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Bernard Girard

Management dans le secteur public

Sciences Po, octobre 2005

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Sommaire

ETRE MANAGER AUJOURD’HUI DANS LA FONCTION PUBLIQUE ..................................... 4

LES FONCTIONS PUBLIQUES À LA RECHERCHE D’UN MODÈLE....................................... 5

CHANGEMENTS EN EUROPE ............................................................................................................... 5LES RÉFORMES EN FRANCE................................................................................................................ 5UN MOUVEMENT DE FOND ............................................................................................................... 10LE NEW PUBLIC MANAGEMENT (LA NOUVELLE GESTION PUBLIQUE)............................................... 15POUR CONCLURE : UN IMPACT DURABLE SUR LE MANAGEMENT DE LA FONCTION PUBLIQUE.............. 21

LE RENOUVEAU DES THÉORIES DES ORGANISATIONS… ................................................. 25

ORGANIGRAMMES, STRUCTURES ARBORESCENTES : LE MODÈLE DES ORGANISATEURS ..................... 26CHOISIR UNE STRUCTURE ................................................................................................................ 30L’ENTREPRISE COMME SOCIÉTÉ DE MARCHÉ .................................................................................... 32L’ENTREPRISE COMME COALITION POLITIQUE .................................................................................. 33L’ORGANISATION COMME TISSU DE ROUTINES.................................................................................. 34L’ORGANISATION- SYSTÈME............................................................................................................ 35L’ORGANISATION COMME SÉRIE DE PROCESSUS................................................................................ 36LA NOUVELLE ÉCONOMIE DES ORGANISATIONS................................................................................ 37LA RESSOURCE BASED VIEW DE L’ORGANISATION ET LE CAPITAL IMMATÉRIEL ................................. 38LES THÉORIES MANAGÉRIALES ........................................................................................................ 39POUR CONCLURE ............................................................................................................................. 41

DANS LA BOITE NOIRE DU MANAGEMENT............................................................................ 43

MODÉLISER LE COMPORTEMENT DES MANAGERS ............................................................................. 43LES STYLES DE LEADERSHIP............................................................................................................. 44LA DÉLÉGATION .............................................................................................................................. 46LA FORCE DE L’ESTIME DE SOI ......................................................................................................... 49LE MANAGER ENTRE LOYAUTÉ ET OBÉISSANCE : LA DURE LOI DE L’ORGANIGRAMME ....................... 49LA PLACE DU MANAGER DANS L’ORGANISATION .............................................................................. 52LES TÂCHES DU MANAGER............................................................................................................... 53DISTRIBUER LE TRAVAIL : LE VOLUME............................................................................................. 55DONNER DU TRAVAIL OU CONSTRUIRE LE SYSTÈME D’ACTION DES SALARIÉS.................................... 57DONNER DES ORDRES ...................................................................................................................... 60LE CONTRÔLE.................................................................................................................................. 62SANCTIONNER................................................................................................................................. 67PRENDRE DES DÉCISIONS ................................................................................................................. 69ANNEXE : TEST DE BLAKE ET MOUTON ........................................................................................... 71

JUGER L’ORGANISATION DONT ON A LA RESPONSABILITÉ............................................ 73

QUELS SONT LES OBJECTIFS ? .......................................................................................................... 73LES RESSOURCES MISES À DISPOSITION SONT-ELLES ADAPTÉES ?...................................................... 76LES PERFORMANCES SONT-ELLES SATISFAISANTES ?........................................................................ 77L’ORGANISATION EST-ELLE ADAPTÉE À LA RÉALISATION DES OBJECTIFS ?........................................ 78LE CLIMAT DE TRAVAIL DANS L’ÉQUIPE EST-IL SATISFAISANT ?........................................................ 79DISPOSE-T-ON D’UN SYSTÈME DE CONTRÔLE ET DE PILOTAGE SATISFAISANT ?.................................. 80L’ORGANISATION EST-ELLE PRÊTE À AFFRONTER LE CHANGEMENT?................................................. 82POUR CONCLURE, QUELQUES MOTS SUR LA MESURE......................................................................... 83ANNEXE  : EXTERNALISATION, À QUI CONFIER LES NOUVEAUX SERVICES ? ...................................... 85

MOTIVER SES COLLABORATEURS .......................................................................................... 87

MOTIVATIONS INTRINSÈQUES ET EXTRINSÈQUES.............................................................................. 87L’EFFET PYGMALION....................................................................................................................... 89LES THÉORIES DE L’ENGAGEMENT ................................................................................................... 90LES THÉORIES DE L’ÉQUITÉ ............................................................................................................. 91LES EFFETS INATTENDUS DES INCITATIONS MONÉTAIRES.................................................................. 93PEUT-ON MOTIVER LES FONCTIONNAIRES EN LEUR DONNANT DES PRIMES ?...................................... 94

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QUELQUES RECOMMANDATIONS POUR CONCLURE ........................................................................... 96

UTILISER AU MIEUX LES RESSOURCES DISPONIBLES....................................................... 98

UN ENJEU IMPORTANT : L’ABSENTÉISME.......................................................................................... 98POURQUOI UN TEL ABSENTÉISME ? ................................................................................................ 100LA GESTION DE L’ABSENTÉISME .................................................................................................... 104LA GESTION DES INDISPONIBILITÉS ................................................................................................ 105POUR CONCLURE ........................................................................................................................... 106

CONDUIRE LE CHANGEMENT ................................................................................................. 107

DES TAUX D’ÉCHEC TRÈS ÉLEVÉS .................................................................................................. 107

OUTILS ........................................................................................................................................... 117

LES ANALYSES COÛT/AVANTAGE................................................................................................... 118L’ANALYSE DE LA VALEUR ............................................................................................................ 119LA GPEC...................................................................................................................................... 120LE BENCHMARKING....................................................................................................................... 121

POUR CONCLURE........................................................................................................................ 129

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Etre manager aujourd’hui dans la fonction publique

Les cadres de la fonction publique sont aujourd’hui confrontés à des problèmesnouveaux. On leur demande de changer profondément de manière de gérer les hommes. C’estvrai dans les entreprises publiques qui ont entrepris des programmes de rénovationmanagériale, ce l’est dans les hôpitaux qui se lancent dans la nouvelle gouvernance, ce l’estégalement dans les collectivités territoriales et dans la fonction publique d’Etat. Ce sont ceschangements, leur origine, leur raison d’être que nous examinerons dans un premier chapitre(Les fonctions publiques à la recherche d’un modèle).

Ces réformes s’inspirent largement de modèles mis au point dans le secteur privé quia, de son coté, vécu une véritable révolution managériale (Le renouveau de la penséemanagériale). Tout ce travail sur le management a permis de mieux comprendre ce qui sepasse dans ce que j’ai appelé la boite noire du management et que l’on examinera avantd’analyser les problématiques auxquelles doit dorénavant faire face les cadres de la fonctionpublique :

- Maîtriser l’autonomie qui leur est donnée : il faut réinventer soi-même sonorganisation, son service, on n’hérite d’une organisation toute faite, et cela supposeque l’on s’interroge plus qu’on ne faisait hier sur la manière dont elle fonctionne, surles outils dont on dispose,

- Motiver des collaborateurs dont l’engagement personnel est devenu nécessaire au bonfonctionnement des institutions,

- Valoriser les ressources disponibles qui paraissent souvent insuffisantes, ce quisuppose d’agir sur les gisements aujourd’hui négligés, comme l’absentéisme,

- Organiser, accompagner et conduire le changement d’organisations qui sont appelées àévoluer beaucoup plus rapidement.Tout cela suppose la maîtrise d’outils nouveaux. On en présentera en conclusion trois :

le benchmarking, l’analyse de la valeur et les analyses coût/avantage.

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Les fonctions publiques à la recherche d’un modèle

Changements en Europe

Nous allons parler de management de la fonction publique dans un contexte trèsparticulier. Celui de changements institutionnels importants qui touchent directement à lagestion et au management de la fonction publique et que l'on retrouve sous une forme ou sousune autre dans la plupart des pays industrialisés :- création d'agences administratives (GB…),- contestation et révision des statuts de la fonction publique, dans de nombreux pays :

suppression du statut de fonctionnaire pour les agents publics travaillant dansl’administration (DK, A), rapprochement des conditions de travail entre les agents publicset les travailleurs dans le secteur privé (aux Pays-Bas, en Italie, en Suède),

- modification des politiques de rémunération dans de nombreux pays : décentralisation desdécisions, recul de l'ancienneté, introduction des notions de performance et decompétences, utilisation des techniques d'évaluation…

- contractualisation de la relation de travail pour les hauts fonctionnaires : contrats à duréedéterminée ou indéterminée de 5 ans en Grande-Bretagne, de 7 ans aux Pays-Bas, de 6 ansen Belgique avec évaluation tous les deux ans, contrat à durée déterminée (5 ans)renouvelable une seule fois (3 ans) en Nouvelle-Zélande… Ces mesures ne concernent engénéral que quelques dizaines ou centaines de personnes, elles concernent en Grande-Bretagne 3300 hauts fonctionnaires ;

- européanisation : recrutement de fonctionnaires étrangers (en Grande-Bretagne), d'oùouverture du marché du travail ;

- décentralisation dans de nombreux pays (Espagne, Italie…),- introduction des logiques de benchmark,- externalisation de fonctions comme la paie des fonctionnaires et la gestion de

l’informatique des ressources humaines que le Danemark a entrepris de confier à dessociétés privées. Singapour, l’Australie, la Nouvelle Zélande, le Canada ont, de la mêmemanière, externalisé une partie de leur production informatique.

Ces changements institutionnels touchent peu ou prou tous les pays industrialisésdepuis que la Grande-Bretagne et l’Australie ont initié le mouvement au début des années 80.

Les réformes en France

La France n’échappe pas à ce mouvement. Nous avons entamé la longue marche versla réforme de la fonction publique à la fin des années 80. La circulaire Rocard qui a servi dematrice à l’ensemble des réformes engagées depuis date de 1989. On trouve dans ce texte laplupart des concepts aujourd’hui développés dans ces réformes : notions de responsabilité,d’évaluation, de mesure des performances.

Parmi les mesures les plus récentes, il y a la révision du code des marchés publics,l’introduction de la GPEC, de politiques de rémunération selon le mérite au Ministère del’Economie, la tarification selon l’activité dans les hôpitaux et, surtout, la Loi Organique surles lois de Finance. Mais on pourrait également citer des réformes plus anciennes, commel’évaluation des textes législatifs introduite avec la loi sur le RMI de 1988 ou la GPEC

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La LOLF

Votée à l'unanimité par le Parlement en août 2001 sur une initiative parlementaire,cette loi dont le grand public n'a pas connaissance modifie en profondeur le fonctionnementdes ministères. Elle prévoit que les Ministères passent en 5 ans, soit d'ici à 2006, à une gestionbasée sur les résultats.

La budgétisation se fera non plus par nature de dépense mais par "programmes" quiregrouperont "un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère et auquel sontassociés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d'intérêt général ainsi que lesrésultats attendus faisant l'objet d'une évaluation."

L’objectif est double :- accroître l’efficacité de l’action de l’État pour ses usagers et ses bénéficiaires, en

focalisant le budget sur les résultats attendus et non plus sur le détail des moyens alloués ;- éclairer le choix des politiques et des modes d’action en mettant en évidence les résultats

visés, en mesurant les résultats obtenus et en rendant plus lisible le débat stratégique surles évolutions de moyen terme des finances publiques.

Les crédits au sein d'un même programme sont désormais "fongibles", ce qui veut direque les gestionnaires peuvent les redéployer entre les différents titres de dépense. encontrepartie de cette liberté nouvelle, les gestionnaires devront s'engager sur des objectifs deperformance.

La loi introduit en outre le principe de comptabilité d'exercice qui permet de reliertoutes les dépenses liées aux actions d'une année budgétaire à l'exécution de la loi definances. Ce qui devrait rendre l'action de l'Etat beaucoup plus lisible et plus facile à contrôlerpar le Parlement. On devrait passer du vote de 848 chapitres à celui d'une centaine deprogrammes.

Cette démarche qui associe liberté de gestion à la transparence sur les actionsconduites, les coûts de chacune d'elle et les résultats obtenus sera déclinée jusqu'au niveaulocal.

Le nouveau code des marchés publics

Le nouveau code des marchés publics qui est entré en vigueur il y a quelques semainesest intéressant à plusieurs titres. Il montre, d’abord, comment le changement nous estlargement imposé de l’extérieur : c’est en partie pour répondre aux injonctions de laCommission Européenne que le code a changé.

Ce changement a de nombreux aspects qui mérite qu’on s’y attarde :- de professionnalisation de la fonction achat qui n’est plus exclusivement juridique : il ne

s’agit plus seulement de s’assurer du respect d’une règle, mais de vérifier, mesurer desrésultats ;

- de responsabilisation des acteurs : les acheteurs sont beaucoup plus libres de leursmouvements, ils ne sont plus guidés dans tous leurs gestes, mais en même temps ilspeuvent être soumis plus facilement à la critique du juge ;

- de privilège donné au comportement économique : on demande aux acheteurs de négocier,de tenir compte de la dimension économique de leur travail.

Mais on voit aussi les limites et les difficultés de la réforme :

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- la plupart des acheteurs du secteur public sont des juristes qui ne maîtrisent pas oumaîtrisent mal les techniques de l’achat ;

- on n’a pas donné aux acheteurs d’objectifs économiques (réduction de x% de la dépense,ce qui peut conduire à des comportements du type : à dépense équivalent, j’obtiens plus,sans que personne ait jamais demandé plus) ;

- on met les agents en situation d’évoluer dans une situation d’injonction paradoxale peuconfortable. D’un coté on leur dit : soyez libre, de l’autre, on les menace du juge.

GPEC et réforme de la gestion des Ressources Humaines

Dans de nombreuses organisations publiques, on a mis en place des réformes touchantà la gestion des ressources humaines. On a beaucoup parlé de la démarche de GestionPrévisionnelle des Emplois et des Compétences (GPEC) que plusieurs ministères ont engagée(Défense, Santé, Economie…). Comme on sait, il s’agit d’une méthode conçue pour organiserune réflexion prospective sur les emplois. Elle conduit à s’interroger sur les missions desorganisations, à définir des objectifs et à faire des simulations.

Le Ministère des Finances a préparé un mécanisme de salaire au mérite basé sur unentretien d’évaluation que doivent passer les 180 000 agents du Ministère, cette démarchedevant se traduire dés 2005 par un « avancement de carrière accéléré, le régime normal ouun avancement retardé » (F.Mer dans un entretien au Figaro). Il était prévu que le bonus ou lemalus sera de + ou – 10% pour les plus hauts fonctionnaires et que la part variable soit, enmoyenne, de l’ordre de 8000€.

Cette mesure, comme d’autres, relèvent de la volonté d’introduire des méthodes demanagement modernes empruntées au secteur privé dans la fonction publique. Seront-ellesefficaces ? Beaucoup dépendra de la manière dont elles seront mises en œuvre.

Les propositions du Conseil d’Etat

Dans son rapport public de 2003, le Conseil d’Etat s’est saisi de la question de laréforme de la fonction publique. Il a notamment proposé :- la révision du périmètre du régime particulier des agents publics : il suggère d’en réduire

le champ et d’en modifier le contenu,- l’introduction de la notion de contrat dans le droit de la fonction publique en matière de

négociation sociale mais également dans celui de la gestion des effectifs avecl’introduction de clauses contractuelles dans les contrats ce qui, dit-il, devrait permettre deréduire le nombre de contractuels,

- la remise en cause du système des corps qui introduit une grande complexité dans lagestion des hommes (exemple parmi d’autres : il y a 18 corps pour les 28 000 agents despréfectures, 7 pour les 5000 agents des bibliothèques universitaires, 23 pour les 7000agents de la protection judiciaire de la jeunesse…) qui se heurte au droit communautaireet interdit en pratique l’entrée dans la fonction publique de gens qui ont commencé leurcarrière ailleurs. Le Conseil d’Etat propose de les remplacer par ce qu’il appelle des« cadres de fonction » qui sont de grandes filières professionnelles. Moins de 50 filièresdevraient, dit-il, suffire pour l’ensemble des administrations,

- le rapprochement des fonctions publiques d’Etat et des collectivités territoriales en vue decréer un grand marché interne de l’emploi, ce qui est en train de se faire lentement,discrètement au travers de la décentralisation,

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- la déconcentration de la gestion des ressources humaines qu’il veut rapprocher de la basepour que les services déconcentrés soient l’échelon de droit commun,

- l’ouverture de la fonction publique à des gens ayant fait une ou deux carrières dansd’autres secteurs.

Bizarrement, il ne propose pas de mettre tous les fonctionnaires de l’Etat en régionsous l’autorité du préfet, ce qui serait pourtant une manière de poursuivre la décentralisation1.

Des « rénovations managériales » dans les entreprises publiques

On retrouve ce même souci de réforme dans les entreprises publiques dont la situationest, naturellement, assez différente puisqu’elles interviennent souvent dans le monde de laconcurrence : la route ou l’avion pour la SNCF, d’autres opérateurs pour la Poste, d’autresproducteurs d’énergie pour EDF…

Ces réformes sont plus ou moins avancées selon les entreprises, mais elles visenttoutes le même objectif : aider ces entreprises à sortir d’une situation de monopole et àaffronter à armes égales la concurrence, et s’inscrivent toutes dans une même logique querésume bien le Président de la SNCF, Louis Gallois : « Nous nous fixons trois objectifsprioritaires : 1/établir et professionnaliser le dialogue entre les agents et la hiérarchie,2/reconnaître les efforts et les mérites sur la base de critères professionnels mesurables etquantifiables, 3/ piloter par les résultats et, à travers cela, développer la prise d’initiative etl’innovation. C’est cela qui nous conduit à être plus réactifs , à nous adapter plus vite, àréduire nos coûts de structure. »2

Ces réformes a souvent été accompagnés de l’introduction de démarches de typeGPEC (Gestion prévisionnelle de l’emploi et des compétences) apparue au début des années90 à la RATP et à la SNCF, en 1998 dans les hôpitaux. Conçues pour introduire plus desouplesse dans la gestion des ressources humaines, pour favoriser les mobilités (en révélant lasimilitude de métiers exercés dans des services différents), améliorer les parcoursprofessionnels et mieux gérer les compétences, ces démarches qui reposent sur la création deréférentiels ont conduit à revenir sur les métiers et à formaliser les évolutions qui se sontfaites un peu partout « en perruque » malgré ou, si l’on préfère, à coté des grilles dequalification3.

La « nouvelle gouvernance » à l’hôpital

Le monde hospitalier qui tente depuis des années de se réformer, met actuellement enplace ce que l’on appelle une nouvelle gouvernance de l’hôpital. Cette réforme complexeimposée par l’introduction de la tarification à l’activité (dite T2A) repose sur :- la création d’une instance de management (le Comité exécutif) qui associe à parité

médecins et administratifs,- la création de pôles hospitaliers, qui remplacent les services (qu’ils regroupent selon des

logiques définies au sein des établissements) set auxquels sont délégués desresponsabilités de gestion.

1 Proposée par Michel Sapin alors qu’il était ministre de la Fonction Publique et de la Réforme de l’Etat, cetteréforme qui aurait modifié profondément le fonctionnement de l’Etat sans susciter de critiques s’est heurtée àl’opposition des grands corps de l’Etat et notamment à celle des plus proches conseillers du Premier Ministre.2 In Un entretien avec Louis Gallois, Sociétal, n°49, 3ème trimestre 20053 L’émergence de métiers nouveaux dans les collectivités territoriales avec l’arrivée d’emplois jeunes montre quec’est souvent plus la rigidité des institutions qui bloque l’innovation que le manque d’imagination desresponsables.

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Ces pôles devraient modifier profondément l’organigramme des hôpitaux en lesfaisant évoluer d’une logique de la spécialité médicale basées sur les pathologiques à unelogique de la santé axée sur le patient dans son rapport à la maladie (grâce notamment à unemeilleure coordination des différents intervenants : médecins, psychologues, assistantessociales…). Elle devrait favoriser la mobilité du personnel, le développement de contratsd’objectifs, rendre plus lisibles les performances de chaque pôle et, ce faisant, faciliter lesdécisions en matière d’investissement ou… de désinvestissement.

Il est bien trop tôt pour dire si ces objectifs seront atteints.

En retrait par rapport à nos voisins

Malgré toutes ces avancées, nous sommes en retrait par rapport à nos voisins, alorsmême que nous étions pionniers dans l’utilisation, de ce que l’on appelait dans les années 60la Rationalisation des Choix Budgétaires, ensemble de techniques qui consistait à introduire lecalcul économique dans le processus de prise de décision politique. Cela vient sans doute dece que la question a changé de nature. Il ne s’agit plus de savoir comment l’Etat intervient,mais s’il doit intervenir. Difficile de mener des réformes qui visent à réduire la place de l’Etatdans l’économie dans un pays dont le quart des salariés travaillent pour la fonction publique.D’autant plus difficile de mener ces réformes que les fonctionnaires bénéficient, en France,d’un statut, ce qui n’est le cas que dans la moitié des pays européens. Ailleurs, lesfonctionnaires ont des contrats de type privé. Or, il est plus difficile de revenir sur un statutlorsque celui-ci existe et a depuis des années structuré la fonction publique. Pour ne donnerque cet exemple, les fonctionnaires n’ont pas de garantie de l’emploi en Belgique, auDanemark, en Italie, aux Pays-Bas, en Finlande, en Suède, au Royaume-Uni. Le système deconcours pour la sélection des agents n’existe pas partout. En Suède et en Finlande, lesrecrutements sont organisés comme dans le secteur privé. Au Royaume-Uni, aux Pays-Bas et,dans une moindre mesure, en Belgique, l’évaluation des compétences professionnelles par des“agences” est au coeur de la procédure de recrutement. En général, ces pays n’exigent pas unniveau minimum de formation pour occuper un poste et privilégient l’expérienceprofessionnelle4.

Même chose pour les retraites. Les fonctionnaires ont souvent, comme en France, dessystèmes spécifiques chez nos voisins, mais ce n’est pas vrai partout. Ce ne l’est pas enIrlande, en Italie, aux Pays-Bas ou en Suède. Et même là où les systèmes sont spécifiques, ilsne sont pas forcément plus avantageux.

On sait combien notre système est centralisé, ce n’est pas le cas partout en Europe. EnSuède, en Finlande et au Royaume-Uni, la gestion de la fonction publique est complètementdécentralisée.

Même chose encore pour les rémunérations. L’ancienneté qui joue un rôle si importantdans notre système en joue un beaucoup moindre dans des pays où les rémunérations sontcomplètement individualisées, pour tout ou partie des fonctionnaires comme en Suède ou enGrande-Bretagne (dans ce pays, les rémunérations sont calculées selon un système defourchettes).

D’autres motifs à ce retard français en matière de réforme de l’Etat peuvent êtreavancés. L’image d’excellence que notre fonction publique a longtemps su entretenir (imagepour une part liée au système de formation et de sélection de ses cadres supérieurs dans degrandes écoles très élitistes qui faisait dire : « les meilleurs d’entre nous sont fonctionnaires »)

4 D’après Eugénie Rabourdin, La fonction publique française en Europe, Fondation Robert Schuman

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a sans doute contribué à ce retard tout comme, dans un registre différent la tradition desréformes discrètes qui permettent à la fonction publique de changer sans que cela seremarque. La politique salariale en donne plusieurs exemples avec l’introduction dans lesannées 60 du raisonnement en masse salariale (RMS) ou plus près de nous de l’intéressementdéguisé en « retour collectif de modernisation »).

Un mouvement de fond

Lorsque l’on parle de la réforme de l’Etat et de la nécessité de la mener, on insistebeaucoup sur des phénomènes démographiques, sur les départs massifs à la retraite desprochaines années, sur les évolutions démographiques qui pourraient rendre plus difficiles lesrecrutements, sur les contraintes financières (si l’on veut faire des économies, il faut réduire letrain de vie de l’Etat), sur les modifications de l’environnement, sur la montée du chômage etde la précarité qui rendent, ou rendraient, plus « injustes » les avantages dont bénéficient lesfonctionnaires, sur les progrès de la technologie qui imposent des changements dans lesméthodes de travail et le fonctionnement des organisations.

Il me semble que l’on peut la justifier d’une toute autre manière, en mettant sur lesmodifications dans les missions de l'Etat, sur, au fond, des mécanismes endogènes. On estpassé :- de l'Etat providence à ce que le sociologue québécois Gilles Gagné appelle l'Etat

commercial ouvert : l'Etat n'est plus seulement celui qui apporte des aides aux plusdémunis, c'est aussi celui qui crée un environnement favorable au développementéconomique dans un contexte de mondialisation où les acteurs économiques, lesmultinationales, mais aussi les travailleurs les plus diplômés et les plus recherchés peuventse déplacer et choisir leur implantation en fonction de leur intérêt propre ;

- d'un Etat concentré sur la construction des infrastructures à un Etat plutôt centré sur desmissions de services aux personnes ;

- d'un Etat qui intervient directement et gère à un Etat qui impulse et régule ;- d’un Etat très centralisé à un Etat qui se décentralise et déleste sur les collectivités

territoriales une partie de ses missions.Ces différents changements ont modifié en profondeur les relations de l’Etat et, de

manière plus générale, des fonctions publiques avec leurs usagers.

Des relations avec les usagers transformées

Le producteur d'infrastructures était dans une logique de l'offre qui crée la demande :la route que l'on construit génère son trafic, des activités économiques. En ce sens, il maîtrisele temps, il peut anticiper. Le producteur de services est dans une logique toute différente oùc'est la demande qui prime, qui précède. On ne peut plus se contenter d'attendre les effetsbénéfiques de l'action engagée, il faut écouter les usagers, être à l'affût de leurs évolutions.

Toutes les réformes de l'Etat depuis une quinzaine d'années tentent de les mettre aucentre. On voit bien, dans les conflits sociaux qui animent la fonction publique, le rôle decette thématique. Pour les organisations syndicales, mettre l'usager au centre, c'est, d'unecertaine manière, attaquer le fonctionnaire, sa mission. Le cas de l'Education Nationale estexemplaire. A l'occasion des mouvements de juin 2004, on a vu beaucoup d'enseignants detous bords s'opposer à cette volonté de mettre l'élève au centre du processus éducatifs. Cen'est pas l'élève qu'il faut mettre au centre, disaient-ils, mais le savoir. Et, au travers du savoir,ceux qui le possèdent, qui le maîtrisent, c'est-à-dire les enseignants.

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On retrouve la même problématique dans de nombreuses administrations. Lesrelations avec les usagers, que ce soit dans une classe, dans un guichet ou dans un bureau ontévolué de manière profonde. Elles l'ont fait dans trois directions majeures : l'individualisationdes prestations, la personnalisation des relations agent/usager, l’automatisation.

L'individualisation des prestations :

L'administration ne se contente plus de distribuer des aides selon des critèresd'attribution simple (ages, revenus, situation familiale), elle sélectionne les bénéficiaires àpartir de données plus nombreuses et plus complexes. Le surendettement est un exemple.D'où une modification des relations avec l'usager. Dans l'administration classique, l'usagern'existe que sous la forme de l’administré qui entre ou n’entre pas dans la grille réglementaireou dans celle du lobby qui se bat pour obtenir des droits complémentaire. Dansl'administration moderne, l'usager devient le co-producteur du service, de l'intervention, d'oùle souci permanent de la simplification administrative : la complexité des formulaires devientun obstacle à l'obtention de prestations dont ne bénéficient pas tous ceux qui y auraient droit5.Dans un système dans lequel l'administration distribue les droits, les aides selon des critèressimples, on n'a pas besoin de se préoccuper de simplification puisque la complexité est priseen charge par des fonctionnaires que l'on peut former, dans un système dans lequel onsélectionne en fonction de critères plus complexes, la capacité des usagers à défendre leurdossier, à le remplir intervient et le fonctionnaire peut être amené à se transformer enconseiller de l’usager, voire en avocat. C’est une évolution qu’ont analysée dans le détail lessociologues qui se sont intéressés aux relations entre assurés et agents dans les Caissesd’Allocations Familiales : Jean-Marc Weller montre, par exemple, comment les agentsd’accueil peuvent être amenés à inviter l’assuré à se confier et à apprécier sa situation d’unpoint de vue qui n’est plus seulement réglementaire, mais aussi civil (l’assuré dit-il la vérité ?à quel degré est-il responsable de sa situation ?). « Il en vient ainsi, dit Weller, à proposer auxassurés jugés les plus démunis telle prestation, alors qu’avec d’autres, il demeurerasilencieux (« ah ça entre deux formules – déclare un agent à un usager – vous faites commevous voulez moi je peux pas vous dire… ») »6 ;

La personnalisation des relations agent/usager

Les nouvelles organisations sont construites de telle manière que s'établit entre l'agentet l'usager une relation personnelle. On demande aux fonctionnaires d'afficher leur nom aurevers de leur veste, on leur demande de traiter l'usager comme un individu pouvant avoir despréoccupations variées, ce qui pousse à la polyvalence… qui n'est jamais que l'expression del'interlocuteur unique que l'on retrouve de manière assez systématique dans toutes les activitésde service, avec cette différence, cependant que dans les services privés, cettepersonnalisation a pour objet de fidéliser les clients alors que dans l'administration, elle aplutôt pour effet d'améliorer la qualité des prestations.

La relation de service modifie le contenu du travail mais également la manière de lefaire. L'agent se trouve en contact direct avec le citoyen. Il lui faut trouver la bonne distance,ni trop proche (trop de compassion n'est pas souhaitable dans les activités de type social) nitrop distant. Le système bureaucratique avait été conçu de manière à créer le bon niveaud'indifférence, celui qui permettait tout à la fois de garantir une égalité de traitement entretous les citoyens et de protéger les agents contre la dureté des situations traitées, des caslourds. Cette distance est à réinventer.

5 Ces évolutions sont bien décrites dans Jean-MarcWeller, L’Etat au guichet, Descléée de Brouwer, 19996 Weller, op.cit. p.159

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Cette personnalisation suppose également une implication plus forte des agentsauxquels on demande, pour reprendre les termes de la circulaire de 1989 (gouvernementRocard) sur le renouveau du service public, de passer d'une administration de la procédure àune administration de la responsabilité. Ce qui suppose autonomie : l'agent peut être amené ànégocier l'application de la règle, un peu à l'image de ce que font les agents du fisc ou ceuxdes douanes. Des fonctions prises en charge par des commissions de recours sont ainsidéléguées à des agents au contact direct avec les usagers. Le conflit avec l'usager n'est doncplus traité par l'application de la règle, une certaine marge d'autonomie est donnée aux agentsqui amène à prendre en compte dans le travail les humeurs, les qualités personnelles del'agent, son sens de la communication (convivialité, amabilité, souci de l'autre…). Ce qui neva pas, d’ailleurs, sans créer chez les agents concernés de nouvelles formes de stress qu’uneautre sociologue, Danielle Linhart, a bien décrit lorsqu’elle parle de « gestion de la misère endirect »7.

La modernisation

L'automatisation qui s’est généralisée avec l'informatique a également modifié lanature des relations avec les usagers. Initialement conçue pour accélérer les traitements, elle aen fait permis de gérer une complexité croissante, comme on le voit au guichet de la SNCF.Assez paradoxalement, plus on introduit d'informatique dans la relation usager plus celle-ciprend de temps, demande d'intervention et de réflexion de la part de l'agent. C'est biend'ailleurs ce qui explique les difficultés de pénétration de l'outil informatique : les agentsrésistent moins à l'outil qu'à la complexité nouvelle qu'ils doivent gérer, complexité qui tientégalement à ce qu'ils doivent simultanément gérer plusieurs types de relations : celles avecl'ordinateur qui impose son rythme, ses règles, son intransigeance, mais également celles avecl'usager présent et, éventuellement, avec des collègues ou une hiérarchie dont lespréoccupations ne sont pas les mêmes. Cette automatisation est dans un certain nombred’activités associée à une transformation des métiers: on passe de la production à laréparation. C'est, par exemple, ce qui se produit à la RATP. L'automatisation de la conduitesur les rames de la ligne 14 a entraîné la disparition du conducteur remplacé par des agentschargés de la maintenance sociale et technique. On ne conduit plus, on répare, on assiste, onconseille.

On retrouve ces évolutions dans les métiers les plus divers, chez les postiers, chez lespoliciers8… Tout cela a naturellement un impact sur le management des agents, sur la manièredont on les choisit, sur les compétences que l’on attend d’eux (il ne suffit plus de savoirsréglementaires ou juridiques, il faut aussi posséder des compétences relationnelles) mais aussisur la façon dont ils vivent leur profession.

Les frontières privé/public déplacées, la fin des monopoles

Le privé ne pouvait que difficilement se substituer à l'Etat dans la construction desgrandes infrastructures, il lui est difficile de construire des routes, des voies ferrées sansintervention des pouvoirs publics (ne serait-ce que pour exproprier les propriétaires quigênent), il lui est plus facile de créer des services, qu'il s'agisse d'éducation, de santé oud'accueil des plus âgés. Ce qui introduit la notion de concurrence et fait tomber celle de

7 Danièle Linhart, Les temps sont durs pour les techniciens-conseil des CAF, in D.Linhart, A.Moutet, Le travailnous est compté, Recherches, La Découverte, 20058 La ville de Paris a créé un poste de médiateur. Il s’agit de jeunes gens chargés d’intervenir en amont desconflits, bagarres… dans les quartiers à problèmes pour éviter qu’ils ne dégénèrent. Ce ne sont pas des policiers,mais ce sont des fonctions voisines de celles que l’on confie d’ordinaire à la police de proximité.

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monopole. Les services publics ne sont plus dans une situation de monopole comme ilspouvaient l'être il y a quelques années.

France Telecom ou la Poste ont été les premières à vivre ce changement. Des activitésqui relevaient historiquement des logiques de monopole naturel se sont retrouvées, pour desmotifs différents, au début des années 80, dans des logiques de concurrence qui ont conduit àleur privatisation.

Mais cette réflexion peut être facilement étendue. Lorsque l’on regarde, par exemple,les activités d’une collectivité locale, quelles sont celles qui relèvent effectivement du secteurpublic et celles qui pourraient aussi bien être confiées, déléguées à des acteurs privés ? faut-ilvraiment que l’entretien des espaces verts soit effectué par des jardiniers municipaux ? qu’est-ce que le fait qu’ils soient directement salariés par la collectivité apporte au citoyen ?

Au travers de ces évolutions, on voit éclater la confusion longtemps entretenue entredeux notions assez différentes : celle d’entreprise publique et celle de service public. Le rôlede l’Etat est d’assurer que les services publics fonctionnent de manière satisfaisante, mais iln’est pas nécessaire qu’ils soient pris en charge par des entreprises à capitaux publics. Lacontinuité territoriale entre la Corse et le Continent relève de la responsabilité des pouvoirspublics, mais elle peut être aussi bien (mieux peut-être ?) assurée par des entreprises privéesen concurrence que par une entreprise publique en situation de monopole.

Un Etat soumis à une critique féroce

Toutes ces modifications ont mis à mal le modèle bureaucratique, wébérien de l’Etatque l’on veut de toutes parts réformer.

La pression pour la réforme est d’autant plus forte que l’Etat est soumis depuis unetrentaine d'années, au tir croisé de la critique libérale et de la critique des systèmesbureaucratiques :- Pour les libéraux, l'Etat s'occupe de choses qui ne le regardent, intervient dans des

domaines qui ne sont pas de son ressort et réduit nos libertés. Ces dernières années, cettecritique s'est enrichie d'une autre dimension : la croissance du gouvernement serait, dansun univers de concurrence internationale, contre-productif en ce qu'il éloignerait lesmultinationales créatrices de richesses et d'emploi.

- Pour les critiques de la bureaucratie, l'Etat fonctionne mal et gaspille l'argent qu'on luidonne. Les mécanismes évoqués sont nombreux : inertie (l'Etat ne supprime pas lesactivités devenues inutiles) effet taille (au delà d'une certaine taille, les institutionsgrandissent spontanément), faible productivité (le secteur privé a augmenté saproductivité, pas l'Etat, thèse de Baumol), mécanismes de cliquet ou d'incrément (chaquedépense publique nouvelle se fige l'année suivante, il est très difficile de revenir dessus),corruption (un domaine qui intéresse beaucoup les économistes depuis la chute du mur deBerlin). Dans ses versions les plus récentes, celle du Public Choice, cette critique va bienau delà de la dénonciation des dérives organisationnelles ou personnelles, c'est lefonctionnement même du système qui est en cause : dans des sociétés démocratiques, lesgroupes de pression agissent sur les politiques pour obtenir des aides et des subventionsqui augmentent naturellement le budget de l'Etat et la pression fiscale. La seule solutionest de modifier le régime électoral et de remplacer le vote qualifié au vote majoritaire ;

Ces critiques de l'Etat providence sont anciennes, mais elles ont trouvé dans les années70 un écho tout particulier dans le monde anglo-saxon. Probablement parce que lescomportements et les attentes des citoyens à l’égard de la fonction publique ont changé.

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Le citoyen devenu consommateur

Première hypothèse : le citoyen qui se comporte en consommateur a changé depréférences. C'est la thèse d'Avner Offer, un historien d'Oxford qui essaie de comprendrel'inflexion dans les dépenses publiques depuis le début des années 70 en Grande-Bretagne etaux Etats-Unis. Il y a, explique-t-il, deux types de biens : les biens de consommationimmédiate (nourriture, vêtements…) et les biens de consommation différée qu'il appelleprudentiels ou assurantiels (la santé, l'éducation, la sécurité…) qui demandent desinvestissements sur le long terme (ce n'est qu'après de nombreuses années d'études que l'onpeut espérer en tirer parti, sans d'ailleurs en être assuré : de longues études ne sont pas unegarantie de revenus élevés…).

Les biens de consommation immédiate sont fournis par le secteur privé, les biens deconsommation différée sont en général fournis par l'Etat (mais pas exclusivement, ils peuventégalement être fournis par le secteur privé ou par des associations à but non-lucratif9). Desannées 1870 aux années 1970, les consommateurs des pays développés ont, dit-il, donné lapréférence aux biens de consommation différée et accepté de payer des impôts pour lesfinancer. Ils en veulent pour preuve le fait que la part de la consommation dans le PNB a, àl'inverse de ce que l'on croit, diminué du début des années 30 au début des années 70. Lasociété de consommation a surtout été une société d'investissements dans des biens collectifs.Depuis le début des années 70, les marchés de ces biens prudentiels sont saturés et lespréférences des consommateurs ont changé. Aux biens de consommation différée produit parle secteur public, ils ont préféré des biens de consommation immédiate, ce que Offerrapproche, d'ailleurs, du recul de l'épargne. les impôts qui limitent la capacité de consommerces biens sont critiqués et l'on voit se former une coalition qui rapproche les classes moyennesdes classes fortunées traditionnellement hostiles aux impôts et aux prestations sociales (santé,éducation… qu'ils financent deux fois : par l'impôt et directement en achetant ces services surle marché).

Cette analyse est intéressante en ce qu'elle introduit les préférences du consommateur(l'expansion de l'Etat n'est plus le fait de l'action intéressée des fonctionnaires, mais descitoyens et des consommateurs) et en ce qu'elle permet de distinguer les marchés les uns desautres. On peut parfaitement imaginer que les britanniques aient une préférence pour laconsommation immédiate quand d'autres (les français, par exemple) aient conservé unepréférence pour les consommations différées. La préférence française pour la dépensepublique n'est pas nouvelle. Déjà en 1870, la France était l'un des pays, avec la Suisse etl'Australie dont la dépense publique pesait d'un des poids les plus lourds. Elle est toujours unpays un pays dans lequel la dépense publique est particulièrement élevée, à l'inverse de laSuisse et de l'Australie qui sont dans la situation contraire.

Sécurité et transparence : les nouvelles attentes des citoyens

Mais les citoyens ne sont pas que des consommateurs. Ils ont aussi des attentesspécifiques à l’égard du secteur public et l’on ne peut exclure, c’est une seconde hypothèse,qu’elles aient évolué parce que l’environnement a changé, parce que leur compréhension desmécanismes économiques et sociaux a progressé ou, encore, parce qu’ils sont plus soucieuxd’un contrôle démocratique sur leurs dirigeants.

9 L'Etat est privilégié parce que plus efficace : il évite les investissements redondants (deux voies ferréesparallèles…), il offre une meilleure garantie financière (il ne peut pas faire faillite comme une société privée),seul, il peut enfin organiser une distribution équitable, c'est-à-dire universelle des biens.

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On sait, parce qu’on le dit souvent, que la demande de sécurité est devenueaujourd’hui dominante dans nos sociétés et qu’elle se décline dans un grand nombre dedomaines : de la sécurité alimentaire à la lutte contre le terrorisme en passant par la protectionde l’emploi. Cette demande de sécurité s’adresse directement à l’Etat et elle a, bienévidemment, un impact sur la distribution des budgets.

Mais il est une autre demande qui paraît tout aussi forte, c’est celle de transparence : lecitoyen veut savoir, il ne supporte d’être tenu à l’écart, dans l’ignorance. Cette demande semanifeste de multiples manières par :- la multiplication des mécanismes de publicité (publication des situations budgétaires

mensuelles depuis 1995)) et d’évaluation des politiques (rédaction de bilans),- la volonté de donner aux citoyens un accès plus facile aux documents administratifs et,

surtout, un meilleur contrôle sur les informations le concernant dont disposent lesadministrations,

- le souci de mettre en évidence les responsabilités au sein des administrations (qui setraduit par exemple par les consignes de signature des courriers) et le désir de voir publiéles motifs des décisions,

- la volonté de porter devant la justice des cas qui auraient été autrefois traités dans le secretdes bureaux,

- le recul systématique de tout ce qui relève du secret. Le secret d’Etat est une notion envoie de disparition comme on l’a observé il y a quelques années dans l’affaire Hernu10.

Le New Public Management (la Nouvelle Gestion Publique)

On peut donc avancer plusieurs raisons à cette volonté réformatrice : lesdysfonctionnements de l’Etat (approche libérale et critique de la bureaucratie), les évolutionsdes préférences des consommateurs ou les attentes des citoyens. Reste, dans tous les cas, lavolonté de réformer profondément les fonctions publiques que l’on a observée dans plusieurspays où elle a pris, d’ailleurs, des voies différentes.

Les Etats-Unis ont beaucoup insisté, depuis Nixon, cela fait donc maintenant plus detrente ans, sur l’application à la réglementation des techniques de l’analyse coût-bénéfice :chaque fois que les pouvoirs publics décident d’une nouvelle règle, ils devraient la soumettreà un calcul coût/bénéfice et c’est uniquement si ce calcul est positif que le nouveau règlementest mis en œuvre11.

La Grande-Bretagne a développé d’autres approches. Elle a été, on le sait, très enavance dans ce chemin. Elle le doit au thatchérisme qui a initié ce mouvement de réformeradicale de la fonction publique, mais aussi au développement d’une véritable école deréflexion sur le management public, le New Public Management (NPM), très influente dans lemonde anglo-saxon et dont on devine l’inspiration dans de nombreuses publicationsinternationales, notamment dans celles de l’OCDE même si depuis quelques années, cetteorganisation a revu « à la baisse » ses préconisations en la matière.

10 Informé en 1992 des accusations d’appartenance au KGB faites contre Charles Hernu, François Mitterrandordonne qu’elles soient classées secret d’état. Quelques années plus tard, après la publication en 1999 parl’Express d’informations en provenance de l’Est, le secret est levé, ne faisant, d’ailleurs, avancer en rien lavérité.11 Ile ne le font bien évidemment pas toujours, d’où des protestations comme celle de Ralph Nader en 2002 àpropos de la non-application de cette méthode d’analyse aux décisions prises en matière de lutte contre leterrorisme.

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Les Pays-Bas autre pays très engagé dans ces réformes a également profité de cetravail sur le New Public Management mais dans un contexte moins idéologique qu’enGrande-Bretagne, plus marqué par le souci de mettre en place en place ne meilleuregouvernance que par celui de mener une révolution conservatrice.

Une révolution managériale

Les concepts

Ce mouvement, né en Nouvelle-Zélande et non pas comme on pourrait le croire enGrande-Bretagne, a suscité de nombreux travaux qui se reconnaissent autour de quelquesidées majeures :- l’accent sur le management, les performances et leur évaluation basée sur des indicateurs.

