les charges de personnel du groupement correspondant aux agents affectés à des services fonctionnels (y compris les mises à disposition) et les mêmes charges pour l’ensemble des collectivités du territoire communautaire », il vise à mesurer l’intégra-tion du groupement et le degré de transfert des compétences, mais cette fois-ci en mettant l’accent sur les moyens mis en œuvre, et notamment les moyens humains. Comme le CIF, il est appelé à servir de référence pour le calcul de la DGF avec néanmoins une diffé-rence notable : le cœfficient de mutualisation affecterait à la hausse ou à la baisse la DGF des communautés mais également celle des communes. De quoi les motiver pour engager la démarche et conduire à se poser la question de la mutualisation des services avec l’intercommunalité.

De nombreuses interrogations demeurent à ce stade concernant le futur cœfficient de mutualisation :

- la définition de son périmètre : la notion de services fonctionnels n’a pas de défi-nition juridique précise, elle n’a pas non plus de définition comptable. A ce titre, il semble mal adapté à des situations en matière de ressources humaines pour-tant fréquentes au sein des communautés, comme la polyvalence des agents par exemple ; - les services réellement concernés : les services fonctionnels ne peuvent être mutua-lisés que via la création de services communs, ce qui pose la question des agents recrutés directement par la communauté et qui ne peuvent pas avoir fait l’objet d’un transfert par les communes membres (même situation pour les agents mis à disposition à titre individuel) ; - la portée du cœfficient : tel que défini actuellement, il ne porte que sur les charges de personnel, de ce fait ne sont pas prises en compte les différentes formes de « mise en commun » que l’on peut rencontrer au sein des communautés et qui font l’objet d’une mutualisation : mise en commun de matériels, groupements de commande.

La mise en œuvre, en 2015, des schémas de mutualisation prévus par la loi Maptam, s’accom-pagnera sans doute du cœfficient mutualisation et sera l’occasion d’en définir les contours.

Le gouvernement devrait publier avant fin 2014 un rapport sur cette question. Dans cette attente, on ne peut que souhaiter que le futur cœfficient puisse satisfaire un certain nombre de principes :

- être en mesure d’illustrer le degré d’intégration, c’est-à-dire la façon dont la com-munauté exerce des compétences à destination de l’ensemble du territoire commu-nautaire à la place des communes ; - reposer sur une assiette large, couvrant un champ de dépenses allant au-delà des charges de personnel et exprimant de ce fait la diversité des activités exercées par la communauté ; - privilégier la simplicité afin de garantir sa longévité.

LA MUTUALISATION… TÉMOIGNAGES

Le Grand Dole : mutualisation des services, les"contraintes et"les dif!cultés rencontréesLe décret n° 2011-515 du 10 mai 2011 relatif au calcul des modalités de remboursement des frais de fonctionnement des services mis à disposition dans le cadre de l’article L. 5211-4-1 du CGCT prévoit que le remboursement des frais occasionnés lors des partages de services s’effectuera désormais sur la base d’un coût unitaire de fonctionnement multiplié par le nombre d’unités de fonctionne-ment (article D 5211-16 du CGCT).

La DGCL a précisé : « La notion d’unité de fonctionnement est une notion comptable permettant de facturer la prise en charge du fonc-tionnement d’un service par une entité bénéficiaire à son utilisation réelle du service mis à disposition. L’unité de fonctionnement peut donc être constituée par un service d’une commune ou d’un EPCI, ou par un seul agent. Il n’y a pas de définition juridique arrêtée en la matière, l’unité de fonctionnement regroupe l’ensemble des moyens qui sont mis en œuvre pour délivrer une prestation (unités d’œuvre). L’unité de fonctionnement intègre dès lors les charges de personnel, les fournitures, le coût de renouvellement des biens et les contrats de services rattachés, à l’exclusion de toute autre dépense non stricte-ment liée au fonctionnement du service. » (Voir AdCF Direct, n° 674)

Or, la mise en œuvre de cette disposition réglementaire s’avère déli-cate et difficile pour plusieurs raisons :

- le cadre légal et comptable qui doit être amélioré et simplifié ; - le défaut de concordance entre les différents codes et les difficultés de mise en œuvre de la mutualisation dans le cadre de l’article 1609 nonies C du CGI ; - la nécessité de disposer d’une comptabilité analytique fiable (comptabilité analytique de la ville et de la CAGD réalisée en amont sur la base des coûts de fonctionnement constatés au dernier compte administratif) ; - les difficultés de suivi analytique des charges portées par la collectivité tierce.

La communauté de communes Caux vallée de Seine : mutualisation de services entre communes et communauté, un gain en qualité de service avant tout « La communauté dispose déjà d’un important service mutualisé : la documentation et l’informatique sur l’ensemble du territoire, et le SIG sur deux communes et l’intercommunalité. Mais tant que les deux communes centres n’adhèreront pas à la mutualisation des services en apportant ainsi des effectifs, le schéma ne sera pas déployé sur les communes rurales. Notre DRH travaille actuellement sur ce schéma de mutualisation, sachant que celui-ci ne pourra s’opérer que des communes vers l’intercommunalité (alors que nous avions espéré pouvoir répartir les services mutualisés dans les différentes communes).Il faut souligner que, le plus souvent, la mutualisation consiste à regrouper deux ou trois services performants, puis à créer un nou-veau service pour les communes qui n’en disposaient pas. Ce type d’opération génère inévitablement des coûts. Sur l’informatique par exemple, auparavant, les petites communes se débrouillaient et payaient de temps en temps un dépanneur local. Maintenant, elles font appel à l’intercommunalité, ce qui nécessite d’avoir des équipes et des véhicules qui tournent… et génère des coûts supplémentaires : nous avons en quelque sorte créé un nouveau besoin. Les schémas de mutualisation permettent avant tout de gagner en qualité de service ; mais en faire la solution miracle face à la contrainte budgétaire serait une erreur ! Le risque avec l’intégration du cœfficient de mutualisa-tion introduit par la loi Maptam, c’est d’engendrer de fausses mutua-lisations pour optimiser la DGF. »

D’autres exemples de mutualisation La communauté de communes Opale Sud mutualise ses services supports (RH, informatique, finances) avec ceux de la ville centre.La communauté de communes Cœur de Sologne effectue l’achat du matériel informatique pour les communes.La communauté de communes du Canton de Coligny s’est vu délé-guer la compétence voirie. Pour qu’elle puisse l’exercer, le per-sonnel communal intervenant sur la voirie transférée est mis à sa disposition. Cette mise à disposition est motivée par le fait que le personnel technique n’intervient que pour partie de son temps de travail sur la voirie transférée.

