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Atelier Europe, Avril 2015

Le Royaume (dés)-Uni et l’Union européenne Version résumée

Depuis les origines de la construction européenne, le Royaume-Uni s’interroge sur sa place qu’il souhaite y occuper. Aujourd’hui, avec la victoire aux dernières élections européennes du parti Ukip prônant la sortie du pays de l’Union européenne, et la promesse du Premier ministre Cameron d’organiser un référendum sur le maintien ou non dans l’UE en 2017 s’il est réélu aux élections générales, ces doutes prennent une importance décisive. Parallèlement, le parti nationaliste écossais, en plein essor, revendique l’indépendance de l’Écosse vis-à-vis du Royaume-Uni mais son maintien dans l’UE. Alors que se tiennent le 7 mai 2015 des élections générales au Royaume-Uni, les relations des nations britanniques entre elles et vis-à-vis de leurs voisins européens sont plus que jamais remises en question. À la suite des élections européennes et du référendum écossais en septembre 2014, le Royaume-Uni est-il décidé à sortir de l’Union européenne? Quelles seraient les conséquences d’un Brexit (ou British Exit, soit une sortie du Royaume-Uni de l’UE) ? Comment expliquer ces rapports historiquement ambigus entre le Royaume-Uni et le continent ?

Pour établir ce rapport, six étudiants de nationalités et de masters différents à Sciences Po Paris ont travaillé durant deux semestres. L’essentiel de leur travail se base sur des entretiens avec des responsables du monde politique et des affaires, des journalistes ou des universitaires, mais aussi de la veille médiatique et des lectures académiques.

I . Des liens historiques ambigus avec la construction européenne

A. Le Royaume-Uni, en retrait de l’intégration européenne

De par son soutien incomplet et conditionné à la construction européenne, le Royaume-Uni est souvent considéré comme un frein à l’émergence d’une Europe plus sociale et politique. La « bienveillance réservée » dont le pays a fait preuve dans les premiers temps de la communauté européenne provenait de trois considérations : l’importance de la préservation de la souveraineté nationale face à une certaine forme de menace supranationale, les liens particuliers entretenus avec l’empire colonial, et le tropisme atlantique. Trois grandes phases peuvent être délimitées : 1) De 1945 à 1973 : le Royaume-Uni, observateur originellement passif, fait une entrée prudente dans la construction européenne. 2) Entre 1973 et 1997, il pose les bases d’une Europe à géométrie variable. 3) Les vingt dernières années voient le spectre de l’euroscepticisme menacer de plus en plus le rapport du Royaume-Uni à l’UE.

B. Déconstruire l’idée d’un Royaume-Uni réticent à tout projet européen

Les raisons de l’adhésion britannique à l’UE sont avant tout économiques. Le constat de la moindre performance nationale comparativement aux autres pays européens a beaucoup joué dans la décision de rejoindre la Communauté européenne. Jusqu’aux années 2000, l’opinion publique est globalement satisfaite de l’adhésion à l’UE. Le débat porte avant tout sur certaines réformes des Traités et le volume législatif émanant de Bruxelles, que le Royaume-Uni applique par ailleurs de manière exemplaire. Le soutien au projet européen dépend cependant beaucoup du jeu politique britannique: l’Europe et ses enjeux sont souvent révélateurs des divisions entre et au sein des partis. La perception d’un Royaume-Uni activement anti-européen est largement due à la montée en puissance du Ukip et à la médiatisation de ses opinons, et non pas à un sentiment europhobe national profondément ancré. Si le Royaume-Uni n’est pas si réticent qu’il en a l’air, les appels à une réévaluation des conditions de l’adhésion britannique à l’UE vont tout de même croissants.

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C. Les autres relations diplomatiques du Royaume-Uni

Si la théorie des trois cercles de Churchill est aujourd’hui inopérante, elle a contribué à former dans l’imaginaire britannique la conviction de l’importance stratégique des Etats-Unis et du Commonwealth, face à une Europe continentale jugée menaçante. Alors que la colonisation n’est plus qu’un lointain souvenir, que les pays émergents fragilisent l’espace mondial établi, et que l’UE s’est imposée comme un acteur international incontournable, le poids diplomatique du Royaume-Uni en dépend plus que jamais. Le Royaume-Uni, satellite américain ? La coopération anglo-américaine, si elle n’est plus aussi évidente qu’au sortir de la Seconde Guerre mondiale, reste stable et fructueuse, le Royaume-Uni mettant un point d’honneur à la maintenir. Cependant, au vu de la tendance à l’effacement progressif de la présence britannique sur la scène internationale, on peut raisonnablement penser que le Royaume-Uni ne peut plus compter exclusivement sur ces liens transatlantiques pour peser dans le monde.

