Sous-composante Finances Publiques ASSISTANCE TECHNIQUE … · 4. Ces directives ont été complétées en 2011 par la directive portant Comptabilité des matières et la directive

1

Programme d’Appui à la Gestion Publique et aux Statistiques

Sous-composante Finances Publiques

ASSISTANCE TECHNIQUE A LA SOUS COMPOSANTE FINANCES PUBLIQUES DU

PAGPS

BURKINA FASO - FED/2016/037-927

MISSION D’ETUDE POUR L’ETABLISSEMENT DU BILAN DE MISE EN ŒUVRE DE

LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES ET DU BUDGET-

PROGRAMME

Date de rédaction Août 2019 Expert :

Nouhoun DIALLO, Ph .D

Bakary COULIBALY

http://fr.wikipedia.org/wiki/Image:Flag_of_Burkina_Faso.svg

2

TABLE DES MATIÈRES

ABRÉVIATIONS ET ACRONYMES ................................................. 4

1. INTRODUCTION ........................................................................... 6

Contexte de l’étude ..............................................................................7

Objectifs de l’étude ..............................................................................7

Approche méthodologique .................................................................8

Limites de l’étude .............................................................................. 11

Structure du rapport ......................................................................... 11

2 REFORME DES FINANCES PUBLIQUES AU BURKINA

FASO ...................................................................................... 12

Axe 1 « Réforme des institutions et modernisation de

l'administration » du PNDES comme point d’ancrage de la

réforme des finances publiques ..................................................... 12

Innovations de la réforme des finances publiques ....................... 15

Parties prenantes pour la mise en œuvre de la réforme .............. 16

Synergie et complémentarité avec les autres partenaires

techniques et financiers .................................................................. 17

3 BILAN DE LA MISE EN ŒUVRE DE LA LOI ORGANIQUE

RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES ET DU BUDGET-

PROGRAMME ........................................................................ 19

État des lieux du cadre juridique et institutionnel ........................ 19

3.1.1 Cadre juridique .................................................................................... 19

3.1.2 Cadre institutionnel ............................................................................. 21

3.1.3 Analyse de la cohérence des textes ............................................... 23

État de mise en œuvre de la Composante des réformes

budgétaires et de contrôle .............................................................. 23

3.2.1 Bilan de la mise en œuvre du volet budgétaire ............................. 23

3.2.2 Bilan de mise en œuvre du volet contrôle .......................................... 30

État de mise en œuvre de la composante réforme comptable .... 34

3.3.1 Bilan de mise en œuvre du volet comptabilité générale ..................... 35

3.3.2 Bilan de mise en œuvre du volet comptabilité des matières .............. 35

Tableau récapitulatif de la mise en œuvre du plan de

basculement 2017 ............................................................................ 36

3

4 ANALYSE DE LA MISE EN ŒUVRE DU BUDGET-

PROGRAMME ........................................................................ 38

Principaux constats .......................................................................... 38

4.1.1 Réussite de l’implantation des bases de la budgétisation en mode

programme ......................................................................................... 38

4.1.2 Obstacles à l’approfondissement de la budgétisation en mode

programme ......................................................................................... 39

4.1.3 Cour des Comptes en marge de la réforme ....................................... 44

4.1.4 Necesaire renouveau de l’IGF ............................................................ 44

4.1.5 Problématique de la liquidation dans le contrôle de l’efficience des

programmes ....................................................................................... 45

4.1.6 Retard dans l’effectivité de la comptabilité générale (intégrant les

matières) et de celle des coûts .......................................................... 45

4.1.7 Difficultés au niveau déconcentré et amorce tardive dans les

collectivités territoriales ...................................................................... 46

4.1.8 Renforcement des capacités. ............................................................. 46

4.1.9 Pilotage ............................................................................................... 48

Défis actuels ...................................................................................... 50

4.2.1 Utilisation de la performance dans l’allocation des ressources .......... 50

4.2.2 Parvenir à un bon équilibrage des incitations liées à la performance 52

4.2.3 Cohérence entre les périmètres des programmes et les

compétences des administrations centrales ...................................... 53

4.2.4 Prise en compte des opérateurs de l’État ........................................... 53

5 CONCLUSION : RECOMMANDATIONS ET PROPOSITION

D’UN NOUVEAU PLAN DE BASCULEMENT ....................... 55

Recommandations et plan de basculement ................................... 55

Recommandations et plan de basculement relatif à la comptabilité ...................... 60

Actions prioritaires ........................................................................... 63

ANNEXES ....................................................................................... 65

Annexe 1 : Tableau d’évaluation selon les critères de l’UEMOA .......... 65

Annexe 2 : Analyse des incohérences du cadre juridique ..................... 68

Annexe 3 : Guide de collecte des données ............................................. 82

Annexe 4 : liste des personnes rencontrées ou ayant participé à

l’atelier de validation ................................... Erreur ! Signet non défini.

Annexe 5 : les termes de référence ......................................................... 90

4

ABRÉVIATIONS ET ACRONYMES

ABS Appui budgétaire sectoriel

AE Autorisation d’engagement

ASCE- LC Autorité supérieure de Contrôle d’État et de la Lutte contre la Corruption

BAD Banque Africaine de Développement

CCM Comptable centralisateur des matières

CGE Comptabilité générale de l’État

CP Crédit de paiement

CP/BPE Comité de pilotage du budget-programme de l’État

CSLP Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté

DAF Direction Administrative et Financière

DELF Direction des Etudes et de la Législation Financière

DGAIE Direction Générale des Affaires Immobilières et de l’Equipement de l’État

DGCMEF Direction Générale du Contrôle des marchés Publics et des Engagements Financiers

DGTCP Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique

DIREB Direction des Réformes budgétaires

DPBEP Document de Programmation Budgétaire et Economique Pluriannuelle

DPPD Document de Programmation Pluriannuelle des Dépenses

ENAM Ecole nationale d’administration et de la magistrature

ENAREF Ecole nationale des régies financières

FFOM Force, faiblesse, opportunité et menace

GAR Gestion Axée sur les Résultats

GIZ Coopération allemande

IGF Inspection Générale des Finances

LOLF Loi organisation relative aux lois de finances

MCOFE Modalité de contrôle des opérations financières de l’État

MFPTPS Ministère de la Fonction publique, du Travail et de la Protection sociale

MINEFID Ministère de l’Économie, des Finances et du Développement

NBE Nomenclature budgétaire de l’État

NOMAT Nomenclature des matières

OCDE Organisation de coopération et de développement économiques

PACT Projet d'appui aux collectivités territoriales

PAP Projet annuel de Performance

PCE Plan comptable de l’État

PEFA Public Expenditure and Financial Accountability

PGEPC Projet Gouvernance économique et de la participation citoyenne

PGEPC Projet de Gouvernance Economique et de Participation Citoyenne

PNBG Politique nationale de bonne gouvernance

PNDES Programme national de développement économique et social

PNG Plan national de bonne gouvernance

PNUD Programme des nations unies pour le développement

POSEF Politique sectorielle de l'économie et des finances

PTF Partenaire technique et financier

RAP Rapport annuel de performance

RBOP Responsable du budget opérationnel de programme

5

RFFI Responsable de la Fonction financière

RGCP Règlement général sur la comptabilité publique

RP Responsable de programme

RUOP Responsable de l’unité opérationnelle de programme

SCADD Stratégie de croissance accélérée et de développement durable

SG Secrétaire général

SRFP Stratégie de Renforcement des Finances Publiques

ST/CP-BPE Secrétariat technique du Comité de pilotage du budget-programme de l’État

TOFE Tableau des opérations financières de l'État

UEMOA Union Économique et Monétaire Ouest Africaine

UV Unité de vérification

6

1. INTRODUCTION

1. Depuis plus d’une quarantaine d’années, on assiste à une grande mutation dans le droit public

financier. Tous les États, dont le Burkina Faso, ont adopté une réforme de leurs finances

publiques en s’inspirant du modèle de gouvernance calqué sur le modèle de gouvernance des

entreprises privées. Les options conceptuelles et théoriques de ces réformes ont pour

paradigme la gestion budgétaire axée sur la performance, un vaste chantier de la gestion

publique qui a une filiation avec le PPBS américain (Planning Programming Budgeting

System) de 1959 et l’expérience française de Rationalisation des Choix budgétaires de 1982.

2. La trame de fond de cette révolution de la gestion financière publique se compose de la Gestion

Axée sur les Résultats (GAR), la recherche de la performance, l’exigence de transparence et

l’obligation de reddition de compte. Cette approche s’est traduite au Burkina Faso par

l’adoption d’un Plan national de bonne gouvernance (PNG) pour la période 1998-2003. Son

évaluation en mars 2003 a abouti à l’élaboration d’une Politique nationale de bonne

gouvernance (PNBG) pour la période 2005-2015.

3. En 2009, le Conseil des ministres de l’UEMOA adopte de nouvelles directives pour mettre

en place un nouveau cadre harmonisé des finances publiques au sein des huit pays membres

de l’Union visant ainsi l'amélioration et la modernisation des instruments de gestion des

finances publiques. Ces directives, au nombre de six, sont relatives au code de transparence

dans la gestion des finances publiques au sein de l'UEMOA, aux lois de finances, à la

comptabilité publique, à la nomenclature budgétaire de l'État, au plan comptable de l'État

et au tableau des opérations financières de l'État (TOFE).

4. Ces directives ont été complétées en 2011 par la directive portant Comptabilité des matières

et la directive portant Régime financier des Collectivités territoriales. Les différentes

directives ont énormément modifié le cadre juridique communautaire de la gestion des

finances publiques.

5. La mise en œuvre des directives s'étalait jusqu'au 1ier janvier 2017 (avec la possibilité

d’étendre ce délai jusqu’en 2019 pour la mise en œuvre de la comptabilité patrimoniale).

6. À cet effet, le Burkina Faso a procédé à sa transposition pour consacrer une gouvernance

financière de l’État fondée sur le principe de la gestion axée sur la performance et reposant

sur des instruments modernes de gestion et d’une véritable transparence dans la gestion des

finances. L’objectif ultime est la satisfaction des besoins de la population.

7. Le nouveau cadre juridique de la gestion des finances publiques met en place une

modernisation de la gestion publique par :

le passage d'une logique de moyens à une logique de résultats dans la gestion des

finances publiques;

la modification des modes de gestion à travers la rénovation du dialogue de gestion,

la responsabilisation des acteurs et la flexibilité dans la gestion ;

7

l'introduction de la pluri annualité pour la prise en compte, à moyen terme, de l'impact

des décisions publiques ;

l’amélioration de la transparence dans la gestion des finances publiques à travers la

production d’une information comptable fiable, sincère et susceptible de traduire une

image fidèle du patrimoine de l’État.

8. Grâce au cadre juridique rénové, le Burkina Faso a effectivement basculé dans la gestion en

mode programme depuis le 1er janvier 2017 en optant pour une démarche progressive. Il a

entrepris par la même occasion la réforme de son système de contrôle des finances publiques

et de son système comptable.

Contexte de l’étude

9. Pour la mise en œuvre des principales innovations de la réforme, le Burkina Faso a élaboré

une feuille de route sur la période 2017-2019 (plan de basculement au budget-programme

2017-2019). Un bilan de mise en œuvre du plan de basculement est fait annuellement par

les services techniques du ministère de l’Économie, des Finances et du Développement. Le

rapport fait le point des avancées et des insuffisances dans la mise en œuvre des activités

programmées des quatre composantes.