L’objectif du NPM, explique l’un de ses théoriciens, n’est pas tant l’amélioration despolitiques que celle des performances,

- la décomposition des grandes administrations en agences autonomes sur le plan budgétairequi entretiennent entre elles des relations de type client-fournisseur. Ainsi, l’Office of FairTrade, équivalent britannique de la direction de la concurrence et de notre Conseil de laConcurrence, est une agence indépendante dirigée par un universitaire qui emploie despersonnels recrutés par petites annonces dans la presse. L’objectif de cette réforme estdouble : il est de séparer la formulation des politiques de leur mise en œuvre et de donnerau politique le moyen de contrôler celle-ci12, mais il est également d’introduire dans lafonction publique des relations de marché, l’usager devient un client qui entretient avecson fournisseur des relations quasi-commerciales,

- l’appel au marché pour toutes les prestations qui ne relèvent pas des fonctions spécifiquesdu secteur public. Ce qui a amené à l’externalisation d’un très grand nombre de fonctionset au développement du concept de partenariat privé/public que l’on trouve égalementdans nos textes,

- des efforts d’économie,- un style de management qui privilégie les résultats, les contrats à durée déterminée (en

général 5 ans), les incitations monétaires, l’autonomie mais aussi la responsabilité dumanagement. Il s’agit explicitement de passer d’une culture du contrôle juridique de laconformité des actions engagées aux règles à une culture de la mesure des performancespar rapport à des objectifs

Le modèle retenu est clairement celui de l’entreprise privée telle que la décrivent lesthéories du management les plus récentes. On peut lui reprocher son tropisme néolibéral13,mais il faut souligner que ce mouvement est né dans un pays, la Nouvelle –Zélande, quipossédait traditionnellement un secteur public puissant et que ses premières réalisations ontété menées au début des années 80 par un gouvernement travailliste arrivé au pouvoir dansune période de grave crise économique avec une inflation galopante et l’ouverture au monded’un pays longtemps resté isolé.

12 Les documents qui organisent ces agences en Grande-Bretagne insistent longuement sur la nécessité de réaliserdes bilans annuels approfondis de leur activité (voir Next step agencies, guidance on annual report, 1998). Oùl’on retrouve cette notion de transparence…13 C’est la thèse de plusieurs des auteurs que Marc Hufty a réunis dans La pensée comptable, Etat,Néolibéralisme, Nouvelle Gestion Publique, Les nouveaux cahiers de l’IUED, 1999Paris, PUF, 1999,

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Le NPM dans le monde municipal : les cas britannique et hollandais

A la différence des réformes françaises qui concernent surtout la fonction publiqued’Etat, le NPM a, en Grande-Bretagne mais aussi dans d’autres pays comme les Pays-Bas,également concerné la fonction publique territoriale et conduit à une forte délégation à desentreprises privées d’activités traditionnellement prises en charge par des régies municipales.

La plupart des municipalités britanniques ne se sont, d’ailleurs, semble-t-il engagéesdans cette voie que contraintes et forcées, certaines, comme celles de Norwich, résistantautant que faire se peut. Quoique ce mouvement ait aujourd’hui une vingtaine d’années, lesrésistances n’ont pas disparu : « It remains to be seen whether many authorities, if given theopportunity, will revert to in-house provision of all services and consequently dispense withthe contract-client divide » écrit un spécialiste qui paraît, par ailleurs, douter de l’impact deces méthodes sur les pratiques des municipalités, même lorsque les élus qui les dirigent sontdes conservateurs bon teint 14.

L’application de ce modèle dans les municipalités hollandaises semble s’être fait demanière discrète, sans tout cet appareil idéologique qui l’a accompagnée en Grande-Bretagne.Elle a conduit à une modification profonde des structures des collectivités, à unedécentralisation dont l’objectif était d’associer plus étroitement les opérationnels à ladéfinition des politiques. La fonction de directeur général qui chapeautait tous les services etparticipait avec les élus à l’élaboration des politiques a été réduite à un rôle de coordinateuralors même que les différents services devenus plus autonomes, responsables de leurs budgetset de leur gestion des ressources humaines ont pris du poids, sont intervenus plus directementdans la définition des politiques.

Les services signent avec la direction centrale des contrats d’objectifs qui s’appuientsur un plan à moyen terme élaboré avec les élus : ils s’engagent sur des résultats et des délais.Leurs responsables produisent régulièrement des rapports dans lequel ils donnent leursperformances, décrivent leur activité, les difficultés rencontrées, les projets à venir…Au cœurde ces rapports on trouve, ou devrait trouver, des indications chiffrées, des mesures desrésultats, ce qui suppose la mise en place d’indicateurs fins. Ce type d’organisation ne nousest pas inconnu, c’est celui qu’a, par exemple, mis en œuvre la RATP lorsqu’elle a entrepris,il y a quelques années de se décentraliser.

Cette réforme a été amorcée aux Pays-Bas au début des années 80. 20 ans plus tard, lebilan montre que la grande majorité des municipalités (75%) ont modifié leurs structures etmis en place ces systèmes de contrats d’objectifs. Beaucoup plus rares, en revanche, sontcelles qui ont développé des batteries d’indicateurs de performances. Une enquête menée en2001 suggère, d’ailleurs, que les élus sont, en l’espèce, peu exigeants : ils ne suivent pas detrès près les indicateurs de performances et n’exploitent pas des rapports dont la qualité neserait pas toujours ce qu’elle… devrait être.

Cette réforme était accompagnée d’une modification du statut avec l’introductiond’une part variable dans les rémunérations et la possibilité de licencier les managers

14 Jim Chandler, The New Public Management and Local Governance. Le même auteur suggère que la plupartdes changements introduits dans la gestion des collectivités locales dans les années 70 étaient en germe dans lesdécisions prises par les municipalités avant l’apparition des thèses sur le NPM (il fait notamment référence à ladécentralisation et à la montée en puissance du management liée à la réforme de 1972 qui a conduit aurapprochement et à la fusion d’un très grand nombre de communes, à la professionnalisation du management quia pris de l’autonomie par rapport aux élus).

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insuffisants. Deux mesures qui n’ont semble-t-il pas été exploitées15. Ces limites jettent uneombre sur la réforme dont on ne sait pas vraiment si elle a amélioré les performances desmunicipalités hollandaises.

Ce que cela a changé pour le management

La montée en puissance du NPM s’est accompagnée de l’utilisation de méthodes degestion nouvelles, parfois radicales comme les Rayner scrutinies qu’ont développées lesconservateurs britanniques. Il s’agit d’une série de missions d’audit mises au point par DerekRayner, aujourd’hui Lord et utilisées de 1979 à 1983. Le principe était le suivant : lesministres désignaient des processus qui méritaient d’être améliorés. Une équipe d’auditeurs,financée par le cabinet du Premier Ministre, procédait à un audit extensif qui ne durait jamaisplus de 90 jours et proposait des solutions que le Ministère devait mettre en œuvre dans les 12mois qui suivaient.

Ces audits appliquaient systématiquement un principe directement hérité de la théorieéconomique : la notion de coût/efficacité16 symbolisée par l’expression « value for money »que l’on peut résumer ainsi : « toute dépense, tout programme doit être jugé et engagé àl’aune du rapport coût/efficacité, sans autre critère de décision, ce qui requiert la productiond’indicateurs, de mesures de performances, d’évaluation, de mise en concurrence. »17 Sonintroduction a été vécue par les responsables des collectivités locales comme une attaqued’une grande violence instaurant le « règne de la terreur comptable ». Et si des résultats ont,dans un premier temps, été obtenus, il semble qu’ils l’aient surtout été aux dépens dessalariés.

Deux modèles de réforme de la fonction publiqueOsborne, Gaebler (1993) OCDE, 1997- Introduire la compétition entre services- Donner plus de pouvoir et de liberté dechoix aux citoyens- Mesurer les résultats- Guider par les objectifs- Des clients plutôt que des usagers- Gagner de l’argent, pas seulement endépenser- Décentraliser le commandement,management participatif- Préférer chaque fois que possible lesmécanismes de marché à la bureaucratie- Ne pas se contenter de produire des servicespublics, mais catalyser les efforts de tous lesacteurs pour résoudre les problèmes de lacollectivité

- Renforcer la fonction de gouvernance aucentre- Déléguer l’autorité- Assurer la performance, le contrôle et laresponsabilité- Améliorer le management des ressourceshumaines- Optimiser les systèmes d’information- Développer la concurrence et le choix- Améliorer la qualité des réglementations- Construire des organisations réactives

Osborne, David,Ted Gaebler, ReinventingGovernment: How the Entrepreneurial

Kickert & alii, Public Management andAdministrative Reform in Western Europe,Edward Elgar, 1997

15 Voir sur le cas hollandais, E. Pieter Jansen, The Use of Performance Information Case Studies in Local SocialServices Departments, Working paper, Université de Groningen, 200216 Cette notion peut conduire à des conclusions radicales : elle a amené des économistes de premier plan àrecommander de ne pas reconstruire La Nouvelle-Orléans à la suite de l’Ouragan qui l’a détruite.17 Patrick Le Gallès, La restructuration de l’Etat en Grande-Bretagne, in Gouverner par les instruments,Sciences-Po, 2004

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Spirit is Transforming the Public Sector.1993, Penguin.

Administrative Reform in Western Europe,Edward Elgar, 1997

Le NPM a également favorisé le développement d’outils de gestion publique moinsbrutaux ou… plus rationnels comme les partenariats privé/public. Il a conduit ces dernièresannées au développement dans plusieurs pays européens, et sur recommandation de l’OCDE,de mesures d’impact de la réglementation. Il s’agit de réexaminer les réglementations pourvérifier si elles répondent toujours aux objectifs qui leur sont assignés et ceci autant du pointde vue de l’usager (traditionnellement négligé) que de celui de l’autorité publique. Ce quidans un environnement en constante mutation paraît de bon sens18.

La montée en puissance du NPM a également modifié en profondeur les attentes àl’égard du management public auquel on a demandé 1/d’être directement responsable de sesactes (ce qui, en pratique, a souvent voulu dire qu’il fallait construire des dispositifs quipermettent d’imputer les résultats à des agents) et 2/ d’être attentif à des performances quel’on peut mesurer.

Le temps des interrogations

Si la France qui a pris un retard dans ce mouvement de réforme en est encore à lesconcevoir et à tenter de les mettre en œuvre, les pays les plus avancés ont acquis uneexpérience suffisante pour que l’on puisse en tirer des bilans. Ces réformes ont-elles été aussiefficaces que le promettaient leurs prometteurs ? ont-elles amélioré les performances desadministrations, que ce soit au plan national ou au plan local ?

Ces bilans soulignent, d’abord, qu’un certain nombre de pays ont ignoré cemouvement, c’est le cas, par exemple, du Japon, que d’autres ont refusé d’appliquer uncertain nombre de ses préconisations (l’Australie s’est interdit de pratiquer le système desagences jugeant contre-productive la séparation de la définition des politiques de leur mise enœuvre, la Chine met aujourd’hui en place des politiques volontaristes de recrutement de sesfonctionnaires sur concours pour échapper au clientélisme…). Ils tirent, ensuit, des bilansnuancés, voire mitigés des réalisations. Et cela, dans à peu près tous les domaines.

Les auteurs qui se sont intéressés aux agences ont montré qu’elles avaient eu poureffet de réduire le poids de la haute fonction publique dans la définition des politiques,renversant ainsi une tendance observée dans la plupart des pays occidentaux dans les années70. Ce serait, notamment, le cas aux Etats-Unis et en Grande-Bretagne19. Or, l’implicationcroissante des hauts fonctionnaires dans la définition des politiques avait eu pour effet decréer une véritable continuité dans les projets malgré les alternances politiques, continuitéqu’illustre, en France, par exemple, la gestion du temps de travail. Ce sont les mêmes idées(annualisation, flexibilité…) qui courent des premières réformes de Philippe Seguin (réformeBalladur) aux lois sur les 35 heures de Martine Aubry (qui a travaillé, alors qu’elle étaitfonctionnaire, aux réformes introduites par Philippe Seguin). Le recul de l’influence des hautsfonctionnaires dans la définition des politiques pourrait donc favoriser une plus grandevariation dans les orientations à l’occasion des alternances politiques.

Ceux qui se sont intéressés aux privatisations ont montré qu’elles n’étaient pastoujours synonymes d’amélioration des performances ou des prix pour les consommateurs. Il

18 On retrouve en France ces préoccupations dans les travaux de la commission Mandelkern sur la qualité de laréglementation.19 Aberbach & Rockman, Back to the future ? Senior federal executives in the United States, Governance, 1997

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y a débat et si elles ont dans certains cas répondu aux attentes de leurs promoteurs, ce ne l’estpas dans d’autres.

Les partenariats privé-public, inventés en Grande-Bretagne et en Australie et introduitsdepuis dans nombre de pays,dont la France, sont également remis en cause, au moins pour lesgrands projets. La Banque Mondiale qui en était un ardent défenseur est revenue dessus : il ya des investissements que seule la collectivité publique peut engager. Le Monde citaitrécemment les propos d’un responsable de la Saur, une entreprise spécialisée dans la gestionde l’eau, qui disait : « La construction de grands réseaux d’infrastructures dépasse l’horizond’une entreprise privée. En Occident, leur réalisation s’est étalée sur plusieurs générations.Comment a-t-on pu imaginer que nous pourrions tout faire en une génération ? »20 D’autrescritiques soulignent le coût de leur préparation, des appels d’offre, des mises aux enchères quipourraient représenter jusqu’à 20% du coût global du projet dans certains cas.

Les nouvelles méthodes de management, dont la mise en œuvre s’est heurtée à denombreuses difficultés, comme on l’a vu dans le cas des municipalités britanniques ethollandaises, n’ont pas donné pas les résultats escomptés. D’où le retour de débats en Grande-Bretagne sur la meilleure manière de réformer et rationaliser une fonction publique quiprésente des défauts proches de ceux que l’on dénonce de ce coté-ci de la Manche21. On yparle de nouveau de rationalisation, mais non plus appliquée comme dans le cas des Raynerscrutinies à quelques départements, mais à l’ensemble de la fonction publique. Ces débatssont nourris par les évaluations des performances des différentes administrations publiquesqui se sont développées comme celle de la BCE (Banque centrale européenne) qui metl’administration britannique en 23ème position derrière la France (dont les performances dansce palmarès se situent juste dans la moyenne loin derrière celle des Pays-Bas, des Etats-Unisou de l’Australie), mais aussi l’Allemagne, le Canada, l’Australie.

Les critiques venues de Nouvelle-Zélande, le pays qui a initié cette révolution, ne sontpas moins vives. Elles se sont, d’ailleurs, traduites par un renversement dans les politiques derecrutement : les effectifs des consultants et intervenants extérieurs qui étaient la panacée dansles années 80 ont reculé de 21%, tandis que ceux des fonctionnaires ont augmenté de 28%22.

Pourquoi ces interrogations ?

Plusieurs facteurs peuvent expliquer ces déceptions. Au delà des motifs classiques(investissements tellement lourds qu’ils ne peuvent être rentabilisés dans l’horizon desentreprises privées, souci de l’intérêt général), on peut avancer plusieurs raisons d’ordre« techniques ».

Les modèles proposés par les théoriciens du New Public Management ne sont pas àl’abri des dérives. Confier les missions de la fonction à des agences a des vertus, maisprésente l’inconvénient de pérenniser des activités qu’il serait plus facile d’abandonner dansdes structures traditionnelles. Le Commissariat au Plan en est en France un bon exemple. Onsait que nous n’avons plus de plan depuis des décennies, ce commissariat n’a pas disparu. Lespolitiques hésitent à supprimer des institutions qui leur donnent la possibilité de nommerquelqu’un qu’ils souhaitent récompenser sans cependant lui donner un poste politique. Unefois nommé à la tête de l’institution, ce responsable, s’il a un peu d’esprit d’initiative, sait

20 Laurence Caramel, Eau : le partenariat public-privé vogue d’illusions en déconvenues, Le Monde, 10 mars2005.21 Voir, par exemple, Nicholas Timins, War on waste: can the government cut spending, set staff free and changethe way it treats the public? Financial Times, 21/02/200422 Jim Traue: Bigger does not mean better, New-Zealand Herad, 22/04/2005

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trouver des missions et, surtout, des alliés dans la société civile qui interviendront en cas demenace (qui interviendront d’autant plus vivement, qu’ils auront été plus subventionnés) ;

Les privatisations ne sont pas un remède à la difficulté nouvelle qu’est l’allongementdes prises de décision dans le domaine public qui augmentent les coûts. La recherche decompromis entre des logiques contradictoires, le tâtonnement politique (où faire passer uneroute ? une voie ferrée ? comment concilier les intérêts des vignerons et des amateurs de bonvin et ceux des usagers du rail ?) augmente les coûts des projets indépendamment du mode deréalisation.

La concurrence, souvent efficace, a des limites et peut, à l’occasion, se révéler contre-productive. On sait, par exemple, que dans les industries qui demandent des investissementsinitiaux élevés (comme la pharmacie ou les télécommunications), le monopole qui permet detirer plus longtemps parti des investissements réalisés favorise l’innovation alors qu’uneconcurrence trop vive la freine, les entrepreneurs hésitant à investir dans des activités trèsincertaines sans être assuré de pouvoir récupérer leur mise.

Il faut, encore, ajouter que le modèle bureaucratique si décrié a des avantages danscertaines situations. Basé sur un système de règles strictes et un modèle hiérarchique, il esttrès efficace lorsqu’il faut rapidement mobiliser tous les effectifs. La rapidité avec laquelle lespompiers de New York en septembre 2001, les électriciens d’EDF en 1999 ont montré lesvertus de ce modèle dans les catastrophes.

Le modèle bureaucratique est également très efficace dans les usinesadministratives qui disposent d’un monopole qui leur évite de devoir faire évoluer leursproduits : il permet de construire des organisations de type taylorien qui emploient unpersonnel peu qualifié mais peu coûteux à des tâches répétitives.

On ne peut, enfin, exclure que les solutions retenues étaient inadaptées ou que laconduite du changement ait été mal menée. L’expédition militaire américaine en Irak a donnéune belle illustration d’erreur dans le choix des solutions. Le Pentagone a réorganisé il y aquelques années ses troupes sur le modèle du flux tendu très à la mode dans l’industrie. Cequi est efficace dans des univers sans friction se révèle catastrophique dans des univers d’unegrande complexité. De fait, les unités américaines en marche vers Bagdad au printemps 2003se sont trouvées à plusieurs reprises en rupture d’approvisionnement de nourriture et… demunitions. Même chose pour les britanniques qui avaient mis au point un dispositif decommande des repas au dernier moment.

Les projets qui n’ont pas abouti faute d’une conduite du changement efficace sontégalement très nombreux.

Pour conclure : un impact durable sur le management de la fonction publique

Si interrogations il y a, il n’y a pas de proposition de revenir en arrière. C’est qu’on ale sentiment que le modèle bureaucratique qui s’imposerait à toute la fonction publiquequelles que soient les activités, a vécu. Ce modèle inventé par l’Etat s’est dans les années 20diffusé dans l’ensemble de la société civile. Les grandes entreprises l’ont emprunté pourconstruire les usines massives des années 30. Elles s’en sont progressivement débarrassédepuis le début des années 70. C’est au tour des fonctions publiques de le faire évoluer, ce quisuppose de renforcer le management de proximité et de mettre l’accent sur :- les performances et les résultats (plutôt que la sécurité juridique)- la compétence qui se construit (plutôt que l’épreuve de concours),- le service au client (plutôt que l’application de la règle)

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- la recherche de l’efficacité économique (plutôt que la course au budget).Ce qui ne veut pas dire appliquer au secteur public les recettes et les méthodes du

secteur privé, ce qui n’aurait aucun sens et ne pourrait conduire (n’a conduit là où on a tentél’expérience) qu’à des catastrophes. Il s’agit, plutôt, de revoir, à la lumière des théoriesmodernes du management les pratiques, de s’interroger sur leur raison d’être et sur leurefficacité. Plusieurs des mécanismes qui commandent aujourd’hui le fonctionnement de lafonction publique peuvent être remis en cause parce que les motifs qui avaient amené à lescréer ont disparu. Pour ne prendre que cet exemple, le recrutement sur concours a été conçusous la Troisième République, sur les conseils d’Henry Fayol23, un des grands théoriciens dumanagement, pour lutter contre le favoritisme et les recrutements politiques que favorisait lespratiques clientélistes. Dès lors que ce problème a perdu de son acuité, on peut envisager des’adresser au marché pour recruter des agents de la fonction publique.

23 Voir, notamment, ses textes sur la réforme de la Poste.

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Bilan des politiques inspirées du NPM en Grande-Bretagne

De nombreux travaux ont été menés ces dernières années en Grande-Bretagnepour évaluer les politiques menées dans le cadre des politiques basées sur le NPM. Cesbilans sont souvent mitigés, comme on pourra en juger d’après ces synthèses de plusieursétudes réalisées par Simon Burgess et ses collègues de l’Université de Bristol.

Rémunérations selon les performances

Les britanniques ont beaucoup parlé de l’introduction de rémunérations au mérite,selon les performances dans la fonction publique. Les études de bilan actuellement faitesmontrent :

- que ces politiques ne se sont pas généralisées : la fonction publique a semble-t-iltraîné des pieds, résisté. On est, en tout cas, très loin de ce qui existe dans lesecteur privé ;

- là où ces politiques ont été mises en place, éducation, santé les résultats varientselon les secteurs et selon le mode de rémunération. Il semble que les médecinssoient plus sensibles aux incitations financières que les enseignants.

La compétition entre établissements

La compétition entre établissements a été utilisée en Grande-Bretagne dans denombreux secteurs : service de l’emploi, santé (entre hôpitaux…). Le bilan invite auxnuances. Il semble qu’il soit légèrement négatif dans le monde des hôpitaux (mesuré selonle nombre de décès…).

Les agences

Le bilan des agences (programme lancé par les gouvernements conservateurs etétendu par le gouvernement travailliste en 1997) est également nuancé. Ce programme aété très étendu puisqu’il y aujourd’hui plusieurs centaines d’agences (plus de 800) quiconsomment à peu près le tiers du budget du gouvernement britannique.

Il a été lancé sans que soit mis en place un dispositif de contrôle des agences niconçu un système de coordination. D’où des difficultés :

- manque de contrôle démocratique sur ces institutions (on voit l’administrationéchapper au contrôle des parlementaires, avec, d’un coté l’Europe et, de l’autre,ces agences semi-autonomes),

- difficultés de coordination avec des doublons, des zones de compétition entreagences…

- manque d’un système de gouvernance distribuée

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Petite histoire de l’analyse coût/avantage dans l’administration américaine

La réforme de l’Etat aux Etats-Unis a mis l’accent dés le début des années 70sur l’application de l’analyse coût/avantage (ou coût/bénéfice) à la réglementation.Cette méthode a été développée dans les départements law and economics desuniversités américaines dans les années 60 et 70, mais elle repose des principes anciensdéveloppés au 19ème siècle par les ingénieurs économistes français (notamment HenriNavier et Jules Dupuit) et utilisée régulièrement en France par les spécialistes desgrands équipements d’infrastructure (routes, fer…) depuis les années 60 dans le cadrede ce que l’on a appelé la Rationalisation des Choix Budgétaires. Elle consiste pourl’essentiel à réaliser des analyses d’impact qui s’appuient sur une évaluation monétairedes coûts et des bénéfices attendus de la réglementation.

Les principales phases de cette réforme ont été les suivantes :- administration Nixon : création de revues de la réglementation (système des

« quality of life  reviews » qui tentent, au travers d’une meilleure circulation desprojets réglementaires au sein de l’administration d’évaluer l’impact desmesures sur l’environnement, la santé et la sécurité) ;

- administration Ford : toute proposition de réglementation doit avoir fait l’objetd’une analyse de son impact sur l’inflation ;

- administration Carter : création d’une agence spécialisée dans l’audit des projetslégislatifs et réglementaires ;

- administration Reagan : la méthode d’analyse coût/bénéfice doit être appliquéeà toute « major rule » ;

- administration Carter : reprise de cette méthode d’analyse dans le projet de« réinventer le gouvernement » ;

- administration Bush : le Congrès envisage de généraliser cette procédure et del’appliquer à des règlements existants.L’objectif de l’application de cette méthode d’analyse à la réglementation est de

donner aux décideurs des instruments pour arbitrer entre différentes alternatives et ainsiaméliorer la qualité de la réglementation.

Cette méthode est aujourd’hui critiquée par de nombreux auteurs quis’interrogent sur son efficacité (si elle a amélioré la présentation formelle desréglementations en a-t-elle amélioré le fond ?), critiquent sa complexité et doutent, pourles plus sévères, de la possibilité même de réaliser ce genre d’analyse au sein dupouvoir exécutif. Cette méthode d’analyse est également critiquée sur le fond : est-illégitime que les décisions politiques soient exclusivement basées sur une analyse detype économique ?

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Le renouveau des théories des organisations…

Là où elles ont été mises en application, les thèses du New Public Management ontconduit à des solutions sensiblement différentes. On ne peut pas dire que la Nouvelle-Zélande,les Pays-Bas ou la Grande-Bretagne aient développé des modèles identiques. Cela vient sansdoute de que la volonté de réformer l’Etat, d’introduire de nouvelles méthodes demanagement dans la fonction publique inspirées du secteur privé24 est apparue alors mêmeque la théorie du management en pleine rénovation était dans l’incapacité de proposer unmodèle unique.

Dès la fin des années 40, les théories traditionnelles, basées sur les travaux de Fayol etde Taylor, sont soumises à une vive critique. On leur reproche leur manque de rigueurscientifique (Simon, March), leur indifférence aux acteurs (courant des relations humaines) etune confiance démesurée dans la rationalité. Ces critiques se multiplient alors mêmequ’émergent des spécialités nouvelles : des mathématiciens spécialistes de la rechercheopérationnelle développent des algorithmes qui fondent la logistique. D’autres « inventent » lemarketing, la communication, modernisent la comptabilité… Tous ces travaux donnentnaissance à des théories alternatives du management et de l’entreprise venues d’horizons trèsdifférents : cybernétique et sociologie, économie et théorie de l’information… Bien loin depouvoir prendre pour modèle une théorie unifiée de l’entreprise privée et de son management,tous ceux qui veulent réformer l’Etat doivent faire avec une théorie de l’organisation éclatéequi propose de multiples représentations de l’entreprise qui n’ont souvent en commun qued’être très éloignées du modèle canonique basé sur l’organigramme.

Ce renouveau de la théorie des organisations aurait pu rester confiné dans leslaboratoires universitaires. Ce n’est pas ce qui s’est produit du fait de la montée en puissancedes cabinets de conseil et des sociétés de service informatique, acteurs nouveau qui ont encommun de vendre des prestations de main d’œuvre qualifiée qu’il est difficile d’évaluer surun marché très concurrentiel. A défaut de pouvoir se différencier par les prix, ces cabinets ontutilisé l’innovation théorique comme outil de pénétration des marchés. Dire que ces cabinetsont innové et inventé des thèses nouvelles serait excessif, ils ont le plus souvent « mis enmusique », « traduit » dans un langage accessible par le management les résultats deslaboratoires. Ils ont transformé en prescriptions (« c’est ainsi qu’il faut se comporter ! »,« c’est ce qu’il faut faire ! ») les résultats « positifs » des sociologues et des économistes(c’est ainsi que se comportent les entrepreneurs), le passage de l’un à l’autre se faisant par lasélection des meilleurs : « il faut se comporter de cette manière parce que c’est ainsi que secomportent les entreprises les plus performantes». C’est la recette qu’ont appliquée Peters etWaterman, les auteurs de l’un des livres de management qui a eu le plus de succès cesdernières années. Le prix de l’excellence, qui s’est, disent ses éditeurs, vendu à plus d’unmillion d’exemplaires aux Etats-Unis, recycle et met dans une forme accessible des conceptsdéveloppés dans les universités : critiques de la rationalité et de la théorie de la décision,théorie des coûts de transaction, des déséconomies d’échelle, de la motivation intrinsèque…

Du fait de ces évolutions, il n’y a plus aujourd’hui de théorie unifiée du management,mais une bibliothèque de modèles que chacun bricole au mieux de ses besoins immédiats etde ses préférences idéologiques. Ce n’est pas la même chose de dire « je suis à la tête d’unevéritable PME » et de dire « Je suis un rouage dans une grande bureaucratie ».

24 Juste retour des choses ? Les grandes entreprises de la première révolution industrielle se sont construites encopiant les grandes bureaucraties inventées par l’Etat.

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Cette situation a dévalorisé les thèses tayloriennes du « one best way » et favorisé ledéveloppement d’une sorte de relativisme managérial : il n’y a pas de recette infaillible, maisuniquement des solutions adaptées à des situations toujours différentes, il n’y a pas unesolution unique, il y a, ce qui est tout différent, des « bonnes pratiques », que l’on peutemprunter.

Nous n’examinerons ici quelques unes des représentations les plus courantes del’entreprise.

Représentation AuteursStructure, réseau Mintzberg, SabelRoutine Cyert, March, Nelson, WinterSystème MélèseCoalition politique MarchMarché Alchian, DemsetzProcessus Hammer, ChampyIncitations HolmstromRessources Penrose, Wernerfeit, BarneyCompétences MEDEF

Organigrammes, structures arborescentes : le modèle des organisateurs

L’organigramme est certainement la représentation la plus ancienne, la plus fréquenteet la plus banale (ce qui ne veut pas dire la plus simple) des organisations. Si, malgré lestravaux approfondis de Mintzberg25, son analyse paraît délaissée par les théoriciens dumanagement depuis une trentaine d’années26, elle continue d’intéresser les praticiens quiattachent toujours autant d’importance à ces outils qui donnent un cadre aux collaborateurs,qui définissent leurs missions, ce que l’on attend d’eux, non pas de manière générale, commedans le contrat de travail qu’ils ont signé, mais de manière plus précise, lorsqu’ils ont trouvéleur place dans l’institution. Dans beaucoup d’entreprise, l’organigramme est utilisé commeun outil de gestion : on le modifie régulièrement pour améliorer les performances, ajusterl’organisation aux individus, à leurs capacités, et résoudre toutes ces difficultés que l’on décriten disant : « c’est un problème d’homme ». Ces modifications font en général l’objetd’investissements importants et passent rarement inaperçues.

Les organigrammes relèvent de ce que les mathématiciens appellent des graphes quel’on peut rencontrer sous des formes très variées. Le monde du travail n’en utilise quetrois mais très différentes : l’arborescence (appelée également pyramide), la plus fréquente, lamatrice et la maille.

La possibilité de représenter l’entreprise comme une structure hiérarchisée, estcertainement ce qui a amené la tradition à retenir les structures arborescentes de préférence àd’autres formes. Etant, de tous les graphes, ceux qui offrent le plus court chemin entre lesommet et n’importe quel autre point, ces structures permettent de distribuer dans un espace àdeux dimensions les relations de pouvoir, de lier l’influence d’un acteur, son importance à la

25 Voir, notamment, Structure et dynamique des organisations, Les Editions d’organisation, 198226 Ce désintérêt vient pour beaucoup de la critique impitoyable de Simon (The proverbs of administration, 1946,Les organisations, 1975) qui a reproché aux théories de l’organisation leur imprécision et leurs contradictions.

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place qu’il occupe dans l’organigramme. La distance par rapport au sommet mesure lepouvoir de chacun.

Ces structures arborescentes ont un autre avantage : elles se prêtent bien à lareprésentation du raisonnement analytique (on la trouve dans les séries de définition dePlaton), celui-là même qu’utilisent les entrepreneurs lorsque, réfléchissant, à l’organisation deleur entreprise, ils divisent le travail entre leurs collaborateurs en tâches élémentaires : lacomptabilité/la production/la vente…

Les structures fonctionnelles

La division fonctionnelle est la première et la plus courante des formes données à cesstructures. C’est aussi la plus naturelle, la plus proche de la division initiale du travail : onclasse les gens selon leur savoir-faire et on met ensemble ceux qui exercent les mêmesmétiers, utilisent les mêmes outils et exploitent les mêmes informations.

Dans les organigrammes fonctionnels, les effectifs de l’organisation sont décomposésselon deux logiques qui se mêlent et se combinent : une logique des métiers et une logique despositions (hiérarchie). Chacun est placé dans l’organisation au niveau qui correspond à saposition dans la branche qui correspond au métier qu’il exerce, comme dans l’exemplesuivant :

Organigramme fonctionnel

Ingénieur en chef

Chef d'atelier 1 Chef d'atelier 2

Directeur d'atelier Directeur du laboratoire

Directeur de l'U1 Directeur de l'U2

Directeur des usines Directeur commercial Directeur administratif

Directeur

Le chef d’atelier est dans cet exemple placé dans la branche usines au niveau qui est lesien (soit n-4).

Cette structure a l’avantage de la simplicité et de la clarté. C’est celle sur laquelle ontd’abord travaillé les premiers spécialistes de l’organisation. Très vite cependant ils ontidentifié des difficultés. Henry Fayol a montré dés le début du 20ème siècle (mais son analyses’appuyait sur son expérience d’industriel qui datait de la fin du 19ème) que ces structuresrendaient difficiles les échanges entre collègues travaillant dans des branches différentes. Pourqu’une information passe entre deux salariés de même niveau n’appartenant pas au mêmeservice, il faut qu’elle monte dans ces structures hiérarchiques jusqu’au nœud qui lessupervise tous deux avant de redescendre vers la personne concernée. Dans notre exemple, lechef d’atelier ne peut entrer en contact avec un collaborateur de la direction commercialequ’en passant par le directeur. Non seulement cela prend du temps, mais cela multiplie lesobstacles.

Plus une organisation est importante, plus ces obstacles sont nombreux et plus leurseffets gênants. Comme l’ont découvert dans les années 20, les industriels américains étudiéspar Chandler, cette structure rend difficile le pilotage d’organisations importantes qui

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fabriquent plusieurs lignes de produits ou qui interviennent sur plusieurs zonesgéographiques.

Les structures multi-divisionnelles

Pour résoudre cette difficulté, Fayol proposait la création de ponts, de passerelles quiautorisent les collaborateurs à dialoguer avec des collègues d’autres branches sans remontertoute la pente hiérarchique. Plus radicaux, les industriels américains ont revu la constructionmême de l’organigramme et proposé de nouvelles structures, comme la division par produits :

Division par ligne de produits

Directeur services généraux

Directeur commercial

Usine 1 Usine 2

Directeur Fabrication

Directeur Produit 1

Diecteur commercial Directeur fabrication

Directeur Produit 2 Directeur Produit 3

Directeur

ou, celle par régions :Division par régions

Direction financière

Commercial

Usine 1 Usine 2

Fabrication

Région 1 Région 2 Région 3

Direction des Régions Direction industrielle

Directeur

D’autres types de regroupement sont envisageables, comme celui par clientèle(responsable du marché des PME, du marché des grandes entreprises, des particuliers…).Toutes ces nouvelles organisations que l’on a regroupées sous le nom d’organisations multi-divisionnelles (« M-form » dans la littérature anglo-saxonne par opposition avec lesorganisations unitaires ou « U-form ») ou organisations par objectif (le directeur d’unebranche a un objectif : son produit, sa région, sa clientèle…)27 ont pour avantage de réduire lescoûts de coordination : l’essentiel des échanges se fait au sein de la même branche et il n’estplus nécessaire de remonter tout en haut de l’organigramme pour mettre en relation laproduction et le commercial…

27 L’expression est de Luther Gulick. Cette organisation par objectif ne se confond pas avec le management parobjectif de Peter Drucker, même si la filiation de l’une à l’autre est patente.

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A la recherche d’organisations plus plates

Le même souci de réduire les coûts de coordination a amené, ces dernières années, àconstruire des organisations plus plates qui diminuent les problèmes de communication,limitent la paperasserie et réduisent les coûts de coordination (c’est-à-dire d’infrastructure :réduire les couches hiérarchiques agit sur la masse salariale mais aussi sur les frais généraux :locaux, matériels, fonctions de support…).

Une enquête réalisée auprès de 300 grandes entreprises américaines a montré que lesCEO (l’équivalent de notre PDG) ont plus de contacts avec les chefs de division auxquels ona, par ailleurs, donné plus de responsabilité et d’autonomie28. La principale victime de cemouvement est celui qu’on appelle le COO (le Chief Operating Officer, un peu l’équivalentde notre directeur général). La manière dont Renault et Nissan s’organisent aujourd’huis’inscrit dans cette logique. S’il veut diriger d’une même main ces deux entreprises sansintermédiaires, Carlos Ghosn va devoir construire un système d’information fiable et donnerbeaucoup plus d’autonomie à ses collaborateurs directs. Mais cette plus grande autonomien’est envisageable que si ces chefs de division ont des objectifs définis dont ils sont tenuspour responsables des résultats obtenus29.

La plus grande mobilité des dirigeants des grandes entreprises dont parle souvent lapresse financière, elle est une conséquence directe de cette évolutions des structures : s’ils neréussissent pas à atteindre leurs objectifs, on les remplace.

Ce mouvement s’est accompagné dans ces grandes entreprises d’une modificationsubstantielle des politiques de rémunération et d’incitation. On a augmenté la part de laparticipation au capital et aux résultats (bonus, stock-options…) dans les rémunérations deschefs de division. Ces politiques de rémunération rapprochent ces entreprises de cesorganisations qui fonctionnent sur le modèle du partenariat : cabinets de consultants,d’avocats… où chaque partenaire est largement rémunéré en fonction du chiffre d’affairesqu’il rapporte. On a parlé à propos de ces évolutions de création d’entreprises réseau. Il seraitpeut-être plus judicieux de parler de structures ouvertes.

Hétérarchies, districts industriels et structures ouvertes

Autre structure ouverte : ce que l’on a parfois appelé les hétérarchies, mot valise quiassocie hiérarchie et marché. Ces modèles tout à la fois des entreprises réseau dont nousvenons de parler construites sur le modèle du partenariat, des organisations très décentraliséeset de ce que l’économiste britannique Alfred Marshall appelait des districts industriels (oudans le vocabulaire des économistes contemporain, clusters), c’est-à-dire des milieux danslesquels coexistent des entreprises qui travaillent ensemble, partagent des ressources, uncentre de recherche, une université, des prestataires de service, des compétences… Nous enconnaissons plusieurs en France, dans le Jura, dans la région de Cholet, en Italie qui ontretenu ces dernières années l’attention des économistes et des géographes30.

Ces auteurs ont mis en évidence l’émergence d’organisation hybrides qui empruntentau marché et aux structures hiérarchiques, qui nouent des relations de longue durée avec des

28 Voir là-dessus, Raghuram G.Rajan, Julie Wulf, The Flattening Firm : Evidence from Panel Data on theChanging Nature of Corporate Hierarchies, working paper, 200329 Dans un article publié à la veille de sa prise de direction des deux entreprises, Carlos Ghosn insiste sur troismots clefs : les objectifs, la transparence (« diriger une entreprise impose un devoir de vérité et detransparence ») et la responsabilité (Dépassons nos frontières, Le Monde, 24/03/05)30 Charles Sabel est l’un de ceux qui a le plus travaillé sur ces phénomènes, mais on peut également citer lestravaux de la Datar sur le même thème.

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partenaires de toutes sortes et s’organisent en réseau… Les frontières de ces entreprisess’évanouissent en même temps que la distinction entre marché et hiérarchie perd de sa netteté.Leurs travaux ont montré que la puissance de ces réseaux, de ces tissus d’entreprise tenaitplus à leur diversité qu’à leur spécialisation31. Diversité qui les rend plus résistants et plusflexibles.

Leurs travaux ont également souligné l’importance des institutions qui facilitent lesmouvements, les échanges. On a pu ainsi expliquer la prééminence de la Silicon Valley surd’autres régions industrielles spécialisées dans les nouvelles technologies (comme la Route128 près de Boston) par un environnement juridique qui facilite la mobilité des salariés (enCalifornie, à l’inverse de ce qui se passe partout ailleurs aux Etats-Unis, on ne peut fairesigner à un salarié de contrat d’exclusivité, si bien que lorsque celui-ci quitte une entreprise,il peut immédiatement se faire embaucher par un concurrent ou créer sa propre entreprise etfaire concurrence à son ancien employeur. C’est évidemment une excellente manière de fairecirculer les idées.

Choisir une structure

On aimerait pouvoir donner des recommandations d’ordre général sur le choix desstructures. C’est très difficile. Quelques études ont bien tenté de comparer leur efficacité, maissans grand succès. Il ne semble pas que l’on puisse dire ex cathedra que l’une soit préférable àl’autre même si l’on sait que les regroupements par objectifs ont été développés pouraccompagner la croissance des grandes entreprises américaines32. Des travaux britanniquesont, à la fin des années 70, mis en évidence l’extrême variété des solutions imaginées par lesentreprises mais également l’existence de régularités : au sein d’un même secteur, les sociétésles plus performantes ont en général des structures voisines, ce qui suggère que certainesstructures sont mieux adaptées que d’autres à une activité33. Il ne semble pas que cela aitchangé. Les travaux récents qui ont repris cette question concluent de la même manièrequ’aucune solution ne présente d’avantage définitif sur les autres :

- Maskin & alii se sont intéressés à l’impact de l’effet concurrence interne sur lesperformances34. Les organisations basées sur des regroupements par produits ourégions permettent des comparaisons entre unités et donnent au management lapossibilité de jouer de la compétition entre responsables, de sélectionner les meilleurset de se séparer des moins bons ;

- Besanko et Regibeau se sont intéressés aux politiques de rémunérations35. Lesstructures par produit sont plus efficaces là où l’on peut facilement lier lesrémunérations aux performances (elles permettent, en effet, de tirer pleinement partide ce mécanisme de motivation des salariés) ; lorsque c’est plus difficile, lorsque lesrésultats dépendent de facteurs extérieurs ou lorsque les rémunérations basées sur lesrésultats créent de trop grands écarts entre collaborateurs exerçant le même travaildans des divisions différentes, les structures fonctionnelles semblent plus efficaces

31 Ce qui va à l’encontre de la thèse classique depuis Adam Smith qui fait de la spécialisation le moteur de lacroissance des entreprises.32 Pour une histoire approfondie de ces évolutions, voir Alfred D.Chandler, Stratégies et structures del’entreprise, Les éditions d’organisation, 198933 Joan Woodward, Industrial Organization: Theory and Practice, Oxford University Press, New-York, 198034 Maskin, Quian, Xu, Incentives, information and organizational form, working paper,199735 David Besanko, Pierre Regibeau, A Multi-Task Principal-Agent Approach to Organizational Form , workingpaper, Northwestern University - Kellogg School of Management, 2000

31

(peut-être tout simplement parce qu’elles évitent des politiques de rémunérationscontre-productives).On pourrait également avancer que les organisations par produits facilitent les

stratégies de portefeuille et l’abandon des unités les moins efficaces. On pourrait encore direqu’elles favorisent le management par les chiffres et les données financières. Mais on pourraitopposer à cela les inconvénients des structures multi-divisionnelles qui conduisent à dupliquerles compétences (il faut des spécialistes de chaque discipline dans chaque division), àrenforcer le centre chargé d’homogénéiser des pratiques qui ont naturellement tendance àdiverger, à développer un double niveau de compétences dans à peu près toutes les disciplinesavec des experts au centre et des opérationnels moins qualifiés dans les équipesdécentralisées. L’histoire même des entreprises montre que les structures multi-divisionnellesqui avaient le vent en poupe dans les années 70 sont aujourd’hui en recul au profitd’organisations basées sur des logiques nouvelles qui font un plus large appel aux relations demarché et de partenariat.

Les débats autour des structures n’est pas sans rappeler ceux que suscite ladécentralisation politique qui n’est, après tout, qu’une variante appliquée à l’Etat du passaged’une organisation bâtie sur le modèle fonctionnel à une organisation de type régional. Cettevariante sera pleinement opérationnelle lorsque tous les services de l’Etat en région serontréunis sous la coupe d’un même responsable (le préfet…), ce qui n’est pas encore le cas.

L’étendue du contrôle (Span of control)

Les premiers théoriciens de l’organisation, Fayol en France, Luther Gulick aux Etats-Unis insistaient sur les avantages des structures « pointues » : un manager ne peut suivre,superviser de manière satisfaisante qu’un nombre limité de collaborateurs, en général de six àdix. Au delà, la complexité mesurée par le nombre de relations qu’il faut suivre augmente tantque ses capacités cognitives se révèlent insuffisantes. Leurs conclusions étaient pourl’essentiel basées sur l’intuition et l’expérience des managers et des militaires.