V. 3 LA DGF TERRITORIALE ET LA FISCALITÉ UNIFIÉE

Deux articles de la loi du 16 décembre 2010, pourtant importants sur le plan de la gestion intercommunale et des pactes financiers, sont passés relativement inaperçus : la possibilité de mettre en place une dotation globale de fonctionnement (DGF) dite « territoriale » (article L. 5211-28-2 du CGCT) et celle d’unifier la fiscalité sur les ménages (article L. 5211-28-3 du CGCT).

Ces deux articles, qui ont vocation à permettre une mise en commun des ressources, relèvent pleinement de la logique du pacte financier.

La loi prévoit qu’une communauté peut percevoir, en lieu et place de ses communes membres, les montants de DGF dont celles-ci bénéficient. Il s’agit de la dotation forfaitaire mais éga-lement de l’ensemble des dotations de péréquation communales (DSR, DSU, DNP).

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LA MUTUALISATION… TÉMOIGNAGES

Le Grand Dole : mutualisation des services, les"contraintes et"les dif!cultés rencontréesLe décret n° 2011-515 du 10 mai 2011 relatif au calcul des modalités de remboursement des frais de fonctionnement des services mis à disposition dans le cadre de l’article L. 5211-4-1 du CGCT prévoit que le remboursement des frais occasionnés lors des partages de services s’effectuera désormais sur la base d’un coût unitaire de fonctionnement multiplié par le nombre d’unités de fonctionne-ment (article D 5211-16 du CGCT).

La DGCL a précisé : « La notion d’unité de fonctionnement est une notion comptable permettant de facturer la prise en charge du fonc-tionnement d’un service par une entité bénéficiaire à son utilisation réelle du service mis à disposition. L’unité de fonctionnement peut donc être constituée par un service d’une commune ou d’un EPCI, ou par un seul agent. Il n’y a pas de définition juridique arrêtée en la matière, l’unité de fonctionnement regroupe l’ensemble des moyens qui sont mis en œuvre pour délivrer une prestation (unités d’œuvre). L’unité de fonctionnement intègre dès lors les charges de personnel, les fournitures, le coût de renouvellement des biens et les contrats de services rattachés, à l’exclusion de toute autre dépense non stricte-ment liée au fonctionnement du service. » (Voir AdCF Direct, n° 674)

Or, la mise en œuvre de cette disposition réglementaire s’avère déli-cate et difficile pour plusieurs raisons :

- le cadre légal et comptable qui doit être amélioré et simplifié ; - le défaut de concordance entre les différents codes et les difficultés de mise en œuvre de la mutualisation dans le cadre de l’article 1609 nonies C du CGI ; - la nécessité de disposer d’une comptabilité analytique fiable (comptabilité analytique de la ville et de la CAGD réalisée en amont sur la base des coûts de fonctionnement constatés au dernier compte administratif) ; - les difficultés de suivi analytique des charges portées par la collectivité tierce.

La communauté de communes Caux vallée de Seine : mutualisation de services entre communes et communauté, un gain en qualité de service avant tout « La communauté dispose déjà d’un important service mutualisé : la documentation et l’informatique sur l’ensemble du territoire, et le SIG sur deux communes et l’intercommunalité. Mais tant que les deux communes centres n’adhèreront pas à la mutualisation des services en apportant ainsi des effectifs, le schéma ne sera pas déployé sur les communes rurales. Notre DRH travaille actuellement sur ce schéma de mutualisation, sachant que celui-ci ne pourra s’opérer que des communes vers l’intercommunalité (alors que nous avions espéré pouvoir répartir les services mutualisés dans les différentes communes).Il faut souligner que, le plus souvent, la mutualisation consiste à regrouper deux ou trois services performants, puis à créer un nou-veau service pour les communes qui n’en disposaient pas. Ce type d’opération génère inévitablement des coûts. Sur l’informatique par exemple, auparavant, les petites communes se débrouillaient et payaient de temps en temps un dépanneur local. Maintenant, elles font appel à l’intercommunalité, ce qui nécessite d’avoir des équipes et des véhicules qui tournent… et génère des coûts supplémentaires : nous avons en quelque sorte créé un nouveau besoin. Les schémas de mutualisation permettent avant tout de gagner en qualité de service ; mais en faire la solution miracle face à la contrainte budgétaire serait une erreur ! Le risque avec l’intégration du cœfficient de mutualisa-tion introduit par la loi Maptam, c’est d’engendrer de fausses mutua-lisations pour optimiser la DGF. »

D’autres exemples de mutualisation La communauté de communes Opale Sud mutualise ses services supports (RH, informatique, finances) avec ceux de la ville centre.La communauté de communes Cœur de Sologne effectue l’achat du matériel informatique pour les communes.La communauté de communes du Canton de Coligny s’est vu délé-guer la compétence voirie. Pour qu’elle puisse l’exercer, le per-sonnel communal intervenant sur la voirie transférée est mis à sa disposition. Cette mise à disposition est motivée par le fait que le personnel technique n’intervient que pour partie de son temps de travail sur la voirie transférée.

