SEANCE DU 29 DECEMBRE 1986

A 11 heures trente, Monsieur le Président ouvre la séance en donnant des nouvelles de la sante de Monsieur JOXE. Celui-ci se rétablit et compte être de retour au conseil courant janvier.

SUR LA LO I DE F INANCES POUR 1987

Monsieur JOZEAU-MAR IGNE présente le rapport suivant

Tout d'abord, et comme à l'habitude, je rappelle rai la procédure parlementaire suivie pour l'adoption de la loi de finances pour 1987. Les assemblées ont été saisies du pro jet de loi selon les règles. Après première lecture, la commission mixte paritaire s'est réunie le 10· décembre et a établi, ce même jour, un texte commun.

ce texte a été soumis à la discussion de l'Assemblée nationale le 16 décembre. Le Gouvernement a proposé à l'Assemblée nationale 2 4 amendements parmi lesquels l'amendement n° 15 a été rejeté, les 23 autres étant adoptés. Le rapporteur général et le Président de la commission des lois ont fait observer le caractère anormal de cette initiative, vu le nombre des amendements présentés par le Gouvernement. L'opposition, par la bouche de Monsieur P IERRET, a porté ses critiques sur un seul article additionnel.

Le texte voté a été soumis au sénat qui l'a adopté le 17 décembre.

Nous aurons trois points à examiner

1° la saisine des députés socialistes portant uniquement sur la question de procédure : le dépôt par le Gouvernement d'amendements après commission mixte paritaire. Dans un mémoire complémentaire, les requérants critiquent plus particulièrement deux de ces amendements gouvernementaux touchant à des dispositions votées en première lecture par les deux assemblées en termes identiques. Je dois dire qu'un avoué honoraire comme moi se plaît à devoir traiter une question de procédure. En l'espèce, on ne conteste pas le droit d'amendement mais les limites de son usage qu'on estime avoir� dépassées.

2° la saisine des sénateurs du parti socialiste qui porte sur l'article 57 concernant le budget de l'Education nationale, en tant que celui-ci supprime 1679 emplois de personnels mis à la disposition d'organismes complémentaires de l'enseignement public et, en contrepartie, prévoit une subvention au profit de ces organismes d'un montant égal au coat de ces personnels.

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3° mes propositions de censure d'office de l'article 99 .

Ces trois points requièrent un examen successif et je proposerai, Monsieur le Président, qu'il y ait une discussion sur chacun de ces points avant de passer à l'examen du suivant.

Monsieur le Président acquiesse sur cette méthode de travail qui lui paraît, en outre, correspondre aux impératifs horair�s de la séance.

I. Monsieur JOZEAU-MARIGNE reprend son exposé sur la saisine des députes :

Comme je l'ai dit, le Gouvernement a déposé 2 4 amendements après la commission mixte paritaire qui avait établi un texte commun. Il convient de mentionner, pour traiter ce problème, trois textes de la Constitution : les articles 39, 44 et 45, ce dernier étant particulièrement important.

L'article 39, en son premier alinéa, dispose que " l'initiative des lois appartient concurremment au Premier ministre et aux membres du Parlement " .

L'article 4 4, premier alinéa, est parfaitement clair : "Les membres du Parlement et le Gouvernement ont le droit d'amendement ".

L'article 45, alinéa 3, qui nous intéresse ici, est ainsi rédigé : " Le texte élaboré par la commission mixte peut être soumis par le Gouvernement pour approbation aux deux assemblées. Aucun amendement n'est recevable sauf accord du Gouvernement " .

Ainsi, la notion d'amendement prend une place dans la Constitution de la vème République qu'elle n'avait pas dans les constitutions antérieures. C'est ce que fait bien apparaître l'article de Monsieur BROUILLET.

En vertu de l'article 45, il ne peut y avoir amendement que par dépôt du Gouvernement ou avec son accord. Il s'agit d'un droit formel reconnu au Gouvernement. Il est établi ainsi une situation inégalitaire au profit du Gouvernement. Les raisons qu'on en a donné est que cela répondait au fait que le Gouvernement n'est pas représenté en commission mixte paritaire et n'a aucun moyen d'y accéder. Je me rappelle que les 16 et 17 décembre 198 2, Président de la commission mixte paritaire, je suspendais par moments la séance et, dans le bureau voisin, se déroulaient des entretiens avec deux collaborateurs éminents de Monsieur DEFFERRE, Messieurs GIUILY et ROUSSELY.

Le problème qui se pose est de savoir s'il n'y a pas détournement du principe et du fait.

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1° quel est le contenu de ces 24 amendements ?

Il y en a, en fai t, 13, car dix autres sont des aménagements pour célébr e r la commémoration de 1789.

Sur les 13 r estants, quatre constituent des mesures ent i è rement nouvelles : taxe sur les allumettes et b r i quets, taxe de sO r eté su r les aér oports, majorations des rentes viagères et création de nouveaux ëhapitres budgétai res ; 3 autres concer nent des transfer ts de créd i ts ; les derniers por tent aménagement de mesures antérieu res, soi t au tit re de compléments aux mesu res nouvelles prévus par le texte exam 1ne par la comm i ssion mixte par itai re, soit au titre d'extensi on d'avantages fiscaux déjà existants.

Par un juste retour des choses, je su i s amené à reven i r su r des p ropos que j'élevais lor s des débats du 17 décembre 198 2. La commission mixte par itai r e avait adopté un texte par 13 voix, un bulletin blanc (celui de Mons ieur TOUBON) et aucun vote contrai re. Or, le Gouvernement avait déposé 14 amendements. J'ai alors fa it le procès de cette procédur e en ces ter mes : " Le Gouvernement ne respecte pas les règles du jeu". Monsi eu r Gaston DEFFERRE a r épondu en son �me et conscience que la même chose s'étai t pr oduite auparavant à l'initiative de Monsieur PEYREFITTE et qu'en r ecourant à ce procédé, il ne fai sait que respecter l'esp r it de la constitution. Je n'aime pas beaucoup que l'on dépose des amendements après commi ssion mixte paritai re, d'un poi nt de vue mor al et poli tique ; mais, du poi nt de vue de la Constitution, il n'y a aucun motif d'inconstitutionnal ité.

J'ai r eçu les fonctionnai res des mini stères intéressés et je leur ai posé deux questi ons :

- Pou rquoi avez-vous usé de cette p r océdure ? La réponse a été très nette : pour satisfai re aux exigences de l'article 39, ali néa 2, de la constitution, qui donne la prio r ité à l'Assemblée nationale.

- Avez-vous communiqué ces amendements au rapporteur général pendant la séance de la comm ission mixte par itair e ? C'est une r ègle de morale politique. J'ai reçu une réponse affir mative du di recteur du se rvice de la lég i slation fiscale.

2° Quelle est vot r e jur i sp rudence ?

Par deux décisions des 31 décembre 1981 (n° 81-136 DC) et 10 juillet 1985 (n° 85-191 DC) , vous avez déclaré que l'ar ticle 45 de la constitution ne comporte, après l'interventi on de la commission mixte par itaire, aucune rest riction au dr oit d'amendement du Gouvernement, sauf en derniè re lecture devant l'Assemblée nationale ; ma i s vous avez apporté à ce pr incipe un complément formel qui va plus loin qu'une simple précision : ces amendements ne doivent pas êtr e dépourvus de tout lien avec les autres di spositions de la loi •

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Ces deux décisions sont-e l les analogues au cas d'aujourd'hui ? A mon sens, rien ne justifie une modificati on de l a jur isprudence. certes, une di ffé rence subsi ste : dans les deux cas antér i eurs, la commi ss i on m i xte par itaire ava it échoué ; aujourd'hui, i l y a accor d de la comm i ss i on m i xte pari taire, mai s cela n'entraîne aucune i ncidence.

Modifier nos règles aurait pour conséquence d'i nc iter le Gouvernement à favoriser l'échec de la commi ssion mixte pa r itai re : il serait i nsupportable de pousser à un tel excès.

Il y a aussi les l i mites p r opres aux lois de f i nances à faire respecter : le conseil const itutionnel a déjà censuré la méconnaissance de la pr iorité fi nanc i ère de l'Assemblée nationale. Enf i n, i l y a la noti on indi scutable d'amendement qui doit avoi r un l i en avec le texte en discussion.

3° J'ajouterai deux observations par t i culi ères :

- sur la contestat ion subsidiaire, c'est un peu comme dans une pla i doi r i e, Monsieur le Prési dent, il y le pr i ncipal et il y a le subs i d i a i re et avec la tournure d'esprit des gens du Pala i s on aime à pr ivi légier le subsi diai re. Les requérants soutiennent que des amendements ne sauraient modif ier ce qui a été voté conforme. Mai s un vote confor me des deux assemb�s ne vaut pas vote définitif; notamment en cas de vote négatif émis sur le texte de la commi ssion mixte pari taire, le jeu des navettes r eprend ;

- sur la diffé r ence entre l'ar ticle additi onnel et l'amendement

ce n'est qu'une quest ion de forme, qu'il faut disti nguer des quest i ons de fond.

Dans le cadre des principes posés par la Const ituti on et par la juri sprudence et adm i s par la doctr i ne, la noti on d'amendement a été parfaitement définie : une initiative incidente.

Aucun des art i cles en cause ne méconnaît les r ègles que je viens d' i nvoquer.

Monsieur le Prési dent reme rcie de ce très b r i llant exposé non seulement le jur i ste mais aussi l'anc ien Président de la commi ssion des lois du sénat et déclare ouver te la discussion.

Mons ieu r S IMONNET rappel le un souveni r per sonnel. En 1954, lors de la rev1sion de la const itution portant rétabl i ssement de la navette, un conflit s'est élevé avec le recteur Pr élot qui était président de la commiss i on des loi s. Les lo i s de fi nances se votai ent chapitre par chap itre. Le Président Raynaud estimait qu'avec le rétablissement de la navette, le vote ne pour r ait intervenir en temps uti le : il falla it inscr i r e dans le règlement que les di spositions votées conformes ne

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reviendr aient plus en discussion. J'étais désigné pour élaborer ce pr ojet et la commission des lois consultée s'est refusée fer mement à une telle modification. Marcel Prélot était un ami, mais il était aussi très susceptible. Il voulait maintenir la navette. Finalement la commission des finances a fait modifier le règlement dans le sens souhaité par Paul Raynaud en dépit de l'opposition du R.P. F. et de Marcel Pr élot. Ainsi le savant qu'il était a été battu par les p raticiens.

Cette limitation du dr oit d'amendement ne se ret rouve plus dans le texte de la Constitution actuelle. La r éunion de la commission mixte par itaire est une faculté ouverte au Gouvernement. On dit que le pouvoir législatif est le monopole du Pa rlement ; ce n'est plus vrai dans la Constitution de 1958 : il est par tagé et le Gouvernement en a la plus gr ande part. Pa rmi les droits du Gouvernement, il est celui de pouvoi r déposer un amendement. Il n'y a aucune distinction entre amendement et article ar ditionnel, au moins pour la loi de finances.

Monsieur le Président remer cie Monsieur SIMONNET pour ces savantes explications.

