Rapport sénatorial sur la lutte contre les filières jihadistes

8/9/2019 Rapport sénatorial sur la lutte contre les filières jihadistes

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S O M M A I R EPages

INTRODUCTION .................................................................................................................... 9

LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION D’ENQUÊTE .............................................. 15

DE L’IMPORTANCE DU CHOIX DES TERMES ................................................................. 25

I. L’ÉTAT DES LIEUX : UNE CRISE SANS PRÉCÉDENT .................................................. 28

A. LES MUTATIONS DU TERRORISME « DJIHADISTE » : UN DÉFI NOUVEAUPOUR LES POUVOIRS PUBLICS ....................................................................................... 28

1. Aux origines de la crise actuelle : la zone de conflit syro-irakienne exerce une forteattraction sur les combattants étrangers .............................................................................. 29 a) De la faillite des États irakien et syrien à l’émergence de Daech ............................... 29

(1) La situation d’instabilité politique en Irak et de guerre civile en Syrie ne semble pasdevoir prendre fin à court terme .................................................................................. 29

(2) Un terreau fertile pour le développement des groupes islamistes et l’émergence deDaech .......................................................................................................................... 32

b) La France constitue l’un des principaux pourvoyeurs de combattantsétrangers en Syrie ou en Irak ....................................................................................... 36

2. Un phénomène multidimensionnel ....................................................................................... 39 a) Des profils et des origines sociales très divers ........................................................... 39

(1) Entre filières terroristes organisées et passages à l’acte individuels : le « loup

solitaire » existe-t-il vraiment ? .................................................................................... 40 (2) La dimension psychologique de la radicalisation : sensibilité particulière au

contexte international et quête de sens ......................................................................... 41 (a) Le sentiment partagé d’une humiliation de la communauté musulmane ....................... 41 (b) La rhétorique de Daech exerce une forte attraction sur certains profils

psychologiques ................................................................................................................. 43 (3) Le rôle ambigu du facteur social ................................................................................... 44 (4) Les profils au retour : entre repentis et terroristes confirmés, une dangerosité

parfois dissimulée ....................................................................................................... 46 b) Un phénomène religieux ? ........................................................................................... 46

(1) Une rupture avec la religion institutionnelle ................................................................. 46 (2) Entre fondamentalisme islamiste et dérives sectaires, les spécificités du radicalisme

djihadiste .................................................................................................................... 47

c) Le rôle discuté de la prison .......................................................................................... 51 d) Internet, outil privilégié de la communication et du recrutement djihadistes ......... 53

(1) Les mutations de la stratégie de communication djihadiste ........................................... 53 (2) Des contenus accessibles et ciblés ................................................................................. 54 (3) Un catalyseur plutôt qu’un déclencheur de la radicalisation .......................................... 55

B. UNE RÉPONSE TARDIVE DES POUVOIRS PUBL ICS… .................................................. 56 1. Un dispositif de renseignement largement remodelé depuis 2008 .......................................... 56

a) Une réforme de 2008 en partie suscitée par la question du radicalismeislamiste… ..................................................................................................................... 56

b) …prolongée en 2014 pour renforcer la fonction de renseignement intérieur ........... 58

(1) La création de la DGSI s’inscrit dans la continuité de la réforme de 2008 ....................... 58 (2) La reconstruction justifiée d’une structure de renseignement territorial ......................... 58

(3) La création d’une structure centrale au profit de la gendarmerie ................................... 59 c) Un renforcement des moyens annoncé en janvier 2015 .............................................. 59


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- 4 - FILIÈRES « DJIHADISTES » : POUR UNE RÉPONSE GLOBALE ET SANS FAIBLESSE

2. Les moyens d’action limités des services de renseignement ................................................... 60 a) Un éparpillement des dispositifs juridiques ............................................................... 60

(1) La surveillance des communications électroniques ....................................................... 61 (2) Le recueil et l’exploitation de renseignements via les fichiers

........................................ 63

b) L’absence d’un cadre juridique pour les techniques spéciales derenseignement ............................................................................................................... 65

3. Une organisation judiciaire antiterroriste qui a fait ses preuves ........................................... 66 a) L’association de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste, socle de

compétence de la section antiterroriste du parquet de Paris ..................................... 66 b) Un dispositif judiciaire caractérisé par la centralisation et la spécialisation ............ 68 c) La possibilité de mettre en œuvre des procédures d’enquête dérogatoires au

droit commun ............................................................................................................... 70 d) Des règles de répression particulières ........................................................................ 71 e) Une entraide judiciaire d’une inégale efficacité.......................................................... 71

4. La mise en place d’un plan de lutte contre la rad icalisation au printemps 2014 ..................... 72

a) La mise à jour de la législation antiterroriste : un dispositif complet ....................... 72

(1) Une législation complétée à la marge ............................................................................ 72

(2) Une application rapide des dispositions législatives votées ........................................... 74 b) Le volet réglementaire et administratif du plan ......................................................... 74

(1) La création d’un dispositif d’écoute et de signalement de la radicalisation .................... 74 (2) La prise en charge des situations de radicalisation au plan local .................................... 76 (3) La mobilisation du Ministère de la justice ..................................................................... 79 (4) La prise en charge des mineurs .................................................................................... 79 (5) Le gel des avoirs .......................................................................................................... 80

5. La question des prestations sociales versées aux personnes ayant quitté notre territoire ........ 81 a) La procédure de suspension des prestations sociales soumises à condition de

résidence est applicable aux cas de départ pour le djihad ......................................... 82

b) Améliorer le repérage des départs par une meilleure coordination entreorganismes de sécurité sociale et avec les services de renseignement ...................... 84

C. … QUI PEINE À RÉPONDRE À L’AMPLEUR DU DÉFI .................................................. 85 1. Une multiplicité de structures rendant complexe la coordination de la lutte antiterroriste .... 86

a) Des structures nombreuses, insuffisamment coordonnées par l’UCLAT ................. 86 b) La DGSI, un modèle pouvant être questionné en ce qu’il n’intègre pas

suffisamment le renseignement territorial .................................................................. 87 2. Des forces de sécurité aux limites de leurs capacités humaines et techniques ? ...................... 88

a) Les services débordés par le nombre signalements et de cibles à suivre .................. 89 b) Les difficultés de l’évaluation de la dangerosité des individus ................................ 91

3. Une coopération internationale qui reste perfectible .............................................................. 94

a) La coopération avec la Turquie .................................................................................... 94

(1) Une coopération désormais de bon niveau ................................................................... 94 (2) Les possibilités d’améliorations supplémentaires de la coopération ............................... 97

b) Une coopération européenne encore insuffisante ...................................................... 99 c) Une coopération eff icace avec les États-Unis .............................................................. 102

4. Un traitement judiciaire du renseignement problématique ................................................... 103 a) Les difficultés pour judiciariser le renseignement ..................................................... 103 b) La co-saisine DGSI/police judiciaire : le retour de la guerre des polices ? .............. 105

5. Une propagation des idées djihadistes sur Internet qui échappe au contrôle .......................... 106 a) L’effet démultiplicateur des réseaux sociaux.............................................................. 107 b) Les limites de la régulation par les pouvoirs publics ................................................. 108

(1) La responsabilité des opérateurs d’Internet .................................................................. 108

(2) Le dispositif public de signalement des contenus illégaux ............................................. 110

(3) L’efficacité relative du blocage administratif des sites ................................................... 111 (4) Une coopération malaisée avec les opérateurs d’Internet ............................................... 112


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6. Un financement du terrorisme difficile à appréhender ........................................................... 115 a) D’un financement « industrialisé » des organisations terroristes… .......................... 115 b) … au micro-financement du djihad ............................................................................. 117

c) Le dispositif français de contrôle du financement du terrorisme : une actionefficace effectuée avec des moyens limités ................................................................. 118

7. Des services pénitentiaires devant faire face à une tâche très lourde ...................................... 120 a) Une surpopulation des maisons d’arrêts qui rend impossible un suivi

individualisé ................................................................................................................. 120 b) Un personnel en sous-effectif disposant de mesures de contrôle qu’il juge

insuffisantes .................................................................................................................. 121 c) Un nombre trop limité d’aumôniers empêchant le développement de la

connaissance de l’islam parmi les détenus musulmans ............................................. 122 d) Un renseignement pénitentiaire largement sous dimensionné ................................. 122 e) Un suivi judiciaire dépassé .......................................................................................... 123

(1) L’accroissement considérable de la charge du juge de l’application des peinescompétent nationalement en matière de terrorisme....................................................... 123

(2) Des services pénitentiaires d’insertion et de probation (SPIP) surchargés ...................... 124