10. La Commission de l’UEMOA conduit également une évaluation annuelle de la

transposition et de la mise en œuvre des Directives du cadre harmonisé des finances

publiques dans les pays membres et une revue annuelle des réformes, programmes et projets

communautaires de l’UEMOA. La mission d’évaluation vise à (i) faire l’évaluation de la

transposition et de la mise en œuvre des huit directives du cadre harmonisé des finances

publiques ; (ii) recenser les principales difficultés rencontrées par le Burkina Faso dans la

mise en œuvre des Directives ; (iii) recueillir l'avis officiel des Autorités sur le respect des

échéances fixées par le Conseil des Ministres pour la mise en œuvre des directives.

11. En ce qui concerne la revue annuelle des réformes, programmes et projets communautaires

de l’UEMOA, elle a pour objet de favoriser l’accélération de l’application des réformes,

politiques, programmes et projets communautaires au sein de l’Union. À l’issue de chaque

revue annuelle, il est élaboré un rapport général destiné aux Chefs d’État et de

Gouvernement de l’Union faisant l’état de la performance de chaque État membre et de

l’Union dans la mise en œuvre des réformes, programmes et projets communautaires.

12. Le Gouvernement du Burkina Faso réalise aussi l’évaluation de la performance du système

de gestion des finances publiques du pays suivant la méthodologie du PEFA. La dernière

évaluation PEFA date de 2016 couvrant les exercices budgétaires 2014-2016.

Objectifs de l’étude

13. La présente étude vise à faire un bilan de la mise en œuvre de la loi organique n°073-

2015/CNT du 06 novembre 2015 relative aux lois de finances (LOLF) d’une part et, d’autre

part, à apprécier la mise en œuvre du budget-programme.

8

Tableau 1.1: Principales questions d’évaluation

Sujets d’étude Questions dans les TDR

Bilan de la mise en œuvre de la

LOLF

Faire un état des lieux complet de la mise en œuvre de la réforme

budgétaire ;

Vérifier le niveau de conformité du processus d’élaboration et de

budgétisation des programmes au regard des directives de l’UEMOA et

des bonnes pratiques.

Analyse de la mise en œuvre du

budget-programme

Apprécier le processus d'élaboration et de mise en œuvre du budget-

programme dans les ministères et institutions à travers un échantillon

de ministères ;

Apprécier le niveau des compétences existantes en matière de mise en

place du Budget-programme au sein des ministères et institutions ;

Apprécier la pertinence de la chaine des résultats : la qualité de la

définition des objectifs et résultats en rapport avec le programme, la

cohérence des activités planifiées pour atteindre les objectifs et résultats

attendus ;

Pilotage du budget-programme Apprécier l’implication des autorités politiques dans la mise en œuvre

des réformes, notamment la qualité du portage politique ;

Recommandations Proposer un nouveau plan de basculement réaliste qui tient compte des

capacités opérationnelles des structures et des acteurs, assorti d’une

feuille de route opérationnelle propre à chaque composante de la

réforme.

Faire des recommandations prioritaires à mettre en œuvre en 2019 et

2020.

14. Il s’agit donc d’une étude à trois volets : premièrement, le bilan de la LOLF depuis

l’internalisation de la Directive n° 06-2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant lois de

finances en 2015, deuxièmement, le bilan de la mise en œuvre du budget-programme depuis

le basculement du Burkina Faso en 2017 et troisièmement, les différents constats et

recommandations nécessaires pour une amélioration de la budgétisation en mode

programme.

15. Les résultats escomptés sont un bilan de la mise en œuvre des actions/activités de réforme

au 31 décembre 2018 avec des recommandations sur :

un diagnostic faisant ressortir les forces/faiblesse et les menaces/opportunités ainsi

que les mesures correctives pour la conduite de la réforme ;

une évaluation de capacités des acteurs de mise en œuvre de la réforme et une

esquisse de plan de renforcement des compétences ;

un nouveau plan de basculement réaliste.

Approche méthodologique

16. Puisque cette évaluation survient au début du cycle de vie de la réforme, la mission s’est

intéressée surtout à la planification de la mise en œuvre de la réforme, à la mise en œuvre

des actions prévues dans le plan de basculement à l’approche du budget-programmes et les

améliorations possibles pour atteindre les résultats attendus de la réforme.

9

17. Aussi, pour répondre aux questions d’évaluation, la méthodologie proposée a combiné trois

(3) approches que sont (i) l’analyse des forces, faiblesses opportunités et menaces (outil

FFOM), (ii) l’analyse de la mise en œuvre du budget-programme par des entrevues auprès

des acteurs afin de recueillir les informations sur les éléments d’amélioration de la mise en

œuvre du budget-programme et (iii) des questionnaires pour voir l’implication des acteurs

dans la mise en œuvre du budget-programme (annexe).

18. Avant de démarrer les entrevues, un cadrage méthodologique a été fait. Il s’est agi ici de

réunir toutes les conditions devant permettre la conduite et le succès de l’opération. Pour se

faire, un cadrage méthodologique proprement dit a été fait avec l’assistant technique

principal et la Direction Générale du Budget. Il a consisté à des échanges sur la

méthodologie proposée, les options opérationnelles, et sur les résultats attendus pour

s’assurer de leur prise en compte par les Consultants. Ce cadrage a permis de procéder aux

réglages essentiels relatifs aux écarts de compréhension (notamment sur les limites

objectives de l’étude). Par ailleurs, les personnes à rencontrer et les points focaux de la

réforme ont été identifiés.

19. Les personnes rencontrées lors des entrevues sont principalement les agents de la DGB, du

MINEFID et des ministères sectoriels au niveau central et au niveau déconcentré.

L’Autorité supérieure de Contrôle de l’État et de la Lutte contre la Corruption et la Cour

des comptes ont été également rencontrées (la liste des personnes rencontrées et présentes

lors du séminaire est jointe en annexe).

20. Afin d'assurer la justesse et l'utilité du rapport d'évaluation, les consultants ont constamment

collaboré avec la Direction des Réformes budgétaires (DIREB) et l’assistant technique du

PAGPS auprès du ministère de l’Économie, des Finances et du Développement

(MINEFID).

21. Pour faire le bilan de mise en œuvre de la LOLF, les consultants ont utilisé la grille

d’évaluation contenue dans le plan de basculement et la matrice d’évaluation de la directive

relative aux lois de finances de l’UEMOA.

10

22. Tableau 1.2: Matrice d’évaluation de la mise en œuvre de la LOLF

Volets réformes Innovations suivies dans le plan de

basculement en budget-programme

Innovations suivies dans la matrice

d’évaluation de la directive relative aux lois

de finances

Composante réforme budgétaire et contrôle

Vo

let

bu

dgét

air

e

Principe d’ordonnateurs multiples Élaboration des documents de programmation

budgétaire (DPPD, DPBEP, PAP) et

production du RAP

La fongibilité asymétrique des crédits Organisation du DOB annuel au Parlement

Le dialogue de gestion Mise en œuvre des programmes budgétaires

Un suivi trimestriel de la mise en

œuvre de la loi de finances de l’année

Désignation des responsables de programme

Mise en œuvre des Autorisations

d’Engagement

Information du Parlement sur l'exécution

budgétaire

Mise en œuvre d'un plafond ministériel

d'emplois

Multiplicité de la fonction d'ordonnateur

principal des dépenses

Règles de dépôt, de présentation et contenu des

lois de finances de l'année

Contenu des lois de finances rectificatives

Règles de dépôt, de présentation et contenu des

lois de règlement

Vo

let

con

trô

le

Réforme du Contrôle financier Déploiement du réseau du contrôle financier

près les ministères et institutions

constitutionnelles

Le contrôle des rapports annuels de

performance

Existence d’un dispositif de contrôle interne

La certification des comptes

Existence d’un dispositif de contrôle de gestion

Un encadrement des délais de

jugement des comptes des comptables

publics par le juge des comptes

Contrôle des rapports annuels de performance

par la Cour des comptes

2. Composante réforme comptable

Volet comptable Effectivité de la comptabilité générale

(intégrant les matières) et de celle des

coûts

23. Afin de porter un jugement sur l’état de mise en œuvre du budget-programme, les critères de

l’OCDE ont été utilisés d’une part et les réponses aux questionnaires sur l’implication des acteurs

et l’état des lieux de la budgétisation, l’exécution, la comptabilité et le contrôle d’autre part.

11

Tableau 1.3: Modèle de budgétisation en mode programme

Type

Caractéristiques Liens entre

informations sur les

performances et

allocations

budgétaires

1. Budgétisation

présentationnelle

Les informations sur les performances sont

présentées dans les documents budgétaires ou dans

d’autres documents officiels. Ces informations se

rapportent à des objectifs-cibles ou à des résultats

et servent de référence pour faire jouer la

responsabilité et pour discuter des questions

concernant la politique publique. Ces informations

ne jouent aucun rôle dans les prises de décisions.

Aucun lien

2. Budgétisation

éclairée par les

performances

Les informations sur les performances sont un

élément important du mécanisme de décision, mais

ne servent pas à déterminer le montant des

ressources affectées et leur degré d’influence sur

les décisions n’est pas prédéfini. Elles sont utilisées

au même titre que d’autres informations pendant la

prise de décision

Lien lâche/indirect

3. Budgétisation axée

directement sur les

performances

Les ressources sont allouées en fonction des

résultats obtenus.

Lien étroit/direct

Source : OCDE (2007a)

Limites de l’étude

24. Il est important de noter que cette étude a été réalisée en un laps de temps relativement court

et en période de conférences budgétaires. Aussi, les consultants n’ont pas été en mesure de

rencontrer l’ensemble des personnes ressources souhaitées ou d’obtenir à temps certains

documents. Pour parer à cette faiblesse, les consultants ont élaboré le guide de questionnaire

adressé aux directeurs des affaires financières (DAF), aux directeurs des études sectorielles

et des statistiques (DGESS) et aux responsables de programme (RP) a servi de palliatif. Sur

les quarante-quatre ministères et institutions contactés seulement, quinze (15) ont répondu

aux questionnaires, soit un taux de 34%. À cet effet, l’étude pourrait laisser transparaître

certaines omissions. Il faut également rappeler que ce travail repose avant tout sur les

informations que les personnes rencontrées ont bien voulu partager lors des rencontres.

25. Par ailleurs, la composante réforme du système d’information n’est pas pris en compte dans

le champ de l’étude.

Structure du rapport

26. Les principaux résultats de cette étude sont organisés autour de quatre thèmes : la

description du programme, le bilan de la mise en œuvre de la LOLF, le bilan de la mise en

œuvre du budget-programme et l’analyse de la mise en œuvre du budget-programme.

12

2 REFORME DES FINANCES PUBLIQUES AU BURKINA FASO

27. À l’instar de bon nombre de pays d’Afrique subsaharienne, le Burkina Faso a adopté,

pendant les années 2000, une approche de développement axée sur la réduction de la

pauvreté. Le pays a élaboré d’abord un document de référence, le Cadre stratégique de lutte

contre la pauvreté (CSLP), qui a été adopté la même année. Ce document a été ensuite révisé

en 2004, mais sa mise en œuvre n’a pas donné les résultats escomptés. C’est dans ce

contexte que la Stratégie de croissance accélérée et de développement durable (SCADD) a

vu le jour en décembre 2010. Elle devrait assurer une redistribution des ressources

notamment par le choix d’investissements ciblés et efficaces.

28. Cette seconde stratégie n’a toutefois pas permis d’atténuer, ni le poids de la pauvreté dans

le pays, ni les grandes inégalités, dont : i) celles entre population rurale et population

urbaine; ii) celles à l’intérieur de la population urbaine avec des écarts importants entre élite

marchande et administrative et le reste de la population liée à une économie informelle

précaire et un nombre croissant de jeunes chômeurs ; et enfin iii) celles entre les différentes

zones géographiques dont certaines sont caractérisées par une part importante de la

population vivant dans un contexte de pauvreté chronique.