Monsieur VEDEL se décla re avoir été inté ressé et convaincu pa r l'expose de Monsieur JOZEAU-MAR IGNE et avoir écouté avec inté r êt Monsieur SIMONNET, mais il ne veut pas laisser c r oire que la solution du pr oblème dépendrait du lieu d'attribution du pouvoir législatif. La solution ici à adopter est simple :

1° le Gouvernement a-t-il le pouvoir d'apporter des amendements ? oui !

2° encore faut-il que ce soit de vr ais amendement t à l'évidence oui !

Je n'éprouve pas les fr issons des grands pr oblèmes que nous aur ions à résoudre.

Monsieur MARCILHACY rappelle les "grands souvenirs". Le maître d'oeuvre de la r efo r me de 1954 était Monsieur GILBERT-JULES, que l'on ret rouve au comité consultatif constitutionnel, c'était l'homme le plus compétent et le mieux placé pour défendre les inté rêts du conseil de la tépublique ; son idée était qu'il fallait revenir à la I IIème République en essayant d'en gommer les effets les plus gr aves, à savoir ne pas permettre au Sénat de bloquer un texte (12 h 20, Monsieur VEDEL so r t pendant l'intervention de Monsieur MARC ILHACY) .

Le système qui a été tr ouvé est la commission mixte paritai re, mécanisme nouveau par rapport aux règlements des deux assemblées à harmonise r. En simplifiant : si le Gouvernement ne saisit pas la commission mixte par itaire, c'est l'hypothèse I IIème République, la navette continue ; si le Gouve rnement saisit la commission mixte par itaire, il précipite le mouvement.

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Mon âme de parlementaire est choquée par ce qui s'est passe a l'occasion de cette loi de fi nances pour 1987. Mon ami JOZEAU-MARIGNE doit être du même avi s. Je cro i s "dur comme fer" au droit d'amendement réservé au Parlement, faute de quoi il n'y a plus de régime parlementai re. S i le Gouvernement le veut, il peut y avoir arbitrage entre les deux assemblées.

Le Gouvernement peut-il à ce moment-là amender ?

(12 h 25, retour de Monsieur VEDEL)

Certes il y a l'argument de texte : il est impressionnant, mai s ne me convai nt pas. Cette espèce de coup de force me gêne terriblement.

Dans votre projet de décisi on, vous passez assez vite sur une difficulté : si on admet que le Gouvernement peut agi r ainsi, que reste-t- i l de cette fameuse commissi on m ixte paritair e ? Je ne peux pas être d'accord, au nom du dro i t du Parlement et de cette Républ ique parlementaire que nous avons voulue. Il apparti ent au conseil constitut ionnel de donner des conseils de sagesse pour préserver le régime représentatif. Entre le Gouvernement d'assemblée qui est haïssable et le Gouvernement tout court, il faut en rester au rég i me parlementai re.

Monsieur VEDEL observe qu'il est d i fficile d'effacer l'al i néa 3 de l'article 45. Ce que suggère Monsi eur MARCILHACY, c'est que le Gouvernement s'entende avec un parlementai re pour fai re déposer son amendement. Ce sont des jeux d'enfants : attention !

Nous aurons dans l'avenir des problèmes difficiles. Ma i s ic i, nous avons deux problèmes, et deux seulement :

1° le pouvoir d'amendement existe-t- il ? Je le lis écr i t dans l e troisième alinéa de l'arti cle 45

2° les amendements sont-ils de vrai s amendements ? Oui.

Monsieur FABRE : Nous autres, anc iens parlementai res, nous avons tendance a reag ir en fonction de nos regrets à l'égard de la Constitution. Mais le troisième alinéa de l'article 45 est cla ir il permet au Gouvernement de déposer des amendements.

Monsieur VEDEL : Il est inf iniment précieux qu'il y ait des parlementai res. Le parlementaire n'a pas une révérence extrême devant la majesté de la loi. Les anciens parlementai res savent que la loi est un processus humain qui a ses défaillances. Mai s cet acquis doit être dirigé non pas sur des questi ons de procédure mai s sur le contenu même de la loi quand sont en cause les droits fondamentaux.

Monsi eur FABRE : Evi demment, le Gouvernement pourrait tourner la difficulte.

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Monsieur MARCI LHACY insiste sur le fait que la commi ssion mixte par itai r e est le stade p rocédural qui ar rête le jeu, pour en f i n i r avec la IIIème République et ses navettes inf ini es. La commi ss i on m i xte par i tai re est un cran d'ar r êt, si le Gouvernement ne peut r elancer le jeu.

Monsieu r MAYER décla re ne pas comprendre : peut-on déposer un amendement sur un ar ticle voté conforme ? C'est stupéfiant. La commission mixte paritaire n'en est pas saisie. Elle n'est saisie que su r les points où il y a désaccord.

Monsieur VEDEL Est- il possible de dire qu'un texte isolé sera f i gé quel que soit le destin des ar ticles qui lui sont liés, comme dans le cas de la loi de fi nances ? Il y a une nécess ité de mettre en harmon ie les dispositions du texte de la commission m i xte par itaire, qui sont un comprom i s avec l'ensemble du texte. L'a rticle 45, alinéa 3, permet justement de r evenir su r les dispositions qui ont été adoptées. La loyn'est défin itive qu'avec la pr omulagation. Monsieur MARCILHACY : Nombreux sont les cas où il nous a été opposé que le texte n'etait plus en di scussion.

Monsieur VEDEL : Je m'en tiens à l'article 45, ali néa 3. Si le texte p r end des detou rs impr évus, on peut reven i r sur ce qui a été déci dé. S i , dans le pr ocessus de la navette, le texte de la commiss ion mixte pa r itaire étai t intangible, la seule ressou rce d'ordre procédural pour r evenir en a r r ière serait le recours à l'ar ticle 10, alinéa 2, de la constitut i on, à l'i n i t i ative du Président de la République. C'est tout de même beaucoup.

Selon Monsi eur LECOURT, la situation est d'une simplicité bibli que. Le p rincipe essentiel du rég i me parlementai re est posé pa r l'article 44, alinéa 1. On�eut admettr e de limites qu'en fonction de textes clai rs et p r éc i s. En l'occur r ence, l'article 45 est clair : le droit d'amendement du Gouvernement ne comporte aucune l i m i te. Pour ce qu i est de la comparaison entre la IVème et la Vème République, les assemblées, sous la IVème République, délibéraient sur leurs textes i l n'en est plus de même sous la Vème République. Il ne faut pas s'étonner qu'après commission mi xte paritai re le Gouvernement conserve le privilège d'amendement, ne serait-ce que pour préserver des équili b res que la commission mixte paritai re n'a pas toujours en vue. La tentati ve de conciliation la i sse le Gouver nement à l'écart. Monsieur LECOURT adhèr e aux conclusions du rappor teur.

Mons i eur MARCILHACY donne lecture des deux derniers alinéas de l'ar ticle 45.

Monsieur VEDEL en conclut, en guise de commentai r e, que si le quatrieme alinéa défend les prér ogatives de l'Assemblée nationale face au sénat, le troisième alinéa ne prévoit rien pa rce qu'il n'y a r ien à prévoi r.

Monsieur FABRE retient, pour sa part, l 'idée expr 1mee par Monsieu r LECOURT. Il peut y avoir débats sur un amendement non soumis à la commission mixte par itaire. Il en conclut que la Constitution a voulu laisser au Gouvernement le dernier mot. On peut ne pas en êt re satisfait, mais c'est ainsi.

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Monsieur le Président prend la parole : Nous sommes interpellés par une saisine publiee portant sur une question intéressante. Je suis sensible à l'idée de Monsieur SIMONNET du partage inégalitaire du pouvoir législatif, même si le droit d'amendement est reconnu à tous. Mais il faut veiller à ne pas laisser écraser les droits du Parlement.

Monsieur VEDEL a décomposé le problême en deux questions

1° le droit du Gouvernement de déposer, après accord de la commission mixte paritaire. C'est la spécificité du problême d'au jou rd' hui. On ne peut déni et ce dt oit au GoüVeYhèment qui n •·est pas partie à la commission mixte paritaire. Mais il y a la situation propre du retour du texte devant les assemblées. Avec l'article 45, alinéa 3, le Gouvernement peut interdire non seulement le vote, mais même la discussion des amendements. Là est le problême : le Gouvernement est seul à pouvoir exercer le droit d'amendement à ce moment-là. Il convient donc d'interpréter restrictivement cette exception au droit d'amendement.

ce d'autant plus que le droit d'amendement est le résidu du pouvoir parlementaire. Selon Monsfuur Alain Brouillet, le droit d'amendement, c'est l'initiative des députés.

Quand il s'agit des parlementaires de la majorité, le Gouvernement négocie et reste prudent : la majorité dispose d'une sorte de contre pouvoir. Au contraire, l'opposition est à discrétion. Pour l'équilibre des pouvoirs il faut interpréter restrictivement une exception.

2° Quels amendements sont admissibles ?

certes la loi de finances est un cas particulier. Quant à la portée du droit d'amendement, il intervient par voie incidente : c'est une irljonction, une modification. Y-a-t-il un lien ? ce s9,ot des amendements à caractère financier. Est-ce un lien �l��,l�ÏsaRt ? Il s'ag it de recettes de poche, cependant on relèvera l'exonération des départements d'outre-mer en ce qui concerne la taxe sur les briquets et allumettes. Jusqu'où le Gouvernement peut-il aller trop loin, selon la formule de Cocteau ? Si à partir de l'intitulé ou de la matiêre du texte, le Gouvernement peut tout présenter, il viole la nature même de l'amendement, qui est un droit incident et qui s'exerce partiellement. J'évoquerai mon expérience : en décembre 1985 lors des débats sur la loi portant dispositions d'ordre pénal, qu'aurait dit le Parlement si j'avais fait passer par voie d'amendement le projet de réforme du code pénal qui comprenait 4 2 2 articles ? C'est une "initiative" incidente et restreinte selon Barthélemy et Due z, " incidente et partielle" selon Laferrière. Si on va au-délà, ce n'est plus de l'amendement. De même en matière de loi de finances, on ne pourrait introduire par voie d'amendement une réforme complête de la fiscalité locale.

L'adjonction à un article déjà voté est un point plus délicat. L'article 1 08-3 du règlement de l'Assemblée nationale interdit les adjonctions qui contrediraient le principal : c'est le principe de l'autorité de la chose votée.

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Monsieur SIMONNET Republique.

L'ar ticle 108-3, c'est mon texte ... sous la IVème

Mons ieur VEDEL exprime son adhésion et se� réserves. Je suis convaincu qu'on ne peut appeler amendement n'importe quoi. On a employé les ter mes dispropor tionné, excessif. Mais je maintiens mes réserves sur les ar ticles votés : on doit pouvoir y revenir . Nous ne sommesplus s ous la IVème République ; dans la Vème République, le Gouvernement est le maître d'oeuvre. Surtout en matière budgétair e : le Gouvernement peut laisser courir la navette et mettr e en oeuvre l'ar ticle 47,c'est-â-dir e avoir recours â l'ordonnance. On ne peut dénier l'usage d'un canif â quelqu'un qui tient un baz ooka en réserve.

Le régime parlementai re, c'est un gouvernement, patron de la major ité et une opposition, et des élections, et cer taines r ègles du fai rplay. ce régime parlementai re du XXème siècle, c'est le r égime de la major ité. Le 49-3 n'est pas une abomination : c'est le pain quotidien de la Ehambre des fommunes.