C’est un consultant parisien d’origine lituanienne,V. A. Graicunas, qui a apporté dansles années 30 la preuve mathématique de l’intérêt de ces structures pointues. Il a calculé lenombre de relations qu’un responsable (Tom dans son exemple) doit « contrôler». S’il n’a quedeux collaborateurs (Dick et Harry), il doit en contrôler six :

- deux relations directes avec ses collaborateurs (de Tom à Dick et de Tom à Harry),- deux relations de groupe (de Tom à Dick avec Harry (ce que Dick pense de Harry) et

de Tom à Harry avec Dick (ce que Harry pense de Dick))- deux relations entre ses collaborateurs (Harry avec Dick et Dick avec Harry).

Dès que l’on ajoute des collaborateurs, le nombre de relations à contrôler augmente demanière mathématique. Graicunas a montré qu’au delà de 5, ce nombre croissait extrêmementrapidement. Le passage de 4 à 5 collaborateurs augmente de 20% la capacité de travail, maisde 127% le nombre de relations à superviser. Un responsable qui supervise 12 collaborateursdoit, par exemple, « suivre » 24 564 relations36. Les gains que le manager réalise grâce à ladélégation de tâches sont insuffisants pour compenser l’énergie qu’il doit dépenser poursuivre les relations de ses collaborateurs.

36 Sur Graicunas et ses calculs, voir http://home.att.net/~nickols/graicunas.htm. Voir également, Lyndall F.Urwick, The Manager’s Span of Control, The Harvard Business Review, Mai-Juin 1956

32

Des études expérimentales ont, depuis, confirmé la plus grande efficacité desstructures pyramidales pointues. Les travaux d’Alex Bavelas et Leavitt ont montré que c’estdans les structures centralisées que l’information circule le plus rapidement37. Ceux de Carzoet Yanouzas ont suggéré qu’elle venait d’un contrôle plus fin des décisions soumises àdifférents niveaux hiérarchiques38. Cette efficacité a cependant des limites comme l’asouligné, dés les années 50, H.Simon. Réduire le nombre de collaborateurs qu’un managersupervise augmente le nombre de cadres et donc les coûts (salaires) et les contraintesadministratives (paperasserie…). De fait, on l’a vu, tout l’effort des organisateurs cesdernières années a porté sur la réduction du nombre de couches de management. Avec uncertain succès puisque l’on a vu s’aplatir les organigrammes des plus grandes entreprises alorsmême qu’elles ne faisaient que grandir par opérations successives de fusions et acquisitions.

Limites des organigrammes

Le succès des représentations de l’organisation sous forme arborescente vient de cequ’elle permettent d’analyser les mécanismes de coordination au sein des organisations entermes de pouvoir, mais aussi de ce qu’elle facilite la mise en place de mécanismes decontrôle de l’ensemble des salariés. Elles présentent cependant plusieurs inconvénients :

- elles sont statiques et contribuent à figer la structure alors même que les organisationssont en permanence confrontées à de nouveaux questions, elles doivent constammentchanger, ce qu’il est très difficile de représenter dans une structure arborescente. Defait, à peine l’encre séchée, l’organigramme est à revoir, à corriger. De fait lorsque lemanagement n’intervient pas régulièrement sur l’organigramme, celui-ci dépérit ;

- Elles sont indifférentes aux individus que l’on confond avec le poste qu’ils occupent etque l’on définit par les responsabilités de son titulaire (qui commande-t-il, quecontrôle-t-il ? de quoi peut-il être tenu pour responsable), sa spécialité (ses zones decompétences, ses savoir-faire, les tâches qu’on va lui demander d’accomplir), sescontacts « officiels » (ceux avec lesquels il collabore de manière quotidienne) ;

- Elles proposent un modèle de carrière basé sur la progression dans l’arbre. Dans lesorganisations très statiques dont le personnel ne bouge pas, ces promotions se font, àeffectifs constants, par création de niveaux intermédiaires (on crée des postes decadres, de responsables, qui s’éloignent de la production, qui ajoutent aux retards, auxcharges de travail des collègues, à la paperasserie que dénonçait Simon… En pratique, toutes les organisations ont des organigrammes, rares sont celles qui les

tiennent à jour. Et si le management les utilisent comme outil, c’est en général associés àd’autres.

L’entreprise comme société de marché

A coté de ces représentations classiques des organisations issues du monde dumanagement, s’en sont développées d’autres qui empruntent au monde de l’économie et quirabattent l’entreprise sur le marché.

Les économistes ont toujours éprouvé une certaine difficulté à intégrer cette formeparticulière qu’est l’organisation dans leurs modèles. L’idée de représenter l’entreprise

37 Bavelas et Leavitt, 1948. L’expérience consiste à mesurer la capacité de 5 personnes dont les communicationssont contrôlées à résoudre un puzzle.38 Carzo et Yanouzas, 1969

33

comme un marché a été développée par plusieurs économistes dans des contextesrelativement différents :

- un premier modèle a été développé par des théoriciens qui ont cherché à comprendrele phénomène hiérarchique. Pour les économistes, l’entreprise émerge lorsque descoûts de transaction trop élevés rendent les solutions de marché inefficaces : lesstructures hiérarchiques qui permettent une coordination à un coût plus faibles’imposent alors (Coase). Mais comment expliquer l’émergence d’organisationshiérarchiques dans une société de marché ? Pour répondre à cette question Alchian etDemsetz ont construit un modèle relativement simple qui fait de la hiérarchie unerelation contractuelle. Lorsque des agents se réunissent pour réaliser ensemble unetâche qu’ils ne peuvent mener à bien individuellement, le succès collectif est menacépar les comportements de passager clandestin (ou, si l’on préfère, de tire au flanc) decertains. Profitant de ce que leur contribution est invisible, ces « parasites » limitentleur effort. Si plusieurs se comportent de la même manière, l’effort collectif risque vitede se révéler inutile. Pour l’éviter, les agents choisissent un des leurs auquel ilsdonnent la responsabilité de contrôler le travail de chacun et de sanctionner ceux quitirent au flanc. Ce « moniteur » est rémunéré par le surplus qui reste une fois qu’ontété payés les salariés et les fournisseurs. La hiérarchie est dans ce modèle « inventée »par les collaborateurs ;

- un autre modèle a été développé par les spécialistes du marché du travail qui ont misen évidence l’existence d’un double marché dans les grandes entreprises : le marchéexterne et le marché interne du travail. La pratique de la publication des offresd’emploi internes est une illustration de ces mécanismes de marché à l’intérieur desentreprises. Cette image d’un marché interne a été appliquée à d’autres domaines qu’àl’emploi, notamment au domaine du capital : l’entreprise dispose de ressources encapital que se disputent ses membres un peu comme les entrepreneurs se disputent lesfaveurs des actionnaires à la Bourse.Associés à des techniques comptables qui individualisent centres de profit et centres

de coût (comptabilité analytique, méthode des coûts complets, méthode ABC…), ces modèlesont favorisé le développement d’indicateurs financiers simples et synthétiques (profit) et lamise en concurrence des services internes et des prestataires extérieurs. Dès lors que lesprestations fournies par un service sont assimilées à une opération commerciale, pourquoi nepas les mettre en concurrence avec l’extérieur ? Ces logiques ont assez naturellementaccompagné tout le mouvement d’externalisation et de recentrage des entreprises sur leursmétiers de base.

L’entreprise comme coalition politique

A l’inverse de la thèse sur l’entreprise marché à laquelle on peut reprocher sadimension théorique (jamais on n’a observé de groupes qui nomment un moniteur), la thèsede l’entreprise coalition politique qu’ont développée deux spécialistes de la théorie de ladécision, Cyert et March, paraît plus réaliste.

Proches de Simon, ces auteurs ont critiqué toutes les théories qui font de la décisionprise en entreprise le résultat d’une démarche rationnelle. Non seulement, notre rationalité estlimitée, mais les décisions que nous prenons sont le plus le résultat d’un arbitrage entre despositions conflictuelles. Le dirigeant joue, explique March, le rôle d’arbitre entre lesdifférentes parties prenantes : investisseurs (actionnaires), fournisseurs, clients, salariés,différents chefs de service, salariés…

34

Cette approche cache une critique implicite de la notion de pouvoir. Non seulement, ladécision n’est pas rationnelle, mais celui qui la prend n’est pas complètement libre de sadécision, il doit compter avec les autres. « Même si le pouvoir et l’influence sont des conceptsutiles pour beaucoup de situations, écrit notamment March, ils ne nous ont pas beaucoup aidéà comprendre de nombreux mécanismes de choix sociaux auxquels ils ont ététraditionnellement appliqués. »39

Cette approche laisse la place à la notion de coalition : on s’associe pour atteindre sonobjectif. Ainsi, lorsque les actionnaires ont voulu reprendre le pouvoir au management dansles grandes entreprises américaines, ils ont mis au point des politiques de rémunération quilient leurs revenus au cours de la bourse. Ce faisant, ils ont cassé l’alliance du management etdes salariés décrite sous le terme de technostructure par Galbraith au profit d’une nouvellealliance entre le capital et le management.

On remarquera, pour conclure, que cette vision « politique » des organisations, si elleréduit la distance entre les organisations économiques et les autres, n’aide guère à réviserl’organisation.

L’organisation comme tissu de routines

Le mot routine évoque la répétition, la standardisation et c’est bien ainsi qu’on l’alongtemps entendu. Les salariés auxquels on a confié des tâches simples, répétitives, lesexécutent sans plus réfléchir. Mais le mot a pris un sens nouveau dans les années 80 avec lestravaux de Nelson et Winter. Ces deux auteurs ont appliqué ce concept au comportement desentreprises. Les routines, ce sont ces pratiques, ces savoirs qu’elles ont accumulé et qu’ellesmobilisent lorsqu’elles prennent une décision qui les rendent prédictibles. On sait commentelles vont réagir. Il s’agit en général de comportements qui ont échappé à la formalisation, à lastandardisation et qui relèvent pour beaucoup d’un savoir tacite (on sait qu’il faut secomporter de cette manière mais on serait bien en peine d’en écrire la règle). Pour ne donnerqu’un exemple : on sait que dans certaines organisations, les postes de responsabilité sontconfiés à des ingénieurs issus des grandes écoles, ce n’est pas une règle écrite (pourrait-ond’ailleurs l’écrire ?), mais les personnes chargées des nominations prennent systématiquementet sans même y réfléchir des décisions qui vont dans ce sens et qui connaît l’organisation peutparfaitement prédire ce qu’ils feront.

Ce concept est intéressant en ce qu’il met en évidence tout à la fois la variété desorganisations (elles ne sont pas toutes pareilles, même lorsqu’elles travaillent dans le mêmeunivers) et des mécanismes de création de normes de comportements qui relèvent plus de lasociologie que de l’organisation : l’entreprise ne fonctionne pas seulement avec des règles etdes procédures. Ce concept met également en évidence les limites de la rationalisation.Malgré tous les efforts des organisateurs, il y a un reste qui leur échappe.

Pas plus que celui de culture d’entreprise qu’il rappelle, ce concept n’a vraiment donnélieu à des développements dans la littérature managériale : il est, en effet, et presque pardéfinition difficile d’agir sur des objets aussi rétifs à la saisie et à l’observation que lesroutines : on sait qu’elles existent, mais on ne sait comment les construire, les modifier, lestransformer.

39 James G.March, Décisions et organisations, p.66, Les Editions d’organisation, 1991

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L’organisation- système

Ce mode de représentation des organisations est apparu dans les années 60, à la suitedes travaux des théoriciens des systèmes qui ont développé toute une série de concepts,souvent empruntés à la thermodynamique et à la cybernétique pour décrire des systèmes detoutes sortes (biologiques, sociaux, techniques…) : principe de totalité, de rétroaction,d’homéostasie, d’équifinalité.

Au delà des effets de mode, l’application des modèles systémiques au monde desentreprises paraît liée à l’émergence de deux difficultés :

- la découverte du fossé qui s’est creusé dans les grandes organisations entre les choixstratégiques des directions générales et le fonctionnement des services de production.Tout se passe comme si les impulsions données par les directions générales restaientsans effet sur les opérationnels, d’où l’intérêt pour la courroie de transmission, lesystème de gestion,

- la montée en puissance de l’informatique dans les entreprises souvent mal vécue parles opérationnels qui avaient le sentiment (justifié) que les informaticiens faisaientpasser leurs contraintes et exigences avant celles de l’entreprise.L’analyse systémique a donc consisté à construire une maquette de l’entreprise qui

mette en évidence cette courroie de transmission qu’est le système de gestion appelé systèmede pilotage40. Son originalité tient à ce qu’elle distingue nettement dans le travail dumanagement la définition des objectifs (qui relève de la direction générale) du pilotage quiconsiste à guider les différentes parties du système vers la réalisation des objectifs.

Le pilote est celui qui, depuis la cabine de pilotage (le cockpit dit le constructeurinformatique SAP) reçoit les données sur la marche de l’organisation et qui, au vu de cesdonnées, décide des corrections de trajectoire et manie les leviers adaptés.

Cette approche d’ingénieur, très liée au développement de l’informatique etnotamment des ERP, ces logiciels intégrés que l’on rencontre dans les grandes entreprises,donne une place décisive au système d’information. Elle a d’ailleurs conduit audéveloppement de réflexions approfondies sur la nature des données dont le pilote a besoinpour suivre et corriger les trajectoires de son appareil.

Elle a contribué à enrichir la réflexion sur les indicateurs qui doivent être simples,pertinents, cohérents et convergents (il ne faut pas que l’amélioration des performances d’unsous-système se fasse au dépens des performances d’un autre sous-système : améliorer lesapprovisionnements est une excellente chose, encore faut-il éviter que les logiques du juste àtemps n’empêchent pas les ateliers de production de travailler). Ces indicateurs doiventcomporter trois éléments :

- des informations qui permettent d’anticiper la réalisation des objectifs,- des informations sur les écarts entre les réalisations et les objectifs,- des informations sur le fonctionnement interne (taux de rendement…).

En pratique, cette démarche a donné naissance au développement d’indicateurssophistiqués qui ne sont pas exclusivement financiers, comme ces balanced scorecards quiassocient aux éléments financiers des données sur les ressources humaines, sur les clients, surla capacité de l’organisation à changer…).

40 Voir sur l’approche systémique, Jacques Mélèse, L’analyse modulaire des systèmes de gestion, EditionsHommes et Techniques, 1984

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Cette approche systémique a le mérite d’intégrer la notion de feed-back, comme onpeut le voir sur ce schéma d’un système de contrôle de production41. Là où les approches detype organigramme sont exclusivement top-down, elle introduit la possibilité pour laproduction d’imposer ses priorités à la direction. Mais, elle néglige elle aussi les acteurscomplètement absents de ses modèles.

L’organisation comme série de processus

Cette approche plus récente dont on a beaucoup parlé à l’occasion des grands projetsde Business Process Reengineeering des années 90 est, elle aussi, liée à l’informatiquepuisque son objectif premier est de modéliser l’organisation pour pouvoir introduire desautomatismes. Elle repose sur un découpage de l’organisation en une série de processus. Parlà on entend un ensemble de procédures, de règles, de méthodes organisés autour d’unobjectif. Ainsi, la gestion des absences, la formation, les rémunérations, le recrutement…sont autant de processus des ressources humaines.

Un processus comprend plusieurs éléments :- un début et une fin (que l’on pourra appeler l’objectif du processus),- des ressources (matérielles ou humaines) sollicitées,- des « protocoles » ou contraintes (règles, formulaires…),- des tâches exécutées dans un certain ordre (séquence),- et, enfin, des événements qui enclenchent le processus, le font évoluer.

41 extrait de Jacques Mélèse, L’analyse modulaire des systèmes de gestion

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On pourra ainsi représenter le processus de gestion des absences de la manièresuivante :

- il y a un événement déclencheur : l’absence du salarié, suivi d’un ou plusieurs autresévénements (la réception de l’arrêt maladie…), le dernier événement étant celui quipermet de clore le processus (en l’espèce, le retour du salarié au travail qui correspondà l’objectif du processus : avoir géré l’absence du salarié),

- des ressources : les outils de saisie des absences, les personnes chargées de cettesaisie…

- des « protocoles » (code du travail, accords d’entreprise, règles de fonctionnement…),- des tâches (saisie de l’absence, décision de recruter un intérimaire…),

Ce processus peut lui-même se comporter comme un élément déclencheur d’autresprocessus : une absence de longue durée peut entraîner le recrutement d’un intérimaire…

Cette analyse ignore la structure hiérarchique de l’organisation, mais aussi sondécoupage en services et départements : les processus sont en général transversaux, ilspeuvent même déborder les frontières de l’entreprise, comme avec les systèmes EDI quiintègrent systèmes d’achat des clients et systèmes de livraison et de facturation desfournisseurs42.

Elle ignore également l’organisation et la division en postes de travail. Il faut, dansnotre exemple, que quelqu’un saisisse les événements (durée de l’arrêt maladie), mais cecipeut être fait indifféremment par une assistante, un membre de la direction des ressourceshumaines, un responsable hiérarchique.

Cette analyse a un triple intérêt. Elle permet :- d’homogénéiser, de normaliser les processus au sein de l’entreprise voire au sein de

l’industrie, du secteur,- d’automatiser le flux des données : ces analyses sont apparues en même temps que les

technologies informatiques du workflow,- de rationaliser, de simplifier, d’éliminer les boucles inutiles.

Elle paraît particulièrement efficace dans le monde des services qui a longtempsnégligé ses processus au profit des comportements (plutôt que d’améliorer le processus depaiement, les grandes surfaces demandent à leurs employées de caisse de sourire). Elle permetd’envisager leur production comme celle de produits industriels.

La nouvelle économie des organisations

Ces différentes approches souffrent du même défaut déjà mis en évidence par HerbertSimon : elles ne font guère de place aux hommes. « La théorie traditionnelle de l’organisationconsidère l’organisme humain comme une simple machine. (…) Les leaders sont limités, dansla réalisation des objectifs de l’organisation par les contraintes qui leur sont imposées par lescapacités, la rapidité, la résistance et le coût de ces simples « machines ». »43 On ne peut pasfaire ce reproche aux travaux de ce que l’on appelle la nouvelle économie des organisations. Il

42 On peut en donner de nombreux exemples, comme dans les systèmes utilisés pour gérer les personnelsintérimaires (c’est le client qui déclenche l’émission de la facture chez le fournisseur en envoyant lesinformations sur les heures réalisées) ou pour les fournitures de bureau (c’est le client qui déclenche la livraisonen lançant sa commande).43 Simon, March, Les organisations, p.34

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s’agit de travaux relativement récents qui s’intéressent aux incitations et motivations dessalariés. La question centrale de ces auteurs est un peu l’inverse de celle posée par Alchian etDemsetz. Ils ne tentent pas de transformer l’entreprise en marché, ils se demandent bien aucontraire pourquoi l’entreprise offre des contrats de travail à ses salariés quand elle pourraitfaire appel à des travailleurs indépendants.

La réponse classique à cette question a été apportée, dans les années 30, par RonaldCoase et reprise dans les années 70 par Oliver Williamson. Les entreprises recrutent etsalarient des travailleurs parce que cela leur permet de construire une relation hiérarchiqueplus efficace que les relations de marché dans un certain nombre de cas, chaque fois, en fait,que la transaction marchande ne peut se faire sans coûts élevés

Holmstrom, Milgrom & les théoriciens de ce que l’on peut appeler la nouvelleéconomie des organisations reprennent cette question, mais en partant de l’analyse despolitiques de rémunération. Pourquoi, se demandent-ils, les entreprises offrent-elles à certainsun salaire fixe et à d'autres, un salaire variable avec des commissions calculées d'après lesperformances ? Pourquoi créent-elles dans certains cas des franchises et dans d’autres desservices intégrés pour vendre les mêmes produits dans des environnements voisins ?… Leurréponse est très pragmatique. On ne peut offrir un salaire variable que si l’on peut mesurer laperformance des travailleurs. Or, cette mesure a un coût, faible dans certains cas, élevée dansd’autres.

Lorsque ce coût est faible, lorsque la mesure est facile, comme chez les commerciauxqui ne vendent qu’un produit, l’entreprise a intérêt à mettre en place des systèmes decommission Lorsqu’à l’inverse, elle est difficile et coûteuse, il est plus avantageux de créerdes salaires fixes. Ainsi disent-ils, lorsqu’on confie à un salarié deux tâches, l’une qu’il estfacile de mesurer et l’autre qu’il est difficile de quantifier, il aura naturellement tendance àconcentrer ses efforts sur la première qui lui garantir de meilleurs revenus. L’exemples’applique bien aux commerciaux qui privilégient les ventes immédiates et négligent lesactions de long terme. L’employeur a donc intérêt à séparer les deux missions, à rémunérer lapremière avec une part variable et la seconde uniquement avec un salaire fixe.

Cette réponse a l’intérêt de lier organisation et politique de rémunération, de montrerque ces deux domaines que l’on envisage rarement ensemble sont, en fait, liés et qu’on nepeut pas introduire des rémunérations variables partout. Elle invite à regarder avec beaucoupde prudence tous les projets de prime de rendement, de salaire variable que l’on étudie dans lafonction publique.

Les mêmes analyses conduisent à préférer des délégations complètes de tâches à desdélégations partielles : lorsque la délégation est complète, il est en général plus facile dequantifier et mesurer les performances. Il convient d’ajouter qu’elles contribuent à réévaluerle rôle du management de proximité puisque c’est lui qui en pratique organise le travail etdistribue les tâches.

La ressource based view de l’organisation et le capital immatériel

Dans les approches traditionnelles de l’entreprise, on met, on l’a vu à l’occasion desdiscussions sur les organigrammes, l’accent sur les produits et les services. La ressource basedview met au contraire l’accent sur les ressources que les entreprises peuvent mobiliser.

Ce qui dans cette théorie distingue les entreprises les unes des autres, ce sont lesressources auxquelles chacune a accès. Pour que ces ressources fassent la différence, il fautqu’elles soient rares, difficiles à imiter et à remplacer. Les théoriciens, Edith Penrose, qui ainitié cette théorie à la fin des années 50, Birger Wernerfeit et Jay Barney qui l’ont

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approfondie dans les années 80, ont beaucoup insisté sur les mécanismes qui protègent cesressources et évitent leur diffusion dans l’économie, leur copie, leur imitation par desconcurrents.

Ces analyses ont mis en évidence l’importance de ce que l’on pourrait appeler lecapital immatériel des entreprises, leur capital intellectuel, leur portefeuille de brevets, maisaussi leurs marques, leur savoir-faire, l’expérience acquise, les compétences de leurscollaborateurs, leur réputation… Elles ont contribué au succès du benchmarking, de toutes cestechniques qui permettent de se comparer à d’autres pour trouver leur secret. Elles ontégalement favorisé la montée en puissance des services juridiques auquel on demande deprotéger ce capital et de se battre contre tout ce qui pourrait le menacer (contrefaçons…).

Les théories managériales

Si l’on regarde du coté des acteurs, de la théorie du management telle que l’ontdéveloppée les professionnels du management, les cabinets de conseil et consultant, ens’inspirant tout à la fois de ces analyses théoriques et des innovations du terrain, on voitémerger trois figures nouvelles, originales :

- la compétence- la notion d’amélioration continue- la transversalité

La compétence

Le mot compétence est entré à la fin des années 90 dans le vocabulaire des spécialistesdu management. On ne compte plus le nombre de livres qui lui sont consacrés qui expliquentcomment intégrer les compétences dans le calcul des rémunérations, comment construire desorganisations apprenantes qui permettent d’augmenter les compétences des salariés et, donc,celles de l’entreprise, comment passer des compétences individuelles aux compétencescollectives. Outil classique des DRH, la Gestion Prévisionnelle des emplois et des carrières (laGPEC) est devenue Gestion Prévisionnelle des Compétences. Le concept de compétences estd’ailleurs, pour beaucoup, né des déceptions des grandes entreprises qui ont utilisé dans lesannées 80 les outils de GPEC jugés trop rigides, trop lourds et trop orientés vers les ressourceshumaines et leurs concepts (comme celui de qualification) qui ne correspondent pascomplètement à ce qu’attendent les opérationnels.

La compétence n’est pas un concept parfaitement défini. Disons qu’elle est unecombinaison de savoirs,

- qu’elle ne s'observe que dans l'action,- qu’elle ne peut être évaluée que lors de sa mise en oeuvre,- qu’elle est un élément majeur de la performance mais pas le seul. Les moyens affectés,

les conditions de réalisation, l'environnement managérial pèsent également sur leniveau de la performance.La généalogie de ce concept renvoie pour partie à la notion de capital humain

développée par Gary Becker et quelques autres : nos savoirs, nos connaissances sont uncapital au même titre que nos actions en bourses ou nos propriétés mobilières et immobilières,et nous les gérons un peu de la même manière. Ramené au monde du travail, les acteurs quiont conscience de sa valeur se battent pour l’augmenter et le valoriser au mieux. Ils sesoucient de leur valeur sur le marché du travail et attendent de leur employeur qu’il leurdonne les moyens de l’augmenter.

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Mais elle renvoie également à la théorie des ressources humaines sur la personnalité,utilisée pour recruter les salariés, les affecter à des postes. La compétence se confond chez denombreux auteurs avec le triptyque savoir, savoir-faire, savoir-être.

Elle participe, enfin, à la démarche d’individualisation des relations salariales : à cetitre, elle remplace les qualifications qui restaient attachées au poste de travail. Deux salariéspouvaient avoir les mêmes qualifications, il est peu probable qu’ils aient le même portefeuillede compétences puisque celui-ci comprend les emplois tenus auparavant, les jobs réalisés, lesmissions qui lui ont été confiées…

Ce concept dont l’élaboration doit beaucoup aux travaux du Medef44 rend caduques leslogiques de la rémunération à l’ancienneté et du recrutement sur concours. Il ouvre la porte àl’articulation des stratégies individuelles et collectives : l’entreprise décrit ce qu’elle sera dansdix ou quinze ans, elle en déduit les compétences dont elle aura besoin, ses collaborateursconstruisent des stratégies pour acquérir ces compétences ou valoriser celles qu’ils possèdentailleurs.

La notion d’amélioration continue et les projets qualité

Ce sont les qualiticiens qui ont introduit cette idée d’une certaine manièrerévolutionnaire que les organisations devaient en permanence évoluer. Révolutionnaire, cetteidée l’est dans la mesure où elle renverse tant le modèle administratif basé sur des règlesdécrit par Weber, que celui basé sur des routines décrit par Nelson et Winter. Le managementdoit en permanence douter de lui, de son organisation, de ses procédures.

Cette idée joue un rôle important dans les évolutions des entreprises. Chaque foisqu’on lance un programme qualité, on fait l’hypothèse que les pratiques courantes peuventêtre améliorées.

Les qualiticiens ont également introduit l’idée que l’on pouvait donner un contenupositif aux engagements de l’entreprise sur la qualité des produits et services. Plutôt que des’appuyer sur la réputation ou l’expérience directe (je goûte un produit et je teste,éventuellement à mes dépens, sa qualité), ils ont proposé des méthodes pour garantir a prioricette qualité : il suffit que l’entreprise applique des normes de production jugées bonnes par lacollectivité des experts. Ces normes, souvent très abstraites, font l’objet de procédures decertification : on vérifie que l’entreprise les applique effectivement.

La transversalité

Cette idée s’est développée dans deux contextes très différents l’un de l’autre : celui dela gestion par projet et celui du Business Process Reengineering qui vise à rationaliser,moderniser, automatiser des procédures administratives complexes.

La gestion par projet amène à réunir pour une période courte des collaborateursappartenant à des services différents sur un objectif commun (la mise en place d’une réforme,la réponse à un appel d’offres, la réalisation d’un projet…).

Le Business Process Reengineering amène à construire des systèmes d’information quine respectent plus les frontières des organigrammes. Hier, la gestion des temps était l’affairede la seule direction des ressources humaines, elle est aujourd’hui partagée par toutel’entreprise, les données sont traitées par la DRH, mais produites par les directionsopérationnelles qui les utilisent pour construire des plannings, organiser la production…

44 Voir notamment les actes des journées de Deauville (1998)

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On a vu que cette transversalité pouvait, dans certains cas, déborder les frontières del’entreprise grâce aux outils informatiques qui permettent de connecter, de fédérer desorganisations différentes. Ce mouvement d’intégration est aujourd’hui relativement peudéveloppé, sinon avec les administrations qui se sont très tôt intéressées à des technologiesleur permettant d’automatiser la collecte des données et de créer des branchements entre leurinformatique et celle des entreprises.

Pour conclure

Cette synthèse n’est en rien exhaustive. Un examen plus complet mettrait sans douteen évidence d’autres représentations de l’entreprise et des organisations économiquesmodernes. Mais cette liste suffit à mettre en évidence la première caractéristique durenouveau des théories du management : leur grande variété. Sans doute est-elle un tribut à lacomplexité de ces organisations qui ne se laissent pas facilement résumer, mais elle ajoute à ladifficulté de la tâche du manager qui doit choisir. Toutes ces thèses ne s’appliquent paségalement à toutes les organisations. Lorsqu’on lit dans le détail leurs auteurs, on découvreque leurs modèles s’appliquent en priorité à certains types d’organisation. Vouloir plaquer surune organisation des solutions imaginées pour d’autres qui ne lui ressemblent que de très loinn’est certainement pas la meilleure garantie de succès. Ce l’est d’autant moins que cesdifférentes représentations renvoient à des schémas idéologiques assez différents : le modèlesystémique, d’essence technocratique, n’a pas grand chose à voir avec ceux, d’essencelibérale, qui s’inspirent du marché ou ceux, d’essence sociologique, qui s’intéressent aux jeuxdes acteurs, aux routines qu’ils mettent en œuvre.

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Organigrammes dans les villes

Les organigrammes des collectivités locales se ressemblent souvent beaucoup. Ony retrouve la même structure avec une direction générale des services qui couvrent de 15 à20 services qui se partagent entre services opérationnels (services techniques, affairessociales, éducation et jeunesse, urbanisme et habitat, affaires culturelles, réglementation etprévention/protection) et services fonctionnels (Ressources humaines, finances,communication et relations publiques, logistique et informatique, juridique). On est dansla logique des structures fonctionnelles classiques.

Dès lors que l’on entre dans le détail, on s’aperçoit de nuances importantes.Certains sont très ressérés, le DGS n’a sous ses ordres qu’un nombre limité de directeursgénéraux adjoints, dans d’autres, au contraire, il contrôle un râteau très important. Ce quimodifie de manière significative le jeu de pouvoirs au sein de la collectivité. Un râteautrès large veut dire un contrôle direct sur un très grand nombre de services et donc unecharge de travail élevée. Il y a de fortes chances que le DGS laisse une marged’autonomie à ses directeurs ou, plutôt, abandonne aux élus une partie du contrôle dutravail. A l’inverse, un râteau étroit veut dire un contrôle plus serré sur les services quipeut tenir à l’écart les élus. D’autant qu’il favorise la création de baronnies dont lespatrons dont les patrons sont jaloux de leur influence.

Quelques villes ont tenté d’échapper à cette logique de l’organigrammefonctionnel en créant des structures de quartier dirigées par un élu qui a la haute main surles services dans la zone dont il a la charge. Des organigrammes de ce type peuvent êtreutiles pour rapprocher les services des citoyens et améliorer la qualité des prestations,mais leur mise en place est relativement complexe puisqu’ils supposent une structure detype matriciel :

Direction générale des servicesService 1 Service 2 Service 3 Service …

Elu, quartier 1Elue, quartier 2Elu, quartier 3

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Dans la boite noire du management

Modéliser le comportement des managers

Modéliser le comportement des managers pour en tirer des normes ou des bonnespratiques est sans doute une des choses les plus difficiles qui soient. Les ouvrages querédigent les managers qui ont fait de belles carrières sont le plus souvent décevants, mièvres,non que leurs auteurs manquent d’intelligence, qu’ils soient incapables de raisonner sur leurpratique, mais ils utilisent presque toujours un ton qui suggère qu’ils tiennent pour évident etacquis ce qui a fait leur succès, comme si le management était un don du ciel, un talent.

Cette difficulté vient sans doute de ce que le management est, pour beaucoup, unepratique sociale qui repose sur une compréhension des rapports sociaux, une connaissance etune manipulation d’autrui qui n’est en rien propre au monde du travail.

A plusieurs reprises, j’ai rencontré des chefs d’entreprise qui se comportaient demanière étrange, peu conventionnelle, très éloignée en tout cas de ce que recommandent lesmeilleurs livres de management. Le premier, âgé, patron très respecté d’une grande entreprise,parlait toujours extrêmement doucement. Il travaillait dans un immense bureau alors que laplupart de ses collaborateurs, intimidés, restaient à la porte si bien qu’ils n’entendaient à peuprès rien de ce qu’il leur disait. Un autre, originaire de Carcassonne, utilisait, dans seséchanges une langue si fortement accentuée alors même qu’il était capable de parler lefrançais le plus correct, que beaucoup de ses collaborateurs sortaient de son bureau sans avoircompris la moitié de ce qu’il avait dit. Un troisième était presque toujours en colère, ce quiretirait l’envie d’aller le voir. C’est le philosophe Louis Althusser qui donne dans sesmémoires la meilleure explication de ses comportements. Il y raconte comment son père,banquier de profession, grommelait lorsqu’il parlait à ses collaborateurs au point qu’un jourson fils lui fit remarquer qu’ils ne comprenaient certainement pas ce qu’ils disaient. Ce à quoison père répondit : « Mais ils trouveront bien ».

Le chuchotement, la colère l’accent trop prononcé mettent à distance les collaborateurset les force à agir, à prendre des décisions, éventuellement des risques. Un geste decommunication, un simple geste social devient tout à la fois acte de management et astucestratégique. Le manager qui reste dans l’ambiguïté, qui laisse ses collaborateurs dansl’incertitude se donne la liberté de retarder sa décision, de ne la prendre qu’après que d’autresaient proposé des solutions. On remarquera également que ces comportements ne sont paspermis à tout le monde. Ils marquent la différence de statut, renforcent la positionhiérarchique et contribuent à fabriquer l’autorité.

Ce sont des comportements sociaux, c’est une science de la société, des hommes et dela manière de les faire agir que l’on met en œuvre dans l’exercice du pouvoir. On en conclueparfois que « savoir diriger, fondamentalement, cela ne s'apprend pas » comme l’affirme, demanière significative, l’auteur d’un article sur le management publié dans une revue destinéeaux cadres45. « S'il y avait une seule recette pour être leader, poursuit l’auteur de cet article,cela se saurait ! Il ne s'agit pas de plaquer des comportements appris dans des livres ou dereproduire la façon de réussir de tel ou tel pour y arriver. On peut toujours s'améliorer mais,fondamentalement, cela ne s'apprend pas ! Cela vient naturellement, à ceux qui ont le goût,l'aptitude et la volonté d'assumer la responsabilité d'une entreprise, et auxquels l'occasion estdonnée de le faire. Une petite minorité. » On voit ce que discours peut avoir de rassurant pourles lecteurs de ce magazine : s’ils occupent une position enviable, c’est qu’ils la méritent. Il

45 L’expansion, octobre 2003

44

paraît cependant difficile de tirer une conclusion aussi radicale de l’observation des pratiquesdes managers qui ont réussi. Que le management exploite des compétences sociales veut toutsimplement dire :

- qu’il n’y a pas de « one best way » : on peut avoir de l’autorité en utilisant des manières,des techniques, des styles différents,

- que des comportements efficaces dans certaines circonstances ne le sont pas dansd’autres. Quand on dit qu’il y a des gens qui ont une autorité naturelle, on veutprobablement tout simplement dire qu’ils savent se comporter de manière autoritairedans les bonnes circonstances et de la bonne manière.

- que l’autorité ne s’enseigne pas, mais s’apprend par l’observation, la réflexion sur soi,sur autrui. C’est un exercice intellectuel : l’homme qui a de l’autorité est celui qui adéveloppé tout à la fois un respect pour l’autorité et la curiosité pour celle-ci, curiositéqui l’amène tout à la fois à observer les comportements de ceux qui ont de l’autorité età les imiter.Cette dernière idée souligne que beaucoup dépend de l’environnement, de l’éducation

que l’on a reçue, des postes que l’on a occupés, des rôles sociaux que l’on a tenus. Une étudeaméricaine a montré, de manière assez insolite, que l’autorité des femmes (assertiveness)avait varié dans le temps. elle avait progressé de 1931 à 1945, diminué de 1946 à 1967 etrepris sa progression de 1967 à 199346. Or, lorsque l’on regarde les dates, on voit bien à quoicela correspond : la première phase de croissance correspond à la grande crise économique età la guerre qui ont donné à beaucoup de femmes la possibilité de prendre des responsabilités,d’exercer une autorité et, donc, d’apprendre à se comporter de manière autoritaire. La phasesuivante correspond un retour aux valeurs plus traditionnelles, tandis que la dernière phasecommence au moment où les féministes commencent à engranger leurs premières victoiressur le machisme. Le discours féministe qui affirme la capacité des femmes à occuper despositions de responsabilité améliore l’estime de soi des femmes, tandis que les actions menéespar les organisations féministes donnent aux femmes la possibilité d’accéder à des postes deresponsabilité et donc de faire l’apprentissage des comportements d’autorité.

Les styles de leadership

Qu’il n’y ait pas de one best way explique sans doute que la littérature sur lemanagement consacre tant de temps à créer des typologies, à classer les managers selon lamanière dont ils se comportent dans l’exercice de leur fonction.

La question de l’autorité

Beaucoup de ces typologies tournent autour de l’exercice du pouvoir, de l’autorité. Lalittérature sur le sujet est abondante et elle met en général l’accent sur deux idées :

- l’efficacité d’une équipe, d’un groupe dépend de la qualité de son manager,- pour qu’un manager soit efficace, il faut que son style s’adapte à la situation et aux

individus avec lesquels il travaille.Ces deux idées paraissent de bon sens. Elles ne sont cependant pas évidentes. On

pourrait très bien concevoir que l’efficacité d’une équipe soit indépendante de la personnalitéde son supérieur hiérarchique. C’est bien d’ailleurs ce que l’on observe dans un certain

46 JM.Twenge, Changes in women's assertiveness in response to status and roles: a cross-temporal meta-analysis, 1931-1993, Journal of Social Psychology, juillet 2001.

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nombre de cas. Dans l’entreprise bureaucratique qui fonctionne sur des systèmes de règles etde routines, le rôle des dirigeants est limité. On peut d’ailleurs, à titre d’expérience de pensée,se demander ce qui se passerait si les dirigeants de l’entreprise ou de l’institution danslaquelle on travaille disparaissaient. Combien de temps faudrait-il pour que cela se fasse sentirdans les résultats ? Dans certains cas, ce serait probablement très rapide, dans d’autres, celapourrait sans doute prendre beaucoup plus de temps.

Je ne vous invite à cette expérience de pensée un peu baroque que pour souligner 1/que le management ne fait pas tout et, 2/ que son influence sur la bonne marche des affairesdépend pour beaucoup de l’organisation. Deming, le grand théoricien de la qualité, estimaitque travailleurs et le management ne contribuaient que pour 15% à la bonne marche d’uneentreprise, les 85% restant venaient du système. Ce ratio n’a rien de scientifique, mais on peutpenser qu’il varie d’une institution à l’autre. Il est probablement plus faible encore dans lesorganisations qui bénéficient d’un monopole, respectent des règles extrêmement strictes (ils’agit en général d’activités dangereuses) et demandent des investissements très lourds :industrie nucléaire, transports ferroviaires, compagnies aériennes, industrie chimique… Il estcertainement plus élevé dans des organisations soumises à la concurrence (le client mécontentde la manière dont on l’a accueilli va ailleurs) dont les réglementaires sont légers et lesinvestissements faibles.

Dans le premier cas, l’essentiel du management repose sur des check-lists préparéespar des bureaux des méthodes : on vérifie que l’on a bien fait ce que l’on devait faire, dans lesecond, il repose beaucoup plus sur des logiques de l’apprentissage et des jeux répétésd’essais et d’erreurs qui mobilisent les acteurs de manière complètement différente47.

Etre autoritaire ou pas

Mais revenons aux théories du leadership. Les auteurs qui ont examiné cette question,ont souvent distingué quatre types. Hersey et Blanchard ont construit une grille selon deuxaxes : celui de l’encouragement et celui de l’encadrement :

Epauler Entraîner

<-Encourager Déléguer Diriger

Encadrer ->

Evans et House distinguent également quatre types :- le style directif qui donne des consignes et construit des règles,- le style nounou qui établit de bonnes relations dans le groupe et est attentif aux besoins

de ses collaborateurs,- le style participatif qui consulte et informe,

47 Cela ne veut naturellement pas dire qu’il y a moins de managers dans les organisations du premier type. Il y ena souvent autant sinon plus que dans les organisations du second type, mais il contribue à alourdir la structure encréant des activités qui rappellent ces usines fantômes de l’ex Union Soviétique : on travaille beaucoup mais onne produit rien (projets systématiquement avortés…).

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- le style entraîneur sportif qui donne des objectifs ambitieux et affiche sa confiancedans son équipe.Vroom et Yetton s’intéressent plutôt à la manière dont les dirigeants sollicitent leurs

collaborateurs lorsqu’ils prennent une décision. Ils distinguent :- l’autocrate qui prend des décisions en s’appuyant sur les seules informations en sa

disposition,- l’autocrate qui recherche des informations auprès de ses collaborateurs avant de

prendre seul une décision,- le manager participatif qui consulte individuellement chacun de ses collaborateurs

avant de prendre une décision qui vise en général au consensus,- le manager participatif qui consulte le groupe collectivement pour construire une

décision qui fait le consensus,- celui, enfin, qui se comporte en modérateur du groupe et qui aide celui-ci à accoucher

d’une décision.Blake et Mouton ont, eux, classé les managers dans une grille selon qu’ils sont plus

attentifs aux individus ou aux tâches, ce qui leur permet de distinguer le prudent, le politique,le meneur et l’autoritaire.

Ces analyses donnent lieu à des jeux amusants, à des tests qui permettent de sepositionner sur l’une ou l’autre des cases de ces grilles. Elles sont surtout intéressantes en cequ’elles analysent les comportements des managers dans les situations de décision et montrentqu’ils doivent en permanence arbitrer entre :

- rapidité de la décision et qualité de l’information,- construction du consensus et rapidité de la mise en œuvre,- diviser pour régner ou construire un groupe solide,- se préoccuper du confort de ses collaborateurs ou de la réalisation des objectifs et

tâches que l’on a reçus de sa propre hiérarchie.

La délégation

On peut classer les managers selon d’autres axes que l’exercice de l’autorité, on peutégalement les distinguer selon la manière dont ils délèguent et partagent le travail avec leurscollaborateurs.

Il existe là aussi une abondante littérature de qualité variable48 qui se soucie pourl’essentiel de la délégation des responsabilité. La délégation ne se limite bien évidemment pasà cela. Il convient, de fait, d’en distinguer deux types :

- la délégation d’autorité que l’on trouve dans la délégation de signature qui obéit à desrègles précises, inscrites dans la définition des postes, et qui consiste à donner desautorisations de réaliser des actions qui engagent l’institution (acheter, vendre,recruter…),

- la délégation de responsabilité qui est informelle et dépend des pratiques de chacun.

48 Parmi les publications récentes sur le sujet, on citera notamment Déléguer, de S.Savel, JP.Gauthier etM.Bussières, Les éditions d’Organisation, 2000

47

La délégation d’autorité

Ces deux types de délégation sont dans les faits souvent liés. Lorsqu’un responsableexplique qu’il veut signer tous les courriers adressés par son équipe, qu’il veut valider tous lescongés de ses collaborateurs, il crée une règle locale qui va avoir un impact sur lefonctionnement de son service. La multiplication de ces règles locales crée de la paperasserie,alourdit les processus et encombre les acteurs de tâches qui seraient aussi bien menées sansleur intervention. On peut d’ailleurs montrer assez facilement les effets pervers desorganisations qui font remonter au sommet les contrôles, les signatures, les validations. Le faitpour un chef de service, de dire qu’il souhaite valider les absences de ses collaborateursn’élimine pas les contrôles existants : le chef d’équipe, le chef d’atelier… continuent devalider. Et ceux qui ne sont pas dans la boucle s’y glissent, ce qui augmente leur charge detravail, allonge les délais sans améliorer le contrôler. Pourquoi se donner la peine de vérifiervraiment puisque d’autres le font ? La complexité et la méfiance sont en la matière sourcesd’erreurs : on croit mieux contrôler, en fait on ne contrôle plus du tout. Ces délégations encascade sont beaucoup plus fréquentes qu’on ne l’imagine. On les rencontre trèsrégulièrement lorsque que l’on installe des systèmes d’informations modernes qui utilisent destechniques de workflow qui automatisent les validations.