I I . Politique interne et Royaume-(dés)Uni

A. Une nation divisée Il serait simpliste d’envisager le Royaume-Uni comme une entité présentant une hostilité généralisée au projet européen. Pour comprendre l’enjeu d’un éventuel Brexit, il convient déjà d’analyser les divisions internes au pays. On peut souligner la volonté croissante d’une indépendance écossaise, le mécontentement gallois face au système actuel de dévolution, ainsi que le sentiment prégnant d’«Englishness» qui revendique la primauté de l’identité anglaise sur l’identité britannique. La question européenne prend alors une toute autre nature : la tendance eurosceptique est largement concentrée en Angleterre, l’Ecosse et le Pays de Galles étant généralement pro-européens. Par ailleurs, si les nationalistes, notamment écossais, défendent le projet d’adhésion d’une Ecosse indépendante à l’UE, un tel scénario présente des obstacles incontournables. Enfin, le système électoral de l’éventuel référendum de 2017 influencera certainement l’issue du vote. Si la méthode qui consiste à compter les voix par nation était retenue, l’Ecosse et le Pays de Galles bloqueraient surement la sorite du Royaume-Uni de l’UE.

B. Le paysage politique britannique Le parti conservateur : l’Europe à reculons. Economiquement libéraux, les Conservateurs, sous l’impulsion de Cameron, restent attentifs à certaines questions sociales. Quant à la place du Royaume-Uni au sein de l’UE, elle est un facteur de division important au sein du parti, même si les forces eurosceptiques s’y voient renforcées. Dernière démonstration en date : la promesse d’un référendum sur le maintien du Royaume-Uni dans l’UE faite par Cameron, à la condition que les Conservateurs soient réélus lors des élections de mai 2015. La position de Cameron, qui s’est paradoxalement déclaré pour le maintien du pays dans l’UE, est cependant soumise à des négociations allant vers des réformes substantielles du projet européen. Le Labour. Malgré certaines critiques adressées à l’UE, au marché commun et à la Politique Agricole Commune notamment, la position du Labour vis-à-vis de l’UE a été historiquement de plus en plus favorable à la construction européenne. S’il refuse toute idée de référendum, il exige néanmoins une réforme du budget européen et de la politique d’immigration, sous l’influence, entre autres, du mouvement Blue Labour, pendant plus conservateur du parti. Les Libéraux-démocrates ou la fiabilité. L’avenir des Libdem reste incertain, dans l’hypothèse où une coalition similaire à celle qui existe aujourd’hui devait se former après les élections de mai 2015. Suite à la promesse de référendum de Cameron, les Libdem pourraient refuser de participer à une telle coalition, cela allant contre leur position traditionnellement pro-européenne. Le UK Independence Party (Ukip) ou la désobéissance. Le retrait du Royaume-Uni de l’UE est au cœur du programme politique du Ukip et est présent jusque dans son nom. Le parti ne conçoit pas la renégociation des termes de l’adhésion britannique à l’UE, mais bien un Brexit complet. Depuis son succès aux élections locales de 2012, il a réussi à imposer ses idées au sein du débat public et exerce une forte pression sur les autres partis, notamment sur les Conservateurs. Le Scottish National Party. Le rôle du SNP est actuellement réévalué, à la faveur d’un bouleversement du jeu partisan : le parti se détacherait d’une appartenance purement locale pour jouer un rôle à l’échelle du Royaume-Uni, au détriment du Labour. A terme, sa montée en puissance pourrait bien bouleverser le paysage politique. III - Le Royaume-Uni et l’Union européenne

A. L’échec du système européen et sa perception au Royaume-Uni

On peut isoler cinq raisons majeures expliquant le scepticisme qui existe aujourd’hui au sein de l’UE et particulièrement outre-Manche : 1) le rejet d’une technocratie impersonnelle aux projets difficiles à cerner, 2) un manque de compréhension des institutions européennes, 3) un déficit démocratique et le manque de consultations populaires, 4) le manque de charisme et de popularité des dirigeants politiques de l’UE, 5) un scepticisme très britannique relatif à la zone Euro.

