reforme administratif au maroc

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ETUDE SUR LES SECTEURS PRIORITAIRES

DE REFORME DE L'ADMINISTRATION

PUBLIQUE AU MAROC

Par Khalid BEN OSMANEProfesseur lEcole Nationale dAdministration

11 mai 2004


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Khalid BEN OSMANE

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SOMMAIRE

INTRODUCTION.................................................................................................................................3

1. LES CARENCES DE LADMINISTRATION MAROCAINE ...........................................................3

1.2. La rforme des structures....................................................................................................................... 31.3. La dconcentration, en prise avec la logique de centralisation.............................................................. 4

1.4. La gestion des rapports avec les usagers du service public.................................................................... 5

1.5. La gestion des ressources humaines....................................................................................................... 5

2. LE CADRE CONCEPTUEL DE LA REFORME.............................................................................6

2.1. Les programmes de gouvernance, des projets de changement............................................................... 6

2.2. Le Pacte de Bonne Gestion, un cadre de rfrence................................................................................ 7

2.3. Le Livre Blanc de la rforme administrative, une vision de lAdministration....................................... 8

3. LE RENOUVEAU DU PROJET DE REFORME ADMINISTRATIVE............................................93.1. Les orientations du Plan de Dveloppement Economique et Social 2000-2004................................... 9

3.2. Le projet commun de rforme : le colloque national sur la rforme administrative. ........................... 10

3.3. Les mesures inscrites dans les lois de finances 2003-2004.................................................................. 11

4. LES PRIORITES DES REFORMES...............................................................................................12

4.1. La redfinition des missions de lAdministration, la dconcentration administrative et lacontractualisation ........................................................................................................................................ 12

4.2. La consolidation des valeurs dthique dans le service public............................................................. 14

4.3. Lamlioration des relations administration usagers et la simplification des procdures et desdmarches administratives .......................................................................................................................... 14

4.4. La qualification des ressources humaines et le dveloppement de leurs modes de gestion................. 15

4.5. Ladoption des technologies de linformation et de la communication dans ladministration publique..................................................................................................................................................................... 17

Conclusions................................................................................................................................................. 18


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INTRODUCTION

Depuis 1983, les rformes conomiques ont prdomin sur les rformes des structures de lEtat. Eneffet, ce nest que tardivement quune rflexion a t amorce vers la modernisation des services

publics. Des impulsions ont donc t lances pour rformer les grandes institutions de lEtat. Mais,le fonctionnement interne de l'administration de l'tat a t trs peu touch, eu gard auxchangements entrepris par certaines administrations en matire de restructuration et derorganisation.

Durant la dcennie 80 et 90, la rforme de lEtat a concern assez timidement lappareil excutif dugouvernement : ladministration. Paradoxalement, cest ladministration qui est la plus dcrie etrcolte les critiques de divers horizons. Cependant, laube du nouveau millnaire, une stratgie derforme ambitieuse commence se profiler pour couvrir plusieurs pans de lappareil de lEtat.

Dans la prsente contribution, aprs avoir pass en revue certaines carences de ladministration

marocaine (Partie 1) nous relverons le cadre conceptuel de la rforme administrative (Partie 2). Parla suite, nous ferons tat des efforts rcents de mise niveau de ladministration publique (Partie 3)ainsi que des nouvelles orientations et priorits de rforme entreprises ou entreprendre par lEtatmarocain (Partie 4).

1. LES CARENCES DE LADMINISTRATION MAROCAINE

Il faut reconnatre que tout a commenc avec lefameux diagnostic de la Banque mondiale doctobre1995 qui a mis des critiques structurelles sur l'organisation de ladministration et de la fonction

publique. Le systme administratif marocain a t svrement jug. Mme si le rapport nest venuen fait que confirmer des constats plus ou moins connus - le Maroc ne manquant pas d'tude sur sonconomie et son administration aussi bien de la part d'universitaires que de la presse-, sonopportunit rsidait dans le fait qu'il avait apport, une expertise comparative non conteste et unregard extrieur bnficiant d'un certain recul.

Le rapport de la Banque mondiale a relev les dficits administratifs et organisationnels maissurtout a mis laccent sur les dfaillances conomiques et financires de ladministration. Sesremdes se sont focalises aussi dans ce sens quand il recommande lamlioration de lefficacit etde lefficience de ladministration par des rductions budgtaires en compressant les salaires etrestructurant la population des fonctionnaires et sur le plan conomique, en sorientant vers

lincitation faire et la mobilisation de lpargne en vue de favoriser laccumulation.Un tour dhorizon sur les ralisations du gouvernement en matire de rforme administrativeconfirme ce constat.

1.2. La rforme des structures

Conscient dun ncessaire ramnagement des structures administratives qui commenaient connatre une tendance parkinsonienne 1 (foisonnement et hypersegmentation des structures),une Commission charge de la rforme des structures a t constitue pour rationaliser le nombre, le

poids et les modalits de cration des nouvelles units. Cest ainsi, quun effort a t fait pour1 Certains ministres avaient atteint plus de t rente directions centrales


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rduire le nombre de directions, les chevauchements de comptence et lintgration des missions(Ministre de lagriculture, Ministre de lEducation Nationale et Ministre de la Sant publique

particulirement).

Cependant, lopration de restructuration des administrations a t mene avec moins de rigueur

quil ne fallait. Mme si la Commission a examin les diffrents projets de structures la lumire decritres spcifiques arrts au pralable, il reste que sur le plan mthodologique, les administrationsont procd, le plus souvent, de manire empirique en gonflant quelque peu leurs structures.Cest ainsi quon retrouve encore dans beaucoup de ministres des units et des niveauxhirarchiques qui ne se justifient pas eu gard leur mission et leurs attributions. De mme quausein dun mme Ministre, il a t constat des doublons de structures ainsi que la prdominancedes services fonctionnels sur les services oprationnels qui constituent pourtant le cur de mission.