La délégation de responsabilité

Mais revenons à la délégation des responsabilités que l’on devrait plutôt appelerpartage des responsabilité avec ses collaborateurs : que prend-on en charge ? que leurabandonne-t-on ? et comment procède-t-on ? La littérature managériale insiste en général surses avantages pour celui qui délègue : elle permet, explique-t-elle de se dégager du quotidien,de se concentrer sur le moyen et le long terme, de progresser personnellement et de préparersa carrière. Il y a, bien sûr, plus. La délégation des responsabilité est utile pour l’entrepriselorsqu’elle incite celui qui en bénéfice :

- à mettre en œuvre des ressources (capacités, informations, réseaux…) quel’organisation n’aurait pas pu autrement mobiliser : confier le budget de lacommunication à un ancien journaliste met à disposition de l’information un carnetd’adresses que le même collaborateur confiné dans des tâches exclusivementtechniques n’aurait jamais ouvert ;

- à révéler ses capacités, ses compétences. En ce sens, déléguer permet d’obtenir desinformations sur les collaborateurs. C’est en ce sens qu’on l’utilise lorsque l’on confieà un jeune collaborateur que l’on connaît mal une tâche relativement complexe oulorsqu’on laisse les salariés se partager des missions plus ou moins complexes : ladélégation du choix amène les salariés à se classer d’eux-mêmes selon leurs capacités,les plus aptes prenant les travaux les plus complexes, les autres se partageant lestravaux les plus simples ;

- à faire des efforts pour atteindre l’objectif qu’on lui a fixé. Déléguer contribue àmotiver.Cette délégation ne se confond pas avec l’affectation des tâches. Ce n’est pas la même

chose de dire à un collaborateur : « il faut former cette équipe, trouvez le meilleur organismede formation » et « j’ai l’impression qu’il y a des problèmes de compétences dans cetteéquipe, voyez s’il faut organiser une formation. » Dans le premier cas, on donne un ordre,dans le second on délègue puisque le collaborateur va devoir tout à la fois décider de laformation, l’organiser et éventuellement la contrôler. Il sera jugé non pas sur sa capacité àchoisir un bon prestataire qui relève de la compétence de l’acheteur, mais sur la qualité de son

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jugement (il fallait effectivement organiser une formation), sur sa capacité d’organisation (il asu l’organiser) et de management (les résultats sont à la hauteur des attentes).

On voit sur cet exemple en quoi la délégation est efficace : elle revient à définir desrésultats (en l’espèce la compétence de l’équipe), à renvoyer le contrôle en aval. Mais ellen’est possible que si l’on a confiance et si l’on accepte de prendre des risques. Les managersqui délèguent doivent souvent arbitrer entre qualité du travail rendu et motivation ducollaborateur : faut-il accepter un travail médiocre pour maintenir la motivation d’uncollaborateur ou faut-il le refuser au risque de réduire cette envie de bien faire ?

Les styles de délégation

Lorsqu’on examine les comportements des cadres, on observe plusieurs manières defaire. On peut distinguer :

- les « bourreaux de travail » qui font tout dans leur service, qui « volent » le travail deleurs collaborateurs. On les reconnaît à ce qu’ils sont compétents, efficaces, grostravailleurs, plutôt solitaires. Leurs collaborateurs, rarement très nombreux, sontsouvent désoeuvrés ou emportés, par effet de cascade, à prendre eux-mêmes le travailde leurs collaborateurs. C’est le chef de service qui écrit lui-même toutes ses lettres,qui lit tous les dossiers…

- les « politiques » qui, à l’inverse, délèguent volontiers occupés qu’ils sont à gérer lesrelations avec leur environnement, les autres services, l’extérieur. Ils ont souvent unadjoint auquel ils confient la gestion du quotidien, des tâches routinières qui lesennuient un peu. Les collaborateurs ne les voient que lorsqu’ils rencontrent desproblèmes de coordination qu’ils ne savent résoudre eux-mêmes ;

- les « chefs de projet », enfin, qui délèguent et négligent les tâches routinières,administratives « qui se font toutes seules » pour se consacrer aux missions qui sortentde l’ordinaire, aux réorganisations, aux projets lourds…ils vivent souvent entourésd’experts, de spécialistes, de consultants extérieurs avec lesquels ils partagent leurgoût des projets rondement menés. Leurs collaborateurs ont souvent le sentimentd’être abandonnés, oubliés.Faut-il préférer l’un de ces styles ? il n’est pas facile de répondre. Le bourreau de

travail a un avantage : il s’investit fortement dans ce qu’il fait et l’on peut penser qu’il le faitbien, mais il ne favorise pas le développement de ses collaborateurs qu’il contrôle peu et qu’ilspécialise souvent dans des activités étroites. Pour peu que ceux-ci l’imitent, on peut seretrouver, par simple effet de cascade, avec une organisation dont la tête travaille beaucoup etdont la base flâne.

Le politique n’a pas ce défaut, mais l’intérêt exclusif porté à la chose politique nel’incite pas à contrôler de près ses collaborateurs. Lorsque ceux-ci commettent des erreurs, ilpasse souvent plus de temps à négocier la complaisance de ses pairs et supérieurshiérarchiques qu’à corriger les faiblesses de son organisations ou de ses collaborateurs.

Quant au chef de projet, s’il est très utile, il laisse en général les activités qu’il anégligées en déshérence.

D’autres profils, types existent sans doute. Si l’on porte sur un tableau nos trois cas, onvoit que l’on peut en créer un quatrième qui ne délègue pas mais est plus attaché aux hommesqu’à sa mission. On pourrait l’imaginer convivial, soucieux de la qualité des relations au seinsde son équipe, mais particulièrement prudent, ne prenant jamais aucun risque.

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Ne délègue pas DélègueHommes ? PolitiqueMission Bourreau de travail Chef de projet

La force de l’estime de soi

Dans un registre plus psychologique, on peut également retenir de ces travaux que lesleaders concilient mieux que d’autres la considération des personnes, le respect des objectifset la conquête des moyens et ressources. On les reconnaît à ce qu’ils savent capter l'attentionde l'entourage, qu’ils communiquent rapidement l'essentiel d'une situation, qu’ils gagnentfacilement la confiance des gens et qu’ils savent se maîtriser. Au delà de ces qualités sociales,un trait psychologique revient chez ceux dont on dit qu’ils ont une autorité naturelle : laconfiance en soi, en son efficacité qui permet d’aborder sans crainte les obstacles et depersévérer lorsque l’on rencontre une difficulté (la persévérance suffisant souvent à résoudrele problème, la confiance en soi est efficace). Elle peut avoir plusieurs origines :

- l’expérience : je sais faire, je l’ai déjà fait,- l’observation d’autrui : il sait faire, je l’ai vu faire, je dois pouvoir faire aussi bien49,- la confiance d’autrui : tu peux le faire, tu dois pouvoir le faire.

Cette estime de soi renforce ces autres traits que l’on trouve chez ceux qui ont uneautorité naturelle : la détermination (si je sais que je vais réussir, ce ne sont pas quelquesdifficultés qui vont m’arrêter), la confiance à l’égard d’autrui (sachant que l’observationd’autrui et la confiance d’autrui l’ont aidé à réussir, il a tendance à les utiliser dans sesrelations avec autrui), mais aussi la conviction que l’on a le droit d’être heureux : celui quidoute de soi peut s’interroger sur la justice des récompenses et compliments qu’il reçoit (« lesai-je bien mérités ? ne sont-ils pas injustes ? ») celui qui a confiance en lui-même accepte cesmêmes récompenses sans s’interroger : il les a mérités et que d’autres aient souffertd’injustice ne doit pas l’empêcher d’en profiter.

Le manager entre loyauté et obéissance : la dure loi de l’organigramme

S’en tenir à ces approches psychosociologiques n’est bien évidemment pas suffisant.Tous les managers n’ont pas les qualités requises et, cependant, les organisations fonctionnentde manière satisfaisante. C’est que la position hiérarchique qui est la leur contribue à leurdonner de l’autorité. Pourquoi ? comment ?

Lorsqu’on présente cette position hiérarchique on met en général l’accent sur lesrelations descendantes : le supérieur commande à ses collaborateurs qui obéissent. Nousprenons cette obéissance pour argent comptant et nous avons le plus souvent raison, elle n’acependant rien d’évident50. On sait qu’elle a intrigué beaucoup de philosophes politiques qui

49 Ce que les psychologues appellent l’apprentissage vicariant (de vicarious qui veut en anglais dire pardélégation). Cette analyse emprunte aux travaux du psychologue canadien Albert Bandura sur l’apprentissagesocial et à sa théorie de la cognition sociale qui a suscité de nombreuses analyses sur l’impact du jugementd’efficacité personnelle sur les performances. Les croyances que nous avons sur nous-même, sur nos capacités…ont, explique Bandura, une influence déterminante sur nos comportements. En pratique, cela veut dire qu’il nesuffit pas de se fier aux références, aux expériences pour prédire le comportement d’autrui, il faut aussi tenircompte de l’image qu’il a de lui-même.50 Hume explique, par exemple, que le prisonnier condamné à mort qui veut retrouver sa liberté « choisit d’agirsur la pierre et le fer (des murs et barreaux qui l’entourent) plutôt que sur la nature inflexible (de son geôlier). »

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ont tenté de l’expliquer par la coutume (La Boétie, une thèse que l’on retrouve chez Hayek),la rationalité (Hobbes ou Locke) ou le conformisme social (Tocqueville). Elle a égalementintrigué les psychologues, on se souvient des expériences de Milgram sur les tortures que desétudiants soucieux d’obéir à une personne en situation d’autorité pouvaient infliger à descobayes. Les théoriciens du management s’en sont également préoccupé, notamment ChesterBarnard. Dans un livre qui a fait date, The functions of the executive51, il s’interroge sur lesmécanismes qui amènent des salariés à obéir à leur hiérarchie alors même qu’ils pourraientassez facilement lui désobéir ou ne pas tenir compte de ses consignes.

Reprenant, dans le vocabulaire du management, les thèses classiques de Locke sur lepouvoir qui ne peut être juste que s’il est fondé sur le consentement des gouvernés (il doitl’être parce que les gouvernés ont été créés libres et égaux, mais aussi parce qu’ils sontautonomes et capables de se tirer d’affaire tout seul pour tout ce qui touche aux problèmes dela vie pratique52), Barnard a établi une liste des conditions nécessaires pour que les salariésdonnent leur accord. Il faut qu’ils comprennent la consigne, qu’ils se jugent capables del’exécuter, qu’elle soit dans leur intérêt, mais aussi dans celui de l’entreprise. Ce dernier item,surprenant au premier abord (pourquoi donc les salariés se soucieraient-ils de l’intérêt del’entreprise ?) mérite qu’on s’y attarde.

Chester Barnard dit explicitement qu’il faut pour que les salariés exécutent un ordre,qu’ils croient « au moment de prendre leur décision » que celui-ci « n’est pas incompatibleavec le but poursuivi par l’organisation. » Autrement dit, les salariés n’acceptent d’exécuterun ordre qu’après avoir fait passer à leur supérieur hiérarchique une sorte d’examen au coursduquel ils vérifient que ses instructions sont bien en conformité avec les objectifs del’organisation. Ce qui peut s’entendre d’au moins deux manières :

- D’une manière forte, d’abord : les collaborateurs s’assurent de la conformité del’instruction qui leur est donnée et des principes (juridiques ou moraux) quel’institution s’est engagée à respecter et à poursuivre ;

- Mais aussi de manière plus faible : les collaborateurs s’assurent que leur chef (celuiqui leur donne ces instructions) a bien la confiance de sa hiérarchie.Les cas dans lesquels les salariés refusent d’obéir parce que les ordres qu’on leur

donne ne sont pas conformes à la déontologie de l’entreprise, de la profession ou de la moralesont plutôt rares et, en général, liés à la crainte d’être tenu pour responsable d’actions jugéesillégales ou peu conformes aux règles. Dans leurs travaux sur l’obéissance dans lesbureaucraties, Meeus et Raaijmakers ont montré que les agents auxquels on disait qu’ils sontlégalement responsables désobéissent plus souvent que ceux qui se sentent protégés parl’institution.

Les cas dans lesquels les salariés obéissent mal, traînent des pieds, multiplient lesobjections et tardent à exécuter des consignes parce qu’ils sentent que leur chef n’a pas lapleine confiance de ses supérieurs sont beaucoup plus fréquents. On les rencontre chaque foisqu’un cadre entre en conflit avec sa propre hiérarchie, que celle-ci lui retire sa confiance oulimite ses responsabilités.

Il sait que celui-ci ne désobéira pas. « Le même prisonnier, quand on le conduit à l’échafaud, prévoit sa mortaussi certainement comme la conséquence de la constance et de la loyauté de ses gardiens que comme l’effet del’opération de la hache ou de la roue. » (Traité de la nature humaine)51 Cambridge, 1938. Ce livre important n’a pas été à ma connaissance traduit en français.52 Voir, pour l’analyse des thèses de Locke, C.B.Macpherson, La théorie politique de l’individualisme possessif,Gallimard, 2004

51

Tout se passe donc comme si les salariés calquaient alors leur comportement sur laconfiance que la hiérarchie accorde à leur chef. Lorsque celle-ci est faible, ils discutent lesconsignes, tardent à les exécuter, traînent des pieds. Ils ne désobéissent pas, à proprementparler, mais ils obéissent mal, on les dit démotivés. Lorsque cette confiance est, à l’inverse,forte, les salariés exécutent rapidement les consignes qui leur sont données. Bien loin d’êtresurprenante ou critiquable, cette attitude est légitime dés lors que le responsable hiérarchiquetire sa légitimité d’une délégation de pouvoir qui peut à tout moment lui être retirée. Le salariéa signé un contrat de travail avec l’entreprise. Comme tout contrat, celui-ci lui donne le droitde vérifier que les termes de cet accord sont bien respectés, que les consignes qu’on luidemande d’exécuter, les tâches qu’on lui confie sont en conformité avec les principes, lesvaleurs de l’entreprise à laquelle il vend son travail en échange d’un salaire.

Prenant acte de ce que l’entreprise leur verse un salaire et respecte donc sa premièreobligation, rémunérer leur travail, les collaborateurs pourraient cependant s’abstenir de cescontrôles : pourquoi se donner cette peine si l’essentiel est assuré ? S’ils se contententrarement de cette attitude passive, c’est qu’il en va de leur intérêt bien compris :

- un supérieur qui a de l’influence sur sa hiérarchie peut leur apporter plus (budgets,carrières, promotions, travaux intéressants…) que celui qui n’en a pas ou peu,

- un supérieur qui a la confiance de sa hiérarchie pourra plus facilement faire passer lessanctions qu’il pourrait prendre à l’égard de collaborateurs récalcitrants,

- les tâches demandées par un supérieur qui a l’aval, le soutien et la confiance de sessupérieurs hiérarchiques paraissent plus importantes (plus légitimes) à sescollaborateurs que celles demandées par un supérieur qui n’est pas considéré par sahiérarchie. Elles ont de meilleures chances d’être proches des motifs qui les ontamenés à entrer dans cette entreprise…

- enfin, et ce n’est pas à négliger, le fait même de mettre sous surveillance son supérieurhiérarchique, de le mettre en contradiction avec sa propre hiérarchie est une manièrepour les collaborateurs de renforcer leurs propres marges de manœuvre et de liberté.Si l’obéissance de ses collaborateurs dépend de la bonne opinion que la hiérarchie a de

lui, le cadre qui souhaite être rapidement et pleinement obéi doit donc s’assurer de laconfiance de ses chefs. Or, celle-ci repose entre autres paramètres, sur sa loyauté : on ne faitpas confiance à quelqu’un dont le loyalisme n’est pas assuré. S’il veut être obéi, le cadre doitdonc être loyal ou, du moins, jugé tel par sa hiérarchie.

Si les cadres restent loyaux malgré un désenchantement perceptible dans denombreuses enquêtes c’est qu’être loyal est de leur intérêt puisque l’obéissance de leurscollaborateurs leur évite de s’épuiser à courir après pour les convaincre de faire leur travail.Se contenter de remplir leurs tâches sans s’engager ne pourrait donc que les mettre endifficulté. Si les cadres sont plus loyaux que les autres salariés, ce n’est donc pas qu’ils soientplus vertueux ou plus intéressés, c’est qu’ils n’ont pas d’autre choix tant ils sont pris entenaille entre leur hiérarchie et leur équipe. C’est leur position dans l’organigramme qui lesforce à être, malgré tout, loyal.

Plutôt que d’aller chercher du coté de la psychologie, des traits de caractère desindividus, de leurs vertus morales ou de leur personnalité, cette analyse internalise la loyauté.Elle en fait une production du système hiérarchique. Ni celui qui se comporte de manièreloyale ni celui vers lequel va cette loyauté n’ont besoin de posséder des qualitésexceptionnelles : il suffit qu’ils se comportent de manière rationnelle et fassent ce que leurcommande leur intérêt personnel. Les organisations hiérarchiques peuvent fonctionner avec

52

des gens ordinaires, qu’ils soient salariés ou responsables. Pas besoin de charisme pouranimer une équipe de manière tout à fait satisfaisante !

La place du manager dans l’organisation

Si cette position dans l’organigramme est commune à tous les managers, elle ne décritpas complètement une place et un rôle qui ne sont pas les mêmes partout. On parle parfois deculture d’entreprise ou d’organisation pour expliquer ces différences. Il y aurait desentreprises bureaucratiques et tayloriennes et d’autres plus libérales, plus ouvertes. Cesanalyses sont très populaires mais rarement convaincantes. Le concept de culture échappe àtoute tentative de définition voire, plus simplement, de description. Il est plus éclairant deregarder le cadre dans lequel le manager intervient, par exemple la manière les acteurscoordonnent leurs activités.

Ces mécanismes de coordination varient d’une institution à l’autre. Soit, les trois typessuivants de coordination :

- le modèle séquentiel : les acteurs se partagent un travail et interviennent sur unproduit, un dossier successivement. C’est le modèle classique de la chaîne industrielleque l’on rencontre fréquemment dans le monde des bureaux,

- le modèle communautaire dans lequel les acteurs très autonomes partagent desressources communes. C’est le modèle que l’on rencontre dans les établissementsscolaires : les enseignants travaillent chacun dans sa classe, les contacts entre eux sontrares et souvent difficiles, ils partagent des matériels et services (salles de classe,équipements, services administratifs…),

- le modèle réciproque : dans ce modèle, il y a interaction constante entre les acteurs.Ainsi l’infirmière prépare le malade pour le médecin qui, une fois son interventionachevée, le renvoie vers l’infirmière53.Comme toute typologie, celle-ci décrit des cas extrêmes. dans la plupart des cas, on se

situe à mi-chemin entre l’un et l’autre type, mais on voit bien que chacune de ces famillesréserve un rôle différent au manager.

Dans le modèle communautaire, la coordination est faible, elle se fait par évitement(un peu comme on évite une queue devant une photocopieuse) et l’on demande surtout à lahiérarchie d’organiser la mise à disposition des services communs. Son intervention sur letravail de chacun n’est pas souhaitée, elle est même souvent rejetée alors qu’il est souvent issudu sérail, il a fait les mêmes études que ses collaborateurs, a suivi le même parcoursprofessionnel et, parfois même, continue à poursuivre son activité. Dans les organisationsbâties sur ce modèle, l’arrivée d’un nouveau responsable suscite régulièrement desappréhensions. Il suffit qu’il tente d’intervenir un peu plus que son prédécesseur pourqu’aussitôt des boucliers se lèvent. Ce type d’établissement développe volontiers une culturede la coopérative qui confie à l’un de ses membres la responsabilités des tâchesadministratives peu valorisées. C’est le modèle dominant à l’Education Nationale, dans denombreuses professions libérales (cabinets de médecins, d’avocats), dans beaucoupd’associations, mais aussi dans des organisations syndicales ou religieuses (comme l’Eglisecatholique). Le manager est le primus inter pares.

53 Cette typologie s’inspire de celle proposée par James D.Thompson dans Organizations in action (1967),ouvrage dans lequel il distingue la coordination par des règles standard (modèle communautaire), par des règlescomplexes (modèle séquentiel) et par ajustement mutuel (modèle réciproque).

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Dans le modèle séquentiel, on demande, à l’inverse, au manager d’organiser le travail,de le contrôler, d’entretenir des relations avec l’environnement. C’est à lui que revient le soinde coordonner les différents acteurs et sa position de supérieur hiérarchique n’est pascontestée. Il joue un rôle de superviseur, de moniteur. Son absence se fait tout de suite sentiret le nouveau venu est en général bien accueilli.

Dans le modèle réciproque, la coordination se fait par ajustement mutuel : les acteursapprennent à se connaître, à travailler ensemble. La hiérarchie crée les équipes, leur donne lesmoyens de travailler. Elle joue donc un rôle plus important que dans le modèlecommunautaire, mais limité aux fonctions administratives. C’est d’ailleurs, en général, saspécialité. C’est moins un professionnel du management qu’un spécialiste de la gestion, del’organisation, de la comptabilité, des ressources humaines, de toutes ces disciplinesfonctionnelles qui viennent en support aux opérationnels qui n’apprécient guère qu’ilintervienne dans leur travail sinon en cas de conflit. La structure de l’hôpital illustre bien cemodèle avec ses soignants (médecins et infirmières) qui travaillent ensemble etl’administration qui s’occupe de gestion.

Type Coordination Fonction du manager Rôle du managerCommunautaire Par évitement Administration, organisation Primus inter paresSéquentiel Par la hiérarchie Contrôle, supervision SuperviseurRéciproque Par ajustements Gestion des conflits Administrateur

Ces différents modes de coordination ont un impact sur les attitudes des acteurs àl’égard de la hiérarchie. Lorsqu’il y a conflit dans le modèle communautaire, cela se traduit leplus souvent par des mécanismes de rejet, de refus de travailler avec le supérieur hiérarchique.Dans le modèle réciproque, on tient à distance l’administrateur, on le néglige, on se débrouillesans lui, on ne l’informe plus, on le contourne. Dans le modèle communautaire, les conflitsprennent des tournures plus classiques : absentéisme, arrêts du travail, coulage…

Les difficultés apparaissent lorsque le manager (ou sa hiérarchie) tente de changer sonrôle, de transformer le primus inter pares ou l’administrateur en superviseur pour se libérerdes tâches opérationnelles. Pendant des années les écoles primaires ont fonctionné sansdirecteur. Lorsque l’administration a créé un poste spécifique, elle s’est heurtée auxinstituteurs qui ont vite limité le champ d’intervention de ces nouveaux collègues aux tâchesadministratives les moins prestigieuses.

Les tâches du manager

Tous les managers n’exercent pas leur activité de la même manière. Il n’est cependantpas très difficile de faire des listes des tâches dans lesquelles à peu près tous se reconnaissent.On en trouve plusieurs dans la littérature. En voici quatre souvent citées : celle proposée dansles années 30 par Luther Gulick (connue sous l’acronyme POSDCORB  : Planning,Organizing, Staffing, Directing, Coordinating, Reporting, Budgeting), celle proposée dans lesannées 60 par Peter Drucker et celles proposées, plus près de nous par Henry Minstzberg etF.E. Andrews :

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Luther Gulick Henry Mintzberg Peter Drucker F.E.AndrewsPlanifierOrganiserGérer le personnelCommanderCoordonnerInformerGérer les budgets

Représenterl’organisationEtre en contact avec sespairsMotiver collaborateurset équipeRecevoir et faire circulerl’informationInitier le changementDécider oùl’organisation doitconcentrer ses effortsDéléguer et superviser

Donner des objectifsOrganiserMotiver etcommuniquerMesurerDévelopper lescollaborateurs

Donner des objectifsClarifier et défendreles objectifsInsister sur l’atteintedes résultatsDévelopper etmaintenir lescapacitésorganisationnellesFocaliserl’engagement sur lesobjectifs

A première vue, ces quatre descriptions se ressemblent beaucoup. On y retrouve à peuprès les mêmes éléments. Dès que l’on entre dans le détail, il en va un peu autrement, commeon peut s’en apercevoir lorsque l’on tente de préciser les concepts de Gulick. La planificationcorrespond à ce que l’on pourrait appeler la programmation ce qui est assez éloigné de ladéfinition d’objectifs dont parlent Drucker et Andrews. Ce qu’il appelle organisation est ladéfinition des responsabilités de chacun et la construction de l’organigramme, deux idées quel’on ne retrouve ni chez Mintzberg ni chez Andrews. Sa gestion du personnel comprend lerecrutement, la formation, la création de conditions de travail satisfaisantes, ce qui n’est pastout à fait synonyme de développement personnel. Sa notion d’information est plus limitéeque celle de ses successeurs puisqu’elle se limite au « reporting ».

Ces nuances dessinent les évolutions des pratiques du management, l’émergence desnotions d’objectifs et de développement personnel, des préoccupations et des questionsdifférentes de celles rencontrées il y a une trentaine d’années. Mais au delà de ces nuances,ces descriptions valent pour tous les managers, aussi bien pour le Président de la Républiqueque pour le chef d’atelier d’une usine. Ce qui signifie que ce qui les distingue, c’est moins cequ’ils font que le poids de chacune de leurs tâches dans leur emploi du temps.

Activités et hiérarchie

L’activité des cadres varie selon leur place dans la hiérarchie. Ce tableau, construitd’après une enquête réalisée dans une grande entreprise française, montre bien les différencesentre trois catégories : les managers de proximité, le middle mangement et les dirigeants. Onobserve une véritable division du travail entre ceux tournés vers l’extérieur (il s’agit engénéral des dirigeants qui représentent l’organisation et ont des contacts fréquents avec leurspairs) et ceux plutôt chargés du fonctionnement de la machine (cadres de proximité et middlemanagement).

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Proximité Middle manage… DirigeantPlanifier, organiser ** ***** **Diriger une équipe ***** * *****Gérer un budget ** **** *Coordonner * ** ****Représenter l’organisation * ** *****Se former **** ** *

Des comparaisons entre organisations mettraient probablement en évidence desdifférences avec ce schéma. On peut d’ailleurs penser que l’une des difficultés querencontrent aujourd’hui les managers du secteur public, et qu’ils rencontreront demain plusencore, relève moins de l’arrivée de nouvelles tâche que de la modification du poids de cesdifférentes tâches dans leurs préoccupations et emplois du temps. La part de la gestion et dusuivi budgétaire, de la planification et de l’entretien des compétences des collaborateurs (ceque Peter Drucker appelle le développement personnel) est beaucoup plus importanteaujourd’hui qu’hier et le sera plus encore demain.

La direction d’une équipe

La direction d’une équipe est l’une des premières missions du management. c’est l’unede celles, c’est peut-être même celle qui l’occupe le plus. Le décomposition de ses tâches est àpeu près la même où qu’il se trouve dans la hiérarchie. Ce schéma la résume :

Les activités du manager

D é c i d e r D é v e l o p p e r

Volume

Nature

Distribuer le travail

Ordonner

Justifier

Donner des ordres

Organiser le contrôle

Contrôler

Contrôler

Evaluer

Récompenser

Sanctionner

C o m m a n d e r

D i r i g e r

On observera qu’il y a dans ce schéma la place pour des rétroactions : le contrôleapporte des informations que le manager utilise lorsqu’il distribue le travail et donne desordres.

Ce sont ces différentes fonctions que nous allons maintenant examiner dans le détail.

Distribuer le travail : le volume

Distribuer le travail est la première tâche du manager. Dans beaucoup d’organisations,cette fonction est formalisée au travers des descriptions de postes et le manager confie lestâches qui lui arrivent à ses collaborateurs en fonction de leur position dans la structure. Cetteprésentation pourrait laisser croire que le manager a peu de marges de manœuvre, ce n’est pasle cas : il reconfigure presque toujours les postes de travail de ses collaborateurs en fonctionde leurs compétences, de leur personnalité, de leur disponibilité. On le voit bien lorsque l’oncompare de près des organisations similaires. Il est bien rare que les postes réels soient

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identiques. Même dans des environnements très « taylorisés », il est fréquent que l’on confieles missions plus difficiles à tel salarié qu’à tel autre. Le manager mobilise là tout à la fois saconnaissance de ses collaborateurs, la connaissance des comportements du groupe de travailet ses objectifs à moyen et long terme. Les enjeux de cette fonction tellement quotidiennequ’on n’y pense souvent plus sont importants. Ils touchent tout à la fois à la motivation dessalariés, à l’efficacité de leur travail, aux relations qu’ils entretiennent entre eux et, donc, auclimat dans l’équipe, et, enfin, à la place du manager dans celle-ci.

Ce sont ces différents points que nous allons mettre à jour en partant des deux leviers àla disposition du manager : les volumes de travail et la nature des jobs.

Le volume de travail confié à chacun

Lorsqu’il distribue le travail, le manager est souvent amené à se demander quel« volume de travail confier à chacun ? » Sous une allure banale, cette question pose desproblèmes redoutables. Le premier est que l’on mesure mal le volume de travail que lescollaborateurs peuvent effectivement prendre en charge. On le sait d’autant moins qu’ils n’ontpas intérêt à l’afficher. Bien au contraire, tout les incite à masquer leurs capacités réelles.C’est ce que les économistes appellent l’asymétrie d’information. Et l’une des premièrestâches du management est d’inciter les salariés à révéler leurs capacités. On peutnaturellement forcer cette révélation en combinant charge de travail élevée et contrainte forte :c’est la technique qu’on utilise dans les classes préparatoires des grandes écoles. Mais elle estcoûteuse (départs volontaires de ceux qui ne peuvent pas suivre le rythme) et mieux vauttrouver d’autres solutions.

La recherche de la meilleure manière d’amener les salariés à révéler leur potentieln’est pas nouvelle. Elle est au cœur des travaux de Taylor. Lorsqu’il disait que les ouvriersétaient naturellement portés à la flânerie, il voulait tout simplement dire qu’ils étaient portés àcacher ce qu’ils étaient en mesure de faire. Et toute sa théorie repose sur deux mécanismes :

- un mécanisme de révélation du potentiel des salariés, ce sont ces études qu’ilsproposent pour définir les normes, les standards,

- un mécanisme d’incitation des salariés à atteindre ces standards.Si la productivité de la fonction publique est plus faible que celle du secteur marchand,

c’est peut-être qu’elle pêche sur ces deux points, qu’elle ne sait pas révéler les capacités deses collaborateurs et qu’elle ne peut donc pas les inciter à les exploiter pleinement. L’absencede concurrence qui met en évidence les écarts d’efficacité est probablement responsable decette situation.

Taylor a construit un système de révélation des capacités des travailleurs (cesstandards) qu’il paraît difficile de généraliser. D’autres modèles ont été développés :

- Elton Mayo et les théoriciens des relations humaines ont mis en évidence le rôle del’attention, de l’intérêt dans la révélation de ces capacités : des salariés dont on sesoucie font des efforts complémentaires. Partant d’une réflexion sur le salaire(pourquoi les entreprises versent-elles des salaires supérieur au prix du travail sur lemarché), les économistes ont développé une théorie du salaire d’efficience quiconfirme ce résultat : les salariés récompensent l’employeur qui les paie au dessus duprix du marché en faisant des efforts complémentaires (Akerloff)54. Ces modèles sontassez éloignés des soucis immédiats des managers, mais ils montrent que certains

54 On a également expliqué ce salaire d’efficience par un effet menace : les salariés font des efforts pour ne pasperdre l’avantage acquis.

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comportements favorisent la révélation des capacités et permettent donc d’endemander plus : les bons managers sont ceux qui savent obtenir de leurs collaborateursqu’ils révèlent « spontanément » leur potentiel ;

- Plus près de nous, les méthodes d’étalonnage et de benchmarking jouent un rôlesimilaire à la concurrence : des comparaisons entre des services similaires permettentd’identifier les plus efficaces et révèlent donc les capacités cachées.Le choix de la charge de travail pose également la question de l’apprentissage. Mieux

on maîtrise une tâche, plus on la réalise rapidement, plus on a d’expérience, plus on arencontré de problèmes que l’on a appris à résoudre et plus la bibliothèque de solutions quel’on peut mettre en œuvre est importante. Donner un volume important de travail peut êtreune manière d’accélérer ce processus d’apprentissage. La contrainte sur le résultat force lesalarié à trouver des solutions. Ce raisonnement ne vaut naturellement que si la charge detravail est conçue de sorte que le salarié puisse effectivement constituer sa base deconnaissance. Sinon, il s’épuise sans jamais progresser. Les organisations efficaces sont cellesqui favorisent l’acquisition de compétences chez leurs collaborateurs.

La choix d’une charge de travail pose enfin la question de l’équité. On sait que lessalariés y sont très attachés. Un manager qui se comporterait de manière injuste, qui donneraitbeaucoup aux uns et peu aux autres s’attirerait rapidement des critiques. Les travaux deJ.Adams montre que les acteurs confrontés à des situations qu’ils jugent inéquitables tententde réduire ce qu’ils perçoivent comme une dissonance. Ce qu’ils peuvent faire de plusieursmanières. Ils peuvent prendre la parole pour protester, adapter leurs comportements, adopter,par exemple, le rythme de ceux auxquels on en donne moins de travail, changer de critère decomparaison (celui qui travaille beaucoup se comparera à un supérieur hiérarchique quitravaille lui-même beaucoup) ou se mettre à l’écart (s’absenter, démissionner…). Cetteapplication aux questions d’équité de la théorie de la dissonance est intéressante parce qu’ellene conduit pas forcément à ajuster le volume de travail sur le maillon le plus faible. Laflânerie ouvrière dont parlait Taylor n’est pas une fatalité. Lorsque dans une équipe, une petiteminorité a moins de travail que la majorité, le souci de réduire la dissonance peut l’amener àaugmenter ses efforts pour en faire autant que la majorité.

Donner du travail ou construire le système d’action des salariés

Lorsque l’on distribue le travail, il peut s’agir de tâches, dossiers, affaires… Lesenjeux sont différents, mais les mécanismes à l’œuvre sont similaires et on peut les analyserde la même manière. Dans tous les cas, on construit les systèmes d’action des collaborateurs,l’environnement dans lequel ils vont développer leurs stratégies, exploiter les opportunités quileur sont données, protéger leurs espaces d’autonomie et de liberté…

L’enjeu est pour le manager loyal de construire des systèmes d’action qui incitent lessalariés à faire des efforts, qui canalisent et disciplinent leurs tendances opportunistes(propension à la flânerie, au comportement de passager clandestin). Il peut le faire, lorsqu’ildistribue le travail, en jouant sur trois leviers : les compétences, le contrôle et lescoordinations.

Compétences

Lorsque l’on donne un travail à un collaborateur on porte un jugement sur sescompétences actuelles (on lui confie cette tâche ou cette mission parce qu’on le sait capablede la mener à bien), souvent aussi sur ses compétences à venir (il a le potentiel pour…), maison construit également le système dans lequel il va les développer et les mettre en œuvre.

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On doit alors se demander si cette tâche ou mission va lui permettre d’accumuler desconnaissances, de mémoriser des solutions, de construire routines, automatismes et tours demain nécessaires à une exécution rapide des tâches. Des jobs qui reviennent trop rarementrendent difficile l’acquisition de savoir-faire et le collaborateur doit à chaque fois toutréinventer.

La redéfinition du poste de travail vers plus de spécialisation suffit souvent à améliorerles performances des agents comme l’a découvert une entreprise de distribution de meublesque nous appellerons Rama.

Cette entreprise de distribution, basée en France, a commencé un peu par hasard àvendre des produits à l’exportation. Elle a confié la gestion des ces ventes à unecollaboratrice. Au fil des années, de nouveaux marchés ont été conquis. La directioncommerciale a créé un second poste et son responsable a choisi d’organiser ce qui devenaitun micro service par pays. A la première collaboratrice, il a confié les pays d’Europe, à laseconde, le reste du monde. Ces deux collaboratrices ont très vite été débordées. Il a fallucréer un troisième poste et l’on était sur le point d’en créer un quatrième lorsqu’une étuded’organisation a montré que la difficulté venait de ce que les connaissances à maîtriser pourmener à bien une opération à l’exportation étaient tellement nombreuses, que les employéesne pouvaient espérer toutes les maîtriser. Elles perdaient beaucoup de temps à redécouvrir cequ’elles avaient su mais oublié. Il a donc été décidé de réorganiser le service par spécialité(transport, douane, traduction…). En quelques mois, les performances de ce service se sontaméliorées, les trois collaboratrices ont cessé de se plaindre d’avoir trop de travail et leserreurs ont diminué. En les spécialisant, on leur avait tout simplement donné la possibilitéd’acquérir et de mettre en œuvre des compétences.

La spécialisation ne doit cependant pas être confondue avec la répétition. Dans lesusines tayloriennes, on pouvait demander aux ouvriers de répéter en permanence les mêmesgestes au risque de les rendre idiots. Dans les organisations modernes, on demande surtoutaux salariés de résoudre des problèmes qui ont, pour caractéristique première, d’être toujoursdifférents les uns des autres. C’est cette capacité à résoudre des problèmes, à trouver dessolutions que l’on doit développer. Surtout dans des organisations appelées à changer destructure, de métier, d’organisation. Le management qui distribue le travail a, de ce point devue, une véritable responsabilité. En même temps qu’il distribue les tâches, il donne desinformations sur l’entreprise, sur sa bonne santé (les salariés sont les premiers à s’inquiéterlorsqu’ils découvrent qu’il y a peu de travail), mais aussi sur son avenir. Un salarié auquel onconfie régulièrement des tâches différentes sait d’expérience que son poste peut changer etacquiert une certaine habileté dans la résolution de nouveaux problèmes55.

Le manager qui distribue le travail doit également être attentif à la valeur descompétences. Certaines sont plus rares, mieux rémunérées que d’autres. Il faut éviter deconfier à un salarié cher payé des tâches que l’on trouve à un coût plus faible sur le marché dutravail : non seulement, on dépense inutilement de l’argent, mais on ne rend pas service ausalarié qui, s’il se retrouve demain sur le marché du travail, ne pourra pas retrouver un salairecorrespondant à ce qu’il avait en vendant ces compétences.

Contrôles

On ne peut, lorsque l’on distribue des tâches oublier que les salariés sont (ou peuventêtre) tentés de tirer la couverture à eux (d’adopter pour employer un langage plus académique

55 Ces recommandations sont présentées dans le vocabulaire de l’entreprise privée, mais elles valent aussi bienpour les organisations du secteur public.

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des comportements opportunistes) et de tirer le meilleur parti de la situation et notamment desfaiblesses du contrôle. On sait que celui-ci est plus ou moins facile. Il y a des tâches que l’onpeut facilement contrôler (comme le nombre de dossiers traités dans une journée) et d’autresque l’on ne peut que difficilement vérifier (comme la qualité d’un entretien). Si l’on combinedes tâches faciles à contrôler et d’autres qui le sont moins, on risque de voir le salariérationnel concentrer ses efforts sur les premières et délaisser les secondes. Il sera récompensépour ses efforts, alors même que son travail n’aura pas été parfait. Il convient donc, autant quefaire se peut, de distinguer les postes de travail dont toutes les tâches peuvent être facilementvérifiées de ceux qui ne peuvent l’être.

Il convient également de se souvenir que le contrôle a une double fonction : devérification de la qualité du travail réalisé (de sa conformité à des normes) et deresponsabilisation. Il est responsabilisation puisqu’au moment du contrôle le travailleurprésente et rend compte de son travail. Il convient donc, encore une fois dans la mesure dupossible, de construire des missions ou des tâches qui permettent de construire cetteresponsabilité. Cela veut en pratique dire qu’il faut éviter une trop grande parcellisation destâches. Dit simplement, l’objectif est d’éviter que le salarié puisse dire « « c’est pas moi, c’estl’autre. »

Coordination

Le salarié ne travaille jamais seul, il échange des informations avec ses collègues,reçoit des informations, en donne. On a naturellement intérêt à limiter ces zones de frictionqui sont consommatrices de temps. C’est ce qui fait la force de la structure séquentielle, de lachaîne de l’usine qui réduit ces contacts à un avant et à un après, mais aussi… sa faiblesse :lorsque la personne qui lui fournit ses inputs est absente, le salarié ne peut plus travailler, il seretrouve au chômage technique. Tout comme les industriels s’attachent à préserver unfournisseur de seconde source pour éviter les ruptures de stocks, il convient de rechercher desorganisations qui évitent qu’un salarié se retrouve en situation de ne pouvoir travailler. Cetteréflexion amène à se soucier de la coordination dans la distribution des tâches : comment enoptimiser les coûts ? comment éviter que ces coûts de coordination (coûts de réunion, dediscussions…) n’explosent ?

Des études récentes56 qui se sont interrogées sur les variations de coûts de coordinationdans des équipes par ailleurs voisines donnent des pistes. Ces coûts sont, nous disent leursauteurs, fonction de la taille de l’équipe (plus elle est importante, plus ces coûts sont élevés),de la complexité des tâches (plus elles sont complexes, plus elles supposent en générald’interdépendance et d’incertitude quant au résultat) et de la nature des relations au seinmême du groupe (intensité des discussions sur les procédures, désaccords plus ou moinsprononcés sur les processus à mettre en œuvre, conflits personnels).

Il y a donc des situations dans lesquelles on ne peut échapper à des coûts decoordination élevés. Il ne suffit pas de dire que l’on fait trop de réunions, on en fera toujoursbeaucoup. Encore faut-il les rendre utiles, intéressantes ! et cela incite à renverser laproposition :

- Lorsque les coûts de coordination sont par construction élevés, on a intérêt à créer despostes de travail relativement complexes qui permettent d’échanger sur les bonnes

56 Voir, pour une synthèse de ces travaux, Maria Isabel Delgado Pina, Are there ideal configurations oforganizational groups ? A theorical proposal using design characteristics and conflict types as dimensions, 15ème conférence de l’IAMC, 2002

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pratiques, de mettre les acteurs en compétition et de mesurer les performances des unset des autres.

- A l’inverse, dans les équipes de petite taille, qui s’entendent bien et ont des coûts decoordination plus faibles, on peut construire des postes de travail relativement simplesqui demandent peu d’échanges entre acteurs.

Recommandation en matière de distribution des tâches et d’organisation des postes detravail

Compétences

Définir des unités de travail permettant d’acquérir et entretenir descompétencesConstruire des jobs qui permettent d’assurer la flexibilité del’organisation et sa capacité de changementEtre attentif à ne pas gaspiller des ressources coûteuses avec des tâches àfaible valeur ajoutée

Contrôles Construire des ensembles de tâches homogènes sur le plan des contrôles

CoordinationOptimiser les coûts de coordination. S’ils sont élevés, construire des jobsqui les justifientLorsqu’il y a divergence sur les normes de travail construire des jobs quidonnent un rôle central au manager

Donner des ordres

En même temps qu’il distribue le travail, le manager commande, donne des ordres.Cette fonction a été relativement peu étudiée, comme si théoriciens du management etsociologues étaient mal à l’aise avec ce qui est cependant l’une des tâches les plus courantesdes responsables.

Ce sont les sociolinguistes et, dans un registre tout différent, les informaticiens qui ontsans doute le mieux analysé ce qui se passe lorsqu’on donne un ordre, une consigne57. Leurstravaux soulignent les différences dans la manière de donner des instructions d’une culture àl’autre, mais ils ne nous aident guère dans ce que nous recherchons ici.

On peut cependant s’en inspirer et montrer que le manager qui commande a à sadisposition toute une série de solutions : il peut se contenter de donner une échéance (« il fautque le travail soit achevé lundi prochain »), il peut définir un objectif (« il faudrait arriver àprouver que …), décrire une procédure (« voilà comme il faut faire ») ou encore uncomportement (« n’hésite pas à être ferme… »). La combinaison de formes qu’il utilise leplus souvent permet de définir un style de commandement.

57 Les informaticiens se sont intéressés aux instructions que l’on donne aux machines ont distingué les langagesprocéduraux (où l’on décrit des séries d’actions) des langages déclaratifs (où l’on définit des objectifs).

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0

1

2

3agenda

objectif

procédurecomportement

norme

Le rigide

0

1

2

3agenda

objectif

procédurecomportement

norme

Le stratège

0

1

2

3agenda

objectif

procédurecomportement

norme

Le complice

0

1

2

3agenda

objectif

procédurecomportement

norme

Le taylorien

0

1

2

3agenda

objectif

procédurecomportement

norme

Le bureaucrate

0

1

2

3agenda

objectif

procédurecomportement

norme

Le laissez-faire

Ces formes verbales ne sont pas réservées au supérieur hiérarchique, on les retrouvedans les échanges entre collègues et il n’est pas rare d’entendre un collaborateur recommanderà son supérieur un comportement ou une procédure. L’ordre n’est cependant pas une simplerecommandation. Ce n’est pas un conseil, c’est un commandement que le collaborateur vaexécuter parce qu’il se sait en situation d’infériorité : il doit obéissance à son supérieurhiérarchique.

