Regulation Financiere Un Debat a Clarifier Par Jean 6

8/8/2019 Regulation Financiere Un Debat a Clarifier Par Jean 6

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Rgulation financire : un dbat clarifier / Lasaire / JPMOUSSY / SEPT 09 Page 1

Septembre 2009

REGULATION FINANCIERE : UN DEBAT CLARIFIER

La crise conomique, financire et dsormais sociale met laccent sur lancessit dun approfondissement de la rgulation. Il en est ainsi car cettecrise, parmi ses nombreuses causes, est aussi une crise de la rgulation et deses insuffisances.

Ds lors, il convient de clarifier le concept de rgulation ; car ce terme,tomb aujourdhui dans le domaine public, est employ pour des usagesmultiples (1) qui ne le rendent pas spontanment plus clair.

1 - Tentons cet exercice de clarification :

1.1 - Plusieurs dfinitions du terme rgulation peuvent ainsi tre mobilises :

La rgulation dsigne les formes dintervention par lesquelles lEtat garantit, pour le prsent et pour lavenir, le projet social, conomique et culturel dont une communaut humaine sest dote (Conseil dEtat).

La rgulation est la gestion publique dune activit ou dun domaine visant faire prvaloir lintrt gnral dans la pluralit, la spcificit et lautonomiedes acteurs (Conseil Economique et Social).

Dans lune et lautre de ces deux citations, la rfrence principale prise encompte est la notion dintrt gnral ; or, dans une conomie de march,concurrentielle, domine par la finance, la prdominance de lintrt gnralne va pas de soi.

(1) Rguler les dpenses publiques ; rguler les dpenses dassurance maladie ;

rguler les trafics ferroviaires ou la circulation routire


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1.2 - Il convient de poursuivre et dapprofondir la clarification :

Les contours des diffrents modes dintervention :

Objet Acteurs

Rgulation - Assure lquilibre desystmes complexes(les disciplines du droitet de lconomie sontmobilises ensemble)

- Institutionsinternationales

- Etats- Autorits

AdministrativesIndpendantes

-

Rglementation - Encadre lactivit (parexemple, par des rglesconcernant les barrires lentre ou desdispositions fiscalesspcifiques)

- Parlement- Administrations

Autorgulation Sappuie sur des rgles

dontologiquesacceptesvolontairement

- Professionnels

En thorie, ces trois plans pourraient (devraient ?) ne pas sopposer, maislobservation de la ralit conomique fait apparatre une conflictualitpermanente entre les deux premiers plans et le troisime : les forces

conomiques dployant, la plupart du temps, une grande combativit pourprserver leurs spcificits et leur complte autonomie daction.

La crise actuelle doit se lire aussi travers cette grille danalyse dautant quela crainte souvent invoque dune trop grande intervention de lEtat demeureprsente parmi les acteurs conomiques, comme si lui seul tait responsablede normes (forcment contraignantes) alors quil nen est rien. Deuxexemples parmi dautres - lattestent : les normes prudentielles bancaires etles normes comptables ne sont pas dessence tatique. Il est donc possible

dinterprter ce dbat, autour du rle interventionniste de lEtat, comme un


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jeu de rles dans lequel il est finalement un faux ennemi ou un boucmissaire facile !

1.3 - Si le problme sur le fond nest pas celui de lEtat, la question demeureconcernant lapprciation de lefficience des marchs quil convient decroiser avec la nature de la supervision

Efficience des marchs Instabilit des marchs

Place de la supervisionpublique

- La supervision doit selimiter veiller aurespect des rgles detransparence

- La supervisionpublique est ncessairepour faire face aux checs de march

Discipline de march - Les obstacles ladiscipline de marchdoivent tre limins oulimites comme :

- Les aides etgarantiespubliques

- Les assurancesdpts

- Les rglesprotectrices surles faillites

- La discipline demarch doit trecomplte par :

- des sanctionsinfliges par lesautorits detutelle

- des actionscorrectrices prisesen amont

Transparence - La transparence estsuffisante lexercicede la discipline demarch

- Le respect des rglesde transparence nestpas suffisant pour faireobstacle lopacitinformationnelle et aumimtisme desgestionnaires dactifs.

Ces dbats sur la meilleure rgulation possible - dont celui sur lefficience desmarchs fait partie intgrante - ne vont pas spuiser avec cette crise, ils sontpermanents et simplement exacerbs par celle-ci.


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2 - Que faire ?

2.1 - Sur le diagnostic de la crise :

Pour penser quoi faire , il convient dabord de saccorder sur le diagnostic.

Certains acteurs considrent en effet que cette crise, bien que mondiale, estpassagre. Sans avoir les caractristiques des crises prcdentes (Internet,LTCM, ENRON ), elle passera limage des crises prcdentes. Dans ce cas,les banques pourront alors rembourser les aides publiques, reprendre lesmmes activits financires sans redfinitions stratgiques - et distribuer certains de leurs dirigeants et salaris stock options, bonus, retraiteschapeaux le tout appuy sur des activits spculatives de court terme. Lesmarchs, pour leur part, joueraient nouveau le rle de dacclrateur de lacroissance par une mobilisation plus active de lpargne globale.