Dautre part, ltude sur la dfinition des structures2 a relev pour sa part, un certain nombre dedysfonctionnements lis un cart important entre les organigrammes officiels viss par laCommission et lorganisation relle et au fait que mme les structures les plus rcentes souffrent

dune organisation administrative classique et fonctionnant selon une logique hirarchique etbureaucratique.

Cest dire que beaucoup reste faire pour dvelopper les capacits administratives mieux sestructurer et innover en matire dorganisation et de fonctionnement des services. Certes, lesstructures et les manires dorganiser le travail administratif peuvent varier, parce quil nexiste pasde rfrence idale, cependant, il est reconnu que les tendances dorganisations, aujourdhui, vontvers plus de souplesse et de flexibilit de fonctionnement en laissant une large manuvre auxgroupes de travail et en cdant le pas au tassement des niveaux hirarchiques. Les NTIC,notamment, ont boulevers les structures classiques et favorisent lmergence de structures lgresmatricielles ou par projets et intgres grce aux flots dinformations qui lubrifient le systme.

1.3. La dconcentration, en prise avec la logique de centralisation

Il est reconnu que la logique de centralisation a toujours prvalu sur la logique de dconcentration,ce qui a contribu affaiblir le processus de dcentralisation enclench ds 1963 et affermi en 1976.Il est remarquable que la dconcentration ait t toujours entendue en terme de rapprochement deladministration des administrs. Leffort de dconcentration consenti, a port sur la multiplicationdes services dits extrieurs. Cest ainsi, que chaque administration a dploy ses services selon ses

propres exigences et selon sa propre rationalit.

Lobservation de la carte administrative, nous renseigne que les 29 dpartements administratifs vocation territoriale sont reprsents en 631 dlgations provinciales et 115 dlgations rgionales.Ce nombre important de services extrieurs ne doit pas induire en erreur. Dabord, en dehors duMinistre de lIntrieur qui couvre entirement le territoire national et de quelques administrationstelles que la sant, lducation nationale, les tlcommunications ou la justice, la plupart desMinistres noprent pas une distribution suffisante et synchronise dans les provinces duRoyaume.

Cependant, on voit, actuellement, le dveloppement dun nouveau type dadministration paragences qui envisage dassouplir et dintgrer les actions. Il semble aussi que la nouvelle Charte sur

2 Etude de dfinition sur la fonction publique et les structures administratives (en cours)


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la dconcentration prvoit de renforcer la dconcentration, mais celle-ci reste en progressionextrmement lente.

Il faut souligner que les initiatives Royales3 en matire de renforcement des pouvoirs du gouverneurde rgion et le dcret du 20 octobre 1993 relatif la dconcentration semblent donner un coup

denvoi la dconcentration. Une nouvelle vision de la dconcentration est peut tre en train devoir le jour. En tout cas, celle-ci est appele se construire loin de tout mimtisme et avec plus devolontarisme et dinnovation dans lapprhension des solutions. Le nouveau rle de ltat impliqueune administration de rgulation et de coordination au niveau central et des administrationsoprationnelles et engages au niveau local.

1.4. La gestion des rapports avec les usagers du service public

Face une demande sociale pressante qui se manifeste travers les milliers de recours et derclamation des citoyens, les rapports de ladministration avec ses usagers deviennent de plus en

plus une proccupation pour ladministration. La nature de ces rapports se pose essentiellement enterme de rponse aux rclamations des citoyens vis vis des dcisions prises par ladministration leur encontre ou loccasion des complications rencontres dans leurs dmarches quotidiennes.

Cest ainsi que lEtat a dcid damliorer les relations de ladministration avec les usagers duservice public. Renforces par la nouvelle conception de lautorit, de nombreuses mesures ont t

prises. Tout dabord, au sein de toutes les administrations, ont merg des bureaux daccueil etdinformation, des cellules de traitement des rclamations des citoyens, des cellules decommunication et des cellules de simplification des procdures administratives. Des textes sur lamotivation des actes administratifs et la mise en application des dcisions judiciaires ont tlabors et mme des initiatives concrtes damlioration des services publics ont t inities parquelques administrations (notamment les Douanes, la Caisse Marocaine de Retraite).

1.5. La gestion des ressources humaines

Tous les rapports et tudes sur la rforme administrative ont rserv une large part la ncessit devalorisation de llment humain, considr comme le noyau dur de tout programme derforme . Malheureusement, la prise de conscience du facteur humain dans la dynamique derforme administrative na pas t la mesure des actions entreprises par les diffrentesadministrations. Tout dabord, le changement dappellation des entits charges de la gestion du

personnel, promues en Directions des ressources humaines, na pas eu de rpercussion notable surla modification des modalits et des mentalits de gestion traditionnelle des personnels.

Il est vrai que des initiatives damlioration de la gestion ont pu tre prises par certains servicesnotamment en ce qui concerne la slection, la formation ou la gestion des avancements, mais cesmesures demeurent isoles et ne parviennent pas dclencher le processus dune gestion vritabledes ressources humaines. En effet, la gestion administrative du personnel continue prdominerdans beaucoup dadministrations et la centralisation aussi bien de la gestion que des effectifs est

prpondrante.

Ainsi, la gestion des ressources humaines demeure entache de dysfonctionnements structurels :

difficult dintroduction dune gestion prvisionnelle des emplois et des comptences, carence des3 Cf. Lettre Royale relative la gestion dconcentre des investissements de janvier 2002 adresse au Premier Ministre


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mcanismes et des outils de gestion, obsolescence des textes rgissant le personnel, etc. Cescontraintes traduisent lurgence de mise en place dune vision globale et intgre de la gestion desressources humaines dans ladministration publique.