II. LES PROPOSITIONS : PREVENIR LA RADICALISATION ET ADAPTER LARÉPONSE RÉPRESSIVE .................................................................................................... 125

A. PRÉVENIR LA RADICALISATION .................................................................................... 126 1. Mieux repérer la radicalisation ............................................................................................ 126

(1) Adapter l’administration à la détection de la radicalisation religieuse ........................... 127 (a) Mieux former les acteurs de terrain ............................................................................. 127 (b) Renforcer les moyens du CNAPR ................................................................................ 131 (2) Une détection souvent difficile, qui rend indispensable l’élaboration de critères

partagés ...................................................................................................................... 133 2. Contrer le discours djihadiste ............................................................................................... 135

a) Quels acteurs ? .............................................................................................................. 136 b) Quels destinataires ? .................................................................................................... 137 c) Quel contenu ? .............................................................................................................. 138 d) Quelles modalités de diffusion ? ................................................................................. 139

3. Clarifier la place du fait religieux dans le cadre républicain .................................................. 140 a) Favoriser la construction d’un islam de France .......................................................... 140

(1) Les insuffisances de la parole publique musulmane sur le plan théologique .................. 141 (2) Vers un « cahier des charges » minimal pour la formation des responsables religieux .... 142

b) Développer l’enseignement laïque du fait religieux dans le cadre scolaire ............. 144 4. Éviter les départs et prendre en charge les retours ................................................................ 146

a) Favoriser le développement de programmes de réinsertion ..................................... 146 (1) Plusieurs pays étrangers se sont dotés de programmes de déradicalisation et de

désengagement aux résultats encourageants ................................................................. 146 (2) Vers un programme français de réinsertion des individus engagés dans un

processus de radicalisation djihadiste .......................................................................... 150 b) Accompagner la sortie de la radicalité djihadiste ...................................................... 153

(1) Parachever le processus de réinsertion par un accompagnement social .......................... 153 (2) Améliorer la dimension psychologique de la prise en charge des personnes

radicalisées ................................................................................................................. 153


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B. RENFORCER LA COORDINATION ET LES PRÉROGATIVES DES SERVICESANTITERRORISTES ............................................................................................................ 155

1. Poursuivre l’amélioration de l’organisation des services de renseignement ........................... 156

a) Ne pas élargir la communauté du renseignement mais mieux coordonnerl’action des services ...................................................................................................... 156

(1) Maintenir le périmètre actuel de la communauté du renseignement .............................. 156 (2) Améliorer les relations directes des services entre eux .................................................. 157 (3) Rénover la coordination des services ............................................................................ 158

b) Renforcer le service central du renseignement territorial (S CRT) ............................. 160 c) Augmenter de manière ciblée les effectifs et les moyens des services ...................... 161

(1) Accroître les moyens en effectifs et en personnels, en anticipant les besoins .................. 161 (2) S’appuyer sur tous les acteurs de la sécurité ................................................................. 162

2. Donner aux services de renseignement davantage de moyens d’agir contre le terrorisme ....... 163 a) Un véritable cadre légal pour le renseignement ......................................................... 163 b) Étendre les moyens d’investigation des services ....................................................... 164

c) Revoir les modalités d’accès aux fichiers et les conditions de leur utilisation ......... 167

d) Protéger les agents des services de renseignement dans l’exercice de leursmissions ......................................................................................................................... 170

3. Le renforcement du contrôle des services de renseignement ................................................... 171

C. CONTRER LE « DJIHAD » MÉDIATIQUE ......................................................................... 172 1. Renforcer les moyens de l’OCLCTIC et de PHAROS pour prendre en compte la

problématique des réseaux sociaux ....................................................................................... 173 2. Contraindre les opérateurs d’Internet à une coopération plus active en matière de lutte

contre le terrorisme .............................................................................................................. 174 a) Réformer la LCEN ........................................................................................................ 174

(1) Une nécessaire simplification du cadre juridique .......................................................... 174 (2) Compléter la LCEN pour prendre en compte l’émer gence de nouveaux acteurs

............. 176

b) Adapter le code des postes et des communications électroniques ............................ 177

c) Officialiser la coopération avec les grands acteurs d’Internet ................................... 179 3. Initier des mesures de coopération internationale ................................................................. 180 4. Le rôle des médias audiovisuels ............................................................................................ 181

D. TARIR LE FINANCEMENT DU TERRORISME ................................................................. 183 1. Faire émerger une politique européenne de lutte contre le financement du terrorisme

plus performante ................................................................................................................. 183 2. Accroître les moyens d’action de TRACFIN ......................................................................... 189 3. Mieux réglementer les instruments de paiement et l’utilisation de l’argent liquide ............... 191 4. Favoriser la bonne application des obligations de vigilance par certains opérateurs

financiers ... ... ... ... .... ... ... .... ... ... ... .... ... ... ... .... ... ... .... ... ... ... .... ... ... .... ... ... .... ... ... ... .... ... ... .... ... ... 194

E. MIEUX CONTRÔLER LES FRONTIÈRES DE L’UNION EUROPÉENNE ........................ 195 1. Garantir l’efficacité des contrôles aux frontières ................................................................... 197

a) Entraver les départs ...................................................................................................... 198 b) Des contrôles de personnes plus systématiques dans l’espace Schengen ................. 200 c) Mieux utiliser le système d’information Schengen ..................................................... 207 d) Favoriser l’adaptation du code Schengen pour des contrôles permanents .............. 207 e) Créer un corps de garde-frontières européens ........................................................... 208 f) Renforcer les moyens de lutte contre le trafic des armes à feu .................................. 208

2. Anticiper et détecter : la nécessité de se doter de fichiers PNR au sein de l’Unioneuropéenne .......................................................................................................................... 210 a) Utiliser pleinement les facultés offertes par le PNR français ..................................... 211 b) Favoriser l’adoption de la directive sur le PNR ......................................................... 215

3. Développer des coopérations avec les pays de la région syro-irakienne .................................. 216


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F. ADAPTER LA RÉPONSE PÉNALE ET CARCÉRALE ........................................................ 217 1. Judiciariser à bon escient ...................................................................................................... 217

a) L’opportunité des poursuites : graduer la réponse .................................................... 217 (1) Ne pas exclure systématiquement les femmes des procédures judiciaires

...................... 217

(2) Adapter la réponse judiciaire aux mineurs ................................................................... 218

b) Améliorer la formation des juges en matière d’antiterrorisme ................................. 219 2. Renforcer l’efficacité du dispositif judiciaire antiterroriste .................................................... 221

a) Garantir la cohérence des incriminations pénales ...................................................... 221 b) Renforcer l’efficacité de la procédure pénale : permettre l’effectivité des

dispositifs fréquemment utilisés en matière d’enquête antiterroriste ....................... 224 (1) Créer un régime juridique de saisies de données informatiques .................................... 224 (2) Permettre l’application du dispositif de captation des données informatiques ............... 225 (3) Dématérialiser les échanges entre le juge des libertés et de la détention et le parquet

de Paris ....................................................................................................................... 227 c) Pour une meilleure articulation avec la procédure du droit de la presse ................. 228

3. Œuvrer à une meilleure coopération pénale .......................................................................... 231 a) Développer l’entraide judiciaire européenne ............................................................. 231

b) Lever les obstacles aux coopérations judiciaires bilatérales ...................................... 232 c) Généraliser la délivrance de mandats de recherche ................................................... 233

4. Neutraliser les phénomènes carcéraux de radicalisation ........................................................ 234 a) Permettre une pratique apaisée des cultes pour ne pas renforcer les

phénomènes de radicalisation ..................................................................................... 234 (1) Ne pas négliger les difficultés liées à la détention des objets cultuels et à

l’alimentation confessionnelle ...................................................................................... 234 (2) Faciliter l’accès des détenus aux aumôniers .................................................................. 236 (a) Déterminer les besoins des aumôneries nationales ....................................................... 237 (b) Mettre en place les conditions nécessaires à un recrutement d’aumôniers aptes àrépondre aux phénomènes de radicalisation ....................................................................... 241 (i) Formaliser et systématiser les contrôles pour une meilleure confiance réciproque .......... 241

(ii) À terme, privilégier une formation labellisée des aumôniers ........................................ 242 (iii) Renforcer l’attractivité de cette activité ...................................................................... 244

b) Anticiper les comportements radicalisés .................................................................... 245 (1) Donner les moyens de leurs actions aux personnels de surveillance .............................. 246 (a) Renforcer les effectifs et la formation des personnels .................................................... 246 (b) Davantage sécuriser les établissements pénitentiaires pour faciliter le travail dessurveillants ...................................................................................................................... 247 (2) Engager une réflexion sur les méthodes de travail du renseignement pénitentiaire ........ 248

c) Organiser des régimes spécifiques de gestion de la détention adaptés auxdifférents profils de la radicalisation carcérale ........................................................... 249 (1) Un préalable essentiel : l’évaluation de la dangerosité des détenus radicaux .................. 249 (a) Aménager les critères actuels ...................................................................................... 249