V. 3 LA DGF TERRITORIALE ET LA FISCALITÉ UNIFIÉE

Deux articles de la loi du 16 décembre 2010, pourtant importants sur le plan de la gestion intercommunale et des pactes financiers, sont passés relativement inaperçus : la possibilité de mettre en place une dotation globale de fonctionnement (DGF) dite « territoriale » (article L. 5211-28-2 du CGCT) et celle d’unifier la fiscalité sur les ménages (article L. 5211-28-3 du CGCT).

Ces deux articles, qui ont vocation à permettre une mise en commun des ressources, relèvent pleinement de la logique du pacte financier.

La loi prévoit qu’une communauté peut percevoir, en lieu et place de ses communes membres, les montants de DGF dont celles-ci bénéficient. Il s’agit de la dotation forfaitaire mais éga-lement de l’ensemble des dotations de péréquation communales (DSR, DSU, DNP).

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Cette décision est prise à l’unanimité sur délibérations concordantes du conseil communau-taire et de chacun des conseils municipaux des communes membres.

Faisant le constat de la difficulté d’accès aux conditions de majorité requises (unanimité) pour instituer cette DGF « territoriale », et souhaitant encourager le dispositif au vu de ses potentialités en matière d’intégration, le législateur a apporté avec la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles de janvier 2014 une souplesse supplémentaire destinée aux futures métropoles. Celles-ci pourront adopter cette DGF d’un nouveau genre à la majorité qualifiée dite des deux tiers (accord exprimé par les deux tiers au moins des conseils municipaux des communes membres de la métropole représentant plus de la moitié de la population totale de celle-ci, ou par la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population).

Afin de préserver les équilibres financiers, la loi prévoit que la communauté verse « chaque année à l’ensemble de ses communes membres une dotation de reversement dont le montant global est égal à la somme de leurs dotations globales de fonctionnement ».

Le montant individuel versé à chaque commune est fixé par la communauté à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés. La loi précise que deux critères de répartition entre les communes devront être retenus de façon « prioritaire » : d’une part l’écart entre le revenu moyen par habitant de la commune et le revenu moyen par habitant de la communauté et, d’autre part, l’insuffisance de potentiel fiscal par habitant de la commune au regard du potentiel fiscal communal moyen par habitant sur le territoire de l’établissement public de coopération intercommunale. Cette dotation de reversement constitue une dépense obliga-toire de l’établissement public de coopération intercommunale.

Cette DGF dite « territoriale » s’inspire fortement du fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) existant, même si, pour le moment, elle ne permet qu’une réaffectation interne des dotations des communes, contrairement au FPIC qui offre plus de possibilités et de marge de manœuvre en matière de solidarité. Elle constitue néanmoins une première marche qui s’inscrit pleinement dans la logique des pactes financiers.

L’importante réduction de la DGF au niveau national, dont plus de la moitié (56 %) sera portée par les collectivités du bloc communal, devrait inciter à faire évoluer ce dispositif.

La possibilité d’unification fiscale relève de la même démarche.

La loi donne la possibilité à une communauté de décider, sur délibérations concordantes du conseil communautaire et de chacun des conseils municipaux des communes membres, de procéder à l’unification de l’un ou plusieurs des impôts directs suivants : la taxe d’habitation, la taxe foncière sur les propriétés bâties, la taxe foncière sur les propriétés non bâties. Les futures métropoles bénéficient de la même souplesse quant aux conditions de majorité que pour la DGF territoriale.

Pour chaque taxe dont l’unification est décidée, son taux est voté par l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale dans les mêmes limites et conditions que celles applicables à son vote par les communes.

La première année de l’unification prévue par le présent article, le taux de la taxe sur les propriétés bâties ou sur les propriétés non bâties dont il a été décidé l’unification ne peut excéder le taux moyen de cette taxe dans l’ensemble des communes membres constaté l’année précédente, pondéré par l’importance relative des bases de ces communes.

LES POLITIQUES DE COORDINATION FISCALE… TÉMOIGNAGES

« Le fait que l’intercommunalité à TPU gérait seule sa taxe profes-sionnelle et que les communes faisaient de même avec la fiscalité ménages créait une segmentation forte. Ces cloisons-là sont tombées, l’intercommunalité n’est plus vue comme une entité parallèle qui gère de son côté ses compétences avec sa fiscalité. Le transfert de la taxe d’habitation des départements aux communautés a tout bouleversé. Les élus ont vraiment pris conscience que le pilotage fiscal – et donc financier – et par suite le projet de territoire étaient communs. Ils ont rencontré des problèmes techniques : harmonisation des politiques d’abattement, exploration des stratégies fiscales… La cotisation économique minimale est un bon exemple. On arrive maintenant à l’étape du pilotage politique de plus long terme, avec l’appréciation de la pression fiscale sur le même contribuable.Par contre, la vraie nouveauté de cette année, c’est l’espace de dia-logue fiscal, c’est-à-dire la coordination des politiques fiscales. On en entendait parler, c’était un vœu pieux, maintenant un mouvement se fait sentir. Cela concerne à la fois les politiques de taux et d’abatte-ment mais également les politiques tarifaires. L’aspect programma-tion est aussi un élément nouveau, tout comme la sensibilisation des communes membres au fait que si elles ne modifient pas leur fiscalité, l’intercommunalité ne pourra pas faire évoluer son taux de CFE ; or, comme on sait qu’en termes de cycle fiscal, les communes augmen-tent leurs taux de fiscalité une ou deux fois par mandat et en début de mandat, tout le monde se retrouve finalement avec le même cycle fiscal. Nécessairement, il faut partager les prospectives financières pour anticiper le mouvement sur les politiques fiscales. Si l’agglo n’en est pas à dire aux communes « je vais vous indiquer quelles années vous allez pouvoir augmenter vos taux », elle peut au moins intégrer cette notion dans sa prospective. L’agglo qui fait sa prospective sait que globalement, elle disposera d’une fenêtre de tir sur son taux de CFE la première et la deuxième année du mandat. Sur la taxe d’habi-tation, l’unification revient à anticiper le cumul des hausses des taux de l’intercommunalité et des communes puisque cette taxe constitue maintenant la principale ressource des intercommunalités.Concernant la politique d’abattement à la taxe d’habitation, les difficultés rencontrées il y a deux ans ont refroidi de nombreuses collectivités qui redoutent de se lancer dans des études complexes. Les volontés d’unifier les politiques d’abattement se heurtent aux difficultés relatives à la disparité des valeurs locatives au sein des territoires communautaires. Cette vérité est criante pour les commu-nautés des secteurs littoraux en raison des écarts entre les valeurs locatives du front de mer et celles de l’arrière-pays. »

