Renforcer la crédibilité budgétaire : un rôle pour les institutions budgétaires indépendantes ?

Aperçu de la présentation

• La crise financière et son empreinte budgétaire

• Le défi : restaurer/maintenir la viabilité

• Les institutions budgétaires indépendantes peuvent-elles aider ?

– Principes,– Preuve.

• Incidences politiques

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La crise financière et son empreinte budgétaire• La dette publique a grimpé au-dessus des niveaux historiquement élevés.

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1880 1890 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010

Advanced Economies, 1880-2013 (Percent of GDP)

2007 Level

2013 Level

Économies avancées, 1880-2013 (Pourcentage du PIB)

Niveau pour 2003

Niveau pour 2007

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• De nombreux pays ont soit un problème d'actions soit un problème de flux, et certains ont un ensemble des deux.

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CA

PD

Debt

Économies en développement : également vulnérables

Dettes

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Économies avancées : besoins d'ajustement en image,60 pour cent du PIB d'ici 2030

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Fiscal Adjustment Needs(Percent of GDP)

Required adjustment between 2013 and 2020

Change in the CAPB, 2010-13Changement du CAPB, 2010-2013

Besoins d’ajustement budgétaire (Pourcentage du PIB)

Ajustement nécessaire entre 2013 et 2020

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23 économies avancées :Preuve historique sur les soldes primaires

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-2 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18Maximum 7-Year Adjustment (Percent of GDP)

Amélioration maximale des soldes primaires, 1950-2011

Ajustement maximum de 7 ans (Pourcentage du PIB)

Le défi de la crédibilité• Les pays ayant des règles budgétaires strictes bénéficient de rendements plus faibles les

contraintes institutionnelles semblent transmettre des informations sur les politiques futures.• Les rendements de la zone euro.

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Weak

Strong

10-year benchmark yields(Percent; unweighted average)

Rendement de référence à 10 ans (Pourcentage ; moyenne non pondérée)

Faible

Fort

Le défi de la crédibilité

• Règles = instrument de choix pour signaler les politiques futures.

• Mais certains pays s'en sortent bien sans les règles ...

• ... contrairement à d’autres.

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Average structural balance, 2002-07 (percent of potential GDP)

Medium-term budgetary objective (structural balance)

National fiscal rule in place (yes = ) Règles budgétaires nationales en place (oui =

Solde structurel moyen, 2002-07 (Pourcentage du PIB potentiel)

Objectif budgétaire à moyen terme (solde structurel)

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Les conseils budgétaires peuvent-ils également aider ?

• Augmentation récente du nombre de pays établissant des organismes non partisans (« indépendants ») visant à promouvoir de saines politiques budgétaires (c-à-d. durables, anticycliques), en particulier en Europe et depuis la crise.

• Font partie d'une tendance plus large visant à améliorer les institutions qui régissent le budget.

• Jusqu'à présent : peu de preuves systématiques sur les fonctions et l'efficacité couvrant l‘ensemble des conseils budgétaires.

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Source : Site de données des conseils budgétaires du FMI.Conseils budgétaires européens Conseils budgétaires non-européens

Document de politique du FMI• Clarifier le concept de FC (conseils budgétaires),

• Fournir un ensemble cohérent des données résumant les principales caractéristiques des FC existants parmi les membres du Fonds,

• Fournir les preuves visant à identifier les déterminants probables de l'efficacité,

• Donner une compréhension commune de ce que ces FC peuvent potentiellement atteindre et dans quelles conditions finalement : faciliter la cartographie des sources spécifiques des tendances budgétaires en fonction des tâches et du mandat des FC. 10

Les défis

• Le défi politique :– Hétérogénéité importante de la population des FC équilibre

délicat entre formuler une ligne de politique générale et tenir compte de la spécificité d'un pays.

• Le défi méthodologique :– Petits échantillons et souvent expérience très courte Des

techniques statistiques classiques peuvent dévoiler des corrélations conditionnelles au mieux.