29. Au regard de cette situation économique morose, le pays a adopté en 2016, le programme

national de développement économique et social (PNDES). L'objectif global du PNDES est

de transformer structurellement l'économie burkinabè, pour une croissance forte, durable,

résiliente, inclusive, créatrice d'emplois décents pour tous et induisant l'amélioration du

bien-être social. Le PNDES vise une croissance forte, inclusive et génératrice d'emplois

pour tous. Pour impulser un tel niveau de croissance, trois (3) axes stratégiques sont

abordés:

réformer les institutions et moderniser l'administration,

développer le capital humain, et

dynamiser les secteurs porteurs pour l'économie et les emplois.

Axe 1 « Réforme des institutions et modernisation de l'administration » du PNDES comme point d’ancrage de la réforme des finances publiques

30. Les impacts attendus du PNDES sont, entre autres, l’amélioration de l'efficacité des

gouvernances politique, administrative, économique, locale et environnementale.

31. Afin d'atteindre ce résultat, la gestion des finances publiques doit permettre de :

assurer la discipline budgétaire globale, en s'assurant que l'impact budgétaire futur

des politiques publiques est compatible avec les possibilités financières de l’État et

en adéquation avec le cadre macroéconomique ;

allouer les ressources entre secteurs de manière efficace, c'est-à-dire en conformité

avec les objectifs de politique publique, par le développement d'outils et méthodes

assurant le lien entre les stratégies et le budget et en plaçant dans le budget dans une

perspective pluriannuelle permet ainsi de définir le sentier de réalisation progressive

des objectifs stratégiques définis dans les plans et autres documents stratégiques ;

13

améliorer la performance opérationnelle, c'est-à-dire l'efficience et l'efficacité dans

la fourniture de services publics, en donnant aux gestionnaires une grande

responsabilité pour gérer leurs programmes et en fournissant un cadre pour le suivi

de la performance.

14

Figure 1 : Le modèle logique de la mise en œuvre de la LOLF et du budget-

programme

- Adopter les textes juridiques

de gestion des finances

publiques sur le plan

budgétaire

- Elaborer les outils de gestion

(manuel guide)

- adapter les organigrammes

des ministères

- Former les acteurs

- Adapter le système

d’information


de gestion des finances

publiques sur le plan

comptable


(manuel guide)



d’information

- Les textes juridiques sont

adoptés

- Les outils de gestion sont

adoptés

- L’organigramme type des

ministères est adopté

- Les capacités des acteurs

sont renforcées

- le système d’information est

adapté

-

-

-

- Le système d’information est

adapté aux réformes

- Les textes juridiques et outils

de gestion en matière de

contrôle sont adoptés


adoptés

- Les capacités des acteurs sont

renforcées


adapté

-

- Les acteurs sont formés

BUDGETAIRE

ACTIVITÉS

EXTRAN

TS

EFFETS

Le budget est élaboré et exécuté

en mode budget axé sur les

résultats

La comptabilité de l’État est tenue et

permet une transparence sur le

véritable coût des administrations

publiques

La discipline budgétaire globale est

respectée

IMPACTS

La performance

opérationnelle c'est-à-dire

l'efficience et l'efficacité

dans la fourniture de services

publics est assurée

CONTROLE COMPTABILITE


en matière de contrôle

budgétaire


(manuel guide)



d’information

- Les textes juridiques et outils

de gestion sur le plan

comptable sont adoptés


adoptés

- Les capacités des acteurs

sont renforcées


adapté

- Les acteurs sont formés

L’allocation des ressources entre les

secteurs est faite de manière efficace,

en conformité avec les priorités

stratégiques définies dans le PNDES et

les documents stratégiques

L’obligation de rendre compte

est effective

Composantes

15

Innovations de la réforme des finances publiques

32. Le Burkina Faso a connu plusieurs réformes en finances publiques : les premières réformes

des années 90 se focalisaient sur l’amélioration des recettes (introduction de la TVA en

1993, et alignement avec les tarifs de l’UEMOA en 1998), la création d’un système de

gestion budgétaire unifié pour le Ministère de l’Économie et des Finances (MEF) et la

stabilisation de l’exécution budgétaire (respect des procédures de contrôle des dépenses,

informatisation de la chaîne de dépenses à compter de 1996, fermeture des comptes privés

par le Trésor, renforcement de la gestion et de la comptabilité du Trésor, et mise en place

du TOFE, le Tableau des Opérations Financières de l’État, en guise de mécanisme consolidé

pour la prévision et le suivi de la situation budgétaire). Elles visaient aussi à améliorer le

système de marchés publics (un nouveau code est voté en 1996).

33. La fin des années 90 a vu l’émergence d’une deuxième phase de réformes qui accordait une

importance particulière aux «résultats » de la GFP. Cette période a vu le développement de

plusieurs outils d’analyse, de planification et de budgétisation, avec notamment, la mise en

place des budgets programmes pour la formulation et le suivi du budget dans le contexte

d’une «gestion orientée vers les résultats » (1998). D’autres outils ont été introduits pour

améliorer la programmation des ressources, comme des Revues des dépenses publiques, et

un «CDMT global » (Cadre de Dépenses à Moyen Terme) a été introduit en 2000. la

Stratégie de Renforcement des Finances Publiques (SRFP) de 2007 et la Politique

sectorielle de l'économie et des finances (POSEF) de 2011.

34. Le nouveau cadre harmonisé de la gestion des finances publiques vient en complément de

ses réformes et introduit un certain nombre d’innovations sur le plan budgétaire et

comptable.

35. Sur le plan budgétaire et contrôle, le nouveau cadre harmonisé des finances publiques

introduit les principales innovations suivantes :

la budgétisation par programme (budget-programme) ;

la déconcentration de l’ordonnancement,

l’introduction de la pluriannualité (documents de programmation budgétaire,

procédure d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement) et

la flexibilité dans la gestion budgétaire (fongibilité des crédits budgétaires, contrôle

modulable);

la rénovation du dialogue de gestion ;

le renforcement des contrôles a posteriori.

36. Au plan comptable, les réformes concernent :

la comptabilisation des opérations sur la base des droits constatés, dans le cadre

d’une comptabilité générale dite d’exercice ;

la définition de règles de gestion et de suivi du patrimoine de l’État avec la

détermination d’un seul résultat.

16

37. Au regard des changements majeurs contenus dans cette réforme, le Burkina Faso a opté

pour une mise en œuvre progressive. À ce titre, un plan de basculement sur la période 2017-

2019 a été élaboré autour de quatre (4) composantes :

la composante réforme budgétaire et contrôle (volet budgétaire, contrôle

financier/modulé, contrôle interne),

la composante réforme comptable (volet patrimoine financier, patrimoine non

financier/comptabilité matières),

la composante réforme du système d’information (volet adaptation du système

d’information, développement du nouveau système)

la composante coordination et pilotage (volet coordination et suivi des activités,

renforcement des capacités).

38. Ce plan de basculement qui fixe le calendrier d’entrée en vigueur en janvier 2017 comporte

treize (13) innovations majeures :

le principe d’ordonnateurs multiples ;

la fongibilité asymétrique des crédits ;

le dialogue de gestion ;

une comptabilité à trois dimensions ;

une journée complémentaire raccourcie et uniquement comptable ;

une responsabilité pécuniaire des ordonnateurs et des acteurs autres que le

comptable public ;

une responsabilité personnelle et pécuniaire et des autres acteurs autres que le

comptable public ;

un encadrement des délais de jugement des comptes des comptables publics par le

juge des comptes ;

la réforme du contrôle financier ;

un suivi trimestriel de la mise en œuvre de la loi de finances de l’année ;

le contrôle des rapports annuels de performance ;

la certification des comptes ;

l’adaptation du système d'information.

Parties prenantes pour la mise en œuvre de la réforme

39. Au niveau stratégique, la réforme est portée par le Ministère de l’Économie, des Finances

et du Développement (MINEFID). L’impulsion de la mise en œuvre et du suivi de la

réforme sont assurés par les directions générales du MINEFID, à travers les points focaux

ou des directions de services créés à cet effet, suivant leur domaine de compétences.

17

40. Pour la mise en œuvre des réformes sur le plan budgétaire, la Direction des Réformes

budgétaires a été créée au sein de la Direction Générale du Budget. Les réformes comptables

sont pilotées par la Direction des Études et de la Législation Financière (DELF) de la

Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique (DGTCP) et la Direction

Générale des Affaires Immobilières et de l’Equipement de l’État (DGAIE), à travers leurs

points focaux. La Direction Générale du Contrôle des Marchés Publics et des Engagements

Financiers (DGCMEF), et l’Inspection Générale des Finances (IGF) assurent la mise en

œuvre et le suivi des réformes du contrôle budgétaire de leur champ de compétences à

travers des points focaux désignés.

41. Le Ministère de la Fonction publique, du Travail et de la Protection sociale conduit des

travaux et des réflexions en vue de mettre en cohérence l’organisation administrative et

institutionnelle et la réforme des finances publiques. Ces travaux et réflexions portent sur

la réorganisation administrative, la gestion des ressources humaines de l’administration, le

renforcement des capacités des ressources humaines et le pilotage de la performance.

42. Au niveau opérationnel, les Directions Administratives et Financières (DAF) et les

Directions Générales des Études Statistiques Sectorielles (DGESS) assurent le pilotage de

la réforme au niveau des ministères sectoriels.

Synergie et complémentarité avec les autres partenaires techniques et financiers

43. En appui au gouvernement burkinabè, plusieurs partenaires au développement présents au

Burkina Faso soutiennent la réforme de la gestion des finances publiques :

Banque mondiale (Finances publiques et réformes sectorielles, Projet Gouvernance

économique et de la participation citoyenne (PGEPC) ;

Banque mondiale-Banque africaine de développement (Évaluation du système de

passation des marchés selon MAPS II,) ;

Allemagne (Projet de Renforcement de la Bonne Gouvernance Financière,

PRBGF);

Danemark (aide au renforcement de la gestion des Finances publiques, appui à la

lutte contre la corruption et la transparence budgétaire (REN-LAC et CIFOEB),

France (Cour des comptes, appui budgétaire finances publiques) ;

FMI (Assistance technique auprès du MINEFID par le biais d’un appui au

Programme régional AFRITAC de l'Ouest) ;

Suède (Appui au renforcement des capacités de l'ASCE-LC) ;

Suisse (Cour des Comptes, DGI), Union européenne (Programme d'appui à la

gestion publique et aux statistiques (PAGPS).

44. Concernant la réforme budgétaire, trois PTF, la Coopération allemande (GIZ), la Banque

mondiale à travers le Projet de Gouvernance Economique et de Participation Citoyenne

(PGEPC) et l'Union européenne à travers le Programme d’Appui à la Gestion Publique et

aux statistiques (PAGPS) jouent un rôle actif. Outre, ces PTF, AFRITAC Ouest I, le Centre

18

régional de renforcement des capacités du FMI basé à Abidjan, apporte une assistance

technique à la mise en œuvre de la réforme.

