La gestion de la performance n’a probablement jamais revêtu autant d’importance qu’aujourd’hui. Les attentes du public vont croissantes et les citoyens estiment avoir droit à des services dispensés avec toujours plus de célérité, d’intelligence et de réactivité vis-à-vis de leur situation personnelle.
- 1. Gestion de la performance dans le secteur public Executive
Summary ReportGestion de la performancedans le secteur
publicRapport de synthse
2. Gestion de la performance dans le secteur public Rapport de
synthseGestion de la performance dans le secteur public Rsum La
gestion de la performance na probablement jamais revtu autant
dimportance quaujourdhui. Les attentes du public vont croissantes
et les citoyens estiment avoir droit des services dispenss avec
toujours plus de clrit, dintelligence et de ractivit vis--vis de
leur situation personnelle. Dans le mme temps, les pressions
dmographiques et conomiques actuelles font que les ressources
disponibles pour assurer ces services ne croissent pas aussi
rapidement que les exigences imposes leurs prestataires. En
consquence, la fonction publique dans son ensemble est somme den
faire plus avec moins en recherchant la fois des gains defficience
et une gestion plus efficace de la performance. Vritable dfi pour
lensemble des agents de la fonction publique, cette volution soulve
des difficults encore plus importantes dans les domaines axs sur le
dveloppement de politiques publiques et impliquant une
collaboration entre diffrents organismes publics pour la rsolution
de questions horizontales. Afin de stimuler le dbat tout en
contribuant lamlioration de la performance, Oracle a eu le privilge
de commanditer une tude portant sur la gestion de la performance
dans le secteur public. Au terme dune campagne dentretiens, de
consultations et de discussions portant sur lensemble du secteur
public britannique en particulier le DWP (ministre du travail et
des pensions), le National Audit Office (quivalent britannique de
la Cour des comptes), le Home Office (ministre de lintrieur), la
Highways Agency (administration responsable du rseau routier
stratgique), de mme que des organismes tels que le CIPFA (Chartered
Institute of Public Finance and Accountancy), la DFCG (Association
nationale des directeurs financiers et de contrle de gestion) et
lOTAN, ainsi que certaines organisations commerciales stratgiques ,
Oracle et e-ssential Resources ont publi un rapport compilant les
rsultats de cette tude. Le rapport in extenso rcapitule tout dabord
les principes de la gestion de la performance, dans le but de
proposer une base thorique commune. Vient ensuite lanalyse des
pratiques rcentes et actuelles, dbouchant sur une valuation de
lefficacit des cadres pragmatiques existants. Le rapport explore
ensuite certaines pratiques mergentes au Royaume-Uni, en Europe et
en Amrique du Nord, puis se penche sur lexprience dOracle dans ce
domaine pour aboutir une prsentation du concept dEnterprise
Performance Management (EPM). Le rapport dvoile alors un modle de
maturit conu pour aider chaque organisation mesurer ltat
davancement de son propre processus dimplmentation. Les sections
finales envisagent diffrentes approches envisageables pour
lamlioration de la gestion de la performance et le dveloppement du
dossier dopportunit (business case), avant de passer aux
conclusions. Le prsent document constitue une version abrge du
rapport intgral qui comporte une cinquantaine de pages. Le moment
dagir est venu La vri table preuve pour les gouvernem ents des
tatsIntroduction membres et les institutions europennes survient au
moment o la situation est la plus difficile. Il leur faut, en1.La
gestion de la performance reprsente bien plus que de ces
circonstances, faire preuve dimagination et desimples discussions
sur la faon dont les organisationsdtermination; mais ils doivent
aussi faire preuve de flexibilit. Car il leur faut dmontrer quils
sont lcoutedfinissent leurs objectifs, mesurent la performance
ralise et des besoins exprims par les familles et les
populationsintgrent ces lments dans leurs processus de gestion.