Je suis d'accord pour ne pas donner un blanc seing â tout amendement mais il faut reconnaître que le texte constitutionnel est orienté dans une for te propor tion en faveur du Gouvernement, et que l'a rticle 45-3, en matièr e budgétai re, est p rotecteur du Parlement, s inon � la san ct ion de l'ar ticle 4 7. c'c$b

Monsieur MAYER est inquiet des derniers propos de Monsieur VEDEL. L'evolution présente des rappor ts du Gouvernement et du Pa rlement ne doit pas être encouragée. On limite les dr oits du Parlement au pr ofit du Gouvernement. J'admets en s oi l'article 49-3, mais son usage s uccess if, associé â la pratique de la question préalable, cela commence â êtr e une r éduction par trop gr ande des dr oits pa r lementaires.

L'absence de débat parlementaire se répercute sur l'opinion publique qui connaît une désaffection â l'éga rd des institutions . On ne doit donner aucun s igne encourageant cette pratique, même si l'on adopte le p r ojet de décision.

Monsieur MARCILHACY juge que ces échanges fr uctueux per mettent de faire assimiler des thèses au débat inacceptables. Le r égime de la Vème République avait un gr ana modèle : la Gr ande-Br etagne, mais c'était faire une Constitution qui ne recèle pas les tares de la IIIème et de la IVème Républiqu�. Le fé�ime était celui du Prince-Prés ident. rïs�u ..

Monsieur VEDEL : c'est inquiétant ce que vous dites pensiez â 185 2, 10 6 ans auparavant !

en 1958, vous

Mons ieur FABRE obs erve que le dernier mot est au Gouve rnement en matier e d'amendement seulement, le dernier mot sur le texte revient à l'Assemblée nationale : ct�.t n'est pas un satisfecit, c'est un constat.

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Monsieur JOZEAU-MAR IGNE propose de lire les considérants du début, qu'il soumet au conseil avec quelque sérénité. La Constitution permet cela et, depuis l9 601la procédure des ordonnances prévue pour l'article 47 n'a jamais eu à s'appliquer. Il y a un moment où l'on peut s'exprimer en tant qu'ancien parlementaire, il y a un moment où l'on doit statuer en tant que juge constitutionnel.

Selon le commentaire de l'article 44, dans l'ouvrage de Messieurs Luchaire et Conac, " le droit d'amendement est caractérisé comme une initiative incidente, qui s'exerce à l'occasion de la discussion d'une initiative de portée plus générale, sur laquelle elle vient se greffer ". cette formule met fin aux outrances.

Comment se fait-il que le Gouvernement ait déposé ses amendements après la première lecture ? Il devait attendre la venue du texte devant l'Assemblée nationale. Trouver une juste mesure n'est pas toujours facile, mais tout cela est une question de mesure. Il y a deux réserves : l'amendement ne doit pas être dépourvu de tout lien et il doit être une initiative incidente. D'où le texte proposé : "Considérant que les amendements qui sont à l'origine des articles 8, 11, 19, 29, 40 et 41 de la loi de finances pour 1987 n'étaient pas dépourvus de tout lien avec le texte en discussion et avaient le caractère d'une initiative incidente". D'où le texte proposé : "Considérant que les amendements qui sont à l'origine des articles 8, 11, 19, 29, 40 et 41 de la loi de finances pour 1987 n'étaient pas dépourvus de tout lien avec le texte en discussion et avaient le carg,ctère d'une initiative incidente".

Monsieur le Président remarque que l'incident constitue un mode d'introduction et propose d'ajouter les termes "et de portée limitée ".

Monsieur VEDEL conteste ces derniers termes qui ne sont pas la même chose que le mot "partiel ". Par exemple, la multiplication par 5 d'un taux est de portée considérable mais reste un amendement. Il utiliserait une formule qui réserve l'avenir en faisant planer une menace. En ce qui concerne la notion d'incident, c'est un accident, un accessoire. Il importe d'indiquer l'existence d'une frontière, mais non pas de la marquer aujourd'hui. Les mots "partiel" et "limitée " ne veulent rien dire de précis.

Monsieur JOZEAU-MAR IGNE propose la formule de Monsieur Alain BROU ILLET : "qui s'exerce à l'occasion d'une discussion sur une initiative plus globale".

Monsieur VEDEL préfère préparer le terrain sans enfermer le Conseil dans le cadre de tel ou tel adjectif. C'est l'avantage de la jurisprudence de ne pas tout dire.

t-1onsieur JOZEAU-MAR IGNE propose d'introduire les termes .�.ni par leur nature ni par leur objet!.

Monsieur VEDEL réclame le maintien de la notion de portée.

Monsieur le Président souhaite le maintien du mot " limitée " •

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Monsieur VEDE L : vous risquez de laisser craquer les boutons du "limité" ! Il ne faut pas s'enfermer dans un adjectif. c'est trop tôt.

Monsieur FABRE suggêre : �ni par leur nature et leur portêe ne depassent le caractêre d'lnitiative incidente ".

Monsieur le Prêsident relêve que l'incidence ne couvre pas l'hypothêse du " limitê".

Monsieur LECOURT suggêre : "sans proportion avec la portêe du texte en discussionJ.

Monsieur PAO L I propose l'adjectif " subordonnée".

Monsieur S IMONNET estime qu'on ne peut parler de subordination en matiere f1nanciere.

Monsieur le Secrêtaire général résume la discussion : il y a un point d'accord sur la formule "par leur objet et leur portée " qui exprime deux aspects, l'un quantitatif, l'autre qualitatif. Reste à achever la phrase. Faut-il la compléter par le terme " subordonnée", mais il y a l'objection de Monsieur SIMONNET, ou par le mot "partielle " qui se heurte à l'objection de Monsieur VEDE L ? Monsieur le Président invoque la formule de DUEZ "incidente et restreinte".

Monsieur S IMONNET : c'était sous la IIIême République.

Monsieur VEDEL : vous voulez mettre des frontiêres sur un territoire que vous ne connaissez pas ! Il ne faut pas se mettre un carcan autour du cou.

A 1 4 h 05, Monsieur le Président prononce la suspension de la séance.

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A 15 h 15, la séance est reprise.

Monsieur JOZEAU-MAR IGNE soumet au Conseil la derniêre version du considerant en cause :

"que toutefois, les adjonctions ou modifications ainsi apportées au texte en cours de discussion ne sauraient, sans méconnaître les articles 39, alinéa 1, et 44, alinêa 1, de la Constitution, ni être sans lien avec ce dernier, ni dépasser, par leur objet et leur portée, les limites inhérentes à l'exercice du droit d'amendement".

Monsieur le Président observe qu'en ne précisant pas, dans la suite de sa decision, ce que sont ces limites, le juge donne l'impression de s'arroger un pouvoir discrétionnaire. Il propose qu'on tente une rédaction qui indiquerait le contenu des amendements en cause,et en confie le soin à Monsieur le Secrétaire général.

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II. Monsieur JOZEAU-MARIGNE poursuit la lecture de son rapport sur la contestation de l'article 57.

Les sénateurs, auteurs de la seconde saisine, contestent la conformité à la Constitution de l'article 57 de la loi de finances, en tant qu'il supprime, dans le budget de l'Education nationale, 1 679 emplois de personnels mis à la disposition d'organismes complémentaires de l'enseignement public et prévoit l'inscription de crédits destinés à subventionner ces organismes auprès desquels sont détachés les personnels anciennement mis à disposition.

A l'appui de leur saisine, les sénateurs requérants font valoir quatre moyens :

1° l'article en cause violerait l'article 1er de l'ordonnance du 2 janvier 1959 en ce qu'il priverait de sanction des droits créés au profit de tiers par des dispositions législatives, réglementaires et conventionnelles toujours en vigueur ;

2° il comporterait injonction au Gouvernement de résilier des conventions conclues pour l'application de la loi n° 84-16 d� 11 janvier 1984 et du décret n° 85-896 du 16 septembre 1985 qui sont toujours en vigueur ;

3° il méconnaîtrait la règle de l'équilibre économique et financier, faute d'avoir prévu les crédits nécessaires à l'indemnisation due à raison de la résiliation de ces mêmes conventions ;

4° l'inscription des crédits de subventions en crédits limitatifs violerait les dispositions des articles 8 à 11 de l'ordonnance du 2 janvier 1959.

Aucun de ces moyens ne paraît ni pertinent ni fondé.

1° Les deux premiers moyens reposent en fait sur la même argumentation : en supprimant 1 679 emplois, le législateur aurait excédé son domaine de compétence.

Il aurait méconnu tout d'abord sa compétence en ce que la loi de finances, dans ses dispositions budgétaires, ne devrait être que la traduction financière des lois et réglementa en vigueur.

La suppression des emplois serait contraire à l'obligation juridique de voter les crédits nécessaires à l'exécution de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique.

De même, la suppression des emplois litigieux aboutirait à adresser au Gouvernement une injonction de ne plus mettre en oeuvre la loi du 11 janvier 1984 et de résilier les conventions conclues pour son application.

. .. 1 ...

A cette argumenta tion, il suffit d'opposer les termes mêmes de l'article 1er, a linéa 5, de l'ordonnance n° 59- 2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances :

"Les créations et transformations d'emplois ne peuvent résulter que de dispositions prévues par une loi de finances".

L'article 43 de la même ordonnance dispose également que "les créations, suppressions et transformations d'emplois résultent des modifications de crédits correspondantes dûment explicitées par les annexes". sur le fondement de ces dispositions, le cons eil d'Etat a jugé, par un arrêt d'Assemblée du6 juillet 1973, Ministre du travail c. GAUTHIER, que des dispositions budgétaires supprimant des emplois ont un caractère normatif.

Par conséquent, loi�de contrevenir aux dispositions de l'ordonnance organique qui déterminent le contenu des lois de finances, la suppression des emplois de personnels mis à disposition en a été une simple application dans un cas déterminé.

ce faisant, la loi de finances n'a pas empiété surla compétence de la loi ordinaire qu'elle n'a eu ni pour objet ni pour effet d'abroger, et pas davantage sur la compétence du Gouvernement consistant à résilier certaines conventions de mise à disposition.

2° Deux autres moyens ont été soulevés par les sénateurs auteurs de la saisine.

a) Il est fait grief au législateur de n'avoir pas prévu les crédits nécessaires à l'indemnisation des organismes qui avaient conclu des conventions avec le Ministre de l'Education Nationale pour la mise à disposition de fonctionnaires.

Il suffit de noter que la suppression des emplois de ces personnels mis à disposition ne fait pas naître par elle-même un droit de créance au profit des organismes concernés contre l'Etat. Point n'était donc besoin de prévoir des crédits pour la réparation de préjudices purement éventuels.

AU demeurant, les repr�sentants du Gouvernement nous ont fait savoir qu'en application des clauses mêmes des conventions signées, il a été fait usage de la faculté de résiliation prévue, dans le respect des délais de préavis et que, par ailleurs, ni les organismes concernés ni les fonctionnaires intéressés ne disposaient d'un droit acquis au bénéfice des mises à disposition. Nous sommes là dans le cadre de la prérogative de la puissance publique.

b) En ce qui concerne maintenant la subvention, il est soutenu qu'elle aurait dO être inscrite non pas en crédits limitatifs mais en crédits évaluatifs, au motif que le nombre de fonctionnaires qui accepteraient d'être détachés reste incertain.