45. Sans être exhaustif, les appuis s’articulent ainsi qu’il suit :

Tableau 2.1 Principaux partenaires financiers

Partenaires

principaux

Objet principal de l’intervention

GIZ Programme de Renforcement de la Bonne Gouvernance financière (PRBG)

prévisions macroéconomiques, du développement des budgets programmes, du suivi

des dépenses publiques et de la gestion des marchés publics

Suisse, Banque

Mondiale, FMI/

AFRITAC et GIZ

Projet de la gouvernance économique et de la participation citoyenne (PGEPC),

BM et BAD Évaluation du système de passation des marchés selon MAPS II,)

Banque Africaine de

Développement

(BAD)

Programme d’appui budgétaire et appui institutionnel à la gouvernance économique

BM Projet de Renforcement des structures de contrôle;

Projet d'appui aux collectivités territoriales (PACT)

Banque mondiale (Finances publiques et réformes sectorielles),

Danemark Appui budgétaire sectoriel (ABS);

Appui au circuit intégré de la recette et au réseau informatique (RESINA);

Assistance technique - PAGPS- Sous-programme Finances

aide au renforcement de la gestion des Finances publiques, appui à la lutte contre la

corruption et la transparence budgétaire (REN-LAC et CIFOEB), FRANCE (Cour des

comptes, appui budgétaire finances publiques),

FMI et AFRITAC de

l'Ouest

Appui à l'administration fiscale;

Mise en oeuvre du cadre harmonisé des finances publiques de L’UEMOA

PNUD Appui au parlement et à la Cour des comptes

19

3 BILAN DE LA MISE EN ŒUVRE DE LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES ET DU BUDGET-PROGRAMME

46. Le Burkina Faso a entrepris, de façon progressive, la mise en œuvre de la LOLF, en général,

et de la budgétisation en mode programme, en particulier. Depuis le 1ier janvier 2017, le

budget de l’État a été élaboré en mode programme. Ce grand pas vers la modernisation de

la gestion des finances publiques a été possible grâce à la transposition des directives du

cadre harmonisé de la gestion des finances publiques au sein de l’UEMOA, d’une part et

l’adoption de nombreux textes d’application et outils de gestion (instructions, guides,

manuels, canevas), d’autre part.

47. Un plan de basculement a été mis en place depuis 2017 et la présente étude établit l’état des

lieux de sa mise en œuvre.

État des lieux du cadre juridique et institutionnel

3.1.1 Cadre juridique

48. Le Burkina Faso a internalisé l’ensemble des directives du cadre harmonisé de la gestion

des finances publiques au sein de l’UEMOA, ainsi que les directives portant Comptabilité

des Matières et Régime financier des Collectivités territoriales.

49. Le point de la transposition des directives relatives à la gestion des finances publiques de

l’État et des Collectivités territoriales s’établit comme suit :

Tableau 3.1 : État de la transposition des directives de l’UEMOA

Libellé directive Texte de transposition

Directive N°01/2009/CM/UEMOA portant code de

transparence dans la gestion des finances publiques

(27 mars 2009)

Loi n°008-2013/AN du 23 avril 2013, portant code de

transparence dans la gestion des finances publiques au

Burkina Faso

Directive N°06/2009/CM/UEMOA portant lois de

finances (27 mars 2009)

Loi organique n° 073-2015/CNT du 06 novembre 2015

relative aux lois de finances

Directive N°07/2009/CM/UEMOA portant règlement

général sur la comptabilité publique (26 juin 2009)

Décret n° 2016-598/PRES/PM/MINEFID du 08 juillet

2016 portant règlement général sur la comptabilité

publique

Directive N°08/2009/CM/UEMOA portant

nomenclature budgétaire de l’État (26 juin 2009)


2016 portant nomenclature budgétaire de l’État

Directive N°09/2009/CM/UEMOA portant plan

comptable de l’État (26 juin 2009)


2016 portant cadre conceptuel de la comptabilité de l’État

Arrêté n°2017-185/MINEFID/SG/DGTCP/DELF du 02

juin 2017 portant plan comptable de l’État

Directive N°10/2009/CM/UEMOA portant tableau

des opérations financières de l’État (26 juin 2009)

DÉCRET N°2016-602/PRES/PM/MINEFID portant

tableau des opérations financières de l’État.

Directive N° 03/2012/CM/UEMOA du 29 juin 2012

portant Comptabilité des matières

Décret n°2016-603/PRES/PM/MINEFID du 08 juillet

2016 portant Comptabilité des matières de l’État et des

autres organismes publics

Directive n°01/2011/CM/UEMOA portant Régime

Financier des Collectivités Territoriales au sein de

l'UEMOA

Décret n°2019-0575 PRES/PM/MINEFID du 05 juin

2019 Portant Régime Financier des Collectivités

Territoriales

Décret n°2019-0621 PRES/PM/MINEFID du 14 juin

2019 portant nomenclature budgétaire des collectivités

territoriales

20

50. Ce cadre juridique de base a été complété par de nombreux textes d’application comme l’indique le

tableau qui suit :

Tableau 3.2 : Situation des textes d’application adoptés

Sur le plan budgétaire et contrôle, les textes suivants ont été adoptés :

le Décret n°2017-0182/PRES/PM/MINEFID du 20 avril 2017 portant modalités de contrôle des

opérations financières de l’État et des autres organismes publics

le Décret n°2017-0106/PRES/PM/MINEFID du 13 mars 2017 portant régime juridique des

ordonnateurs de l’État et des autres organismes publics.

Sur le plan comptable, la production concerne :

le Décret n°2016-599/PRES/PM/MINEFID du 08 juillet 2016, portant régime juridique applicable aux

comptables publics

le Décret n°2019-0305/PRES/PM/MINEFID du 15 avril 2019 portant définition et création des postes

comptables

l’Arrêté n°2017-302/MINEFID/SG/DGAIE du 24 juillet 2017 portant création, attributions,

organisation et fonctionnement des bureaux comptables des matières de l’État et des autres

organismes publics ;

l’Arrêté n°2017-303/MINEFID/SG/DGAIE du 24 juillet 2017 portant modalités d’entrée et de sortie

des matières du patrimoine de l'État et des autres-organismes publics ;

l’Arrêté n°2017-304/MINEFID/SG/DGAIE du 24 juillet 2017 portant supports et documents

comptables des matières ;

l’Arrêté n°2017-357/MINEFID/SG/DGAIE/DAIE du 22 août 2017 portant création, attributions,

organisation et fonctionnement commissions de réforme des matières de l’État et des autres

organismes publics ;

l’Arrêté n°2017-358/MINEFID/SG/DGAIE du 22 août 2017 fixant les modalités des ventes aux

enchères publiques des objets mobiliers et matériels reformés et assimilés de l’État et de ses

démembrements ;

l’Arrêté n°2019-260/MINEFID/SG/DGAIE du 20 /06 /2019 portant modalités pratiques d'inventaire

des matières de l'État et des autres organismes publics ;

l’Arrêté n°2019-260/MINEFID/SG/DGAIE du 20 /06 /2019 portant modalités pratiques d'inventaire

des matières de l'État et des autres organismes publics ;

l’Arrêté n°2019-259/MINEFID/SG/DGAIE du 20 /06 /2019 Portant procédure de réception, de

déclaration et d'enregistrement des dons et legs de matières reçues par l'État et des autres organismes

publics ;

l’Arrêté n°2019-258/MINEFID/SG/DGAIE du 20 /06 /2019 Portant liste des pièces générales et des

états annexés des matières à joindre aux comptes de gestion des matières et au compte central des

matières de l'État et des autres organismes publics ;

l’Arrêté n°2017-179/MINEFID/SG/DGTCP/DEL du 2 juin 2017 portant nomenclature des pièces

justificatives ;

l’Arrêté n°2019-157/MINEFID/SG/DGTCP/DELF du 29 avril 2019, portant référentiel des normes

comptables de l’État ;

l’arrêté portant mise en place d’un comité chargé des travaux d’élaboration du 1er bilan

d’ouverture

l’Instruction n°2019-0002 /MINEFID/SG/DGTCP/DELF du 18 mars 2019 portant application a

minima de la comptabilité en droits constatés en 2019.

51. En outre plusieurs projets de textes et d’outils de gestion (guides, manuels) sont élaborés et

n’attendent que d’être adoptés.

21

Tableau 3.3: Situation des projets de texte en cours d’adoption

Projets textes d’application du décret N°2017-0182/PRES/PM/MINEFID du 20 avril 2017 portant modalités de

contrôle des opérations financières de l’État et des autres organismes publics, notamment pour la mise en œuvre

du contrôle interne, du contrôle modulé et du contrôle a posteriori :

- le projet d’arrêté portant fixation des critères d’évaluation, des modalités de classification de la

gestion des ordonnateurs et des dérogations associée

- le projet d’arrêté portant fixation des critères d’évaluation, des modalités de classification de la

gestion des ordonnateurs et des dérogations associées

- le projet de lettre circulaire relative démarche du contrôle a posteriori exercé par le contrôleur

financier ;

- le guide d’évaluation du Contrôle interne (respectant les normes internationales);

- la grille d’évaluation du contrôle interne;

- les textes portant réforme des corps de contrôle de l’ordre administratif portés par l’ASCE-LC

Projets de texte, d’instruction et d’outils de gestion (guide, manuel):

- un projet d’instruction sur la comptabilisation des opérations suivant le principe des droits constatés ;

- un projet de manuel de procédures sur la comptabilisation des opérations suivant le principe des droits

constatés ;

- un guide de fonctionnement des comptes de l’État ;

- un projet d’instruction sur le bilan d’ouverture ;

- des propositions pour une mise en cohérence de la NBE, du PCE et de la NOMAT, (nouveaux comptes

dans la NBE et le PCE, un projet de NOMAT adossé au PCE) ;

- une nomenclature des pièces justificatives des recettes de l’État ;

3.1.2 Cadre institutionnel

52. La réforme des finances publiques ne peut atteindre les résultats escomptés sans une

réforme administrative conséquente. Elles sont intimement liées comme l’indique le tableau

qui suit :

Tableau 3.4: Relation réforme budgétaire et réforme administrative

Réforme budgétaire Réforme administrative

Les programmes budgétaires, cadre des politiques

publiques

Fusion des directions d’administration

Déconcentration de la gestion budgétaire Pilotage au niveau régional

Liberté de redéploiement des effectifs (plafonds

d’emploi)

Vers une refonte statutaire

Mesure de la performance Rémunération au mérite des cadres

Atteinte des résultats Mutualisation des fonctions support

Modification du rôle des acteurs Réingénierie des processus préalables au système

d’information

Source : Frank Mordacq, 2008

53. Malgré l’implication tardive du Ministère de la Fonction publique, du Travail et de la

Protection sociale (MFPTPS) dans le processus de la réforme des finances publiques, et

spécifiquement la mise en œuvre du budget-programme, le ministère a ouvert plusieurs

chantiers de réforme et de réorganisation institutionnelle de l’administration en cohérence

avec le budget-programme.

22

54. En matière de gestion des ressources humaines de l’administration, le MFPTPS

accompagne les ministères et institutions publiques dans le processus de description de leurs

postes de travail. Il a élaboré :

un guide méthodologique d’élaboration du tableau prévisionnel des emplois et des

effectifs (décret n°2017-0213/PRES/PM/MFPTPS du 19/04/2017) ;

un guide d’élaboration du tableau de bord des ressources humaines des ministères

et institutions publiques (circulaire n°2017-053 du 03 novembre 2017) ;

un guide méthodologique d’identification et de description des postes de travail des

ministères et institutions publiques (décret n°2018-0500/PRES/PM/MFPTPS du

19/06/2018).

En 2018, quatorze (14) ministères ont pu décrire leurs postes de travail.

55. En matière de matière de gestion de la performance, le MFPTPS a procédé à l’adaptation

des canevas des lettres de mission/contrat de performance, tenant compte des exigences du

budget-programme :

lettre de mission du premier ministre à chaque ministre ;

lettre de mission du ministre aux collaborateurs rattachés directement au cabinet ;

contrat de performance du ministre au Responsable de programme (RP) ou

Directeur Général;

contrat de performance du Responsable de programme au Responsable du budget

opérationnel de programme (RBOP) ou Directeur technique ;

contrat de performance du Responsable du budget opérationnel de programme au

Responsable de l’unité opérationnelle de programme (RUOP) ou Chef de service.

