précis DOMAT DROIT PARLEMENTAIRE PUBLIC

DROIT PUBLICDOMATDROIT PARLEMENTAIRELe droit parlementaire, ou le droit propre au Parlement, s’avère être un guide précieux pour les étudiants en vue de la préparation aux examens et aux concours. Au surplus, il sera utile aux journalistes qui découvrent les attributions de l’Assemblée nationale et du Sénat et aux fonctionnaires parlementaires qui assistent les élus de la Nation dans leur mise en œuvre.

Pierre AVRIL est professeur émérite de l’Université de Panthéon-Assas (Paris II).Jean GICQUEL est professeur émérite de l’Université de Panthéon-Sorbonne (Paris 1).Jean-Éric GICQUEL est professeur à l’Université de Rennes 1.Ils tiennent tous les trois la Chronique constitutionnelle française à la revue Pouvoirs.

Prix : 41 €ISBN 978-2-275-05481-0www.lgdj-editions.frLe Petit Atelier

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DROIT PARLEMENTAIRE6e édition

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PIERRE AVRILProfesseur émérite de l’Université Panthéon-Assas (Paris II)

JEAN GICQUELProfesseur émérite de l’Université Panthéon-Sorbonne (Paris 1)

JEAN-ÉRIC GICQUELProfesseur à l’Université de Rennes 1

DROITPARLEMENTAIRE6e édition

Ouvrages des mêmes auteursPierre AVRIL et Jean GICQUELChroniques constitutionnelles françaises 1976-1982, PUF, 1983.Lexique de droit constitutionnel, PUF, 6e éd., 2020.Le Conseil constitutionnel, Montchrestien, 6e éd., 2011.Le Conseil constitutionnel, ensemble de 4 films, Saint-Cloud, ENS Production, 1991.Pierre AVRILLe régime politique de la Ve République, préface de Roger Pinto, LGDJ, 4e éd., 1979.Essais sur les partis politiques, Payot, 1990.La Ve République. Histoire politique et constitutionnelle, PUF, 2e éd., 1994.Les conventions de la Constitution – Normes non écrites du droit politique, PUF, coll.Leviathan, 1997.Jean GICQUELLe problème de la réforme de l’État, en France, en 1934, PUF, 1965.Essai sur la pratique de la Ve République, préface d’André Hauriou, LGDJ, 2e éd., 1977.Droit constitutionnel et institution politiques (avec Jean-Éric GICQUEL), LGDJ, 34e éd., 2020.Jean-Éric GICQUELDroit constitutionnel et institutions politiques (avec Jean GICQUEL), LGDJ, 34e éd., 2020.Droit et libertés constitutionnels (avec Philippe BLACHÈR et Pascal JAN), Hachette, 2012.Comprendre la Constitution de 1958, Texte et commentaire, LexisNexis, 2014.Les grands textes de la déontologie de la vie publique (avec P. BLACHÈR), LGDJ, 2017.La performance en droit public et science politique (dir.), Presses universitaires de Rennes,2019.

© 2021, LGDJ, Lextenso1, Parvis de La Défense92044 Paris La Défense Cedexwww.lgdj-editions.frISBN 978-2-275-05481-0

PRÉFACEÀ LA PREMIÈRE ÉDITION(1988)

Le droit parlementaire connaît aujourd’hui un regain d’intérêt qu’atteste notam-ment l’importante notice que Jean-Pierre Machelon lui a consacrée dans le Diction-naire de la culture juridique1. Ce renouveau survient après une longue éclipse quicoïncida avec l’avènement de la Ve République : quel attrait pouvait présenter unediscipline dont le domaine semblait non seulement marginalisé, mais quiengendrait de surcroît l’ennui ? «Une sorte de mécanisation morose régitmaintenant les Assemblées »... constatait le général de Gaulle lui-même, quiconfessait qu’elle lui inspirait « de la mélancolie », mais pour s’en consoler par ladisparition « des jeux, des poisons, des délices » parlementaires2. On ne sehasardera pas à avancer que leur retour expliquerait le regain d’intérêt, maisplutôt que la perception de l’institution a changé. Le mirage d’un « âge d’or » afait place à une appréciation mieux informée de la réalité contemporaine quirévélait que les Communes ou le Bundestag ne formaient pas avec le PalaisBourbon un contraste aussi flagrant que l’on imaginait. C’est Philip Williams,spécialiste de la IVe République de Nuffield College, dont le bref ouvrage, TheFrench Parliament – 1958-19673, incita le premier, semble-t-il, à réviser les idéesreçues.

Allait dans le même sens une meilleure connaissance de l’élaboration de laConstitution de 1958 et de la continuité qu’elle révélait avec le courant de réformede la IVe République que les polémiques des premières années du nouveau régimeavaient fait oublier. Les disciplines que cette Constitution imposait aux assembléestrouvaient leur source directe dans l’expérience qui la précéda et qui en justifiait larigueur, quelque excessive que celle-ci parût parfois, mais rigueur salutaire audemeurant dont il arriva plus tard que l’on regrette que l’inspiration en fût oubliée.

Le Parlement commençait alors à sortir du purgatoire universitaire en emprun-tant les chemins de la science politique dont les méthodes privilégient le système

■ 1. Dictionnaire de la culture juridique, sous la direction de Stéphane RIALS et Denis ALLAND, Quadrige,Lamy-PUF, p. 511, 2003.■ 2. Charles de GAULLE, Mémoires d’espoir – Le Renouveau, Plon, 1970, p. 290.■ 3. Philip M.WILLIAMS, The French Parliament 1958-1967, Studies in Political Science, George Allenand Unwin Ltd, Londres, 1968.

5

par rapport à l’institution, les fonctions par rapport aux procédures, les comporte-ments par rapport aux normes.