(b) S’appuyer sur le Centre national d’évaluation ............................................................. 250 (2) Contrôler la propagation du discours en définissant une politique d’affectation et

de contrôle dans les établissements .............................................................................. 250 (a) L’affectation dans les maisons centrales des condamnés définitifs ................................. 251 (b) Une politique spécifique d’affectation des détenus au sein des maisons d’arrêts ............ 251 (3) Des programmes spécifiques adaptés aux situations individuelles qui associent des

professionnels du milieu ouvert ................................................................................... 253


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5. Renforcer le suivi judiciaire des condamnés pour terrorisme pendant et après leur peine ....... 254 a) Renforcer l’action des services pénitentiaires d’insertion et de probation ............... 255

(1) Donner aux SPIP les moyens humains nécessaires ........................................................ 255 (2) Adapter les méthodes de travail des SPIP à la particularité du phénomène

................... 256

b) Mieux utiliser les mesures de sûreté ........................................................................... 258

(1) Permettre l’application de la mesure de surveillance judiciaire d es personnesdangereuses aux condamnés terroristes ........................................................................ 258

(2) Inscrire les condamnés terroristes dans un fichier ......................................................... 259

EXAMEN EN COMMISSION ................................................................................................. 261

CONTRIBUTION DE MME GOULET ET M. REICHARDT, CO PRÉSIDENTS, AUNOM DES GROUPES UDI-UC ET UMP ............................................................................... 311

CONTRIBUTION DU GROUPE CRC ................................................................................... 315

CONTRIBUTION DE JEAN-YVES LECONTE, SÉNATEUR (SOC.) DES FRANÇAISÉTABLIS HORS DE FRANCE ................................................................................................ 317

ANNEXES ................................................................................................................................. 319


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INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

La création d’une commission d’enquête sur l'organisation et les

moyens de la lutte contre les réseaux djihadistes en France et en Europe a étédemandée le 4 juin 2014 par Mme Nathalie Goulet, M. François Zocchetto etles membres du groupe UDI-UC. À la suite de l’avis favorable donné le17 juillet par la commission des lois sur le rapport de M. Jean-Pierre Sueur,cette commission d’enquête a tenu sa réunion constitutive le 22 octobre 2014.

A la date du 9 mars 2015, les services de renseignement avaientrecensé un total de 1 432 ressortissants français partis vers les zones decombat syro-irakiennes, 413 se trouvant effectivement dans les zones decombats, dont 119 femmes. Un total de 261 personnes auraient quitté leterritoire syro-irakien, dont 200 pour regagner la France. 85 seraientprésumées décédées sur place et 2 seraient emprisonnées en Syrie. Bien quela motivation affichée par ces personnes pût être de rejoindre desorganisations humanitaires ou de participer aux côtés de l’armée syriennelibre au combat contre Bachar el-Assad, la plupart ont rejoint des groupesterroristes. Dans la grande majorité des cas, les familles, hostiles à ce départ,n’ont rien pu faire pour l’éviter. Si les grandes villes sont particulièrementtouchées par ce fléau, quasiment aucune partie de notre territoire n’estépargnée.

Un tel phénomène n’est pas sans précédent dans notre pays, de tels

départs vers des zones de combats ayant déjà eu lieu par le passé,notamment vers la Bosnie, l’Afghanistan, la Somalie ou encore le Mali. Sonampleur est, en revanche, inédite.

Cette singularité explique en partie le premier constat fait par votrecommission d’enquête : alors que l’accélération des départs vers la zonesyro-irakienne avait sans doute déjà commencé en 2012, il a fallu attendrele printemps 2014 pour que soit mis en place un plan anti-jihadcomprenant notamment l’instauration d’un point de contact pour lesfamilles souhaitant signaler la radicalisation d’un proche . Or on doitconstater que ce type de dispositifs de prévention des départs existait déjà

depuis plusieurs années dans d’autres pays comparables au nôtre, comme lemontre l’étude de droit comparé annexée au présent rapport. Ainsi,l’Allemagne avait mis en place dès le 1er janvier 2012 un centre d’information


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sur la radicalisation, chargé notamment de dispenser des conseils et derépondre aux questions des personnes confrontées à la radicalisation d’unproche. L’existence plus précoce d’un tel « capteur » dans notre pays aurait

sans doute permis aux pouvoirs publics de réagir beaucoup plus rapidementà l’accroissement des départs consécutif à la crise syrienne. Le présentrapport apporte des éléments permettant d’expliquer le caractèrerelativement tardif de l’implication des autorités françaises dans des actionsde prévention de la radicalisation. Il convient toutefois de souligner qu’entout état de cause, dans ce domaine en particulier, l’action du Gouvernementet du législateur doit être complétée et prolongée par des initiatives descollectivités locales, des associations et des différents acteurs de la société.Mieux encore, certaines actions spécifiques comme le développement d’uncontre-discours ne peuvent se montrer efficaces que si, précisément, elles

sont assumées par la société civile et non seulement par le pouvoir exécutif.À cet égard, la mobilisation observée au lendemain des attentats de janvierlaisse espérer que nombre de nos concitoyens seront prêts à s’engager pourlutter au quotidien contre les processus de radicalisation.

Second constat : malgré ses qualités reconnues par l’ensemble de nospartenaires, notre dispositif de renseignement, dont une partie a étéprofondément réformée depuis 2008, doit s’adapter à la situation que nousconnaissons à la suite des drames que nous avons vécus . À cet égard, ilsemble difficile de nier que les problèmes rencontrés par le renseignement

territorial, véritable parent pauvre de la réforme de 2008, se sont révéléscomme étant de réels handicaps dès lors que la menace ne résidait plus dansquelques organisations terroristes dûment identifiées et surveillées maisdans des milieux beaucoup plus larges et diffus. En effet, la qualité desrelations des services de renseignement intérieur avec l’ensemble des acteursde la vie sociale joue un rôle crucial dans ce domaine dès lors qu’il n’existeplus une frontière nette entre un cas sans dangerosité immédiate relevantd’un simple suivi et un phénomène de radicalisation violente nécessitant uneprise en charge immédiate.

Autre effet de ce caractère plus diffus et multiforme de la menace,

certains services compétents en matière de terrorisme, dont la coordinationreste perfectible, sont rapidement arrivés aux limites de leurs capacitéshumaines et techniques. Le suivi permanent d’une personne considéréecomme dangereuse est en effet extrêmement coûteux en hommes et enmatériel. Encore faut-il au préalable déterminer ce qui caractérise ladangerosité d’un individu, ce qui est devenu un défi redoutable comme lemontre le fait que nombre des personnes repérées depuis la mise en placed’un dispositif spécifique par les pouvoirs publics étaient auparavantinconnues des services. Cette difficulté d’évaluation de la dangerosité vautégalement pour les personnes revenues d’un théâtre d’opération djihadiste et

dont le discours de repentance souvent stéréotypé peut aussi bien traduireun réel désengagement de la lutte que dissimuler une volonté inentamée decontinuer à s’impliquer dans les agissements de groupes terroristes.


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Dès lors, la question de la « judiciarisation » revêt une importancetoute particulière pour les services de renseignement. En effet, s’il atoujours été nécessaire pour ceux-ci de choisir à chaque instant entre saisir la

justice afin de mettre fin à une menace et attendre que l’intéressé soitdavantage engagé dans un parcours terroriste pour obtenir ensuite unerépression plus sévère, le risque accru de passage à l’acte par des individusengagés dans ce que l’on a pu qualifier de « djihad en accès libre » incite lesservices à demander l’ouverture d’une enquête de plus en plus tôt, au risqueque les personnes concernées échappent à la sanction. La question se pose enparticulier pour les personnes de retour de Syrie ou d’Irak, pour lesquelles ilest très difficile de recueillir des éléments sur leurs agissements dans ce pays,et dont la dangerosité lorsqu’elles rentrent en France est des plus difficiles àévaluer. De plus, du fait de la charge de travail liée au nombre d’individus à

surveiller en amont, la direction générale du renseignement intérieur (DGSI)dispose sans doute de moins de moyens pour continuer à alimenter lesdossiers des personnes déjà placées sous main de justice.

En outre, l’insuffisance d’un cadre juridique clair délimitant lesprérogatives des services, prévoyant un contrôle effectif et protégeant lesagents, rendait sans doute plus difficile la pleine mobilisation des services.L’adoption du projet de loi sur le renseignement, en cours d’ex amen àl’Assemblée nationale, devrait permettre de remédier à cette lacune.