56. Sur la question de la motivation des acteurs du budget-programme, les réflexions sont

en cours sur la question indemnitaire des nouveaux acteurs.

57. Par ailleurs, en rapport avec les services du MINEFID, le MFPTPS poursuit le processus de

révision du décret n°2016-027/PRES/PM/SGG-CM du 23 février 2016 portant

organisation-type des départements ministériels afin de répondre aux préoccupations

suivantes :

le rôle et la place du Secrétaire général de département ministériel dans la

structuration imposée par le budget-programme ;

la place du Responsable de la Fonction financière (RFFI) par rapport aux

ordonnateurs principaux ;

le responsable de programme (Directeur général) reçoit son contrat de performance

directement du Ministre alors qu’actuellement la direction générale est placée sous

l'autorité du Secrétaire général ;

le Directeur régional pouvant recevoir son contrat de performance d’un ou de

plusieurs responsables de programmes alors que le principe voudrait que la direction

régionale soit rattachée au Secrétariat général ;

la question de l’évaluation des performances du Directeur régional lorsque plusieurs

responsables de programme lui ont assigné des contrats de performance.

23

3.1.3 Analyse de la cohérence des textes

58. En 2016 et 2019, des travaux d’analyse de la cohérence des textes ont été réalisés. Ces

travaux ont été complétés par les analyses effectuées dans le cadre de cette étude. Ces

analyses ont permis d’identifier des incohérences entre les textes (le point des incohérences

est en annexe de ce document).

État de mise en œuvre de la Composante des réformes budgétaires et de contrôle

59. Le Burkina Faso a été le premier pays de l’UEMOA à s’engager dans l’application effective

de la LOLF en 2017. Il a élaboré une feuille de route (plan de basculement en budget-

programme) pour l’opérationnalisation des innovations induites par le nouveau cadre

juridique dont la mise en œuvre a débuté avec l’exercice budgétaire 2017 et le point

d’achèvement prévu pour 2019.

60. La feuille de route vient en complément des grilles d’évaluation annuelle de la transposition

et de la mise en œuvre des directives du cadre harmonisé des finances publiques au sein de

l’UEMAO instituée par la Commission de l’UEMOA.

3.2.1 Bilan de la mise en œuvre du volet budgétaire

3.2.1.1 Au niveau de l’élaboration du budget de l’État

61. Les innovations majeures dans l’élaboration du budget de l’État portent sur l’allocation et

l’autorisation des crédits budgétaires par politique publique ou programme et la production

des documents de pilotage de la performance, d’une part, et la prise en compte de la

pluriannualité dans la gestion budgétaire, d’autre part.

Présentation du budget par programme et la démarche de la performance

62. L’article 14 de la LOLF a formalisé le budget-programme en disposant que les crédits

budgétaires à l’intérieur des ministères sont décomposés en programmes. Aux programmes

sont associés des objectifs précis, arrêtés en fonction de finalités d’intérêt général et de

résultats attendus. Les résultats sont mesurés par des indicateurs de performance. Les

résultats font l’objet d’évaluations régulières et donnent lieu à un rapport de performance

élaboré en fin de gestion par les ministères et institutions constitutionnelles.

63. Dans le cadre de l’implantation de la démarche de performance dans la gestion budgétaire,

la LOLF a institué l’élaboration des outils pilotage de la performance en annexe aux lois de

de finances de l’année : le Document de Programmation Budgétaire et Economique

Pluriannuelle (article 54), le Document de Programmation Pluriannuelle des Dépenses

(article 55), le Projet annuel de Performance (article 48) et le rapport annuel de performance

(articles 14 et 52).

64. Le Burkina Faso a mis en œuvre ces innovations avec l’élaboration de Document de

Programmation Pluriannuelle des Dépenses (DPPD) et des Projets annuels de Performance

(PAP) expérimentaux depuis 2010 sur la base d’un canevas d’élaboration qui a été

progressivement amélioré. Dès 2013, les ministères et institutions ont été préparés, pour

présenter leurs dépenses d’investissement en autorisation d’engagement et crédit de

24

paiement (AE/CP) pour une bascule totale en 2017. Actuellement, le budget est présenté et

voté en mode budget-programme et sous-tendu par un Document de Programmation

Budgétaire et Economique Pluriannuelle (DPBEP), des DPPD, des PAP et des rapports

annuels de performance (RAP) pour la loi de règlement.

65. Le DPBEP est élaboré et adopté en Conseil des ministres et soumis à un débat d’orientation

budgétaire au Parlement. Son contenu est fondé sur des hypothèses économiques nationales,

sous régionales et internationales. Il évalue le niveau global des recettes et des dépenses, les

ressources, les charges et de la dette du secteur public sur la période triennale. Il prévoit

également la situation financière des entreprises publiques et fixe les objectifs d’équilibre

budgétaire sur le moyen terme. Tous les ministères et institutions élaborent leur DPPD.

L’ensemble des ministères et institutions sont couverts par des programmes (113

programmes) et/ou dotations budgétaires assortis de PAP.

66. Les évaluations conduites annuellement par la Commission de l’UEMOA confirment ce

bilan de la mise en place du budget-programme et de la démarche de performance dans la

gestion budgétaire au Burkina Faso (voir notation 2018 en annexe).

Prise en compte de la pluriannualité dans la gestion budgétaire : mise en œuvre des

autorisations d’engagement (AE) et des crédits de paiement (CP)

67. En plus des DPBEP et des DPPD, la LOLF (article 19 ), en délimitant le champ et la nature

de l’autorisation parlementaire, a défini deux types d’autorisation de dépenser ou crédits

budgétaires: les crédits ouverts par les lois de finances sont constitués (i) de crédits de

paiement (CP) pour les dépenses de personnel, les acquisitions de biens et services et les

dépenses de transfert; (ii) d’autorisations d’engagement (AE) et de crédits de paiement pour

les dépenses d’investissement et les contrats de partenariats publics-privés. Afin de

permettre un contrôle effectif du Parlement et une gestion de l’évolution de la conjoncture

économique, les CP sont en principe annulés en fin d’exercice budgétaire. Par contre, les

AE peuvent autoriser des engagements pluriannuels dont la durée de validité peut être fixée

par la loi de finances.

68. La Budgétisation des dépenses d’investissement en autorisation d’engagement et en crédits

de paiement est effective. L’ensemble des crédits d’investissements des ministères et

institutions sont répartis en AE et CP. Cependant, la procédure de l’exécution et de suivi

de la consommation des AE et des CP n’est pas maitrisée par les acteurs et présente

des risques budgétaires du fait des insuffisances au niveau de la tenue de la

comptabilité des AE /CP de l’ordonnateur qui ne permet pas de faire le pilotage adéquat:

du suivi de la disponibilité en AE et en CP ;

du rétablissement des AE et des CP ;

du blocage des crédits et suspension de l’exécution ;

de la réservation de crédits.

Plafonds d’emplois

Selon l’article 14 de la LOLF, « les crédits de personnel sont assortis, par ministère, de

plafonds d’autorisation d’emplois rémunérés par l’État ». Cette innovation implique que la

gestion budgétaire des dépenses de personnel comporte deux aspects : le contrôle budgétaire

25

des effectifs et la gestion de la paie. Le budget comprend des plafonds d’emplois ou des

autorisations de postes budgétaires et des crédits de paiement pour les dépenses de

personnel.

Les plafonds d’emplois constituent un des éléments de la flexibilité accordée aux

ordonnateurs principaux dans le cadre d’une gestion axée sur les résultats. En effet, ils

peuvent désormais procéder à des recrutements et à des transformations d’emplois pour

satisfaire les besoins en ressources humaines des programmes sous réserve de respecter le

nombre d’emplois ministériels fixé, le montant correspondant en dépenses de personnel et

les règles de recrutement de la fonction publique en vigueur.

69. Le plafond d’emplois n’est pas mis en œuvre, toutefois le MFPTPS a engagé le processus

d’élaboration des tableaux prévisionnels des emplois et des effectifs dans treize (13)

ministères sur la base du décret n°2017-0213/PRES/PM/MFPTPS du 19/04/2017 portant

guide méthodologique d’élaboration du tableau prévisionnel des emplois et des effectifs.

3.2.1.2 Au niveau de l’exécution du budget de l’État

70. En matière d’exécution du budget et dans son volet budget, le plan de basculement 2017-

2019 a mis l’accent sur la mise en œuvre des innovations relatives au principe

d’ordonnateurs multiples aux niveaux central et déconcentré, la fongibilité asymétrique des

crédits, le dialogue de gestion et le suivi trimestriel de la mise en œuvre de la loi de finances

de l’année.

Principe d’ordonnateurs multiples aux niveaux central et déconcentré

71. La déconcentration de la fonction d’ordonnateur est la condition de la responsabilisation

des gestionnaires dans la mise en œuvre des politiques publiques, qui est un principe de la

budgétisation axée sur les résultats.

72. L’article 70 de la LOLF consacre à chaque ministre ou président d’institution, la fonction

d’ordonnateur principal des crédits, des programmes et des budgets annexes de leurs

départements. Les modalités d’application de cet article sont précisées par le Décret 2016-

598 portant règlement général sur la comptabilité publique (RGCP) et par le Décret N°2017-

0106/PRES/PM/MINEFID du 13 mars 2017 portant régime juridique des ordonnateurs de

l’État et des autres organismes publics.

73. Le Burkina Faso a retenu trois (3) niveaux de gestion du programme : le responsable de

programme (le RP), le budget opérationnel de programme géré par le responsable du budget

opérationnel de programme (le RBOP) et l’Unité opérationnelle de Programme gérée par le

responsable d’unité opérationnelle de programme (le RUOP). Il a élaboré plusieurs

documents qui déterminent le rôle de chacun de ces acteurs :

la charte de gestion (annexe du Guide d’exécution du budget-programme, volet

dépense publique) formalise les rôles et les responsabilités des différents acteurs

qui contribuent à l’atteinte des objectifs des programmes ;

un projet décret portant attributions des responsables de Programmes, de Budgets

Opérationnels de Programme et d'Unités Opérationnelles de Programme.

26

74. Bien avant la mise en œuvre de la LOLF, le Burkina Faso était déjà engagé dans le processus

de déconcentration de la fonction d’ordonnateur. Les engagements et les propositions de

liquidation des dépenses sont effectués par les Directions administratives et financières

(DAF). L’ordonnancement et la liquidation des dépenses sont faits par les Cellules

Ordonnancement de l’Unité de vérification Vérification créées au sein de chaque

département/institution, animées par des agents du MINEFID pour une période transitoire.

75. Au niveau déconcentré, les engagements et les propositions de liquidation des dépenses sont

effectuées par les directions régionales. Les Directions regionales du Budget assurent la

liquidation et le mandatement des dépenses pour le compte des ministères sectoriels.

76. Les ordonnateurs peuvent déléguer leurs compétences d'ordonnateur (article 14 du

RGCP). Au terme de l’article 3, alinéa 2 du décret portant régime juridique des

ordonnateurs de l’État et des autres organismes publics, la délégation de compétences

d’ordonnateur comporte deux volets : (i) une délégation de gestion des crédits comportant

les actes d’engagement et de proposition de liquidation, et (ii) une délégation

d’ordonnancement emportant au profit du délégataire un pouvoir de liquidation et de

mandement des dépenses.