2. LE CADRE CONCEPTUEL DE LA REFORME

Depuis cette remise en cause de ladministration, de nombreuses tudes et rapports ont essay decerner le phnomne administratif en affinant les diagnostics, en approfondissant les analyses et en

proposant des solutions. Il serait utile de faire un clairage sur quelques-uns de ces apports,considrant que la plupart des ides de rformes se trouvent dores et dj dans ces tudes4.

Le Comit Stratgique de la Rforme Administrative5 cr en octobre 1998, prsid par le Premierministre et comprenant huit membres du gouvernement, sest positionn comme linstance suprmecharge de la modernisation du service public. Il devait constituer cet organe de pilotage de la

rforme administrative. Il a t charg de :

Dterminer la vision stratgique de la rforme administrative en regard de ladconcentration, du ramnagement des procdures, de ladquation des rgles qui rgissentles structures hirarchiques, et prise en compte dune approche nouvelle en matire derecrutement et de gestion des carrires des agents ;

Suivre les programmes sectoriels de rforme entrepris par les diffrentes administrationspubliques dans le cadre de la stratgie dfinie et sur la base dun effort propre chaquedpartement en vue damliorer sa gestion et daugmenter le rendement de ses services ;

Evaluer rgulirement les programmes ministriels et assurer le suivi des ralisations et leurpublication en vue den informer le public.

2.1. Les programmes de gouvernance, des projets de changement

Dans le cadre de lappui des organismes internationaux6 et particulirement celui du PNUD, unProgramme National de Gouvernance (PNG ) a t labor sous la coordination du Ministre de la

prvision conomique et du plan et impliquant plusieurs dpartements ministriels et institutionspubliques. En matire de gouvernance administrative, qui est le systme de mise en uvre despolitiques, l'objectif fondamental tait celui de soutenir la cration au Maroc d'une capacit

nationale durable de formulation, de mise en oeuvre et d'valuation d'une politique globale ouintgrale de modernisation administrative. Il a initi dans ce sens ds le dpart, une tude sur lenouveau rle conomique et social de lEtat et une autre sur la rforme de ladministration enrelation avec les processus de dcentralisation et de dconcentration.

Le programme de modernisation de l'administration a pris en charge la modernisation et lerenforcement des capacits de l'Administration publique par la recherche de la rationalisation des

4 Depuis 1995, plusieurs rapports et tudes ont concern la rforme de ladministration publique. Le prsent article relve quelques-unes, notammentle rapport Elments de rflexion pour une rforme de ladministration, MAA, avril 1995. Il nignore pas non plus, les travaux de la septimesession du Conseil National de la Jeunesse et de lAvenir qui, dans un volet consacr ladministration, propose 17 mesures-cadres pour rnoverladministration publique.

Il faut rappeler aussi ltude de dfinition sur la fonction publique et les structures administratives du Royaume du Maroc.

5 CF. Circulaire du Premier Ministre 48/98 du 15 octobre 19986 LUSAID, pour sa part, a financ une tude diagnostic de la Capacit Locale pour la Bonne Gouvernance (Novembre 2001) dans le cadre de lappuiau renforcement de la dcentralisation et de la dmocratie locale.


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structures administratives, la coordination administrative, la valorisation des ressources humaines travers, notamment, l'amlioration du systme de formation et du systme de rmunration, ladconcentration de la gestion, la mise en place de la reforme administrative et une meilleurecirculation de l'information et notamment, l'amlioration des relations entre l'Administration et lesusagers du service public.

De 1996 1999, le programme de modernisation de l'administration a lanc une multitude deformations7, dtudes8, de rseaux9 et de groupes de travail et ouvert de nombreux chantiers et

pistes de changements dans lAdministration. Les rsultats et les recommandations de ces tudes,ainsi que la synthse des dbats des groupes et des sous-groupes de rflexion et les leons tires destravaux des autres sous-programmes du PNG constituent un capital important de connaissances etde mthodes qui devaient alimenter le processus de modernisation du service public. Lensembledes travaux a produit une mine dinformations dont lexploitation est loin dtre ralise. Il semblemme que les rseaux tablis et les recommandations formules risquent de se dissoudre dfautdune continuation ncessaire laccumulation et la capitalisation des actions. Les rapportsdvaluation de ces programmes ont dailleurs tous relev la ncessit de traduire les

recommandations en actions.

2.2. Le Pacte de Bonne Gestion, un cadre de rfrence

Le Pacte de Bonne Gestion (PBG), propos dans la dclaration du Premier Ministre lors delinvestiture du gouvernement dalternance, tait cens constituer lesprit et la philosophie de larforme administrative. Il reprsentait un appel solennel la communaut des agents publics, toutescatgories confondues, pour amorcer un changement profond et durable au niveau de leurcomportement vis--vis des intrts des citoyens. Il visait affermir les bases dune administration

publique citoyenne, proche des usagers et prte entretenir de nouveaux rapports avec sonenvironnement.

Sur la base dune double dimension : une dimension organisationnelle (responsabilit des secteursde lAdministration publique) et une dimension humaine individuelle (responsabilit de tous lesagents et acteurs de la vie administrative), le PBG sest fix comme objectifs de promouvoir uneculture de changement dans lAdministration publique, de rhabiliter limage du service public, dedblayer/prparer le terrain aux grandes rformes, de crer les conditions favorables aux mutationsde lappareil administratif et de revenir la raison dtre du service public.Le PBG sarticule autour de trois axes importants dans la rforme du service public:

Ethique et moralisation de la vie administrative (rtablissement des valeurs fondamentalesdu service public : honntet, diligence) ; Rationalisation de la gestion publique (raret des ressources, lutte contre le gaspillage). Communication et renforcement de la concertation et de louverture sur lenvironnement

(transparence et ouverture sur la socit civile).