C'est la nature même d'un crédit limitatif de constituer un plafond, mais l'inscription de crédits limitatifs ne crée pas une obligation pour le Gouvernement à les conseommer entièrement. Les crédits sont une somme mise à la disposition de l'organisme mais il n'est pas tenu de les consommer intégralement.

. . . 1 . . .

Monsieur FABRE fait observer que la contestation procède de motifs politiques : c'est l'expression des difficultés des organismes concernés. Le principe de la prise en charge par la puissance publique de personnels ne relevant pas de la fonction publique n'est pas la meilleure chose. Mais il n'y a pas de violation de la constitution. ce qu'il n'apprécie pas, c'est la manière dont la mesure a été prise.

Monsieur MAYER déclare être frappé de la volonté du Gouvernement d'attaquer la vie associative, la vie syndicale, mais ce n'est pas une question constitutionnelle.

Monsieur MARCILAHCY : c'est mettre en péril la bibliothèque de confolens qui emploie des enseignants mis à disposition.

Monsieur VEDEL : on n'est plus sous la royauté !

Monsieur JOZEAU-MAR IGNE donne lecture du projet de décision dans sa partie relative a la saisine des sénateurs qui est adoptée après une modification de forme demandée par Monsieur FABRE.

I I I. Monsieur JOZEAU-MARIGNE reprend l'exposé de son rapport en ce qui concerne la conformité à la constitution de l'article 99 non contesté et pour lequel il propose une censure soulevée d'office.

L'article L. 351-3 du code de la construction et de l'habitation issu de la loi n° 77-1 du 3 janvier 1977 prévoit que le montant de l'aide personnalisée au logement est calculée en fonction d'un barême défini par voie réglementaire. Pour établir ce barême, sont pris en considération la situation de famille, les ressources et les charges de logement des demandeurs. La révision périodique du barême, qui tient compte de l'évolution des prix de détail et du coat de la construction, doit assurer le maintien de l'efficacité sociale de l'aide personnalisée au logement.

L'article 99 de la loi de finances pour 1987 se propose d'ajouter à ces dispositions un alinéa ainsi rédigé : "Toutefois, le barême établi pour les bénéficiaires dont le droit à l'aide personnalisée au logement est ouvert postérieurement au 30 juin 1987 peut être appliqué progressivement, selon les modalités définies par voie réglementaire, aux bénéficaires dont les droits ont été ouverts antérieurement à cette date".

L'objet de cet article est donc d'autoriser le Gouvernement à faire une application progressive du barême de l'aide personnalisée au logement qui doit être revu à la suite des travaux d'une commission qui vient d'être installée et dont on ne connaît pas les résultats.

ce nouveau barême n'est donc pas encore fixé. Le Gouvernement souhaite pour éviter des effets de seuil et des distorsions trop grandes entre bénéficiaires selon la date d'ouverture de leurs droits, pouvoir amener progressivement le montant de l'aide personnalisée au logement allouée aux personnes qui en bénéficient déjà, à la hauteur du montant qui serait déterminé au cours de l'été 1987.

. .. 1 ...

L'habilitation ainsi donnée au pouvoir réglementaire au regard d'un barême non encore déterminé ne revêt aucun caractère financier au sens de l'article ler de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959.

Interrogé par mes soins sur ce point, le secrétaire général du Gouvernement fait valoir dans sa note que cette disposition aura une répercussion directe sur le concours financier que l'Etat apporte au fonds national de l'habitation chargé de gérer le système d'aide personnalisée au logement. La contribution de l'Etat assure en effet l'équilibre des ressources et des dépenses de ce fonds.

Et il invoque ainsi à l'appui de cette thèse, deux décisions du conseil constitutionnel, celle no 8 2-154 DC du 29 décembre 1982 relative à la loi de finances pour 1983 et la décision n° 85-201 DC du 28 décembre 1985 relative à la loi de finances pour 1986.

Dans le premier cas il s'agissait de modifications apportées au régime des prestations s ociales agricoles, notamment en ce qui concernait la couverture des charges des prestations familiales et la compensation entre les régimes de base de sécurité sociale.

Dans le second cas il s'agissait de deux mesures réduisant, d'une part, le taux de la participation obligatoire des employeurs à l'effort de construction et créant, d'autre part, une contribution au profit du fonds national d'aide au logement, à la charge de certains employeurs.

Mais, à mon avis, il y a une grande différence entre ces décisions et celle d'aujourd'hui car il ressort clairement de ces décisions et du compte-rendu des délibérations qui les ont précédées, que seules les dispositions qui ont pour objet même d'alléger les charges de l'Etat sont au nombre de celles qui peuvent figurer dans une loi de finances, mais non pas les mesures qui n'auraient qu'un effet sur les ressources et les charges de l'Etat.

Si l'on devait admettre que les dispositions susceptibles d'avoir des répercussions sur les charges de l'Etat pouvaient figurer dans une loi de finances, c'est tout un ensemble de dispositions normatives ayant n'importe quel objet qui relèveraient alors du domaine budgétaire.

En l'espèce, les dispositions de l'article 39 de la loi de finances examinées sont d'autant plus étrangères au domaine des lois de finances que le nouveau barême, dont il est prévu de faire une application progressive, n'est encore qu'à l'état de simple projet. Dans l'attente des travaux de la commission installée par le Ministre de l'équipement, du logement et des transports, il est impossible de déterminer si ce nouveau barême interviendra, quel en sera le montant et dans quelle mesure la contribution de l'Etat au fonds national de l'habitation en sera affectée.

C'est dans ces conditions que je propose de déclarer d'office que les dispositions de l'article 99 n'ont pas de caractère financier et, par suite, ne sont pas au nombre de celles qui peuvent figurer dans une loi de finances, mais je m'en rapporterai à la décision que prendra le conseil constitutionnel.

. . . 1 . . .

Monsieur VEDEL reconnaît contestable cette disposition : son caractère de cavalier budgétaire est plausible eu égard de la jurisprudence sur Saint-Pierre et Miquelon. Mais le Conseil constitutionnel a une jurisprudence très souple en matière de moyens soulevés d'office, il ne peut faire appel à la distinction des moyens d'ordre public ; il se réserve un certain pouvoir d'appréciation en opportunité, comme le font les cours d'appel aux U.S.A., ou encore la c.J. C. E sur l'effet rétroactif ou non de ses décisions. La sagesse est que le rapporteur signale ce qui peut donner lieu à critique.

Ici, le cavalier est inoffensif. Je suis d'accord pour censurer si un principe ou un droit fondamental ou le fonctionnement des pouvoirs publics sont en cause. Mais ici la mesure serait prise dans l'intérêt des administrés : nous pourrions laisser tomber cela. Dans la jurisprudence relative à la loi d'orientation agricole, la faveur accordée aux enfants d'agriculteurs dans l'examen avant reprise de l'exploitation mettait en cause le principe d'égalité. Dans l'affaire des subventions versées aux écoles bretonnes et basques, était contestée la disposition relative aux bretons.

Plusieurs intervenants font valoir que l'article 99 n'a pas pour objet, contrairement a ce que pense Monsieur VEDEL, une réforme favorable aux bénéficiaires de l'A. P. L.

Monsieur VEDEL retire ses objections dès lors que le texte n'a pas le caractere misericordieux qu'il lui attribuait.

La partie du projet de décision concernant l'article 99 est adoptée.

Monsieur JOZEAU-MAR IGNE donne lecture des nouveaux considérants completant, par l'analyse des amendements du Gouvernement, la position de principe adoptée précédemment par le Cons eil, notamment le passage du huitième considérant : "Considérant que ces diverses dispositions ne sont pas sans lien avec le texte en discussion ; que, tant par leur objet, qui est étroitement spécifié, que par leur portée restreinte, elles n'ont pas dépassé les limites inhérentes à !.'exercice du droit d'amendment • . . " .

Monsieur MARC ILHAY s'étonne de l'utilisation d'une formule négative.

Monsieur LECOURT rappelle la position prise la semaine dernière par le Conseil qui avait décidé de conserver sa jurisprudence ancienne.

Monsieur le Président remercie le rapporteur, et le projet ainsi modifie est adopte.

SUR LA LOI DE F INANCES RECT IF ICAT IVE POUR 1986

Monsieur JOZEAU-MARIGNE annonce que son rapport comporte quatre parties dont l'une presente un intérêt plus important que toutes les autres. La saisine contient deux contestations et le rapporteur proposera une censure sur deux autres articles contestés.

. . . 1 . . .

1) Les articles 19, 20, 29 et 30 soulèvent une question de principe importante : ils valident rétroactivement des dispositions prises par l'administration fiscale en matière de taxe professionnelle (article 19), de taxe foncière sur les propriétés bâties (article 20�, de bénéfices industriels et commerciaux (article 29) et de taxe locale sur l'électricité (article 30 ). Les auteurs de la saisine estiment ces validations inconstitutionnelles.

2) Ils critiquent également les dispositions de l'article 30, premier alinéa, qui fixent des conditions de perception de la taxe sur l'électricité particulières â certaines communes et en particulier â Paris.

3) L'article 35, que j'évoquerai, concerne une taxe nouvelle au profit du fonds national de garantie des calamités agricoles.

4) Enfin, l'article 41, dont je propose également la censure d'office avec une force plus grande, porte abrogation de l'article 16 49 ter E du code général des impôt�.

1) SUR LES D ISPOSITIONS DE VALIDAT ION

Les auteurs de la saisine pensent qu'en validant des impositions établies au titre des années antérieures, on rompt l'égalité des citoyens devant la loi ; qu'en outre, le législateur ne peut porter atteinte â des droits acquis quand ceux-ci n'ont pas été créés en méconnaissance de principes constitutionnels.

La loi de finances rectificative définit la portée de la législation fiscale qui a fait l'objet de difficultés d'interprétation : en conséquence elle valide avec effet rétroactif les impositions en cause, sous réserve du respect des décisions passées en force de chose jugée.

Il ressort de la jurisprudence du Conseil les principes suivants les validations rétroactives doivent :

1° être fondées sur des considérations d'intérêt général

2° n'être pas hors de la proportion avec le bUt visé ;

3° ne pas porter atteinte â l'autorité de la chose jugée

4° réserver le cas des lois répressives, en vertu de l'article 8 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen de 1789.

Ces principes ont été fixés par la décision du 30 décembre 198 2 relative â la validation d'une délibération de l'assemblée territoriale de Nouvelle-calédonie concernant l'impôt sur les personnes physiques, par la décision du 29 décembre 198 4 relative à une disposition de caractère interprétative de la loi de finances rectificative pour 198 4 concernant la T. V. A. , et par la décision du 2 4 juillet 1985 relative à la validation de la désignation des membres du Conseil supérieur des universités.

. .. 1 ...

Les d i spositions criti quées ne sont contrai res à aucun de ces pri nc i pes (cf. note c i -jo inte du serv ice juri di que) .