Cette asymétrie peut apparaître dans la forme verbale. Le manager dira à soncollaborateur : « tu vas te comporter de manière ferme », le collaborateur s’adressant à sonchef dirait plutôt : « Tu aurais intérêt » ou « Tu devrais te comporter… » Mais le managerpeut laisser à son collaborateur le soin de découvrir lui-même son obligation. Il s’exprimeraalors sur le mode de l’euphémisme : « il faudrait que… », laissant le collaborateur s’engager.Lorsque l’on dit que les Japonais donnent des ordres de manière indirecte, on veut toutsimplement dire qu’ils utilisent cette technique qui consiste en fait à demander aucollaborateur de reconnaître spontanément sa position dominée et de s’engager dans laréalisation de la tâche.

La plus grande richesse des formes verbales à sa disposition distingue le supérieur ducollaborateur : il peut aller de la plus violente (commandement assorti d’une menace) à la plusdiscrète tandis que le collaborateur ne peut utiliser qu’un nombre limité de formeseuphémisées.

Quelle forme faut-il choisir ? Faut-il préférer les formes directes aux formesindirectes. Tout dépend des situations. Les analyses des accidents d’avion ont montré que

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l’utilisation de formes indirectes par les co-pilotes qui sont en situation d’inférioritéhiérarchique pouvait être à l’origine de catastrophe : le mode d’expression choisi n’exprimepas avec de netteté l’urgence de prendre une décision. Il est donc certains cas dans lesquels lesformes directes, impératives sont plus efficaces. Les formes indirectes peuvent susciter unehésitation. Si je dis « il fait froid dans cette pièce », cela peut-être selon les circonstances unesimple observation ou une injonction déguisée si je veux, en vérité, dire : « fermez  lafenêtre ». On ne peut donc exclure l’ambiguïté.

Ces formes indirectes présentent cependant de vrais avantages. En amenant lecollaborateur à évaluer de lui-même ce qui relève de sa responsabilité, elles renforcent samotivation (il s’est engagé) et son obéissance (il reconnaît sa position dominée). On est dansla logique de ces mécanisme de domination libérale qu’ont explorés Beauvois et Joule. Plus laposition hiérarchique est assurée, plus on monte dans la hiérarchie plus on peut se permettreles formes discrètes d’autorité. Plus on est respecté, plus on peut donner des ordres ouconsignes de manière allusive.

Le discours de justification

On ne serait pas complet si l’on n’ajoutait à cette analyse du discours d’autorité celledes justifications qui souvent l’accompagnent. Les discours de justification suscitent depuisquelques années un intérêt croissant de la part des sociologues, notamment de ceux quitravaillent autour de Luc Boltanski connu pour avoir écrit dans les années 80 un livre sur lescadres. Pour Boltanski le capitalisme se distingue des autres formes historiques d’organisationde la société en ce qu’il est complètement détaché de la sphère morale : il trouve sa finalité enlui-même (l’accumulation du capital comme but en soi) et non par référence à un biencommun ou aux « intérêts d’un être collectif tel que peuple, Etat, classe sociale. »58 Cesdiscours intéressent également les psychologues sociaux. Jean-Léon Beauvois a notammentdistingué trois manières de justifier un ordre :

- la manière dictatoriale qui ne donne comme justification que la position dominée decelui auquel on donne un ordre : « tu dois obéir, parce que je suis le chef et que tu essous mes ordres »,

- la manière « totalitaire » qui donne comme justification l’objectif global del’organisation : « il faut le faire parce que c’est notre mission »,

- la manière « libérale » qui justifie l’ordre par les caractéristiques personnelles de celuiauquel on le donne : « il faudrait faire ceci. Evidemment, vous ne le faites que si vousle souhaitez, mais j’ai pensé à vous parce que je sais que vous avez les qualitésrequises pour… ».Cette troisième méthode, très proche des formes indirectes décrites un peu plus haut

est naturellement très efficace.

Le contrôle

Le contrôle est une fonction majeure du management puisqu’elle lui permet tout à lafois de vérifier la qualité des productions de son service et de mieux connaître les capacités deses collaborateurs, mais ce n’est pas forcément celle qu’il apprécie le plus : elle l’oppose eneffet régulièrement à ses collaborateurs qui s’en méfient quand ils ne cherchent pas à le

58 Luc Boltasnki, Eve Chiapello, Le nouvel esprit du capitalisme, Gallimard, 1999, p.59

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contourner ou à l’éviter59. En témoigne la dureté des conflits qui surgissent chaque fois qu’unmanager veut mettre en place un nouveau système de contrôle.

Ces réactions sont d’autant plus vives que les salariés devinent derrière le désir demieux contrôler leurs performances ou la qualité de leur travail, une tentative de mesurer leursefforts et de réduire les marges de liberté qu’ils se sont construites. Ce qui n’est pas forcémentfaux. Plutôt que de défendre directement leur pré carré, ils avancent en général un argumentqui mérite qu’on s’y attarde : un contrôle trop tatillon risque, disent-ils, de réduire notreefficacité et de brider notre créativité. Il risque, en d’autres mots, d’être contre-productif.

Il n’est pas très difficile de donner des exemples qui confirment ces intuitions. Prenonsle cas d’une revue d’entreprise. On l’a confiée à un journaliste qui écrit les articles. Avant deles publier, on les fait relire par les personnes qu’il a rencontrées, par leur hiérarchie, par leresponsable de la communication. les délais s’allongent, les corrections, plus ou moinsfondées s’accumulent, le journaliste doit réécrire plusieurs fois son papier, son intérêts’émousse et pour peu qu’il ait déjà eu l’expérience de ce genre de mésaventure, il aabandonné l’espoir de réussir du premier coup un bon papier et limite donc ses efforts austrict minimum : « de toutes manières, se dit-il, ils corrigeront ma copie. » Moins engagé,moins responsable, il fait son travail sans enthousiasme. L’écriture de son papier que plusieurspersonnes ont relu et corrigé aura pris beaucoup de temps pour un résultat qui n’estprobablement meilleur que ce qu’il aurait été si on lui avait fait confiance. L’accumulation descontrôle est dans des cas de ce type (ce sont les plus fréquents dans les organisationsadministratives) contre-productive.

L’organisation du contrôle

Indépendamment de ces effets pervers, la mise en place d’un système de contrôle poseaux organisateurs une vraie difficulté : d’un côté, nos capacités cognitives ne nous permettentde suivre qu’un nombre limité d’affaires, de salariés, de l’autre, l’augmentation du nombre decontrôleurs augmente les coûts et peut se révéler contre-productive.

Plusieurs solutions ont été proposées pour échapper à ces difficultés.

Les mécanismes d’incitation

On peut, d’abord, substituer des mécanismes d’incitation aux mécanismes de contrôle.C’est une solution proposée par les théoriciens du salaire d’efficience : s’il est vrai que depayer les salariés plus qu’ils ne valent sur le marché du travail est un bon moyen de les inciterà faire des efforts, on doit pouvoir réduire les effectifs de contrôle et financer lesaugmentations de salaire par une réduction du personnel d’encadrement. Ce qui est une thèsed’économiste semble également une pratique courante dans certaines entreprises. On a, eneffet, observé une corrélation entre rémunérations et encadrement : les travaux de JoséAllouche sur les bilans sociaux ont montré que les entreprises qui payaient le mieux leurssalariés étaient également celles qui avaient les taux d’encadrement de proximité les plusfaibles60.

59 Chaque profession développe ses stratégies pour faire obstacle au contrôle de la hiérarchie. Le secret médicaldes médecins, le découplage hiérarchie/discipline à l’Education Nationale sont autant d’obstacles qui interdisenten pratique à des responsable qui en auraient les compétences professionnelles (ils sont eux aussi médecins,professeurs…) de contrôler le travail de leurs collaborateurs.60 José Allouche, Les rémunérations salariales, une analyse de 255 bilans sociaux (1979-1991), Revue deGestion des Ressources Humaines, juillet 1993

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On peut également rationaliser le contrôle et mettre en place des mécanismes quilibèrent le management de cette tâche. Trois grandes pistes ont été explorées qui toutes troislui permettent de réduire le contrôle direct et d’éliminer ses effets pervers : le contrôle mutuel,le contrôle par un tiers et l’autocontrôle.

Le contrôle mutuel

Dans ce modèle, inspiré de la comptabilité en partie double, on construit uneorganisation telle que le travail d’un salarié est systématiquement contrôlé par un collègue.Ainsi dans un guichet de banque, l’opération de change est partagée entre deuxcollaborateurs : celui qui effectue le calcul et le caissier qui effectue la transaction auquel ondemande de vérifier le calcul de son collègue. Ce modèle ne met pas à l’abri de toutetricherie : les deux agents peuvent s’entendre. Pour éviter cette collusion, les compagniesaériennes, organisent une rotation rapide des personnels. Les personnels de cabine secontrôlent mutuellement, ils vérifient que les opérations de fermeture des portes ont bien étéeffectuées par leurs collègues. S’ils travaillaient tout le temps ensemble, ils pourraient êtretenté de faire confiance à leur collègue et de négliger ce contrôle.

Ce modèle peut se décliner de très nombreuses manières. Les informaticiens ontimaginé une extension dans les mécanismes de double saisie des documents : deux personnessaisissent le même texte, partant de l’hypothèse qu’il y a peu de chance que les deux clavistesfassent des erreurs au même endroit, on ne contrôle que les passages où apparaissent desécarts.

Les radiologues utilisent des techniques comparables lorsqu’ils pratiquent la doublelecture qui réduit de manière très significative le nombre d’erreurs.

Le contrôle par un tiers

Dans ce modèle, le contrôle est confié à un spécialiste, un tiers qui n’est ni leproducteur ni le manager. Ce tiers peut être un salarié de l’entreprise (contrôleur de gestion),un intervenant extérieur (un auditeur) ou un client auquel on confie le soin d’effectuer unepartie du contrôle qualité.

La délégation au client est fréquente dans les métiers qui mettent les agents en contactavec le public. Ce sont les clients qui font la queue devant les caisses qui disciplinent lescaissières, qui leur imposent un rythme plus rapide, qui protestent si elles traînent, bavardent,flânent. Le pourboire que l’on pratique dans certains métiers de service lie ce contrôle à uneincitation financière. Le montant du pourboire que l’on donne à un chauffeur de taxi dépenddirectement de la qualité de sa prestation, de son amabilité61.

Lorsque le contrôle est exercé par un spécialiste, ce contrôle par un tiers favorise ledéveloppement de normes, de règles à respecter. C’est la conformité du travail rendu à cesnormes que l’on vérifie, c’est elle que l’on appelle qualité. En ce sens, les programmes qualitéqui se sont développés ces vingt dernières années sont une manière de professionnaliser maisaussi éloigner de la relation hiérarchique une tâche traditionnelle du management.

Ce modèle présente le même risque de collusion que le contrôle mutuel. Pour l’éviter,on établit des fossés entre le contrôleur et le contrôlé (ils n’appartiennent pas au même

61 Le pourboire tend à disparaître en Europe sous le coup des augmentations répétées des prix et des tarifs. Lathéorie économique montre cependant que c’est une bonne solution pour inciter les personnels à faire des effortset améliorer les performances économiques des entreprises : d’un coté, il permet de réduire les salaires versés, del’autre, il permet d’augmenter les prix (puisqu’il assure un service de qualité). Voir sur ces questions les travauxde Ofer H.Azar.

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service, pas à la même entreprise), les mésaventures récentes des auditeurs ont cependantmontré que ce n’était pas toujours suffisant.

L’autocontrôle

Dans ce dernier modèle, le contrôle est confié au salarié qui a effectué les tâches. Ilsuppose que l’on reconfigure les tâches de sorte que le salarié puisse effectuer les contrôlesqui aient du sens, que l’on instrumente ces contrôles (qu’il y ait des procédures et des outils)et, enfin, qu’il y ait une certaine traçabilité, que l’on puisse remonter au responsable en cas dedéfaut ou de panne.

On a beaucoup utilisé cette solution dans le monde industriel pour lutter contre leseffets pervers de la recherche des rendements maximum qui conduisait à l’augmentation depièces défectueuse. « Rien ne sert de courir s’il faut rectifier derrière le travail fait » est ladoctrine des organisateurs qui recommandent ces méthodes que l’on peut aussi bien appliquerdans le monde du bureau et des services.

La limite de cette méthode est, naturellement, le sérieux des salariés.

Contrôler le travail de ses collaborateurs

Aucune de ces solutions n’élimine complètement l’intervention du management : ildoit continuer de contrôler ses collaborateurs. et l’on rencontre deux problèmes : quandcontrôler et comment?

La confiance

La confiance est un régulateur du contrôle : on s’abstient de contrôler ceux auxquelson fait confiance. Il existe une abondante littérature sur la confiance qui souligne ses vertus :elle facilite la coordination (elle élimine les vérifications longues et coûteuses) et contribue àaméliorer les performances : celui auquel on fait confiance se sent responsable et s’attachedonc à fournir un travail de qualité, il prend confiance en lui-même, apprend plus vite, secorrige plus facilement…Les économistes ont parlé à son propos « d’institution invisible »62 :sans confiance il n’y aurait pas de marché ou, plutôt, les coûts de transaction seraientinfiniment plus élevés.

On peut facilement étendre ces raisonnements au monde des organisations. Aucunedélégation ni spécialisation du travail ne seraient possible sans confiance. On sait bien que lesmanagers soupçonneux, qui n’ont confiance en personne s’épuisent. Jamais satisfaits dutravail de leurs collaborateurs, ils finissent par tout faire eux-mêmes. Ils se justifient enexpliquant que l’on ne peut faire confiance à personne, que les mieux intentionnés peuvent serévéler décevants. Et ils illustrent volontiers leur raisonnement d’exemples pris dans la vie detous les jours qui montrent que ceux qui vous trahissent sont souvent ceux dont on doute lemoins. Judas n’était-il pas le disciple préféré du Christ ? Si l’on fait cependant le calcul despeines et des plaisirs, des risques et des bénéfices tirés de la confiance, on s’aperçoit que lesolde est presque toujours positif. Même si l’on est in fine déçu, on découvre que l’on a eu surle long terme raison de faire confiance : ce que l’on a perdu est peu de choses auprès de ceque l’on a gagné.

62 La formule est de Kenneth Arrow qui remarque que « le défaut de confiance mutuelle est l’une des propriétésde nombreuses sociétés économiquement attardées » et ajoute qu’elle « a une valeur concrète très importante »,« plus grande et plus diffuse que la pollution ou les routes. » (in Les limites de l’organisation, PUF, 1976)

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Dès que l’on entre dans le détail, la question se pose cependant de savoir commentdistribuer sa confiance. A qui la donner ? et jusqu’où ? peut-elle se substituer complètementaux contrôles ? et dans quels cas ?

Il est, bien sûr à peu près impossible de répondre à ces questions, on peut, par contre,tenter de le faire en regardant les deux éléments qui contribuent à ce que l’on donne saconfiance à quelqu’un :

- la connaissance que l’on a de cette personne, de ses capacités, de ses comportements,- le tissu de contraintes (menaces) qui pèsent sur la personne et qui la forcent à faire ce

que l’on attend d’elle.On ne peut vraiment faire confiance qu’à quelqu’un dont on connaît les capacités et

dont on sait qu’il est incité par la situation à tenir ses promesses : il est capable de faire letravail qu’on lui demande et de résoudre les problèmes qu’il est susceptible de rencontrer et ille fait parce que le risque pris à ne pas le faire est trop important. Toutes les déceptions en cedomaine viennent d’une mauvaise appréciation de l’une ou l’autre : on oublie que seule laconjonction de l’une et de l’autre autorise à faire confiance.

Tout cela veut dire qu’il ne faut pas confondre la confiance qui est un pari raisonné surles comportements d’autrui et le laxisme qui fait oublier que les agents peuvent avoir desobjectifs contraires aux siens ou à ceux de son organisation.

Contrôle et attitudes sociales

La confiance réduit les contrôles, elle ne les supprime pas. Reste à savoir comment lesréaliser. Ce qui nous ramène à ces attitude sociales et à ces pratiques sociolinguistiques quel’on a déjà évoquées. Lorsque l’on contrôle le travail, on porte un double jugement : sur letravail lui même et sur le salarié qui l’a réalisé, sur les efforts qu’il a consentis, sonprofessionnalisme, ses compétences, voire sur ses capacités intellectuelles. De sorte que l’onpeut se trouver dans quatre cas différents :

- le supérieur est satisfait du travail de son collaborateur et, cependant, celui-ci sort del’entretien déçu : ses efforts n’ont pas été évalués à leur juste valeur,

- le supérieur est satisfait du travail et le collaborateur sort de l’entretien ragaillardi : il atiré des bénéfices d’amour-propre de la rencontre,

- le supérieur est mécontent du travail, mais le collaborateur sort de l’entretien décidé àse remettre à l’établi, à apporter des corrections : il comprend mieux ce qu’on luidemande…

- le supérieur est mécontent du travail et le collaborateur sort de l’entretien démotivé : ila dépensé inutilement de l’énergie, « on ne l’y reprendra pas… ».Dans deux de ces cas, le contrôle contribue à motiver le collaborateur, dans les deux

autres, il le démotive.L’analyse des conversations peut nous aider à comprendre ce qui s’est passé. Lors de

la remise d’un travail (d’un projet de lettre, par exemple), l’échange est asymétrique : lesupérieur a la liberté de mener l’entretien comme il l’entend. Il peut ne rien faire, prendre ledocument, le poser sur une pile et passer à autre chose. En remettant à plus tard l’examen, ilindique à son collaborateur qu’il a, dans l’immédiat, des choses plus importantes à faire. Si lecollaborateur a beaucoup investi, s’il juge que ces « choses plus importantes » ne le sont pastant que cela, il y a de fortes chances qu’il sorte de l’entretien déçu, peut-être même vexé : ses

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efforts n’ont pas été reconnus63. S’il n’a pas de retour dans les jours ou semaines qui suivent,il aura le sentiment de ne pas avoir été pris en considération.

Le supérieur peut se contenter de donner un verdict : « C’est bon », « C’est à revoir »,« Ca ne va pas du tout »… La satisfaction du collaborateur dépend de la nature du jugement.

Il peut encore intervenir sur le document, le raturer, le corriger, sans engager dedialogue avec le collaborateur qui risque de se sentir dépossédé de son travail (selon unréflexe courant, le supérieur pose sa marque sur le travail et se l’approprie…).

Il peut enfin engager une conversation avec le collaborateur, travailler avec lui sur ledocument, sur ses objectifs…Il y a fort à parier que le collaborateur mis dans la confidencedes problématiques de son supérieur hiérarchique acceptera plus facilement de reprendre sontravail.

Au travers de ces manières de mener la conversation, le supérieur hiérarchiquetransmet à son collaborateurs des informations :

- sur la manière dont il envisage leur relation, sur le mode hiérarchique ou sur un modeplus paritaire,

- sur l’importance accordée au travail qu’il lui a confié,- enfin, sur la considération qu’il lui porte.

L’interprétation du salarié dépend de ses efforts : plus ils ont été importants, plus il estsensible au ton de la conversation et plus il est choqué de voir que l’on attache peud’importance à son travail, qu’on se l’approprie ou qu’on le retoque. Quand on parle demotivation, on se préoccupe beaucoup de la personnalité du sujet, de la manière dont ilenvisage son travail : il est, dit-on, motivé ou, à l’inverse, démotivé. Ces analyses montrentque la motivation est un construit social qui met au prise le sujet et son environnement. Lemanager par ses attitudes contribue à motiver (ou démotiver) ses collaborateurs. Ons’interrogeait un peu plus haut pour savoir si le management a toujours le rôle central qu’onlui prête. S’il l’a si souvent, c’est qu’il contribue par ses attitudes les plus quotidiennes àdonner (ou, à l’inverse, à retirer) l’envie de travailler.

Sanctionner

Cette dernière fonction se décompose en deux parties étroitement liées : l’évaluationde l’individu, de ses performances, de ses capacités, et la sanction, elle même qui peut prendrede multiples formes : augmentation de salaire, promotion, félicitations ou, à l’inverse,critique, blâme…On ne peut pas faire preuve de reconnaissance à l’égard d’un collaborateurméritant si on n’a pas au préalable évalué son travail. Une évaluation positive est, en elle, unélément de récompense comme le savent tous ceux qui apprécient d’être bien notés.

On sait l’importance de la reconnaissance dans la motivation des salariés. Elle estavancée par tous les auteurs comme l’un des facteurs de leur engagement et vérifiée dans tousles sondages réalisés sur ce thème, comme ceux de Gallup-IFOP ou de Towers-Perrins.

63 Ce type de comportement est fréquent dans les organisations hiérarchiques. Nous connaissons tous des cadresqui n’hésitent pas à interrompre des réunions qu’ils ont sollicitées pour répondre aux demandes d’un supérieurhiérarchique. Ce comportement n’est bien évidemment pas réservé aux cadres moyens. Je me souviens d’uneministre qui avait réuni à Paris tous les directeurs de son administration très décentralisée, soit plus d’unecentaine de personnes dont certaines avaient fait des heures d’avion pour assister à cette réunion, et qui les aabandonnées au milieu de son discours pour répondre à une demande du Premier Ministre, demande sans douteinsignifiante puisque la presse ne s’en est jamais fait l’écho.

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Gallup interroge un échantillon de 1000 personnes, représentatif de la populationactive. A partir des réponses, il classe les sondés dans l'une des trois catégories suivantes :- Salariés "engagés"(6%) : salariés fortement motivés, participant activement aux résultats

de leur entreprise dont la bonne marche conditionne leur épanouissement personnel ;- Salariés "non engagés"(68%) : salariés exécutant leur travail de manière neutre,

susceptibles d'évoluer en fonction des circonstances dans un sens positif ou non ;- Salariés "activement désengagés" (26%) : salariés tendant à faire partager leur vision

négative des choses et mal à l'aise tant au travail que dans leur vie professionnelleEt même s’ils doivent être utilisés avec prudence, tant la méthodologie de ces enquêtes

est contestable, ils donnent des indications sur l’une des faiblesses du management à lafrançaise : l'absence de reconnaissance et le manque de valorisation. Les réponses à 4questions marquent une différence très nette entre les Etats-Unis et la France :- Au cours de la semaine dernière, j’ai reçu des marques de reconnaissance ou des

félicitations pour avoir bien effectué mon travail ;

- Mon supérieur direct ou une autre personne de ma société semble s’intéresser à moi entant qu’individu ;

- Il y a quelqu’un au travail qui encourage mon développement ;

- Au cours des six derniers mois, quelqu’un au travail m’a fait part de mes progrès.

Ce résultat est confirmé par une étude de la CFDT-cadres qui montre que les cadres seplaignent que leur investissement en temps ne soit récompensé ni par des compensationsfinancières ni par un développement de carrière que 62 % des cadres jugent inexistant ouinsatisfaisant. Ces mêmes cadres se disent de moins en moins impliqués dans les choixstratégiques de leur entreprise et, symptôme d'un sérieux malaise, ils ne semblent pas enressentir l'envie.

Or, ce défaut de reconnaissance est directement lié à l’absence ou, plutôt, au mauvaisusage des outils d’appréciation. Reconnaissance veut dire sélection choix…Si on ne classe paslors de l’évaluation les salariés, si on ne distingue pas les « bons » des « moins bons » et desmauvais », si l’on donne à tous la même note, plus aucune reconnaissance, récompense n’estpossible.

Nous disposons de plusieurs outils d’évaluation qui fonctionnent tous mal. On sait cequ’il en est de la notation qui est rarement discriminante. Les entretiens d’appréciation, plusmodernes, ne sont pas mieux utilisés. Pour échapper aux critiques, pour ne pas être accusés dedécider « à la tête du client », les managers évitent d’évaluer leurs collaborateurs etrecherchent des échappatoires. Lorsqu’ils doivent distribuer une prime, ils partagent selon legrade, l’ancienneté quand ils ne découpent pas le gâteau en parts égales. Cela ne récompensepas les performances et n’est donc guère incitatif, du moins tout le monde connaît-il les règlesdu jeu.

La difficulté vient de ce que l’on ne dispose pas en général d’instruments de mesureprécis et incontestable des performances. Il est toujours facile de dénoncer des évaluations quinégligent les conditions extérieures (l’expérience montre que les cadres sont mieux évaluéslorsque la situation est bonne que lorsqu’elle est mauvaise), les résultats antérieurs (les cadresqui ont eu de bonnes évaluations les années précédentes ont de meilleures notes que ceux quien ont eu de médiocres, même si leurs résultats ne sont pas meilleurs).

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Plus que dans la recherche illusoire de critères d’évaluation quantifiables, la solutionest dans la prise de conscience du rôle de la modulation des récompenses et sanctions dans lebon fonctionnement d’une organisation.

Prendre des décisions

Pour terminer cette exploration de l’univers des managers, il faut dire un mot d’uneactivité qui l’occupe beaucoup : la prise de décision. La littérature sur le sujet est très riche.Elle se partage entre ceux qui représentent le décideur comme un agent rationnel qui prend sesdécisions au terme d’un calcul qui l’a amené à collecter toute l’information nécessaire et ceux,plus sceptiques ou critiques, qui y voient une procédure plus chaotique.

Laissant de coté ces questions, nous nous concentrerons plutôt sur la manière dont unresponsable fait participer son entourage, ses collaborateurs, ses pairs aux décisions qu’ilprend. S’il existe encore des dirigeants qui prennent leurs décisions dans le secret de leurcabinet, il est rare qu’ils le fassent complètement seul. Les décisions sont le plus souventcollectives, soit que le responsable s’appuie sur des experts (des consultants extérieurs quil’aident à élaborer ses décisions, avec lesquels il peut échanger librement, ces consultantsn’étant pas en situation de lui faire concurrence), soit qu’il en discute avec ses pairs et sescollègues, soit, encore, qu’il en parle à son équipe dans le cadre de ce qu’il est convenud’appeler le management participatif. C’est ce dernier cas qui, dans le cadre d’une réflexionsur la direction d’équipe, nous intéresse le plus.

Ce type de management est souvent recommandé et presque toujours apprécié. Ce quine veut pas dire qu’il soit sans défaut. Il en présente au moins deux :- il augmente les coûts de la décision, puisqu’il faut ajouter au coût du responsable celui des

heures passées par ses collaborateurs à réfléchir en sa compagnie,- il allonge les délais puisque l’on cherche en général le consensus ou, à défaut, la

constitution d’une majorité, ce qui prend forcément du temps.S’en tenir à des recommandations très générales sur la nécessité de réduire les

réunions ou de mieux les organiser n’est pas suffisant. Il faut aller au delà, ce qui n’est pasforcément facile. On dispose cependant pour analyser ce mécanisme de prise de décisiond’un modèle peu connu mais intéressant développé dans les années 60 par Norman Meyer64.Ce psychologue s’est demandé quelles décisions méritaient d’être élaborées collectivement.Ce qui l’a amené à les distinguer selon leur impact sur l’environnement social etl’environnement organisationnel. Toutes les décisions, nous dit-il, n’ont ni le même poidssocial ni le même poids organisationnel. Certaines ont un portée sociale forte, un impact élevésur le groupe, la société qui l’entoure, c’est le cas, par exemple, d’une décision qui vamodifier les conditions de travail d’une équipe, d’autres ont un impact faible, comme le choixd’un fournisseur. Même chose pour l’organisation. Certaines décisions ont un impact fort surl’organisation, comme par exemple une refonte de l’organigramme, et d’autres un poids faiblecomme la mobilité d’un salarié.

Partant de cette dichotomie, il construit un tableau, ce qui lui permet de classer lesdécisions et d’affecter à chacune une méthode de prise de décision :

64 Norman Maier, Psychology in industry, Boston, 1965

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Poids social faible Poids social fortPoids organisationnel faible Responsable GroupePoids organisationnel fort Responsable + expert Groupe + animateur

Son analyse permet de construire des structures adaptées au type de décision :- lorsque les portées organisationnelle et sociale sont faibles, ce qui est le cas le plus

fréquent, le responsable peut prendre la décision seul,- lorsque la portée sociale est faible, ce qui est aussi très fréquent, mais la portée

organisationnelle lourde, mieux vaut que celui-ci s’adjoigne les services d’un expert,- lorsque la portée organisationnelle est faible, mais la portée sociale forte, comme lorsque

l’on modifie les plannings d’une équipe, la réunion de groupe est recommandée, elle seulepermettra de prendre des décisions en tenant compte des préoccupations de chacun,

- lorsque les portées organisationnelle et sociale sont toutes deux fortes, l’intervention dugroupe est nécessaire mais elle seule ne saurait satisfaire, il faut lui adjoindre un animateurcapable d’organiser les débats, de les orienter, de faire valoir l’opinion des experts, defaire la synthèse des discussions. C’est ce qui se produit lorsque l’on met en place uneréorganisation : il est nécessaire de faire participer les collaborateurs, mais leur seuleparticipation n’est pas une garantie de succès…

Les notions de poids social et de poids organisationnel ne sont pas forcément d’unegrande précision, mais on les saisit intuitivement.

Cette analyse souligne, par ailleurs, l’un des défauts que l’on rencontre le plusfréquemment dans les organisations : une utilisation abusive et dévoyée du managementparticipatif.

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Annexe : Test de Blake et Mouton

Ce test a été construit pur évaluer un style de management et savoir s’il est plus axésur les hommes ou sur les missions. Il comprend 18 propositions qu’il faut noter de 1 à 5 : 1,c’est totalement faux, je ne le fais jamais, 6, c’est complètement vrai, du reste, je le faistoujours.

N° Note1 J’encourage mon équipe à participer aux décisions et j’essaye de mettre en

pratique leurs idées et suggestions.2 Rien n’est plus important que d’accomplir une tâche ou d’atteindre un

objectif.3 Je surveille le planning pour faire en sorte que le projet se fasse dans les

limites du calendrier.4 J’aime bien encadrer les gens et leur enseigner de nouvelles procédures et de

nouvelles tâches.5 Plus la tâche est compliquée et plus elle me passionne.

6 J’encourage mes collaborateurs à être créatifs dans leur travail.

7 Lorsque je supervise la réalisation d’une tâche complexe, j’en vérifie chaquedétail.

8 Je n’éprouve aucune difficulté à mener de front plusieurs tâches complexes.

9 J’aime me documenter sur la formation, le leadership et la psychologie, etensuite appliquer mes connaissances nouvellement acquises. 

10 Lorsque je rectifie une erreur, je me soucie peu de l’avenir de mes relationsavec mes collègues.

11 Je gére mon temps de manière très efficace.

12 J’aime expliquer à mes collaborateurs une tâche ou un projet dans sesmoindres détails.

13 Je n’éprouve pas de difficulté à partager un projet important en plusieurstâches aisément gérables.

14 Rien n’est plus important que de s’entourer d’une bonne équipe.

15 J’aime analyser les problèmes.

16 Je respecte l’expertise et la responsabilité des autres.

17 Conseiller mes collaborateurs sur la meilleure façon d’améliorer leurrésultat et leur attitude n’a jamais été un problème pour moi.

18 J’aime me documenter pour apprendre de nouvelles pratiques que je peuxensuite mettre en pratique.

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Une fois rempli ce questionnaire, il faut porter les notes sur le tableau suivant :

Axe des personnes Axe des tâches et missionsQuestion n° Note Question n° Note1 24 36 59 710 812 1114 1316 1517 18

Total Total

Chaque total doit être multiplié par 0,2. Les notes ainsi obtenues doivent être portéesur le graphique suivant en traçant un trait horizontal sur l’axe des personnes et un traitvertical sur l’axe des missions. Le style de management est défini par la position du pointd’intersection des deux traits dans la grille.

Convivial Leader

9

8

7

6

(Personnes)5

4

3

2

1

Prudent Autoritaire

1 2 3 4 5 6 7 8 9 Mission

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Juger l’organisation dont on a la responsabilité

Le manager qui reprend un service, celui qui travaille dans une organisation quiévolue, dont les méthodes changent sous la pression de l’environnement, des demandes desclients et usagers, est amené à s’interroger sur les capacités du service et des équipes qu’ildirige. Cette interrogation devient indispensable dès lors qu’on lui demande de faire deschoix, de s’engager non plus à distribuer les moyens dont il dispose mais à les appliquer là oùils seront le plus utiles. Dès lors qu’on ne demande plus à l'Equipement de distribuer sur unterritoire les moyens nécessaires pour déneiger les routes, mais de définir celles qu'il s'engageà déneiger dans un délai donné65, son responsable doit se poser toute une série de questionssur l’organisation qu’il dirige :- Quels sont ses objectifs?- Les ressources mises à disposition sont-elles adaptées?- Les performances de l’équipe (service, division…) sont-elles satisfaisantes ?- L’organisation est-elle adaptée à la réalisation des objectifs ?- Le climat de travail de l’équipe est-il satisfaisant ?- Dispose-t-on d'un système de contrôle et de pilotage qui alerte assez tôt sur les difficultés?- L’organisation est-elle prête à affronter le changement?

Autant de questions que l’on peut se poser, mais que l’on peut également poser à sescollaborateurs sans qu’elles perdent de leur pertinence : quels sont vos objectifs ? avez-vousdes ressources suffisantes pour les réaliser ? vos performances sont-elles à la hauteur de ceque l’on attendait ? le climat de travail de votre équipe est-il satisfaisant (ou, plutôt, commentse fait-il que le climat soit chez vous si détestable ?), disposez vous d’un système de contrôlesuffisant ? est-ce que vous préparez, enfin, votre équipe au changement ?

Ce sont ces différentes questions que nous allons successivement examiner enessayant tout à la fois d'en comprendre les enjeux et de voir comment il peut éventuellement yrépondre.

Quels sont les objectifs ?

C'est naturellement la première question. C'est également la plus universellepuisqu'elle concerne à peu près tout le monde : les objectifs peuvent , doivent être déclinésdans chaque service, dans chaque bureau.

Y répondre n'est pas la plus facile. Le mot objectif a été utilisé à un peu toutes lessauces. On l’a beaucoup utilisé dans toutes les démarches de projets de service qui ont occupéles organisations dans les années 80 et 90. Il ne s’agit pas de reprendre ces travaux qui ont euleur utilité, mais dont on a vite mesuré les limites. Il s’agit bien plutôt de s’inscrire dans lesévolutions en cours qui demandent aux institutions et à leurs responsables de passer d'unelogique de moyens à une logique de résultats. Qui dit logique de résultat dit souci du« client », de l’usager : on ne travaille pas pour soi mais, directement ou indirectement, pourceux qui financent l’institution qui nous emploie par l’impôt ou par l’achat de prestations.

65 Ce qui vaut pour l’Equipement, vaut pour toutes les autres administrations. Dès lors que l’on ne demande plusseulement à l'Education Nationale de mettre en place les moyens pour former des élèves, mais d'atteindre desrésultats donnés pour l'ensemble de la population, ses responsables doivent se poser les mêmes questions.

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Dans ce cadre, il est utile de s’approcher autant que possible d’une logique dumanagement par objectif

Définir un objectif c'est, dés lors, identifier un résultat à atteindre à un coût donnépour satisfaire un besoin clairement identifié. Et ceci dans le cadre d'une institution quipossède une mission et qui a des "clients".

Cet objectif doit, dans la mesure du possible, être quantifié. L’objectif d’un service desachats sera, par exemple, de réaliser un pourcentage donné d’économies sur les achats àpérimètre (volumes, qualités…) donné. Lorsque cet objectif est bien défini, il peut fairel’objet d’un contrat : le responsable s’est engagé auprès de sa hiérarchie à l’atteindre dans desdélais définis au préalable, en général annuels.

On remarquera qu’il y a dans cette définition plusieurs éléments :- une définition du périmètre de l’activité (la mission du service),- un but à atteindre (le résultat qui fait l’objet d’une mesure),- un coût qui doit être proportionné à l’intérêt de l’objectif,- un client qui sera, in fine, le juge de la qualité du travail fourni,- un engagement auprès de sa hiérarchie.

S’il est utile de se poser à chaque fois la question pour son propre compte, il estégalement bienvenu de se la poser pour ses collaborateurs : leur ai-je donné un objectifprécis ? chiffré ? savent-ils ce que nos clients attendent d’eux ? et leur ai-je demandé des’engager ? Et de l’aborder dans les échanges et négociations que l’on a avec eux à l’occasionde la discussion des budgets.

Les difficultés propres au secteur public

Dans le secteur privé, cette définition de l’objectif ne pose en général guère deproblème puisqu’il peut presque toujours être exprimé de manière comptable : un bénéfice, unchiffre d’affaires. Dans le secteur public, il en va souvent autrement.

La notion de client ne va pas de soi. Au delà des précautions de vocabulaire qui fontpréférer le mot « usager », on sent bien que l’utilisation du mot « client » n’est pas anodine.Son introduction dans le secteur public n’est pas tout à fait nouvelle, elle date de l’arrivée desdémarches qualité qui en font un grand usage. Sans doute, d’ailleurs, y a-t-il là, un effet« faux-ami ». Ces démarches sont d’origine anglo-saxonne et lorsqu’elle recommande de sesoucier du client, elles pensent beaucoup plus à l’usager (le « client » est le client desprofessions libérales) qu’au « customer » qui fait ses courses dans une grande surface. Resteque l’utilisation en français de ce mot signale une évolution profonde des relations entrel’administration et les administrés : ce n’est plus l’administration qui apporte quelque choseaux citoyens, ce sont les citoyens, devenus consommateurs, qui s’adressent à un prestataire deservices qui ne dispose plus toujours d’un monopole : le malade peut préférer la clinique àl’hôpital, les parents d’élèves le collège privé à l’enseignement public et, on y pense moins, lepropriétaire, une ville calme à une ville trop agitée.

Même si l’on accepte ce mot, on n’est pas à l’abri des difficultés. Quels sont les clientsde l’Education Nationale ? Les élèves ? leurs parents ? les employeurs qui recruteront dansquelques années les élèves qu’elles forment ? les entreprises du secteur culturel qui leurvendront qui des livres, qui des places de théâtre ou de concert, qui des DVD ?

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La notion d’objectif n’est pas non plus sans poser de problème. Quel est l’objectifd’un lycée ? Former des élites ou éduquer les jeunes ? on a le sentiment que Louis le Grand etles lycées de banlieues pauvres n’ont pas tout à fait le même?

Souligner ces difficultés ne veut pas dire qu’il faut laisser de côté cette définition desobjectifs, mais plutôt qu’il faut l’affirmer avec plus de force.

La définition du périmètre

S’interroger sur ses objectifs conduit à s’interroger sur les activités du service que l’ondirige. Sont-elles toutes utiles à l’objectif poursuivi ? En même temps que l’on s’interroge surses objectifs, il faut s’interroger sur la contribution des différentes activités que l’on contrôle àleur réalisation. On s’aperçoit lorsque l’on entre dans le détail que beaucoup d’activités n’ontqu’un rapport éloigné avec l’objectif final ou, ce qui est plus fréquent, qu’elles ont vieilli,qu’elles ne sont plus adaptées, que l’on pourrait obtenir les mêmes prestations dans demeilleures conditions à l’extérieur.

On peut en donner de nombreux exemples :- la documentation,- les magasins de fournitures de bureau,- les imprimeries intégrées,- les garages,- certains services de communication…

Faire un diagnostic peut conduire à proposer l’abandon de ces activités, leur sous-traitance : pourquoi conserver un magasin de fournitures de bureau quand les professionnelsproposent des services qui les remplacent très bien ? pourquoi entretenir un service dedocumentation quand plus personne n’utilise ses services ? pourquoi maintenir uneimprimerie intégrée quand photocopies et achats de prestations à l’extérieur donnent lesmêmes résultats pour moins cher ?

Si l’abandon n’est pas à l’ordre du jour, du moins permet-il de refuser desinvestissements inutiles : à quoi bon renouveler l’équipement de l’imprimerie intégrée si sesperformances ne peuvent être que médiocres ?

Un exemple : les services de documentation

Ce travail n’est pas toujours facile. La documentation donne une bonne illustrationd'une activité dont les objectifs internes (qualité de l'outil documentaire) peuvent êtrecomplètement déconnectés des objectifs de l'institution et de sa mission.

C'est une activité qui a à peu près disparu du secteur privé mais qui s'est maintenuedans le secteur public. Elle consiste à :- collecter des documents,- construire un système de classement, le thésaurus,- indexer les documents,- mettre l'information à disposition des agents et, éventuellement, du public.

Certaines de ces activités sont très lourdes et à très fort coefficient intellectuel(thésaurus, indexation). Elles prennent beaucoup de temps, ce qui a conduit à une espèce decourse poursuite permanente entre la qualité des prestations et les effectifs :

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- ces services ayant un travail lourd se battent pour avoir des effectifs plus importants qu'ilsfinissent par obtenir. Les centres de documentation ou de ressources emploient aujourd'huibeaucoup de monde ;

- mais ces effectifs arrivent toujours en retard et la charge de travail augmente plusrapidement, ce qui se traduit par une double dégradation des prestations : les délais detraitement s'allongent de sorte que les bases de données ne sont pas à jour, et, par ailleurs,le service au client se détériore, les agents ayant tendance à se concentrer sur les tâches lesplus nobles, les plus complexes et les plus en retard ;

- résultat : la consultation par le public tend à diminuer. Elle diminue d'autant plus vite queces centres de ressources sont depuis quelques années concurrencés par des technologiesqui permettent d'accéder plus rapidement et plus simplement aux documents.

Un centre de ressources ou de documentation qui n'a plus de clients ou qui n'apporteplus à ses client de services pose un véritable problème : il devient inutile et il est légitime des'interroger sur sa pérennité. Ce qui ne va pas d'ailleurs sans poser de problèmes : que fairedes documentalistes? Comment leur assurer les carrières qu'ils méritent?…

Les ressources mises à disposition sont-elles adaptées ?

Lorsque l’on pense aux ressources, on pense d’abord aux budgets. Mais cette questionamène également à s’interroger sur les effectifs, les compétences, c’est-à-dire les ressourceshumaines. C’est une question d’autant plus sensible que les sous-effectifs sont probablementappelés à devenir structurels dans de nombreuses institutions du fait de la démographie, desrestrictions budgétaires, de la volonté des pouvoirs publics de réduire la taille de la fonctionpublique.

Le calcul des effectifs

Traditionnellement, on a plutôt tendance à préoccuper d’effectifs lorsqu’on en manqueet le diagnostic peut servir à mettre en évidence les manques, il peut éventuellement montrerles effets pervers d’un sous-effectif (dégradation des performances, de la qualité…). Il fautcependant souligner que les effectifs sont très tributaires des organisations, que selon celleque l’on a choisie, on peut réaliser la même production avec des ressources très différentes.La comparaison des services généraux dans les PME est, de ce point de vue, éclairante. Aeffectifs et missions comparables, on peut trouver 1, 2, 3 ou 5 personnes. La méthode la plus« rationnelle » de calculer des effectifs nécessaires (celle qui consiste à diviser un volume detravail par une production horaire : il faut produire 100 dossiers par mois, un dossier prend enmoyenne 10 heures, un agent pouvant produire 15 dossiers par mois, il faut 7 agents…)conduit souvent à proposer des réductions d’effectifs. Ce qui ne veut pas dire que les gens enplace flânent mais que l’organisation, les procédures, la division du travail, les règles quicommandent l’affectation des tâches consomment des ressources.

Avant donc de conclure à un sous-effectif, le diagnostic doit vérifier que desalternatives ne sont pas possibles, tant du coté de l’organisation que de l’optimisation desressources.

L’optimisation des effectifs

Les occasions de gaspiller les ressources sont nombreuses dans la fonction publique etle diagnostic doit permettre de le vérifier. On peut le faire en regardant :- les placards, ces emplois que l’on a créés parce qu’on ne peut se séparer d’agents auxquels

on ne souhaite plus confier de tâches,

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- l’absentéisme, largement supérieur dans la fonction publique de ce qu’il est dans le privé,- les effets pervers des restrictions budgétaires : faute de pouvoir acheter le logiciel dont on

a besoin, on confie le soin de le développer. Pendant qu’il fait cela (mal en général), il nefait le travail pour lequel il a été recruté,

- la gestion des mutations, lorsqu’un poste reste sans titulaire pendant des semaines,- les mécanismes de recrutement qui ne permettent pas de sélectionner les meilleurs

candidats, comme dans la fonction publique territoriale où l’on recrute sans périoded’essai,

- la gestion de la formation dont les volumes sont souvent importants mais dont personne necontrôle vraiment l’efficacité et l’utilité. Quel est, par exemple, l’impact des 14 jours deformation annuelle des gardiens de musée sur les effectifs de cette catégorie ?