Tandis dans toute lUnion europenne, et quils sont aptes apporter la
rponse qui convient la dtrioration brutaleque se droulait la
prsente tude, la presse faisait ses gros des perspectives de
croissance et demploi en Europe. titres de la mort tragique dun bb
(Baby P), des attentats deJose Manuel Barroso, prsident de la
CommissionBombay, des mesures gouvernementales de sauvetage
dueuropenne, novembre 2008systme bancaire et de la lutte contre les
effets dune rcessionconomique majeure. La gestion de la performance
doit jouer un rle cl dans la prise en charge de ces pressions de
tousordres. Elle doit avant tout permettre dutiliser des ressources
limites de faon plus efficace afin de crer une rellediffrence dans
les vies de centaines de milliers de citoyens ; daligner leffort
sur les activits ; et de collaborer laralisation dobjectifs
communs. La gestion de la performance devrait par consquent
reprsenter une part essentielle dutravail quotidien de tout agent
de service public. 3. Gestion de la performance dans le secteur
public Rapport de synthse2. Discipline relativement simple en
thorie, la gestion de la performance se rsume comprendre et grer
les relations entre ressources consommes , activit et rsultats .
Bien quil sagisse dun impratif de gestion indispensable la russite
de toute organisation, le fait est que nombre dacteurs des secteurs
public autant que priv prouvent les pires difficults faire valoir,
grer et aligner ces relations apparemment lmentaires. Certes,
lactivit dadministration et de prestation de services publics se
rvle nettement plus complexe que les modles relativement lmentaires
frquemment utiliss pour illustrer la gestion de la performance. Il
demeure que les annes venir seront porteuses dun dfi majeur pour
lensemble des administrations et des organismes de service public,
qui devront rsoudre le problme pos par laugmentation de leur volume
dactivit et le dclin des ressources mises leur disposition en
amliorant leur efficience et en introduisant de nouvelles mthodes
de travail. Dans ce contexte, la gestion de la performance revt une
importance nouvelle.3. Ltude avait pour objet de mieux cerner les
obstacles la mise en uvre dune gestion efficace de la performance
au sein du secteur public, ainsi que de contribuer aux dbats visant
tablir ce qui est possible et comment aller de lavant . Le rapport
sattache par consquent : faire connatre et promouvoir les avantages
dune amlioration de la gestion de la performance dans le secteur
public ; examiner les pratiques existantes et les facteurs de
changement ; formuler des propositions damlioration de la gestion
de la performance aux niveaux ministriel et national.En quoi la
gestion de la performance est-elle importante ?4. Impratif vital de
toutes les organisations, la gestion proactive de la performance
revt une importance encore accrue pour celles qui poursuivent des
objectifs complexes et ventuellement concurrents. Une gestion
efficace de la performance peut apporter des amliorations
significatives sur ces diffrents points :lefficience Programme de
revue des comptences (Capability Reviews)la transparence De toutes
les prcdentes tentatives de rforme de lala
responsabilisationfonction publique, rares sont celles qui ont
connu un aussila cohrence bon dpart et aucune de celles qui
manaientla prise de dcision dinstances administratives internes
plutt que dune initiative politique ne figure dans le lot. Si
lampleur desvaluation des pratiques actuelles rsultats dores et dj
obtenus rend justice la puissance visionnaire et lnergie des
responsables de ce programme, nous nen sommes quau dbut dun voyage
au long cours et,5. Nombre dinitiatives ont t dployes au cours des
sans un suivi attentif, les progrs accomplis pourraient fort
quarante dernires annes dans le but damliorer bien faire long feu.
Il reste encore beaucoup de changements mettre en uvre pour porter
la fonction publique la directement ou indirectement la gestion de
la hauteur de ce programme ambitieux. performance lchelon de
ladministration centrale et(...) Bien plus quun simple exercice
analytique, les revues du secteur public en gnral. Le rapport tudie
et de comptences pourraient constituer le point de dpartdun vaste
et profond programme de changement. value limpact de certaines
dentre elles, notamment les accords de services public ou PSA
(Public ServiceSource : Sunningdale Institute, 2007 Agreements),
les objectifs stratgiques ministriels (DSO Departmental Strategic
Objectives), la Gershon Review, le programme de revue des
comptences (Capability Reviews) et linitiative en matire de
gouvernement local et de sant.6. Outre linjonction ressentie par la
plupart des interviews de gagner en efficience et de rendre compte
de leurs rsultats, le dveloppement de la gestion de la performance
au sein du secteur public sorganise autour de cinq grands axes de
perception : celle-ci est considre en premier lieu comme un
processus de reporting ; son champ dapplication privilgi se limite
aux processus transactionnels ; il manque un cadre normalis pour le
reporting de la performance ; il apparat ncessaire dencourager la
collaboration ; le besoin de donnes de performance fiables se fait
sentir. 4. Gestion de la performance dans le secteur publicRapport
de synthseUn modle de maturit pour la gestion de la performance7.