Cette démarche avait d’ailleurs été celle de Bagehot en 1867, lorsqu’il procédaà l’analyse empirique du rôle des Communes dans la pratique constitutionnellebritannique4. Congédiant le dogme de la séparation des pouvoirs, il démontraqu’on ne saurait comprendre le Parlement en dehors de ses rapports avec l’exécutifparce que la première fonction de la Chambre est de donner naissance à ungouvernement5. À l’instar de Maurice Hauriou, il conviendrait, à cet égard, de par-ler de « gouvernement parlementaire » plutôt que de « régime parlementaire » afinde souligner la solidarité qui est au fondement de ce type d’organisation politique6.Trois décennies plus tard, Ostrogorski allait moderniser le paradigme de Bagehoten montrant comment les « forces » politiques, c’est-à-dire les partis britanniques,ont oblitéré les « formes » de la séparation des pouvoirs en unissant ce que le droitséparait7.

Mais les forces ne s’exercent pas immédiatement car elles rencontrent lescontraintes aussi bien que les ressources du droit dont elles empruntent nécessaire-ment la médiation. La séparation formelle structure les rapports entre des organesfonctionnellement associés mais juridiquement distincts, de sorte que les compor-tements sont conditionnés par les règles qui déterminent ce que les acteurs peuventfaire, et comment le faire. Dès lors, l’importance du cadre normatif s’imposait àl’attention en révélant ce que son exacte connaissance apporte d’irremplaçable àla compréhension du fonctionnement parlementaire8.

Un autre facteur a puissamment favorisé l’intérêt des juristes pour le droit par-lementaire : l’institution du contrôle obligatoire des règlements des assemblées parle Conseil constitutionnel et la place prise par la procédure législative dans lecontentieux de la conformité des lois à la Constitution ont rendu cette branche dudroit indispensable à l’intelligence de la jurisprudence constitutionnelle. Et de sesrevirements récents, notamment au sujet du droit d’amendement.

Enfin, l’information s’est répandue sur les activités des assemblées, soucieusesde les faire mieux connaître à l’extérieur, au-delà du cercle des initiés. La publica-tion du Bulletin de l’Assemblée nationale et du Bulletin d’informations rapides duSénat (devenu InfoSénat), les statistiques qu’ils contiennent ont rendu plus néces-saire encore la connaissance précise des règles dont ils retracent la mise en œuvre.

Le droit parlementaire est ainsi devenu une discipline à part entière.Le but de cet ouvrage est de présenter les règles qui sont aujourd’hui en vigueur

à l’Assemblée nationale et au Sénat telles qu’elles sont effectivement appliquées,en indiquant les principales modifications survenues depuis les débuts de la

■ 4. W. BAGEHOT, The English Constitution, Fontana/Collins, 1981.■ 5. La fonction de donner naissance à un gouvernement alors que celui-ci « procède » du chef de l’Étatsous la Ve République, n’est paradoxale qu’en apparence : les cohabitations ont révélé une réalité autrementméconnue.■ 6. M. HAURIOU, Précis de droit constitutionnel, Librairie du Recueil Sirey, 2e éd., 1929, p. 196 et 359.V. aussi CARRÉ DE MALBERG que cite A. LE DIVELLEC, « Vue générale sur le parlementarisme en Alle-magne », RDP 2004, p. 258.■ 7. M. OSTROGORSKI, La démocratie et les partis politiques, 2e éd., 1912, réédition Fayard, 1993.■ 8. Par exemple, J.-L. PARODI, Les rapports entre le législatif et l’exécutif sous la Cinquième République,Fondation nationale des sciences politiques, Armand Colin, 1972.

DROIT PARLEMENTAIRE

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Ve République. Pour lui conserver une dimension raisonnable, on ne s’étendra pasoutre mesure, quel qu’en soit l’intérêt, sur les aspects plus anciens et on a renoncéau droit parlementaire comparé qui appellerait de trop amples développements pourêtre utile.

Ce travail n’aurait pas été possible sans l’assistance que nous a généreusementapportée l’administration des assemblées, particulièrement les services législatifs,des commissions et de la séance, en nous fournissant la documentation et les infor-mations nécessaires, ainsi que leurs conseils. Nous tenons à les remercier pour l’ex-ceptionnelle disponibilité avec laquelle ils ont accueilli nos questions, tout particu-lièrement MM. Jacques Rauline et Jean-Louis Hérin au Sénat, Jean-Pierre Cambyet Georges Bergougnous, à l’Assemblée nationale ; mais nous prenons naturelle-ment l’entière responsabilité des appréciations contenues dans cet ouvrage, et deserreurs qu’il pourrait comporter.

Pierre AVRIL, Jean GICQUEL

PRÉFACE À LA PREMIÈRE ÉDITION (1988)

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La présente édition est à jour au 1er novembre 2020.Les auteurs remercient infiniment M. Éric Tavernier, secrétaire général du

Sénat, M. Bertrand Folin, directeur des missions institutionnelles du Sénat,M. Damien Chamussy, haut fonctionnaire de l’Assemblée nationale, pour leurentière disponibilité et pour leurs conseils éclairés.

Paris, le 1er novembre 2020.

Pierre AVRILJean GICQUEL

Jean-Éric GICQUEL

SIGLES ET ABRÉVIATIONS

Les grands textes de la pratique institutionnelle de la Ve République, rassembléspar Didier MAUS (Documentation française, édition 1998) sont désignés par le nomde l’auteur, tandis que le recueil plus complet qu’il a publié chez le même éditeuren 1982 (2e édition) sous le titre Textes et documents sur la pratique institutionnellede la Ve République est indiqué : Textes et documents. De même, le Traité de droitpolitique, électoral et parlementaire d’Eugène PIERRE est cité sous le nom de l’au-teur, avec le numéro du paragraphe et, éventuellement, la mention Sup. pour lesupplément de 1924. Les grandes décisions du Conseil constitutionnel de P. GAÏA

et alii (Dalloz, 19e édition, 2018) sont indiquées : Grandes décisions. On se référeraà nos chroniques constitutionnelles de la revue Pouvoirs sous le sigle CCF avec lenuméro et la page, sauf pour les 23 premières chroniques réunies en volume sous letitre Chroniques constitutionnelles françaises, 1976-1982, PUF, 1983, pour les-quelles le sigle CCF est accompagné seulement de la page du recueil.

