Recours pour excès de pouvoir et contrat administratif

L’action de l’administration peut se manifester de manière unilatérale ou bilatérale, par le biais d’actes administratifs unilatéraux réglementaires ou individuels, ou de contrats administratifs. Dans un cas comme dans l’autre, l’action de l’administration est soumise au contrôle du juge administratif, mais la différence de nature des actes unilatéraux et bilatéraux impose une distinction des voies de recours marquée par l’existence de deux types de recours différents : le recours pour excès de pouvoir contre les actes unilatéraux, et le recours de plein contentieux contre les contrats.

Dans le cadre du recours de plein contentieux, le juge administratif peut, à la demande d’une des parties, constater la nullité totale ou partielle du contrat, trancher les litiges relatifs à l’exécution du contrat, sa modification ou résiliation unilatérale par l’administration, et attribuer le cas échéant au cocontractant l’allocation de dommages-intérêts en cas de faute ou de responsabilité objective de l’administration. Dans le cadre du recours pour excès de pouvoir, le juge administratif peut, à la demande de tout intéressé, annuler un acte administratif unilatéral garantissant ainsi, conformément aux normes constitutionnelles, internationales et légales, et « conformément aux principes généraux du droit, le respect de la légalité » (arrêt CE Ass. « Dame Lamotte » du 17 février 1950).

Aux deux modes d’action de l’administration correspondent donc deux recours contentieux différents de par leur nature, leurs fonctions et leurs implications. Cependant, en pratique, la distinction n’est pas aussi nette, et l’administration peut agir dans le même acte de manière contractuelle et unilatérale. Ainsi, certains actes unilatéraux peuvent être « détachables » des contrats administratifs, et certaines stipulations contractuelles peuvent en réalité prendre la forme de « dispositions réglementaires ». Dans ce cas, la solution classique est de remettre le contrat dans son ensemble en question par le biais du recours de plein contentieux. Mais cette solution présente un énorme inconvénient puisque le recours de plein contentieux n’est ouvert qu’aux parties au contrat, à l’exclusion des tiers même ayant un intérêt légitime à agir. Or, les contrats administratifs peuvent produire des effets sur les tiers qui ne trouveront aucune voie de droit ouverte pour déclarer la nullité du contrat ou de l’acte leur portant préjudice. La jurisprudence a trouvé une solution à ce problème dès 1905 en permettant aux tiers d’attaquer en excès de pouvoir les actes unilatéraux antérieurs ou postérieurs aux contrats et détachables de ceux-ci. Mais cette solution ne concerne pas le contrat lui-même qui resta pendant longtemps totalement étranger au contentieux de l’excès de pouvoir, jusqu’à ce que la loi et la jurisprudence reconnaissent la recevabilité du recours pour excès de pouvoir contre le contrat dans certains cas précis. L’incompatibilité apparente entre le recours pour excès de pouvoir et le contrat administratif n’est donc plus absolue mais relative.

La jurisprudence a longtemps refusé de recevoir les recours pour excès de pouvoir contre les contrats administratifs, ne les acceptant que contre les actes unilatéraux « détachables » du contrat, car il existe

une incompatibilité apparente entre le recours pour excès de pouvoir et la matière contractuelle (I). Néanmoins, cette incompatibilité n’est pas totale, la loi et la jurisprudence récente ayant admis que dans certains cas déterminés, un contrat administratif puisse faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir (II)

I - Incompatibilité apparente entre le recours pour excès de pouvoir et le contrat administratif

Il existe une incompatibilité entre le contrat administratif et le recours pour excès de pouvoir. De manière générale, un contrat ne peut pas faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir, car c’est le « juge du contrat » et non pas le juge de la légalité qui doit connaître du contentieux contractuel. La nature même du contrat administratif et l’existence d’un recours adapté au contentieux contractuel rendent irrecevable tout recours pour excès de pouvoir dirigé contre un contrat (A). Cependant, certains actes unilatéraux, parce qu’ils sont « détachables » du contrat, relèvent du domaine du juge de la légalité et pourront faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir (B).

A- Le contrat, de par sa nature, ne peut pas faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir.

Le contrat de droit commun est l’acte juridique par lequel des personnes consentent à s’obliger réciproquement l’une à l’égard de l’autre. Le contrat est donc en principe un acte bilatéral, chaque partie devenant titulaire de droits subjectifs et d’obligations, et la cause abstraite de l’obligation d’une partie résidant de manière générale pour les contrats synallagmatiques dans l’obligation corrélative de l’autre partie. Le contrat administratif répond à la même définition générale, mais comporte cependant deux particularités : une des parties doit en principe être une personne publique, et le contrat doit être en relation avec une activité publique.