Ce raisonnement se tient : il est justifi par le pass, la capacit dadaptationet dinnovation et pour beaucoup par le surplus de croissance mondiale quela finance de ces quinze dernires a permise. Pourtant ce raisonnement outrequil nest pas trs moral (mais lconomie financire na habituellement quefaire de la morale) nest surtout pas trs responsable. Les cots conomiques,sociaux, humains, voire politiques, des crises financires rcurrentescontrebalancent les surplus de croissance ci-dessus mentionns : ceux-citant trop souvent des emballements non tenables moyen et long terme.

Autrement dit, ce raisonnement nest pas trs responsable car, il accepte aprs les avoir suscits - les dsquilibres majeurs comme modes defonctionnement de lconomie, lesquels sont sources dingalits et dechmage accrus lorsque la crise survient.

Autant dire que nous nous situons ici dans la seconde hypothse.

Dautant que les caractristiques de cette crise sont dampleur, celle-ci esten effet :

- mondiale, mais touchant toutefois plus profondment les USA etlEurope ;

- conjointe avec dautres crises majeures : alimentaire, cologique,nergtique ;

- les risques dits de second tour lis notamment laugmentationsubstantielle de lendettement des Etats sont loin dtre ngligeables etse feront sentir moyen terme.


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Par ailleurs cette crise se situe dans un cadre gopolitique en pleinetransformation, lequel a modifi compltement les repres habituels avec :leffondrement du bloc communiste, lmergence des BRIC (Brsil Russie-Inde Chine), le dveloppement du terrorisme ainsi que les enjeux vitaux en

matire denvironnement.Dans ces conditions on comprend mieux que les concepts de nouveautype de dveloppement et de dveloppement durable soientaujourdhui mis en avant.

2.2 - Les trous de la rgulation :

Cette crise a mis en exergue la ncessit dapporter un certain nombre demodifications parmi les acteurs, les produits, les rglementations. Nousverrons bien si les concertations internationales sont, au total, la hauteur desenjeux.

- Sur le plan global, il faudrait parvenir remettre en cause unefinanciarisation excessive de lconomie fonde sur un endettementgnralis des agents conomiques. Cet endettement est appuy parde forts effets de levier avec des exigences de rendement descapitaux mis en uvre tout particulirement les fonds propres-macro-conomiquement insupportables par les conomies relles.Soyons ralistes il nest pas sr que les rformes envisagesparviennent jusque l : mais, on peut rver !

- Avec un peu de volont politique des rformes bien que techniquesen apparence - sont plus accessibles. Il en est ainsi de : ladaptationdes normes comptables dont a vu les effets pervers de la juste valeur(et ce au nom de la transparence des marchs) et le renforcement desnormes prudentielles des banques : renforcement des fonds propres,limitation des activits hors bilan et de la titrisation, contrle desproduits drivs et des marchs de gr gr ; ladaptation du travaildes agences de notation (sparation de leurs diffrentes activits,transparence de leurs mthodes dvaluation, cration dagencespubliques permettant une plus grande diversit de loffre).

- Il y a par ailleurs des rformes qui sont forte tonalit mdiatique etpolitique dont lissue est clairement problmatique. Il sagit des paradisfiscaux et des rmunrations atypiques (stocks options bonus retraites chapeaux ).


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Sur tous ces aspects la pression devra saccrotre afin que les comportements hors normes caractriss par une stratgie de fuite puissent tremodifis dans le sens de lintrt commun.

2.3 - Les instruments de la rgulation :

La crise a galement fait apparatre des instruments de rgulation dont lesinterventions taient insuffisamment prcoces et disposant de moyens limits.

Cest pourquoi deux rapports officiels rcents ont avanc, en la matire, despropositions :

- Le rapport de Bruno Deletr (janvier 2009) sur : Lorganisation et lefonctionnement de la supervision des activits financires en France ;

- Le rapport de Jacques de la Rosire (fvrier 2009) sur : La rgulationfinancire europenne .

2.3.1 - Le rapport Deletr prsente diffrents modles de supervisionfinancire dans le monde :

Modle Organisation Pays

Sectoriel La supervision estassure par desautorits spcialisespar branche dactivit :banques assurances servicesdinvestissement

EspagneFranceItalie

Intgr La supervision estassure par une autoritunique qui regroupe lesdiffrents secteursfinanciers

AllemagneJaponRoyaume Uni

Par objectifs La supervision distinguelobjectif prudentiel AustraliePays Bas


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(tous secteursconfondus) confi une autorit etlobjectif commercialconfi une autreautorit

Autres Inclassables USA

Ce rapport formule 37 propositions mais les principales se rattachent lidede regrouper dans une mme autorit le contrle des banques (exerc par laCommission Bancaire) et le contrle des Assurances (exerc par lACAM).