AJDA Actualité juridique – Droit administratifAN Journal officiel – Débats parlementaires – Assemblée nationaleAN-Q Journal officiel – Questions – Assemblée nationaleBAN Bulletin de l’Assemblée nationaleBIRS Bulletin d’informations rapides du Sénat devenu Info SénatC Constitution du 4 octobre 1958CC Conseil constitutionnelCCF Chronique constitutionnelle française de la revue Pouvoirs (v. ci-dessus).CE Conseil d’ÉtatCMP Commission mixte paritaireD DallozEDCE Études et documents du Conseil d’ÉtatHATVP Haute Autorité pour la transparence de la vie politiqueIGB Instruction générale du BureauJCP La semaine juridiqueLPA Les Petites AffichesLC Loi constitutionnelleLF Loi de finances

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LFSS Loi de financement de la sécurité socialeLO Loi organiqueNED Notes et études documentaires de la Documentation françaiseRA Revue administrativeRAN Règlement de l’Assemblée nationaleRDP Revue du droit public et de la science politiqueRFDA Revue française de droit administratifRFDC Revue française de droit constitutionnelRFFP Revue française de finances publiquesRFSP Revue française de science politiqueRGDIP Revue générale de droit international publicRS Règlement du SénatS Journal officiel – Débats parlementaires – SénatSGAE Secrétariat général des affaires européennesSGG Secrétariat général du GouvernementS-Q Journal officiel – Questions – Sénat

Pour les rapports parlementaires, le numéro et la date sont indiqués à la suite dela mention AN ou S.

DROIT PARLEMENTAIRE

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SOMMAIRE

Chapitre 1. Caractères du droit parlementaire ............................................. 19

Section 1. Définitions ........................................................................................... 20

Section 2. Les sources écrites ............................................................................ 23§ 1. La Constitution .......................................................................................... 23§ 2. Dispositions organiques .......................................................................... 24§ 3. Dispositions législatives .......................................................................... 25§ 4. Les règlements parlementaires .............................................................. 26

Section 3. La jurisprudence du Conseil constitutionnel .......................... 29§ 1. Modalités du contrôle .............................................................................. 29§ 2. Portée de la jurisprudence constitutionnelle ..................................... 33

Section 4. Les sources non écrites ................................................................... 36§ 1. Types de pratiques .................................................................................... 37§ 2. La coutume ................................................................................................. 40§ 3. Les conventions ......................................................................................... 43

Chapitre 2. Le mandat parlementaire ............................................................... 49

Section 1. Signification du mandat parlementaire .................................... 49§ 1. Nature juridique......................................................................................... 50§ 2. Origine du mandat .................................................................................... 50§ 3. Caractères du mandat............................................................................... 52

Section 2. Le mandat parlementaire dans le temps ................................... 54§ 1. La durée du mandat ................................................................................. 55§ 2. Début du mandat ....................................................................................... 56§ 3. Vacance et remplacement ....................................................................... 56

Section 3. Protection du mandat parlementaire ......................................... 59§ 1. Incompatibilités et interdictions............................................................ 59

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§ 2. Contrôle de l’exercice du mandat ........................................................ 69§ 3. Transparence............................................................................................... 75§ 4. Les immunités parlementaires ............................................................... 79§ 5. L’indemnité parlementaire ..................................................................... 90

Chapitre 3. Organisation du Parlement ........................................................... 99

Section 1. L’organisation générale ................................................................. 99§ 1. La composition du Parlement ............................................................... 100§ 2. Les organes directeurs ............................................................................. 109§ 3. Les services................................................................................................. 121§ 4. Les fonctionnaires parlementaires........................................................ 131§ 5. L’autonomie financière des assemblées ............................................. 138

Section 2. Les formations intérieures ............................................................. 142§ 1. Les groupes................................................................................................. 143§ 2. Les commissions ....................................................................................... 162

Section 3. Les délégations parlementaires .................................................... 174

Chapitre 4. Fonctionnement du Parlement ..................................................... 179

Section 1. Le régime des sessions .................................................................... 179§ 1. La session ordinaire ................................................................................. 180§ 2. Les sessions extraordinaires................................................................... 183§ 3. Les réunions extraordinaires et sessions de plein droit ................. 185

Section 2. L’ordre du jour .................................................................................. 188

Section 3. La séance ............................................................................................. 200§ 1. Déroulement de la séance....................................................................... 202§ 2. Incidents de procédure ............................................................................ 210§ 3. Discipline..................................................................................................... 214

Section 4. Le vote .................................................................................................. 218§ 1. Le vote est public ..................................................................................... 218§ 2. Validité du vote ......................................................................................... 222§ 3. Le vote est personnel ............................................................................... 224

Chapitre 5. Les actes ................................................................................................ 231

Section 1. Législation et contrôle ..................................................................... 231

Section 2. Les compétences du Parlement .................................................... 234§ 1. L’attribution des compétences par la Constitution ......................... 234§ 2. L’exercice de la compétence législative ............................................ 235§ 3. Importance de l’activité législative ...................................................... 238

DROIT PARLEMENTAIRE

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Section 3. Différentes catégories de lois ........................................................ 243