Le recours pour excès de pouvoir est une voie de droit destinée à apprécier la validité d’un acte administratif unilatéral, réglementaire ou individuel. Sont ainsi susceptibles de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoirs les actes de l’administration faisant grief, parce qu’ils sont imposés unilatéralement aux administrés par des personnes publiques. Le recours pour excès de pouvoir est donc l’outil juridique destiné à veiller à ce que l’action de l’administration ne sorte pas du cadre de la légalité. Or, le contrat est « la loi des parties », parce que ses effets obligatoires existent uniquement entre les parties, et qu’ils n’existent que parce que celles-ci ont volontairement choisi de s’engager. Il serait donc incohérent d’utiliser un recours prévu pour le contrôle de légalité d’actes administratifs unilatéraux, pour contrôler la validité d’actes bilatéraux résultat de l’accord des volontés des parties.

De plus, il existe une voie de recours plus appropriée pour juger de la validité des contrats : le recours de plein contentieux (ou de pleine juridiction). Dans le cadre de ce recours, le juge administratif dispose de pouvoirs plus étendus que dans le cadre du recours pour excès de pouvoirs. Il peut ainsi annuler ou réformer un acte, et imposer une condamnation pécuniaire à l’administration. Les contractants ayant automatiquement un intérêt légitime à demander l’annulation ou la réformation du contrat (puisque c’est eux qu’il oblige), ils pourront exercer un recours de plein contentieux. Or, la possibilité d’exercer un recours de plein contentieux exclut la possibilité d’exercer un recours pour excès de pouvoirs, les deux recours ne pouvant être cumulés. Par conséquent, les contractants ne pourront pas exercer de recours pour excès de pouvoir contre le contrat administratif qui les lie.

Cependant, le recours de plein contentieux n’étant ouvert qu’aux parties au contrat, les tiers, même ayant un intérêt à agir, ne pourront pas utiliser cette voie de droit. Ils ne pourront pas non plus former de recours pour excès de pouvoir contre le contrat, puisque celui-ci n’est pas adapté à la matière contractuelle. Pour sortir de cette logique et éviter que toute voie de droit ne soit fermée aux tiers, le juge administratif a considéré qu’il existait des actes unilatéraux « détachables » du contrat administratif, et que ces actes pouvaient en toute logique faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir.

B - Les actes unilatéraux « détachables » du contrat peuvent, eux, faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir.

Le Conseil d’Etat a reconnu dans l’arrêt « Martin » (1905) l’existence d’actes unilatéraux « détachables » du contrat, et a admis qu’ils pouvaient faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir. Est ainsi considéré comme acte détachable du contrat tout acte antérieur à sa conclusion (par exemple, la décision de passer le contrat), et tout acte postérieur à sa conclusion concernant son exécution, sa modification ou sa résiliation. L’apport direct de cet arrêt est d’établir que la décision prise par un conseil général de passer un contrat ne rentre pas dans le champ contractuel, elle reste un acte unilatéral que les tiers peuvent déférer au juge de l’excès de pouvoir. La jurisprudence ultérieure est allée dans le même sens que l’arrêt « Martin », admettant que des actes unilatéraux ne soient pas « absorbés » par le contrat, et posant étape par étape les règles générales de recevabilité d’un recours pour excès de pouvoir contre un acte détachable du contrat, et les effets sur le contrat de l’annulation de cet acte détachable.

Les moyens invocables contre l’acte détachable du contrat en recours pour excès de pouvoir sont limités à l’illégalité de l’acte, ou à l’existence d’un vice de forme ou de procédure. Cela implique que dans le cas d’un acte postérieur à la conclusion du contrat, les moyens ne pourront pas porter sur la méconnaissance par l’une ou l’autre des parties des stipulations contractuelles.

Concernant la recevabilité du recours, il faut distinguer deux cas : si le requérant est partie au contrat, ou si le requérant est un tiers. Si le requérant est partie au contrat, il aura automatiquement intérêt à agir, son recours contre les actes détachables antérieurs à la conclusion du contrat sera donc recevable. Par contre, il ne pourra attaquer les actes postérieurs à la conclusion du contrat en excès de pouvoir, puisque le recours de plein contentieux contre le contrat lui-même lui est ouvert. Si le requérant est un tiers, il devra justifier d’un intérêt légitime à agir découlant par exemple du fait de ne pas avoir été retenu par l’administration pour passer le contrat. Les tiers n’ayant en aucun cas accès au recours de plein contentieux contre le contrat, le recours pour excès de pouvoir contre les actes détachables leur est ouvert, que l’acte attaqué soit antérieur ou postérieur à la passation du contrat.