– Problème récurrent : endogénéité des institutions.– Importance des études de cas pour un examen « médico-légal »

de la causalité.

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Définition

• Un conseil budgétaire est un organisme permanent ayant comme mandat légal ou exécutif d'évaluer publiquement et indépendamment des influencespartisannes, les politiques budgétaires, les plans et la performance du gouvernement par rapport aux objectifs macro-économiques liés à la viabilité à long terme des finances publiques, à la stabilitémacroéconomique à court et moyen terme, et à d'autres objectifs officiels.

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Définition

• En outre, un conseil budgétaire peut effectuer une ou plusieurs des fonctions suivantes :– (i) contribuer à l'utilisation de prévisions

macroéconomiques et budgétaires impartiales dans la préparation du budget (grâce à la prévision ou à la proposition de niveaux prudents pour les paramètres clés),

– (ii) identifier les options de politique budgétaire raisonnables, et éventuellement, formuler des recommandations et

– (iii) faciliter la mise en œuvre des règles de la politique budgétaire.

– (iv) évaluer le coût des initiatives politiques nouvelles ou prévues. 13

Larges modèles institutionnels

• Institutions autonomes.– Homologues les plus proches des banques centrales.

Font souvent partie des lois globales de la responsabilité financière.

• Dans le cadre du pouvoir exécutif ou législatif du système politique.– L'indépendance opérationnelle est essentielle

réputation de professionnalisme et d'impartialité.• Jumelés avec d'autres institutions

indépendantes– Bureau d'audit, banque centrale, organisme

statistique. Mais risque de confusion.14

Dénominateur commun : rôle de « chien de garde »• Tous les FC fournissent des évaluations et contribuent

au débat public « Attention au chien ! »– Remarquez le laisse = pas de délégation d'instruments de politique.

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L'économie des conseils budgétaires

• Les canaux de transmission de la politique :– Globalement : accroître la transparence récompenses en

termes de réputation/d’élection pour des politiques saines, un coût plus élevé pour avoir trompé le public.

– Incitations pour mieux aligner les électeurs avec les décideurs élus réduire les asymétries d'information (éduquer et informer).

– Combler les lacunes techniques dans le cadre budgétaire (prévisions, coûts, mise en œuvre des CAB, ...) ;

• Qu'est-ce qui distingue les FC des autres « chiens de garde » ?– Mandat spécifique du gouvernement responsabilité/prise de

responsabilité.– Obligation de l'évaluation de référence par rapport aux objectifs

déclarés du gouvernement.

16

L'efficacité des conseils budgétaires

• L'évaluation fondée sur les preuves– Leçons : les éléments d'un dénominateur commun

pour des conseils budgétaires efficaces permet d'informer sur les bonnes pratiques.

• Combinaison de méthodologies– Corrélation avec les résultats (équilibre, cyclicité),– Qualité des prévisions,– Mesure de l'impact des médias,– Études de cas choisis :

• Accent sur des antécédents divers et l'âge.

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L'efficacité des conseils budgétaires• Les pays ayant des FC semblent se comporter différemment soldes

primaires plus forts après traitement pour : persistance, dette publique, écart de production, règles budgétaires nationales, et effets fixes.

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Impact marginal des FC avec une caractéristique donnée sur les soldes primaires moyennes (estimation du modèle dynamique du panel LSDVC, 1990-2011)

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Fiscal council Legal independence

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Source : Estimation du personnel du FMI.Remarque : les barres de couleur claire indiquent que l'impact marginal estimé de la variable binaire n'est pas statistiquement différent de zéro.

Conseil budgétaire Indépendance juridique

Sécurité du budget

Dotation en personnel suffisante

Contrôle des règles

Évaluation des prévisions

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L'efficacité des conseils budgétaires• Les pays ayant des conseils budgétaires ont des prévisions

plus précises.

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Erreur de prévision absolue : Les FC qui fournissent ou évaluent les prévisions

Source : Estimation du personnel du FMI.