§ 1. Les lois normatives .................................................................................. 243§ 2. Les lois d’autorisation ............................................................................. 244§ 3. Lois d’orientation et lois de plan ......................................................... 246

Section 4. Les actes non législatifs .................................................................. 247§ 1. Les résolutions ........................................................................................... 248§ 2. Les motions ................................................................................................ 249

§ 3. Les actes parlementaires ......................................................................... 251

Chapitre 6. La procédure législative .................................................................. 255

Section 1. Phase préliminaire ........................................................................... 257§ 1. Le dépôt ....................................................................................................... 257§ 2. Examen en commission .......................................................................... 260

Section 2. Discussion en séance ....................................................................... 268§ 1. Première partie de la discussion ........................................................... 268§ 2. Motions de procédure .............................................................................. 270

§ 3. Discussion des articles ............................................................................ 275§ 4. Vote sur l’ensemble ................................................................................. 283

§ 5. Les votes ...................................................................................................... 284§ 6. Procédures abrégées ................................................................................. 287

Section 3. Le droit d’amendement ................................................................... 289

§ 1. Nature ........................................................................................................... 289§ 2. Exercice du droit d’amendement ......................................................... 293§ 3. Recevabilité ................................................................................................ 302

Section 4. Les irrecevabilités constitutionnelles.......................................... 304§ 1. L’article 40 C .............................................................................................. 304

§ 2. L’article 41 C .............................................................................................. 311§ 3. L’article 45 al. 1 C .................................................................................... 314

Section 5. Le bicamérisme .................................................................................. 317

§ 1. La navette .................................................................................................... 318§ 2. La procédure paritaire.............................................................................. 323§ 3. Le « dernier mot » de l’Assemblée nationale ................................... 329

§ 4. Les « dispositions restant en discussion » ......................................... 333

Section 6. Nouvelle délibération de la loi ..................................................... 336§ 1. Finalité.......................................................................................................... 337

§ 2. Procédure ..................................................................................................... 338

SOMMAIRE

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Chapitre 7. Procédures spéciales ......................................................................... 341

Section 1. Les lois de finances .......................................................................... 342§ 1. Définition des lois de finances.............................................................. 342§ 2. Le calendrier constitutionnel ................................................................. 346§ 3. Maintien de prérogatives gouvernementales .................................... 349§ 4. Discussion et vote ..................................................................................... 350

Section 2. Les lois de financement de la sécurité sociale ........................ 356§ 1. Nouvelle catégorie de lois ...................................................................... 356§ 2. Le calendrier constitutionnel ................................................................. 360§ 3. Maintien de prérogatives gouvernementales .................................... 362§ 4. Discussion et vote ..................................................................................... 362

Section 3. Les lois organiques .......................................................................... 364§ 1. Champ d’application ................................................................................ 365§ 2. Procédure ..................................................................................................... 368§ 3. Conformité à la Constitution ................................................................. 370

Section 4. Les lois constitutionnelles .............................................................. 372§ 1. La procédure devant les assemblées ................................................... 373§ 2. L’approbation définitive ......................................................................... 377§ 3. Le congrès du Parlement ........................................................................ 380§ 4. Les restrictions à la révision .................................................................. 383§ 5. Procédure concurrente ............................................................................. 385

Section 5. Les lois autorisant la ratification des engagementsinternationaux ................................................................................... 386

§ 1. La compétence du législateur ................................................................ 387§ 2. La question de la recevabilité des amendements ............................ 390§ 3. Contrôle de contrariété à la Constitution ........................................... 393

Section 6. Les opérations mixtes ...................................................................... 394§ 1. L’habilitation de l’article 38 C .............................................................. 394§ 2. L’engagement de responsabilité sur un texte ................................... 402

Chapitre 8. Procédures de contrôle .................................................................... 407

Section 1. La responsabilité du Gouvernement .......................................... 407§ 1. Les votes de confiance de l’article 49, alinéa 1er C......................... 408§ 2. La motion de censure « spontanée » de l’article 49, alinéa 2 C... 411§ 3. L’engagement de responsabilité sur le vote d’un texte

de l’article 49, alinéa 3 C ........................................................................ 414§ 4. L’approbation sénatoriale de l’article 49, alinéa 4 C ...................... 418

DROIT PARLEMENTAIRE

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Section 2. Les déclarations du Gouvernement ............................................ 419

Section 3. Les résolutions de l’article 34-1 de la Constitution .............. 422

Section 4. Les résolutions européennes ......................................................... 424§ 1. Résolutions de l’article 88-4 C .............................................................. 424§ 2. Résolutions et motions des articles 88-6 et 88-7 C ......................... 429

Section 5. Les procédures sans vote ............................................................... 430§ 1. Débats d’initiative parlementaire ......................................................... 430§ 2. Questions ..................................................................................................... 431

Section 6. Le contrôle par les commissions ................................................. 438§ 1. Rôle d’information des commissions permanentes et spéciales . 438§ 2. Missions d’information ........................................................................... 442§ 3. Contrôle financier et social .................................................................... 445§ 4. Commissions d’enquête .......................................................................... 450

Section 7. Autres procédures d’information et de contrôle .................... 459§ 1. Rôle des délégations, office, comité ................................................... 459§ 2. Questions écrites ....................................................................................... 461§ 3. Participation des parlementaires à des organismes

extra-parlementaires ................................................................................. 463§ 4. Pétitions ....................................................................................................... 464

Section 8. Le Congrès de l’article 18 de la Constitution ......................... 467

Section 9. Destitution du président de la République ............................... 467

Section 10. La Cour de justice de la République ....................................... 470

Index des noms .................................................................................................................... 475

Index analytique .................................................................................................................. 485

SOMMAIRE

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CHAPITRE 1CARACTÈRES DU DROIT

PARLEMENTAIRE

1 Notion. Est « parlementaire », selon Marcel Prélot, le droit qui intéresse lesassemblées politiques délibérantes. Le champ ainsi délimité englobe des assem-blées qui ne sont pas des « parlements », c’est-à-dire devant lesquelles l’exécutifn’est pas responsable, comme le Congrès des États-Unis (on va voir que c’est pré-cisément à propos des règles du Sénat américain que l’on a parlé de droit parlemen-taire pour la première fois en français), mais les assemblées de nature consultative,comme le Conseil économique, social et environnemental, ne sont pas concernées.En droit positif, « le Parlement comprend l’Assemblée nationale et le Sénat »(art. 24, al. 2 C).