Le besoin didentifier et dapprcier comparativement ltat davancement
des diffrents acteurs a donn lieu au dveloppement dun modle de
maturit . Celui-ci prend acte du fait que lamlioration de la
gestion de la performance est un processus volutif et que
diffrentes organisations, ou mme diffrents compartiments dune mme
organisation, peuvent fort bien oprer des niveaux de maturit ou
dvolution distincts. Quatre tats ou degrs de maturit sont dfinis :
incomptence inconsciente , incomptence consciente , comptence
consciente et organisation transformationnelle .Modle de maturit en
gestion de la performance Organisation transforma-
tionnelleComptence Nous collaborons conscientepour innover etpour
raliser nos Incomptence Nous utilisonsobjectifs communs,
Incomptenceconsciente notre informationen partageant une pour
planifier et information tempsinconsciente Nous produisonsgrer
notre proprerel avec nos Pourquoi aurions- une information de
performance partenaires et avec nous besoinsuivi lintentionles
autres parties damliorer notre de nos suprieurs prenantes
information ? Dlgation, confiance, responsabilisation et
transparence StructureDconnecteContrle centralis DconcentreFluide
et collaborative Confiance FaibleFaibleBonneEleve
ResponsabilisationFaible ModreBonneEleve e-ssential
ResourcesAmliorer la gestion de la performance dans le secteur
public8. Lactivit dadministration publique se distingue par sa
grande complexit. Ltat britannique gre un budget annuel de 600 md
et emploie plusieurs centaines de milliers de personnes. Un trs
large spectre dactivits diverses sy droulent dans le cadre de
structures complexes. On dnombre ainsi plus de 20 grands ministres,
plus de 70 agences excutives et au-del de 800 organismes publics
non ministriels (NDPB), sans oublier les administrations dlgues
(devolved administrations), les administrations et agences de
dveloppement rgionales, les 600 administrations locales, les 10
autorits stratgiques de sant (Strategic Health Authorities), les
plus de 150 groupements de soins primaires (Primary Care Trusts) et
une myriade de partenaires des secteurs public, bnvole et priv.9.
De ce fait, il nest probablement ni raliste ni souhaitable de
dployer un seul et unique systme de gestion de la performance
couvrant lensemble du secteur public, depuis les objectifs de haut
niveau du type PSA jusquaux objectifs individuels des agents de
service public. Outre son extrme lourdeur, un tel systme aurait
probablement pour effet dtouffer linnovation en raison du caractre
excessivement descendant (top-down) de ses processus de
planification et de surveillance. Une alternative ralisable et
particulirement sduisante consisterait prendre appui sur le rseau
des cadres de gestion de la performance dj en place ou en cours de
dveloppement. Une telle approche pourrait adopter le mode 5.