Communauté d’agglomération Sarreguemines Con#uences« Les élus ont conclu un accord pour ne pas modifier le taux de taxe d’habitation au niveau de l’agglo : cette disposition figure en clair dans le DOB. Parce que nous avons récupéré les politiques d’abattement du département qui avait utilisé l’effet taux pendant quelques années, nous recevons une fiscalité déjà assez élevée ; nous ne voulions donc pas ajouter une pression fiscale importante sur les ménages.

Nous faisons partie des collectivités riches qui connaissent une évo-lution difficile dans la mesure où le potentiel financier et fiscal est important mais la DGF faible et l’évolution de la fiscalité peu dyna-mique : nous avons perdu un nombre significatif de leviers fiscaux ; il nous reste la mise en place d’autres taxes… Mais il n’existe pour le moment aucune volonté politique d’aller dans ce sens. »

Saint-Brieuc Agglomération« Quand on parle de recettes fiscales : c’est le même usager ; mais quand on parle de fiscalité soutenable : c’est l’agglo plus les com-munes. Naturellement, les élus ont conscience de cette imbrication, mais c’est la question de la gouvernance qui est sous-jacente.

Lorsque vous entendez certains maires déclarer que leur commune est celle où les taux de fiscalité sont les plus faibles et en être fiers, cela signifie que ces communes ont reçu de la part de l’agglo une aide par habitant (notamment les fonds de concours en fonctionnement) plus élevée.

Tout cela interroge : ces communes ne doivent-elles pas d’abord actionner leur levier fiscal avant de solliciter les finances de l’agglo ? Ne doit-on pas exiger des communes qu’elles aient actionné au même niveau leur fiscalité avant de venir chercher l’agglo ? C’est sur ces questions que nous devons travailler. »

Communauté d’agglomération Pau-Pyrénées« La liste de tous les éléments qui pourraient être intégrés au pacte est assez longue : aujourd’hui, nous sommes contributeurs du FPIC avec répartition de droit commun ; il serait logique de l’intégrer dans le pacte. De même concernant la mutualisation, il paraîtrait logique de l’intégrer si notre schéma de mutualisation couvrait un périmètre plus large que Pau et l’agglo. Les fonds de concours étaient aussi faits pour diminuer les mécontentements face à la réduction de la DSC, mais ils deviennent coûteux ! Il serait intéressant de les intégrer dans un pacte de solidarité. Il faudra aussi se poser la question de la coordination fiscale et de la fiscalisation de certains transferts (par exemple la compétence voirie, qui nous coûte X ! de plus que ce qui a été fait au niveau des transferts. Comment l’agglo finance-t-elle ? Soit en prenant sur la DSC, soit l’agglo augmente sa fiscalité et la commune diminue d’autant). Nous avons tous les outils d’un pacte mais ils sont un peu dispersés. Pour concrétiser un tel pacte – mais notre esprit communautaire embryonnaire nous freine –, il faudrait toucher des transferts de compétences qui concernent toutes les communes (tels que voirie, petite enfance). »

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LES POLITIQUES DE COORDINATION FISCALE… TÉMOIGNAGES

« Le fait que l’intercommunalité à TPU gérait seule sa taxe profes-sionnelle et que les communes faisaient de même avec la fiscalité ménages créait une segmentation forte. Ces cloisons-là sont tombées, l’intercommunalité n’est plus vue comme une entité parallèle qui gère de son côté ses compétences avec sa fiscalité. Le transfert de la taxe d’habitation des départements aux communautés a tout bouleversé. Les élus ont vraiment pris conscience que le pilotage fiscal – et donc financier – et par suite le projet de territoire étaient communs. Ils ont rencontré des problèmes techniques : harmonisation des politiques d’abattement, exploration des stratégies fiscales… La cotisation économique minimale est un bon exemple. On arrive maintenant à l’étape du pilotage politique de plus long terme, avec l’appréciation de la pression fiscale sur le même contribuable.Par contre, la vraie nouveauté de cette année, c’est l’espace de dia-logue fiscal, c’est-à-dire la coordination des politiques fiscales. On en entendait parler, c’était un vœu pieux, maintenant un mouvement se fait sentir. Cela concerne à la fois les politiques de taux et d’abatte-ment mais également les politiques tarifaires. L’aspect programma-tion est aussi un élément nouveau, tout comme la sensibilisation des communes membres au fait que si elles ne modifient pas leur fiscalité, l’intercommunalité ne pourra pas faire évoluer son taux de CFE ; or, comme on sait qu’en termes de cycle fiscal, les communes augmen-tent leurs taux de fiscalité une ou deux fois par mandat et en début de mandat, tout le monde se retrouve finalement avec le même cycle fiscal. Nécessairement, il faut partager les prospectives financières pour anticiper le mouvement sur les politiques fiscales. Si l’agglo n’en est pas à dire aux communes « je vais vous indiquer quelles années vous allez pouvoir augmenter vos taux », elle peut au moins intégrer cette notion dans sa prospective. L’agglo qui fait sa prospective sait que globalement, elle disposera d’une fenêtre de tir sur son taux de CFE la première et la deuxième année du mandat. Sur la taxe d’habi-tation, l’unification revient à anticiper le cumul des hausses des taux de l’intercommunalité et des communes puisque cette taxe constitue maintenant la principale ressource des intercommunalités.Concernant la politique d’abattement à la taxe d’habitation, les difficultés rencontrées il y a deux ans ont refroidi de nombreuses collectivités qui redoutent de se lancer dans des études complexes. Les volontés d’unifier les politiques d’abattement se heurtent aux difficultés relatives à la disparité des valeurs locatives au sein des territoires communautaires. Cette vérité est criante pour les commu-nautés des secteurs littoraux en raison des écarts entre les valeurs locatives du front de mer et celles de l’arrière-pays. »

Communauté d’agglomération Sarreguemines Con#uences« Les élus ont conclu un accord pour ne pas modifier le taux de taxe d’habitation au niveau de l’agglo : cette disposition figure en clair dans le DOB. Parce que nous avons récupéré les politiques d’abattement du département qui avait utilisé l’effet taux pendant quelques années, nous recevons une fiscalité déjà assez élevée ; nous ne voulions donc pas ajouter une pression fiscale importante sur les ménages.