7 Formation aux techniques dlaboration des manuels de procdure et aux techniques de simplification administrative, formation lauditorganisationnel et au systme danalyse et de dveloppement des capacits institutionnelles, formation des formateurs en GRH. 8 Etudes sur la dconcentration administrative, la gestion des ressources humaines, le Statut Gnral de la Fonction Publique, le redploiement des

personnels, le systme de rmunration et de promotion interne, le cadre mthodologique de la simplification des procdures et des circuitsadministratifs9 Notamment les rseaux suivants : OMAP, auditeurs conseils, simplificateurs, formateurs et gestionnaires des ressources humaines, inspecteursgnraux des administrations


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Le projet de Pacte avait pris la forme, au dpart, dun document incluant les principes de base de lagestion publique et les valeurs fondamentales dthique du service public10. La commissiondexperts qui avait travaill sur llaboration du Pacte avait mme prvu un plan de mise en uvredu PBG afin de passer de lengagement vers laction et de matrialiser laction en des mesuresconcrtes11. Dans ce plan daction, il tait prvu une campagne de sensibilisation et de diffusion du

Pacte 3 niveaux : Horizontal : MFPRA, sectoriel : Cellules de mise en uvre du PBG (central etterritorial) et rgional : MFPRA/Intrieur.

Le PBG, apparaissait pendant une priode (1998-1999), comme un projet mobilisateur desadministrations publiques pouvant fdrer les actions et constituer une plateforme de modernisationdu service public. Ce Pacte demeure dactualit et constitue un cadre cohrent de dmarrage de larforme administrative puisquil fixe les principes gnraux de la rforme, identifie les organes demise en uvre, dfinit les orientations des mesures prendre et tablit les mcanismes defonctionnement du projet.

2.3. Le Livre Blanc de la rforme administrative, une vision de lAdministration

Par la suite, au cours de lan 2000, le Ministre de la fonction publique et de la rformeadministrative a pris en charge llaboration dun livre blanc sur la rforme administrative. Celui-cise prsente comme un document complet. Sans sattarder trop sur le diagnostic tablit surladministration publique, il en rappelle lessentiel et relve les engagements du gouvernement

pour :

remettre en ordre les structures administratives; consolider et renforcer le processus de dcentralisation et de dconcentration ;

lutter contre la complexit et les lenteurs administratives; combattre tout agissement contraire l'thique; instaurer de nouveaux rapports entre l'administration et les citoyens; redfinir la gestion des ressources humaines dans l'administration publique sur des bases

rationnelles pour en accrotre les performances et en matriser les effectifs.

Les objectifs poursuivis tant de btir une administration efficace, resserre sur ses missionsessentielles, dote des ressources rpondant ses besoins rels, l'coute constante de son

environnement et offrir un service public de qualit et au moindre cot.

Lintrt de ce Livre Blanc est davoir dfini une vision de ladministration publique et trac une

stratgie de sa mise en uvre. Il a eu le mrite aussi davoir clarifi la dmarche suivre, et davoirarrt le contenu du plan d'action et les moyens ncessaires la mise en oeuvre de la rforme(moyens institutionnels, financiers et autres ressources).

Le Livre blanc a mme expos un train mesures de rformes qui devait constituer une plate-formepour les actions de rforme caractre interministriel. Les mesures ont t dclines en un plandaction dtaill rcapitulant l'ensemble des mesures prendre par les diffrents dpartementsministriels. Son ambition tait de reprendre les actions sectorielles concernant la rformeadministrative dj inscrites dans les plans court et moyen terme du gouvernement et deregrouper ces actions dans le cadre dune vision d'ensemble pour une plus grande synchronisation

des initiatives prises sparment par les dpartements en matire de rforme administrative.

10 Voir les documents sur le Pacte de Bonne Gestion (1999) et les modalits dinstauration des valeurs dthique dans le service public (juin 2000).11 Voir le plan de mise en uvre du PBG (juin 2000), et les mesures concernant lamlioration de la gestion publique (Juin 2000).


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Il faut reconnatre que pour la premire fois, ladministration disposait dun document de base

pouvant servir de rfrence aux diffrents programmes de modernisation de ladministration.

3. LE RENOUVEAU DU PROJET DE REFORME ADMINISTRATIVE

Depuis son intronisation, S.M. Mohamed VI, na pas cess de mettre en exergue lurgence de larforme administrative comme levier indispensable au dveloppement de linvestissement. Bien

plus, Il a agit en prcurseur en poussant la cration des Centres Rgionaux dInvestissement et linstitution du mdiateur Diwane Al Madalim . Il a appel diverses occasions et avec force une nouvelle dfinition des objectifs que lappareil administratif doit assurer.

En prolongement de cet esprit, la veille de son mandat, le gouvernement de lalternance a remis enmarche le processus de planification en adoptant le plan quinquennal 2000-2004 qui trace lesgrandes lignes dune stratgie de dveloppement conomique et sociale du pays. Celle-ci retient

parmi ses grands axes la rforme de ladministration publique. Il faut reconnatre que cette volontde modernisation de lappareil de lEtat, prend aujourdhui, plus de vigueur dans la politiquegouvernementale. Cette politique se retrouve aussi bien dans le Plan de DveloppementEconomique et Social 2000-2004, dans le projet de loi de finances pour lanne budgtaire 2003que dans les programmes de modernisation des diffrents dpartements ministriels.

3.1. Les orientations du Plan de Dveloppement Economique et Social 2000-2004

Le Plan de Dveloppement Economique et Social (PDES) 2000-2004 affirme qu en vue deconsolider les bases de la gestion des affaires publiques dans le cadre de lEtat de droit, il sera

procd ltablissement dun programme national de bonne gouvernance dont la rformeadministrative constitue le fer de lance de par son rle crucial comme levier de la modernisation du

pays.