Gestion de la performance dans le secteur public Rapport de synthse
opratoire illustr dans le diagramme ci-aprs. Les matres mots dun
fonctionnement efficace seraient ici la dconcentration, la
confiance, la responsabilisation et la transparence. Une
amlioration significative des systmes de gestion de la performance
et des systmes oprationnels serait galement indispensable. Chaque
organisation, chaque unit oprationnelle dune mme organisation et
chaque agent dune mme unit oprationnelle aurait ainsi conscience
des priorits observer et du type de contribution fournir, tout en
conservant un certain degr de libert lui permettant dadapter son
approche au contexte local et son volution.10. En ltat actuel des
choses, une telle apprciation du possible pche sans doute par excs
doptimisme. Lautomatisationcroissante des tches transactionnelles
et administratives devrait toutefois permettre aux responsables du
service publicde dgager le temps ncessaire pour se dtacher du faire
au profit de la gestion, de lamlioration et de la
collaboration.Pour lheure, les obstacles au dploiement dune telle
approche sont principalement lis la culture, aux structures et
auxsystmes en place. Interconnexion des cadres de gestion de la
performanceExemple illustratif Accords PSA et indicateurs
nationauxObjectifs AdministrationsObjectifs DSO duObjectifs DSO
duministriels (DSO)DCLGministre de laSant Plans deContrats de zone
Planifiation des (LAA) ouagencespartenariat Plan NHS
rgionalmultizones excutives Planification des Planificationautorits
strat.locale de santPlanificationindividuelle
desadministrationsPlanification ministriellePlanif. des
rgionalesgroupemts NHSPlanification desPlanification des
Planification des units op. units op.units op.Objectifs
ObjectifsObjectifs Objectifs individuels duindividuels du
individuels duindividuels du personnel personnelpersonnel
personnelDvelopper une culture de la gestion de la performance11.
La plupart des interviews ont soulign la ncessit de renforcer la
culture de la gestion de la performance des servicespublics et tout
particulirement de ladministration centrale, ainsi que le rsumait
clairement un rcent rapport dun groupeconsultatif du Conseil du
Trsor (Treasury Advisory Panel) : Le secteur public prsente un
obstacle culturel limitant leniveau deffort rellement consenti par
les organisations pour atteindre la haute performance. La gestion
de la performancey est souvent perue comme un processus appliquer
plutt que comme un cadre culturel dfinissant les modalits
deprestation des services fournir. Cette situation sexplique par
plusieurs facteurs tels que : les risques politiquesprtendument lis
au fait de se montrer plus performant que ses pairs ; la peur de
lchec, induite par une culture dureproche ; ou un processus de
dcision privilgiant limpact court terme, souvent dtermin par des
considrationspolitiques, au dtriment dun effet plus durable mais
plus long terme. 6. Gestion de la performance dans le secteur
publicRapport de synthse12. Ce sont les dirigeants qui,
intentionnellement ou non, faonnent la culture des organisations.
Dun renforcement de laculture de la gestion de la performance, les
responsables comptents de tous niveaux attendent principalement :
une vision et une stratgie clairement articules induisant des
rsultats tangibles et vrifiables ; une approche pragmatique par
rsolution de problme dans les domaines de lanalyse des options, de
lallocation des ressources et du dveloppement des mcanismes de
prestation de services ; linstauration lchelle organisationnelle et
individuelle dun tat desprit tendant soutenir les priorits
convenues travers une utilisation optimale des ressources
disponibles ; des capacits dinformation et danalyse favorisant le
pilotage des actions ; la volont dinnover, de prendre des risques
et de viser des objectifs ambitieux.13. Lun des points cls dans le
dveloppement dune culture de la gestion de la performance consiste
trouver un justequilibre entre confiance , dconcentration et
responsabilisation . Une fois la stratgie et les structures de
prestationmises en place, il importe dallouer aux agents et aux
partenaires lespace, le temps et les ressources ncessaires
laralisation de leur contribution. Cela suppose de dconcentrer les
responsabilits et dorganiser le pouvoir de dcision encascade de
faon obtenir les rsultats viss dans lensemble de lorganisation.14.