Aprs dpres dbats entre les autorits concernes et le Ministre delEconomie et des Finances, il semble quun accord ait t trouv fin juillet2009 afin de donner naissance cette autorit nomme Autorit de contrle

prudentiel (ACP).

Cette nouvelle autorit tout en maintenant en son sein deux collgesdistincts pour les banques et pour les assurances - aboutira fusionner lesautorits charges de lagrment des banques (Comit des Etablissements

de Crdit et des Entreprises dInvestissement, CECEI) et des assurances(Comit des entreprises dassurance, CEA) et les autorits de contrle (ACAMet Commission bancaire, CB). Nous vous renvoyons lannexe pour unecomparaison entre ces deux autorits.

En fait ce processus dintgration est logique, il sinscrit dans la suite de ce quia t fait en 1999, 2001 (2) et 2003 (3).

On peut mme stonner que ces fusions naient pas t faites avant alorsque les conglomrats financiers se sont dvelopps dans la priode rcente.Dune manire gnrale il est souhaitable que la rgulation (instruments normes) sadapte le plus rapidement possible si, elle ne veut pas treperptuellement la trane de linnovation des produits et pige par desdtournements rglementaires.

2.3.2 - Le rapport de la Rosire se situe dans une approche internationale eteuropenne. Il propose 31 pistes pour mieux superviser les marchs.

Pour lessentiel, il propose de distinguer :


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- La surveillance macro-prudentielle en crant pour cela un Conseil desurveillance macro-prudentielle (dnomm European Systemic Risk Council ESRC) compos de la Banque Centrale Europenne et desComits de supervision sectoriels. Ce Comit devrait avoir un rle

dalerte et de veille sur les risques systmiques ;- La surveillance micro-prudentielle serait confie aux Comits existantsde la Banque (CEBS), des marchs financiers (CSER) et de lassurance(CEIOPS) qui seraient dots de pouvoirs largis et dun vrai statut juridique.

La cration dun Conseil de la surveillance macro-prudentielle va dans le bonsens mais, comme on le voit, au plan de la surveillance micro-prudentielle lespas sont prudents et mme timides, il est vrai que des divergences

demeurent entre les 27 pays de lUE compte-tenu des diffrencesdorganisation et dintrts divergents entre places financires.

(2) Loi du 25 juin 1999 relative lpargne et la scurit financire ; loi du 15 mai 2001 relative aux nouvelles rgulations conomiques ; loi du 1 aot 2003 de

scurit financire .(3) Cette loi a regroup diffrents organismes : COB CMF et CDGF crant ainsi lAMF

(Autorit des marchs financiers) et pour les assurances fusionn le CCA et leCCMIP crant ainsi lACAM (Autorit de contrle des Assurances et Mutuelles).

En rsum on peut dire quune amlioration substantielle de la rgulation faitpartie de la sortie de crise. La seule dimension institutionnelle bienquindispensable, notamment aux USA, ne saurait suffire.

Une meilleure rgulation suppose de dpasser les intrts de court terme,sectoriels et nationaux en visant une architecture du financement desconomies la plus robuste possible et faisant sienne une dose du principe deprcaution comme dans dautres secteurs ultra-sensibles.

Les enjeux sont considrables, la partie qui sengage nen est quauxpremiers pas : nous verrons bien si les principaux dirigeants du monde lorsde la 3 me runion du G20 depuis le dbut de la crise - fin septembre (4) Pittsburg (USA) sauront prendre les dcisions qui simposent et donner lesimpulsions indispensables.

Jean-Pierre Moussy

(4) Le 15 novembre 2008 Washington ; le 2 avril 2009 Londres et les 24 et 25 septembre 2009 Pittsburgh (Pennsylvanie, USA).


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Annexe : Situation actuelle des autorits de contrle de la banque et de lassurance

ACAM (Assurances) Commission Bancaire

(Banques)

Statut - Autorit publiqueindpendante (API, (5))dote de la personnalitmorale

- Autorit administrativeindpendante (AAI) sanspersonnalit juridique

Moyens financiers 29 millions deuros en 2007

- Autonomie financireassises sur des primes descompagnies

63 millions deuros en 2007

- Pas dautonomiefinancire : allocationbudgtaire intgre aubudget de la Banque deFrance

Effectifs 193 509

Nombre de socits surveiller

326 Assurances

63 Institutions deprvoyance

63 Institutions de retraitecomplmentaire

775 Etablissements decrdit

149 Entreprisesdinvestissements

Sources : ACAM CB Rapport Delettr - Argus

(5) Une autorit publique indpendante (API) est une autorit administrative indpendante(AAI) dote de la personnalit juridique lui accordant le droit d'ester en justice, decontracter, etc. Ainsi, lAMF ou lACAM sont des API.

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