2 Origines. C’est en 1814, semble-t-il, que le terme de « droit parlementaire »apparaît en français pour la première fois, dans la traduction du Manuel que Tho-mas Jefferson avait rédigé lorsqu’il présidait le Sénat avant son élection à la prési-dence des États-Unis en 1800. Le Sénat lui ayant laissé « le pouvoir de décidertoutes les questions d’ordre qui se présenteraient, et qui ne se trouveraient pointprévues », Jefferson explique qu’il se référait dans ce cas aux règles en usage àWestminster : «Considérant donc que le droit qui gouverne notre Sénat commecomposé, d’abord des dispositions de notre constitution qui le concernent, desrègles décrétées par le Sénat, et subsidiairement de celles suivies dans le Parle-ment d’Angleterre, j’ai essayé de compiler et de réunir dans le présent ouvragetoutes celles qui m’ont paru nécessaires à la direction ordinaire des débats ». Jef-ferson distingue donc, déjà, les trois sources principales du droit parlementaire,c’est-à-dire la Constitution, le règlement adopté par la chambre concernée, et lesrègles non écrites, inspirées ici de la pratique britannique.

Vient ensuite l’ouvrage tiré par Étienne Dumont des manuscrits de J. Benthamet publié en 1816 sous le titre Tactique des assemblées législatives, qui est la pre-mière étude de la délibération parlementaire et de sa logique propre. Cette préoccu-pation théorique devait cependant disparaître de la littérature sur le sujet, illustréeen 1844 par le Traité classique de Thomas Erskine May, qui s’attacha désormaisexclusivement à l’analyse de la pratique et à la compilation des précédents. C’estdans cette lignée que s’inscrit l’équivalent français de May, le fameux Traité de

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droit politique, électoral et parlementaire d’Eugène Pierre, dont la première éditionparut en 1893. Comme son homologue britannique, Clerk de la Chambre des com-munes, E. Pierre était un fonctionnaire parlementaire (il fut secrétaire général de laChambre des députés), et son ouvrage était destiné essentiellement aux praticiens1.

Les origines lointaines du droit parlementaire remontent aux règles suivies par le Sénat deRome dans ses délibérations, comme l’a montré Claude Nicolet2, mais la source directe est lapratique du Parlement britannique qui avait fait l’objet de compilations dès le XVII

e siècle et quiinspira les assemblées américaines comme le confirme Jefferson. Sur le témoignage d’ÉtienneDumont3, on considérait généralement qu’elle avait été sans influence directe en France, oùSieyès, très hostile à l’Angleterre, avait combattu la proposition de Mirabeau de se référer à l’ex-périence des Communes pour mettre un peu d’ordre dans les délibérations, mais André Castaldoincite à une appréciation plus nuancée en montrant la parenté de certaines dispositions du Règle-ment de la Constituante avec la compilation de la pratique britannique faite par Romilly à lademande de Mirabeau4. Les seules autres références dont disposaient les députés français étaientcelles des assemblées du clergé, dont Léo Moulin a montré l’importance dans la formation destechniques électorales et délibératives5, ainsi que les règles suivies dans les réunionsmaçonniques6, dont l’influence a cependant été mise en doute.

SECTION 1 DÉFINITIONS

3 Les deux sens. Comme le droit constitutionnel ou le droitadministratif, le droit parlementaire peut être défini en considérant soit le domainequ’il régit, soit la nature de ses normes.

Dans le premier sens, le droit parlementaire comprend l’ensemble des règlesapplicables aux assemblées, quelle que soit la nature de ces règles (constitutionnel-les, organiques, législatives ou ressortissant à leur ordre intérieur). C’est la défini-tion retenue par Marcel Prélot dans son cours de 1958 : « Cette partie du droitconstitutionnel qui traite des règles suivies dans l’organisation, la composition, lespouvoirs et le fonctionnement des assemblées politiques » (p. 5).

M. Prélot entend ici le « droit constitutionnel » dans son sens matériel, qui ne se limite pasaux seules normes contenues dans la Constitution, mais couvre l’ensemble de la matière tradition-nellement enseignée sous cette dénomination. Il faut ajouter qu’à côté de ce droit constitutionnelparlementaire, il existe un droit administratif parlementaire, qui concerne le fonctionnement desservices, le statut du personnel, le régime des biens, et également un droit financier parlementaire,

■ 1. R. GHEVONTIAN (dir.), Eugène Pierre, précurseur du droit parlementaire contemporain, Bruylant,2019 ; M. MEYER, Gouverner les gouvernants : Eugène Pierre (1848-1925), le droit parlementaire au ser-vice de la République, Thèse, Toulouse, 2019.■ 2. Cl. NICOLET, Les structures de l’Italie romaine, PUF, 1979, p. 357-392.■ 3. E. DUMONT. Souvenirs sur Mirabeau et sur les deux premières assemblées législatives, Paris, 1832.■ 4. A. CASTALDO, Les méthodes de travail de la Constituante, PUF, 1989. À ce sujet, v. P. AVRIL, « Lanaissance du droit parlementaire » 1791 – La première Constitution française, actes du colloque de Dijon,Economica, 1993.■ 5. S. RIALS, « Sur les origines canoniales des techniques constitutionnelles modernes », Pouvoirs, nº 44,p. 141.■ 6. M. PRÉLOT, « Introduction au droit parlementaire », Politique nº 21/24, 1963, p. 11.