Nous faisons partie des collectivités riches qui connaissent une évo-lution difficile dans la mesure où le potentiel financier et fiscal est important mais la DGF faible et l’évolution de la fiscalité peu dyna-mique : nous avons perdu un nombre significatif de leviers fiscaux ; il nous reste la mise en place d’autres taxes… Mais il n’existe pour le moment aucune volonté politique d’aller dans ce sens. »

Saint-Brieuc Agglomération« Quand on parle de recettes fiscales : c’est le même usager ; mais quand on parle de fiscalité soutenable : c’est l’agglo plus les com-munes. Naturellement, les élus ont conscience de cette imbrication, mais c’est la question de la gouvernance qui est sous-jacente.

Lorsque vous entendez certains maires déclarer que leur commune est celle où les taux de fiscalité sont les plus faibles et en être fiers, cela signifie que ces communes ont reçu de la part de l’agglo une aide par habitant (notamment les fonds de concours en fonctionnement) plus élevée.

Tout cela interroge : ces communes ne doivent-elles pas d’abord actionner leur levier fiscal avant de solliciter les finances de l’agglo ? Ne doit-on pas exiger des communes qu’elles aient actionné au même niveau leur fiscalité avant de venir chercher l’agglo ? C’est sur ces questions que nous devons travailler. »

Communauté d’agglomération Pau-Pyrénées« La liste de tous les éléments qui pourraient être intégrés au pacte est assez longue : aujourd’hui, nous sommes contributeurs du FPIC avec répartition de droit commun ; il serait logique de l’intégrer dans le pacte. De même concernant la mutualisation, il paraîtrait logique de l’intégrer si notre schéma de mutualisation couvrait un périmètre plus large que Pau et l’agglo. Les fonds de concours étaient aussi faits pour diminuer les mécontentements face à la réduction de la DSC, mais ils deviennent coûteux ! Il serait intéressant de les intégrer dans un pacte de solidarité. Il faudra aussi se poser la question de la coordination fiscale et de la fiscalisation de certains transferts (par exemple la compétence voirie, qui nous coûte X ! de plus que ce qui a été fait au niveau des transferts. Comment l’agglo finance-t-elle ? Soit en prenant sur la DSC, soit l’agglo augmente sa fiscalité et la commune diminue d’autant). Nous avons tous les outils d’un pacte mais ils sont un peu dispersés. Pour concrétiser un tel pacte – mais notre esprit communautaire embryonnaire nous freine –, il faudrait toucher des transferts de compétences qui concernent toutes les communes (tels que voirie, petite enfance). »

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LA POLITIQUE DE LA VILLE SANCTUARISE LE PACTE FINANCIER

La loi du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la co-hésion urbaine a introduit, pour les communautés urbaines, les ac-tuelles et futures métropoles et les communautés signataires d’un contrat de ville, une obligation de solidarité concrétisée sous la forme d’un pacte !nancier.

« L’établissement public de coopération intercommunale à "scalité propre doit s’engager, lors de la signature du contrat de ville, à élaborer, en concertation avec ses communes membres, un pacte !nancier et !scal de solidarité visant à réduire les disparités de charges et de recettes entre ces dernières. Il dé"nit les objectifs de péréquation et de renforcement des solidarités "nancière et "scale entre ses communes membres sur la durée du contrat de ville.

Ce pacte tient compte des efforts de mutualisation des recettes et des charges déjà engagés ou envisagés à l’occasion des transferts de com-pétences, des règles d’évolution des attributions de compensation, des politiques communautaires poursuivies au moyen des fonds de concours ou de la dotation de solidarité communautaire ainsi que des critères retenus par l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale à "scalité propre pour répartir, le cas échéant, les prélè-vements ou reversements au titre du fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales. À défaut d’avoir élaboré un tel pacte ou de s’engager à l’élaborer dans la première année de mise en œuvre du contrat de ville, l’établissement public de coopération intercom-munale à "scalité propre est tenu d’instituer, dans le cadre d’un contrat de ville, une dotation de solidarité communautaire, dont le montant est réparti en fonction de critères de péréquation concourant à la réduction des disparités de ressources et de charges entre les communes. »

V. 4 LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DES INVESTISSEMENTS À!L’ÉCHELLE!DES!TERRITOIRES COMMUNAUTAIRES

La programmation pluriannuelle des investissements est une démarche classique pour les collectivités. Elle est le plus souvent associée à une prospective financière et permet, par exemple, de décliner les conditions de financement du programme d’investissement issu du projet de territoire et d’en mesurer les implications sur les équilibres financiers de la collectivité.Elle permet de trouver le point d’équilibre, en fonction des situations locales, entre autofi-nancement et emprunt. Elle évalue ainsi de façon prospective l’évolution des charges liée à la dette (intérêts et remboursement du capital) mais également les effets des charges de gestion du ou des nouveaux équipements sur les dépenses de fonctionnement (personnel, charges de fonctionnement, charges d’entretien…). À l’échelle des budgets régionaux et départemen-taux, ces programmations pluriannuelles des investissements sont assorties d’une technique de gestion des investissements en « autorisation de programme » et « crédit de paiement » (AP/CP).Dans cette configuration, la programmation des investissements est liée au débat d’orien-tation budgétaire de début d’année et permet de définir les priorités du mandat en matière d’investissement.Dans le cadre de collectivités du bloc communal, c’est une technique moins systématique. Elle peut concerner la totalité des investissements d’une collectivité ou simplement une partie d’entre eux, voire un investissement en particulier pour lequel la collectivité souhaite suivre dans le temps les modalités de financement.