Ainsi, la lecture du programme de rforme administrative inscrit dans le PDES relve troisaxes prioritaires :

Premier axe : Le rapprochement de lAdministration des administrs constitue le premier centredintrt du planificateur puisquil propose une action de fond de rationalisation des structures

administratives et leur dconcentration, de simplification des procdures et des mesuresadministratives, de renforcement de la transparence et de la moralisation du service public, decommunication en langue arabe et damlioration de laccueil et enfin cration de nouveauxmcanismes dorientation des usagers de ladministration.

Deuxime axe : La rationalisation de la gestion des ressources humaines envisage de concentrer lesefforts sur la matrise des effectifs, la rvision du systme de recrutement, la rforme du systme de

promotion, la rforme du systme de rmunration, la protection sociale du fonctionnaire et laformation.

Troisime axe : Lamlioration des capacits de l'administration qui entend particulirementrenforcer la modernisation des mthodes de gestion, la dynamisation des appareils de contrle et


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des mthodes dvaluation, le renforcement des NTCI dans l'administration et la constitution debanques de donnes juridiques et administratives.

Il est vrai que des intentions de rforme administrative ont dj t formules dans les prcdentsplans de dveloppement et particulirement le plan dorientation, mais il semble que cette fois-ci larsolution du planificateur est on ne peut plus dtermine de moderniser lappareil de lEtat

puisquil considre que la rforme de ladministration est un facteur essentiel pour accompagnerles mutations conomiques et financires en cours . Il affirme sa dtermination en mettant lamodernisation de ladministration la tte des orientations visant la mise niveau du cadreinstitutionnel ncessaire une meilleure gestion du dveloppement.

Dj, lors de la prparation du PDES, les commissions aussi bien thmatiques que sectorielles, onttoutes ressorti lurgence de la rforme administrative et la ncessit dune meilleure coordination enla matire entre les diffrents intervenants administratifs. Cest ainsi que le document du PDES aexhauss les vux collectifs en prcisant qu il faut redfinir le rle de ladministration, enmettant laccent sur ses fonctions essentielles, savoirlorganisation, lorientation, le contrle et

lencadrement12. Il faut reconnatre que la vision de la rforme administrative est toute trace. Lesingrdients de la rforme sont bien l, il ne manquait plus que la dfinition des mesures pour lamettre en action.

Faisant suite ces orientations, les lois de finances pour les annes budgtaires 2003 et 2004 ontprcis davantage les attentes en matire de rforme administrative. Ce qui montre la dterminationdu gouvernement lancer pour de bon la dynamique de la rforme administrative.

3.2. Le projet commun de rforme : le colloque national sur la rforme administrative.

Dans la lance, et sur lappui du chef du gouvernement, le Ministre charg de la fonction publiqueet de la rforme administrative a voulu consolider, dune part, les programmes de rforme initis

par les diffrents dpartements ; et dautre part, les propositions et projets formuls dans le sillagedes nombreuses rflexions autour de la modernisation de lappareil de lEtat.

Cest ainsi, quun grand colloque national a t organis sur le thme de ladministrationmarocaine face aux dfis de lan 2010 . Considre, juste titre, comme tant le premier colloquenational sur la rforme administrative, cette manifestation denvergure qui sest droule les 7 et 8mai 2002, est parvenue associer tous les dpartements administratifs ainsi que des reprsentants

de lentreprise et de la socit civile. Il faut dire que le colloque a eu le mrite la fois de runirtous les partenaires de la rforme administrative et de dboucher sur un cadre commun produit parles administrations et constituant une plate forme consolidant les actions dj entames, ce que lesnombreuses occasions de discussion sur la modernisation de lAdministration navaient pas russi faire.

12 PDES 2000-2004, Volume 1. Les orientations et les perspectives globales de dveloppement conomique et social. P. 122


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En effet, partant des expriences et de lavance de chaque administration, la rencontre a permis deregrouper les actions de rforme administrative en sept chantiers :

La redfinition des missions de lAdministration et la dconcentration administrative La consolidation des valeurs dthique dans le service public

Lamlioration des relations administration usagers La simplification des procdures et des dmarches administratives La qualification des ressources humaines et dveloppement de leurs modes de gestion La reconstruction du systme de rmunration Ladoption des technologies de linformation et de la communication dansladministration publique

Ces sept chantiers devaient se concrtiser par la mise en place de pas moins 161 mesures et 6mcanismes permettant de changer progressivement le visage et le comportement administratif lhorizon 2010.

3.3. Les mesures inscrites dans les lois de finances 2003-2004

Les lois de finances13 pour les annes budgtaires 2003 et 2004 semblent accorder une importanceparticulire la modernisation de lAdministration, puisquelles ont consacr de largesdveloppements touchant la rforme de la gestion publique en relation avec le programme derforme de lEtat et le programme de modernisation de lenvironnement des affaires. Ces mesurestraduisent principalement les recommandations de deux tudes14 menes par le Ministre desFinances, et une rflexion dune commission dexperts15.

Lensemble des mesures produites vise mettre en place une administration moderne, efficace, enmesure de rpondre aux proccupations des citoyens et aux impratifs du dveloppementsocio-conomique. Lobjectif tant :

- la matrise de la masse salariale dans la fonction publique par la rduction de son poids parrapport au PIB;

- la mise en adquation de la fonction publique avec les nouveaux rles dvolus l'tat et lesmissions qui en dcoulent pour l'Administration;

- le renforcement de l'efficacit et de l'efficience de l'Administration dans son fonctionnementinterne et dans ses relations avec ses usagers et partenaires.

Les tudes ont toutes converg vers l'identification de plusieurs chantiers oprationnels de rforme :- le recentrage des missions de la fonction publique sur les missions prioritaires de l'Etat;- le dveloppement de la qualit de service l'usager;- la relance de la dynamique de dconcentration;- l'amnagement de nouvelles formes d'organisation;- la rforme du systme des rmunrations;- l'optimisation de la gestion des ressources humaines de l'Etat.