Les organisations hautement performantes se distinguent gnralement
par leur capacit river lnergie managriale surdes priorits
parfaitement dfinies durant le temps strictement ncessaire
lobtention des rsultats. Simons et Dvila ontdvelopp le concept de
retour sur management un quasi-ratio de gestion calqu sur le retour
sur investissement ou leretour sur actifs pour tenter de mesurer le
degr de pertinence avec lequel les responsables dploient une
ressource aussirare que leur temps et leur attention. Plutt que de
chercher tout faire eux-mmes, ces responsables doivent se rsoudre
des choix difficiles quant aux domaines dans lesquels ils
consentent ou, plus important encore, renoncent investir
leurnergie. Cette clarification des objectifs permet de transformer
lintgralit de lnergie managriale en effort productif et detransfrer
linflux stratgique du conseil dadministration sur le terrain de la
prestation des services. Le compromis optimalentre confiance,
dconcentration et responsabilisation dpendra du niveau de maturit
(tel que dfini par le modle dematurit) atteint par
lorganisation.Amliorer les systmes et les processus15. Lun des
principaux obstacles lamlioration de la gestion de la performance,
tout particulirement au sein deladministration centrale, tient la
lourdeur des systmes et processus existants les masses des donnes
financires etstatistiques publies se rvlant souvent difficile
interprter et utiliser des fins de gestion de la performance. A
titredexemple, la gestion budgtaire relve actuellement de quatre
grands cadres distincts, chacun conu et dvelopp pour unusage
spcifique. Au niveau le plus lmentaire, ladministration doit
aujourdhui mettre laccent sur la production etlutilisation dun
rfrentiel de donnes financires unique exploitable par tous quels
que soient leurs besoins la versionunique de la vrit , qui
permettra de minimiser les risques de confusion ou de duplication
ainsi que le temps et le travailncessaire pour rconcilier des
chiffres labors des fins diverses. Le projet dalignement
actuellement conduit par leministre de lconomie et des finances
britannique devrait, selon tout espoir, fournir une base adquate
pour atteindre cetobjectif.16. Les technologies permettant de
gnrer, stocker, analyser, interprter et modliser ces donnes sont
dores et djdisponibles. Reste rsoudre le problme du choix et du
mode dutilisation le plus efficace des outils technologiquesadquats
: qui, des informaticiens ou des utilisateurs mtier, est le plus
apte diriger la slection et le pilotage destechnologies
indispensables pour grer plus efficacement la performance ? Cette
question a t pose John Kopcke,Senior Vice President de la division
Enterprise Performance Management dOracle, qui se prononce
clairement pour unpartenariat entre informaticiens et utilisateurs.
Confiez les rennes aux informaticiens, et vous aboutirez le plus
souvent une dmarche du type dveloppons le systme : les utilisateurs
suivront ceci prs que les utilisateurs ne percevront 7. Gestion de
la performance dans le secteur public Rapport de synthse
naturellement pas lintrt des systmes fournis et rechigneront sen
servir. Quant donner carte blanche aux utilisateurs, cette approche
risque fort dengendrer des milliers de feuilles de calcul,
extrmement difficiles tenir jour et vrifier le fameux syndrome du
Spreadsheet Hell.17. Les tudes menes par lquipe Insight dOracle
montrent que lintroduction de rgles de gestion de la
performancesoutenues par une solution logicielle EPM se traduirait
par des gains defficience potentiels de lordre de 10 20 %. Sil
estvrai que ce bnfice ne sera pas intgralement acquis ds le premier
jour, il convient de noter qu lchelle du secteur publicbritannique,
chaque point de pourcentage defficience obtenu via lamlioration de
la gestion de la performance induite parlEPM est susceptible
dengendrer une conomie annuelle de 6 Md. Le systme EPM fournit la
colle permettantdassembler le cadre de gestion de la performance,
ainsi que la puissance ncessaire pour le faire
fonctionner.Conclusions et propositions18. Lhistorique dj ancien
des initiatives de mesure et de gestion de la performance menes au
sein du secteur publicbritannique permet de disposer aujourdhui de
plusieurs atouts : une bonne matrise des fondamentaux, la prsence
dunrseau de cadres de gestion de la performance et, enfin,
diffrents exemples de bonnes pratiques sur lesquelles prendreappui.