A l’issue du recours pour excès de pouvoir, l’acte irrégulier est annulé. La règle générale, qui connaît cependant des exceptions, est que l’annulation de l’acte détachable n’entraîne pas directement la nullité du contrat. Ainsi, le contrat pourra continuer à produire ses effets dès lors que l’annulation de l’acte n’y fait pas obstacle. Cette solution s’explique logiquement par le fait que ce n’est pas le contrat qui est attaqué, mais un acte détachable donc à priori autonome. Si l’acte détachable a été annulé en raison d’un vice qui lui est propre, la nullité du contrat ne sera pas automatique. En revanche, si c’est le contrat même qui a été vicié par l’irrégularité de l’acte, il devra être déclaré nul. Les contractants disposent du recours de plein contentieux pour demander au juge la nullité du contrat s’il estime que celui-ci ne peut être maintenu suite à l’annulation de l’acte détachable. Les tiers, qui ne peuvent exercer de recours de plein contentieux contre le contrat, ont, depuis l’arrêt « Epoux Lopez » CE Sect. Du 7 octobre 1994, la possibilité de demander au juge d’astreindre l’administration à saisir le juge du contrat pour qu’il détermine si le contrat peut être maintenu ou doit être déclaré nul en conséquence de l’annulation de l’acte détachable.

Le recours pour excès de pouvoir n’est donc normalement pas dirigé directement le contrat, mais contre des actes unilatéraux détachables de celui-ci. A cette solution traditionnelle vient s’ajouter une nouvelle solution qui trouve son fondement à la fois dans la loi et dans la jurisprudence récente du Conseil d’Etat et qui consiste à admettre dans certains cas très précis le recours pour excès de pouvoir non plus contre des actes unilatéraux en marge du contrat, mais contre les clauses du contrat ou contre le contrat lui-même.

II - L’admission du recours pour excès de pouvoir contre le contrat administratif

Si les actes unilatéraux détachables du contrat peuvent faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir c’est parce qu’ils sont extérieurs au contrat, c’est-à-dire antérieurs ou postérieurs. La théorie de la

détachabilité des actes du contrat administratif ne concerne donc pas le contenu même du contrat ; or, certaines clauses peuvent prendre la forme de « dispositions réglementaires » et produire des effets sur des tiers qui ne peuvent normalement exercer aucun recours contre le contrat. C’est dans ce contexte que le recours pour excès de pouvoir a été reconnu par la loi contre le contrat, et par la jurisprudence contre les clauses du contrat et contre le contrat lui-même (A). Et bien que récente et limitée, cette extension du champ d’action du recours pour excès de pouvoir a de multiples implications (B).

A- Le recours pour excès de pouvoir contre des clauses du contrat et contre le contrat lui-même.

La loi de décentralisation du 2 mars 1982 a instauré un mécanisme très proche du recours pour excès de pouvoir. Il s’agit du « déféré préfectoral » par lequel le préfet peut saisir le tribunal administratif contre les actes unilatéraux et les contrats des personnes publiques décentralisées. Cette solution venant directement de la loi, elle s’impose aux tribunaux qui ne pourront refuser d’examiner un déféré portant sur un contrat. Cependant, elle reste limitée car la saisine du juge administratif ne peut être faite que par le préfet, et non pas de manière générale par n’importe quel tiers ayant un intérêt à agir.

A côté de la solution établie par la loi, existent deux solutions jurisprudentielles. La première d’entre elles ressort de l’arrêt CE Ass. « Cayzeele » du 10 juillet 1996 qui admet que les tiers y ayant un intérêt légitime puissent attaquer les « dispositions réglementaires » d’un contrat administratif devant le juge de l’excès de pouvoir pour obtenir leur annulation. Le quatrième Considérant de l’arrêt « Cayzeele » se réfère ainsi clairement aux « dispositions » contenues dans le contrat, et non pas à ses « stipulations » : « les dispositions (…) ont un caractère réglementaire ; qu’elles peuvent, par suite, être contestées devant le juge de l’excès de pouvoir ». Formellement, les clauses attaquées sont contractuelles, car elles résultent de la rencontre des volontés des contractants, mais elle sont considérées comme ayant un caractère réglementaire en raison des effets qu’elles produisent, non seulement entre les parties, mais aussi pour les tiers au contrat.