13

Cf. Note de prsentation du projet de loi de finances pour lanne budgtaire 200314 Etude de dfinition sur la Fonction Publique et les structures administratives et Etude sur lanalyse des dpenses publiques15 Rflexion sur le systme de rmunration dans la fonction publique.


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Particulirement, les intentions soulignes en matire de rationalisation de la gestion des ressourceshumaines de l'Etat tournent autour de l'adaptation du cadre juridique et des modalits pratiques derecrutement dans la fonction publique, la rforme des rgles d'emploi et de recrutement, l'adoptiond'un systme de promotion de grade bas sur la performance et le mrite, le renforcement de lamobilit des fonctionnaires et la mise en place d'une politique prvisionnelle de gestion des

ressources humaines

4. LES PRIORITES DES REFORMES

Le remaniement ministriel du 07 novembre 2002 a mis en place un Ministre de la Modernisationdes Secteurs Publics (MMSP), qui au-del de la rforme administrative, sest vu doter de la missionde mise niveau de lensemble des secteurs publics. Cette nouvelle mission a conduit reformulerla stratgie de rforme administrative pour en faire un levier de dveloppement conomique etsocial.

La formulation de la stratgie de la rforme se base sur les ides forces issues de la lettre Royale du9 janvier 2002, de la Circulaire du Premier Ministre du 25 dcembre 2001 et devait se nourrir desrflexions issues de tous les travaux entrepris dans ce cadre.

Les diffrents volets de rforme administrative ont t recentrs en cinq chantiers prioritaires quirecouvrent lensemble des axes de modernisation de lappareil de lEtat.

1. La redfinition des missions de lAdministration, la dconcentration administrative et lacontractualisation

2. La consolidation des valeurs dthique dans le service public3. Lamlioration des relations administration usagers et la simplification des procdures et des

dmarches administratives4. La qualification des ressources humaines et le dveloppement de leurs modes de gestion5. Ladoption des technologies de linformation et de la communication dans

ladministration publique

4.1. La redfinition des missions de lAdministration, la dconcentration administrative et la

contractualisation

Le premier chantier important et prioritaire est la dconcentration. Celle-ci consiste, en uneredfinition des attributions de chaque dpartement, dans le cadre d'une vision intgre, qui permetde clarifier les niveaux de responsabilit selon des plans rgionaux. La dconcentration appelle unvritable redploiement des ressources humaines en tenant compte des ressources financiresalloues aux services dconcentrs.

L'organisation du travail en ple, avec une valuation posteriori devient ncessaire au niveau local,afin d'viter la reproduction du schma vertical des administrations centrales. Ceci implique :

une responsabilisation locale accrue ; une rationalisation de la structuration de l'administration ;

une externalisation des services au profit des tiers, en dveloppant le systme degestion dlgue.


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La responsabilisation des gestionnaires locaux est envisage en terme datteinte des rsultats. Leprincipe de base est que tout chef hirarchique est responsable des rsultats de sa gestion, pourvuqu'il ait la pleine disposition de ses ressources, en particulier de son budget et son personnel.

Ce chantier repose sur les directives de la lettre Royale du 9 janvier 2002 et de la Circulaire du

Premier Ministre en date du 25 dcembre 2001 qui instituent le principe de la contractualisationdes engagements entre administrations centrales et services dconcentrs. Les engagementsrciproques pris entre les administrations centrales et leurs services dconcentrs mettront envaleur les objectifs et indicateurs de performance reprsentatifs de l'impact de l'administrationdconcentre sur son territoire.

Ce dispositif met en place aussi une globalisation des crdits et une programmation budgtaireascendante axe sur les rsultats qui comptent modifier, de manire significative, les relationsentre les administrations centrales et leurs services dconcentrs. Ces derniers auront dsormais la

possibilit de grer en toute responsabilit les ressources humaines et financires mises leurdisposition, dans les limites de leurs comptences territoriales.

Cest ainsi que conformment la Circulaire, chaque entit administrative est responsable de lamise en place du nouveau dispositif. A la date du 31 dcembre 2004, tous les ministres devraient,en principe, adopter le dispositif aprs avoir dvelopp des indicateurs de performance.

Paralllement ce dispositif, la nouvelle vision de la dconcentration renforce le partenariatet lapratique de la concession.

Cependant, la russite de la dconcentration reste tributaire dun certain nombre de mesures quelEtat devrait prendre :

- En premier lieu, il sagit de trancher sur la question de la spcialisation de la dpense parniveau de dconcentration. En dautres termes, classer les dpenses de l'Etat parniveau de responsabilit, entre dpenses vocation nationale, vocation rgionale, vocation provinciale et vocation locale ;

- En second lieu, il est ncessaire dajuster les rles respectifs du Gouverneur de rgion, duGouverneur de province, des directeurs rgionaux et des directeurs provinciaux.

- En troisime lieu, lintroduction du principe de reddition des comptes suppose la mise enplace d'un processus de Contrle bas sur l'Audit interne, le Contrle a posteriori et

lvaluation des politiques publiques.- En quatrime lieu, le principe de contractualisation ncessite le dveloppement d'un arsenal

d'outils de gestion tels que le Guide de la gestion axe sur le rsultat, le Guide de prsentationdes comptes et rapports annuels de gestion et le Guide d'valuation.

Force est de constater que le chantier de la dconcentration contractualisation est appel bouleverser totalement la structuration de lappareil de lEtat puisque le processus deresponsabilisation conduit inluctablement repenser aussi bien la rpartition des pouvoirs entre lesdiffrents intervenants que les mcanismes de leur mise en uvre et de leur valuation


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4.2. La consolidation des valeurs dthique dans le service public

L'thique et la transparence constituent un chantier transversal du programme demodernisation des secteurs publics.