DROIT PARLEMENTAIRE

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qui présente une spécificité par rapport aux règles de la comptabilité publique (on les retrouvera àpropos de l’organisation du Parlement au Chapitre 3).

Dans le second sens, le droit parlementaire se définit comme le droit spécial desassemblées : il désigne la « légalité » particulière qui exprime leur traditionnelleautonomie et qui résulte de leur pouvoir d’auto-organisation. Cette légalité spéciales’interpose entre la légalité générale (notamment constitutionnelle) qu’elle est natu-rellement tenue de respecter, et les personnes qui sont placées dans sa dépendanceet auxquelles elle s’applique directement. Une autre définition de Marcel Prélot,dans son cours à l’Académie de droit international, met l’accent sur ce sens spéci-fique : « L’ensemble des règles écrites ou coutumières que suivent les membres desassemblées politiques dans leur comportement individuel ou collectif » (p. 491). Ledroit parlementaire ainsi entendu comprend le règlement, qui est la « loi intérieure »de l’assemblée (Esmein), et les décisions prises par les organes de celle-ci. C’est undroit disciplinaire qui ressortit à la compétence exclusive de chaque assemblée.

Cette « légalité intérieure » correspond à un ordre juridique spécial, subordonné à l’ordregénéral mais distinct de celui-ci, selon l’analyse de Jean Rivero : Les mesures d’ordre intérieuradministratif7. Il convient de rappeler à ce propos que le juge administratif étendait le respect del’autonomie des assemblées délibérantes aux conseils généraux, dont il s’interdisait de contrôlerle règlement intérieur et son application, en vertu d’une jurisprudence bientôt séculaire (CE,7 août 1891, Nouveau-Dupin), encore confirmée par un arrêt d’assemblée du 2 décembre 19838,mais renversée par l’arrêt Albert Riehl du 10 février 19959.

Cette seconde définition du droit parlementaire pose un problème de délimita-tion dans la mesure où « la tradition parlementaire a toujours fait coexister droitécrit et normes non écrites (précédents, tradition de la Chambre, jurisprudence desorganes internes...) »10. La distinction entre normes et usages, on le verra, n’est pastoujours facile à opérer concrètement.

4 La question des sources. Les distinctions qui précèdent offraient avant 1958un intérêt surtout théorique, parce que le Parlement représentait alors la « sourcedes sources » selon l’expression de Michel Laflandre11, et qu’il était inopérant dedistinguer celles qui se mêlaient dans le lit de la souveraineté parlementaire. Lahiérarchie des normes et, singulièrement, la supériorité de la Constitution s’ydiluaient d’autant plus aisément que l’absence de contrôle juridictionnel privait desanction la subordination de la « légalité intérieure » à la légalité constitutionnelle.

L’institution en 1958 d’un contrôle de conformité à la Constitution a complète-ment bouleversé la situation du droit parlementaire français, car ce contrôle s’ap-plique systématiquement aux règlements en vertu du 1er alinéa de l’article 61 et, envertu du second, s’étend, sur saisine de la loi adoptée, à la procédure législative.Cette double innovation pose en des termes radicalement différents la question des

■ 7. J. RIVERO, Sirey, 1934.■ 8. J. CHARBONNEL, AJDA 1984, p. 76.■ 9. RFDA, 1995, p. 343.■ 10. M.MOPIN et J.-L. PEZANT, L’Assemblée nationale. Organisation et fonctionnement, Coll. Connais-sance de l’Assemblée, nº 1 (2005).■ 11. M. LAFLANDRE, Contribution à l’étude des sources du droit parlementaire sous la Ve République,LGDJ, 1996.

CARACTÈRES DU DROIT PARLEMENTAIRE

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sources et de leur hiérarchie, tout en faisant apparaître un acteur nouveau, leConseil constitutionnel.

5 Les trois sources. On distingue traditionnellement les normes applicables auxassemblées selon qu’elles résultent de textes (Constitution, lois et règlements parle-mentaires), ou qu’elles émanent des pratiques suivies par celles-ci. Cette classifica-tion n’est pas irréprochable, mais elle présente le mérite de la simplicité.

Reste cependant la question de la jurisprudence du Conseil constitutionnel :peut-on la considérer comme une source spécifique, c’est-à-dire comme un modede création autonome du droit parlementaire ? Les décisions du Conseil, si ellescontribuent incontestablement à définir le droit parlementaire positif, ne peuventthéoriquement être placées sur le plan des sources proprement dites, car elles inter-viennent à titre dérivé, c’est-à-dire au stade de l’interprétation. Elles ne sont pascréatrices de ce droit comme le furent par exemple les arrêts du Conseil d’Étatpour le droit administratif, parce qu’elles ne sont pas séparables des dispositionsconstitutionnelles dont elles font application et qui demeurent leur fondementnécessaire. Pour cette raison, nous avions répondu par la négative dans la premièreédition de cet ouvrage, mais « le nécessaire réalisme du droit constitutionnel »évoqué par le commissaire du Gouvernement Kessler dans ses conclusions sur l’ar-rêt Meyet (10 septembre 1992) a conduit à retenir la jurisprudence constitutionnelleparmi les sources du droit parlementaire (v. infra, nº 18).