77. À ce titre, le plan de basculement prévoyait de réaliser cette délégation en 2019 avec les

RUOP, les RBOP et les RP comme gestionnaires de leurs crédits, c’est-à-dire, chargés des

engagements et des propositions de liquidation des dépenses, et la création des

Responsables de la Fonction financière (RFFI) aux niveaux central et déconcentré en charge

de la liquidation et de l’ordonnancement des dépenses.

Tableau 3.5 : Plan de déconcentration de la fonction d’ordonnateur

2017 2018 2019 : cible

Niveau

central

- Ministres et Présidents

d'institutions, ordonnateurs

principaux.

- Délégation au chef de

Cellules d’ordonnancement

des dépenses à l’exception

des dépenses de personnel.

- Ordonnancement par les

Cellules d’ordonnancement

des UV

- Rattachement des Cellules

d’ordonnancement des UV

aux cabinets des SG

- Engagement effectué par les

DAF

- Mise à disposition d’agents

par MINEFID pour

ministères sans UV


d'institutions,

ordonnateurs

principaux.


Cellules

d’ordonnancement des

dépenses de personnel.


Cellules

d’ordonnancement des

autres natures de

dépenses.

- Engagements effectués

par les RUOP, les

RBOP et les RP.

- Ordonnancement par les

Cellules

d’ordonnancement (UV)

rattachés aux SG


d'institutions,

ordonnateurs principaux.

- Délégation de fonction

d'ordonnateur aux

Responsables de la

fonction financière

- Création d’une Direction

Solde et Ordonnancement

sous le RFFI.

- Les engagements seront

effectués par les RUOP,

les RBOP et les RP.

27

2017 2018 2019 : cible

Niveau

Déconcentré

- DRB continue d'assurer

l’ordonnancement pour les

structures.

- DRB reçoit délégation de

tous les ministres et

Présidents d’institution pour

assurer l’ordonnancement

au niveau déconcentré.

- DRB est sous l’encrage

institutionnel du

Gouverneur pour le volet

ordonnancement et non

MINEFID

- DRB continue d'assurer

l’ordonnancement pour

les structures.

- DRB reçoit délégation

de tous les ministres et

Présidents d’institution

pour assurer

l’ordonnancement au

niveau déconcentré.

- DRB est sous l’encrage

institutionnel du

Gouverneur pour le

volet ordonnancement et

non MINEFID

- Nomination des RFFI

régionaux et provinciaux

chargés d’accompagner

les RBOP et les RUOP au

niveau déconcentré

Source : Plan de basculement progressif du budget-programme

78. L’évaluation de la mise en œuvre du plan de basculement en budget-programme montre

que le processus de déconcentration de la fonction d’ordonnateur est son niveau

d’avant 2017 : la délégation de la gestion des crédits aux RP, RBOP et RUOP et la

délégation de l’ordonnancement aux RFFI centraux, régionaux et provinciaux n’ont

pas été réalisées. Ce retard est imputable à la lenteur des réformes administratives,

notamment la révision de l’organigramme-type des ministères pour se conformer aux

exigences du budget- programme.

79. Aussi, en absence d’une cartographie des BOP et UOP, il n’a pas été possible de désigner

les RBOP et les RUOP, acteurs indispensables à la mise en œuvre des objectifs du

programme et à l’animation du dialogue de gestion au sein du programme. Concernant les

responsables de programme, 109 responsables de programme sont nommés sur un total de

113 programmes.

80. En outre, les entrevues ont mis l’accent sur (i) l’absence de cadre légal permettant de

légitimer le pouvoir hiérarchique des responsables de programme sur les autres acteurs de

la chaine managériale du programme, sur (ii) leur faible capacité managériale (iii) et le non-

respect des critères de nomination des responsables de programme.

28

Figure 2 : Schéma de mise en œuvre du principe d’ordonnateurs multiples

ORDONNATEURS PRINCIPAUX : PRESIDENTS DES INSTITUTIONS, MINISTRES

Gestionnaires de crédits : RP,

RBOP, RUOP :

Gestionnaires de crédits : RBOP,

RUOP

Ordonnateur de la dépense :

RFFI régional et provincial

Ordonnateur de la dépense : RFFI

Ordonnateurs secondaires :

1.le gestionnaire de crédits

2. l’ordonnateur de la dépense

Ordonnateurs principaux délégués :

1. le gestionnaire de crédits

2. l’ordonnateur de la dépense

Niveau central Niveau déconcentré

29

Fongibilité asymétrique des crédits

81. Dans une optique orientée vers la performance, les gestionnaires sont redevables sur les

produits de leurs activités et les résultats imputables au programme. Ils doivent être

relativement libres de déterminer la composition des moyens qu’ils utilisent, sous réserve

des principes de fongibilité asymétrique. L’article 17, alinéa 2 de la loi organique n° 073-

2015/CNT du 06 novembre 2015 relative aux lois de finances a institué cette liberté dans

l’utilisation des crédits budgétaires au profit des gestionnaires des crédits à travers la

fongibilité asymétrique des crédits. La fongibilité laisse donc la faculté de définir, sous

certaines limites, l’objet et la nature des dépenses dans le cadre du programme pour en

optimiser la mise en œuvre. L’ordonnateur a autorité pour l'affectation des crédits votés à

l'intérieur du plafond de l'autorisation de dépense d’un programme.

82. Dans le cadre de la mise en œuvre de cette innovation, les ordonnateurs principaux devraient

être à mesure d’appliquer, par arrêté, la fongibilité asymétrique sur toutes les natures de

dépenses. A ce jour, les réaménagements de crédits selon les règles de la fongibilité

asymétrique des crédits sont autorisés pour toutes les dépenses sauf pour les dépenses

de personnel. Le guide d’exécution du budget-programme décrit la procédure de mise en

œuvre de la fongibilité des crédits.

83. Les gestionnaires de crédits apprécient favorablement cette innovation introduite dans

l’exécution du budget en raison des marges de manœuvre et la flexibilité qu’elle apporte

dans la mise en œuvre des activités de leur programme. Cependant, ils ne comprennent

pas l’intervention des services de la Direction Générale du Budget (DGB) dans la

procédure des réaménagements des crédits pour « positionner » les crédits dans le

système informatique. L’intervention de la DGB n’est pas prévue par le Guide d’exécution

du budget-programme et la loi dispose que l’ordonnateur principal, à l’origine des

modifications des crédits, doit juste informer le Ministre chargé des finances.

Dialogue de gestion

84. Les relations entre les acteurs d’un programme, du responsable de programme aux unités

de base fournissant les services publics relèvent d’un « dialogue de gestion ». Le Guide

d’exécution du budget-programme indique les axes d’organisation du dialogue de gestion :

un axe horizontal : échanges entre RP, entre RBOP et entre RUOP ;

un axe vertical : des échanges, entre le Ministre/Président d’institution et

Responsable de programme, des échanges entre le responsable de programme (RP)

et le responsable du budget opérationnel de programme (RBOP), entre le RBOP et

les RUOP et, entre le RUOP et agents ;

au niveau déconcentré, le dialogue de gestion englobe les acteurs locaux tels que les

responsables des structures déconcentrées et les collectivités territoriales s’il y a

lieu.

85. Le plan de basculement donne les étapes de mise en œuvre du dialogue de gestion jusqu’en

2019.

30

Tableau 3.6 : Etapes de mise en œuvre du dialogue de gestion

2017 2018 2019 : cible

Organisation au titre du

dialogue de gestion des

activités portant sur :

- les échanges sur la

stratégie du programme ;

- l’acte contractuel sur la

performance ;

- les difficultés rencontrées

dans la mise en œuvre des

actions du programme ;

- le point sur les résultats et

les actions correctives

nécessaires en cas d’écart

par rapport à la trajectoire.

Organisation au titre du dialogue

de gestion des activités portant

sur:

- la définition de la stratégie

du programme ;


performance ;

- la répartition des moyens ;

- les éventuelles difficultés

rencontrées dans la mise en

œuvre des actions du

programme ;





Organisation au titre du

dialogue de gestion des

activités portant sur :

- la définition de la stratégie

du programme ;


performance ;

- la répartition des moyens ;

- les éventuelles difficultés

rencontrées dans la mise

en œuvre des actions du

programme ;






86. Si le dialogue de gestion vertical semble se faire entre le ministère et les responsables de

programme dans beaucoup de ministères, il ressort des entrevues que le dialogue de gestion

horizontale tarde à se mettre en place pour plusieurs raisons : l’absence d’outil

didactique et d’opérationnalisation du dialogue de gestion, l’absence de cartographie

des BOP et des UOP, le retard dans la désignation des RBOP et des RUOP.

suivi trimestriel de la mise en œuvre de la loi de finances de l’année

87. Selon l’article 94 de la LOLF, « …le Gouvernement transmet trimestriellement au

Parlement, à titre d’information, des rapports sur l’exécution du budget et l’application du

texte de la loi, de finances. Ces rapports sont mis à la disposition du public ». Dans ce cadre

le format du rapport de suivi trimestriel a été adapté au budget-programme. Il est élaboré,

adopté en Conseil des Ministres et publié régulièrement sur le site Web du MINEFID et

transmis au Parlement.

3.2.2 Bilan de mise en œuvre du volet contrôle

88. La réforme du contrôle financier porte sur (i) la poursuite de la déconcentration de la

Direction Générale du Contrôle des Marchés Publics et des Engagements Financiers

(DGCMEF) auprès des ministères, institution, régions et provinces, (ii) le contrôle modulé

des opérations budgétaires en fonction de la qualité du contrôle interne et (iii) le

renforcement du contrôle a posteriori du contrôleur financier.

31

Tableau 3.7 : Plan de réforme du contrôle financier

2017 2018 2019 : cible

- Poursuite de la

déconcentration de la DG-

CMEF auprès des

ministères, institutions,

régions et provinces

- Dérogation de base ou de

premier niveau

- Contrôle modulé en

fonction de la qualité du

contrôle interne ou

dérogation de deuxième

niveau

- Poursuite de la


CMEF auprès des




premier niveau

- Contrôle modulé en fonction

de la qualité du contrôle

interne ou dérogation de

deuxième niveau

- Elaboration d'un guide

d’appréciation et d'un

canevas d’évaluation de la

performance des

programmes

- Poursuite de la


CMEF auprès des




premier niveau

- Contrôle modulé en


contrôle interne ou

dérogation de deuxième

niveau

- Renforcement du contrôle

a postériori


Poursuite de la déconcentration de la DGCMEF

89. Le principe de la déconcentration du Contrôle financier est consacré par l’article 72 de la

LOLF comme corollaire indispensable de la déconcentration de l’ordonnancement. La

déconcentration du Contrôle financier au Burkina Faso est une réalité bien avant la LOLF.

Tous les ministères, institutions constitutionnelles et régions disposent de délégation de

Contrôle des Marchés publics et des Engagements financiers.

Contrôle modulé des opérations budgétaires

90. L’article 15 de la LOLF autorise l’adaptation du contrôle a priori du contrôleur financier en

fonction de la qualité et de l’efficacité du contrôle interne ainsi que du contrôle de gestion

mis en œuvre par l’ordonnateur. Selon l’article 45 du décret n°2017-

0182/PRES/PM/MINEFID du 10 avril 2017, portant modalités de contrôle des opérations

financières de l’État et des autres organismes publics, le contrôle modulé des opérations

budgétaires se fait suivant deux modalités :

les dérogations de base ou modulation de premier niveau : exemption du visa

préalable des actes administratifs et des dépenses publiques applicables à tous les

ministères;

les dérogations de deuxième niveau concernent les exemptions accordées en

fonction de la qualité du contrôle interne et du contrôle de gestion de l’ordonnateur.