Il subsiste cependant un vaste potentiel damlioration.19. Les
entretiens et ltude dans son ensemble rvlent globalement lexistence
de plusieurs axes cls damlioration de lagestion de la performance :
Rutilisation des cadres de gestion de la performance dj en place
dans le but dencourager la collaboration et de rpondre la complexit
des services publics : cette approche permet chaque organisation ou
secteur de progresser son propre rythme sur la voie de
lamlioration, de sorte que les organisations les mieux prpares ou
les plus comptentes pourront voluer plus rapidement et faire ainsi
figure dexemple pour les autres. Dveloppement dune culture de la
gestion de la performance : il sagit dun processus ardu ncessitant
un leadership fort ainsi quune dtermination innover et prendre des
risques, associs la capacit de trouver le juste quilibre entre
confiance, dconcentration et responsabilisation suivant le degr de
maturit de chaque organisation. Amlioration des systmes et des
processus : dnormes gisements de donnes sont potentiellement
disponibles pour clairer et amliorer la gestion de la performance,
mais les systmes sous-jacents, souvent lourds et inefficaces,
constituent de fortes barrires au progrs. Affinement de la
dfinition et du suivi des objectifs : tout objectif tant fix dans
le but de focaliser lattention sur une priorit dtermine, il sensuit
que les rsultats obtenus dpendent gnralement des mesures effectues.
Il arrive trop souvent que nous ne mesurions pas les bons
indicateurs, que nous mettions involontairement en place des
incitations aux effets pervers, ou que nous dfinissions des cibles
ne procdant pas dun juste compromis entre ambition et faisabilit.
Il importe par consquent de consacrer plus de temps, defforts et de
rflexion lamlioration et laffinement de la dfinition et du suivi
des objectifs. Prise en compte des attentes des principales parties
prenantes ainsi que de leur possible volution sous leffet des
dveloppements technologiques et des transformations socitales
venir. Le rapport intgral soumet galement diverses propositions
visant spcifiquement certaines organisations ou instances
administratives. 8. Gestion de la performance dans le secteur
publicRapport de synthsePerspectives20. Par le pass, il aurait t
extrmement difficile dimplmenter et dexploiter des systmes de
gestion de la performancetemps rel ractifs et fiables, capables
doprer lchelle de ladministration tout entire en interconnectant
diffrentesactivits de faon favoriser la collaboration et la
poursuite des objectifs prioritaires. Avec lapparition des outils
actuels degestion de la performance et dintelligence dcisionnelle,
tout cela est devenu non seulement possible, mais grable uncot
raisonnable.21. Les tensions financires actuelles ont encore
accentu la ncessit de concentrer des ressources rarfies sur les
domainesprioritaires et dintroduire un changement radical en termes
defficience et de performance. Le moment est venu dexploiteret de
mettre profit les investissements dores et dj consentis en matire
de systmes et technologies de gestion de laperformance.22. Lors des
entretiens informels, nombre dinterviews nous ont questionns sur le
point dentre de la dmarche de gestionde la performance ainsi que
sur les jalons utilisables pour mesurer la progression. Il nexiste
en ralit ni formule magique nipoint dentre idal. Amliorer la
gestion de la performance suppose dimpliquer les agents tous les
niveaux, de lespersuader de modifier leurs comportements et de
soutenir leur effort au moyen doutils appropris. Appuyez-vous
pourcommencer sur les points forts existants ; communiquez avez
clart sur les gains de performance possibles et sur lancessit dune
telle amlioration ; et montrez que lorganisation sest donn tous les
moyens, en termes dengagement,dimpulsion et de leadership, pour
faire aboutir le projet. Plus vite vous vous mettrez luvre, plus
vite vous obtiendrezdes rsultats.23. Depuis la publication du
rapport in extenso, Oracle et CapGemini ont entam une collaboration
avec plusieursdpartements ministriels en vue de dvelopper un forum
ddi la gestion de la performance dans le secteur public. Ceprojet a
pour objectif global de crer un rseau destin promouvoir et soutenir
le partage de savoir-faire, dides etdexpriences. En se fondant
initialement sur le livre blanc Gestion de la performance dans le
secteur public, le Forum fournira unebase pour le dveloppement de
relations rgulires entre hauts dcideurs des secteurs public et
priv. Pour savoir commentvous procurer un exemplaire du rapport
intgral ou pour toute information complmentaire concernant le
Forum, veillezadresser un e-mail
[email protected] 2010, Oracle.
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et/ou de ses filiales. Les autres noms cits peuvent tre des marques
appartenant leurs propritaires respectifs.Publi en juin 2009 pour
la version anglaise.