6 Bibliographie. Le titre complet du livre de JEFFERSON est : Manuel du droit parlementaire ouPrécis des règles suivies dans le Parlement d’Angleterre et le Congrès des États-Unis, pour l’in-troduction, la discussion et la décision des affaires ; compilé à l’usage du Sénat des États-Unis,par Thomas JEFFERSON, ancien président des États-Unis. Traduit de l’anglais par L.A. PICHON,Paris, 1814. L’ouvrage tiré par Étienne DUMONT des manuscrits de BENTHAM, Tactique des assem-blées législatives, a été publié à Genève en 1816, mais on se référera ici à la seconde édition,Paris, 1822. Sur les origines, v. Marcel PRÉLOT, Droit parlementaire français. Les cours dedroit, 1958 ; « La formation du droit des assemblées internationales », Recueil des cours de l’Aca-démie de droit international, 1961, III, et « Introduction au droit parlementaire », Politique, 1963,nº 21-24.

Le Treatise on the Law, Privileges, Proceedings and Usage of Parliament de Thomas ERS-

KINE MAY a connu 25 éditions depuis 1844, les dernières intitulées simplement ParliamentaryPractice12. L’actuelle édition est, depuis 2019, en ligne (https://erskinemay.parliament.uk). Unetraduction française par Joseph DELPECH a paru en 1909 chez Giard et Brière, sous le titre Traitédes lois, privilèges, procédures et usages du Parlement.

En France, on relève plusieurs ouvrages consacrés à « la confection des lois » et à la « juris-prudence parlementaire » sous la Monarchie de Juillet : S. SANCHEZ, « Aux origines du droit par-lementaire français : le Traité de la confection des lois de Valette et Benat Saint-Marsy », RFDC2013, p. 661, et, du même auteur, Les Règlements des Assemblées nationales (1848-1851) – Nais-sance du droit parlementaire moderne, Dalloz 2013. L’ancêtre immédiat est le Traité pratique dedroit parlementaire paru en 1878 sous la signature de Jules POUDRA, secrétaire général de laChambre des députés, et Eugène PIERRE, secrétaire-rédacteur. Devenu à son tour secrétaire généralde la Chambre, E. PIERRE reprit seul ce travail monumental et publia en 1893 le Traité de droitpolitique, électoral et parlementaire qui connut six éditions, la dernière en 1924, auquel il ajoutades Suppléments, pratiquement à la fin de chaque législature, jusqu’à sa mort en 1925. Devenuintrouvable, le Traité a été republié par les Éditions Loysel en 1989. L’œuvre d’Eugène Pierre aété poursuivie par son lointain successeur au secrétariat général de l’Assemblée nationale, Jean

■ 12. Butterworths, Londres, 2011.

DROIT PARLEMENTAIRE

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LYON, avec les Nouveaux suppléments portant sur la fin de la IIIe République (La Documentationfrançaise, 1984), la IVe République (ibid. 1990) et les débuts de la Ve (ibid. 2002). Les éditions de1878 (avec les suppléments de 1879 et 1880), de 1893 et 1902 sont disponibles, sur forme numé-risée, sur le site Gallica.

SECTION 2 LES SOURCES ÉCRITES

7 L’originalité du droit parlementaire de la Ve République résidedans sa soumission à un corps complet et hiérarchisé de règles qui ont été édictéesdès la phase de mise en place des institutions et dont le Conseil constitutionnelassure le contrôle conformément au principe de la hiérarchie des normes : Consti-tution, lois organiques, loi sur le fonctionnement des assemblées parlementaires etrèglements de celles-ci. La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a représentéune nouvelle étape dans l’encadrement constitutionnel et réglementaire qui, tout enassouplissant certaines contraintes du parlementarisme rationalisé de 1958, restreintdavantage l’autonomie normative des assemblées. (V. P. AVRIL, « Un nouveau droitparlementaire ? », in J.-P. CAMBY et al. (dir.), La révision de 1958 : une nouvelleConstitution ?, LGDJ, 2011, p. 223).

§1. LA CONSTITUTION

8 Le parlementarisme rationalisé. La Constitution du 4 octo-bre 1958 ne se borne pas à poser les principes concernant la composition et lespouvoirs du Parlement, le statut de ses membres, ainsi que ses rapports avec leGouvernement, en renvoyant les modalités de mise en œuvre aux règlements desassemblées. Elle contient des prescriptions détaillées qui ne figurent pas d’ordinairedans une constitution et prolonge à cet égard la tendance à la codification qui s’étaitdéjà manifestée en 1946, mais qui peut se réclamer du patronage de BenjaminConstant, lequel avait inscrit dans l’Acte additionnel de 1815 un article interdisantde lire son discours. « Il est plus réglementaire que constitutionnel, j’en conviens »,écrivait-il, tout en justifiant cette disposition, que l’on retrouva dans le Règlementde 1959, par son intérêt pour la délibération13.

La répudiation de la souveraineté parlementaire est venue s’y ajouter, renforçantles contraintes qui pèsent sur les assemblées. « Parce qu’en France la stabilité gou-vernementale ne peut résulter d’abord de la loi électorale, affirmait Michel Debrédevant le Conseil d’État le 27 août 1958, il faut qu’elle résulte au moins en partiede la réglementation constitutionnelle ». Il résumait cette réglementation par « qua-tre séries de mesures :

1º un strict régime des sessions ;2º un effort pour définir le domaine de la loi ;

■ 13. B. CONSTANT, De la liberté chez les Modernes, Le Livre de poche, coll. Pluriel, 1980, p. 325.


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3º une réorganisation profonde de la procédure législative ;4º une mise au point des mécanismes juridiques indispensables à l’équilibre et

à la bonne marche des fonctions politiques »14.Tirant les leçons de l’expérience, les rédacteurs de 1958 se sont ainsi attachés à

définir avec précision les conditions de mise en cause de la responsabilité gouver-nementale (art. 49) et les irrecevabilités opposables aux initiatives parlementaires(art. 40 et 41), ainsi qu’à prévoir jusque dans le détail certaines règles de fonction-nement, comme le nombre des commissions permanentes (art. 43), la fixation del’ordre du jour (art. 48), la procédure à suivre dans la discussion législative(art. 42), l’exercice du droit d’amendement (art. 44) et le fonctionnement du bica-mérisme (art. 45). La loi constitutionnelle 2008-724 du 23 juillet 2008 a procédé àde nombreux réaménagements.