91. Le contrôle modulé est une étape fondamentale dans l’atteinte du principe de flexibilité dans

la gestion budgétaire en faveur des gestionnaires de crédits. Le Burkina Faso a fait une

32

avancée dans l'allègement du contrôle a priori en procédure normale depuis la réforme de

2013 (plus de contrôle a priori au niveau de la liquidation et du mandatement). Concernant

le contrôle modulé, suivant le plan de basculement, les deux modalités du contrôle modulé

étaient censées d’être mises en œuvre dès 2017. Cet objectif n’est pas atteint en raison:

du retard dans la mise en place du dispositif de contrôle interne : la cartographie des

risques de plusieurs ministères ne sont plus à jour, absence de cartographie de

risques sur le périmètre du programme ;

du retard dans l’adoption du projet d’arrêté d’application du décret n°2017-

0182/PRES/PM/MINEFID du 10 avril 2017, portant modalités de contrôle des

opérations financières de l’État et des autres organismes publics et du projet d’arrêté

portant fixation des critères d’évaluation, des modalités de classification de la

gestion des ordonnateurs et des dérogations associée.

Contrôle a posteriori du contrôleur financier

92. En contrepartie de l’institution du contrôle modulé des opérations budgétaires, le nouveau

cadre harmonisé de la gestion de finances publiques renforce le contrôle effectué par le

contrôleur financier en lui accordant le pouvoir de faire un contrôle a posteriori (les articles

15 et 72 de la LOLF, les articles 179 et 184 du RGPC).

93. Le décret n°2017-0182/PRES/PM/MINEFID du 10 avril 2017, portant modalités de

contrôle des opérations financières de l’État et des autres organismes publics précise les

modalités d’exercice du contrôle a posteriori du contrôleur financier. Selon l’article 54 de

ce décret, les opérations sont examinées au regard de leur légalité, régularité et de la

sincérité des prix.

94. Les domaines d’intervention du contrôle a posteriori du contrôleur financier sont :

les actes administratifs dispensés du contrôle a priori;

les dépenses publiques dispensées du contrôle a priori.

95. Ce chantier de la réforme du contrôle financier est en retard ; mais les outils nécessaires

sont en train d’être mis place par la DGCMEF pour sa mise en œuvre. Elle a élaboré un

référentiel de contrôle a posteriori qui détermine les points de contrôle, décrit la démarche

du contrôle et défini le canevas type du rapport et un projet d’arrêté portant modalités

d’exercice du contrôle a posteriori du contrôleur financier.

96. En dépit de tout l’arsenal juridique relatif au contrôle a posteriori du contrôleur financier,

des débats continuent sur la pertinence de confier ce contrôle au contrôleur financier

et les incohérences ci-dessous entre les textes contribuent à perpétuer ce débat :

les contrôleurs financiers donnent des avis sur la qualité de la gestion des

ordonnateurs et sur la performance des programmes (article 72 de la LOLF) ;

les contrôleurs financiers évaluent a posteriori les résultats et les performances des

programmes, au regard des objectifs fixés, des moyens utilisés et de l'organisation

des services des ordonnateurs (article 184 RGCP) ;

contrairement aux dispositions susvisées de la LOLF et du RGPC, l’article 54 du

décret MCOFE, ainsi que le projet d’arrêté portant modalités d’exercice du contrôle

33

a posteriori du contrôleur financier limitent le champ d’application du contrôle a

posteriori aux opérations financières stricto sensu exemptées de contrôle a priori

écartant ainsi le contrôle a posteriori des éléments de performance physique des

programmes budgétaires. A ce niveau, il faut signaler que l’IGF doit prendre une

place importante dans le contrôle a posteriori pour le compte du MIINEFID. En plus

de cela, il faut noter que la DGCMEF se trouvera fortement limitée dans son rôle

d’appréciation de la performance des programmes par le fait qu’ils n’ont plus la

liquidation des dépenses.

Dispositif de contrôle interne et de contrôle de gestion

97. L’article 15, alinéa 3 de la LOLF a rendu obligatoire la mise en place d’un dispositif de

contrôle interne et de contrôle de gestion pour la mise en œuvre du contrôle modulé des

opérations budgétaires. Le Guide d’exécution du budget-programme identifie les

contrôleurs internes et les contrôleurs de gestion comme des acteurs de la mise en œuvre du

programme.

98. Cependant, la mise en œuvre ce dispositif est à l’état embryonnaire. Les cartographies des

risques réalisées à l’échelle des ministères avec l’appui de l’Inspection Générale des

Finances, doivent être reprises par programme budgétaire.

99. Les Directions Générales des Etudes et Statistiques Sectorielles sont identifiées comme

étant les structures chargées du contrôle de gestion. Ces structures bien que

opérationnelles dans tous les ministères n’exercent pas réellement la fonction de

contrôle de gestion au service des responsables de programme, qui, selon le Guide

d’exécution du budget-programme, consiste principalement à :

centraliser tous les tableaux de bord opérationnels des programmes ;

synthétiser les différents tableaux de bord pour en faire un outil de pilotage

stratégique;

évaluer les écarts et risques de non-performance et proposer des mesures correctives;

tenir une comptabilité analytique dans l’optique d’évaluation du coût des

programmes;

produire les Rapports annuels de performance (RAP) en étroite collaboration avec

les responsables de programme.

Contrôle des rapports annuels de performance

100. Dans le cadre du contrôle de la qualité de la gestion des ordonnateurs, les articles 15 et

97 étendent les compétences de la Cour des Comptes qui peut désormais contrôler la qualité

de la gestion des administrations et les résultats des programmes et en évaluer l'efficacité

l'économie et l'efficience.

101. Le contrôle des rapports annuels de performance n’est pas opérationnel : les RAP de

2017 sont élaborés et sont transmis à la Cour des Comptes, mais qui n’a pas encore donné

d'avis.

34

La certification des comptes

102. Selon l’article 100 de la LOLF, la Cour des Comptes est investie de la mission de

certification des comptes de l’état. Les préalables pour la certification des comptes ne sont

pas réunis, notamment :

la situation exhaustive financière et patrimoniale de l'État,

la mise en place du contrôle interne comptable ;

la mise en place du réseau comptable.

103. La Cour des Comptes travaille à l’élaboration d’une feuille de route pour arriver à la

certification des comptes. Elle a entrepris la formation de ses vérificateurs pour assurer la

mise en œuvre de ses nouvelles missions.

104. Cependant, la Cour des Comptes est confrontée à l’instabilité du personnel

inhérente à la limitation du mandant des magistrats financiers à cinq (5) ans.

État de mise en œuvre de la composante réforme comptable

105. La réforme comptable dans le cadre du plan de basculement au budget-programme vise

essentiellement la mise en œuvre les trois dimensions de la comptabilité sur la base sur le

principe de la constatation des droits et obligations (article 130 du RGCP) ; il s’agit de :

la comptabilité budgétaire ;

la comptabilité générale ;

la comptabilité des matières.

Tableau 3.8 : Plan de mise en œuvre des réformes comptables

2017 2018 2019 : cible

- Réorganisation du réseau des

comptables publics

- Elaboration d’un manuel des

procédures de comptabilisation en

droits constatés

- Détermination des règles de calcul

des amortissements et des

provisions

- Nomination des comptables

matières

- Réalisation du module de

comptabilité budgétaire

- Validation des macros processus de

la clôture et la comptabilité

- Comptabilisation des opérations

d’emprunts dans les comptes

patrimoniaux

- Définition des règles d’évaluation

et de valorisation du patrimoine

financier de l’État

- Nomination des comptables matières

- Réalisation du module de

comptabilité ;

- Réalisation du module de gestion de

la trésorerie

- Définition des règles d’intégration du

patrimoine de l’État dans les comptes

de la comptabilité générale

- Définition de l’architecture de

centralisation de toutes les opérations

comptables

- Effectivité de la

comptabilité

générale (intégrant

les matières) et de

celle des coûts


35

3.3.1 Bilan de mise en œuvre du volet comptabilité générale

106. En application de l’article 24 du décret 2016-601/PRES/PM /MINEFID portant cadre

conceptuel de la Comptabilité de l’État, les réalisations du volet comptable porte sur les

travaux de production du bilan de l’État sur la base des droits constatés. La production du

premier bilan d’ouverture est prévue en septembre 2019. A ce titre, les activités suivantes

ont été réalisées :

la délimitation du champ du bilan d’ouverture : sont concernés par le premier bilan

d’ouverture cinq Ministères et une institution à Ouagadougou (Ministère de

l’Économie, des Finances et du Développement, Ministère de la Santé, Ministère de

l’Agriculture, Ministère de l’Eau, Ministère de la Jeunesse et la Cour des Comptes) ;

la validation du canevas du bilan d’ouverture : le canevas retenu par les textes

communautaire et présenté dans le référentiel des normes comptables a été confronté

à l’ensemble des comptes du bilan (classe 1 à 5), afin de s’assurer de la prise en

compte de l’ensemble des comptes ;

la validation du schéma de comptabilisation des données d’inventaire : les projets

d’écritures d’intégration (comptabilisation) des données d’inventaire (actifs et

passifs) ont été recensés et validés ;

la validation des données d’inventaire ;

l’opérationnalisation des réseaux comptables ;

l’assainissement des comptes d’imputation provisoire : certains comptes

d’imputation provisoire ont été apurés. Pour le reste des comptes d’imputation

provisoire, un projet d’instruction pour leur cantonnement, a été élaboré.

107. A ces réalisations, il faut signaler le bilan de l’évaluation de la mise en œuvre de la

Directive n° 07/2009 /CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant Règlement général de la

comptabilité publique au sein de l’UEMOA établi par la Commission de l’UEMOA a

souligné des avancées sur les dispositions suivantes :

Conditions matérielles, financières et morales garantissant aux comptables publics

la bonne exécution de leurs missions ;

Modalités relatives à l’organisation, au déroulement, au délai de dépôt,

d’exploitation et de publication des rapports de contrôle des opérations des

comptables publics ;

Responsabilités des acteurs (ordonnateurs, comptables publics et contrôleurs

financiers) et modalités de mise en œuvre ;

Tenue et élaboration des comptes annuels de l’État ;

Tenue de la comptabilité des dépenses engagées par les contrôleurs financiers

Accessibilité des rapports de contrôle au public.

108. Le constat majeur est la non-production des comptes administratifs par les

ordonnateurs.

3.3.2 Bilan de mise en œuvre du volet comptabilité des matières

109. Par rapport à la comptabilité matières, les réalisations ont concerné, en plus des

instruments juridiques et de gestion (guides, manuels) indiqués, sur la connaissance du

patrimoine non financier de l’État par :

36

le recensement géo référencé et valorisé des immobiliers de l’État (bâtiment et

terrain) 1083 réserves administratives dont 215 bâtis 490 non aménagés et 287 autres

sur une partie de la région du centre ;

la disponibilisation de statistiques exhaustives du matériel roulant de l’État qui font

ressortir au 31/12/2018, 6 543 véhicules et 10 457 motos ;

la production du premier compte central des matières au 31/12/2018 d’une valeur de

187 milliards ;

la réforme et la vente aux enchères du matériel roulant et du matériel et mobilier

hors d’usage.

110. Sur la comptabilité des matières, la mission d’évaluation de l’UEMOA a attribué des

notes satisfaisantes par l’application des dispositions suivantes :

multiplicité des ordonnateurs principaux de matières ;

mise en place des comptables/gestionnaires des matières ;

nomination d’un comptable/gestionnaire centralisateur des matières (CCM) ;

fixation d’un seuil maximum pour la réception des commandes des matières ;

composition complète et règles de fonctionnement de la commission de réception

fixées ;

réalisation des travaux d’inventaire annuel physique des matières ;

modalités de réforme des matières déterminées ;

production du compte central des matières ;

codification et immatriculation des matières.