Actuellement, cette programmation pluriannuelle des investissements se fait à l’échelle d’une collectivité. Toutefois, rien n’empêche d’imaginer que cet exercice puisse se faire à l’échelle des territoires communautaires. En effet, le principe est bien corrélé à la logique des pactes financiers. Associé au pacte financier, l’exercice de programmation pluriannuel des investissements permet d’avoir une vision « à 360 degrés » des investissements prévus sur le territoire com-munautaire. C’est l’occasion de faire le point des projets d’équipement en cours pour la communauté et chacune des communes afin d’évaluer leur cohérence et leur interaction, de croiser l’ensemble des démarches de programmation qui existent sur le territoire commu-nautaire et qui sont susceptibles de donner lieu à des projets d’investissement, et de chiffrer l’impact financier global de ces projets.

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La programmation pluriannuelle des investissements devient alors concertée et concerne l’ensemble du territoire. Elle pose la question du financement des investissements projetés et de la répartition de ce financement entre communes et communauté. La coordination des investissements et leur éventuelle gestion mutualisée conduit aussi à s’interroger sur la consolidation des financements (subventions, emprunts) même si à ce stade le cadre juri-dique reste à adapter.

Un certain nombre d’outils permettent d’avoir une vision homogène, sous forme de grille de lecture simplifiée par exemple, apportant un éclairage en matière de :• nature et typologie des investissements projetés ;• calendrier de réalisation échelonné ;• secteurs géographiques concernés et publics cibles ;• moyens matériels et humains mis en œuvre ;• mode de financement envisagé et coûts induits en fonctionnement directs et indirects ;• porteur du projet / maître d’ouvrage concerné.

La gouvernance de cette PPI doit être portée, à l’instar du pacte financier, par les élus com-munaux et intercommunaux et être conduite en mode projet : • réunion annuelle de bilan et d’ajustement de la programmation : elle est destinée à vérifier

le rythme de réalisation des projets, à prendre en compte les ajustements nécessaires sur les projets en cours et futurs, à actualiser la modélisation financière ;

• conférence annuelle sur les projets, afin de valider les projets à réaliser et de veiller à la coordination de leur programmation.

Pacte !nancier et"!scal":

objectifs"!nanciers en"commun

Programmation concertée des

investissements

Mutualisation de"services": moyens

humains et"techniques consolidés

Prospective consolidée > vision !nancière

d’ensemble

Source : Partenaires "nances consultants, Convention AdCF 2014

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LES PROGRAMMATIONS EN MATIÈRE D’INVESTISSEMENT… TÉMOIGNAGES

Communauté d’agglomération Ventoux-Comtat Venaissin« Le PPI existe au niveau communautaire, il est redébattu au moins une fois par an au moment du débat d’orientation budgétaire. Ce qui manque, c’est un PPI partagé avec ce que font les communes. Par exemple, la communauté ne connaît pas la prospective financière de la ville centre puisque le PPI communautaire n’inclut que les axes communautaires. Il faudrait donc un PPI du territoire. Si le contexte politique le permet, si l’intercommunalité et la ville centre a minima parviennent à travailler en confiance, nous pourrions nous orienter vers des PPI partagés, ce qui serait souhaitable.

La présentation de la prospective pluriannuelle se fait par com-mission thématique d’élus : un élu responsable de l’environnement et des déchets, on va avoir dans la prospective une masse pour ce thème et on décline par projets lorsqu’il y en a. Le document présenté contient deux ans de comptes administratifs réalisés et cinq ou six ans de prospective. Et la même opération est effectuée tous les ans. À chaque fois, le document est validé lors du DOB sans qu’il y ait pour autant de véritable vote. »

Le Grand Chalon« Si le PPI ne fait pas l’objet de délibérations officielles, il existe bien au niveau de l’exécutif sur des projets, il est utilisé par l’administra-tion, c’est une feuille de route budgétaire. Au Grand Chalon, il existe deux PPI : un PPI agglo et un PPI ville, les deux étant très liés tout en restant indépendants. Il n’est pas sûr que cela puisse apparaître dans le prochain pacte financier.

Est-il envisagé de faire figurer, dans le pacte financier, des priorités en matière de projets communautaires à financer ? Non car pour cela, nous avons le projet d’agglo qui décline financièrement les pro-jets. Ensuite, il faut éviter de trop lier les mains des élus : ce que vous écrivez dans le pacte est dans le pacte ; et les contraintes induites ne sont pas négligeables pour les collectivités locales. Garder assez de souplesse est indispensable. »

La communauté de communes Caux vallée de Seine« Le PPI de l’intercommunalité est mis à jour quotidiennement. Pour le PPI territorial global, nous avions demandé aux communes de lister leurs projets, mais il nous a été difficile de l’utiliser. L’idée était de pouvoir dimensionner l’enveloppe des fonds de concours et de répertorier les projets relevant, selon nous, de l’intérêt intercom-munal ou pluri-communal. Dans la pratique, nous l’avons fait en début et en fin de mandat pour liquider les fonds de concours, mais un tel processus est compliqué à suivre politiquement et en termes de méthodologie. Nous ne nous sentons pas encore suffisamment légi-times pour demander aux communes de rendre des comptes sur la façon dont elles dépensent leur argent, chaque commune garde donc sa gouvernance. »

« Le PPI correspond à une déclinaison communautaire sur de l’inves-tissement. Des communautés nous demandent assistance pour for-maliser des PPI, nous montons des fiches projets avec phasage des investissements et leur impact sur le fonctionnement. Globalement, la culture PPI est bien développée dans les intercommunalités, l’outil est bien répandu, elles ont les ressources pour le faire. Et il s’agit là de la première étape de l’élaboration du pacte financier : faire la prospec-tive financière de l’intercommunalité. »