Erreur absolue de prévision : Les FC ayant un fort impact dans les médias

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Croissance réelle

Croissance réelle

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conjoncturelles

Solde primaire(PB)

Oui OuiNon Non

L'efficacité des conseils budgétaires

• Les pays ayant des conseils budgétaires ont des prévisions moins optimistes.

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Erreur moyenne de prévision :Les FC qui fournissent ou

évaluent les prévisions

Source : Estimation du personnel du FMI.

Erreur moyenne de prévision :Les FC ayant un fort impact dans

les médias

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Solde primaire(PB)

Solde primaire(PB)

PB corrigé des variations

conjoncturelles

PB corrigé des variations

conjoncturelles

Croissance réelle

Croissance réelle

Études de cas complémentaires

• 7 études de cas - Belgique, Canada, Hongrie, Corée, Pays-Bas, Suède et États-Unis.

• Critères de sélection : – durée d'existence,– spectre des fonctions exercées,– diversité de la région et du contexte.

• Évaluer si et comment chaque FC influence les débats de politique budgétaire.

• Structure normalisée, explore les cas réussis et non réussis

21

Principales leçons (1) : Problèmes de conception• Adapter la conception à des contextes spécifiques à chaque pays

– Le CBO (Bureau du budget du Congrès) des États-Unis, un modèle pour les FC de la Corée, du Canada et de la Hongrie

– Une adaptation réussie en Corée et dans une moindre mesure en Hongrie et au Canada

• Une base juridique solide et claire pour l'indépendance est importante• Le mandat reflète les sources du problème :

Impulsion pour la création de FC à la fois économiques et politiques– Crise économique - les conseils les plus récents et la Hongrie (renforcer la crédibilité).– Renforcement du contrôle législatif - Corée, États-Unis, Canada.– Améliorer les prévisions - R-U.– Coût des propositions électorales - Australie.– Maintien de finances publiques saines - Suède.Contexte institutionnel différent– Suède et Belgique (plus d'un FC jouent un rôle).

• Des ressources correspondant au mandat du FC sont essentielles :• Une quantité de ressources spécifique à un besoin ne répond pas à tous les besoins.

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Évaluation, Prévision& Coûts

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Principales leçons (2) : Efficacité• Les études de cas confirment l'importance de l'indépendance

opérationnelle :– Les activités doivent être perçues comme non-partisanes (par exemple, réputation

de la compétence technique). Exemples réussis en développant activement des informations d'identification non partisanes : US CBO, CPB (Bureau central du plan) néerlandais, Suède

– Garanties juridiques importantes pour les nouvelles institutions.– L'indépendance est également essentielle pour que les FC s'acquittent de leurs

fonctions (ressources sécurisées, embauche de personnel compétent, détermination de l'ordre du jour de travail dans le cadre du mandat, parler d'une seule voix, liberté d'accès aux médias, contrôle sur la charge de travail).

• Des critères clairs pour la politique budgétaire (par exemple, règles budgétaires) augmentent la traction des FC.

• Une stratégie médiatique et une forte présence médiatique pour communiquer l'évaluation de la politique budgétaire est essentielle.

– La présence des médias est essentielle pour sonner l'alarme lorsque la politique budgétaire est sur la mauvause voie. Par exemple le CPB néerlandais en 2003 et 2005.

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Rapports des médias sur le CPB néerlandais -Communication efficace auprès des médias lorsque la politique budgétaire va dans la mauvaise direction

Périodes au cours desquelles la politique budgétaire va dans la mauvaise direction

Leçons supplémentaires tirées des études de cas

• Les coûts indépendants des propositions et programmes politiques contribuent à améliorer le débat politique et la transparence

• Peut aider à freiner la tendance des gouvernements à minimiser l’ensemble des coûts des politiques.- Les coûts des plates-formes électorales des FC néerlandais et

australiens découragent les engagements électoraux hors de portée

- Les FC ont un impact plus fort lorsqu'il y a un consensus politique et public sur des finances publiques saines (par exemple Canada et Suède).- Les préférences mal alignées peuvent conduire à des conflits

ouverts et à une ingérence politique voir le cas de la Belgique. 26

Mise en garde : le désalignement des préférences cause préjudice• Les conflits entre les FC et le gouvernement peuvent être préjudiciables (voir

Belgique : impact des recommandations du CSF - Conseil supérieur des Finances).