Certaines difficultés que l’on pouvait croire surmontées sont

également réapparues dans la chaîne de la répression policière etjudiciaire. Ainsi, la fluidité du passage entre la phase de renseignement etcelle du traitement judiciaire est souvent insuffisante malgré la spécificité dela DGSI qui comprend une partie vouée aux enquêtes judiciaires. En outre, ilest nécessaire que les magistrats du pôle antiterroriste de Paris puissents’appuyer sur l’excellence des services d’enquête compétents en la matière,au premier rang desquels la sous-direction antiterroriste de la directioncentrale de la police judiciaire, la section antiterroriste de la direction de lapolice judiciaire de la préfecture de police et la DGSI, celle-ci s’étant vureconnaître un rôle de chef de file dans le domaine de la lutte contre le

terrorisme d’inspiration djihadiste. Or, la pratique de la co-saisine de sesservices semble engendre des dysfonctionnements.

Si l’organisation de la justice antiterroriste, marqué par laspécialisation de la juridiction de Paris, semble pour sa part permettre detraiter dans de bonnes conditions des affaires de terrorisme qui semultiplient, la phase ultérieure d’incarcération suscite quant à elle de trèsnombreuses interrogations, comme en témoigne le débat qui a suivi ladécision de regrouper certains détenus radicalisés au sein de la maisond’arrêt de Fresnes. Les problèmes des prisons sont bien connus et ont étédûment analysés par certains de nos collègues. La nécessité d’une prise encharge particulièrement poussée des condamnés radicalisés fait ressortiravec une acuité toute particulière ce qui manque encore dans nos


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établissements pénitentiaires pour que la situation soit satisfaisante. Ainsi,tant le renseignement pénitentiaire que la prise en charge personnalisée envue d’une sortie de la radicalisation y apparaissent encore pour le moins

perfectibles.Deux autres sujets ont suscité une préoccupation toute particulière

de votre commission d’enquête tant ils apparaissent difficiles à appréhenderet à maîtriser pour les pouvoirs publics. Il s’agit d’abord de l’utilisationd’Internet par les réseaux djihadistes à des fins d’organisation ou pourpropager des messages et des vidéos d’apologie du terrorisme susceptiblesd’être lus ou vues par des personnes connectées en n’importe quel point denotre territoire. Le fort investissement de la police, de la gendarmerie et desservices de renseignement se heurte dans ce domaine à l’ex trême

éparpillement des supports (sites, plateformes diverses, réseaux sociauxindépendant ou rattachés à d’autres médias, etc.), au fait qu’ils sont souventhébergés à l’étranger et à la facilité de remettre en ligne un contenu retiré ousupprimé. Si plusieurs mesures importantes ont récemment été prises, dontla possibilité, pour l’administration, d’exiger d’un fournisseur d’accès leblocage d’un contenu faisant l’apologie du terrorisme, elles apparaissentencore insuffisantes.

Autre sujet majeur de préoccupation, le financement du terrorismeéchappe encore en partie à la surveillance et au contrôle des forces desécurité et de la justice. Dans ce domaine, les flux importants qui alimentent

les organisations structurées et qui font l’objet de mesures prises par l’ONUet de recommandations du Groupe d’action financière (GAFI) ne sont passeuls en cause : le micro-financement des départs vers la zone syro-irakienned’individus ou de petits groupes - quelques centaines d’euros tout au plussuffisent pour faire le voyage jusqu’à la frontière syrienne – constituent unnouveau défi pour les services de sécurité, au premier rang desquels Tracfin.

Enfin, votre commission d’enquête a accordé une attentionparticulière à la coopération antiterroriste entre pays-membres de l’Unioneuropéenne ainsi qu’à la coopération entre notre pays et les États -Unisd’une part et la Turquie d’autre part .

Lors de son déplacement à Bruxelles, une délégation de votrecommission d’enquête a ainsi pu prendre la mesure de la mobilisation de sinstances communautaires et de plusieurs des États-membresparticulièrement impliqués dans la lutte antiterroriste, tout en relevant desfailles dont certaines devraient être prochainement réduites – il en est ainsides insuffisances du contrôle aux frontières de l’espace Schengen ou del’absence de PNR à l’échelle de l’Union européenne - tandis que d’autreappellent des évolutions plus profondes, comme une coopération accrueentre les services de renseignement des États membres. En tout état de cause,

les filières djihadistes constituent bien un défi pour l’ensemble des paysde l’Union européenne et s’en tenir à des mesures purement nationalesreviendrait à renoncer à toute efficacité .


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Le déplacement d’une délégation de la commission d’enquête àWashington a ensuite été l’occasion de prendre conscience que lespréoccupations de nos alliés américains sont identiques aux nôtres en la

matière et que leur expérience dans le domaine de la lutte antiterroristeconstitue une précieuse source d’enseignements – y compris par les erreursou les dérives qui ont pu être constatées.

Compte tenu du caractère de point de passage quasi-obligé duterritoire de ce pays pour les djihadistes se rendant en Syrie ou en Irak, lacoopération avec la Turquie constituait également un sujet majeur depréoccupation pour votre commission d’enquête, qui a décidé d’y envoyerune délégation. Ce déplacement, au cours duquel la délégation a fait étape àAnkara, Istambul et Gaziantep à la frontière turco-syrienne, est intervenu

peu de temps après celui effectué par le ministre de l’Intérieur à la suite del’échec de la reconduite de trois djihadistes en France depuis la Turquie. Ladélégation de votre commission a pu constater les progrès accomplisdepuis cet événement dans l’effectivité de la coopération entre les deuxpays, grâce en particulier au travail des services français très mobilisés sur lesujet de la lutte contre les filières djihadistes.

Après avoir développé cette analyse des points faibles de notredispositif de lutte antiterroriste, votre rapporteur avait comme objectif defaire des propositions afin d’en améliorer l'efficacité.

À cet égard, les suggestions recueillies lors des nombreusesauditions (plus de 50) ont été précieuses1. Elles ont été largement complétéesà la suite d’une analyse approfondie des problèmes existants. Certaines deces propositions ont déjà été faites antérieurement par des membres de votrecommission d’enquête, tandis que d’autres sont inédites. Elles sontprésentées tout au long de la deuxième partie du rapport et organisées selonles six axes suivants :

- prévenir la radicalisation (propositions n° 1 à 13) ;

- renforcer la coordination et les prérogatives des servicesantiterroristes (propositions n° 14 à 31) ;

- contrer le « djihad » médiatique (propositions n° 32 à 42) ;

- tarir le financement du terrorisme (propositions n° 43 à 54) ;

- mieux contrôler les frontières de l’Union européenne (propositions n° 55 à 74) ;

- adapter la réponse pénale et carcérale (propositions n° 75 à 110).

1 Ces auditions ayant eu lieu à huis-clos, leur compte-rendu ne figure pas en annexe. En revanche, latable ronde consacrée à Internet et celle consacrée au droit comparé de la lutte antiterroriste étaient

publiques et leur compte-rendu est annexé au présent rapport.


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La commission a également évoqué l’importante question du traitementmédiatique des actes de terrorisme pages 176 à 178.

Par ailleurs, votre commission d’enquête ne méconnaît pas les enjeux liésaux fragilités de la société, qui nourrissent aussi la radicalisation. La question de laprévention est traitée dans la première partie. Les amendements présentés lors del’examen du présent rapport par Mmes Bariza Khiari et Esther Benbassa sur unesérie de thèmes liés à ces fragilités (discriminations, décrochage scolaire, chômageetc.) ont été retirés par leurs auteurs au motif que le Président du Sénat, à lademande du Président de la République, travaille sur ces problématiques.


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LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION D’ENQUÊTE

A. PRÉVENIR LA RADICALISATIONProposition n° 1 : Mettre en place des actions obligatoires et in situ deformation à la détection de la radicalisation, à destination des acteurs deterrain (personnels enseignants, conseillers d’éducation, personnels de laprotection judiciaire de la jeunesse et de l’aide sociale à l’enfance, éducateurssportifs, magistrats en charge des affaires familiales, assistants sociaux,personnels pénitentiaires, personnels des organismes de sécurité sociale,professionnels de la santé mentale), coordonnées au plan national par lecentre national d’assistance et de prévention de la radicalisation (CNAPR).

Proposition n° 2 : Rendre le CNAPR indépendant de l’unité de coordinationde la lutte antiterroriste (UCLAT) et lui donner un statut interministériel.

Proposition n° 3 : Renforcer très sensiblement les moyens du CNAPR afind’élargir ses horaires d’ouverture au public, pour parvenir à un servicefonctionnant en permanence (24 heures sur 24), et lancer une importantecampagne de communication visant à faire connaître cet organisme et sescoordonnées, afin qu’il puisse être facilement contacté par le plus largepublic possible.