Les premires esquisses dune stratgie pour le dveloppement de lthique et la moralisation de lavie publique au Maroc ont t dfinies dans le Pacte de Bonne Gestion , adopt de faonsolennelle par le gouvernement la suite dun Colloque national auquel avaient pris part lesreprsentants des administrations, de la magistrature, du monde des affaires et de la socit civile.

Lun des principauxobjectif recherchs travers ladoption collective de ce pacte estpromouvoirune culture dthique saine, base sur les valeurs et les principes dontologiques, et ce en prnantdans le traitement de la demande des citoyens, lobservance de la courtoisie, de la rigueur et delhonntet, et en tenant une conduite exemplaire, mme de renforcer les pratiques irrprochablesau sein du service public.

Une Lettre Royale adresses aux participants au colloque sur la moralisation de la vie publique,organis par le gouvernement avait dfini les orientations pour la mise en uvre dune politiquede lutte contre la corruption. Cest la lumire de ces orientations que de nombreux projets detextes ont t adopts ou sont en cours de prparation.

Par ailleurs, conscients de limportance du rle que le march boursier peut jouer dans lefinancement et la relance de linvestissement, et que le respect de lthique et de la transparencesont des composantes fondamentales dans lefficience et limage de marque dune place financire,les pouvoirs publics ont soumis lapprobation du Parlement plusieurs projets de lois destins

renforcer la transparence dans les opration effectues sur le march boursier. Lobjectif de cettenouvelle rglementation sinscrit dans la logique du renforcement de la culture de lthique dansles affaires.

Dans ce sens, des actions sont entreprises vers :

la prparation d'une loi anti-corruption ; l'largissement des attributions de la Commission des Marchs en la chargeant du

contrle, du suivi des ralisations, des normes et standards des achats, de l'audit et desrecours.

4.3. Lamlioration des relations administration usagers et la simplification des procdures et

des dmarches administratives

Lamlioration de la relation qui lie ladministration ses usagers constitue un chantier nonmoins important puisquil se pose en terme de raison dtre du service public.

Particulirement, ce chantier a initi une multitude dactions :

- Sur le plan institutionnel, une Commission Nationale charge de la simplification desprocdures a t cre, la mise en pl ace de Diwan Al Madal im et la cration

d'un Centre d'Information et d'Orientation Administrative est ltude ;


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- Sur le plan rglementaire, plusieurs lois et rglements tendent crdibiliser la prise dedcision de ladministration (motivation des dcisions) et favoriser la rapidit daccs auservice public ;

- Sur le plan organisationnel, des actions de regroupement des services

complmentaires au sein de complexes administratifs sont effectifs (CentresRgionaux dInvestissement) ou en cours de ralisation ;

- Sur le plan mthodologique, une srie de documents sont mis la dispositiondes administrations et des usagers pour renforcer la communication etlinformation :

laboration dun guide des procdures administratives en vigueur dont270 les plus usuelles ont t mises sur le site du MMSP,

laboration dun manuel mthodologique de simplification des procdures etdes dmarches administratives,

Mise en place d'une ligne ddie l'enregistrement des rclamations descitoyens.

Paralllement, des mesures concrtes sont labores, en partenariat avec plusieursdpartements ministriels :

Lancement d'une rflexion pour la refonte de la CIN. Certification des copies de documents par toute autorit publique. Lgalisation de signature par le service metteur de l'acte. Cration d'un identifiant national unique pour les entreprises. Codification des textes.

Au-del de ces mesures, le gouvernement est conscient que beaucoup reste faire. Un effort decoordination des actions devrait tre dploy entre les dpartements et lintrieur mme desdpartements administratifs. Le citoyen appelle traiter avec une seule administration et non pasavec plusieurs.

Dun autre ct, la formation des fonctionnaires et des responsables est renforcer dans le sensdu changement de la culture du service public.

4.4. La qualification des ressources humaines et le dveloppement de leurs modes de gestion

Considrant que le facteur humain demeure le moteur de tout dveloppement durable, laqualification des ressources humaines et le dveloppement de leurs modes de gestion ont t misau centre du programme de modernisation des secteurs publics.

Ce grand chantier vise rationaliser et optimiser les ressources et les capacits organisationnelles,de processus et individuelles. Lobjectif tant la fois daccompagner le processus dedconcentration et de dvelopper la gestion qualitative et quantitative des effectifs et descomptences.


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L'approche retenue en matire damlioration de lefficacit de gestion des ressources humaines,consiste en :

A- La Rvision globale de la Loi gnrale sur la Fonction Publique comprendladoption dun projet de loi global relatif l'administration et portant statut gnral de

la fonction publique. Ce projet de texte prvoit une refonte intgrale du statut gnralde la fonction publique de 1958 afin de :

Assurer le passage d'un systme statutaire fig un systme souple, flexible, adaptaux nouveaux besoins de l'administration en voie de dconcentration, prvoyant unemobilit plus grande du personnel de l'Etat et une ouverture aux potentialits dusecteur priv.

Dfinir une politique de gestion de carrire base sur le rfrentiel des emplois et descomptences.

Ces objectifs sont en cours de dploiement autour des actions suivantes :

- la mise en place dune politique de formation aux diffrents niveaux d'administration ;- l'adaptation du cadre juridique et des modalits pratiques du recrutement dans la fonction

publique ;- la mise en place de procdures incitatives l'accroissement de la mobilit dans la

fonction publique.

B- La conception d'outils pour matriser la gestion globale des ressources humainesde l'tat et des Collectivits Locales. Cette approche est complte par des mesuresdaccompagnement ncessaires la mise en place dun nouveau systme de GRH et lamise en place des pralables pour la conduite des changements :

Constituer une base de donnes centrale des ressources humaines. laborer et publier un bilan social annuel du personnel de l'tat et des

Collectivits Locales. Mettre en place des rfrentiels des emplois et des comptences communs

tous les services publics.