La deuxième solution jurisprudentielle semble aller encore plus loin, puisqu’elle admet la possibilité d’un recours pour excès de pouvoir non pas contre une clause du contrat, mais contre le contrat lui-même. Cette solution provient de l’arrêt CE Sect. « Ville de Lisieux » du 30 octobre 1998. En l’espèce, le juge estime que le contrat liant l’administration à un de ses agents contractuels place ce dernier dans une situation proche de celle des fonctionnaires, c’est-à-dire dans une « situation réglementaire ». Dans ce contexte, le contrat est assimilable à un acte unilatéral et peut donc faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir : « eu égard à la nature particulière des liens qui s’établissent entre une collectivité publique et ses agents non titulaires les contrats par lesquels il est procédé au recrutement de ces derniers sont au nombre des actes dont l’annulation peut être demandée au juge administratif par un tiers y ayant un

intérêt suffisant ». La portée de cet arrêt est néanmoins à nuancer : en l’absence de confirmation dans d’autres domaines, il est hasardeux bien qu’assez logique de penser que cette solution pourrait être étendue, voire généralisée, dans le futur.

B - Les implications de l’admission du recours pour excès de pouvoir contre le contrat administratif.

Si la loi de décentralisation a ouvert la voie au recours pour excès de pouvoir contre le contrat administratif, elle ne l’a fait que dans le cas très précis de l’action du préfet fondée sur ses pouvoirs de contrôle des actes administratifs pris par les autorités locales. De même, l’arrêt « Cayzeele » n’admet le recours pour excès de pouvoirs que contre certaines clauses du contrat, et l’arrêt « Ville de Lisieux » contre certains contrats très ciblés, les contrats de recrutement d’agents publics. L’admission du recours pour excès de pouvoir contre le contrat administratif n’est donc pas encore généralisée en droit français, et le principe général reste celui de la distinction entre le recours de plein contentieux destiné à juger le contrat et le recours pour excès de pouvoir destiné à juger l’acte unilatéral.

L’arrêt « Cayzeele », qui admet que des dispositions réglementaires du contrat peuvent faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir, trouve sa portée limitée par le fait que le contrat dans son ensemble ne puisse pas faire l’objet d’un tel recours. En effet, le juge administratif devra rejeter les demandes d’annulation limitées à une partie d’un acte administratif dès lors que les dispositions de cet acte ne sont pas séparables les unes des autres. Ainsi, pour que le principe posé par l’arrêt « Cayzeele » se développe, il faudrait soit admettre que les dispositions réglementaires d’un contrat sont automatiquement séparables du contrat lui-même, soit généraliser la jurisprudence « Ville de Lisieux » en admettant la recevabilité du recours pour excès de pouvoir contre tous les types de contrats.

Or, la généralisation de la solution apportée par l’arrêt « Ville de Lisieux » pour les contrats de recrutement d’agents publics à tous les autres contrats administratifs est, en l’état actuel de la jurisprudence, difficile à envisager. En effet, les tribunaux administratifs continuent de rejeter les demandes d’annulation de contrats administratifs autres que ceux de recrutement d’agents publics formulées par des tiers dans le cadre d’un recours pour excès de pouvoir eu égard à « la matière contractuelle ».

Cette réticence du juge de l’excès de pouvoir de juger la matière contractuelle pose d’un côté un problème quant à l’appréciation de la légalité des contrats administratifs, mais garantit d’un autre côté le principe des engagements basés sur l’autonomie de la volonté. En effet, selon une partie de la doctrine, la réticence du juge administratif à accepter la généralisation du recours pour excès de pouvoir

contre le contrat entre en contradiction avec les pouvoirs étendus qu’il dispose quant à l’appréciation de la légalité des actes unilatéraux. Ainsi, alors que tous les actes unilatéraux faisant grief sont susceptibles de faire l’objet d’un contrôle de légalité, les contractants pourront en partie s’affranchir de cette légalité qui ne pourra être contrôlée par le juge administratif sur demande des tiers. Néanmoins, en matière contractuelle c’est le principe de l’autonomie de la volonté qui fonde la force obligatoire entre les parties des clauses du contrat. Dans cette optique, admettre la généralisation d’un contrôle objectif de légalité des contrats serait nier l’origine et la spécificité des obligations des parties nées des stipulations contractuelles.

Conseil d’Etat - 17 février 1950 - Ministre de l’agriculture c/ Dame Lamotte

PGD du REP contre toute décision administrative

Conditions

Par la décision Ministre de l’agriculture c/ Dame Lamotte, le Conseil d’État juge qu’il existe un principe général du droit selon lequel toute décision administrative peut faire l’objet, même sans texte, d’un recours pour excès de pouvoir.