Proposition n° 4 : Organiser un échange d’informations systématique entreles cellules de veille préfectorales et les maires au sujet des personnes

radicalisées ou en voie de radicalisation. Proposition n° 5 : Élaborer, sous la responsabilité du CNAPR et avec leconcours des représentants des cultes, une grille d’indicateurs listant lesdifférents comportements susceptibles de signaler l’engagement dans unprocessus de radicalisation. Cet outil, qui ne comprendra aucune dispositionsusceptible d’être stigmatisante à l’égard d’une religion, devra être partagéet utilisé par l’ensemble des acteurs concernés.

Proposition n° 6 : Intégrer dans les programmes scolaires une formation à laréception critique des contenus diffusés sur Internet.

Proposition n° 7 : Mettre en place un organisme interministériel dédié àl’observation du discours de propagande et de recrutement djihadiste, etpermettant de suivre ses évolutions.

Proposition n° 8 : Charger le CNAPR d’élaborer des programmes de contre-discours adaptés aux différents profils visés. Pour leur diffusion, donner unrôle privilégié aux associations, investir prioritairement Internet etnotamment les réseaux sociaux, et s’appuyer sur la parole d’anciensdjihadistes ou extrémistes repentis, dans des conditions à définir strictement.

Proposition n° 9 : Introduire un programme d’enseignement laïque du fait

religieux dans le cadre scolaire.


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Proposition n° 10 : Mettre en œuvre, sous le pilotage du CNAPR, desprogrammes individualisés de réinsertion des personnes engagées dans un

processus de radicalisation djihadiste, en développant dans chaquedépartement des initiatives locales et des partenariats avec des acteurspublics et privés, notamment associatifs.

Proposition n° 11 : Désigner un référent chargé de suivre en temps réelchacune des personnes repérées comme étant radicalisées ou en voie deradicalisation. Ce référent sera désigné par la cellule préfectorale et luirendra compte régulièrement.

Proposition n° 12 : La France doit s’engager pleinement pour être l’un despromoteurs et des principaux acteurs du réseau européen de vigilance face à

la radicalisation (radicalisation awareness network – RAN). Proposition n° 13 : Instaurer, dans chaque département, unaccompagnement systématique du processus de sortie de la radicalité, sousla forme d’un suivi social et, le cas échéant, d’un suivi psychologique oupsychiatrique.

B. RENFORCER LA COORDINATION ET LES PRÉROGATIVES DESSERVICES ANTITERRORISTES

Proposition n° 14 : Créer un document de politique transversale (DPT)consacré à la politique de lutte contre le terrorisme.

Proposition n° 15 : Systématiser le retour d’informations des servicesutilisateurs du renseignement aux services émetteurs afin que ces dernierssoient informés de la suite donnée aux renseignements transmis et puissentassurer un meilleur suivi des dossiers dont ils ont la charge.

Proposition n° 16 : Tripler dans un délai rapide les effectifs du bureau durenseignement pénitentiaire : la création d’au moins 100 postes estindispensable.

Proposition n° 17 : Organiser une coopération structurelle entre le bureau durenseignement pénitentiaire et les services de renseignement concernés, enparticulier avec le service central du renseignement territorial (SCRT). Proposition n° 18 : Attribuer à l’unité de coordination de la lutteantiterroriste (UCLAT) le statut de service interministériel à compétencenationale, sous l’autorité d’emploi du ministre de l’intérieur.

Proposition n° 19 : Composer l’unité de coordination de la lutteantiterroriste (UCLAT) pour moitié au moins de personnes détachées desservices faisant l’objet de la coordination.

Proposition n° 20 : Augmenter les moyens humains et matériels du servicecentral du renseignement territorial (SCRT) et adapter en permanence

l’implantation, les effectifs et les moyens des services départementaux durenseignement territorial à la réalité des menaces.


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Proposition n° 21 : Organiser une coopération effective et systématique entreles services départementaux du renseignement territorial (SDRT) et les

implantations locales de la gendarmerie. Proposition n° 22 : Dans le cadre de l’augmentation annoncée des effectifsdes services de renseignement, recruter en priorité des personnels dotés decompétences techniques et linguistiques particulières.

Proposition n° 23 : Mettre en œuvre un programme national decryptographie (cryptage/décryptage) en mobilisant notamment lesressources de l’ANSSI. Accroître le nombre des personnels compétents en cesdomaines dans tous les services concernés.

Proposition n° 24 : Formaliser les échanges d’informations entre forces de

l’ordre et acteurs de la sécurité privée en fonction des situations locales. Proposition n° 25 : Donner un statut légal aux informations collectées dansle cadre du travail de renseignement.

Proposition n° 26 : Créer, dans le domaine de la lutte contre les filièresdjihadistes, des « task forces » permettant aux services de sécurité de mettreleurs moyens en commun et de partager leurs informations.

Proposition n° 27 : Donner un fondement légal à la pratique existante de laréquisition administrative autorisant un service de renseignement à solliciterdes informations auprès d’autres administrations ou entités parapubliques,

après consultation de la Commission nationale de l’informatique et deslibertés.

Proposition n° 28 : Après avis de la Commission nationale de l’informatiqueet des libertés, autoriser les services consulaires à interroger les organismesde sécurité sociale sur des situations individuelles et prévoir des modalitésde réponse rapide.

Proposition n° 29 : Ouvrir l’accès des fichiers de police (fichiers desdocuments volés ou perdus d’Interpol et fichier des personnes recherchées)et de justice (traitement des antécédents judiciaire) aux services derenseignement qui n’y ont pas actuellement accès, dans les conditions

définies par la Commission nationale de l’informatique et des libertés. Proposition n° 30 : Prévoir par la loi la possibilité pour les services derenseignement de mieux exploiter certains fichiers auxquels ils ont accès, dèslors qu’il s’agit de recherches dont l’objectif est précis et limité à leur mission(ce qui exclut les croisements généralistes) et que cette évolution s’exerce dans les conditions définies par la Commission nationale informatique etlibertés et sous son contrôle.

Proposition n° 31 : Lister dans la loi les services de renseignement dont lesagents peuvent utiliser une identité d’emprunt ou une fausse qualité.


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C. CONTRER LE « DJIHAD » MÉDIATIQUE

Proposition n° 32 : Augmenter de 80 agents les effectifs de l’office central de

lutte contre la criminalité liée aux technologies de l’information et de lacommunication (OCLCTIC) dont au moins 30 seraient affectés à laplateforme PHAROS.

Proposition n° 33 : Compléter l’article 421-2-5 du code pénal afin que lacopie et la diffusion intentionnelle de contenus figurant sur la listementionnée à l’alinéa 2 de l’article 6-1 de la loi pour la confiance dansl’économie numérique (LCEN) soient punies des mêmes peines que laprovocation à des actes de terrorisme en utilisant un service decommunication au public en ligne, lorsque la copie et la diffusion de ces

contenus ne répondent pas à un objectif légitime. Proposition n° 34 : Mettre en œuvre une procédure normée pour lanotification d’un contenu litigieux par un tiers à un hébergeur et mettre àdisposition les documents mentionnant cette procédure dans toutes lesmairies et sur Internet.

Proposition n° 35 : Imposer aux acteurs d’Internet de permettre auxinternautes de signaler des messages contraires à la loi en un seul clic.

Proposition n° 36 : Supprimer le dispositif pénal figurant au 4. du I del’article 6 de la loi pour la confiance dans l’économie numérique (LCEN) réprimant les signalements abusifs.

Proposition n° 37 : Intégrer l’ensemble des acteurs d’Internet dans la LCEN.

Proposition n° 38 : Alourdir significativement les peines d’amendesencourues en cas de violation des obligations de la LCEN.

Proposition n° 39 : Imposer aux acteurs d’Internet soumis à des obligationsde transmission ou de coopération la fourniture de données décryptées.

Proposition n° 40 : Faire appliquer à tout prestataire, même étranger, ayantune activité secondaire en France ou y fournissant des services gratuits, lesobligations prévues par la LCEN, d’une part, et le code des postes et des

communications électroniques, d’autre part.

Proposition n° 41 : Inciter les opérateurs à instaurer des sanctions graduéesau sein de leurs plateformes, allant du message privé de mise en garde à lafermeture définitive du compte. Rendre possible des actions de contre-discours dans le cadre de ce processus.

Proposition n° 42 : La France doit engager des coopérations internationalesafin de lutter contre les « cyberparadis », en définissant une « liste grise » despays partiellement coopératifs et une « liste noire » des pays non-coopératifs.