27Source : Coene et Langenus (2011)

Valeur moyenne

Valeur moyenne

(adoption des recommandations par le gouvernement)

(conformité aux recommandations)

Rééchelonnement le facteur pour corriger les questions non applicables(déviation des plans du gouvernement)

(Conformité aux recommandations précédentes)

(présence de claires recommandations budgétaires)

Autres considérations politiques• Facteurs de conditions préalables/favorables

– GFP et statistiques raisonnablement bonnes,– Mais pas seulement pour les démocraties matures

avec de grandes capacités la plupart des systèmes politiques ont un système régulateur et des contributions « neutres/techniques » au processus politique.

• Mandats et tâches : la correspondance entre les causes et les manifestations de partialité politique à l'égard des déficits excessifs.– Large mandat,– Au minimum : rôle de « chien de garde »,– Liberté de fixer l'ordre du jour de travail. 28

Autres considérations politiques

• Analyse normative : l'exception plutôt que la règle, mais ...– Culture politique consensuelle (valeur aux

contributions neutres dans le débat),– Contentieux des problèmes de répartition le

consensus est nécessaire (décentralisation, inter-génération [riche en ressources], ...),

– Pas de droit de veto.• Pays ayant des règles budgétaires :

– Rôle du conseil : prévision, contributions techniques (estimations de CAB), répartition des efforts entre les entités.

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• Institutions autonomes ?– Pour : une base juridique solide et un budget nécessaires,– Contre : nouvelles institutions et crédibilité ?

• S'appuyer sur une institution existante ?– Pour : tirer partie de la crédibilité de la réputation de l'hôte,– Contre : confusion des mandats.

• Communiquer avec d'autres commentateurs sur la politique budgétaire.– Pression des pairs c. cacophonie,– Dans l'UE : coordination avec l'UE ?

Autres considérations politiques

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Autres considérations politiques

• Les FC devraient promouvoir la transparence– Expliquer les politiques, analyser les risques,– Promouvoir les meilleures pratiques de la GFP et de

la gouvernance statistique.

• Les FC devraient être responsables– Règles de licenciement pour la direction des FC,– Évaluations ex post de la performance et de la qualité

du travail.

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Réflexions finales• Les pays ne devraient pas mettre en place des FC parce qu'on leur a dit de

le faire la prise de responsabilité est essentielle Les pays n'ont pas tous besoin d'un FC (ou ne peuvent pas tous en établir un dans leur structure institutionnelle).

– Risque de réticence des pays à mettre en place les FC parce que « Bruxelles le veut ».• Les FC peuvent être adaptés aux circonstances spécifiques à chaque pays :

– Comprendre la nature des questions budgétaires et de la structure institutionnelle régissant le budget.

– En particulier, aucune preuve que les FC efficaces appartiennent à une classe particulière. parliament budget bureau

Country Year Existing Institution

Parliamentary Budget Office

Under the Executive

Stand-alone Institution

Australia 2012 xChile 2013 xCyprus ongoing xFinland 2013 xFrance 2013 xIreland 2011 xItaly 2013 xPortugal 2011 xSerbia 2011 xSlovak Republic 2011 xSouth Africa ongoing xUnited Kingdom 2011 x

Pays Année Institution existante

Bureau parlementaire du budget

Institution autonome

Sous le pouvoir exécutif

Australie 2012Chili 2013Chypre en coursFinlande 2013France 2013Irlande 2011Italie 2013Portugal 2011Serbie 2011République slovaque 2011Afrique du Sud en coursRoyaume-Uni 2011