- les mécanismes de promotion à l’ancienneté qui tendent à déporter les emplois dans lespopulations vieillissantes,

- la production de cas difficiles et d’inaptes.On voit bien dans cette liste, qui pourrait sans doute être allongée, deux types de

gaspillage :- ceux liés aux règles (statut, méthodes de recrutement, de gestion des personnels) qu’il est

difficile de changer,- et ceux liés à la gestion de son équipe par le management (absentéisme, formation,

inaptitude, détournement de salariés de leur poste initial, mais aussi défauts d’organisationet de management). Ce sont en général les plus lourds.

Pour identifier ces « gisements », il convient de travailler sur des statistiques(absentéisme, formation), sur l’organigramme (postes) mais aussi sur des procédures etméthodes.

Les performances sont-elles satisfaisantes ?

L’interrogation sur les performances renvoie à celle sur les résultats et, par delà, à unedouble réflexion sur :- leur mesure : sait-on mesurer la production d’un service ? la mesure-t-on ? et le fait-on de

manière satisfaisante ?- leur évaluation : que valent les résultats obtenus ? sont-ils en ligne avec les attentes des

clients ? les objectifs affichés ? sont-ils conformes à ce que l’on peut attendre d’un servicecomparable ?

Lorsque l’on observe les organisations, on découvre que cette mesure de laperformance est souvent négligée. Elle est incomplète, on oublie en général le point de vueclient alors que ce devrait être le point de vue dominant, on minimise les ratés et défauts dequalité et on se soucie peu de comparaisons avec l’extérieur alors même qu’ellespermettraient d’évaluer le niveau de la performance.

Que mesurer ?

Il est vrai que les difficultés sont réelles et nombreuses :

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- difficulté de construire des indicateurs, comme à l’hôpital où la notion de satisfaction duclient, que l’on commence à utiliser, n’a guère de sens : il n’y a pas de relation directeentre qualité des soins et satisfaction (on est content dès qu’on s’en sort),

- possibilité de baiser les résultats, retirant aux mesures beaucoup de leur pertinence,- évolution du cadre légal ou réglementaire qui rend difficile les comparaisons dans le

temps comme dans le cas des statistiques de police : lorsque la définition des délitschange, les comparaisons n’ont pas beaucoup de sens66 ;

- organisations basées sur l’application de règles qu’il suffit de les respecter : la mesure desperformances n’a pas été développée par ce qu’elle n’a pas d’intérêt pour le management,

- résistance du management à des mécanismes qui pourraient amener à le juger et à lemettre en cause en cas de mauvais résultats.

Du moins peut-on identifier quelques points de mesure dans les activités de production:- le temps global que prend un process de son début à sa fin,- le volume produit par salarié (nombre de dossiers traités…),- les retards, arriérés,- les défauts de qualité,- les coûts et leurs dérives.

A défaut, on peut s’appuyer sur des ratios et sur le bon sens : sachant qu’il n’y a pas,dans une PME de 50 personnes, plus d’une personne pour gérer le personnel, est-il normalqu’il y ait plus de 1000 personnes employées à des fonctions de RH dans une organisation quiemploie 40 000 personnes ?

L’organisation est-elle adaptée à la réalisation des objectifs ?

Le diagnostic sur l’organisation est sans doute le plus complexe, car l’organisation estsouvent masquée par les individus. Ce sont des agents, des acteurs qui mettent en œuvre lesprocédures et lorsqu’un problème de qualité, de performances, de délais surgit, on a tendanceà s’en prendre aux hommes avant de critiquer, réviser les structures ou les procédures : si celane marche pas, c’est que nous n’avons pas les bons hommes aux bons endroits. C’est parfoisvrai, mais pas toujours. En fait, il est bien rare que l’organisation ne soit pas, en partie aumoins, responsable des difficultés rencontrées :- les défauts de qualité signalent très souvent un défaut dans les processus de contrôle,- les arriérés indiquent des défauts de coordination, des procédures inadaptées ou un sous-

effectif chronique,- le non-respect des délais qui contraint à revenir sur ses engagements est souvent le fait

d’une mauvaise distribution des tâches ou d’un défaut de coordination.

66 On sent actuellement monter le désir chez les politiques de faire un délit des violences conjugales et desrelations sexuelles non consenties dans le mariage. Si cela devient loi, les plaintes pour viol exploseront. Est-ceque cela veut dire qu’il y aura plus de violences sexuelles qu’aujourd’hui ?

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L’usine d’électronique médicale

Il s'agit de deux établissements d'une même entreprise organisées sur à peu près lemême modèle : un atelier industriel et un laboratoire de recherche. Les deux établissementsont à peu près la même taille et les effectifs entre laboratoires et ateliers y sont distribués de lamême manière. Dans l'un le responsable du laboratoire obtient des résultats jugés satisfaisantssans demander d'augmentation de ses effectifs, dans l'autre, à l'inverse, les résultats sont jugésmédiocres et le responsable demande sans cesse le recrutement de nouveaux collaborateurs. ladirection remplace le directeur de ce laboratoire, mais la situation n’évolue pas. Elle n’évolueque lorsque le chef du second atelier est muté, à la suite d’une promotion dans un autreétablissement. Son successeur modifie légèrement l’organisation et donne à ses ouvriers lapossibilité de réaliser la maintenance de premier niveau. L'explication ne relevait donc ni dela psychologie ni de la motivation, mais de l'organisation des tâches : dans le second atelier,les ingénieurs du laboratoire étaient régulièrement sollicités par les ouvriers pour réparer desmachines tombées en panne et n’avaient donc pas le temps d'approfondit leurs travaux, dansle premier, on avait confié aux ouvriers les interventions de petite maintenance, les ingénieurspouvaient consacrer plus de temps à leur mission principale.

L’imprimerie

Dans cette imprimerie le travail est décomposée en plusieurs phases correspondantchacune à une machine : gravure de plaques, impression, assemblage, façonnage (massicot).La production globale est satisfaisante, mais les piles de papier imprimé s'accumulent devantle poste d'assemblage, ce qui stresse l'opérateur qui multiplie les erreurs et demande unsoutien. Après intervention du consultant, on décide de réorganiser le travail de manière àréduire la taille de la pile devant la machine à assembler (on confie à l'imprimeur lesopérations amont, ce qui libère un poste utilisé ailleurs dans l'entreprise). L'opérateur chargéde l'assemblage n'est plus en permanence en retard. La qualité de son travail s'améliore. On apu, du même coup, réduire les effectifs et supprimer le sentiment de sous-effectif.

Le service médical du travail

Dans ce service médical du travail qui emploie une trentaine de médecins et autantd’infirmières, on avait choisi de faire tourner les infirmières sur les différents postes de travail(examens, gestion des dossiers, accueil…). Il y a en permanence des arriérés dans letraitement des dossiers, des piles entières de dossiers sont conservées dans des armoires. Celot d’arriéré ne disparaît malgré des campagnes de traitement des dossiers. Il se reconstitue enpermanence, faute d’effectifs expliquent les agents. Il suffit, en fait, de modifierl’organisation, de créer des binômes médecin/infirmières pour que le problème disparaisse :les infirmières n’aimant pas le travail de gestion des dossiers avaient tendance à le négliger età le déléguer à la collègue appelée à les remplacer. Dès lorsque les dossiers leur« appartenant », cette « délégation » est devenue impossible, les arriérés ont disparu.

Le climat de travail dans l’équipe est-il satisfaisant ?

La qualité des relations au sein d’un groupe de travail est un bon prédicteur de sesperformances. Les conflits récurrents sont un bon indicateur d’un défaut de l’organisation oud’une faiblesse ou, plutôt, inadaptation du management.

Le stress est, également, un excellent indicateur des dysfonctionnements d’unel'organisation. On parle souvent de management par le stress, pour le recommander danscertains cas, pour le critiquer plus souvent. On entend souvent par là la pression qu'unresponsable exerce sur ses collaborateurs. Si cette pression peut être bénéfique (elle peut

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amener les agents à se concentrer, à mobiliser leurs compétences, à aller à l'essentiel), le stressque des agents vivent au quotidien (qui n'a rien à voir avec les phénomènes "charrette") estsigne d'un dysfonctionnement.

S'il y a stress c'est que l'organisation met les salariés dans des situations peu favorablesà la réussite de leur travail. Le stress au travail est souvent traité sur le plan psychologique,c’est en fait un excellent indicateur des dysfonctionnements des organisations, comme on ledécouvre lorsque l’on examine dans le détail les facteurs qui le génèrent :- consignes contradictoires qui créent une incertitude inutile et multiplient les occasions de

commettre des erreurs,- interruptions permanentes qui créent des redondances (il faut en permanence

recommencer ce que l’on a déjà fait),- injonctions paradoxales du type « sois amoureux » (dans le monde du travail, ce serait

plutôt « sois dynamique !») qui mettent l’agent dans une situation impossible- enjeux trop élevés qui créent une crainte de mal faire qui peut inhiber le salarié,- tâches qui s’enchevêtrent et augmentent inutilement les coûts de coordination.

L’établissement de soins post-psychiatrique

Cet établissement de soins pour jeunes gens en post-cure emploie une vingtained’éducateurs. A deux reprises, les responsables que l’institution qui gère cet établissement, amis à sa tête entrent en conflit si violent avec les collaborateurs qu’ils finissent, au bout dequelques mois, par donner leur démission.

La direction attribue ces difficultés à la présence dans cet établissement d’unemilitante syndicale particulièrement active. L’intervention d’un consultant met en évidence unphénomène d’une toute autre nature : les éducateurs sont dans cet établissementtraditionnellement très autonomes, ils se sont organisés sur un modèle de typecommunautaire, partagent quelques ressources communes mais souhaitent conserverl’autonomie dans l’organisation de leur travail. Ils sont soutenus dans cette logique par lemédecin qui intervient chaque semaine dans l’établissement où il se comporte en concurrentdu responsable qu’il dévalorise et met à l’écart des réunions qu’il organise.

Le problème est résolu en modifiant l’organisation des rencontres avec le médecin (àdéfaut de pouvoir changer de médecin, on supprime la réunion hebdomadaire qui luipermettait de se poser en concurrent du directeur du centre), on nomme à la tête du centre unresponsable au profil administratif qui n’entend pas intervenir dans les interventions deséducateurs. Le contrôle de ces missions est délégué à une instance extérieur, le directeur d’unétablissement voisin qui joue le rôle d’inspecteur.

Dispose-t-on d’un système de contrôle et de pilotage satisfaisant ?

Se mettre dans une logique de résultats suppose de modifier complètement le systèmede contrôle, de donner au manager plus d'autonomie et de liberté, mais cela ne peutfonctionner que si l'institution met en place un système de pilotage. Ce qu'on appelle ainsicomprend deux éléments :- un système d'information qui donne aux managers des éléments d'information,- un système d'alerte qui le met en garde en cas de dérive ou de dysfonctionnements.

Tout cela repose en fait sur des tableaux de bord, c’est-à-dire sur des sériesd’indicateurs qui donnent des informations sur :

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- la disponibilité des ressources,- les budgets,- l’état d’avancement des projets,- les performances (qualité, volume)- les budgets,et mesurent des écarts entre les objectifs et ce qui a été réalisé.

Les qualités d’un tableau de bord

La construction de tableaux de bord est rarement une partie de plaisir.- Elle suppose, en effet, que l’on dispose de données fiables et pertinentes. Il faut, par

exemple, éviter de confondre salariés disponibles et postes de travail,- Elle suppose également que ces informations soient « fraîches », rapidement disponibles.

Des informations trop vieilles n’ont plus beaucoup d’intérêt pour qui veut piloter uneorganisation,

- Elle suppose encore des informations précises et fiables : un système de mesure del’absentéisme qui ne tiendrait pas compte des absences d’un jour (il en existe !) n’aurait,bien sûr, aucun intérêt,

- Elle suppose aussi que ces données soient agrégées, présentées de manière lisible : untableau de bord n’est pas un fichier statistique.

- Ajoutons, enfin, que les informations prennent du sens lorsqu’elles s’inscrivent dans ladurée, dans des séries qui permettent de mesurer des évolutions et de construire destendances.

L’efficacité des tableaux de bord bien construits vient pour partie de ce qu’ilsoptimisent le volume d’information qu’un manager a à traiter. On a en effet observé que laqualité des décisions était fonction du volume d’informations reçues. Plus on ad’informations, meilleure est la décision jusqu’à un certain point où les choses se renversent :l’augmentation du volume d’informations reçu dégrade la qualité des décisions prises. Cetteobservation a amené à la recherche de solutions pour réduire le volume d’informations. Lesratios, les graphiques sont des solutions, mais insuffisantes, ce qui a amené au développementd’autres outils comme ces balanced scorecards inventées il y a une dizaine d’années par deuxuniversitaires américains et dont le succès dans les grandes entreprises internationales montrequ’ils répondent à une attente forte. Certains auteurs, comme Claude Rochet, recommandentleur utilisation dans la fonction publique. Pourquoi pas ?encore faudrait-ils qu’ils soientadaptés à des problématiques qui ne sont pas celles du secteur privé.

Les balanced scorecards

Les entreprises privées s'appuient pour construire ces systèmes d'information etd'alerte sur deux types d'indicateurs :- des données comptables, financières,- des données de gestion.

Soit, pour l’essentiel des données financières, ce qui n’est pas satisfaisant et obligeait àcollecter des masses statistiques sur les ventes, les ressources humaines… qui étaient plus oumoins bien exploitées et qu’on ne savait pas mettre en rapport : y a-t-il, par exemple, un lien

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entre la satisfaction des salariés et des clients ? on peut en avoir l’intuition, mais cela ne suffitpas lorsqu’il s’agit de prendre des décisions. Les balanced scorecards permettent d’examinerl'entreprise sous quatre points de vue différents : le financier, le commercial (point de vueclient), le point de vue interne et le point de l'innovation et de l'apprentissage. Ce que laplupart des cabinets traduisent en :- point de vue financier,- point de vue ressources humaines qui consiste à mesurer la satisfaction des salariés (ou

l'attractivité de l'entreprise en terme de ressources humaines),- point de vue commercial qui mesure la satisfaction des clients,- point de vue de la production qui mesure notamment l'efficacité de la production.

L'objectif est de mettre en rapport ces différents points de vue pour comprendre etévaluer leurs relations. On ne se contente pas de mesurer la satisfaction des salariés et cellesdes clients, ce que les entreprises faisaient déjà, on les met en rapport. Ce qui permet, parexemple, de montrer que certains indicateurs sont des prédicteurs d'autres indicateurs. Ainsi,par exemple, une dégradation de la satisfaction des agents de maintenance anticipe deplusieurs semaines voire plusieurs mois une dégradation de la satisfaction des clients etpermet d'intervenir avant qu'il ne soit trop tard.

Dans d'autres cas, on observe qu'une amélioration même légère de la fidélité desclients a un impact fort sur les résultats financiers (on met des chiffres sur des intuitions assezbanales : un client qui revient coûte moins cher qu'un client nouveau qu'il faut démarcher etconvaincre).

L’organisation est-elle prête à affronter le changement?

La capacité à changer est sans doute ce qui, à première vue, distingue le plusnettement la fonction publique du secteur privé. On a le sentiment que le secteur privé changeplus vite que le secteur public. On a toute une littérature qui insiste sur les blocages de lafonction publique, sur son incapacité à changer. Incapacité qu'on attribue en général à ladifficulté de toucher aux avantages acquis, au statut.

Cette rigidité vient d'un fonctionnement qui fait la part belle aux évolutions de longuedurée (règles, par exemple, d’ancienneté, statut qui protège les fonctionnaires) et à des règlesqu'il est très difficile de changer puisqu'il faut mettre en branle tout un appareil(négociations…) très lourd. Mais les évolutions actuelles et celles que l’on devine devraientinciter le management de la fonction publique à s’interroger sur les meilleurs moyens non passeulement de conduire le changement, ce qui est toujours difficile, mais de le préparer et de lerendre possible.

Se poser la question, s’interroger sur la flexibilité des agents, des structures et desorganisations est sans doute le premier pas dans cette direction. Si l’on veut aller plus loin ilfaut lutter contre tout ce qui, au sein même des organisations, favorise les rigidités, àcommencer par les carrières trop statiques (comment veut-on qu’un agent resté dix ans aumême poste accueille favorablement le changement ?), les postes trop étroitement définis quienferment dans un nombre limité de spécialités (la polyvalence et les mobilités qui habituent àchanger régulièrement sont des gages de flexibilité). Il faut également lutter contre tout ce quidonne le sentiment de vivre dans une forteresse assiégée, sur une île isolée. Les techniques debenchmarking et, de manière plus générale, tout ce qui pousse à se comparer à autrui facilitele changement, le rend plus facile à mettre en œuvre.

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Pour conclure, quelques mots sur la mesure

Tout au long de ce chapitre sur le diagnostic, on a été amené à insister sur la mesure etses instruments : indicateurs, ratios, statistiques… Je voudrais, en conclusion, insister sur lerôle de cet « objet de gestion » que l’on utilise dans des contextes les plus divers puisqu’il serttout à la fois :- à donner des objectifs,- à réaliser des comparaisons,- à négocier avec les partenaires sociaux des planchers, des plafonds et des seuils.

Même lorsqu’il paraît simple, intuitif, cet objet est complexe. Il est le fruit d’unprocessus d’élaboration relativement long. Le « raisonnement en masse salariale » (RMS)67

qui sert depuis de nombreuses années de base à toutes les discussions salariales dans lafonction publique est né au tout début des années 60 dans quelques rapports hautementtechniques, dont celui de la mission Toutée. A les relire aujourd’hui, on voit comment on estpassé d’un par niveau (comparaison des rémunérations en deux périodes différentes) à unraisonnement plus complexe intégrant la notion de coût global (salaires, primes et avantagescatégoriels), celle de glissement selon l’ancienneté et la technicité (qui a donné lieu au célèbreGVT) et celle de périmètre constant avec des calculs tenant compte des effets derenouvellement (de remplacement de salariés âgés aux rémunérations élevées par des salariésplus jeunes moins bien payés).

Ce qui est vrai du RMS l’est de la plupart des objets de gestion qu’utilisent lesmanagers. Ce qui veut dire que s’ils sont d’utilisation locale, ils sont le fruit d’uneélaboration, d’une mise au point et mise en place collective. C’est au manager de proximité deles utiliser, mais c’est aux directions générales d’en initier un développement qui demandedes investissements de forme (investissements intellectuels, élaboration des concepts) et desinvestissements de fond (développement des outils statistiques…).

A défaut, le management ne peut que « bricoler » des outils pour son usage personnel,pour mieux comprendre son organisation et ce que l’on attend de lui.

67 Sur l’histoire du RMS, on peut lire Philippe Bèzes, Rationalisation salariale dans la fonction publiquefrançaise, un instrument discret, in Pierre Lascourmes et Patrick Le Galès, Gouverner par les instruments, LesPresses de Sciences-Po, 2004

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Les questions à se poser (et à poser)

Objectif

est-ce que je connais mes objectifsest-ce que mes résultats sont facilement mesurables ?ces objectifs ont-ils été négociés avec la hiérarchie ? ont-ils fait l’objetd’un engagement ?

Ressources

le budget est-il satisfaisant ? est-il correctement équilibré ? Tous lespostes de recette ont-ils été mobilisés comme il convenait ?…les effectifs disponibles sont-elles en nombre suffisant ?y a-t-il gaspillage des ressources ? des effectifs ?peut-on identifier des « gisements » de ressources inexploités dansl’organisation ?

Performancesque mesure-t-on ?ces mesures prennent suffisamment en compte le point de vue du clientfinal ?des comparaisons sont-elles réalisées avec d’autres services ?

Organisationde quelle nature sont les dysfonctionnements du service ?doit-on les attribuer aux agents ? ou à l’organisation ?

Climaty a-t-il des conflits récurrents dans le service ?les agents sont-ils particulièrement stressés ?sont-ils soumis à des consignes contradictoires ? à des interruptionspermanentes ? à des injonctions contradictoires ?

Contrôleexiste-t-il un tableau de bord ?est-il pertinent ? utilisable ?permet-il de mesurer les évolutions ? d’anticiper les changements ?

Changementl’organisation favorise-t-elle la flexibilité ?le service a-t-il entrepris une démarche de type benchmark qui permet decomparer performances, méthodes ?

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Annexe : Externalisation, à qui confier les nouveaux services ?

Les réflexions sur l’outsourcing et l’externalisation amènent à s’interroger le périmètredes institutions, sur leur mission, sur ce que les anglo-saxons appellent le « core business ».dans le monde de l’entreprise privée, cette réflexion est guidée, dictée par des considérationsd’efficacité, de productivité et de coûts. Dans la fonction publique, cette réflexion doit êtreaxée sur la nature d’une demande de services qui a fortement évolué ces dernières années.Montée en puissance de la demande de sécurité, de services à la personne (maisons deretraites médicalisées, assistance aux personnes âgées…).

Ce qui pose plusieurs questions :- quel type de service, de prestations fournir ? comment l’organiser ?- qui doit le financer, la personne, la collectivité ?- qui doit fournir ce type de prestation ?

Qui doit fournir ce type de prestation ?

Dans de nombreux domaines, trois acteurs peuvent intervenir : des acteurs privés, desacteurs publics et des associations (ce que l’on appelle le tiers secteur qui comprend le mondeassociatif et les églises) que distinguent leur mode de contrôle, d’intervention et defonctionnement. Souvent les trois secteurs interviennent simultanément et se font concurrence

L’histoire des services montre un glissement d’un domaine à l’autre lorsque ce servicechange de nature (devient service de masse, se technicise…) ou lorsque la demande évolue :

- la santé est passée du secteur associatif (les églises) aux secteurs public et privélorsqu’elle est devenue plus technique,

- le tourisme est passé du secteur associatif (le tourisme social) au secteur privé, lorsquela demande s’est individualisée,

- l’éducation est passée du secteur associatif au secteur public et on la voit aujourd’huilentement dériver dans de nombreux pays (dont la France) vers le secteur privé, àmesure que la demande sociale monte (on veut un enseignement adapté auxcaractéristiques de ses enfants)

- la sécurité, exclusivement réservée au secteur public il y a quelques années encore, estdevenue marché pour le secteur privé (la demande est supérieur à l’offre, elle s’estdiversifiée, individualisée)

- la communication est passée du secteur public au secteur privé (désir d’échapper aucontrôle idéologique des majorités au pouvoir),

- la poste, les transports sont passés du secteur public au secteur privé68 ( recherched’une meilleure satisfaction des attentes individuelles, de baisse des prix…),

- la médecine de premiers soins est passée du secteur privée (médecine de ville) ausecteur public (urgences dans les hôpitaux) pour répondre à une demande dedisponibilité et de professionnalisme.

68 La loi interdit à des compagnies d’autocars d’organiser des liaisons qui feraient concurrence au monopole de laSNCF. La circulaire Bolkenstein aurait fait tomber cette limite à la concurrence, favorisé une baisse des prix destransports par diversification mais aussi accéléré ce transfert vers le secteur privé.

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Les acteurs privés sont contrôlés par des actionnaires qui ont investi une partie de leurcapital dans le but de l’augmenter, qui sont donc à la recherche de la performanceéconomique. Les acteurs publics sont contrôlés par les citoyens qui élisent leurs responsableset qui les financent pas l’impôt. Les citoyens sont animés tout à la fois par leur désir de vivredans une bonne société (ou ce qu’ils jugent tel) et par leur souci de défendre leurs intérêtsimmédiats. Les associations sont dirigées et contrôlées par leurs membres (chacun a une voix)qui se sont réunis volontairement parce qu’ils partageaient une même préoccupation.

Quelle est le meilleur acteur pour organiser les services nouveaux ? On peut analyserles choses sous l’angle des problématiques

- associatif/privé : le lien social/la compétence- privé/public : l’intérêt général/la personnalisation des prestations- associatif/public : l’engagement/la neutralité

Privé

Public

Urgencesmédicales

Enseignement,sécurité, postes,transports

Tourisme

SocialAssociatif

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Motiver ses collaborateurs

La motivation des salariés est l’une des questions qui occupe le plus les managers.Mes collaborateurs sont-ils ou ne sont-ils pas motivés ? Comment se fait-il qu’untel soit plusmotivé que tel autre ? comment se comporter face à un collaborateur manifestementdémotivé ? Questionnement que l’on conclut en général dans la fonction publique d’un « Ah !si j’avais la liberté du privé.Si je pouvais agir sur les promotions et les rémunérations,comme ce serait plus facile. »

Il y a dans tout cela beaucoup d’illusion. S’il est vrai que les cadres du secteur privéont moins de contraintes, leur liberté est bien plus limitée qu’on l’imagine. Primes etrémunérations ne se distribuent pas comme tablettes de chocolat. Qui plus est, il n’est pascertain que cela suffise à motiver des salariés qui ont choisi de faire carrière dans la fonctionpublique et dont les motivations ne sont pas forcément liées à une augmentation de leurbulletin de salaire. La motivation est un phénomène complexe qui ne se résume pas à cela.

Motivations intrinsèques et extrinsèques

Le jugement sur la motivation d’un salarié est, en fait, l’un des quatre jugements quel’on porte sur un collaborateur, les trois autres étant : le jugement sur ses performances, lejugement sur ses compétences, le jugement sur ses aptitudes relationnelles.

Le jugement sur l’engagement (la motivation) se confond souvent avec celui sur lesperformances, mais ce n’est pas une obligation. Prenez le salarié auquel son chef demandepourquoi il est revenu sur un travail déjà achevé, pourquoi il a repris ce qu’il avait déjà fait.Ce salarié consciencieux, dont le travail sera in fine impeccable, peut répondre deux choses :

- « je reviens dessus parce que je suis perfectionniste, j’aime bien vérifier ce que jefais »,

- ou bien, « je reviens dessus pour ne pas me faire sanctionner s’il y a le moindrepépin .»Le résultat du travail sera le même et, cependant, le jugement porté sur le salarié sera

différent. Dans le premier cas, on se dira, « voilà quelqu’un de motivé », pas dans le second.Autre exemple. On demande à un salarié de faire un travail qui va à l’encontre de ses

valeurs, des valeurs de la communauté à laquelle il appartient. On lui demande, par exemple,de couper un arbre, un platane au centre du village qui depuis des décennies protège de sonombre les promeneurs et les joueurs de pétanque. A cet ordre, il peut là encore répondre deplusieurs manières choses :

- « Je vais le faire parce que vous me le commandez » ou « Je le fais parce qu’il fautbien gagner sa vie », ce qui suggère qu’il est obéissant mais sceptique ou critique,

- ou bien : « Je sais bien que c’est pénible, mais cet arbre est malade et c’estnécessaire ».

Performances Compétences Relationnel Engagement

Jugerun collaborateur

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Là encore, le résultat sera le même, mais on jugera différemment le collaborateur. Etl’on préférera sans conteste, on jugera plus motivé, plus fiable le second.

Les salariés motivés ne sont donc pas forcément les plus efficaces ni les plusperformants (même s’ils le sont souvent aussi), mais ceux qui trouvent spontanément debonnes raisons de faire ce qu’on leur demande. Dans le premier cas, il s’agit d’un trait decaractère (opposé une réponse appropriée à ce qui est perçu comme une menace), dans lesecond d’une justification (opposée à une opinion). Etre motivé, c’est faire spontanément etsans arrière pensées ce que l’on attend de soi. C’est obéir librement et de son plein gré auxordres que l’on vous donne. En ce sens, elle ne s’oppose pas tant à la désobéissance, quirelève, on l’a vu, d’autres phénomènes, qu’au désir de faire.

Dans les exemples que je viens d’analyser, on reconnaît deux types de motivations quel’on connaît depuis longtemps :

- la motivation interne : je fais volontairement ce que l’on me demande parce que j’encomprends les raisons et partage les objectifs,

- la motivation externe : je ne fais ce que l’on me demande qu’après réflexion, parceque je n’ai pas vraiment le choix, soit que je suis soumis à a menace (si tu ne fais pas,tu seras sanctionné), soit que le calcul économique me le commande.La littérature sur les incitations a beaucoup insisté sur les motivations extrinsèques.

Elle s’est exercé à répondre à des questions comme : comment dans une logique économiqueoù seul compte l’intérêt des individus, inciter un salarié à faire ce que l’on attend de lui ?comment, par exemple, inciter un cadre supérieur à prendre des décisions conformes àl’intérêt des actionnaires ?

On sait que la réponse a consisté à introduire dans sa rémunération des élémentsvariables dont le calcul est lié au cours de la Bourse. Les stock options qui consistent à donnerdes actions que l’on ne pourra vendre que dans deux ou trois ans, sont une des manièresimaginées pour inciter le manager à préférer l’intérêt des actionnaires (qui se trouve devenu lesien) à celui de ses collaborateurs (qui préféreraient sans doute qu’il recrute de nouveauxcollègues, qu’il investisse dans des matériels plus performants et des locaux plus luxueux).

Mais ces mécanismes d’incitation ne sont pas à la portée de tous. Lorsque ce n’est pasle cas, le manager qui souhaite travailler avec des salariés motivés doit se demander :comment donner envie de travailler à des gens qui n’en ont pas vraiment envie ? commentpuis-je, par mon attitude, amener un salarié indifférent ou critique à trouver de l’intérêt pourson travail et de bonnes raisons de faire ce qu’on lui demande ?

Cette question modifie sensiblement la question initiale : il ne s’agit plus de porter unjugement sur les salariés peu motivés, mais de se retourner vers soi-même et de se demander :« Mais que pourrais-je donc faire pour améliorer la situation ? »

Penser que l’on pourrait améliorer la situation dans tous les cas est sans douteillusoire. Il y a des cas désespérés qui ne peuvent être traités que par la séparation. Mais nousles laisserons de coté, pour nous concentrer sur les cas sans doute les plus nombreux oùquelque chose est malgré tout possible. On dispose de toute une littérature qui donne despistes. Il s’agit en général de travaux de psychologie. Leurs auteurs se sont intéressés àplusieurs phénomènes :

- à ce que l’on appelle souvent l’effet Pygmalion,- aux mécanismes de l’engagement,- aux théories de l’équité.

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- aux effets des incitations sur les comportements, notamment des incitationsmonétaires.Nous allons les examiner successivement.

L’effet Pygmalion

Différents travaux se sont intéressés à l’impact que pouvait avoir l’opinion d’unsupérieur hiérarchique sur les comportements de ses collaborateurs. Leurs auteurs se sont dansun premier temps surtout intéressés aux relations entre enseignants et élèves. Ils s'appuientlargement sur un phénomène qu’ont mis en évidence dans les années 60 deux psychologuesaméricains (Rosenthal et Jacobson, 1968). "Ces deux auteurs ont fait croire à des enseignantsque certains élèves de leur classe avaient une forte probabilité de faire des progrèsimportants durant l’année. En fait, ces élèves avaient été sélectionnés au hasard, et neprésentaient pas de différence particulière avec les autres élèves de la classe. Cependant, à lafin de l’année scolaire, ces élèves « prometteurs » avaient davantage progressé en QI que lesautres enfants. Autrement dit, en progressant au niveau du QI, ils ont confirmé les fortesespérances placées en eux."69

Les travaux ultérieurs ont décomposé ce phénomène en trois phases :- l’élaboration des attentes du principal (l’enseignant, le chef), qui sont en fait des

prédictions sur les résultats et performances futures des agents : untel ne fera rien debon… Plusieurs facteurs peuvent entrer en ligne de compte dans la formation de cesattentes. L'une des plus courantes dans la fonction publique est le diplôme ou l'origineprofessionnelle. On attend d'un polytechnicien qu'il soit brillant… mais il y en ad'autres. Ces attentes sont en général basées sur des savoirs largement partagés ausein de l'institution qui confinent parfois au stéréotype : les enseignants ont du mal àrespecter les horaires de travail de bureau, les inspecteurs du travail sont volontiersrevendicatifs ; les gens qui n'ont pas fait d'études supérieures ont du mal àsynthétiser… Un de ces préjugés les plus intéressants est celui qui veut que les gensqui travaillent le plus longtemps sont ceux qui font le plus d'efforts, ce qui n'a riend'évident. On a cependant tendance à considérer les longues heures au travail commeun signe d'effort ;

- le traitement différentiel des agents en fonction des attentes émises : le principal,l'enseignant dans une classe, le manager dans un groupe de travail va ajuster soncomportement en fonction de ses attentes à l'égard de chacun des agents. Il crée unclimat plus chaleureux, plus aimable, plus complaisant à l'égard de ceux dont ilsattendent beaucoup. On a remarqué que les enseignants donnaient, à devoir équivalent,une meilleure note aux élèves dont ils attendent beaucoup qu'à ceux dont ilsn'attendent rien : ils sont plus sensibles aux points forts du devoir, lorsqu'ils corrigentdes erreurs, ils font plus d'effort pour expliquer les erreurs, pour les corriger, ilspassent donc plus de temps avec eux. Ils font plus confiance et sont également plusexigeants, ils donnent des devoirs plus difficiles aux élèves dont ils attendentbeaucoup ce qui, à effort comparable, favorise l'apprentissage ;

- la réaction des agents à ce traitement différentiel : ils se comportent d’une manièreconforme aux attentes initiales. Les comportements du principal à l'égard des agentsdont il attend beaucoup favorise le développement de motivations intrinsèques. Lesobjectifs étant mieux définis, les corrections plus détaillées, les bons résultats mieux

69 Julien Chanal, Sport et Performance, mémoire de DEA

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récompensés, l'autonomie (générée par la confiance) plus importante, l'agent dont onattend beaucoup est mis en situation de faire plus que celui dont on attend peu. Il estplus tenté de persévérer. C'est en ce sens que l'on peut parler de prédictionautoréalisatrice : j'attends beaucoup de toi, du coup, tu fais beaucoup.Ces thèses ont été testées dans de nombreux cas et notamment dans le domaine de

l'éducation physique où l'on a observé des performances bien meilleures des élèves dont lesprofesseurs attendaient beaucoup parce qu'on leur avait expliqué qu'ils aimaient bien lesactivités physiques.

Appliquées au monde du travail, elles invitent, d’une part, à se méfier de sesjugements (peut-être ce collaborateur que je juge si performant ne l’est-il que parce que j’aiun préjugé favorable en sa faveur) et, d’autre part, à privilégier des comportements positifsqui mettent en évidence la confiance que l’on porte aux salariés : « je te confie ce travail,parce que je sais que tu sauras parfaitement bien le faire. »

Les théories de l’engagement

Ces théories que l’on connaît en France depuis que le Petit traité de manipulation àl’usage des honnêtes gens de Joule et Beauvois a rencontré le succès public, repose, pourl’essentiel, sur l’idée que l’on peut plus facilement obtenir quelque chose de quelqu’un pourpeu que l’on sache l’amener à s’engager.

L’exemple princeps est celui de ces étudiants que leur professeur de psychologieenvoyait mendier dans les rues. Ils étaient divisés en deux groupes. Le premier avait pourconsigne de demander aux passants de l’argent selon la formule consacrée : « t’a pas centballes ? », le second avait pour consigne de demander d’abord l’heure puis, ensuite, 1 F pourtéléphoner à l’amie à laquelle on avait justement promis de téléphoner à cette heure. Lesrecettes des premières étaient dérisoires, celles de seconds significatives. C’est qu’ils avaientréussi à « ancrer » leur cible, à la faire s’engager une première fois en donnant l’heure etcomme il n’y a que la première fois qui compte, il était beaucoup plus facile de leur faireouvrir ensuite leur portefeuille70.

Ces théories de l’engagement ont donné lieu à de nombreux travaux qu’il serait troplong de décrire ici. On en retiendra cependant un second qui illustre bien les mécanismes àl’œuvre. Il s’agit d’élèves de sixième auxquels on demande ce qu’ils pensent des vacances.Tous, naturellement, les trouve trop courtes. Mais voilà qu’on leur annonce la visite duministre et le professeur de français qui souhaite accueillir dignement ce représentant de l’Etatdemande à ses élèves d’écrire une courte rédaction dans laquelle, ils traiteraient justement dela longueur des vacances. Il ne veut rien leur imposer, mais il pense qu’il serait bon, parcourtoisie, que quelques copies au moins expliquent que les vacances sont trop longues. Lesélèves obéissants s’exécutent et, une fois leur copie remise, on leur refait passer le test.Surprise : la plupart trouvent maintenant les vacances trop longues. Lorsqu’on lit leur copie,on découvre qu’ils ont, dans leur grande majorité, choisi de faire plaisir à leur professeur etleur changement d’opinion montre qu’ils ont rationalisé, internalisé, intégré des argumentsallant à l’encontre de ce qu’ils pensaient quelques heures plus tôt.

Le promeneur sollicité qui donnait de l’argent dans le deuxième cas mais pas dans lepremier, montrait qu’une fois engagé dans une direction, on avait tendance à poursuivre sonchemin. L’exemple des élèves montre que le chef n’a pas besoin de faire preuve d’autorité, de

70 Joule, Beauvois, Petit traité de manipulation à l’usage des honnêtes gens, Presses Universitaires de Grenoble,1987

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se comporter en dictateur pour obtenir ce qu’il souhaite. Dire à ses collaborateurs qu’ils sontlibres de ne pas faire ce qu’il leur demande peut être une excellente manière de les inciter à lefaire. Il peut d’autant plus facilement retenir cette solution que ses collaborateurs savent bienque la liberté qu’on leur donne n’est pas tout à fait exempte de contraintes. On a effectivementle droit de refuser, mais ce serait au prix d’une dégradation de la relation que l’on entretientavec son supérieur hiérarchique.

Les théories de l’équité

Ces théories mettent l’accent sur deux phénomènes :- nous préférons les situations d’équité aux situations d’iniquité,- lorsque nous nous trouvons dans une situation d’iniquité, nous tentons de la réduire.

Nous pouvons réduire cet écart en modifiant nos jugements (nous développons alorsdes arguments pour justifier l’inéquité : « il l’a bien mérité »), mais nous pouvons aussi lefaire en modifiant nos comportements : si nous jugeons que dans un travail qui devrait êtreégalement partagé, nous faisons plus d’efforts que les autres nous avons tendance à réduirenotre contribution pour la mettre au même niveau que celle de nos collègues.

C’est de ce deuxième cas qu’illustre ce dessin de Don Moyer pour la HarvardBusiness Review : on y voit comment chacun ayant le sentiment de consentir le plus d’effortréduit sa contribution, avec pour résultat de diminuer les performances globales de l’équipe.Ce dessin humoristique suggère qu’il faut lutter contre tout ce qui peut donner aux salariés lesentiment que leur contribution n’est pas traitée à sa juste valeur. Elle incite à faire preuve dereconnaissance mais aussi à éviter les trop grands écarts entre égaux.

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L'extension à la gestion des dysfonctionnements

Dans cet exemple, on voit comment l’effort collectif peut être freiné par unesuccession de décisions individuelles. Il peut également l’être lorsque le management prenddes décisions qui ont pour de réduire cette dimension collective.

Une idée courante dans les milieux du management veut que ce soit une bonne choseque d’individualiser les responsabilités et de pointer du doigt le responsable desdysfonctionnements. C’est sans doute le plus souvent exact, mais cela peut également serévéler contre-productif. Des travaux réalisés dans des compagnies aériennes ont pu montrerque celles qui avaient des systèmes leur permettant d'identifier et de montrer du doigt lesresponsables des retards des avions avaient plus de retards que celles qui ne disposaient pas deces moyens se contentaient d'inciter les équipes à mieux travailler. Pointer le doigts sur leresponsable avait pour principal effet de créer des tensions et de réduire la motivation del'équipe : puisqu'il y a un coupable et qu'il sera sanctionné, il n'est pas nécessaire de faire desefforts pour améliorer la situation, corriger les erreurs et éviter une enquête dont tous lesmembres du groupe auraient à souffrir (ne serait-ce qu’en devant répondre aux questions desenquêteurs).

Est-ce que ce type de situation peut se trouver ailleurs? Il faudrait sans doute desanalyses plus précises pour identifier les causes de ce phénomène mais on voit bien comment

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des mesures prises par le management peuvent se révéler contre-productives et réduirel'engagement des salariés dans des organisations basées sur la responsabilité collective.

Les effets inattendus des incitations monétaires

D’autres auteurs se sont interrogés sur l’impact que pouvait avoir une incitation surcertaines de nos motivations. Certaines incitations conçues pour nous pousser à faire plusd’efforts peuvent-elles se révéler dans certains cas contre-productives ?

Cette ligne de travaux s'est développée dans les années 70 à partir d'un livre sur le dondu sang. Son auteur, Richard Titmuss, avançait que le système marchand qui consiste àacheter le sang, c'est-à-dire à introduire une motivation monétaire était infiniment moinsefficace que le système du don gratuit qui repose simplement sur la satisfaction que l'on retired'avoir fait une bonne action. A terme, dit-il, la motivation monétaire donne de moins bonsrésultats, que la motivation altruiste. Et non seulement, elle est moins efficace, mais elle laréduit. Il y a concurrence entre les deux types de motivation. Introduire une motivationmonétaire est dans certains cas au moins contre-productif.

Cette thèse d'abord explorée par des psychologues qui ont expliqué le phénomène pardeux facteurs :- l'augmentation des contrôles : les satisfactions monétaires exigent un contrôle accentué

sur le travail, ce qui diminue l'autonomie des agents, leurs marges de manœuvre ;- l'opportunisme des agents qui se disent : mais pourquoi faire gratuitement ce qui a un prix

et que l'on paie. La création d'un marché crée la rareté.Cette même thèse a fait l'objet ces dernières années de vérification par des

économistes qui l'ont testé dans des travaux expérimentaux et des enquêtes qui confirment cesrésultats. Une expérience menée en Suisse auprès de bénévoles est de ce point de vue trèsintéressante71. On a eu l'occasion de comparer les efforts réalisés par des bénévoles avantqu'on leur verse un dédommagement financier et après. On s'est aperçu que lorsqu'on leurversait un salaire, ils avaient tendance :- travailler plus longtemps, pour augmenter leurs revenus,- mais également à réduire leurs efforts lorsqu’ils jugeaient que la rémunération proposée

n’était pas à la hauteur du travail fourni.de telle sorte que le résultat final était contre-productif.Il ne faut naturellement pas faire dire à ces travaux autre chose que ce qu'ils veulent

dire, à savoir que dans un certain nombre de cas, la satisfaction que l'on retire d'un travail bienfait peut suffire à faire des efforts et qu'il ne suffit pas de construire des systèmes derémunération avec primes ou bonus pour améliorer les performances de l'institution. Surtoutsi les salariés travaillent pour d’autres motivations que monétaires. Est-ce le cas desfonctionnaires ?

L'extension aux sanctions

Ce qui est vrai pour la rémunération l'est également pour la sanction monétaire commele montre une expérience réalisée en Israël dans une crèche. Pour lutter contre les retards desparents, les responsables de cette crèche ont eu l'idée de mettre en place une amende : chaque

71 Frey & Goette Does Pay Motivate Volunteers? Working paper, 1999. On trouve également des indicationsintéressantes dans Ernst Fher et Bettina Rockenbach, Detrimental effects of sanctions on human altruism,Nature, mars 2003

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fois que les parents étaient en retard, ils devaient payer une amende. Bien loin de diminuer lesretards n'ont fait que se multiplier : l'amende libérait au fond les parents de l'obligation moraled'arriver à l'heure. Dès lors qu'ils pouvaient payer, un calcul économique (est-ce que cela vautla peine de payer l'amende plutôt que de me presser pour arriver à l'heure?) est venuremplacer une obligation morale (l'engagement de respecter une règle).

Cette réflexion peut probablement être étendue à tous les modes d'organisation quicompensent une absence par un système de relève : le salarié sachant que l'organisation a misen place un système de remplacement ou de relève ne fait plus d'effort pour être présent, d'oùl'augmentation des absences.

Peut-on motiver les fonctionnaires en leur donnant des primes ?

Ces différentes analyses indiquent que le management de proximité a sa part deresponsabilité dans la motivation de ses collaborateurs, que ses comportements, la manièredont il donne des consignes ont un impact sur leur envie de faire ce qu’il leur demande. Ilssuggèrent plusieurs bonnes pratiques :- être équitable dans la distribution des récompenses et éviter que ne se développe un

sentiment d’injustice,- donner aux salariés le sentiment qu’ils sont libre de faire ce qu’on leur demande,- personnaliser les tâches, indiquer qu’on a choisi de la confier à untel parce qu’il a des

qualités psychologiques, les compétences qui le rendent justement particulièrement apte àles exécuter,

- mettre le salarié en position de poursuivre ce qu’il a déjà engagé : un petit pas en entraîneun second,

- éviter les sanctions ou les recherches de responsabilité qui dégradent le sentiment deresponsabilité collective lorsque celui-ci existe.