Le terme de « parlementarisme rationalisé », employé par Boris Mirkine-Guetzevitch pourdésigner la formalisation du régime parlementaire au lendemain de la Première Guerremondiale15, a été repris après la Seconde Guerre mondiale dans un contexte différent, caractérisépar un souci d’efficacité et de stabilité dont témoignent les propos cités de M. Debré16.

§2. DISPOSITIONS ORGANIQUES

9 Prolongement de la Constitution. Une seconde originalité dela Constitution de 1958 est d’avoir prévu que les modalités d’application de certai-nes de ses prescriptions seront édictées par les lois organiques auxquelles elle ren-voie et qui forment une catégorie de lois dotées d’un statut spécifique(v. chapitre 7). Espèce de « règlements d’administration publique de la Constitu-tion », les lois organiques concernant le Parlement fixent notamment « la duréedes pouvoirs de chaque assemblée, le nombre de ses membres, leur indemnité, lesconditions d’éligibilité, le régime des inéligibilités et des incompatibilités », ainsique « les conditions dans lesquelles sont élues les personnes appelées à assurer,en cas de vacance du siège, le remplacement des députés ou des sénateurs jusqu’aurenouvellement général ou partiel de l’assemblée à laquelle ils appartiennent »(art. 25) ; les conditions dans lesquelles les délégations de vote sont autorisées(art. 27) ; les précisions et compléments au domaine de la loi (art. 34, dernier al.) ;les conditions de vote des lois de finances (art. 47).

Toutes ces lois organiques (à l’exception de celle de l’article 34, dernier alinéa)ont été prises par ordonnance en vertu de l’article 92 relatif à la mise en place desinstitutions, dans les quatre mois suivant la promulgation de la Constitution. Outrecelles qui concernent la composition des assemblées, les incompatibilités et le

■ 14. Documents pour servir à l’histoire de l’élaboration de la Constitution du 4 octobre 1958, vol. III,La Documentation française, 1991, p. 257.■ 15. B. MIRKINE-GUETZEVITCH, Les constitutions de l’Europe nouvelle, Delagrave, 1929.■ 16. V. J.-F. DE BUJADOUX, Rationalisations du parlementarisme en France (XIXe-XXIe siècles), Thèse,Paris 2, 2019 ; P. LAUVAUX, Parlementarisme rationalisé et stabilité du pouvoir exécutif, Bruylant, Bruxel-les, 1988.

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remplacement des parlementaires, qui ont été intégrées au Code électoral et plu-sieurs fois modifiées par des lois organiques subséquentes, il s’agit des ordon-nances :

— 58-1210 du 13 décembre 1958 relative à l’indemnité des membres du Par-lement ;

— 58-1066 du 7 décembre 1958 sur les délégations de vote, complétée par laLO 62-1 du 3 janvier 1962 ;

— 59-2 du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances, modifiées par les LO71-474 du 22 juin 1971 et 95-1292 du 16 décembre 1992, et abrogée par la LO2001-692 du 1er août 2001 qui la remplace à compter du 1er janvier 2005.

D’autre part, la loi constitutionnelle 96-138 du 22 février 1996, qui a complétél’article 34 et introduit un article 47-1, a prévu une loi organique relative aux lois definancement de la sécurité sociale, la LO 96-1160 du 27 décembre 1996. La loiconstitutionnelle 2008-724 du 23 juillet 2008 a introduit un article 34-1 qui renvoieà la loi organique les conditions de vote des résolutions, de même que la nouvellerédaction des articles 39 et 44 (LO 2009-403 du 15 avril 2009).

Au nom de la hiérarchie des normes, le Conseil constitutionnel a considéré quela conformité à des dispositions organiques s’imposait au Parlement, de telle sorteque l’ensemble du dispositif constitutionnel et organique s’est trouvé « verrouillé »dès les premiers mois de la Ve République, sous réserve des modifications ultérieu-rement apportées à ce dispositif.

§3. DISPOSITIONS LÉGISLATIVES

10 L’ordonnance sur le fonctionnement des assemblées. LeGouvernement a également utilisé les pouvoirs de l’article 92 C pour prendre l’or-donnance 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assem-blées parlementaires. Ce texte reprend les dispositions traditionnelles, déjà réuniespar la loi du 6 janvier 1950 portant codification des textes relatifs aux pouvoirspublics, telles que le siège de l’Assemblée nationale et du Sénat, les pouvoirs deleur président en matière de sécurité et le régime des pétitions ; il précise leur auto-nomie financière et leur responsabilité civile, ainsi que la situation militaire de leursmembres et l’immunité qui s’attache aux discours et documents parlementaires auregard de la loi sur la presse. Il complète enfin les prescriptions constitutionnellesen ce qui concerne les commissions d’enquête et de contrôle. La loi du 6 janvier1950 en traitait également, mais c’était parce que celles-ci avaient le droit d’impo-ser des obligations aux tiers qu’elles convoquaient, prérogatives que ne pouvaientconférer les règlements, tandis que l’ordonnance du 17 novembre 1958, muette surcette question, fournit un fondement à leur existence qui n’était pas alors prévue parla Constitution.

L’ordonnance du 17 novembre 1958 a valeur législative simple, mais le Conseilconstitutionnel n’en a pas moins décidé à son sujet que les «mesures législativesnécessaires à la mise en place des institutions prises en vertu de l’alinéa 1er de


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