Mons i eur VEDEL : je su is d'accord sur tout, ou presque. Mais je doi s appeler l'attenti on du Conseil sur le risque de formuler des pr inc ipes q u i ne paraissent pas nécessai res à la solution du problème mai s q u i , e n plus, nous entraînent sur la voi e d u gouvernement des juges. Nous avons un seul texte constituti onnel en mat i ère de rétroactivité : l'arti c le 8 de la Dé claration de 1789. Le Consei l constitutionnel a jugé que ce texte devait @tre i nterprété non pas dans un sens str i ct mais au sens étendu couvrant les mesures répressives. Mais nous n'avons pas d'autre texte. Le code c ivil ne saura i t servir de fondement. Nous connai ssons d'ai lleurs beaucoup de textes à caractère rétroact i f.

Nous restons dans notre rôle de juge quand nous i nterprétons u n texte, mai s nous commençons à entrer dans le gouvernement des juges quand nous aff irmons sans texte des princ ipes tel�s que l'exi gence d'i ntér@t général ou de proporti onnalité. C'est là où la Cour Supr@me a ancré le gouvernement des juges. Le consei l constituti onnel a souvent fai t allusi on à l'i ntér@t général, par exemple en matière d'expropriat i on, mais nous av ions un texte.

Dans les décisions c itées, ce n'était pas le pr inc i pe de vali dat ion rétr oacti ve qui était en cause, mai s le fai t pour le législateur d'entrer dans le domai ne de l'administration.

D'ailleurs, nous ne nous sommes pas, en d'autres c i rconstances, posés tant de questions, comme lors de la suppression de l'exonérat ion de l'i mpôt fonci er (C. e. , 29 décembre 1983) . Au nom de quoi nous dresser en censeur de ce que fait le légi slateur ?

Mon i ntervention se fonde non pas sur le contenu des dispositions contestées mais sur notre rôle et l'extension de nos pouvoi u. Je demande, conformément à la jur i spr udence du conseil constituti onnel, de supprimer toute allusion à l'intér@t général et à la proportionnalité, pour éviter que le Consei l, par i ncidence, s'engage sur une voie marquant un tournant nouveau.

ce n'est pas le moment de fa i re toute une révolut i on. Je pla i de l e bénéf i ce d u doute.

Mons ieur MARC ILHACY souli gne que l'opinion publi que est très favorable au pri nc i pe de non rétroactivité.

Mons i eur VEDEL : q u'elle se méf ie sera it m ignon !

En mati ère du droit du trava i l, ce

Mons i eur FABRE observe qu'il s'est vu opposer toujours le pri ncipe de non retroactivité lorsqu'il était parlementai re. Nous sommes dans une mati ère controversée.

Mons ieur VEDEL esti me qu' il y a néant juridi que. Le législateur fai t ce qu'il veut.

. .. 1 ...

Monsieur S IMONNET fait état de sa qualité d ' élève de professeur Roubier : en droit civil, on est nourri du principe de non rétroactivité qui règle les relations entre particulie� dans lesquelles l'Etat ne doit pas intervenir . Ici, le seul texte opposable au législateur est l'article 8 de la Déclaration de 1 789 qui concerne uniquement les textes répressifs .

Monsieur LECOURT craint que l'on soit en train d'extrapoler par rapport a la sa 1sine . Celle-ci invoque d'abord le principe d'égalité sur cette rupture d'égalité alléguée, la comparaison ne s'établit pas seulemen t entre deux cat égories de plaideurs, mais aussi avec la grande masse des contribuables qui ont payé et ne pourront se faire rembourser .

La saisine invoque, ensuite, le cas des droits acquis . Il faudrait règler successivement ces deux moyens . En se situant sur ces deux terrains, il n'est pas besoin d'aller plus loin . soucieuse de sécurité j urid i que, la C . J. C. E . n'a jamais détache r le principe de non rétroactivité des autres principes en relation avec la confiance légitime inspirée du droit allemand . Mais il n'a jamais été question de prohiber toute rétroactivité possible .

Monsieur le Président déclare ne pas ressentir le problème de la même façon . L'opinion publique fait confiance au Conseil constitutionnel quand celui-ci s'oppose à des empiètements excessifs de l'administration et du législateur . Ici, il s'agit bien d'abus singuliers . L'histoire de 1971 est exemplaire : le législateur maintient, contre le Gouvernement, la règle de l'éxonération temporaire . L'administration l'interprète restrictivement . Un contribuable bien conseillé saisit le juge. Le conseil d'Etat lui donne raison . L'administration des finances résiste, gagne du temps, et, une fois perdu le procès, demande au législateur ce qu'elle veut un acte de résipiscence .

Le texte constitutionnel dont on a besoin existe : c'est l'article 16 de la Déclaration de 1789. La garantie des droits est certes l'équivalent du�&process of law ", mais, en l'espèce, ne peut-on considérer que cette sécurité juridique est sensiblement atteinte ? L'idée que l'on doit respecter autant que peut se faire la sécurité juridique, mérite d'être défendue .

Il est nécessaire qu'il y ait un clignotant, un avertissement dans la jurisprudence par une référence à l'intérêt général .

Mons ieur VEDEL intervient à nouveau : 11 est touj ours tentant de vouloir empêcher des pratiques désagréables, d'être comme le médiateur, comme Zorro . Je suis sur ce siège pour exercer ma compétence . Je tire mon chapeau à la sécurité juridique et à la condamnation de tous les abus • • • Mais les fonctionnaires de l'Etat, les fonctionnaires des assemblées, les j uristes s'interrogent . Ils nous ont dit, vous tirez un principe de votre chapeau sans dire d'où il vient . La rétroactivité en matière non répressive est la garantie des droits, c'est un système où il existe une autorité qui fasse respecter les droits constitutionnellement reconnus . Or le principe de non rétroactivité des lois ne figure pas dans la constitution .

. . . 1 .. .

L; U -

En oppor tunité , il ne faut pas que le conseil constitutionnel place au niveau constitutionnel l'intangibilité des droits acquis.

Il ne faut pas qu'â l'occasion d ' une requête qui n'est pas directement cent rée su r le problème , nous prenions la cavalcade. Il ne faut pas pr endre dix ou vingt kilomètr es d'avance. Je ne m'oppose rai pas â ce que l'on écr ive "pour des raisons d'intérêt génér al" dans la première phr ase du cinquième considérant , comme on vient de le proposer, si l'on supp rime la deuxième phr ase (qui était ainsi rédigée " • • • l ' atteinte ainsi por tée â la sécurité juridique doit nécessair ement r eposer sur des considé rations d'intérêt génér al et h e pas êt r e hors de proportion avec le but visé " ) .

Monsieur MARCILHMX : Les droits acquis , c'est la tarte à la cr ème.

Monsieu r MAYER : C'est une notion qui a sa réalité dans les milieux ouvr iers.

Monsieur MARCILHACY avance un argument de texte constitution est r edigé à l'indicatif présent.

l'article 34 de la

Monsieu r le Secrétaire général rappelle que lor s de la discussion du Préambule de 1 9 46, l'initiative d'He r r iot d'y placer la r ègle énoncée à l'ar ticle 2 du code civil a été r epoussée.

Le p r ojet de décision dans sa partie r elative aux dispositions validant des impositions est adopté selon la nouvelle r édaction acceptée par Monsieur VEDEL , du cinquième considér ant et avec deux r ectifications dans le septième considérant : substitution de "conséquences dommageables " aux ter mes " conséquences financières importantes " et suppression de l'avant derniè r e phrase "que la r égula risation opér ée ne va pas, dans chaque cas, au-delâ de l'objet qu'elle s'assigne".

2) SUR L'ARTICLE 30

Monsieur JOZEAU-MARIGNE soumet le pr ojet de décision à l'appr obation du Conseil qui l'adopte, Monsieur VEDEL rappelant l'existence d'une jur ispr udence du Conseil constitutionnel qui admet que l'obligation incombant au législateur ne lui impose pas de fixer un taux d'imposition déter miné mais les éléments servant à la déter mination de celui-ci. (cf. note ci-jointe du service juridique) .

3) SUR L'ARTICLE 35

Monsieur JOZEAU-MARIGNE indique le contenu de cet article qui a pour objet d'instituer une nouvelle contribution d'origine p r ofessionnelle au pr ofit du fonds national de garantie des calamités agricoles et renvoie, dans son second alinéa, à un a r r êté inter ministé riel le soin de fixer les modalités d'application.

. . . 1 . . .

L'article 21 de la Cons titution réserve au Prem i er ministre le pouvoir réglementaire et l'exécution des lo� et, s ' il prévoit la pos sibilité d'une délégation, l'usage de cette faculté relève de la compétence exclusive du Premier ministre. Il n'appartient donc pas au législateur de charger un membre du Gouvernement autre que le Premier minis tre de prendre les mesures réglementaires destinées à as surer l'exécution des lois, sauf dans le cas où de telles mesures se borneraient à tirer, dans un domaine déterminé, les conséquences néces saires à la loi.

En l'es pèce, la détermination des modalités d'application de l'article 35 comporte la mise en oeuvre d'un pouvoir d'appréciation par l'autorité réglementaire . I l y a méconnai s sa n ce de l'article 2 1 de la Constitution par le législateur qui a donné sur ce point compétence à un arrêté du Ministre chargé du budget et d u Ministre chargé de l'agriculture.

Le rapporteur conclut en se demandant s'il convient de se montrer rigoriste.

Monsieur VEDEL lui répond un revolutionnaire.

vous maniez les pétards de dynamite comme

Monsieur le Président estime que l'analyse est correcte mais qu'envoyer un cactus de ce genre n'est pas nécessaire.

Monsieur JO ZEAU-MAR IGNE tient à dire que sur ce problème, sur lequel on a souvent ferme les yeux, il a rencontré Monsieur Blin, rapporteur général du projet de loi de finances rectificative devant le Sénat, et les représentants du secrétariat général du Gouvernement. Le secrétariat général du Gouvernement e s sayera, à l'avenir, de tenir compte des ses observations.

Cela précisé, il retire sa proposition concernant l'article 35.

Mons ieur VEDEL cite le cas du projet de loi sur la planification : le rapporteur avait proposé de faire sauter des dispositions prévoyant une intervention du décret " pris sur rapport de tel ou tel mini stre " , au motif qu'il y avait empiètement sur la compétence réglementaire. Le Conseil a fermé le s yeux.

4) SUR L'ART ICLE 41

Monsieur JO ZEAU-MARIGNE explique que l'article 41 porte abrogation d'une mesure de contrôle à laquelle sont a s s u jettis les profess ionnels des fruits et légumes sous la forme de l'établis sement d'un bon de remise . Mais le deuxième alinéa laisse à la discrétion du Gouvernement la date d'effet de cette abrogation.

En n'impartis sant aucune limite au pouvoir ainsi délégué au Gouvernement, le législateur a méconnu l'étendue de la compétence que lui confère l'article 3 4 de la Constitution. �& précise que sa propo sition de censure est plus appuyée dans cette affaire que pour ce qui est de l'article 35

Mons ieur VEDEL approuve cette proposition.

Le pro j et de décision relatif à l'article 41 est adopté.

Mons ieur le Président remercie le rapporteur pour le grand effort qu'il a produit et lève la séance à 17 h 4 0 .

. . . 1 . . .