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LES PROGRAMMATIONS EN MATIÈRE D’INVESTISSEMENT… TÉMOIGNAGES

Communauté d’agglomération Ventoux-Comtat Venaissin« Le PPI existe au niveau communautaire, il est redébattu au moins une fois par an au moment du débat d’orientation budgétaire. Ce qui manque, c’est un PPI partagé avec ce que font les communes. Par exemple, la communauté ne connaît pas la prospective financière de la ville centre puisque le PPI communautaire n’inclut que les axes communautaires. Il faudrait donc un PPI du territoire. Si le contexte politique le permet, si l’intercommunalité et la ville centre a minima parviennent à travailler en confiance, nous pourrions nous orienter vers des PPI partagés, ce qui serait souhaitable.

La présentation de la prospective pluriannuelle se fait par com-mission thématique d’élus : un élu responsable de l’environnement et des déchets, on va avoir dans la prospective une masse pour ce thème et on décline par projets lorsqu’il y en a. Le document présenté contient deux ans de comptes administratifs réalisés et cinq ou six ans de prospective. Et la même opération est effectuée tous les ans. À chaque fois, le document est validé lors du DOB sans qu’il y ait pour autant de véritable vote. »

Le Grand Chalon« Si le PPI ne fait pas l’objet de délibérations officielles, il existe bien au niveau de l’exécutif sur des projets, il est utilisé par l’administra-tion, c’est une feuille de route budgétaire. Au Grand Chalon, il existe deux PPI : un PPI agglo et un PPI ville, les deux étant très liés tout en restant indépendants. Il n’est pas sûr que cela puisse apparaître dans le prochain pacte financier.

Est-il envisagé de faire figurer, dans le pacte financier, des priorités en matière de projets communautaires à financer ? Non car pour cela, nous avons le projet d’agglo qui décline financièrement les pro-jets. Ensuite, il faut éviter de trop lier les mains des élus : ce que vous écrivez dans le pacte est dans le pacte ; et les contraintes induites ne sont pas négligeables pour les collectivités locales. Garder assez de souplesse est indispensable. »

La communauté de communes Caux vallée de Seine« Le PPI de l’intercommunalité est mis à jour quotidiennement. Pour le PPI territorial global, nous avions demandé aux communes de lister leurs projets, mais il nous a été difficile de l’utiliser. L’idée était de pouvoir dimensionner l’enveloppe des fonds de concours et de répertorier les projets relevant, selon nous, de l’intérêt intercom-munal ou pluri-communal. Dans la pratique, nous l’avons fait en début et en fin de mandat pour liquider les fonds de concours, mais un tel processus est compliqué à suivre politiquement et en termes de méthodologie. Nous ne nous sentons pas encore suffisamment légi-times pour demander aux communes de rendre des comptes sur la façon dont elles dépensent leur argent, chaque commune garde donc sa gouvernance. »

« Le PPI correspond à une déclinaison communautaire sur de l’inves-tissement. Des communautés nous demandent assistance pour for-maliser des PPI, nous montons des fiches projets avec phasage des investissements et leur impact sur le fonctionnement. Globalement, la culture PPI est bien développée dans les intercommunalités, l’outil est bien répandu, elles ont les ressources pour le faire. Et il s’agit là de la première étape de l’élaboration du pacte financier : faire la prospec-tive financière de l’intercommunalité. »

LE PACTE FINANCIER : LEVIERS ET CONTENU

Levier maîtrise de"la"dépense

• schéma de mutualisation• services communs, mise

à"disposition• PPI de territoire• agrégation des comptes

Levier !scal

• politique !scale coordonnée• taux, abattements• !scalité uni!ée

Pacte !nancier et"!scal

Levier transfert de"charges

• évaluation des transferts de charges• !xation des AC• commune nouvelle

Levier péréquation

• DSC• fonds de concours• FPIC• DFG uni!ée (territoriale)• commune nouvelle

Source : AdCF

BONNES PRATIQUES - Élaborer, mettre en œuvre et faire vivre un pacte !nancier : les 10 points clés

1. S’appuyer sur une motivation politique forteLe pacte !nancier et !scal est porteur d’enjeux importants pour les collectivités qui lui sont liées : enjeux de solidarité, enjeux concernant le partage des charges, enjeux en matière de coor-dination !scale où d’arbitrages sur le !nancement des équipe-ments… À ce titre, il doit reposer sur un accord politique clai-rement assumé, fruit de la concertation entre l’ensemble des collectivités d’un territoire.

2. Partir du projet de territoireLe pacte !nancier et !scal n’est pas une !n en soi, il acquiert sa légitimité en s’appuyant sur le projet de territoire dont il est le volet !nancier. Une fois le projet de territoire validé par l’en-semble des collectivités concernées, il sera plus facile d’en dé-duire les implications !nancières au sein du pacte.

La vision partagée de la situation !nancière du territoire dans toutes ses composantes constitue l’une des portes d’entrée pour faciliter l’élaboration d’un pacte !nancier. Le diagnostic !nancier mettra en avant les forces et faiblesses du territoire et apportera l’éclairage nécessaire pour objectiver la situation !nancière en ressources et en charges de chaque collectivité du territoire communautaire.

Le diagnostic !nancier peut également s’appuyer sur une ap-proche prospective destinée à identi!er les marges de manœuvre !nancières dont dispose le territoire à moyen et long terme, cette analyse prospective venant soutenir les arbitrages du pacte !nancier.

5. Procéder par étapes et faire du temps un alliéLe pacte peut se limiter à présenter les règles du jeu concer-nant la répartition des ressources ou les allocations de moyens (fonds de concours, DSC, FPIC…). Il peut aussi aller plus loin en préconisant des dispositifs d’intégration plus ambitieux (schéma de mutualisation, services partagés, plan d’investissement com-mun…). Dans tous les cas, il faut se garder de sauter des étapes : une élaboration trop rapide assortie d’une ambition trop forte conduit bien souvent à l’échec. Une démarche progressive est à privilégier. Et les mesures envisagées doivent tenir compte de la réalité des règles d’adoption qui sont plus ou moins exigeantes (majorité simple ou quali!ée, unanimité…).