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D. TARIR LE FINANCEMENT DU TERRORISME

Proposition n° 43 : Créer un programme européen de surveillance du

financement du terrorisme fondé sur un accès régulé aux données SWIFT. Proposition n° 44 : Uniformiser les statuts et les prérogatives des cellules derenseignement financier (CRF) européennes en s’inspirant de l’exemplefrançais et permettre le partage d’informations entre ces dernières.

Proposition n° 45 : Développer une culture du renseignement financier ausein de la communauté française du renseignement et systématiser letransfert à TRACFIN des cibles suivies par les services opérationnels derenseignement, conformément à l’article L. 561-27 du code monétaire etfinancier.

Proposition n° 46 : Doubler les effectifs de TRACFIN affectés à la lutte contrele financement du terrorisme.

Proposition n° 47 : Instaurer une unité de direction pour les structuresadministratives chargées du renseignement financier (TRACFIN) et de lamise en œuvre des sanctions (services compétents de la direction du Trésor).

Proposition n° 48 : Donner à TRACFIN un pouvoir de réquisitiond’informations auprès des opérateurs de voyage ou de séjour ainsi que desentreprises du secteur des transports.

Proposition n° 49 : Créer un formulaire de déclaration des espèces commun

à tous les pays de l’Union européenne. Proposition n° 50 : Uniformiser les modalités des contrôles des espèces enrendant obligatoire la remise d’un formulaire aux autorités douanières.

Proposition n° 51 : Renforcer les obligations de justification d’identité pourl’acquisition de cartes bancaires pré-payées et réduire significativement leplafond des sommes (500 euros) pouvant y être stockées.

Proposition n° 52 : Revoir le cadre juridique de la pratique du financementparticipatif (crowdfunding) et accroître la surveillance de ses opérateurs.

Proposition n° 53 : En cas de règlement en espèces des titres de transports

internationaux, imposer au vendeur de s’assurer, par tous moyens, del’identité du payeur et du voyageur. À cet effet, engager une concertationavec le syndicat national des agences de voyage.

Proposition n° 54 : Renforcer la régulation des opérateurs de« cash-transfert ».


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E. MIEUX CONTRÔLER LES FRONTIÈRES DE L’UNION EUROPÉENNE

Proposition n° 55 : Achever la signature des accords de réadmission

Schengen et s’assurer de l’application par nos partenaires européens desinterdictions de sortie du territoire.

Proposition n° 56 : Inscrire dans le fichier des personnes recherchées lesdécisions de remise des documents justificatifs de l’identité prises dans lecadre d’un contrôle judiciaire.

Proposition n° 57 : Faire connaître par une campagne de communication laprocédure d’OST permettant aux parents de s’opposer à la sortie duterritoire de leur enfant mineur. Les informer systématiquement del’existence de cette procédure lors de la délivrance d’un passeport ou d’une

carte nationale d’identité pour leur enfant. Procéder à une évaluation dudispositif d’OST dans l’année qui vient. Si l’efficacité de celui-ci n’apparaîtpas suffisante, rétablir l’autorisation parentale de sortie du territoire.

Proposition n° 58 : Instaurer des contrôles systématiques aux frontières del’espace Schengen sur la base de critères appliqués uniformément dans tousles États membres.

Proposition n° 59 : Augmenter les effectifs de la police de l’air et desfrontières (PAF) pour concilier l’objectif de contrôles approfondis plussystématiques et la fluidité des passages aux frontières.

Proposition n° 60 : Programmer le système de Passage Automatisé RApideaux Frontières Extérieures (PARAFE) afin qu’il fonctionne sur la base d’uncontrôle des personnes approfondi et systématique.

Proposition n° 61 : Transmettre systématiquement au fichier des documentsde voyage perdus ou volés d’Interpol (SLTD) les informations liées auxcartes nationales d’identité volées ou perdues.

Proposition n° 62 : Dissocier, au sein du système de contrôle et vérificationautomatiques des documents sécurisés (COVADIS) de la police de l’air et desfrontières (PAF), les contrôles de documents des contrôles de personnes.

Proposition n° 63 : Doter la police de l’air et des frontières (PAF) des moyenstechniques pour effectuer des contrôles « en mobilité » au plus près despasserelles de débarquement des avions.

Proposition n° 64 : Œuvrer en faveur de l’harmonisation des modalités dedélivrance des visas de court séjour pour accéder à l’espace Schengen.

Proposition n° 65 : Créer un signalement « combattant étranger » dans lesystème d’information Schengen de deuxième génération (SIS II).


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Proposition n° 66 : Prendre des initiatives au plan européen afin quel’ensemble des pays de l’Union européenne utilisent plus systématiquement

le signalement aux fins de surveillance discrète ou de contrôle spécifiquedans le système d’information Schengen de deuxième génération (SIS II).

Proposition n° 67 : Modifier le code Schengen pour permettre la réalisationde contrôles approfondis aux frontières de l’espace européen de manièrepermanente.

Proposition n° 68 : Créer un corps de garde-frontières européens chargé devenir en soutien aux services homologues des États membres.

Proposition n° 69 : Autoriser FRONTEX à effectuer des vérifications etinspections inopinées auprès des services nationaux chargés des contrôles

aux frontières. Proposition n° 70 : Assujettir les mouvements d’armes à feu inactivesremises en état de fonctionnement létal aux obligations inscrites dans ladirective 91/477.

Proposition n° 71 : Faire connaître le programme d’Interpol sur les armes àfeu et promouvoir l’utilisation des bases de données qui y sont rattachées.

Proposition n° 72 : Rétablir la vérification de concordance documentaire aumoment de l’embarquement des vols aériens.

Proposition n° 73 : Adopter le plus rapidement possible la directiveeuropéenne sur le PNR.

Proposition n° 74 : Renforcer la coopération de l’Union européenne aveccertains pays de la région syro-irakienne, en particulier la Turquie.

F. ADAPTER LA RÉPONSE PÉNALE ET CARCÉRALE

Proposition n° 75 : Former les élèves magistrats aux phénomènes deradicalisation.

Proposition n° 76 : Décentraliser dans tous les tribunaux de grande instance

(TGI) une formation continue sur les questions de radicalisation, ouverte àl’ensemble des magistrats.

Proposition n° 77 : Subordonner la nomination des assesseurs du tribunalpour enfants du TGI de Paris à des compétences spécifiques dans le domainede la prévention de la radicalisation et de la lutte contre celle-ci.

Proposition n° 78 : Former spécifiquement les assesseurs des juridictionsd’application des peines de Paris à la problématique de l’application despeines pour terrorisme, dans l’attente d’une nouvelle affectation de jugesd’application des peines spécialisés dans l’antiterrorisme.


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Proposition n° 79 : Mettre en cohérence l’infraction de recrutement terroristeavec les autres dispositifs de l’arsenal pénal antiterroriste, soit par la

suppression de l’article 421-2-4 du code pénal, soit par une réécriture desarticles 421-2-4 et 421-2-5.

Proposition n° 80 : Étendre la circonstance aggravante prévue pour lesattaques contre les systèmes de traitement automatisé de données (STAD)mis en œuvre par l’État à l’ensemble des STAD mis en œuvre par les opérateurs d’importance vitale au moyen d’une modification desarticles 323-3 et 323-4-1 du code pénal.

Proposition n° 81 : Organiser la compétence concurrente de la juridiction deParis pour les attaques contre les STAD de l’État et contre ceux desopérateurs d’importance vitale.

Proposition n° 83 : Rendre effectif le dispositif de captation des données àdistance de l’article 706-102-1 du code de procédure pénale.

Proposition n° 84 : Permettre au juge des libertés de la détention de signerélectroniquement les autorisations prévues par les articles 706-89 à 706-96 ducode de procédure pénale.

Proposition n° 85 : Faciliter l’accès des magistrats aux éléments judiciairesissus des fichiers d’analyse criminelle d’Europol.

Proposition n° 86 : Décerner systématiquement des mandats de recherche

pour les personnes ayant des velléités de départ ou étant parties pour unthéâtre d’opérations terroristes.

Proposition n° 87 : Formaliser les échanges entre l’administrationpénitentiaire et les autorités du culte pour éviter les incidents liés à l’exercicedu culte en milieu pénitentiaire.

Proposition n° 88 : Déterminer, sous le contrôle du contrôleur général deslieux de privation de liberté, les besoins en heures d’aumônerie.

Proposition n° 89 : Renforcer la procédure d’agrément des aumôniers deprisons en formalisant et en systématisant les pratiques d’enquête préalable,ainsi qu’en effectuant un réexamen à échéance régulière des agréments desintervenants d’aumônerie.

Proposition n° 90 : Évaluer et certifier les modules de formation pratiquespécifiques à l’activité d’intervenant d’aumônerie dans les établissementspénitentiaires.