La loi du 17 août 1940 avait donné aux préfets le pouvoir de concéder à des tiers les exploitations abandonnées ou incultes depuis plus de deux ans aux fins de mise en culture immédiate. C’est en application de cette loi que, par deux fois sans compter un arrêté de réquisition, les terres de la dame Lamotte avaient fait l’objet d’un arrêté préfectoral de concession. Le Conseil d’État avait annulé à chaque fois ces décisions. Par un arrêté du 10 août 1944, le préfet de l’Ain avait de nouveau concédé les terres en cause. Mais une loi du 23 mai 1943, dont le but manifeste était de contourner la résistance des juges à l’application de la loi de 1940, avait prévu que l’octroi de la concession ne pouvait "faire l’objet d’aucun recours administratif ou judiciaire". Sur le fondement de cette disposition, le juge administratif aurait dû déclarer le quatrième recours de la dame Lamotte irrecevable.

Le Conseil d’État ne retint pas cette solution en estimant, aux termes d’un raisonnement très audacieux mais incontestablement indispensable pour protéger les administrés contre l’arbitraire de l’État, qu’il existe un principe général du droit selon lequel toute décision administrative peut faire l’objet, même sans texte, d’un recours pour excès de pouvoir et que la disposition de la loi du 23 mai 1943, faute de l’avoir précisé expressément, n’avait pas pu avoir pour effet d’exclure ce recours. Le même raisonnement prévaut s’agissant du droit au recours en cassation (CE, Ass., 7 février 1947, d’Aillières, p. 50).

En application de cette jurisprudence, confirmée à plusieurs reprises, le pouvoir réglementaire ne peut jamais interdire le recours pour excès de pouvoir contre les décisions qu’il prend.

Certes, en principe, le législateur, s’il le précisait, pourrait interdire le recours pour excès de pouvoir contre certaines décisions. Mais, dans le contexte normatif actuel, une telle disposition se heurterait sans doute aux stipulations du droit international relatives aux droits des individus à exercer un recours effectif contre les décisions administratives. La Cour de justice des communautés européennes en a fait un principe général du droit communautaire (15 mai 1986, Johnston, p. 1651) et l’article 13 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales prévoit le droit à un recours effectif pour toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la Convention auraient été méconnus. Elle serait également et surtout contraire aux normes et principes de valeur constitutionnelle puisque, dans une décision du 21 janvier 1994 (93-335 DC, p. 40), confirmée par une décision du 9 avril 1996 (96-373 DC), le Conseil constitutionnel a rattaché le droit des individus à un

recours effectif devant une juridiction en cas d’atteintes substantielles à leurs droits à l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen qui fait partie du bloc de constitutionnalité.

Phrase d’accroche : une citation sur le thème principal, la phrase – choc de

l’arrêt commenté, une règle s’appliquant au thème, etc.

Ici : REP : recours en annulation. Dire qu’il existe plusieurs types d’ «

annulation » : par l’auteur de l’acte, ou contentieuse ; c’est sur le second

plan qu’il faut se placer.

Replacer la décision commentée dans son contexte : année, juridiction (CE,

CC, TC, etc., mais aussi, si c’est pour le CE, si l’arrêté est rendu en

Assemblée, en sous-section, etc. Cela montre la force de l’arrêt).

Fiche d’arrêt : Rappel des faits et du contexte historique / Rappel des

procédures précédentes. Décision en cause : arrêté du Conseil de préfecture

ayant annulé le dernier arrêté préfectoral. Litige en cause: ministre de

l’agriculture demande l’annulation de l’arrêté du Conseil de Préfecture. Il

estime que ce dernier n’était pas compétent en raison d’une loi interdisant

les recours administratifs et judiciaires contre certaines décisions. Le

ministre estime la requête de D. Lamotte irrecevable.

Remarque : Il ne suffit pas de rédiger une fiche d’arrêt ; il faut également

présenter le thème général de l’affaire.

Définition du REP: demande adressée à un juge tendant à l’annulation d’un

acte administratif (AA).

AA matériel : acte visant un individu, ou des individus identifiés ou

identifiables. AA formel : toute décision prise par une autorité

administrative. C’est une arme à la disposition des administrés pour faire

respecter leurs droits, contre les abus potentiels, de divers types, de

l’administration. Le REP est un procès fait à l’acte. Objectif : atténuer

la situation de déséquilibre A° / Aés. Annulation : effet rétroactif, l’acte

est réputé n’avoir jamais existé, donc n’avoir entraîné aucun effet. En

principe, retour à la situation originelle.

Remarque : Retour à l’espèce, en présentant la problématique

Présenter la solution du CE : Annulation de l’arrêté du Conseil de

préfecture et annulation de l’arrêté préfectoral octroyant la concession car

détournement de pouvoir. Dire également la spécificité de la solution et

raisonnement adopté par le Conseil d’Etat : praeter legem ou contra legem ?