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LO I DE F I NANC ES RECT I F I CAT IVE

Art i c l e s mis en c aus e par l a s a i s ine

Art i c l e 1 9 ( an c i en art i c l e 1 1 )

I l concerne l a t axe pro f e s s i onne l l e e t c ompo r t e

d eux p aragraphe s a ins i qu ' un e d i s po s i t ion final e .

Le p a ragraphe I p révo it que , s i l e contr ibuab l e

qu i c e s s e e n cours d ' anné e t ou t e act ivi t é dans un é t ab l i s s ement

n ' e s t pas r e devab l e de la t ax e pour l e s mo is r e s t ant à c ou r i r , i l en va aut rement en cas , non de c e s s at ion,ma i s de c e s s i on

de l ' ac t ivi t é e x e r c é e dans l ' é t ab l i s s ement .

L e paragraphe I I e s t re l at i f à l ' évaluat i on de l a

val eur l o c a t ive de l ' out i l l age indus t r i e l , va l eur l o c a t i v e qu i ,

avec l es s al a i re s , cons t i tue l ' as s i e t t e de l a t ax e p r o fe s s i onne l l e

E n ve rtu d e l ' a r t i c l e 1 4 6 9 du c o de général des impô t s , �ouz l e s

b i ens p as s ib l e s d ' une taxe fonc i è r e l a valeur l o cat ive e s t

c a l cul é e sui vant l es r è g l e s fixé e s pour l ' é t ab l i s s ement d e

c e t t e t axe . L o r s que l e s b i ens s ont e x o n é r é s d e l a tax e fon c i ère ,

l e paragr aphe I I de l ' a r t i c l e 1 9 pré vo it qu ' i l s s ont éva l ué s

e t impos é s dan s l e s même s ç ondi t i ons que l e s b i ens e t é qu ip e

m e n t s mob i l i e r s .

La d i s p o s i t i on f in a l e de c e p a r a g r aphe I I - l a

s e u l e d i s p o s i t i o n de c e t a r t i c l e c o n t e s t é e devan t n o u s -

p r é vo i t qu e l e s impo s i t i o n s due s au t i t r e d e s anné e s a n t é r i e u r e s

a u 1 e r j anv i e r 1 9 8 7 s o nt r é pu t é e s r é gu l i è r e s e n cons é qu e nc e ,

s ou s r é s e rv e de s dé c i s i o n s de j u s t i c e p a s s é e s en fo r c e d e

c h o s e j u g é e .

. . . 1 . . .

2 .

Mo t i fs de l ' art i c l e 1 9

L e s p ar agraphe s I e t J I cons � c rent l ' int erprê t a�ion

que l ' admin i s t r at ion fi s ca l e av a i t donn é e de s a r t i c l e s 1 4 7 8

e t 1 4 6 9 du C . G . I . , inte rp ré t at i on que l e C on s e i l d ' E t a t avai t

c ondamné e .

a - s ' a g i s s ant de l a ces s at i on d ' a c t i v i t é e n cours

d ' ann é e (parag raphe I ) , il faut r app e le r que , en ve rtu de

l ' art i c l e 1 4 7 8 du C . G . I . , la t ax e p rofe s s i onne l l e e s t en

princ i p e due pour l ' anné e ent i è re p ar le re devab l e qu i exerce

au 1 e r j anvi e r de l ' anné e l ' activité au t it r e de l aque l l e

l ' imp o s i t ion e s t é t ab l i e . I l e s t fait excep t i on à c e t t e � r è gl e e n cas de s upp r e s s i on d ' act ivité en cours d ' ann é e : dans ce

c a s � l a t ax e n ' e s t pas due p our les mo i s r e s t ant à cour i r . L a que s t ion s ' e s t p o s é e de s avo i r s i c e t t e exce p t i on j ou a i t ,

non s eu l ement en c a s de f e rme ture dé fini t ive de l ' é t ab l i s s ement

en cou rs d ' anné e/m a i s aus s i en cas de chan g ement d ' exp l o i t ant

e n cours d ' anné e , c ' e s t - à - di re s ans ferme ture dé fini t iv e .

L ' admini s t rat i on fi s ca l e rép onda i t par l a n é g a t iv e ,

l e Con s e i l d ' E t at par l ' a f f i rmat ive .

L ' obj e t du pargraphe I de l ' art i c le 1 9 e s t d e fa i re

préva l o i r l ' int e rp ré t ation de l ' admini s t ra t ion .

b - s ' agi�s ant de l ' évaluat ion de s out i l l ag e s et

i n s t a l l a t i ons exoné ré s de l a taxe fonc i è re sur l es p rop r i é t és

b â t i e s , l ' admin i s t r ation a donné de l ' art i c l e 1 4 6 9 du C . G . I .

l ' int e rp ré t ati on s e l on l a que l l e c e s b i ens n ' é t a i ent pas p as s ib l e !

de la t ax e fonc i è re e t qu ' a ins i l eur v a l eur l o c a t ive deva i �

e n con s é quence , @ t r e éva lué e confo rmément à l a règl e de

l ' évaluat ion fo rfa i t a i r e ( 1 6 % du p r ix de revient) pr évu e pa�

c e t art i c l e pour l e s b i ens non pas s ib l e s de t ax e fonc i è r e .

. . . 1 . . .

3 •

L e Cons e i l d ' Etat e s t ima i t au cpn t ra i r e que

c e s ma t é r i e l s e t out i l l ag e s demeurai ent pa s s ib l e s de l a t ax e

fonc i èr e de s propriété s b ât i es au s ens d e l ' art i c l e 1 46 9 e t

que l eur é va l uat i on devai t s ' e ffectuér s e l on l e s r è gl e s

app l i c ab l e s à c e t t e t ax e . L ' o b j e t du p aragraphe I I e s t de fa i re p réva l o i r

l ' int e rp r é t a t i on d e l ' admini s t r at i on en modi f i ant e n cons é

quence l ' art i c l e 1 4 6 9 .

c - L a d i s po s i t i on f i na l e du paragraphe I I de

l ' a rt i c l e 1 9 val i de r é t ro act ivement l e s impos it i ons due s

au t i t r e des ann é e s ant é r i eures à 1 9 8 7 e t é t ab l i es conformément à l ' int e rp r é t a t ion que l ' adm ini s t rat i on fi s ca l e àva i t donnée de l ' a rt i c l e 1 4 6 9 du C . G . I . , C ' e s t la s eu l e dispos i t ion de

l ' art i c l e qu i s o i t dé férée au Cons e i l .

Art i c l e 2 0 ( an c i en �rt i c l e 1 2 )

C e t art i G l e conc e rne la tax e fonc i è re .

I l comporte c i nq p aragraphes p ouvan t ê t r e r e g roup é s

s ou s t r o i s rub r i que s .

a - Le p arag r aphe I a p our ob j e t de donn e r force

de l o i à une int e rp r é t at i on faite par l ' admini s t rat ion des a rt i c l e s 1 3 8 2 - T et 1 3 9 4 - 2 du c o de général de s impô t s . S e l on c e t t e in t e rp r é tat ion e t par d é r o g at i on à l a r è g l e s e l on l aque l l e l e s immeub l es de s c ol l e ct iv i t é s pub l i que s s ont exon é r é s d e s

t ax e s fon c i è re s l o r s qu ' i l s s on t affe c t é s à u n s e rv i c e pub l i c o u d ' ut i l i t é géné r a l e e t ne s ont p as p r o duct i fs de revenu s ,

s ont impo s ab l e s l e s immeub l e s inc o rp o r é s gratu i t ement au

domaine de l ' Et a t , d e s c o l l e ct iv i t é s l o c a l e s ou de s é t ab l i s s emen1

pub l i c s en vertu d ' une convent i on .

Le Cons e i l d ' E t a t , p a r des dé c i s i ons rendu e s en 1 9 8 4

e t 1 9 8 � s ' e s t prononcé en s ens c ont r a i re , e � t imant que l a

c l aus e p révoyant l a rem i s e gratu i t e de s immeub l e s e n fin de

c onvent i on ne suffis a i t pas à rendre ces immeub l es t ax ab l e s .

L e paragraphe I é carte ce point de vue e t o ffi c i al i s e 1 ' i n t e rp r é t at ion de l ' adm inis t r at î on fi s c al e .

b - L e s parag r aphes I I à IV d é t e rmine nt l e s cond i t i ons d ' exoné ration d e l a t axe fonc i è re s u r l e s p ropr i é t é s

b ât i e s . Sur c e point enco re , l a l o i fai t préva l o i r l ' in t e rp r é t a

t i o n d e l ' admin i s t rat i on sur l a po s i t i on du Cons e i l d ' E t a t .

L ' art i c l e 1 3 8 4 du C . G . T . , i s s u de l a l o i du

1 6 j u i l l e t 1 9 7 1 , ex onère pendant 1 5 ans de la taxe fonc i è re sur l e s prop r i é t é s b ât i e s l e s l o gements rempl i s s ant l e s

cond i t ions fixées à l ' art i c l e L 4 1 1 - 1 du c o de de l ' urbani sme et de l ' hab i t a t i on , condi t i ons t ouchant aux caract é r i s t i qu e s

t e chn i qu e s de s l o g ement s , à l eur p r ix d e revient e t aux r e s s ou r c E d e s pers onnes aux que l l e s i l s é t a i ent de s t inés .

. . . 1 . . .

0' \

L ' adm in i s t rat i on f i s cal e a l im i t é l e béné f i c e

d e l ' exoné rat ion aux s eu l s c a s dans l e s que ls a é t é ob t enu

un p rê t s e l on l e r é g ime pr opre at� HLM . Le Cons e i l d ' E t at a condamné c e t t e int e rp r état ion ( 2 1 j u in 1 9 8 5 . Deru e l l e , p . 2 0 3 ) ,

s ' en t e nant à l a l e cture de l ' a rt i c l e 1 3 8 4 . L ' a r t i c l e 2 0

fa i t p r évalo i r l ' i n t e rp ré t at ion de l ' admin i s t rat i on .

c - L e paragraphe V de l ' art i c l e 2 0 val i de l e s

impo s i t ions due s au t i tre des ann é e s ant é r i eures au 1 e r j anvi e r

1 9 8 7 , s ous r é s e rve de s dé c i s ions d e j us t i c e p as s é es en for c e de

cho s e j ugée . C ' e s t l a s eu l e dispo s i t ion de l ' art i è l e qu i s o i t d é f é r é e au Con s e i l .

Art i c l e 2 9 ( anc i en a rt i c l e 1 8 )

C e t art i c l e con c e rn e l ' imp ô t sur l e s b é né f i c e s

indus tr i e l s e t comme r c i aux .

L ' art i c l e 3 9 du c o de géné ral des impô t s ran g e

parm i l e s charges déduct ib l e s du b én é f i c e l a con t r ibu t i on

s oc i a l e de s ol idari t é , impo s i t ion c ré é e en 1 9 6 7 e t don t l e

p r o du i t , v e r s é à l ' ORGAN I C , cont r ibue au financement des

r é g imes de r e t r a i t e de s t rava i l l eurs non s a l a r i é s . E l l e e s t

é g a l e à 1 pour m i l l e du chiffre d ' a ffai res de l ' entrepr i s e .