Proposition n° 91 : Conditionner, dans des délais à déterminer, la délivrancede l’agrément d’aumônier pénitentiaire au suivi d’une formation théologiquediplômante et d’une formation pratique spécifique à l’activité d’aumônerieen milieu carcéral.


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Proposition n° 92 : Rattacher les intervenants cultuels au régime de sécuritésociale de la caisse d’assurance vieillesse, invalidité et maladie des cultes

(CAVIMAC). Identifier les aumôniers ne bénéficiant d’aucun rattachement àun régime de sécurité sociale pour permettre une couverture individuelleadaptée.

Proposition n° 93 : Déployer des portiques de détection dans toutes lesmaisons d’arrêt franciliennes et former les personnels de surveillance à l’utilisation de ces matériels.

Proposition n° 94 : Élargir les expérimentations en cours en matière debrouilleurs de téléphones portables à l’ensemble des maisons d’arrêt.

Proposition n° 95 : Formaliser la possibilité pour le bureau du

renseignement pénitentiaire de solliciter un appui technique oudocumentaire de la part des services de renseignement coordonnés parl’UCLAT, notamment la DGSI et le SCRT.

Proposition n° 96 : Permettre une évaluation par le Centre nationald’évaluation de l’ensemble des détenus susceptibles d’être radicalisés.

Proposition n° 97 : Affecter les condamnés définitifs pour des actes deterrorisme dans des quartiers séparés des maisons centrales adaptées à ladétention de détenus particulièrement signalés, permettant une prise encharge pluridisciplinaire.

Proposition n° 98 : Dans les maisons d’arrêt, isoler les individus radicalisésdans un quartier à l’écart de la population carcérale, dans la limite de 10 à15 personnes, pour permettre une prise en charge individualisée et adéquate.

Proposition n° 99 : Poursuivre les initiatives nationales et locales dedéradicalisation en milieu carcéral.

Proposition n° 100 : Développer un programme spécifique de prise encharge pour les détenus récemment engagés dans un processus deradicalisation.

Proposition n° 101 : Développer un programme spécifique de prise encharge pour les détenus revenant d’un théâtre d’opérations, comprenant uneprise en charge psychologique ou psychiatrique spécifique.

Proposition n° 102 : Mettre en place un programme de suivi des condamnéspour terrorisme débutant six mois avant la sortie de prison et s’étendantdurant au moins deux ans après la fin de l’incarcération.

Proposition n° 103 : Augmenter le nombre d’unités hospitalièresspécialement aménagées (UHSA) pour permettre une prise en chargeadaptée des détenus présentant des troubles mentaux engagés dans unprocessus de radicalisation.


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Proposition n° 104 : Poursuivre l’accroissement du nombre de postes ouvertsaux prochains concours de conseillers pénitentiaires d’insertion et de

probation (CPIP) dans les années qui suivront le plan prévoyant la créationde 900 postes en trois ans.

Proposition n° 105 : Sanctuariser le temps de formation des nouveaux CPIPet proscrire l’affectation de conseillers-stagiaires dans des établissements ensous-effectif.

Proposition n° 106 : Élaborer des référentiels des pratiques opérationnellesdes services pénitentiaires d’insertion et de probation (SPIP) pour prendre encharge les individus engagés dans un processus de radicalisation.

Proposition n° 107 : Fixer un délai très court entre la libération d’un

condamné pour actes de terrorisme et sa première rencontre avec le SPIP. Proposition n° 108 : Inclure dans le fichier des personnes recherchées (FPR)le non-respect des obligations imposées par les services pénitentiairesd’insertion et de probation (SPIP) aux condamnés pour des actes deterrorisme.

Proposition n° 109 : Étendre le domaine d’application du suivisocio-judiciaire aux infractions terroristes afin de permettre l’application desmesures de la surveillance judiciaire des personnes dangereuses (SJPD).

Proposition n° 110 : Enregistrer dans un fichier les personnes condamnées

pour des actes de terrorisme.


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DE L’IMPORTANCE DU CHOIX DES TERMES

Les termes utilisés pour décrire les phénomènes qui font l’objet duprésent rapport doivent être utilisés avec précaution, c’est pourquoi votrecommission d’enquête souhaite ici apporter quelques précisions desémantique.

D’abord, l’utilisation, pour qualifier un certain type de terrorisme,du terme « islamique » ou « islamiste », pose évidemment problème dès lorsque, comme l’ont souligné la plupart des intervenants entendus par votre

commission d’enquête, nombre de personnes qui se livrent à de tels actes neconnaissent que très peu les principes et les traditions de l’Islam, tel qu’il estpratiqué par des centaines de millions de personnes dans le monde. Par« islamique » ou « islamiste » il faut donc seulement entendre, lorsqu’il s’agitdu terrorisme, « se réclamant de l’islam » et non pas « d’essence islamique ».

Dans le langage courant, le terme de « Jihad » (souvent orthographiéDjihad) est utilisé depuis quelques années pour désigner la lutte armée, la« guerre sainte » qui serait menée au nom de l’Islam, et, en particulier, lesformes terroristes de cette guerre. Or le jihad désigne à l’origine, selon GillesKepel1, un effort qui consiste à s’élever par davantage de piété sur l’échelle

de la perfection humaine. C’est alors un terme connoté positivement quiévoque l’accomplissement de soi pour le bien au bénéfice de la sociétémusulmane. En un sens plus étroit, il existe toutefois une significationpolitique et sociale, voire militaire, du terme, qui est souvent déclinée endeux sous-catégories : le Djihad offensif et le Djihad défensif. Alors que lepremier légitime l’expansion de l’islam au Moyen-Âge et constitue un devoircollectif, c’est-à-dire qu’il peut être accompli par une armée tandis que lereste de la société continue à mener une vie ordinaire, le second est pluscontraignant puisqu’il constitue l’obligation individuelle, pour chaquemusulman, de défendre la terre d’islam lorsqu’elle est attaquée par des non

musulmans.Ce dernier type de Djihad reste exceptionnel puisqu’il suspend tous

les autres devoirs, même religieux, au profit de la mobilisation pour ladéfense de la communauté, et que sa mise en œuvre sans le discernementnécessaire pourrait se traduire par la dissension ou la guerre civile (« fitna »)des musulmans entre eux, au plus grand bénéfice de l’ennemi commun. Cedjihad défensif doit ainsi être déclaré ou du moins approuvé par desdocteurs de la foi (ou oulemas) ayant une autorité et un rayonnementsuffisant pour emporter l’adhésion des croyants.

1 Gilles Kepel, Jihad , Pouvoirs n° 104, janvier 2003.


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Ce n’est qu’à partir de 1980, après l’invasion de l’Afghanistan etsous l’influence active des pétromonarchies du Golfe, que ce type de Djihad

commence à être invoqué pour désigner une guerre planétaire pour lasauvegarde de l’Islam. Comme l’explique Gilles Kepel dans l’article précité,la période récente (depuis 1990) est ainsi marquée par une sorte de« prolifération » des Djihad, l’utilisation du mot s’éloignant de sasignification originelle.

En toute état de cause, que l’on considère que ce terme renvoie à uneffort personnel vers la perfection spirituelle ou à une guerre de défense dela terre l’Islam, il est certain que l’on assiste à un véritable dévoiement de sessignifications premières lorsqu’il est utilisé par des combattants rejoignantdes groupes terroristes dont les motivations sont incompatibles avec ce quela grande majorité des autorités musulmanes reconnues considèrent commelégitime. Toutefois, ce terme étant désormais passé dans le langage courantet s’étant imposé davantage qu’ « islamique ou islamiste » pour qualifier lesphénomènes dits de radicalisation - et cela particulièrement sous sa formesuffixée de « djihadisme », votre rapporteur continuera à l’utiliser même s’ildoit être clairement affirmé que ce qu’on appellera ici « djihadisme » est trèséloigné des conceptions traditionnelles et premières du « Djihad ».

Enfin, il faut noter que dans son récent rapport rédigé pour lafondation d’aide aux victimes du terrorisme1, Pierre Conesa utilise

l’expression de « mouvance radicale salafiste » voire de « salafisme jihadiste », estimant que le principal terreau du radicalisme est cemouvement politico-religieux à tendance totalitaire que constitue selon lui lesalafisme, né en Arabie Saoudite et qui se caractérise par l’interdiction de toute interprétation du Coran. D’autres spécialistes entendus par votrecommission d’enquête ont toutefois insisté fortement sur les différencesentre le salafisme et le radicalisme, en arguant du fait que le premier prendvolontiers une forme quiétiste et totalement a politique, ce pour quoi ceterme de « salafisme » sera employé ici avec précaution.