Remarque : Présenter la portée générale de l’arrêt : découverte d’un

Principe général du droit : le R.E.P. est ouvert pour contester la légalité

de tout acte administratif, même sans texte express le prévoyant.

Annonce du plan : ……. (I) …… (II)

Remarque de méthode (pour votre culture juridique) : Justification du plan

adopté, de type SVP. La méthode « SVP » peut être utilisée aussi bien en

dissertation qu’en commentaire. Il s’agit de faire « coller » le plan avec

les objectifs suivants : S = Sens = sens du thème, présentation générale,

etc. Correspond en général au I – A. V = Valeur = le fond du problème, le

plus intéressant, le plus délicat, ce sont les points à analyser

juridiquement. Correspond à I – B et II – A. P = Portée = mise en

perspective du thème. Sans, bien évidemment, se défaire du thème ni de

l’arrêt. Correspond au II – B. Attention : un plan de ce type n’est pas

valable à chaque fois ! Il existe un grand nombre de cas où il ne sera pas

acceptable : par exemple lorsque dans un arrêt, deux questions de droit très

différentes se posent.

I – UNE OBSESSION DU JUGE ADMINISTRATIF : ASSURER L’EXÉCUTION DES DÉCISIONS

JURIDICTIONNELLES

L’autorité de la chose jugée est un point essentiel de cet arrêt. Peu

d’entre vous l’ont vu. Pourtant, le CE n’a de cesse d’annuler les arrêtés de

« rébellion » du préfet, alors que visiblement, l’octroi de concession est

illégal. De plus, la loi interdisant les recours a manifestement été adoptée

pour éviter les recours en ce sens. Le CE, dans sa Jpdce Lamotte, souhaite

donc, en premier lieu, assurer l’exécution de ses décisions ; non pas pour

s’assurer la suprématie face à l’administration, mais pour lui permettre

d’assurer la protection des administrés.

A. Une évidence : l’autorité de la chose jugée ( sens )

Remarque (explication du chapeau)C’est la partie qui se rapporte le moins à

la lettre de l’arrêt. C’est surtout le principe de l’ACJ qu’il convient de

présenter. Inscrire l’arrêt dans une ligne jurisprudentielle évolutive pour

prouver au correcteur que vous avez bien senti l’intérêt, même secondaire,

de l’arrêt, et que vous avez des connaissances. Attention tout de même à ne

pas vous lancer dans une dissertation sur l’ACJ.

1. « Les jugements sont exécutoires »

Pour éviter les anachronismes, bien faire remarquer que vous utilisez cette

expression pour souligner l’intérêt du principe : principe immuable qui a

trouvé consécration tardive dans l’art. 11 du code de justice administrative

= interdiction de contredire les sentences des détenteurs du pouvoir de

juris dictio, ni de les ignorer.

Ni voies de recours, ni difficultés ne sauraient justifier l’inertie dans

l’exécution des décisions.

Mais principe relatif qui s’impose au juge et aux particuliers pour l’objet

de la décision et pour la seule cause qui a fait l’objet de la requête. Les

parties doivent tirer les conséquences logiques de la décision.

Parfois difficultés dans l’exécution du fait d’un défaut de bon vouloir de

la part des autorités administratives. CE, 1960, Peyrat : si un délai

raisonnable est laissé à l’administration pour exécuter la décision, un

dépassement abusif est constitutif d’une faute.

2. Les moyens mis à la disposition des juridictions contre

l’opiniâtreté des autorités administratives

Là aussi, risques d’anachronismes ; bien faire attention à la manière de

présenter votre réflexion.

Pendant longtemps, le juge administratif avait trop peu de possibilités de

forcer l’administration.

Ce n’est que récemment que se sont développées les possibilités, pour le

juge, d’adresser à l’administration des injonctions assorties d’astreintes

(cf. cours du Pr. Truchet).

Cf. la jurisprudence en la matière.

Remarque (explication de la transition) : Pourquoi parler de ces éléments,

qui en apparence n’ont que peu de lien avec l’arrêt commenté ? Parce que

l’opiniâtreté de l’administration, c’est justement ce que combat le Conseil

d’Etat en l’espèce.

B. Une tentative volontairement avortée : interprétation

restrictive des textes (Valeur 1)

Remarque (explication du chapeau) : Cette partie a pour objectif d’entrer

dans le vif du sujet et de présenter les éléments de fond. Rappelons que le

litige a pour origine l’incompétence présumée du Conseil de préfecture, en

raison d’une loi de 1943. Ici, il faut présenter les différents arguments

permettant au juge de prendre sa décision. Le titre de ce B se justifie par

le fait que NOUS (je) pensons que le CE a volontairement accueilli la

demande du ministre (incompétence du Conseil de préfecture pour annuler

l’arrêté préfectoral) pour se délier du carcan de la loi de 1943 et dégager,

ensuite, un principe général (que l’on verra en partie II).