Ces bonnes pratiques n’excluent ni les éloignements lorsqu’il apparaît que le salarién’est pas à sa place, n’a pas compris ce que l’on attendait de lui, ni la recherche de solutionscollectives.

L’introduction d’une part variable dans les rémunérations des fonctionnaires fait partiede ces solutions sur lesquelles travaillent depuis quelque temps les pouvoirs publics sur lemodèle de ce qui se fait dans le secteur privé dont les pratiques mériteraient d’ailleurs d’êtreréexaminées en détail : l’introduction d’une part de plus en plus importante de larémunération assise sur les résultats de l’entreprise vise-t-elle à motiver les salariés ou, ce quiserait tout différent, à leur faire partager les risques de l’activité économique ? Lorsquel’entreprise va mal, les salaires diminuent, mais l’entreprise peut aller mal pour bien d’autresmotifs que le manque de motivation de ses collaborateurs.

Pour que ces mesures soient efficaces, il faut cependant que soient réunies plusieursconditions.- Il faut d’abord que la rémunération complémentaire soit lisibles,- Il faut que le calcul de cette part variable soit lié à des résultats facilement mesurables, or

on a vu que ce n’était pas évident, cela paraît même très difficile dans de nombreuxmétiers de la fonction publique,

- Il faut, ensuite, s’assurer que les agents n’ont pas la possibilité de biaiser les résultats cequi suppose notamment que les postes soient construits de manière adaptée (cf. ce qui aété dit sur le contrôle),

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- Il faut, enfin, que les résultats soient discriminants (que les écarts soient assez importantspour inciter à faire des efforts.

Dans le cas de la fonction publique, ces rémunérations variables pourraient êtreutilisées pour corriger les défauts flagrants (comme les taux d’absentéisme là où ceux-ci sonttrès élevés) et pour récompenser des progrès sur des indicateurs de satisfaction des citoyens.

Des résultats médiocres

Plusieurs pays ont tenté d’introduire des dispositifs de ce type dans leur fonctionpublique souvent sans grand succès. C’est le cas, notamment , des Etats-Unis. « Public andprivate employees are different , écrit un chercheur américain qui a comparé des populationsde salariés du privé et du public. To be successful, public sector incentive structures must bedesigned around more than just monetary rewards. They must provide an opportunity tosatisfy the public service motives of public employees. Public and private employees aredifferent. To be successful, public sector incentive structures must be designed around morethan just monetary rewards. They must provide an opportunity to satisfy the public servicemotives of public employees. »72

Cette analyse suggère que les fonctionnaires sont moins sensibles que les salariés duprivé aux récompenses financières73. On peut effectivement se demander si les fonctionnairesn'ont pas des motivations propres. Entrer dans l'administration est un choix qui n'est passeulement de confort. Dans de nombreux pays, l'image des fonctionnaires, leursrémunérations sont médiocres et l'on peut supposer que ceux qui choisissent ces professionsalors que le marché du travail les autoriserait à entrer dans le secteur privé ont une motivationparticulière pour le faire.

C'est au début des années 90, lorsqu'il est apparu très nettement que les valeurs de lafonction publique, l'équité, la solidarité, étaient vraiment à contre-courant de la société quedes articles traitant de cette question sont apparus dans la littérature scientifique74. Il existeaujourd'hui une bibliographie assez importante sur ce que l'on appelle le PSM (Public ServiceMotivation). Ses auteurs se sont, au fond, demandé : mais comment les fonctionnairesrésistent dans un environnement hostile avec des salaires aussi faibles?" Et ils ont mis enévidence les traits suivants :- une valeur élevée attribuée au service aux autres,

72 D.J.Houston, Public Service Motivation, a multivariate test, s.d. University of Tennessee73 Ce qui n’empêche pas les gouvernements de continuer de promouvoir ces politiques, comme le soulignel’OCDE : « Il est paradoxal de voir que la plupart des observateurs s’accordent pour signaler les limites despolitiques de RLP, mais que ces dernières continuent d’être introduites à une grande échelle dans lesadministrations centrales des pays de l’OCDE. Il existe peu d’exemples d’organisations publiques ayantrenoncé à leurs dispositifs de RLP (La police néo-zélandaise est un exemple). Cependant, cela ne constitue pasen soi un indice suffisant tendant à prouver leur efficacité, en raison des coûts dissuasifs d’un tel retrait. En toutétat de cause, on peut légitimement se demander pourquoi l’on continue si largement à avoir recours à la RLP.En fait, l’une des raisons clefs du maintien et de l’extension des politiques de RLP – au-delà des motivationspolitiques - est son rôle dans la facilitation d’autres changements connexes organisationnels ou de gestion. »(OCDE, La Rémunération Liée aux Performances dans l’Administration, 2005)74 Ce sentiment d'être à contre-courant est d'abord apparu dans les pays anglo-saxons, mais il semble avoir gagnénos rives : « les enseignants sont nombreux à avoir le sentiment de devoir ramer seuls, à contre-courant. Ils sontnombreux à se demander comment incarner au quotidien les valeurs de l'école républicaine quand la sociététoute entière semble promouvoir les valeurs inverses :la séduction contre la réflexion, la violence contrel'intelligence, la facilité contre l'exigence, l'individualisme contre la solidarité, l'élimination du maillon faiblecontre le pari de l'éducabilité de tous… » écrit Philippe Meirieu qui explique ainsi la dureté des manifestationsenseignantes de mai et juin 2003 (in Le Monde, 14 & 15/09/03)

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- le respect des normes, règles et lois,- la conviction que le travail a une finalité sociale et non pas seulement une finalité

individuelle,- un rôle moins important attribué aux rémunérations monétaires.

D'où ils ont conclu que c'est dans les activités qui demandaient le plus ces qualitésqu'on avait le plus de chance de trouver des fonctionnaires motivés. Il est un point sur lequelleur raisonnement peut être vérifié : c'est bien dans la fonction publique que l'on rencontre leplus de "whistle blowers", de collaborateurs qui n'hésitent pas à mettre en péril leur carrièrelorsqu'ils ont le sentiment que les décisions prises par leur administration vont à l'encontre deses valeurs. On remarquera, cependant, que ce type de motivation s'il conduit à prendre desrisques n'incite pas forcément à faire des efforts particuliers. Ce n'est pas une garantie deproductivité.

Ces analyses proposent une version relativement positive de l’impact de ce que l’onpourrait appeler la propagande anti-fonctionnaire qui nous explique depuis une trentained’années (depuis plus longtemps peut-être) que les fonctionnaires travaillent peu et mal, quela fonction publique est inefficace, qu’elle coûte très cher, qu’elle n’offre que des servicesmédiocres. Mais on pourrait proposer d’autres analyses :- on pourrait, par exemple, dire que cette propagande a fait des métiers de la fonction

publique des choix de second ordre, que l’on ne prend que par défaut,- on pourrait également dire qu’elle aggrave l’inquiétude naturelle des fonctionnaires

devant tout projet de réforme empruntant au privé : s’il est vrai que l’écart est siimportant, l’introduction de ces outils risque de bouleverser profondément leur vie. Cettepropagande aurait donc pour effet de renforcer les résistances au changement et retarderles réformes pourtant nécessaires,

- on pourrait encore dire qu’elle enferme les fonctionnaires (certains d’entre eux au moins)dans une culture de l’anti-management : puisque nous sommes si mauvais dans cettediscipline, c’est que cette discipline ne vaut pas grand chose…

Rien de tout cela n’aide, naturellement, à l’amélioration de la motivation. D’où l’onpeut conclure qu’une bonne manière de motiver les fonctionnaires serait de mettre enévidence leurs réussites. Ce qui supposerait de construire des systèmes d’évaluation despolitiques…

Quelques recommandations pour conclure

Si l’on essaie de résumer tout ce qui vient d’être dit, on voit les points suivants :- la motivation n’est pas forcément synonyme de performance,- les motivations extrinsèques dépendent des règles (mécanismes d’incitation financière) et

de leur application (dans le cas, par exemple, de la notation),- les motivations intrinsèques (celles que l’on préfère) dépendent des comportements et

attitudes du management, de sa capacité :- à susciter chez l’agent l’envie de se conformer à la bonne image qu’il a de lui,- à lui donner l’occasion de choisir librement de faire ce qu’il sait avoir, par ailleurs,

l’obligation de faire puisqu’il est en position subordonnée dans une relationhiérarchique,

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- à construire un environnement équitable qui donne à chacun le sentiment de faire sajuste part du travail,

- à offrir à chacun une reconnaissance à la hauteur de sa contribution ,- à éviter les mécanismes qui déresponsabilisent l’équipe.

Inutile, en d’autres mots, de penser que tout irait mieux si l’on pouvait donner àchacun une prime plus importante.

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Utiliser au mieux les ressources disponibles

Dans un environnement de rareté, on demande au manager de gérer au mieux lesressources disponibles. On le juge (et on le jugera demain plus encore) sur sa capacité à tirerle meilleur parti de celles que l’on met à sa disposition.

De toutes les ressources dont il dispose, la plus rare et la plus coûteuse est presquetoujours la ressource humaine. C’est celle qu’il convient donc d’utiliser le mieux. La fonctionpublique peut, de ce point de vue, faire de grands progrès. On a déjà évoqué les « placards »qui servent à mettre à l’écart des agents qui ne conviennent (ne plaisent…) plus. On pourraitégalement évoquer l’inaptitude, mais c’est certainement du coté de l’absentéisme qu’il y a leplus à faire. Par chance, c’est aussi celui sur lequel le management a le plus de prises. Autant,il paraît difficile de revenir sur des mécanismes (placard ou inaptitude) qui ont de « bonnesraisons » d’être (on peut justifier les placards par la nécessité de conserver dans les effectifssans les sanctionner des agents auxquels ont ne peut plus confier des missions de confiance) etqui sont liés au statut, autant il est possible d’agir sur l’absentéisme.

Un enjeu important : l’absentéisme

L’absentéisme est l’un des gisements majeurs que la Fonction publique (et lesentreprises publiques) négligent le plus, comme le montre la comparaison des performancesdes entreprises privées et du secteur public :

En % Maladie AT Maternité Santé Autre s Total

Privé 3,7 0,6 0,5 4,8 1 5,8Fonction publique d'Etat 6 0,2 1,1 7,3 3,6 10,9Fonction publiqueterritoriale

8,4 0,9 0,9 10,2 3,2 13,4

APHP 5,6 0,7 2 8,3 5,5 13,8Source INSEE, Ifrap - Absences autres : déménagements, événements familiaux, congés pourenfants malades…

Pour mesurer l’impact des absences sur les effectifs, il suffit d’un simple calcul. Onconsidère en général dans le secteur privé que 5% (soit 11 jours d’absence annuelles enmoyenne, ce qui comprend les absences courtes mais aussi les absences longues pour congématernité, maladies de longue durée, accidents du travail…) est un niveau d’absentéismeacceptable. Si on l’appliquait dans le secteur public, et on ne voit pas ce qui s’y opposerait, laFonction Publique n’ayant pas vocation à recruter des candidats en moins bonne santé que lesecteur privé, on augmenterait de :- 5% les effectifs disponibles dans la fonction publique d'Etat,- plus de 7% ces mêmes effectifs dans les fonctions publiques territoriales et hospitalières.

Autant dire qu'une action déterminée sur l'absentéisme permettrait d'effacer à peu prèsla totalité de l'effet 35 heures. Ce qui n’est pas négligeable lorsque l’on connaît les problèmesd’effectifs que connaissent et que connaîtront demain plus encore beaucoup d’institutionspubliques.

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Cette action n’est pas impossible, puisque lorsque l’on compare des institutions à peuprès comparables, on découvre des écarts considérables, comme dans ce tableau qui est unerecension de chiffres un peu hétéroclites (les dates ne sont pas toujours les mêmes) mais quimalgré ses faiblesses met bien en évidence les écarts entre institutions comparables, entrevilles, entre, par exemple, Lyon (près de 18% d’absences) et Angers (8% d’absences). Dansl’enquête sur le travail des policiers qu’a publiée récemment Le Figaro et qui a fait scandale,on voyait un écart abyssal entre les 3,75 jours d’absence pour maladie des policiers parisienset les 25 jours de leurs collègues d’Ajaccio.

Sur le concept d’absence

Dans ces tableaux, on utilise les absences déclarées, c’est-à-dire celles qui obéissentaux règles de chaque institution. Mais cet absentéisme ne se confond pas avec toutes lesabsences de son poste de travail : un salarié en formation, pour ne prendre que cet exemple,est tout à la fois présent et absent de son poste de travail. Il est présent mais il n’est pasdisponible. Or, c’est bien évidemment la disponibilité de ses collaborateurs qui intéresse unresponsable.

Ce concept ne répond pas non plus totalement à celui « d’absences injustifiées ». Onpeut être tout à la fois respecter les règles et en abuser. Le cas des absences pour enfantsmalades est assez caractéristique : dans certaines institutions, ce volant de jours estcomplètement utilisé, dans d’autres, il ne l’est que peu. Comme il n’y a pas de motifs que lesenfants de moins de 16 ans tombent plus malade ici que là, on peut penser qu’il y a sinon abusdu moins détournement des règles. Même chose avec les congés spéciaux que la Fonctionpublique autorise : 9 jours pour participer à des travaux d’associations, 6 jours pour recevoirdes formations pour devenir animateur de jeunesse…

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Pourquoi un tel absentéisme ?

Pourquoi l’absentéisme est-il si souvent si important dans la Fonction Publique ? onpeut apporter à cette question, quatre types de réponse.

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La protection de l’emploi

Il y a, d’abord, l’effet statut qui protège les agents de la menace d’une sanction, d’unlicenciement en cas d’absences trop répétées. Le sentiment d’impunité joue certainement unrôle.

Plusieurs études ont montré que la protection de l'emploi favorise l'opportunisme decertains salariés :- une étude italienne réalisée sur une population de 858 cols blancs recrutés par une grande

banque de la Péninsule entre 1993 et 1995 compare les comportements d'absence pendantla période d'essai et une fois que le recrutement est définitif et que le salarié ne risque plusd'être licencié : le nombre de jours d'absence double pratiquement une fois que lerecrutement est définitif. Cette étude conclut que la suppression de l'interdiction delicencier réduirait de 42% l'absentéisme dans cette banque75 ;

- une étude allemande réalisée sur un panel de salariés montre également une augmentationde l'absentéisme à la fin de la période d'essai76.

Ces études confirment donc l'idée bien partagée que la protection de l'emploi favorisel'absentéisme. Leurs analyses peuvent cependant être nuancées. On peut trouver, pourexpliquer ces données, d'autres hypothèses que le seul opportunisme :- La période d'essai est une période d'observation : les salariés sont en situation d'examen.

s'ils veulent être retenus, ils doivent copier les salariés les plus performants, ceux qui sontle moins absents ;

- Dans la période d'essai, le management connaît mal le salarié et ne peut donc le juger quesur sa disponibilité. Lorsque le salarié est là depuis plus longtemps, le management ad'autres moyens de le juger (Holmstrom,1982) ;

- La période d'essai est une phase d'apprentissage pendant laquelle le salarié est amené àfaire des efforts (travailler plus longtemps) pour atteindre le niveau de performancedemandé par la hiérarchie.

Ces explications alternatives n'expliquent certainement pas tout l'écart entre le secteurprivé et le secteur public mais elles aident à comprendre un autre phénomène que l'on observe: l'écart très significatif, il est pratiquement du simple au double, entre les taux d'absentéismedes cadres et des ouvriers ou des employés. Le travail d'un cadre le met plus souvent ensituation d'être jugé pour obtenir, par exemple, une promotion, il est plus souvent en situationd'apprentissage. Il se trouve donc plus souvent dans des situations qui l'incitent à faire plusd'efforts.

La rémunération des absences

Une rémunération très généreuse des absences peut également favoriser l'absentéisme(ou, à l'inverse, une moindre rémunération des jours d'absence peut inciter à aller travailler). Ilexiste sur ce thème une abondante littérature qui montre, de manière somme toute peusurprenante, que le taux d'absence est directement corrélé à la manière dont sont rémunérésles salariés dans leurs périodes d'absence. Or, on sait que le régime des salariés du privé estbien moins favorable que celui de la fonction publique.

75 A.Ichino, G.Riphan, The effect of employment protection on worker effort, working paper, 200176 R.Riphan, A.Thalmaier, Behavioral Effects of Probation Periods : An Analysis of Worker Absenteeism,working paper, 1999

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L’effet démographique

Le statut peut jouer d’une autre manière : en maintenant dans l'emploi des salariésdevenus inaptes à leur emploi statutaire (pour des motifs psychologiques, médicaux…) dontles entreprises privées se séparent (l’inaptitude est un motif de licenciement). Dans de grandesentreprises publiques, le nombre d'inaptes peut atteindre jusqu'à 2 ou 3% de l'effectif : il yavait en 1995, 4500 inaptes à la Poste. Chaque année de 150 à200 salariés sont déclarésinaptes à la RATP qui a mis en place un programme de reclassement de ces salariés. Or, cessalariés ont des taux d'absentéisme particulièrement élevés pour des motifs que l’on conçoitbien : s’ils sont inaptes, c’est qu’ils sont malades ou vraiment inadapté à leur emploi, àl’environnement de travail. Tout cela favorise les absences et dégrade les chiffres.

On peut avancer deux autres phénomènes démographiques, l’âge et le sexe :- Les absences de longue durée (plus de 20 jours) sont deux fois plus importantes chez les

agents de plus de 50 ans que chez ceux qui ont moins de 30 ans. Cela tient à la plus grandefréquence de maladies de longue durée dans cette population. Vue la démographie de lafonction publique et les prochains départs massifs à la retraite, ce facteur joueprobablement un rôle aggravant, mais il annonce peut-être également une améliorationdans les années à venir ;

- L'absentéisme élevé pour cause de maternité à l'AP HP est manifestement lié à la présencedans ses établissements d'un grand nombre de femmes jeunes. Les congés maternité sontde durée variable, ils vont de 8 semaines (minimum légal) à 52 semaines (mère de triplésdont la grossesse se passe mal). Mais il n'y a pas que la maternité : les femmes ont souventaussi plus d'arrêts maladie que les hommes. On retrouve cet écart dans à peu près tous lespays industrialisés (avec cependant quelques exceptions comme l'Espagne oùl'absentéisme masculin est plus élevé que l'absentéisme féminin) et il est partoutsignificatif (l'écart est en France de 10%, il est beaucoup plus élevé dans d'autres payscomme la Grande-Bretagne où il atteint 30% et semble se creuser). Cet absentéismeféminin est-il lié à des problèmes de santé? C'est peu probable. A un conflit latent entre lemonde du travail et le monde domestique? C'est plus probable. Mais on ne peut excluredes phénomènes purement économiques. Les salaires féminins sont plus faibles. Dessalaires trop faibles font pencher les arbitrages en faveur de la sphère domestique, ce quise traduit par plus d'absentéisme ou plus de temps partiel. L'absentéisme plus faible desfemmes cadres mieux rémunérées pourrait s'expliquer ainsi. De là à conclure qu'uneréduction de l'écart entre les salaires des hommes et des femmes pourrait être en partiefinancée par une réduction de l'absentéisme, il n'y a qu'un pas…

Des règles dont on use et abuse

Quatrième facteur qui peut expliquer cet absentéisme : un système de règles que l’onpeut facilement détourner pour échapper à son travail. On citait tout à l’heure les possibilitésde prendre des congés pour travail associatif ou formation à l’animation de clubs de jeunes,mais il y en a d’autres qui se cachent souvent dans les recoins de la réglementation.

L'administration pénitentiaire en donne un bon exemple avec le phénomène de ladouble boule qui permet à certains agents de combiner absentéisme et heures supplémentaires.La Cour des comptes cite le cas de la maison d’arrêt d’Alençon où certains fonctionnaires ontainsi accompli plus de 20 heures supplémentaires par mois en 1997, augmentant leurs revenusmensuels de près de 2 500 F pour certains d’entre eux.

Ces heures supplémentaires sont « artificiellement induites par le mode de calcul dutemps de travail et par les stratégies de certains agents » qui exploitent les mécanismes de la

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« boule à deux mois ». Les heures supplémentaires sont calculées sur une période de deuxmois. Un agent peut donc ne pas faire son quota d’heure annuel et cependant bénéficierd’heures supplémentaires. Il suffit que l’absence de collègues en congé maladie alourdissentleur charge de travail : ils obtiennent des heures supplémentaires. Au bout de deux mois, ilspeuvent intervertir les rôles et prendre à leur tour des congés maladie qui conduiront à lacréation d’heures supplémentaires pour les collègues restés en poste.

D'après la Cour des Comptes, « ce phénomène n’est pas marginal, mais fréquent : il aété souligné par les chefs d’établissement et les personnels chargés de l’organisation duservice dans l’ensemble des établissements visités. » La remise en cause de la compensationdes heures « positives » et « négatives » sur deux mois permettrait ainsi de réduire d’un tiersle nombre d'heures supplémentaires77.

Dans ce cas, l'administration est prisonnière de ses règles et de la parole médicalequ'elle ne peut pas contester et qui s'appuie probablement sur une réalité : le monde de laprison est stressant. On rencontre d'ailleurs souvent cette difficulté : où commence lacomplaisance? Beaucoup de maladies ne peuvent, de l'aveu même des médecins, être saisiesque par la parole du patient (mal des dos des conducteurs d'autobus, stress, fibromyalgies …).Les médecins n'ont pas tous les mêmes pratiques. La fibromyalgie est un bon exemple. C'estune maladie qui se traduit par des douleurs musculaires diffuses. Pour certains médecins, c'estune véritable maladie qui demande traitement. Pour beaucoup d'autres, ce n'est que le nomque l'on donne à ces petits bobos que nous connaissons tous de temps à autre. Qui a raison?Qui a tort? Et, surtout, qui peut trancher?

Les différences entre établissements signalées un peu plus haut (écarts allant de 0,5heure à Dijon à 30,4 heures à Marseille) indiquent que le phénomène est une productioncollective qui associe les agents opportunistes, les médecins qui se prêtent au jeu et lemanagement qui proteste mais tolère ces dérives. Là où le management résiste et réagit, cesphénomènes disparaissent. Ce qui amène à la dernière cause d’absentéisme : le laxisme dumanagement.

Le laxisme du management et la culture de l’absence

On a le sentiment que le management ferme souvent les yeux sur les dérives, accepteque certaines absences ne soient pas déclarées au motif qu’elles seront récupérées et tolère lesabus et les comportements opportunistes.

Lorsqu’on l’interroge, les managers qui font preuve de laxisme avancent trois typesd’arguments :- « ils ont des conditions de travail difficiles » ou « ils sont si mal payés qu’on ne peut rien

exiger. » Le premier réflexe des syndicats policiers et de la direction de la Police nationaleà la publication des statistiques du Figaro sur le temps de travail effectif des policiers (27heures hebdomadaires) a été de rappeler le nombre de policiers blessés dans l’exercice deleur activité en 2004 (9000), ce qui n’a évidemment aucun rapport,

- « je n’ai d’autres moyens de les récompenser des efforts qu’ils font que de fermer detemps à autre les yeux », l’absentéisme est alors conçu comme une rémunération impliciteet sauvage,

- « nous ne pouvons rien faire à cause des syndicats», ce qui n’est pas un argumentbeaucoup plus convaincant.

77 La période de calcul des heures supplémentaires a été portée en 2004 de 2 mois à 13 semaines.

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En fait, le management laisse faire parce que sa hiérarchie est, elle-même, indifférente.Elle peut l’être pour plusieurs motifs :- les absences ne lui coûtent pas cher. Le système français qui fait payer les absences les

plus courtes aux entreprises contribue probablement à réduire les absences de courte duréedans le secteur privé en incitant les entreprises à faire preuve de rigueur dans leur suivi.

- les absences dégradent la qualité du service, mais c’est invisible, les usagers ne seplaignant pas ou n’ayant, s’ils se plaignent, aucun moyen de sanctionner l’administration(le client d’une entreprise peut voter avec ses pieds, l’administré a rarement cettepossibilité),

- les absences sont compensées par un surcroît de travail d’autres agents et, notamment, dela hiérarchie qui l’accepte sans protester (c’est souvent le cas des cadres de la fonctionpublique qui font le travail de leurs collaborateurs défaillants).

La gestion de l’absentéisme

On n’est pas démuni comme le montrent les écarts massifs entre institutionscomparables. La solution passe par une série de mesures que l’on peut prendre simultanémentou successivement. L’action porte sur deux domaines différents qu’il convient de distinguer :- la gestion de l’absentéisme,- la gestion des disponibilités.

Mais encore faut-il que l’exemple vienne d’en haut et que les directions générales sepréoccupent d’un dossier qu’elles négligent le plus souvent.

Construire un système d’information

Pour ce qui est de l’absentéisme, la première chose à faire est sans doute de construireun système de collecte des données qui permette d’avoir des informations fiables sur lesprésences et les absences. Sa construction permettra d’évaluer le coût du phénomène souventignoré. Il enverra un signal au management : il indiquera que la hiérarchie s’en préoccupe,qu’elle n’accepte plus le laxisme.

Lorsque l’on pense à la gestion des absences, on imagine des badgeuses, des logicielsde gestion des temps et des activités. Leur installation est souvent d’une mise en œuvrelongue et difficile, elle entraîne des changements qui suscitent des oppositions. Elle n’est pastoujours nécessaire. Il suffit souvent de revoir la procédure, de la créer si elle n’existe pas, dela simplifier si elle existe, de supprimer notamment toutes les validations successives quidémobilisent, déresponsabilisent : il suffit qu’il y ait un responsable, un seul, le manager deproximité qui produise et fournisse l’information.

Cette information collectée doit être traitée. Il convient de distinguer :- absences longues et absences courtes. Ce sont ces dernières qu’il faut limiter,- absences ponctuelles et absences récurrentes. C’est sur ces dernières qu’il faut agir.

Il faut, ensuite, établir des comparaisons pour identifier les services sur lesquelsl’effort doit porter en priorité.

Mobiliser le management

Si le management de proximité est si souvent laxiste, c’est qu’on ne lui demande pasde suivre les absences. Or, il peut le faire simplement : en intervenant auprès des salariés trop

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souvent absents, en tenant compte de la présence dans la notation ou l’évaluation de sescollaborateurs.

On peut mobiliser le management de plusieurs manières : en parlant de ce sujet, enrevenant régulièrement dessus dans les réunions de service, en organisant dans ces réunionsdes analyses collectives des chiffres, en abordant cette question dans les entretiensd’appréciation des cadres, en liant les primes au présentéisme de l’équipe. Ce qui n’est pasabsurde : la présence au travail des collaborateurs est un bon indice de la qualité dumanagement. Les absences répétées peuvent être des comportements de fuite, une manièred’échapper à un management maladroit…

Le contrôle médical

C’est une solution à la disposition du management, dissuasive mais difficile à manier :- elle est lourde et n’est vraiment efficace que pour les maladies longues : sur les maladies

courtes, le temps de traitement du dossier (courrier…) est souvent supérieur à la durée del’arrêt maladie,de sorte que le médecin voit le malade lorsqu’il est de nouveau en bonnesanté,

- elle est vexatoire lorsqu’utilisée de manière sélective. Ce qui incite à l’utiliser de manièresystématique et affichée : contrôle médical automatique pour les absences de plus de 9jours.

Le suivi des absences

L’implication de la direction des ressources humaines est recommandée. Elle est trèsefficace. On peut penser à un contact avec l’assistante sociale pour tous les salariés qui ontplus de 9 jours d’absence dans l’année.

La gestion des indisponibilités

Il s’agit, là, de prendre en compte toutes les utilisations abusives, mais légales desrègles de l’organisation. On a vu comment les règles de compensation des heuressupplémentaires autorisaient le phénomène de la double boule. Les horaires variables endonnent un autre exemple. Là où ils sont utilisés, ils ont souvent entraîné le développementde pratiques perverses : les salariés restant au travail tard le soir, arrivant tôt le matin pour« fabriquer » des journées ou demi-journées de congé. L’idéal serait de pouvoir modifier cesrègles, mais c’est souvent impossible, ne serait-ce que parce que ces règles ont fait l’objet denégociations.

A défaut, il faut suivre minutieusement toutes celles qui favorisent l’opportunisme etinciter le management à être rigoureux dans le respect de leur esprit.

Une utilisation non contrôlée de la formation peut aboutir au même résultat : dessalariés absents de leur poste suivent des formations qui ne leur apportent pas grand chosedans leur travail.

Une gestion plus fine des temps de travail

La gestion plus rigoureuse des horaires des récupérations et des absences pourformation peut aider à améliorer la disponibilité des agents. Cette meilleure gestion passe pardes efforts de planification et par le développement d’usages. Le management peutparfaitement dire à un salarié qui demande de prendre une journée que ce n’est pas possiblevue la charge de travail.

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Pour conclure

De tout ce qui vient d’être dit, on peut conclure trois choses :- l’absentéisme représente un gisement important qui doit être exploité,- son traitement passe par la mobilisation du management qui est trop souvent indifférent,

du management de proximité mais aussi et surtout de la hiérarchie supérieure qui définitles objectifs,

- son traitement demande la mise en place d’un système d’information adapté. Il ne s’agitdonc pas seulement de communiquer.

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Conduire le changement

Des taux d’échec très élevés

La conduite du changement revient sans cesse dans les propos de nos dirigeants. Ils enparlent, ils le proposent, ils l’engagent éventuellement, mais ils s’interrogent rarement sur leséchecs qui sont cependant très nombreux. Il est naturellement difficile de savoir avecprécision ce qu’ils représentent mais ce serait, d’après de bons observateurs dont MichaëlHammer, l’inventeur du BPR, le sort d’à peu près 60% des projets. Tout important qu’ilpuisse paraître, ce chiffre est peut-être sous-évalué puisque la Banque Mondiale indique, dansl’une de ses études, que 70% des projets qu’elle a financés n’ont pas abouti. On retrouve cemême chiffre lorsque l’on évalue l’efficacité de l’action législative : les deux tiers lois votéespar le Parlement ne prennent pas souche en France (lois abrogées, pas de décretd’application…) ou lorsqu’on examine les résultats de toutes les implantations de logiciels ousystèmes d’information nouveaux. Il y a donc ce qui ressemble à une « malédiction » duchangement. Le mot est fort et il faut sans doute le nuancer ne serait-ce que parce que l’échecpeut se décliner de plusieurs manières :

- il peut d’abord s’agir de l’abandon pur et simple du projet,- il peut s’agir d’une transformation : on le vide de ce qu’il avait de nouveau et

d’original et on se satisfait de changements cosmétiques,- il peut encore s’agir d’un échec à moyen terme : on a bien réussi le changement, mais

lorsque l’on revient quelques mois ou quelques années plus tard, on découvre qu’enfait l’organisation a repris ses vieilles habitudes et que rien n’a profondément changé,

- il peut encore s’agir d’un changement partiel : on a bien évolué dans quelques sites,quelques établissements, mais pas partout.Conclure de ce chiffre que rien ne change serait également faux. S’il est vrai que le

taux d’échec des opérations de changement est élevé, on ne peut pas dire que rien ne bougenon plus. Nous avons tous été acteurs ou témoins de changements qui ont modifiéprofondément nos vies au travail. Si l’on s’en tient à des exemples récents, on peut penser àla pénétration extrêmement rapide (tout juste quelques années) de la téléphonie mobile et,surtout, de la messagerie électronique dans nos vies professionnelles et privées. On pourraitnaturellement expliquer que ce dernier changement était facile (nous étions tous équipésd’ordinateur et de téléphone, les outils de messagerie sont bon marché voire gratuits, lesavantages évidents, la structure en réseau favorise la pénétration), ce serait oublier que latechnologie est disponible depuis une vingtaine d’années et que pendant très longtemps, sapénétration est restée confidentielle. Aujourd’hui même, on observe la montée dans le secteurprivé de l’anglais comme langue de travail alors même que cela demande à tous des effortsconsidérables et tend plutôt à réduire l’efficacité et les performances de ceux dont ce n’est pasla langue maternelle. Les changements qui se font dans l’indifférence quasi-générale etcomme sans y penser ne sont pas forcément les plus faciles.

Dans un registre complètement différent, on dit beaucoup qu’il est très difficile deréformer notre système social. Et, cependant, au travers de la multiplication des mesuresciblées sur des catégories particulières (jeunes, vieux, femmes, immigrés…) qui, additionnées

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représentent la majorité de la population active, les gouvernements successifs ont ces vingtdernières années profondément modifié le droit du travail78.

Dire que mener des réformes est difficile ne veut donc pas dire que rien ne bouge.Bien au contraire. Reste que les changements menés de manière volontaire connaissent untaux d’échec extrêmement élevé. Pourquoi ?

Pourquoi tant d’échec ?

Avant même de tenter de répondre à cette question, il convient, je crois, de mesurer ceque représente le changement et puisque l’on parle de la réforme de la fonction publique cequ’il engage. Or, dès que l’on aborde cette question, on découvre que le changement toucheprofondément aux croyances des acteurs, à leurs investissements professionnels et sociaux.

L’identité professionnelle

Les doctrines changent, ce qui était souhaitable hier ne l’est plus de la même manière.La hiérarchie des valeurs change et avec elle le langage et les concepts que l’on utilise. C’esttoute l’identité professionnelle que l’on s’était construite qu’il faut revoir, remettre en cause.Il faut apprendre une nouvelle langue et l’on rencontre les mêmes difficultés : mots que l’onne comprend pas, faux amis…

Si l’on s’en tient aux réformes en cours dans la fonction publique, elles conduisent àpasser d’une logique de la règle à une logique du résultat, d’une logique de la sécurisationjuridique à une logique de la performance économique, d’une logique de la conformité autexte à une logique de la satisfaction des usagers devenus des clients. C’est une problématiquenouvelle que l’on retrouve sous une forme ou sous une autre dans de nombreux métiers(douaniers ou agents du fisc auxquels on demande de mettre l’accent sur les affaires qui« rapportent gros », agents des services sociaux auxquels on demande d’évaluer les droits desfamilles à recevoir telle ou telle allocation, acheteurs auxquels on demande de faire entrer enligne de compte des notions de qualité…).

Règles PerformancesChamp d’application Systématique, à défaut aléatoire Sélection et ciblageMode Application de la règle Interprétation de la règleTraitement Identique pour tous Différencié selon les casResponsabilité « c’est pas moi, c’est la règle » Responsabilité personnelleRétribution Collective individuelle

Des effets de grappe

L’introduction de nouveaux outils informatiques et de nouvelles procédures vont engénéral de pair. Ils demandent tout à la fois l’apprentissage de systèmes plus ou moins bienconçus et d’automatismes différents de ceux que l’on possède. La difficulté vient souventmoins de l’apprentissage du nouvel outil que de ce qui l’entoure.

Les changements se font souvent en grappe : on introduit un nouveau logiciel degestion, mais viennent avec lui de nouvelles règles de gestion, de nouvelles contraintes pour

78 Sans que cela ait modifié la situation sur le marché de l’emploi ce qui fait dire aux auteurs d’un livrerécemment paru (IRES, Les mutations de l’emploi en France, La Découverte, 2005) que les principes qui sous-tendent ces mesures (flexibilité, baisse du coût du travail) n’ont pas l’efficacité qu’on veut bien leur prêter.

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l’utilisateur mais aussi pour son environnement, ses partenaires au quotidien (nouvellesdemandes d’information, de statistiques…). Il fait des victimes collatérales qui résistent, ellesaussi. Et même si l’on réussit à mettre en place le logiciel, le changement n’aura pas réussi sion n’a pas obtenu ces changements connexes.

Le tissu de relations

Chacun a développé un tissu de relations avec clients, personnels, administrés… qu’ilfaut, en général revoir. Ces relations permettent le développement d’une multitude de savoirslocaux (ce fournisseur est sérieux…, ce service pose toujours des problèmes, on a intérêt às’adresser à X…) qu’on mobilise au quotidien, qui nourrissent les relations et qu’il va falloirmodifier, suscitant la multiplication des micro-conflits.

Des résistances légitimes et… utiles

Les agents ont souvent de bonnes raisons de résister, de s’inquiéter, de traîner despieds. Ces bonnes raisons sont multiples. On peut avancer :

- la surcharge de travail et la crainte de ne pas maîtriser les nouvelles procédures ou demal faire,

- les investissements dans les anciennes procédures qu’il faut abandonner,- les éventuelles modifications des perspectives de carrière…- la critique de la réforme qui ne paraît pas pertinente, mal construite ou contestable

d’un point de vue idéologique.Face à ces bonnes raisons, on n’a souvent pas grand chose à opposer : la surcharge de

travail sera réelle, ne serait-ce que parce qu’il faut combiner travail et formation, lechangement ne sera récompensé d’aucune augmentation de salaire, si elle améliore lesperspectives de certains (qui s’y sentent plus à l’aise), elle ne modifie pas celle de la majorité.La réforme de la fonction a dans le secteur privé accompagné sa montée en puissance dans lesorganisations. Les directeurs des achats sont devenus membres des comités de direction, ilsont monté d’un cran dans la hiérarchie et le métier s’est professionnalisé. C’est sans doute cequi produira à terme dans le secteur public, mais il est trop tôt pour l’utiliser de manièreconvaincante comme argument.

Il faut ajouter que ces résistances ne sont pas toutes négatives. Les critiques de laréforme peuvent assurer une vigilance qui évite les dérives ou les mesures qui pourraient lesfaciliter. Elles amènent régulièrement à revoir des projets mal ficelés ou conçus troprapidement.

Résistances ou mécanismes psychosociologiques ?

Lorsque l’on parle de changement, on parle de résistances, pour les regretter et s’enplaindre. En fait, on réunit sous le même nom toute une série de mécanismespsychosociologiques relativement complexes qui ne sont pas tous illégitimes avec lesquels ilfaut compter si l’on veut réussir son opération.

Des phénomènes d’attribution

On observe souvent dans les opérations de changement des phénomènes que l’onpourrait qualifier de paranoïaque qui consistent à attribuer aux responsables du changementdes intentions qu’ils n’ont pas forcément. “Ils veulent supprimer le service”, “tout sous-

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traiter”… Les psychosociologues qui ont analysé ces phénomènes parlent “d’erreurd’attribution” : on attribue à autrui des intentions qu’il n’a pas forcément.

Il faut là encore être nuancé. Lorsque des salariés interprètent des mesures derationalisation comme la volonté à moyen terme de fermer l’entreprise dans laquelle ilstravaillent, ils peuvent tout à la fois se tromper et avoir raison. Se tromper sur les intentions deceux qui mettent en oeuvre ces mesures et avoir raison sur le long terme (ces mêmes mesuresconduiront à la disparition de leur établissement). En mettant en évidence les ressorts cachésdu changement, ils révèlent ce que les directions masquent ou, hypothèse qu’on ne peutexclure, ne voient pas.

Des mouvements d’opinion

Dans les périodes de changement, les organisations bruissent de discours, d’échanges,de discussions. Chacun tente de se faire son opinion, est susceptible d’en changer rapidementsous l’influence de ses collègues, de leaders, d’organisations syndicales, de managers… Il y adans ces périodes de changement quelque chose qui ressemble à ce qui passe dans lespériodes électorale : l’opinion évolue rapidement. Que l’on se souvienne du retournementd’opinion à l’occasion des référendums sur Maastricht, sur la Constitution européenne ou desélections allemandes de 2005. En quelques jours, une situation qui parait acquise estretournée.

Dans tous ces cas, on observe le même phénomène : une minorité déterminée, active,fait basculer dans l’opposition une majorité indifférente ou plutôt favorable. Le mécanisme estsouvent celui-ci de la joute verbale :

- les minoritaires engagent des discussions avec les partisans de la réforme. Ils lesforcent à s’expliquer sur le projet. Pour peu que les partisans du changement le soientpour des motifs de principe ou qu’ils n’aient pas étudié à fond le dossier, ils sontdéfaits dans ces joutes verbales, ils le sont d’autant plus que les minoritaires plusimpliqués ont lu dans le détail le projet, ont analysé toutes ses conséquences vraies ousupposées et proposent des alternatives plus séduisantes (on fera mieux pour moins deconséquences) ;

- les partisans les moins déterminés s’interrogent, les hésitants versent dansl’opposition, les prudents préfèrent le statu-quo79.Ces échanges sont souvent l’occasion d’une réécriture de l’histoire, d’une

interprétation nouvelle de faits jusqu’alors considérés comme insignifiants.

Des modifications d’opinion a posteriori

Les changements d’attitude et d’opinion à l’égard du changement peuvent aussi defaire après. Dans les cas de rejet d’une réforme pour cause d’opposition vigoureuse desagents, on découvre souvent, après coup, que ce rejet s’accompagne d’une réévaluation aposteriori du projet qui avait suscité tant d’opposition. La réforme du Ministère del’Economie et des Finances en donne un bon exemple. On sait combien la réforme proposéepar Christian Sauter avait suscité d’opposition, au point que le ministre avait du quitter legouvernement. Or, une enquête menée quelque temps plus tard a montré que les agents, bienloin de contester l’esprit de la réforme, l’avait, pour l’essentiel, entériné permettant ainsi auxsuccesseurs de Christian Sauter de mettre en place progressivement des pans entiers de son

79 Ces phénomènes ont fait l’objet d’analyses de spécialistes de la socio-physique, notamment de Serge Galam,qui a construit des modèles qui permettent de calculer les effets de ces mouvements d’opinion.

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projet1. Le sort fait aux réformes de Claude Allègre à l’Education Nationale, que Jack Lang a,pour beaucoup, repris dans les mois qui ont suivi, illustre le même phénomène.

On a là affaire à un mécanisme psychologique assez classique. Lorsque le projet dechangement est avancé, il suscite une réaction vive et entraîne un conflit qui génère chezbeaucoup un stress et un malaise. Pour s’en débarrasser, les vainqueurs développent, une foisle conflit achevé à leur avantage, une position de compromis que l’on peut résumer de lamanière suivante : « tu n’avais pas tort sur le fond, mais les formes n’y étaient pas. » Et c’estce qui permet aux successeurs de reprendre le projet en l’habillant autrement. On peut avancerdes explications psychologiques de ce phénomène :

- la mauvaise conscience : trouvant la sanction trop sévère, les vainqueurs éprouventune sorte de mauvaise conscience qu’ils éliminent en modifiant leur opinion sur leprojet qu’ils ont fait rejeter,

- la volonté de trouver un compromis pour pouvoir continuer de vivre avec les vaincuset leur permettre de ne pas perdre complètement la face.Mais on peut également avancer des explications “rationnelles” : confrontés à

l’occasion du conflit avec les thèses de leur adversaire, ils intériorisent leurs arguments etpour peu que ceux-ci aient été bons, ils en découvrent a posteriori la qualité. Ils réévaluentleurs priorités. Dans le cas de la réforme du Ministère de l’économie, l’objectif de mettrel’usager au centre du dispositif, de ne plus le faire courir de la recette à la trésorerie est viteapparu comme légitime.

Reste que le conflit a fait avancer la réflexion collective, a permis d’accueillir lechangement qui a été dans un premier temps rejeté.

Des effets de résilience

La résilience est la résistance d’un organisme au choc, c’est la capacité d’un métal àretrouver sa forme initiale après un choc ou une pression continue. De la métallurgie où il estné ce concept a été étendu à la psychologie et à l’économie. On peut également le transférerdans le monde de la gestion. On parlera de résilience lorsqu’une organisation retrouve sesméthodes, ses structures, ses pratiques antérieures après une opération de changement. On abien fait tout ce qu’il fallait pour que cela change, on a même en apparence réussi etcependant rien n’a bougé, on a retrouvé le ronronnement d’hier.

Cet effet de résilience contribue à dévaloriser les projets de changement. Les salariésont le sentiment que l’on change constamment les organisations sans que rien ne bougevraiment. C’est souvent un peu de leur faute (ils ont tout fait pour revenir à la situationantérieure), mais ils y voient un motif de ne pas s’investir, d’être sceptique.

Des crainte de dévalorisation

Confrontés à des méthodes, des procédures, des outils qu’ils ne maîtrisent pas, à unesurcharge de travail, les agents ont le sentiment de ne pas être à la hauteur : “jamais on n’yarrivera”, disent-ils avant de lâcher prise. Le changement les dévalorise à leurs propres yeux.