L ' a dmini s t rat ion a t ouj ours e s t imé que

l ' ent re p r i s e ne pouv a i t p o r t e r en prov i s i on d é duct ib l e du

b én é f i c e impo s ab l e c e t t e c ont r ibut i on de s o l i da r i t é : s e l on

e l l e , l ' ent rep r i s e e s t re devab l e de l a cont r ibut ion au t i t r e

d ' une ann é e à part i r du moment où e l l e ex i s t e a u 1 e r j anvi e r

de c e t t e ann é e ; c ' e s t c e t t e ex i s t ence qui ent r a îne l ' ex i g ib i

l i t é de l a contr ibut ion .

L e Cons e i l d ' Etat a condamné c e t t e p o s i t i on

( 2 j u in 1 9 8 6) , e s t imant que l a cont r ibut ion s oc i a l e de

s o l i dar i t é trouv a i t s on o r i g in e dans l a réal i s at i on du c h i ffre

d ' affa i re s au cours d ' une ann é e c o n s i dé r é e e t non dans

l ' ex i s t ence de l ' ent rep r i s e au 1 e r j anv i e r de l ' année s u ivan te .

I l e n t i re l a c o n s é qu e n c e que l a con t r i b ut i on devi ent une de t t e

c e r t a i n e d e l ' e n t r e p r i s e dè? que le ch i ff r e d ' affai r e s e s t c o nnu ,

c ' e s t - à - di r e avant l a c l ô ture d e l ' e x e r c i c e .

L ' a r t i c l e 2 9 de l a l o i d e f in anc e s r e c t i f i c a t i ve

f a i t p r év a l o i r l ' i n t erp r é t a t i on de l ' a � i n i s t ra t i on s u r c e l l e

du Cons e i l d ' E t a t en di s p os ant que l e f a i t géné rat eur d e l a

c o nt r ib u t i o n d e s o l i da r i t é e s t c o n s t i tu é p a r l ' e x i s t e n c e d e

l ' e nt r e p r i s e au 1 e r j anv i e r d e l ' an n é e d ' i mp o s i t i on .

I l c o mp o r t e un s e co n d a l i n é a , s e u l c on t e s t é d e v an t

nous , qu i v a l i de r é t ro a c t i v em e n t l e s imp o s i t i on s ant é r i e u r e s ,

s ou s r é s e rv e d e s d é c i s i o ns de j u s t i c e p a s s é e s e n fo r c e d e

chos e j u g é e .

Art i c l e 3 0 ( anc i e n art i c l e 1 9 )

C e t a rt i c l e conc e rne l a t ax e communa l e e t

i n t e rcommuna l e s u r l ' é l e c t r i c i té .

L e r é g ime de l a .t axe sur l ' é l e c t r i c i t é a é t é modi fié

succ e s s ivement par la l o i du 2 4 dé cemb r e 1 9 6 g e t p a r la l o i de

financ e s r e c t i f i c a t i v e pour 1 9 8 4 en da t e du 2 9 déc emb r e 1 9 8 4 .

La l o i de 1 9 6 9 ava i t p o s é l a r è g l e que l e t aux de l a

t ax e ne p ouvai t dépas s e r 8 % . A c e t t e r è g l e e l l e a p r évu deux

excep t i ons a fin d ' évi t e r qu e l e chan g ement de r é g im e d ' imp o s i t i oJ

n e s e t radu i s e par de s p e r t e s de re s s ourc e s pour l e s c ommunes .

C ' e s t a i ns i que l e s commune s e t l eu rs g roupeme n t s ont é t é

adm i s à dép as s er l e t aux de 8 % l o rs que l a s t r i ct e app l i ca t i on

de l a l o i de 1 9 6 9 l e s empêchai t , s o i t de f a i re face à l eu r s

char g e s d ' é l ec t r i ficat i on , s o i t de c ons e rv e r de s · r e s s ou r c e s

é qu ival ent e s à c e l l e s dont i l s b éné f i c i a ient au moment de l a

m i s e en �uvre de l a r é f o rme de 1 9 6 9 .

La l o i de fi nanc e s re ct i f i c a t ive pou r 1 9 8 4 a

p r o fondément mo di fié l e r é g ime de l a t axe , p ou r t eni r c omp t e

de l a nouve l l e t ar i f i c a t i on de l ' é l e ct r i c i t é prop o s é e p a r EDF .

C e l â s ' e s t tradu i t p a r une r e font e de s art i c l e s du c o de de s

communes r e l at i fs à l a t axe sur l ' é l e c t r i c i t é .

L ' art i c l e L 2 3 3 - 3 de c e co de , dans l a r é da c t i on qu i lui a é t é donnée en 1 9 8 4 , maint i ent e t l e p r in c i p e d ' un

p l a fonnement à 8 % du t aux de l a t ax e e t l a po s s ib i l i t é de

dép as s e r ce pl afond pour l e s c o l l e c t iv i t é s local e s p ouvant

j us t i f i e r de charges d ' é l e c t r i f icat i on non couve r t e s p �r

l ' app l i c a t i on du p l a fond , p r incipe e t dé rogat i on p r évu s par

l a l o i de 1 9 6 9 .

. . . 1 . . .

Mais l ' art i c l e L 2 3 3 - 3 n ' a pas repr i s l a s econde déro g at i on a u p l afond q u e l a l o i de 1 9 6 9 ava i t p révue

a f in de p e rme t t r e aux commune s de r e t i re r de la taxe d e s

r e s s ourc e s é qu ival ent e s à c e l l e s don t e l l e s b éné f i c i a i ent au moment de l ' i n t e rvent i on de la l o i de 1 9 6 9 .

L e pré s ent art i c l e 3 0 a p our o b j e t de r é t ab l i r

c e t t e s e conde d é r o g at i on au p l a fond de 8 % .

Dans un s e cond a l iné a , i l p ré v o it que l e s t axes

due s en 1 9 8 5 e t 1 9 8 6 s ont répu t é e s r é gul i è re s , s ou s r é s e rve

d e s dé c i s ions de j us t ice p as s é e s en forc e de cho s e j ugé e .

L e s aut eurs de l a s ai s in e cont e s t ent l a cons t i

tut ionna l i t é d e c e s e cond a l inéa par l eur prem i é r moyen .

Nous verrons que l eur s e c ond moyen e s t d i r i g é

contre l e p remi e r al inéa d e c e t art i c l e 3 0 .

ASSOCIATION FRANÇAISE DES AVOCATS FISCALISTES

Mon s i eur l e S e cr é t a i r e G é n é r a l ,

Mon s i e ur B run o G ENEVO I S Se c r é taire G é né r al Cons e i l Con s t i tut i o nn e l

L e Con s e i l Cons t i t u t i o nn e l e s t a c t ue l l em en t s a i s i d ' un r e c ours d i r i gé c qn t r e c e r t a ine s d i s p o s i t i o n s r é t r o ac t iv e s d e l a L o i de F in anc e s r e c t i f i c a t i v e p o u r 1 9 8 6 .

N o t r e As s o c i a t ion s e p e rm e t d ' adre s s e r au Con s e i l un " a m i c u s c u r i a e b r i e f" dont j e vous p r i e d e b i e n vou l o i r t r o u ve r c i - j o in t un exemp l a ir e .

J e s u i s à v o t r e d i sp o s it i on p our t o u t e i n f o rm a t io n c omp l émen t a i r e que v o u s p ourr i e z s o uh a i t e r .

J e vous p r i e d ' a g r é e r , Mon s i eur l e S e c r é t a i r e G é n é r a l , l ' e xp r e s s i on de me s s ent imen t s d i s t i n gué s e t l e s me i l l eur s .

Phi l i p p e DEROU I N Avo c at au B ar r e au de PAR I S V i c e Pré s i d e n t de l ' A s s o c i at ion

24, R U E D E MADRID - 75008 PARIS ASSOCIATION RÉGIE l'AR LA LOI DU 1" J U1LLH 1 9 0 1 , DÉCLARÉE SOUS LE N' 86/44·12

NOTE S UR L E S D I S P O S I T I ON S RETROAC T I VE S

D U PROJET D E L O I D E F I NANC E S REC T I F I CAT I VE

POUR 1 9 8 6

L e p r o j e t de Lo i d e F in an c e s r e c t i f i c a t iv e pour ! 9 8 6 c on t i ent , en s e s a r t i c l e s 1 1 , 1 2 et 1 8 des d i s p o s i t i on s d é r o g a t o i r e s qui s e r a i e nt do t é e s d ' un e ff e t r é t r o a c t i f r é s u l t ant du d e rn i e r a l in é a de c h a c un de c e s t e x t e s a in s i r é d i g é s ·

" L e s imp o s i t i o n s due s au t i t r e d e s ann é e s ant é " r i e ure s au I e r Janv i e r 1 9 8 7 s o n t r ép ut é e s " r é gu l i è r e s en c o n s é qu e n c e s o us r é s e rv e d e s " d é c i s i on s d e j u s t i c e p a s s é e s e n f o r c e d e cho s e " j u g é e . "

C e t t e fo rmu l e t e nd à r e mp l a c e r c e l l e q u e l ' o n t r ouv a i t dan s l e s pr é c é den t e s l o i s de f inanc e s q u i a f f i r ma i e nt l e " c a r a c t è r e int e rp r é t a t i f" d e s t e xt e s auxque l s on e n t e n d a i t c on f é r e r un c a r ac t è r e r é t r o ac t i f , p r o c é dé qu i ava i t é t é j u s t e m e n t c r i t i qué , t ant s ur l e p r inc i p e d e l a r é t r o ac t iv i t é que sur l a m é t h o de em p l o y é e .

Le nouv e au t e x t e s e heur t e aux même s c r i t i q ue s q u e c e l l e s qu i av a i ent é t é adre s s é e s à l a r é t r o ac t iv i t é d e s l o i s f i s c a l e s en géné r a l t ant p ar l e s p r o fe s s i o nne l s ( e n t r e p r i s e s , Con s e i l s F i s caux , Avo c a t s e t c . . . ) e t q u i ava i ent é t é e xp r imé e s p ar l a Comm i s s ion A 1 CARD 1 : a t t e in t e a u p r inc ip e d e s é c u r i t é j u r i d i que , imm i x t ion dans l e s proc é du r e s en c o u r s d e v a n t l e s j ur i d i c t i on s c o mp é t en t e s e t a t t e i n t e aux dr o i� d e l a dé f e n s e , indé t e rm inat i on de l a p o r t é e r é t r o a c t ive d e s t e xt e s e t c . . .

. . . 1 . . .

L a t e c hn i que l é g i s l a t i v e emp l o y é e a u j o u r d ' hu i é c happ e , c e r t e s , au g r i e f d ' hyp o c r i s ie q u i ava i t é t é fa i t a ux t e.x t es " à c a r a c t è r e i n t e rp r é t a t i f " ma i s qu i n ' i n t e rp r é t a ie n t p·a s

•

2 .

un_ t ex t e p r é e x i s t an t mai s l e mo d i f ia i en t o u , l e c a s é c Jo é an t , p o s a i e n d e s r è g l e s e n t i è r em e n t no uve l l e s .

Ma i s l a nouve l l e t e chn i q u e l é g i s l a t ive m i s e en o euvr e p o s e d e g r ave s p r ob l ème s j ur i d i qu e s et c on s t itut i onne l s .