1. Le litige, et le casse-tête de la dénomination de l’acte

en cause

Acte en cause : l’interdiction des recours portait sur les « octrois de

concession ». Rappel de la jurisprudence antérieure. CE, demoiselle Yards,

1947: Interprétation restrictive de l’article 4 de la loi de 1943, qui

n’exclut nullement le recours contre la décision de « classement ».

Arguments de D. Lamotte : en reprenant la jurisprudence Yards et par

analogie : si la décision de classement est attaquable, décision de

concession prise sur ce fondement aussi ! L’acte du Préfet qu’elle avait

soumis au Conseil de préfecture n’était pas, selon elle, un « octroi de

concession », mais plutôt un acte de « classement », ou même de «

reclassement ». Pourquoi ? Les textes, s’ils interdisent les recours contre

les concessions, ne les interdisent pas pour les décisions de classement (ou

de reclassement) d’état d’abandon, sur lesquelles se fondent les

concessions. Donc, l’acte du préfet n’est pas un nouvel acte, mais la simple

affirmation des précédents. En outre, le CE, dans les précédentes solutions

en faveur de Dame Lamotte, a déclaré les arrêtés illégaux : il avait opéré

ce qu’on appelle une « qualification juridique des faits » (CE, Gomel,

1913).

- Le Commissaire du Gouvernement semble pencher dans le même sens.

2. Le refus stratégique du Conseil d’Etat

CE n’a pas suivi les conclusions du Commissaire du Gouvernement, ni les

arguments de la D. Lamotte.

Il accueille la demande du Ministre : annulation de la décision du Conseil

de préfecture, en tant qu’il était incompétent.

Raisonnement : jeu sur le flou des textes : «tant que la nullité n’est pas

prouvée…. » Le CE considère que puisque le texte n’est pas expressément

déclaré invalide par la loi de 1944, le texte reste applicable. Donc,

objectivement, le texte supprimait tout recours. Donc irrecevabilité du

recours ; Donc nullité de l’acte du Conseil de préfecture.

Pourquoi ? Qu’il nous soit ici permis d’émettre une hypothèse. Il est

possible que le CE n’a pas voulu restreindre les cas du R.E.P. ; surtout, ne

pas faire reposer un principe sur acte dont on ignore la valeur, aussi

actuelle que future.

C’est pour mieux dégager un principe immuable et général.

II – L’AFFIRMATION D’UNE REGLE ABSOLUE : LE RESPECT DU PRINCIPE DE LÉGALITÉ

Remarque : Ne pas oublier que le R.E.P. n’est qu’un moyen, parmi d’autres,

d’assurer le respect de la légalité par les autorités administratives.

Rappeler ici le principe de légalité : Etat de droit, éviter l’arbitraire,

etc.

A. Les audaces du Conseil d’Etat (Valeur de l’arrêt 2)

1. Retourner les textes contre leurs auteurs

Jouer sur les mots : «interdiction des recours administratifs ou

judiciaires». Or, d’après le CE, le R.E.P., n’est ni un RA, ni un RJ. Donc,

rien ne dit qu’il est interdit.

Analyse de l’analyse du Conseil d’Etat : exégèse ou analyse littérale du

texte en cause ?

Contrôle de la valeur de la norme litigieuse. Rappel du contexte juridique

et historique. Le CE opère un contrôle de légalité de l’acte du 23 mai 1943

car ce n’est pas une loi (pas votée selon les formes prévues) ! Pour cela,

interprétation de la volonté du législateur de la IVe (ordonnance du 9 août

1944) = Ce n’est pas un contrôle de constitutionnalité, mais de la légalité

républicaine. Tous les actes Législatif du Gouvernement de Vichy étaient

nuls et de nul effet. Ces actes ne peuvent tirer, de la volonté d’une

autorité qu’il qualifie d’autorité de fait, aucune force obligatoire et sont

appelés à demeurer inefficaces. Il résulte de l’évidence de ces expressions

que la législation de Vichy ne peut puiser aujourd’hui de force obligatoire

que dans la volonté du législateur de 1944. Susceptibles d’un contrôle de

légalité.

Remarque : Cela peut paraître paradoxal avec ce qui a été dit plus haut…mais

justement, c’est cela qui est audacieux pour le CE. Faire dire à un texte

deux choses différentes.

Interprétation extensive de l’intention des auteurs pour rétablir la

légalité : ici, le texte a méconnu le principe le plus important du droit

public.