Ce sentiment est doublé d’amertume puisque souvent les réorganisations négligent lescompétences qu’ils possèdent et qu’ils ont souvent acquises au prix de gros efforts : lesphrases que l’on entend si souvent “on ne nous laisse pas le temps de faire correctement notretravail”, “la direction ne connaît pas le travail” veulent en réalité dire : “on tient pourquantité négligeable ce que nous savons faire, ce que nous avons appris à faire.” On retrouve

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cette même amertume lorsque la réorganisation conduit à envoyer aux archives ou, pire, àdétruire des dossiers, des documents que les agents avaient soigneusement conservés.

Ce sentiment de dévalorisation se traduit par des jugements quasi esthétiques sur laperte de ce qui faisait la beauté (ou l’intérêt) du travail. Il est souvent renforcé par lesentiment d’abandon qu’éprouvent les agents qu’on laisse seuls face à leurs difficultés. Lahiérarchie hier si prompte à les critiquer n’est pas là, ne s’occupe plus d’eux. Ce qui veut, endéfinitive, dire qu’ils n’ont plus d’importance.

Dans la fonction publique, ce sentiment d’abandon est compliqué d’un sentiment plusgénéral de désaffection de l’opinion, de la Cité à l’égard de leur travail, de ce qu’ils font (lacritique permanente des performances de l’école, la contestation de l’impôt… sont autant defacteurs qui “minent le moral” de fonctionnaires auxquels on demande d’abandonner despratiques qu’ils associent aux temps anciens où ils étaient mieux respectés).

Des craintes de “déshumanisation”

La crainte de la déshumanisation a longtemps été associée à l’introduction d’outilsinformatiques. Elle persiste aujourd’hui alors que tout le monde utilise ce type d’outils. Ce quiindique bien qu’elle correspond à autre chose :

- à la crainte d’une rationalisation qui investit les espaces privés du travail pour lesreconfigurer, les modifier, leur appliquer des règles,

- à la crainte que le changement ne détruise le tissu de relations personnelles que l’agents’est créé à l’intérieur ou à l’extérieur de l’institution (avec des clients, desfournisseurs…).

Que faire ? l’avis de quatre politiques

Je voudrais aborder cette réflexion sur la difficulté de réformer, de changer parl’analyse des interviews de quatre responsables politiques qui ont ces dernières années menédes politiques de réforme importantes et que la revue Sociétal a interviewé en 2001 sur cethème : Michel Rocard, Jacques Delors, Edouard Balladur et Alain Juppé. Tous quatre avaientà répondre à des questions sur les réformes qu’ils avaient réussies et celles qu’ils avaientmanquées. La lecture de ces interviews, très instructive, met en évidence quelques uns desfacteurs de réussite et d’échec d’une réforme :

- Jacques Delors qui a réussi à réduire l’inflation, explique que jusqu’à la fin des années70, l’inflation qui masquait les changements d’allocation des ressources rendait facileun changement devenu plus complexe depuis que l’on ne peut plus cacher la réalitéaux acteurs. Il insiste également sur les vertus de l’urgence : il est plus facile deréformer en période de drame que de prospérité, ce qui peut amener à jouer de ladramatisation ;

- Edouard Balladur insiste, lui, sur la rapidité d’exécution et sur la nécessité de ne pasmettre en cause des intérêts à court terme, ce qui lui a permis de mener une réformedes retraites qui ne touchaient pas immédiatement les intérêts des salariés (on pourraitargumenter qu’il a ce faisant, joué d’une illusion de perspective qui n’est pas sansrappeler cette illusion monétaire que crée l’inflation et dont parlait Jacques Delors). Sil’on veut que la réforme soit réussie, il faut, ajoute-t-il, aller dans le sens de ce que lesintéressés jugent inéluctable (ce qui s’applique bien à la réforme des retraites ou àcelle du code du travail). Il avance également que les reformes peuvent se préparerlorsque l’on est dans l’opposition et recommande de prévoir des contreparties lorsquedes intérêts particuliers sont lésés (pour réduire l’hostilité des conseils généraux à la

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suppression des départements, il propose de tous les transformer en conseillersrégionaux) ;

- Alain Juppé insiste lui sur le rôle d’une préparation approfondie, de la volontépolitique et d’une vision claire de l’objectif poursuivi, il souligne les difficultésrencontrées lorsqu’on ne trouve pas d’allié dans la place même s’ils sont souventdifficiles à manier et le danger qu’il y a à mener de front plusieurs réformes à la fois. Ilinsiste également sur l’intérêt de l’expérimentation et de la segmentation ;

- On retrouve dans l’interview de Michel Rocard des idées développées par les troisautres interviewés, il insiste sur le rôle de l’illusion et raconte comment il a fait passerl’intéressement en utilisant « une dénomination volontairement absconse, le « retourcollectif de modernisation », qui permettait de conserver l’essence du dispositif sansl’affubler d’une étiquette provocatrice ». Il insiste plus particulièrement sur le rôle duconsensus et sur la nécessité de l’observation de longue durée : on a, dit-il, lesentiment d’immobilisme parce qu’on ne voit pas le résultat des réformes (il cite,notamment, la réduction de moitié de l’échec scolaire en trente ans, invisible parce quegagné année après année avec des avancées invisibles). Il développe également lanotion de « complicité stratégique » avec les parties intéressées à la réforme quiconsiste à mettre l’accent sur les points d’accord et à gommer, autant que faire se peut,la dimension politique au profit de la dimension technique.

Des éléments pour une méthode ?

Ces interviews sont intéressantes parce qu’on y retrouve chez des dirigeantsd’idéologie et de caractères différents les mêmes méthodes pour réussir une réforme avecselon la personnalité de chacun une insistance sur un point plutôt qu’un autre. Six élémentsparaissent, à les entendre, utiles pour réussir une réforme :

- la segmentation : si la réforme risque de se heurter à une forte opposition,on limite etcantonne les protestations en l’appliquant dans un premier temps à une catégorie de lapopulation. On pourra ensuite l’appliquer à une seconde catégorie…

- la préparation : il faut que la réforme ait fait l’objet d’une préparation approfondie quidonne aux acteurs le sentiment qu’elle est nécessaire et inévitable : ils l’attendent,avec impatience ou résignation ;

- la rapidité d’exécution ;- la simplicité : il faut que les décideurs aient une vision claire de ce qu’ils veulent

faire ;- le choix du bon moment, qui peut être une situation favorable ou, au contraire, une

situation d’urgence qui met les acteurs dans la situation d’accepter la réforme commeun moindre mal (les syndicats de na SNCM ont le choix entre dépôt de bilan etprivatisation) ;

- l’illusion qui masque la réalité des efforts qu’il faudra accomplir. Cette illusion peutprendre de multiples formes (monétaire dans le cas de l’inflation, temporelle dans lecas des retraites, sémantique ou technique)

- le développement d’une démarche stratégique avec la recherche d’alliés, la création decomplicités et la négociations de contreparties pour atténuer les oppositions.Ces réflexions sont d’autant plus intéressantes qu’elles viennent de responsables qui

ont réussi et raté des réformes, et qui l’avouent. Or, on s’aperçoit que leurs analyses sont assez

114

différentes de celles que l’on trouve dans la littérature sur le management et qu’illustrent bienles10 points de la méthode des N-Steps que propose Rosabeth Moss Kanter même si plusieursdes points sont proches.

1 Analyser l’organisation et ses besoins de changer

2 Créer une vision partagée et une vision commune

3 Souligner la différence avec le passé

4 Créer le sentiment d’urgence

5 Créer un leadership fort

6 S’assurer le support politique

7 Concevoir un plan de mise en place

8 Développer des structures qui facilitent la mise en oeuvre

9 Communiquer, impliquer et être honnête

10 Renforcer et institutionnaliser le changement80

Les politiques insistent beaucoup plus que les managers sur le rôle de l’illusion et surla segmentation. Ce qui n’est pas surprenant, ils doivent mener leurs réformes dans uncontexte plus difficile, avec des oppositions plus structurées et un horizon temporel plus court(si l’opposition est trop forte, non seulement la réforme ne se fera pas, mais ils sauterontavec).

Un exemple : la mise en place d’une Gestion optimisée des présences

On peut se demander comment passer de ces recommandations générales à la mise enœuvre dans le cadre d’un projet de la taille de ceux que l’on traite dans les organisations. Jeprendrai l’exemple de la mise en place d’une politique de gestion optimisée des présences. Parlà, il faut entendre une politique de lutte contre l’absentéisme et une meilleure organisationdes présences (c’est-à-dire en pratique des prises de congés). L’objectif est de lutter contre lesheures supplémentaires, les remplacements, intérims… Un certain nombre d’agents ont doncà y perdre, quant au management, il se retrouve avec une nouvelle mission dont chacun saitqu’elle n’est pas des plus faciles à réussir.

Le premier objectif est sans doute de découper ce projet en une série de projets de pluspetite taille plus faciles à manier, que l’on peut plus rapidement conduire à échéance et quipeuvent donner le sentiment que la suite est inéluctable. On découpera ce projet en quatrephases :

- la création d’indicateurs qui incitent le management à prendre le dossier au sérieux età commencer à y travailler,

- la mise en place d’outils informatiques pour améliorer la connaissance du phénomèneet aider à la planification des absences programmées (congés…),

80 citée dans Jullian Randall, Managing change, changing managers, Routledge, 2004

115

- la négociation de règles de gestion des temps qui imposent le respect des règles denon-cumul des congés sur plusieurs années ou qui imposent de tenir compte dans laprogrammation de ses congés des effectifs disponibles dans le service,

- la mise en place d’une politique de lutte contre l’absentéisme de confort avec appelsystématique au contrôle médical…

Création d’indicateur de management

Facile à mettre en œuvre puisqu’elle ne concerne que le management (principe desegmentation), elle peut être rapidement exécutée (principe de rapidité) pour peu qu’elle aitété préparée par une étude sur les chiffres des coûts de l’absentéisme et de l’indisponibilité etde réunions de sensibilisation sur les moyens d’améliorer la situation. L’objet de ces réunionsest d’affirmer la détermination de la direction.

Dans certains contextes, cette première mesure peut suffire, surtout si elle estappliquée avec rigueur. A défaut, le management demandera vite des outils, ce qui en fait unallié pour la seconde phase.

En tout état de cause, l’introduction d’un indicateur de ce type dans l’évaluation descadres est une bonne manière d’éviter les effets de résilience.

Mise en place d’un outil informatique

Ce type d’outil présente en général trois inconvénients :- mise en œuvre difficile,- impact sur le personnel de secrétariat auquel on va demander de saisir des temps,- impact sur les personnels chargés de la gestion du personnel qui doit contrôler,

intégrer dans ses propres systèmes d’information des données…La présence d’un allié en la personne du management est donc un atout. La mise en

place posant souvent de nombreux problèmes, il convient :- de mettre en place une direction de projet forte et un groupe de projet qui associe les

fonctions RH, juridique et informatique,- d’étaler la mise en place dans le temps en jouant sur la logique des versions

successives (les fonctionnalités sont introduites progressivement) qui permet derespecter les principes de simplicité et de rapidité,

- de créer un « club utilisateur » ou toute autre formule qui donne aux acteurs lapossibilité d’exprimer leurs inquiétudes et mécontentements sous forme depropositions de perfectionnements de l’application, qui permette de les informerrégulièrement de l’avancement du projet.

Renégociation des règles

Si cette phase est nécessaire et si elle annonce des difficultés majeures, mieux vaututiliser le principe de segmentation, de développer les nouvelles règles sous forme d’usagedans certains segments de l’institution (service, établissements, catégorie de personnel…) etde n’engager la négociation qu’une fois qu’elle ne s’agira plus que de généraliser ce qu’unemajorité pratique déjà.

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Lutte contre l’absentéisme de confort

S’il s’agit d’un contact avec l’assistante sociale ou de l’instauration d’une visitemédicale de contrôle systématique, il est souhaitable de les présenter comme une avancéesociale, comme une marque de considération (c’est vrai du contact avec l’assistante sociale).

Traiter les mécanismes de résistance

On voit au travers de ce rapide exemple, l’objectif poursuivi : agir sur chacun desmécanismes psychosociologiques qui peuvent conduire à des résistances :

Mécanisme ActionPhénomène d’attribution Segmentation, club utilisateur

Mouvements d’opinion Segmentation, rapidité d’action

Opinion a posteriori

Résilience Indicateur

Dévalorisation Hot-line, documentation, club utilisateur

Déshumanisation Assistante sociale

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Outils

Le management fait traditionnellement usage d’outils. Par là, il faut entendre unensemble disparate, hétérogène de méthodes et moyens de manipuler des informations detoutes sortes pour représenter l’organisation, construire des solutions aux problèmesrencontrés et arbitrer entre les différentes alternatives.

Chaque discipline managériale (ressources humaines, finance, logistique…) développeses propres outils qui reposent, en général, sur une idée simple : « le temps, c’est de l’argent »(chronomètre taylorien), « tout peut être exprimé sous forme monétaire » (analyse de lavaleur, analyse coût/efficacité), « il y a une one best way » (le chemin critique des Pert)…

On demande à ces outils deux choses :- d’une part d’aider à trouver une solution « satisfaisante »,- et, d’autre part, d’apporter les arguments pour convaincre les différentes parties

prenantes dans la prise de décision puis son exécution de la pertinence de la solutionretenue.Si l’on se contente si souvent d’une solution seulement satisfaisante c’est que

beaucoup des questions traitées sont complexes avec un très grand nombre de données, denombreuses contraintes et beaucoup d’inconnues. C’est le cas des problèmes d’emploi dutemps, d’ordonnancement ou d’affectation de ressources, que les managers résolvent tous lesjours. Trouver la meilleure solution prendrait trop de temps, on se contente donc d’unesolution satisfaisante.

On retrouve en général dans ces outils un ou plusieurs des éléments suivants :- ordonnancement des tâches à exécuter pour mener à bien l’opération (qu’on appelle en

général méthode)- aide à la réflexion (techniques d’animation de réunion : metaplan, brainstorming,

abaque de Régnier, matrice d’analyse structurelle81…)- collecte d’informations (mesure, Delphi, questionnaires…)- grilles, graphes pour organiser les informations recueillies (cartes, matrices, tableaux

de bord, représentations graphiques diverses),- algorithmes pour traiter ces informations (calculs, ratios…),- critères explicites ou implicites pour arbitrer entre différentes solutions (moindre

coût…).Ces outils peuvent être utilisés de manière experte par des spécialistes (il y a des

cabinets qui se sont spécialisés dans la production de Pert, dans la formation à telle ou telleméthode), mais aussi souvent de façon dégradée. L’informatisation de beaucoup d’outils ad’ailleurs contribué à leur démocratisation. Le management les utilise tout à la fois de manièresophistiquée, experte et de manière dégradée. Les deux sont légitimes.

81 Abaque de Régnier et matrice d’analyse structurelle sont des méthodes qui permettent d’analyser les opinionset les rapports de force.

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Les analyses coût/avantage

Ce sont des techniques utilisées pour aider au choix d’investissements publics lourds(construction d’une route, mise en place d’une nouvelle ligne d’autobus, d’une piscine…) quel’on peut utiliser sous une forme dégradée dans le management quotidien lorsque l’on a àarbitrer entre deux solutions ou lorsque l’on hésite entre faire ou ne pas faire. Dans ce cadre ils’agit tout simplement de formaliser les raisonnements pour/contre que l’on pratique engénéral lorsque l’on prend des décisions.

Cette méthode repose sur la valorisation en termes monétaires de tous les aspects liés àune opération, qu’il s’agisse de ses avantages ou de ses inconvénients.

Partant d’une opération que l’on projette (dans l’exemple retenu ici, la mise en placed’une politique de lutte contre l’absentéisme), on procède en six temps :

- on énumère les impacts positifs et négatifs de l’opération,- on les valorise en unités monétaires, ce qui permet de traduire des jugements de valeur

en termes comptables,- on évalue le coût de l’opération que l’on veut mener,- on évalue son efficacité,- on calcule les bénéfices attendus en croisant la valorisation des impacts par l’efficacité

attendue,- on compare ce résultat au coût de l’opération.

Cette méthode a, par exemple, été utilisée aux Etats-Unis pour évaluer l’intérêt de laformation destinée aux jeunes des quartiers déshérités qui était très contestée. Elle a montréqu’elle était d’un rapport de 1,45, ce qui veut dire que pour tout dollar investi dans cetteformation, la société gagnait 1,45$.

L’exemple de la lutte contre l’absentéisme

Dans l’évaluation d’une politique de la lutte contre l’absentéisme, l’application decette méthode consistera :

- à collecter des informations sur le coût de l’absentéisme : nombre de jours d’absence,nombre d’heures supplémentaires, de journées d’intérim dépensées pour compenserles absences, pertes de production, retards dans les prestations offertes…(A)

- à collecter des informations sur l’impact négatif éventuel d’une réduction del’absentéisme et à les valoriser (lorsque qu’un agent ne va pas en formation pourremplacer un collègue absent l’organisation fait une économie…) (In)

- chacun de ces éléments a un coût qui doit être valorisé,- à évaluer les dépenses liées à la solution proposée (campagne d’information,

intervention d’un médecin, d’une assistante sociale…) (C)- à mesurer l’efficacité de la solution proposée ( on peut en attendre une réduction de…

25% de l’absentéisme), (E)- à faire un calcul : ((Ax E)/C

Tout cela peut paraître trivial, en fait, cette méthode :- amène à se poser questions du pour et du contre dans des domaines où on a tendance à

les négliger,

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- elle améliore la qualité des décisions en intégrant la dimension économique,- elle se prête à des échanges et à un travail collectif,- elle bat en brèche la tendance naturelle à gérer en fonction des budgets que l’on a

réussi à obtenir et, ce faisant, elle améliore la qualité de ce que l’on fait.Ses deux points forts sont l’approche par le coût global qui oblige à tenir compte

d’éléments qu’on néglige en général (comme le coût de la main d’œuvre utilisée dans leprojet) et l’interrogation sur l’efficacité des mesures que l’on veut prendre.

Son utilisation dans la gestion de la formation illustre bien ce dernier point. Lorsquel’on parle de formation, on travaille en général sur des catalogues et des budgets sanss’interroger sur l’utilité des formations que l’on organise, que l’on reçoit ou que l’on offre àses collaborateurs. Quand je parle d’utilité, je ne pense pas à la qualité de la formation elle-même, mais à tout ce qui l’entoure. Si l’on veut qu’une formation soit efficace, il faut qu’ellesoit accompagnée, suivie. S’il s’agit d’une formation à un outil, il faut que dès le salarié estrentré au travail, il puisse la mettre en œuvre, s’il s’agit d’une formation à une technique, ilfaut de la même manière qu’il puisse aussitôt tester ses connaissances pour les approfondir. Etcette méthode qui peut paraître destinée à réduire les coûts peut conduire, et conduit lorsqu’onl’applique dans le monde de la formation, non pas à les réduire mais à mieux les centrer, àmieux les intégrer dans une démarche globale.

L’analyse de la valeur

Cette technique est née au lendemain de la seconde guerre mondiale pour détecter lescoûts inutiles et donner aux responsables les moyens de prendre des décisions appropriées.C’est une application aux produits (ou pour ce qui nous intéresse aux prestations et services)de techniques de simplification et de rationalisation. Le principe est simple : il s’agitd’identifier les composants d’un produit ou d’un service dont la suppression ou latransformation permettrait d’améliorer les coûts de l’ensemble. C’est une technique quis’oppose à la routine et au développement de mauvaises habitudes.

La méthode

La méthode repose sur cinq phases :- la définition de la notion de valeur : qu’est-ce qui fait la valeur du produit ou de la

prestation ? cette valeur dépend des prestations. Dans certains cas (comme dans unhôpital) la qualité de la relation humaine est déterminante, dans d’autres (comme dansune grande surface), elle est indifférente…

- l’analyse du produit ou de la prestation que l’on décompose aussi finement quepossible en ses différents éléments,

- l’examen détaillé. Pour chacun des éléments, on se pose successivement plusieursquestions : à quoi sert-il ? que coûte-t-il (de façon unitaire, mais aussi de façonglobale : prix unitaire x par le nombre d’occurrences)? Que se passerait-il si on lesupprimait (non fonctionnement du produit, dégradation de ses performances faible,grave, aucune conséquence) ? par quoi pourrait-il être éventuellement remplacé ?quels gains peut-on attendre de sa suppression ou de son remplacement ? quelsobstacles sa suppression ou sa modification peut-il créer (suppression d’emploi,résistance des agents à une activité agréable…) ?

- l’élaboration d’une solution de remplacement- l’évaluation des économies réalisables.

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On peut appliquer cette méthode à des produits (publications de toutes sortes…), à desopérations (de communication…), à des réunions, à des documents administratifs, à desprocessus (demande de congé, validation d’une commande, autorisation de sortie d’unmalade…)… D’après son inventeur, elle permet de réduire de 15 à 25% les coûts dansl’industrie82. Ce sont des chiffres qui paraissent réalistes.

Un exemple d’analyse de la valeur

On sait que dans nombre d’organisations, la validation d’une décision passe parplusieurs étapes ou, plutôt, plusieurs signatures. La valeur de la validation peut être mesurée àsa rapidité (plus elle va vite, mieux cela vaut) et sa pertinence (la validation doit permettred’éviter les décisions malencontreuses et les erreurs).

La succession de signatures, de validation augmente les délais d’attente (il fautattendre devant chaque signataire), réduit la qualité du contrôle puisque la multiplication descontrôles autorise chaque valideur à se reposer sur autrui et augmente les coûts de laprocédure (puisqu’elle consomme du temps de responsables).

Bien loin de diminuer la qualité de l’opération, la suppression des différentesvalidations moins une tendrait à l’améliorer.

Les gains que l’on obtiendrait en supprimant toutes les validations moins une peuventêtre facilement évaluées (temps d’une prise de connaissance rapide du dossier et de signaturemultiplié par le coût horaire moyen d’un cadre et par le nombre de documents traités dansl’année).

La GPEC

Plus qu’un outil, la Gestion prévisionnelle de l’emploi et des compétences est unedémarche qu’utilisent aujourd’hui un grand nombre d’organisations dans le secteur public.

Elle repose sur la création d’une cartographie des emplois et compétences existants(nomenclature et répertoire des emplois) que l’on présente selon quatre axes :

- le contenu : mission, activités, tâches,- l’utilité : ce que les emplois apportent à l’institution,- les compétences requises pour les exercer : connaissances, savoir-faire, savoir-faire,- la démographie : effectifs, pyramide des âges.

Ce travail aboutit à la création d’emplois-type, de familles professionnelles et dedomaines de compétences auxquels on rattache les postes de travail effectivement occupés.

Pour simplifier le travail, on part souvent de référentiels génériques. Utiles pour lesmétiers transversaux (informatique, bibliothèques, gestion des ressources humaines…), ilssont moins intéressants pour les métiers spécifiques.

Une fois réalisées ces analyses, cet existant est comparé à une cible construite à partirdes réflexions prospectives menées par les directions générales sur ce que seront les missionsde l’organisation (et donc ses besoins en compétences) à un horizon de 5 ou 10 ans.

82 Lawrence D.Miles, Rechniques o f value analysis and engineering, 1961.

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Cette comparaison doit permettre de définir des politiques de recrutement, deformation et de mobilité et de construire des schémas de carrière que l’on pourra ensuitenégocier avec les partenaires sociaux.

L’introduction de la GPEC est souvent associée à d’autres outils comme la validationdes expériences ou le bilan de compétences que l’on utilise pour identifier (et valoriser) lessavoir-faire acquis dans l’activité professionnelle.

Cette méthode, séduisante dans son principe, est d’une mise en œuvre lourde. Souventabandonnée dans le secteur privé qui trouve plus facile d’organiser la rotation du personnel enfaisant appel au marché du travail, elle a plus de sens dans le secteur public du fait :

- d’une meilleure prévision des besoins (on peut plus facilement anticiper la demanded’enseignement ou de soins que celle d’acier ou de fromage frais),

- d’une plus grande stabilité du personnel du fait de la protection de l’emploi,- d’une plus grande rigidité des métiers, du fait du statut, du système de concours, des

spécialités.L’introduction de la GPEC peut, d’ailleurs, être conçue comme un outil pour assouplir

le système des corps propre à la fonction publique. Ne serait-ce que parce que la démarche sesitue dans une logique exclusivement professionnelle et fait donc abstraction desconsidérations de statut.

Comme beaucoup de réformes de ce type, la GPEC a fâcheusement tendance à seperdre dans les sables. On lance le projet dans l’enthousiasme puis on passe à autre chose. Ladémarche prospective est souvent négligée et l’on s’en tient à la description de l’existant quise prête mieux à la mobilisation.

Le benchmarking

Le benchmarking ou, si l’on préfère, comparaison systématique de deux ou plusieursinstitutions comparables est devenu ces dernières années un outil de management que l’onutilise beaucoup dans le secteur privé et que l’on recommande de plus en plus souvent dans lesecteur public.

L’histoire du concept

C’est un concept récent, apparu dans la deuxième moitié des années 80 aux Etats-Unis. Deux acteurs ont joué un rôle déterminant dans le développement de ce concept : lesconstructeurs d’automobiles et Xerox. Les uns et les autres se sont trouvés confrontés aumême défi : faire face à une concurrence très sévère de l’industrie japonaise (en quelquesannées, Xerox est passé de 80 à 18% de part de marché aux Etats-Unis).. Dans le cas del’industrie automobile, cette concurrence était liée à l’ouverture des marchés américains auxproducteurs japonais plus efficaces, dans le cas de la photocopie, il venait de la fin dumonopole que des brevets de Xerox sur l’électrocopie Industriels de l’automobile et de laphotocopie ont eu alors le même réflexe : puisqu’ils sont meilleurs, empruntons leur cettestratégie qui leur a si bien réussi et copions les ou, plutôt, essayons de comprendre pourquoiils font mieux que nous et essayons de nous en inspirer. De fait, le mot benchmarking est latraduction en anglais du concept japonais beaucoup plus ancien de « dantotsu » (essayerd’être meilleur que le meilleur)

Ce mouvement de benchmarking est passé par plusieurs phases :

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- une première phase de sensibilisation des managers au problème, au défi pendantlaquelle on a vu se multiplier les articles et les ouvrages mettant en garde contre lesrisques de cette concurrence,

- une phase d’exploration des méthodes de l’industrie japonaise qui a donné lieu à lapublication de plusieurs articles et ouvrages sur les méthodes utilisées (production àflux tendu, méthode kan-ban…)83,

- et, enfin, une phase de mise en place d’outils pour comparer plus dans le détail lespratiques et les méthodes à mettre en place pour s’en inspirer.Ces débats ont donné lieu à des échanges entre ceux qui souhaitaient installer des

barrières douanières pour empêcher l’arrivée des produits japonais et ceux qui voulaient, àl’inverse, moderniser l’industrie américaine. Ce sont ces derniers qui l’ont emporté. Sur lefond, l’idée que l’on a intérêt à copier ses concurrents s’ils sont meilleurs, n’est pas nouvelle.Nous avons connu en France même plusieurs expériences de ce mimétisme industriel. Sous laRestauration, au 19ème siècle, des ingénieurs français sont allés visiter la Grande-Bretagne etont publié à leur retour des livres racontant ce qu’ils avaient vu84. Au lendemain de la secondeguerre mondiale, on a vu de la même manière, les industriels français partir aux Etats-Unisvisiter les entreprises américaines dans le cadre de ce que l’on a appelé des missions deproductivité. Ce mimétisme s’est à chaque fois révélé utile.

Dans le cas qui nous intéresse, ce mimétisme a donné lieu à une véritableformalisation avec le développement de ce que l’on appelle aujourd’hui le benchmarking. Onretrouve dans la littérature sur le management de nombreux ouvrages qui traitent de cettequestion. Beaucoup se copient et reprennent les mêmes idées. Je n’en retiendrai qu’un qui meparaît plus originaux et plus novateurs que les autres : celui de Robert Camp, un collaborateurde Xerox, auquel on avait justement demandé de mettre en place dés la fin des années 70 unprogramme pour comparer la qualité des produits américains et japonais85.

Si le constructeur américain voulait opposer à ses concurrents japonais la meilleurequalité de ses produits, encore fallait-il pouvoir la démontrer. Xerox a donc acheté etdécortiqué des photocopieurs de ses concurrents et vite découvert qu’ils étaient d’excellentequalité. Mais comment faisaient-ils donc pour les fabriquer à des prix équivalents au prix derevient de Xerox ? fallait-il incriminer le coût de la main-d’œuvre ? les subventions despouvoirs publics ? Xerox ayant une filiale au Japon, Fuji Xerox, l’équipe de Robert Camp estallée la visiter, elle a profité de son voyage pour visiter d’autres producteurs japonais dephotocopieurs et en est revenue convaincue que la réponse était à chercher dans les méthodesde fabrication importées, dans les mois qui ont suivi, aux Etats-Unis avec succès : bien loin dedisparaître, l’entreprise est restée un acteur majeur sur son marché principal.

L’outil

Robert Camp définit le benchmarking comme « un processus continu de comparaisonde nos produits, de nos services et de nos pratiques avec nos concurrents ou les entreprisesles plus performantes. » Il y a dans cette définition quatre éléments à retenir :

83 L’un des livres qui a le plus fait dans ce domaine est celui de trois chercheurs du MIT, James P. Womack,Daniel T. Jones, Daniel Roos, The Machine That Changed the World : The Story of Lean Production, New-York, 199084 Voir là dessus, Bernard Girard, Histoire des théories du management en France(http://www.bernardgirad.com)85 Robert Camp, Benchmarking. The Search for Industry Best Practices that Lead to Superior Performance,ASQC Quality Press, 1989 Milwaukee.

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- l’idée de comparaison qui ne va pas de soi dans un univers de concurrence où l’on esttoujours jaloux de ses secrets de fabrique86,

- l’idée de processus continu : on ne satisfait pas d’une comparaison unique, oncompare en permanence,

- l’idée que cette comparaison concerne tous les aspects de l’activité : les produits, lesservices, mais aussi les pratiques, les méthodes de travail,

- l’idée, enfin, que l’on se compare tout à la fois à ses concurrents immédiats et auxmeilleurs même s’il apparaît qu’ils n’appartiennent pas au même domaine.En ce sens, le benchmarking représente une rupture par rapport au concept taylorien de

« one best way» qui incite à pérenniser les pratiques, méthodes ou organisations jugées lesplus efficaces au moment de leur mise en place. Il prend en compte deux phénomènes que letaylorisme négligeait :

- les systèmes les meilleurs se dégradent rapidement, ils doivent donc être enpermanence maintenus,

- dans le domaine de l’organisation comme dans celui de la fabrication, il y a enpermanence des innovations.L’idée de benchmarking est associée à celle d’amélioration permanente, de

perfectionnement continu. Certains auteurs le comparent, d’ailleurs, à un processusd’apprentissage permanent87.

L’idée de benchmarking est souvent associée à celle de qualité. On recommande desbenchmarks dans les démarche qualité et c’est sans doute dans ce contexte qu’il est le plusfacile de les mettre en oeuvre. L’exemple de Xerox montre cependant que les deux ne sontpas forcément liés. On peut mener un benchmark en dehors d’un projet qualité lorsque l’on setrouve, comme le fabricant de photocopieurs dans une situation de crise ou lorsque l’on a lesentiment qu’une activité mérite d’être rationalisée, modernisée, améliorée.

Les cinq étapes

Les spécialistes découpent le benchmarking en plusieurs étapes. Nous en retiendronscinq :

- L’identification de la fonction, du service, du produit ou de la procédure à évaluer ;- Le choix d’un périmètre de benchmark. On peut, en effet, le réaliser de différentes

manières : en comparant des services au sein d’une même organisation (toutes lesbibliothèques d’une grande ville), au sein d’organisations différentes maiscomparables (les bibliothèques de différentes villes), au sein d’organisationsintervenant dans des environnements complètement différents (les bibliothèquesmunicipales, bibliothèques universitaires, associatives…). On peut, enfin, comparer àun étalon choisi pour son professionnalisme dans un domaine (on comparera, parexemple, le système de marquage des livres dans une bibliothèque municipale auxsystèmes de marquage de la grande distribution). Chacun de ces panels a ses avantageset ses inconvénients : c’est en allant à l’extérieur qu’on a le plus de chance de trouver

86 C’est un handicap que n’a pas la fonction publique. Les villes ne sont pas plus en concurrence entre elles queles hôpitaux, les écoles ou les commissariats de police. Le secteur marchand a, en général, contourné cettedifficulté en traitant d’abord de problèmes communs aux entreprises d’un même secteur, comme la lutte contre lapollution dans l’industrie pétrolière.87 Sylvia Codling parle de learning in Benchmarking, 1998

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des idées nouvelles, mais il est souvent plus facile de commencer par une comparaisonen interne ;

- La collecte d’informations sur les organisations choisies dans le panel. Cette collecterepose sur du recueil de la documentation (données chiffrées, articles, littérature…)mais aussi sur des entretiens, des visites d’établissements. Elle est réalisée parl’organisateur du benchmarking accompagné des responsables de l’organisationévaluée ;

- L’analyse des pratiques identifiées chez les membres du panel comme les meilleures :l’analyse porte sur l’organisation, les méthodes, les procédures utilisées, lesindicateurs de qualité mis en place,

- L’adaptation et le transfert de ces « bonnes pratiques » dans l’organisation.Le plus important dans cette démarche est la comparaison des méthodes de travail : les

spécialistes du benchmarking n’hésitent jamais à entrer dans le détail, en ce sens ce sont deshéritiers directs des organisateurs. Ils combinent indicateurs qualitatifs (comme la satisfactiondes clients, le confort des salariés…) et indicateurs quantitatifs qu’ils ciblent sur desprocédures fines : prise de commande, achat, livraison…

Autour de ce schéma initial, des outils ont été développés. Les plus courants sont desbases de données qui permettent, au travers de questionnaires, de se comparer à desorganisations réunies dans un panel. La difficulté est de trouver des informations pertinenteset surtout comparables. Le plus simple est de s’appuyer sur celles que produisent lesentreprises lorsqu’elles satisfont des obligations légales. En France, José Allouche a, il y aquelques années, construit un outil de ce type en s’appuyant sur les bilan social desentreprises. La plupart de ces outils sont développés par des organismes spécialisés quiintègrent dans leur base de données des informations collectées auprès de leurs clients.

Le benchmarking dans la fonction publique

Comme l’indique les exemples jusqu’ici donnés, le benchmarking s’est surtoutdéveloppé dans le secteur marchand. Mais il a trouvé un champ d’exploitation originale dansla fonction publique. On l’a beaucoup utilisé en Grande-Bretagne, en Nouvelle-Zélande dansle cadre des réformes du New Public Management. Les techniques de benchmarkingpermettent en effet de construire des outils pour comparer des institutions, organisationsfaisant le même travail et identifier les plus efficaces, les plus performantes dans un domainedans lequel n’existent ni indicateurs financiers ni concurrence (commissariats de police,écoles publiques, services municipaux… disposent tous d’un monopole de fait sur leuractivité dans leur territoire). Ces classements moins utiles dans le secteur marchand (quidispose des informations qu’apporte la concurrence) servent à établir des classements (lemeilleur lycée, hôpital…) et à orienter le management dans ses politiques de ressourceshumaines, mais ils doivent surtout permettre d’identifier les acteurs que l’on peut utilisercomme modèle.

Le secteur public a développé des moyens propres :- les « peer reviews » inventées en Grande-Bretagne sur le modèle des revues

scientifiques. On demande à des pairs, à des spécialistes de réaliser un audit d’unservice, puis ils échangent avec son responsable sur les solutions que l’on peut mettreen œuvre pour résoudre les problèmes rencontrés. La méthode permet de faire circulerrapidement les « bonnes pratiques ».

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- les « bonnes pratiques » : il s’agit de méthodes qui ont fait leurs preuves et que l’onfait circuler. On est dans une logique du partage, voisine de celle mise en œuvre dansles processus de normalisation et de qualité. La bonne pratique peut être considéréecomme une norme qui n’a pas reçu l’aval d’un organisme de normalisation. Il enexiste dans de nombreux domaines et on devrait en voir se développer de nouvelles, àl’occasion du développement de ces réformes qui donnent aux acteurs plus de liberté :le nouveau code des marchés publics donnera (a peut-être déjà donné) naissance à descahiers de pratiques qui ne sont pas impératives, comme les règles, maisrecommandées.

- la méthode des frontières (Data Envelopment Analysis).

La technique des frontières

Cette technique, dite technique d’enveloppement des données (DEA : Dataenvelopment analysis) a été développée il y a une vingtaine d’années par des spécialistes de larecherche opérationnelle pour mesurer l’efficacité d’institutions publiques pour lesquelles lesdonnées financières ne sont pas disponibles ou pour lesquelles ils ne sont pas pertinents. Cettetechnique a été utilisée pour comparer des hôpitaux, des villes, des commissariats de police…Depuis quelques années, elle est utilisée dans le secteur privé pour comparer desétablissements bancaires, des services au sein d’une même entreprise.

Elle repose sur :- la définition d’inputs et d’outputs, de ressources utilisées et de produits de l’activité. Il

peut s’agir de données de toutes sortes, de données monétaires, mais aussi d’effectifs,de surfaces… pour l’input, de statistiques, de nombre d’affaires résolues dans uncommissariat, d’élève reçus au bac pour un lycée, de dossiers traités dans une caissede retraite pour la sortie, l’output… Mais on peut également introduire des donnéesqualitatives comme la satisfaction des usagers, des malades dans un hôpital… ce quipermet de régler le traditionnel conflit entre productivité et qualité (lorsquel’amélioration de la productivité se fait au dépens de la qualité) ;

- une fois, ces données définies, on les met en forme et on les présente sur un graphe oùl’on fait apparaître une frontière d’efficacité. Cette frontière correspond auxétablissements qui ont obtenu les meilleurs résultats pour les données agrégées,

- on calcule ensuite la distance de chaque établissement par rapport à cette frontière.L’écart correspond aux marges de progrès qui peuvent être demandées.Ces analyses DEA utilisent des techniques de programmation linéaire qui supposent,

dès lors que l’on multiplie les inputs et les outputs, l’usage de logiciels. Une vingtaines deprogrammes ont été développés et sont aujourd’hui disponibles88. Mais on se contentera ici,pour illustrer la méthode, d’un exemple simple : celui d’une ville qui a plusieurs bibliothèquesde prêts. Chaque bibliothèque prête des livres et des disques. Les données sont réunies dans letableau ci-dessous.

88 On trouvera une description de ces logiciels et des recommandations dans l’article de Richard S. Barr, DEAsoftware tools and technology, A State-of-the-Art Survey. Cet article est disponible sur internet.

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Pour simplifier, on n’a considéré ici qu’un seul input, le travail (les effectifs) et deuxoutput (les prêts des livres et de disques), mais on pourrait introduire d’autres inputs (commela surface des bibliothèques) et outputs (comme l’indice de satisfaction des usagers de labibliothèque). Il est, à la seule lecture de ce tableau difficile de classer les différentesbibliothèques selon leur efficacité. On devine que certaines travaillent mieux que d’autres, ontde meilleures performances, mais il n’est pas facile de dire lesquelles, il n’est guère plus faciled’évaluer la nature de l’effort qui doit être demandé. La méthode des frontières permet de lefaire. Elle consiste à construire deux ratios :

- le ratio : prêt de livre/effectifs,- le ratio : prêt de disques/effectifs,

Ce qui donne le tableau 2, qui donne plus d’indications que le premier tableau. Onpeut notamment mesurer des écarts de performance par agent (de 171 livres prêtés par agent àJ.Prévert à 510 à Malraux), mais dans la mesure où ces bibliothèques prêtent également desdisques, il est assez difficile des conclusions.On s’aperçoit, cependant, à la lecture de cetableau que des bibliothèques qui ont des effectifs très différents ont une production par agentvoisine et qu’il peut y avoir des écarts significatifs entre des établissements qui ont deseffectifs voisins. Il y a donc un problème d’efficacité.

Ratio livreRatiodisques

Blancpain 250 417Malraux 510 418JJ.Rousseau 350 454Belle-Ile 475 483Faulkner 167 327J.Prévert 171 376P.Eluard 297 253J.Guesde 307 220Franklin 365 263La Fontaine 350 532

Effectifs Prêts livres Prêts disquesBlancpain 3 750 1250Malraux 12 6120 5020JJ.Rousseau 7 2450 3180Belle-Ile 4 1900 1930Faulkner 3 500 980J.Prévert 7 1200 2630P.Eluard 3 890 760J.Guesde 3 920 660Franklin 2 730 525La Fontaine 5 1750 2660

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La méthode DEA consiste à construire un graphe, une table à double entrée, commecelui-ci :

Sur ce graphe, on trace une frontière, une ligne (rouge ici) qui relie les centres qui sontle plus à l’extérieur : La Fontaine, Belle Ile et Malraux.. Ce sont les plus efficaces. On va lesprendre comme référence et dire qu’ils ont atteint, chacun, une efficacité de 100%. Onremarquera que ce résultat peut être obtenu avec des effectifs et des politiques très différentes.La Fontaine prête plutôt des disques et Malraux plutôt des livres.

On mesurera ensuite la distance des autres centres à cette frontière en traçant une lignepartant de l’origine, passant par ces différents centres jusqu’à la frontière. Et l’on exprimeraen pourcentage. Blancpain est, ainsi, à 71% d’efficacité.

L’intérêt est triple :- on rend lisible les écarts,- on définit des indices de performance réalistes puisque l’étalon est tiré

d’établissements qui l’ont réalisé avec la même réglementation et le mêmeenvironnement,

- on donne des cibles (réduire l’écart).Reste ensuite à analyser les motifs de ces écarts de performance : politique de

communication d’une bibliothèque, meilleure organisation, meilleur fonds…L’exemple choisi est volontairement simple, mais on peut le compliquer, introduire

plusieurs inputs et plusieurs outputs. Il faut alors utiliser des outils un peu plus sophistiqués,des logiciels spécialisés.

Les limites de l’outil

Comme beaucoup d’innovations dans le domaine du management le benchmarking n’amalheureusement pas fait l’objet d’une analyse critique. Les seules informations dont nousdisposions concernent des projets qui ont abouti. On ne connaît pas ceux qui ont échoué ou

0

100

200

300

400

500

600

0 100 200 300 400 500 600

La FontaineBelle-Ile

MalrauxBlancpain

PrévertFaulkner

Rousseau

Franklin

J.Guesde

P.Eluard

Frontière

Efficacité

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qui se sont révélés contre-productifs. Les seules analyses critiques ont jusqu’à présent portésur les classements et sur leurs effets pervers89. C’est d’autant plus regrettable qu’uneapproche critique permettrait de corriger les faiblesses de certaines démarches et d’identifierles erreurs à ne pas commettre.

Les deux principales difficultés semblent porter sur la définition des indicateurs (nonseulement il faut qu’ils soient homogènes, mais encore faut-il qu’ils soient précis et fiables, cequi n’est pas toujours le cas) et les interactions entre compétences et organisations : lesperformances d’un même individu (et donc d’une équipe) peuvent varier fortement selonl’organisation dans laquelle ils travaillent.

Nonobstant ces critiques, ces outils sont doublement utiles :- ils ouvrent vers l’extérieur et montrent que l’on peut faire autrement et,

éventuellement, mieux,- ils incitent à s’interroger sur ses pratiques, à les revoir, à les faire évoluer.

89 Voir l’excellent dossier sur le classement des hôpitaux publié dans La Recherche, octobre 1999

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Pour conclure

Nous avons vu beaucoup de choses. Nous avons exploré de nombreuses pistes.Certaines vous étaient familières, d’autres moins, certaines sont très utiles dans l’organisationlaquelle vous travaillez, d’autres moins. Certaines méritent d’être approfondies plus qued’autres. Ce tableau doit permettre de classer les différents thèmes abordés selon leurimportance pour chacun.

Il suffit, pour le remplir, de s’auto-évaluer, sur chaque thème de 1 à 5 (1 : je ne suispas bon, 5 : je suis excellent) et de noter chaque thème selon son importance pour sonorganisation (1 : cela n’a pas d’importance, 5 : cela en a beaucoup). Une fois les thèmes notés,il faut faire deux opérations :

- une soustraction : 5 – la note donnée en auto-évaluation- une multiplication : le résultat de la soustraction multiplé par la note donnée dans la

cas utilité

Auto-évaluation Utilité PrioritéConnaissance des projets de réformeConnaissance des théories du managementConnaissance de mes objectifsEvaluation des performancesInstruments de mesureEsprit de confianceMotivation des collaborateursApproche économique des décisionsLutte contre l’absentéismeConduite du changement