En é n o n ç an t que " l e s imp o s i t i o n s due s au t i t r e d e s ann é e s ant é r i e u r e s s on t r éput é e s r é gu l i è r e s e n c o ns é qu e n c e " l e s d i s p o s i t i o n s du p r o j e t de l o i s ' ap p a r en t e n t à d e s l o i s d e v a l i dat ion d ' a c t e s a dm in i s t r at i f s c omme o n e n a c o nnu d an s l e p a s s e e t qu i o n t e t e suum 1 s e s a l ' e x am e n d u C o n s e i l C on s t i t u t i o nn e l qu i s ' e s t n o t amm e n t p r ononcé p a r deux d é c i s i o n s (n ° 8 0 - I I 9 DC du 2 2 Ju i l l e t ! 9 8 0 Re c . p . 46 et no 8 5 - ! 9 2 DC du 2 4 Ju i l l e t ! 9 8 5 AJDA ! 9 8 5 p . 4 8 5 ) .

T o u t e n a dme t tant , dan s s on p r inc ip e , l a va l i d a t i o n , p a r l a l o i , � ' a c t e s admin i s t r a t i f s r é g l ement a i r e s o u i n d i v i due l s , n o t amm e n t à l a s u i t e d e dé c i s i o n s d ' annu l a t i o n d ' un d é c r e t p a r l e Cons e i l d ' E t a t , l e C o n s e i l Con s t i t u t i o nne l a p o s é d e s r è g l e s q u i t enden t à r e s t r e indr e l e r e c o u r s à un t e l p ro cé dé .

1 . L a p r em i èr e e x i g e n c e e s t que l e L é g i s l a t e ur s e p r o nonc e " d a n s l ' e x e r c i c e de s a c omp é t e n c e " , c e qu i imp l ique qu e l ' on c o n s u l t e l ' a r t ic l e 34 de la Con s t 1 t ut 1 o n .

S i , aux t e rme s de c e t e xt e , l e L é g i s l at e ur e s t c omp é t ent p o ur f ix e r l e s r è g l e s c on c e r n a n t l e s g a r ant i e s f o n d a ment a l e s a c c o r d é e s a u x f o nc t i onn a i re s c iv i l s e t m i l i t a i r e s d e l ' E t a t , i l a l e pouv o i r de va l i de r d e s n o m i n a t i o n s ou l e s r é s u l t a t s d ' é l e c t i o n à d e s o r g a n i s me s admin i s t r a t i f s ayant c omp é t en c e p o u r dé t e rmin e r l a c a r r i è r e o u l e s p r omo t i o n s d e s f o nc t i o nna i r e s de l ' Et at ( dé c i s i o n p r é c i t é e ) .

En mat i è r e f i s c a l e , l e L é g i s l a t e u r e s t c omp é t en t p o ur fix e r l e s r è g l e s c o nc ernant l ' a s s i e t t e , l e t aux e t l e s m o d a l i t é s de r e c o uv r e me n t de s impo s it i o n s d e t ou t e s natur e s .

. . . 1 . . .

3 .

I l n ' e n s u i t p a s n é c e s s a i r ement qu ' i l s o i t c o mp é t e nt pour va l i d e r d e s d é c i s i o n s ind i v i due l l e s d ' impo s i t ion , qui imp l i que nt -n o t amme nt l ' app r é c i ation de s fa i t s auxqu e l s i l c onv i e nt d ' app l iq u e r l a l o i f i s c a l e .

P o ur c e t t e r a i s o n dé j à , o n p o u r r a i t c o n t e s t e r l a c o n s t i t ut i onna l i t é du p r o j e t de l o i .

2 . L a deux i ème c o n d i t i on p o s é e p a r l e Con s e i l C o n s t itut i o nne l e s t que l a va l i d a t i on l é g i s l a t ive t ende à r é � l e r c o mm e s eu l l e L égi s l a t eur peu t l e fa ire , l e s s i t u a t i o n s q u i , q u e l l e s que s o ient l e s e r r e ur s q u i ont p u ê t r e c omm i s e s p ar 1 ' Adm in i s t r a t ion , do iven t ê t re r,é g l é e s c o n f o rmément aux e x ige nc e s du s e rv i c e pub l i c e t d e l ' in t é r ê t géné r a l .

I l e s t e x t r êmement c o n t e s t ab l e que c e t t e s e c onde c on d i t i o n s o i t s a t i s fa i t e au c a s p a r t i cu l ie r .

Tout d ' abo r d , on ob s e rve que l e s d i s po s i t i o n s f i s c a l e s r é t r o a c t ive s d e s art i c l e s 1 1 e t 1 2 d u p ro j e t d e l o i de f in a nc e s r e c t i f ic a t ive p o ur I 9 8 6 , c on c e r n e n t l a t ax e p r o f e s s i onn e l ] e t l a t a x e fonc i è r e , c ' e s t - à - d i r e de s imp ô t s d i r e c t s p e r ç u s p a r l ' E t a t p our l e c omp t e de s c o l l e c t iv i t é s l o c a l e s .

Or , i l ex i s t e d ' o r e s e t d é j à un m é c an i s m e , é t ab l i p a r l a l o i , de s t iné à a s s ur e r l e s e rv i c e p ub l i c , e t l a s t ab i l i t é d e s f inanc e s de s c o l l e c t i v i t é s l o c a l e s , e n c a s d ' e r r eur d e l ' Ad m in i s t r a t i o n F i s c a l e . C e mé c a n i sme f a i t l ' ob j e t d e l ' a r t i c l e I 6 4 I du C o d e Gén é r a l de s I mp ô t s : l ' E t a t pr end e n c h a r g e l e s f r a i s de d é g r è vement e t , en c o n t r ep art i e , p e r ço it une c o n t r ibut i o n p r op o r t io nn e l l e au mon t ant d e s impô t s l o c aux d o n t l e t aux e s t f i x é à 3 , 6 0 % d e c e s imp ô t s .

I l en r é sul t e qu ' une dé c i s i o n du C o n s e i l d ' Etat a c c o r dant l a d é c h a r �e o u un dé g r èvement en mat i è r e de c o n t r ib u t i o n s d i r e c t e s l o c a l e s , n ' a p a s d ' inc i d e n c e s u r l e s r e s s o u r c e s d e s c o l l e c t iv i t é s l o c a l e s dont l e s budge t s s on t r é gu l i è r e m e n t a l i m e n t é s , c haque ann é e , e n fon� t ion du p r o du i t a t t endu d e c e s c o n t r ib u t i o n s : l a d é c ha r ge o u l e d é g r èvement est supporté uar l ' :Stat' q u i a é t é rémun é r é p o ur c e l a .

. . . 1 . . .

4 .

L a j u s t if i c a t ion avanc é e , dans l ' �xp o sé d e s mo t i f s du p r o j e t d e l o i , à s avo i r que l ' ap p l i c at i on de s d é c i s i o n s du Cons e i l d ' E t a t e n t r a in e r a i t d ' impo r t an t e s p e r t e s d e mat i è re i mp o s ab l e pour l e s c o l l e c t iv i t é s l o c a l e s e t p r o voque r a i t d e s t r an s fe r t s de c h a r g e s e n t r e l e s c o n t r i b ua b l e s , e s t in e x a c t e p o ur t ou t c e qui c o nc e rn e l e p a s s é e t n e j u s t i f ie nu l l e m e n t l e c ar ac t è r e r é t r oa c t i f q u i s ' a t t a c he à un e va l i da t i o n de s imp o s i t i on s ant é r i e ur e s .

S i l ' int é rê t bud g é t a i r e d e l ' E t a t e s t , dan s un e c e r t a in e me s u r e , s u s c ep t ib l e de c o n s t i tu e r un é l éme nt d e l ' i nt é rê t g é n é r a l , i l p ar a i t e x t r êmement dout eux qu ' i l s u f f i s e à j u s t i f i e r l a v a l i d a t i o n d ' imp o s i t io n q u i é t a i ent illé,o:ales pour des ral!sons t ouc hant au f o n d du d ro i t .

-

3 . En t ro i s i ème l i eu , on d o i t s e d em a n d e r s i l a v a l i d a t i o n d e s d é c i s i o n s individue l l e s d ' imp o s i t i o n e s t b ie n l a " c on s é quenc e " de s n o uve l l e s r è g l e s de d r o i t q u ' i l s ' a g i r a i t d ' adop t e r .

L e C on s e i l d ' E t at e t l e C o n s e i l C o n s t i t u t i onne l o n t c l a i r ement s o u l i gn é l ' e ff e t re l at i f d e l a v a l i d a t i o n q u i , p o r t ant sur un p o i n t p r écis , do it pe rme t t r e que l a régu l a r i t é de s m e s ure s ind iv i due l l e s s o i t m i s e en c au s e s ur d ' aut r e s f o n d e me nt s (vo i r no t amment C o n s e i l Con s t i t u t ionne l 2 4 Ju i l l e t 1 9 8 5 p r é c i t é ) .

O r , au c a s p r é s en t , l e s d i s p o s it i o n s l it i g i eu s e s t e n dent à " r éput e r r é gu l i è r e s " l e s impo s it i o n s due s au t i t r e d e s anné e s ant é r i e u r e s .

Ce f a i s an t , l e L é g i s l a t e ur s e mb l e vo u l o i r c o up e r c o ur t à t o u t e d i s cu s s ion d e s aut r e s gr i e f s s u s c ep t ib l e s d ' ê t r e a d r e s s é e à c e s impo s it i o n s e t no t amment :

..

- l e s g r i e f s. t i r é s de l ' i r r é gu l ar i t é de l a p r o c é dure d ' imp o s i t ion e t n o t amme n t d e l ' é v a l u at i o r de s b a s e s imp o s ab l e s

- l e s moy e n s que l e s c o n t r i b u ab l e s aur a i e n t pu d é du i r e de la d o c t r ine adm in i s t r a t iv e o p p o s ab l e à l ' Admin i s t r at i o n en app l i c a t i o n de l ' a r t i c l e L 8 0 A du L i vre de s P r o c é du r e s F i s c a l e s .

. . . 1 . . .

Te l e s t l e c a s n o t amme n t de l a d i sp o s i t i o n de l ' a r t i c l e 1 1 I I du p ro j e t de l o i q u i s emb l e in t e r d i r e au c o nt r i buable de s e p r é va l o i r de l ' in s t ru c t i o n du 3 0 Oc t o b r e 1 9 7 5 ( 6 E - 7- 7 S no I 36 ) .

4 . En quat r i ème l i eu , à l a d i f f é r e nc e de s v a l i da t i o n s d ' a c t e s a dm i n i s t r a t i fs qu i ont f a i t l ' ob j e t d e s l o i s de ! 9 8 0 et 1 9 8 5 s o um i s e s au Cons e i l Con s t i t u t ionne l , l e s d i sp o s i t i on s du p r o j e t d e l o i d e f inance s r e c t i f i c a t i v e p o ur I 9 8 6 , o n t une po r t é e r é t r o a c t ive t r è s impo rt an t e e t indé t e rm iné e .

L ' a r t i c l e I 8 c o n c e rne l a c o n t r i bu t i o n s o c i a l e d e s o l i d a r i t é i n s t i t u é e p ar une l o i du 3 Janv i e r 1 9 7 0 : l a r é t r o ac t iv i t é p o r t e d onc s u r une p é r i o d e d e p l u s d e qu in z e a n s .

L ' Ar