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Une rupture culturelle. Le Royaume-Uni ne semble pas habité d’une quelconque identité européenne. Dans la culture britannique, le Parlement, l’armée et la monnaie sont les fondements de la souveraineté et partie essentielle de l’identité nationale. A ce titre, l’action de l’UE apparaît comme menaçante. Le «bashing» de l’UE dans les médias britanniques. Les médias conditionnent la perception générale de la réalité. La presse britannique est largement eurosceptique, obsédée par les questions budgétaires et d’immigration en ce qui concerne l’UE. Il est difficile de savoir si la presse influence les politiques ou si les politiques créent l’information. Toujours est-il qu’un grand nombre de médias sont la propriété de grands groupes industriels et financiers averses aux règlementations européennes.

B. Le débat sur l’immigration et la libre circulation des personnes Dès lors qu’il est question de l’UE en politique britannique, les questions de souveraineté et d’immigration sont au cœur des préoccupations. Le débat sur l’immigration, parce qu’il est relié au principe européen de libre circulation des individus, a acquis une dimension très politique. Les arguments mis en avant pour limiter la mobilité au sein de l’UE et donc l’arrivée d’immigrés au Royaume-Uni sont économiques plus que culturels. Il s’agit de mieux dépenser l’argent public, mais aussi d’éviter les délocalisations prétendument facilitées par la mobilité de la main d’œuvre au sein de l’UE. Toutefois, les britanniques surestiment largement la proportion d’immigrés dans leur pays et oublient que beaucoup d’entre eux sont qualifiés. Les médias dans le débat sur l’immigration. Il est difficile d’établir un lien de causalité entre l’euroscepticisme des médias et la virulence du débat sur l’immigration. Toutefois, le cosmopolitisme a depuis longtemps fait place au communautarisme dans les angles de traitement du débat sur l’immigration. Les médias participent à établir l’agenda politique et contribuent à la perception négative des questions de mobilité au sein de l’UE, tendant ainsi à nourrir les polémiques actuelles. La scène politique et le débat sur l’immigration. L’immigration a une place toute particulière dans le débat politique britannique. Le parti Ukip a fait de son contrôle strict son cheval de bataille et exerce de fait une vraie pression sur la scène politique. Toutefois, chez les Conservateurs notamment, il n’est pas certain que ces déclarations politiques nourrissent de vrais changements.

C. Les implications économiques et financières de l’appartenance à l’UE Analyse coût-bénéfice de l’appartenance à l’UE. Il est difficile d’établir l’influence de l’UE sur l’économie britannique, selon ses nations mais aussi que l’on fasse des mesures immédiates ou des projections de long terme. Le marché unique et ses libertés fondamentales (libre circulation des personnes, des capitaux, des biens et des services) contribuent évidemment à l’activité économique britannique, mais les contributions budgétaires du Royaume-Uni à l’UE sont également importantes. Le marché commun européen stimule le commerce intra européen (47% des exports et 53% des imports britanniques vont vers l’UE ou en viennent). 7,3 millions d’emplois au Royaume-Uni dépendent directement du commerce avec l’UE. Certains Investissements Directs à l’Etranger (IDE) dont le Royaume-Uni bénéficie sont sûrement imputables à sa seule présence dans l’UE. Toutefois, l’imposition de taxes à l’entrée de l’UE et de normes commerciales peuvent être perçues comme un obstacle au commerce extra-européen et un surcoût pour l’économie britannique. Critiques sur la performance économique de l’UE. Les performances économiques de l’UE sont assez décevantes et la croissance qui a suivi le traité de Rome tiendrait davantage au dynamisme de l’après-guerre. On l’explique souvent par la planification centralisée de l’économie et le manque de subsidiarité. De plus, les concurrences internes à un marché aussi vaste que l’UE peuvent desservir les économies nationales. Notons tout de même que l’introduction de l’Euro est un succès, et ce malgré des économies très différentes et l’absence d’harmonisation fiscale. Les crises grecque et espagnole ont eu de lourdes conséquences et celle des dettes souveraines reste un véritable défi pour la monnaie unique. Les conséquences envisageables d’un Brexit :

1) Etre membre de l’Espace Economique Européen (EEE): le modèle norvégien à conserver l’accès au marché européen mais perdre toute capacité à influencer ses décisions. Liberté complète de mise en place de ses politiques nationales et d’accords commerciaux hors UE.

2) Des accords commerciaux bilatéraux : le modèle suisse à accès au marché unique et, en acceptant d’harmoniser certaines de ses normes avec l’UE, capacité de participer à l’édiction de ses règles

3) La sortie de l’UE impliquerait de se soumettre aux règles de l’OMC et rendrait l’accès plus complexe et onéreux au marché européen.

La City à Londres et les services financiers. Les secteurs financier et de l’assurance sont importants pour l’économie britannique. Le coût d’un Brexit serait à cet égard élevé car ces activités pourraient délocaliser si elles perdaient un accès privilégié au marché

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européen. De plus, sous sa forme actuelle, l’UE n’accepterait de faciliter l’accès à son marché unique que par l’adhésion à l’EEE et la perte de souveraineté qu’elle implique.