Le principe de légalité s’impose au législateur lui-même. Une loi qui y

contreviendrait se détruirait elle-même.

Par analogie : l’administration ne peut pas interdire, par un texte, les

recours contre ses propres actes.

2. Un nouveau PGD: le REP toujours possible, même sans texte

Rappel et principe des PGD : source non écrite du DA, représentée par des

règles obligatoires pour l’administration et dont l’existence est affirmée

de manière prétorienne par le juge. Valeur supra réglementaires, mais infra

législative (Cf. jurisprudence sur ce point particulier)

L’acte en cause n’est pas une loi (cf. paragraphe précédent), donc le CE

peut donc dégager un PGD d’une valeur supérieure.

Jurisprudence pas si révolutionnaire que cela. CE, D’Aillières, recours en

cassation contre les décisions administratives rendues en dernier ressort,

même sans texte.

CE, consécrations de procédures contentieuses, pour assurer le respect des

droits fondamentaux des administrés.

Mais limites : certains actes sont, par nature, insusceptibles de faire

l’objet d’un REP : lois, actes de gouvernements, etc. (Cf. GAJA et manuels).

Valeur de ces deux jurisprudences : consécration de deux recours de droit

commun. Seule une loi peut y déroger. Mais cette dérogation potentielle perd

de sa force, en raison de la consécration du REP à un niveau supérieur.

Rappel également de la Jp récente sur le REP : CE, AC ! ; CE, société ATOM ;

CE, Tropic, etc.

B. Le recours pour excès de pouvoir, un outil désormais

intouchable (Portée et mise en perspective)

Remarque : On sort ici du texte strict de l’arrêt. Vous devez démontrer que

vous avez des connaissances sur le thème du REP ; notamment en ce qui

concerne la jurisprudence. Ici, cela tombe bien, autant au niveau

constitutionnel qu’international, la possibilité pour les administrés de

contester la légalité de certains actes administratifs est reconnue.

Attention : les développements qui vont suivre concernent bien évidemment

toujours le thème de l’arrêté commenté !

1. D’un principe général du droit à un principe de valeur

constitutionnelle

Deux jurisprudences du CC érigent et confirment la valeur constitutionnelle

du REP :

CC, 21 janvier 1994 (loi portant diverses dispositions en matière

d’urbanisme et de construction) : les dispositions n’ont ni pour objet ni

pour effet de limiter la possibilité ouverte à tout requérant de demander

l’abrogation d’actes réglementaires illégaux ou devenus illégaux et de

former des REP contre d’éventuelles décisions de refus explicites ou

implicites. Dès lors, il n’est pas porté atteinte au trois des intéressés

d’exercer des recours ».

CC, 9 avril 1996, rattache le droit des individus à un recours effectif

devant une juridiction en cas d’atteinte substantielle à leurs droits /°

l’article 16 DDHC. Le REP, l’une des traductions juridiques du principe

d’égalité.

2. La reconnaissance internationale de ce recours de droit

commun

Reconnaissance aussi bien au niveau communautaire (Union européenne)

qu’internationale (notamment CEDH = Conseil de l’Europe, qui est totalement

différent du premier cas…)

CESDH : article 13 définit le droit à un recours effectif devant les

autorités nationales en cas de violation de droits protégés par la

Convention. L'incapacité à obtenir un recours devant une instance nationale

pour une violation de droits de la Convention est ainsi, en soi, une

infraction à la Convention, susceptible de poursuites séparées. Le droit à

un recours effectif doit toujours être couplé à une autre liberté

fondamentale qui doit être protégée. En effet, un recours effectif contre

des atteintes mineures ou ne relevant pas des compétences de la Cour n'a pas

de valeur.

Texte de l’article 13 : Toute personne dont les droits et libertés reconnus

dans la présente Convention ont été violés, a droit à l'octroi d'un recours

effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait

été commise par des personnes agissant dans l'exercice de leurs fonctions

officielles.

CJCE, 1986, Johnston : REP contre décisions du pouvoir réglementaire =

Principe général du droit communautaire.

Conclusion possible : rôle de la jurisprudence en droit public….

Conclusion générale : arrêt difficile à commenter, c’est évident. Il n’y

avait pas beaucoup de matières (ni de notes ou de commentaires). Il

convenait surtout de s’attacher à la lettre du texte et de comprendre la

méthode de raisonnement du conseil d’Etat. Celui-ci avait un but : respect

de la légalité. Érection d’un nouveau principe.

Attention : un commentaire d’arrêt n’est pas la paraphrase de la décision

commentée. Il s’agit de mettre cette dernière en perspective avec les thèmes

auxquels elle se rapporte.