6. Associer au plus tôt les élus… L’association des élus très en amont est un facteur de réussite dans l’élaboration du pacte. Organisation de séminaires, d’ate-liers aux thématiques dédiées aux grands enjeux du territoire sont des atouts pour la réussite de la démarche. Il s’agit de tisser progressivement une « culture commune ». L’association préa-lable des élus apparaît ainsi comme un « plus » et doit concerner élus municipaux et communautaires. Une formation préalable des élus sur les nombreux concepts qui seront utilisés constitue d’ailleurs une étape utile.

7. … et les services municipauxAu même titre que les élus, il est préférable d’associer, le plus en amont possible, les responsables administratifs des communes. Un calendrier régulier de réunions peut être mis en place. Les « dossiers » du pacte !nancier peuvent servir de point de départ pour traiter des sujets plus généraux concernant le territoire.

8. Instaurer une dynamique de gestion de projetL’élaboration du pacte !nancier doit se faire dans une dynamique de gestion de projet. À ce titre, la démarche du pacte s’inscrit dans la durée : mise en place d’un comité de pilotage, disposi-tif de suivi et d’évaluation, clauses de revoyure, appui technique interne ou externe… la dynamique de projet a vocation à faire partager les enjeux communs de réussite des actions préconi-sées par le pacte.

9. Partager l’information et lever les idées reçuesL’élaboration d’un pacte !nancier est l’occasion d’un plus grand partage de l’information, notamment !nancière et !scale. Cette « connaissance réciproque » favorise une mobilisation collective autour des enjeux du pacte !nancier. Chaque territoire décidera du degré de !nesse des informations à partager.

10. Communiquer autour du pacteSi le pacte est validé par le conseil communautaire, il sera doté d’une force supplémentaire s’il est également soumis avec suc-cès aux conseils municipaux. La communication faite autour de lui constituera alors un des facteurs de sa réussite. Dans cette optique, il peut s’avérer utile d’en faire une présentation adaptée dans chaque commune de la communauté.

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Liste des entretiens réalisésCommunautés date d’entretienCommunauté de communes Coglais Communauté 08.10.13

Communauté d’agglomération du Val de Fensch 08.10.13

Communauté d’agglomération Porte de l’Isère 08.10.13

Communauté d’agglomération de La Roche-sur-Yon 08.10.13

Communauté de communes de Haute-Picardie 18.10.13

Communauté d’agglomération Ventoux-Comtat Venaissin 25.10.13

Communauté de communes du Pays de Saint-Galmier 25.10.13

Communauté d’agglomération Toulon Provence Méditerranée 25.10.13

Communauté d’agglomération Val de Garonne Agglomération 30.10.13

Communauté d’agglomération d’Agen 30.10.13

Communauté d’agglomération Salon - Étang de Berre - Durance (Agglopole Provence) 30.10.13

Communauté d’agglomération du Grand Dole 30.10.13

Communauté d’agglomération Loire Forez 30.10.13

Communauté urbaine Brest métropole océane 31.10.13

Communauté d’agglomération du Grand Chalon 05.11.13

Communauté de communes Au Pays de la Roche aux Fées 08.11.13

Communauté d’agglomération Grand Poitiers 13.11.13

Communauté d’agglomération Saint-Malo Agglomération 13.11.13

Communauté d’agglomération du Grand Besançon 13.11.13

Communauté d’agglomération Plaine Commune 15.11.13

Communauté d’agglomération du Muretain 15.11.13

Communauté d’agglomération Cap Atlantique 15.11.13

Communauté d’agglomération Durance Luberon Verdon Agglomération 19.11.13

Communauté d’agglomération Vichy Val d’Allier 19.11.13

Communauté d’agglomération Pau-Pyrénées 20.11.13

Communauté de communes de la Thiérache du Centre 20.11.13

Communauté d’agglomération Saint-Brieuc Agglomération 20.11.13

Communauté d’agglomération de Reims Métropole 21.11.13

Communauté de communes Caux vallée de Seine 21.11.13

Communauté d’agglomération du Grand Dax 21.11.13

Communauté d’agglomération Sarreguemines Confluences 21.11.13

Communauté d’agglomération du Pays Voironnais 25.11.13

ANNEXE

Glossaire et acronymes AC : attribution de compensation

CIF : cœfficient d’intégration fiscale

CLECT : commission locale d’évaluation des charges transférées

CTAP : conférence territoriale de l’action publique

DSC : dotation de solidarité communautaire

DGF : dotation globale de fonctionnement

FDC : fonds de concours

FPIC : fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales

FSRIF : fonds de solidarité des communes de la région Île-de-France

SRADDT : schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire

SRDEII : schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation

CONCEPTION-RÉDACTION Camille AlléDoctorante, Sciences Po, Liepp

Claire DelpechResponsable finances et fiscalité, AdCF

COMITÉ DE PILOTAGE DE L’ÉTUDEPatrice GirotDirecteur général des services de la Communauté d’agglomération de la Vallée de Montmorency

Christophe MicheletPartenaires finances locales

Simon MaurouxAffaires juridiques, AdCF

Françoise NavarreEnseignante-chercheuse, Lab’Urba, Université Paris Est Créteil

Nicolas PortierDélégué général, AdCF

MISE EN PAGEAgence

Décembre 2014

AdCF22, rue Joubert75009 ParisT. : 01 55 04 89 00F. : 01 55 04 89 01

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PACTE FINANCIER ET FISCAL DE SOLIDARITÉ AU …€¦ · ET FISCAL ? I. S’appuyer sur une motivation politique forte II. Articuler le pacte "nancier et "scal au projet de!territoire