IV) Les différentes options dont dispose le Royaume-Uni à l’aune de 2017 David Cameron s’est engagé à renégocier les conditions de la participation du Royaume-Uni à l’UE et d’organiser un référendum sur le maintien ou non dans l’UE en 2017. Les Travaillistes entendent mener des négociations mais pas de référendum. Pour les élections de mai 2015, un duel Conservateurs – Travaillistes est attendu, sous l’arbitrage du parti UKIP. Les Travaillistes menés par Miliband sont favoris mais la perspective d’un gouvernement de coalition n’est pas exclue.

A. Le Royaume-Uni reste au sein de l’UE sans réforme

Deux scénarios envisageables :

1) Pas de référendum et pas de réforme à il est risqué de proposer un référendum à une population eurosceptique si l’on considère que le Royaume-Uni doit rester dans l’UE et sans parvenir à renégocier les termes de l’adhésion britannique. Toutefois, ne pas le faire présente un risque de frustration populaire alimentée par certains partis qui pourraient renforcer leur position eurosceptique.

2) Un référendum a lieu et rejette le Brexit malgré l’échec des négociations de réformes avec l’UE à s’il n’y a pas de Brexit, l’implication britannique au sein de l’UE pourrait retrouver un nouveau souffle grâce à un soutien populaire plus affirmé. Cependant, les conséquences sur l’euroscepticisme britannique seraient ambiguës. Toutefois, il est peu probable qu’un tel scénario se réalise, étant donné que les réformes ont souvent été présentées par les Conservateurs comme une condition à l’organisation d’un référendum.

Pourquoi l’échec de réformes? Les ambitions de réformes semblent assez irréalistes, en tout cas difficilement réalisables : on ne réforme pas des pans du projet européen si aisément. Le Royaume-Uni est assez isolé à Bruxelles et peu d’Etats membres sont susceptibles d’aller dans son sens.

B. Le Royaume-Uni reste au sein de l’UE et obtient des réformes Une grande partie des britanniques, sinon la majorité, sont silencieux sur les questions européennes et n’entendent pas quitter l’UE. Le besoin de réformes fait néanmoins presque l’unanimité. Les thèmes de réforme et l’opinion publique britannique. Les britanniques souhaitent des réformes sur les questions de souveraineté et d’immigration : en somme, une redéfinition du principe de libre circulation au sein de l’UE. L’accès aux aides sociales pour les immigrés fait particulièrement polémique. Le Royaume-Uni n’exclut pas de bénéficier de réformes spéciales comme par le passé. Toutefois, si l’aide sociale aux immigrés pourrait faire l’objet de réformes, il serait difficile de modifier les règles de libre circulation au sein de l’UE, dont un grand nombre de citoyens britanniques bénéficient eux aussi. La faisabilité d’une réforme. Il est possible d’amender le traité de Lisbonne, les législations dérivées et les normes de transposition du droit de l’UE dans le droit national. Pourtant, l’unanimité sur certains sujets et l’inflexibilité de plusieurs normes européennes rendent la tâche difficile.

C. Le Royaume-Uni quitte l’UE Le Brexit : un sujet très économique. La situation économique du Royaume-Uni et de l’UE influencerait beaucoup le référendum. Si le Royaume-Uni considère que son économie est en bonne condition et/ou que la zone Euro est toujours enlisée dans la crise, un Brexit pourrait être une option envisageable. Les conséquences d’un Brexit dépendraient de sa gestion et des accords qui seront substitués à l’adhésion à l’UE. Avec ou sans le Royaume-Uni, le besoin de réforme de la zone Euro et d’harmonisation entre ses Etats membres est criant. Au sein de l’UE, un Brexit pourrait créer de la défiance vis à vis de Bruxelles, et porterait certainement préjudice à l’idéal européen. Au sein du Royaume-Uni, cela ne manquerait pas non plus de réveiller la volonté d’indépendance de l’Ecosse qui proclame son attachement à l’UE. Limites d’un Brexit. L’UE est le premier partenaire économique du Royaume-Uni. Ainsi, même en quittant cette Organisation, le Royaume-Uni resterait soumis à ses règles pour commercer avec elle. Bien entendu, le Royaume-Uni perdrait tout contrôle sur l’établissement des règles européennes. Sur la scène internationale, la prééminence du Royaume-Uni et sa capacité à peser diplomatiquement et économiquement seraient aussi affectées.