C- La Motivation et la valorisation

Lun des axes majeurs en matire damlioration de lefficacit de gestion des

ressources humaines est lintrt port aux moyens dimplication et de motivation desagents notamment par une rmunration plus cible et une promotion base sur le mriteet la comptence. Cet axe a pour but de favoriser le passage vers une pratique base surles rsultats et la performance afin de renforcer l'efficacit de l'action publique etd'accrotre la motivation des agents du service public. Pour cela, plusieurs actions sontmises en uvre :

Harmoniser les statuts particuliers des fonctionnaires et agents de l'tat. Rviser le systme de rmunration : loi cadre sur la rmunration des fonctionnaires. Mettre en place un nouveau systme d'valuation des performances.

laborer une stratgie de formation continue des fonctionnaires.


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4.5. Ladoption des technologies de linformation et de la communication dans

ladministration publique

Il est reconnu que la gestion de linformation constitue un facteur dterminant dans tout

processus de rforme administratif.

Les administrations marocaines se sont lances trs tt dans le processusdinformatisation. Cest ainsi que plusieurs systmes ont t dvelopps pour assurer aussi

bien la matr ise de linformation interne que de permettre laccs des citoyens linformation.

A ct des systmes en voie de planification et le dveloppement, tels que le Systme de gestionintgre de la dpense (GID) ou le Systme de Gestion intgre du personnel de l'Etat (GIPE), leschantiers envisags en matire d'e-government sarticulent autour de l'laboration d'un plan pour le

dveloppement stratgique des technologies de l'information.

Lintrt important accord l'administration lectronique, est quen plus de son aspectconomique, celle-ci est cense contribuer avec force la moralisation de la vie publique, car elle

permet de donner facilement aux citoyens l'accs l'information et au service public sur un mmepied d'galit, et permet aussi de rduire le contact entre administrations et usagers. Elle tendgalement lever le rendement, amliorer la qualit des services publics et renforcer lescapacits de gestion.

Cest dans cet esprit quun grand projet est en cours de mise en uvre. Ce projet baptis IDARATI( ) vhicule en arabe le sens d'appartenance de l'administration au citoyen et le sentiment dece dernier que l'administration est son service . IDARATI est l'acronyme de Informatisation desDpartements de l'Administration et leurs mises en Rseau Adquat via les Technologies del'Information. Sa signification suppose lengagement et le dveloppement de ladministrationlectronique autour de trois axes fondamentaux :

- Gnralisation et refonte de linformatisation des secteurs publics (administration ettablissements publics)

- Mise en place des rseaux locaux et interconnexion entre les administrations- Utilisation des technologies de linformation pour offrir un meilleur service administratif en

ligne.

Idarati ambitionne dencadrer les travaux dj raliss ou en cours de ralisation et de coordonner lesefforts des diffrents dpartements ministriels ou comits pour une meilleure planification et une

bonne visibilit de ladministration lectronique au Maroc.

Les actions prvues dans le cadre de ce programme devront aboutir llaboration des produitssuivants :

- Plan stratgique de ladministration lectronique- Rfrentiels communs (chartes, normes,)- Plan dactions de ladministration lectronique- Portail administratifwww.idarati.ma

- Plan de mise en uvre et de suivi
http://www.idarati.ma/http://www.idarati.ma/http://www.idarati.ma/


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Ltendue de ce grand chantier a pour pralable et corollaire la ncessit dun grand niveaudintgration et de coopration inter dpartement.

Conclusions

Ce tour dhorizon densemble, permet de dgager un certain nombre de constats :

1. Dabord, un regard rapproch rvle une multitude de projets de rformes en chantiers quine sont pas suffisamment visibles de lextrieur. En effet, quelques administrations sontentrain de changer totalement de configuration, dautres se rorganisent et sapprtent engager des actions. Il faut reconnatre ce sujet, que ladministration nest pas porte surla communication ! Peu de dinformations parviennent au citoyen, sauf quand il recourt auservice de telle ou telle administration ;

2. Ensuite, laction de lAdministration est souvent lie la production de textes. Ainsi, denombreux textes qui ont une implication directe sur la gestion publique et le citoyen, ont vule jour ces dernires annes. Leur application apporterait un changement notable dans lagestion des services publics. Cependant leur application poserait des problmes nonsouponns au dpart : comment traduire ces textes en mesures concrtes et commentmettre en uvre ces mesures ?

En dfinitive, si le diagnostic des dysfonctionnements est amplement tablit et largement reconnu,la mise en uvre des solutions reste le grand dfi des pouvoirs publics, puisque de grands chantierssont ouverts aujourdhui quil sagit de conduire jusqu aboutissement.

Ladministration dispose actuellement de trois ingrdients importants :

Premirement : un cadre de rfrence constitu par le Pacte de Bonne Gestion. Celui-ci apporte lesclairages ncessaires et rvle les pistes emprunter ;

Deuximement : des expriences russies par certaines administrations. Celles-ci montrent lafaisabilit des projets de rforme et scurisent sur les possibilits relles de les activer ;

Troisimement : un projet daction qui est aujourdhui inscrit dans une vision commune et partage.Ce projet pose les jalons de la rforme engager et indique les chantiers ouvrir en priorit.

Cependant, les grands projets de rforme, recommandent un engagement collectif, des effortssoutenus et une mobilisation gnrale la fois des citoyens et des agents de ladministration

publique. Lenjeu est de russir au plus vite la mise niveau des services publics pour accompagnerle dveloppement conomique du pays.

Khalid BEN OSMANEEnseignant chercheur lE.N.A.

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