Enfin, une autre notion fréquemment employée dans les médias et

par la plupart de nos partenaires européens mérite quelque explication : ils’agit de la « déradicalisation ». Employé d’abord aux États-Unis et danscertains pays du Moyen-Orient, et depuis plusieurs années, par nospartenaires européens et par les instances communautaires, ce terme,désormais abondamment utilisé en France, recouvre une grande diversité designifications. Il convient d’abord sans doute de distinguer ladéradicalisation du désengagement.

1 Pierre Conesa, Quelle politique de contre-radicalisation en France ? , Rapport fait pour la fondation d’aide aux victimes du terrorisme, décembre 2014.


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Ainsi, selon Jean-Luc Marret et Louis Baral1, la déradicalisationconsiste en « un ensemble d’actions sociales, psychologiques ou comportementales

destinées à aider les individus radicalisés à renoncer à aller plus loin dans le processus conduisant à la violence physique ou verbale et à revenir à un mode de vielégal et pacifique ». Le désengagement, selon les mêmes auteurs, « se réfère le

plus souvent à la sortie d’un ou de plusieurs individus de la violence politique active(cas de figure des ex-djihadistes revenant de Syrie et d’Irak ».

Selon la définition de Farhad Khosrokhavar, les procédures dites dedéradicalisation consistent à ramener les individus qui se sont engagés dansl’islam radical vers une forme de normalité définie , sinon par uneréintégration sociale, du moins par le renoncement à la violence commemode privilégié d’action face aux maux de la société.

Or, votre rapporteur souhaite insister sur la complexité du processusainsi désigné qui, s’il doit avoir une quelconque chance d’aboutir, ne peut serésumer à l’application de quelques recettes psychologiques destinées àopérer une « rééducation » des individus concernés, qui aurait pour effet deles conduire à revenir mécaniquement à l’état mental qui était le leur avant laphase dite de radicalisation. C’est à une telle pratique, qui semblerait dèslors assez proche d’un « lavage de cerveau », que le terme de« déradicalisation » fait irrésistiblement songer. C’est pour se démarquer desconceptions mécanistes et simplistes de la déradicalisation que votre

rapporteur n’utilisera ici ce terme que pour évoquer les pratiques que nospartenaires européens désignent eux-mêmes par ce vocable. Pour le reste, ilsera plutôt question de réinsertion des personnes radicalisées, expression quipermet d’éviter de réduire abusivement ce processus à une simple opérationmécaniste et qui souligne sa dimension sociale et politique.

1 Jean-Luc Marret et Louis Baral, Pour une prévention française du terrorisme et dudjihadisme , Fondation pour la recherche stratégique, note 13/2014.


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I. L’ÉTAT DES LIEUX : UNE CRISE SANS PRÉCÉDENT

Notre pays a pris progressivement conscience, à partir de l’année

2013, d’un phénomène sans précédent par son ampleur sinon par sa nature :le départ de centaines de jeunes Français vers les zones de combat syro-irakiennes pour y rejoindre des groupes pour la plupart terroristes,singulièrement Daech, afin d’y accomplir ce qu’ils croient être le djihad. Cephénomène, comme votre commission d’enquête a pu en prendre conscienceau fil des auditions qu’elle a menées, est en réalité d’une grande complexité, tant il est vrai que ses causes sont indissociablement géopolitiques, sociales,religieuses, ou même psychologiques (A).

Après un moment de stupeur, voire d’incompréhension, leGouvernement et l’administration se sont pleinement emparés de ce sujet etont pris des mesures pour adapter un dispositif de lutte antiterroriste déjàancien – mais qui avait fait l’objet de plusieurs mises à jour , dont certainesrécentes – à cette nouvelle menace (B).

Il est toutefois apparu à votre commission d’enquête que cette réactiondes pouvoirs publics peine à répondre à l’ampleur du phénomène, tant lenombre de facteurs sur lesquels il conviendrait d’agir est important (C).

A. LES MUTATIONS DU TERRORISME « DJIHADISTE » : UN DÉFI NOUVEAU POUR LES POUVOIRS PUBLICS

Le développement des filières djihadistes et l’afflux de combattantsétrangers sur les territoires syrien et irakien ne sont pas des phénomènesunivoques, dont les causes reposeraient uniquement sur les éventuellesdéficiences de l’organisation française en matière de renseignement ou lesfailles de notre modèle social.

Le départ pour la Syrie ou l’Irak de jeunes radicalisés en provenancedu monde entier résulte, en première analyse, du très fort attrait exercé parune situation de guerre qui perdure dans cette zone depuis plus de dix anset qui se situe au confluent de plusieurs enjeux. Qu’ils soient fascinés par

l’idée de se battre contre un régime autoritaire, de lutter contrel’impérialisme occidental, de combattre les Alaouites ou encore d’accomplirune prophétie apocalyptique, les djihadistes voient en effet leursaspirations incarnées de manière privilégiée sur le théâtre syro-irakien.L’organisation Daech, dont l’offensive foudroyante lancée au début del’année 2014 dans le Nord de l’Irak a conduit à l’avènement du Califatislamique en juin dernier, y joue un rôle d’attraction de premier plan.

Avant d’analyser la pluralité des facteurs qui peuvent conduire un jeune à se radicaliser et à partir pour le djihad (2), il convient de replacer lephénomène dans son contexte géopolitique, celui d’un conflit résultant de

l’effondrement successif des États irakien et syrien. Cet effondrement a eneffet favorisé l’émergence et le développement de groupes islamistesradicaux, au premier rang desquels figure Daech (1).


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1. Aux origines de la crise actuelle : la zone de conflit syro-irakienne exerce une forte attraction sur les combattantsétrangers

a)

De la faillite des États irakien et syrien à l’émergence de Daech

(1) La situation d’instabilité politique en Irak et de guerre civile en Syriene semble pas devoir prendre fin à court terme

Mosaïque ethnique et religieuse parcourue de tensions récurrentesentre Arabes et Kurdes, chiites et sunnites, sans compter les minoritéschrétiennes, chaldéennes, yézidies et turkmènes du Nord du pays, qui plusest largement structuré autour d’organisations de nature tribale, l’Irak deSaddam Hussein était déjà soumis à des forces centrifuges cohabitant tantbien que mal1. L’intervention américaine de 2003 a remis en cause ce fragileéquilibre et ouvert la voie à l’éclatement du pays. Mise en œuvre sans le feuvert des Nations Unies – contre l’avis de la France – et en l’absence desolution politique de remplacement, elle a irrémédiablement compromis lapossibilité d’une sortie de crise à court terme.

Opprimée sous Saddam Hussein, qui lui interdit notamment lepèlerinage annuel à Kerbala, la majorité chiite du pays reprit l’avantagegrâce au ralliement de certains de ses représentants à l’armée d’occupation. Les sunnites, précédemment aux commandes du pays aux côtés du parti

Baas, furent quant à eux écartés du pouvoir dès 2003, puis tenus à l’écart detout le processus de transition. L’élection à la présidence du Kurde DjalalTalabani en avril 2006, puis le procès bâclé et l’exécution sommaire deSaddam Hussein au mois de décembre de la même année, ont encore nourrileur ressentiment face à ce déclassement. Les États-Unis, l’armée irakienne etles milices chiites ont ainsi dû faire face dès 2004 à la très vive opposition degroupes sunnites, pour beaucoup radicalisés et recrutant des djihadistesétrangers dans leurs rangs2.

Malgré une accalmie relative résultant du ralliement des tribussunnites du centre de l’Irak contre ces groupes islamistes3, le Premier

ministre chiite Nouri al-Maliki, au pouvoir entre 2006 et 2014, s’est montré impuissant à enrayer la décomposition du pays. Les débordements de lacontre-insurrection menée par le pouvoir central, comme à Tall Afar en

1 Sur les développements suivants, voir notamment O. Hanne et Th. Flichy de La Neuville, L’Étatislamique. Anatomie du nouveau califat , Bernard Giovanangeli éditions, 2014.2 Cette adhésion à l’islamisme chez les sunnites pourrait être en partie expliquée par réaction à larésurgence de la religiosité chez les Chiites face au projet laïc du parti Baas. Selon O. Hanne etTh. Flichy de la Neuville (ouvrage précité), « les affidés de l’ [État islamique] présententdésormais le Califat comme le retour d’un sunnisme débarrassé du laïcisme et du

baassisme, et donc capable de concurrencer les chiites irakiens pour le scrupule religieux ».3 Stratégie mise en œuvre à l’initiative du général Petraeus, qui s’est traduite par la constitution descomités « al-Sahwa » (le réveil). L’État irakien a ainsi pu s’appuyer sur plus de 100 000 combattantstribaux contre la promesse d’une intégration future dans les services étatiques.


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Rapport sénatorial sur la lutte contre les filières jihadistes