111. Elle a constaté la non aplication des dispositions relatives à :

nomination d’un comptable/gestionnaire centralisateur des matières (CCM) ;

reddition des comptes de gestion des matières à la Cour des comptes au plus tard le

30 juin de l’exercice suivant celui au titre duquel ils sont établis.

Tableau récapitulatif de la mise en œuvre du plan de basculement 2017

Composan

te

Programmation État de

mise en

œuvre

Observations

Co

mp

osa

nte

bu

dg

éta

ire

Présentation du budget par politique

publique:

Oui La loi de finances est élaborée, votée et

exécutée en mode programme

Elaboration des outils de pilotage de

la performance (DPBEP, DPPD, PAP

et RAP),

Oui Le DPBEP, DPPD, PAP et RAP sont

élaborés et annexés aux lois de finances.

Toutefois l’amélioration du cadre de

performance de ces outils reste un défi

Mise en œuvre de la pluriannualité

dans la gestion des finances

publiques: procédure des AE /CP

Oui Les dépenses d’investissements sont

autorisées et exécutées en AE /CP.

Flexibilité dans la gestion : la

fongibilité asymétrique des crédits

Oui Les ordonnateurs principaux sont

autorisés à faire les réaménagements de

crédits selon les règles de la fongibilité

asymétrique des crédits (sauf dépenses

de personnel), même si l’opération doit

être validée par la DGB

37

Responsabilisation des acteurs :

déconcentration de l’ordonnancement

En cours Les RUOP, les RBOP et les RP ne sont

pas encore habilités à faire des

engagements

Poursuite de la déconcentration de la

DG-CMEF auprès des ministères,

institutions, régions et provinces

oui Couverture de tous les ministères et

régions;

Dérogation de base ou de premier

niveau

Non Pas de base légale permettant de

démarrer

Co

mp

osa

nte

con

trô

le

Contrôle modulé en fonction de la

qualité du contrôle interne ou

dérogation de deuxième niveau

Non Dépendant de la mise en place du CI

Renforcement du contrôle a postériori En cours Des guides et des formations ont été faits

Le contrôle des rapports annuels de

performance;

Non La Cour des comptes en retrait;

La DGCMEF a entrepris l’élaboration

des documents de base

Co

mp

osa

nte

co

mp

tab

ilit

é (u

ne

com

pta

bil

ité

à t

rois

dim

ensi

on

s)

Réorganisation du réseau des

comptables publics

En cours Décret adopté et travaux

d’opérationnalisation en cours

(identification besoins, projet

organigramme)

Elaboration d’un manuel des

procédures de comptabilisation en

droits constatés

Oui

Détermination des règles de calcul des

amortissements et des provisions

Nomination des comptables matières

Oui

Réalisation du module de comptabilité

budgétaire

En cours

Comptabilisation des opérations

d’emprunts dans les comptes

patrimoniaux

Oui Existence d’une instruction

Définition des règles d’évaluation et

de valorisation du patrimoine

financier de l’État

en cours

38

4 ANALYSE DE LA MISE EN ŒUVRE DU BUDGET-PROGRAMME

112. La gestion budgétaire en mode programme repose sur une nouvelle conception du

budget de l’État tenant compte des priorités de l’action publique et de la performance, sur

une responsabilisation des acteurs et la flexibilité dans la gestion afin d’atteindre les

résultats et sur la redevabilité dans la gestion des finances publiques.

113. Il existe différents modèles de budgétisation axée sur les performances qui utilisent

différents mécanismes pour lier les allocations budgétaires aux résultats. En fonction des

liens entre les informations sur les performances et les allocations budgétaires, l’OCDE a

identifié trois « modèles » ou catégories de systèmes de budgétisation en mode programme:

(i) la budgétisation présentationnelle (ii) la budgétisation éclairée par les performances, et,

(iii) la budgétisation axée directement sur les performances.

114. Le bilan de la mise en œuvre du budget-programme au Burkina Faso vise globalement

à apprécier les avancées, les obstacles et les défis dans le processus d'élaboration et de mise

en œuvre du budget-programme dans les ministères et institutions en se référant à aux

critères de classement des systèmes de budgets en mode budget-programme.

Principaux constats

4.1.1 Réussite de l’implantation des bases de la budgétisation en mode

programme

115. Le modèle de base du budget-programme est de présenter et de faire voter le budget de

l’État par programme sous-tendu par des informations sur la performance dans les

documents budgétaires en annexe à la loi de Finances.

116. La présentation du budget par programme est le premier élément de la budgétisation

axée sur les résultats. Elle permet de classer les dépenses par politique publique plutôt que

- comme dans la budgétisation traditionnelle - par type d'intrants (services, salaires,

fournitures, équipement, etc.). Il s'agit d'un outil puissant pour la budgétisation axée sur les

performances, car il indique combien d'argent est affecté à la mise en œuvre de telle

politique publique. Cela permet aux décideurs budgétaires d'évaluer les avantages et

l'efficacité des programmes par rapport à leurs coûts.

117. Depuis 2017, le Burkina Faso a réussi cette étape dans l’approche de budget-

programme (la budgétisation présentationnelle) en instituant l’élaboration et le vote

du budget de l’État par programme.

118. Les ressources budgétaires sont désormais allouées en fonction des politiques publiques

que sont les programmes budgétaires et en dotations à l’intérieur des ministères et des

Institutions constitutionnelles et assimilées. Au total, les politiques publiques sont

découpées en 113 programmes budgétaires. Sur les quinze ministères et institutions qui ont

répondu aux questionnaires, la quasi-totalité trouve que le découpage actuel des ministères

en programmes est effectif et pertinent. Ils affirment en outre que les programmes sont

alignés sur des politiques publiques.

39

119. Malgré les velléités de mise en cause de la structure des programmes, les autorités sont

parvenues à assurer une continuité dans la gestion des programmes par la stabilité relative

des programmes.

120. En appui de la présentation du budget en mode programme, le Burkina élabore tous les

documents d’implantation de la démarche de performance dans la gestion budgétaire,

notamment le DPBEP, les DPPD-PAP et les RAP contenant les informations clés sur la

performance et les coûts de chaque programme telles que :

les objectifs du programme et leur lien avec les priorités nationales et sectorielles ;

les «extrants» de services clés fournis par le programme;

la manière dont le programme est censé atteindre les objectifs énoncés (activités,

projets, etc.);

les indicateurs de performance clés et résultats d'évaluation par programme; et

les coûts du programme.

121. Ces documents de programmation et de budgétisation sont élaborés sur la base des

priorités définies dans les documents de stratégie ou politique sectorielle.

122. En réponse à la question sur la cohérence des objectifs des cadres de performance des

programmes avec les finalités des politiques publiques, les ministères estiment à plus de

86% qu’une relation forte est établie entre les objectifs et les indicateurs des cadres de

performance des programmes avec les finalités de leurs politiques. En ce qui concerne la

qualité de la définition des objectifs et des résultats en rapport avec le programme, ils la

trouvent très satisfaisante à plus de 53% et satisfaisante à 33%. Le ratio baisse à 50% de

satisfaction lorsqu’on s’intéresse à la cohérence des activités planifiées pour atteindre les

objectifs et résultats attendus. Cette assertion est confirmée par l’analyse des rapports de

performance de certains ministères.

4.1.2 Obstacles à l’approfondissement de la budgétisation en mode programme

4.1.2.1 Insuffisance dans la qualité et la disponibilité de l'information sur la performance

123. Comme dans tous les pays qui se sont lancés dans l’approche de budget-programme, les

insuffisances les plus fréquentes à une mise en œuvre harmonieuse du budget-programme

sont liées aux informations sur les performances, à la qualité et à la quantité de celles-ci, et

en particulier aux méthodes de mesure des réalisations et résultats, à la spécificité et à

l’exactitude des données. Les informations sur la performance doivent satisfaire à de

nombreuses exigences pour faciliter effectivement et efficacement les réformes de budget-

programme : elles doivent être systématiques, simples, peu coûteuses, satisfaisantes sur le

plan de leur rapport coût/efficacité, et exploitable. En outre, elles doivent être correctement

analysées et interprétées.

124. Les acteurs budgétaires sont d’ailleurs conscients de ces faiblesses au niveau des cadres

de performance des programmes budgétaires : pertinence de certains objectifs et indicateurs

pas évidente, absence de valeurs de référence de beaucoup d’indicateurs, réalisme des

valeurs indicateurs de résultats, l’imputabilité des objectifs, etc.

40

125. Une première exigence, certes pas la plus spectaculaire, mais qui conditionne la

pertinence de l’ensemble de la démarche de performance, consiste à fiabiliser les

indicateurs. C’est pourquoi, des actions ont été déjà entreprises pour une revue de la qualité

du cadre de performance. Par exemple, le canevas des DPPD-PAP a été modifié en 2019

pour tenir compte des extrants en vue de prendre en charge les recommandations de

l’Assemblée nationale, et de l’évaluation PEFA 2014-2016.

126. Pour l’amélioration de la qualité et de la disponibilité de l'information sur la

performance, il est en général recommandé d’auditer la qualité des programmes et des

documents de performance. Cet audit doit, entre autres, porter sur :

le périmètre des programmes, en s’assurant que le responsable du programme est en

situation d’en exercer le pilotage ;

la pertinence des objectifs et des indicateurs de performance, en s’assurant que les

objectifs reflètent les politiques publiques, que les indicateurs traduisent

correctement le degré de réalisation des objectifs et permettent un suivi de la

performance ;

la fiabilité des informations sur la performance.

127. Divers dispositifs sont envisageables pour conduire ce type d’audit, un dispositif

simple pour engager ce type d’exercice pourrait être constitué d’une petite cellule

interministérielle travaillant sous la responsabilité de l’IGF. Cet audit des projets et rapports

annuels de performance a pour but d’améliorer la qualité des rapports, de développer un

processus d’apprentissage interne et de faciliter le dialogue sur la performance. Un autre

dispositif serait de faire jouer à l’Inspection générale des Finances (IGF) pour le compte du

MINEFID, un rôle d’auditeur interne à l’État dans un esprit qui est totalement différent d’un

contrôle de régularité et de sanction.

41

Source : Rapport d’information de la Commission des Finances, de l’Économie générale et du Plan de

l’Assemblée française, 2009.

4.1.2.2 Responsabilisation et flexibilité dans la gestion budgétaire non acquises : retard dans la mise en œuvre du contrôle modulé et des plafonds d’emplois, et procédure de la fongibilité lourde

128. Pour les acteurs au niveau opérationnel, la responsabilisation des gestionnaires et la

flexibilité dans la gestion budgétaire constituent des priorités clés pour la réforme du

budget-programme et des attentes fortes. Elles constituent la contrepartie de l’exigence de

résultats aux gestionnaires.

129. La responsabilisation des gestionnaires se traduit par la déconcentration de la fonction

d’ordonnateur et la nomination des RP, des RBOP et des RUOP dotés de compétence dans

la gestion de leur budget. La mesure dans laquelle ces acteurs préparent et mettent en œuvre

leurs plans de dépenses et la mesure dans laquelle ils sont récompensés pour l’obtention de

bons résultats ou tenus responsables de la réalisation de mauvais résultats sont essentielles

à la réussite du budget-programme.

130. Le Burkina Faso a fait des efforts importants dans la mise en œuvre du principe

d’ordonnateur multiple : les ministres et les présidents d'institutions sont des ordonnateurs

Encadré 1 : les voies d’amélioration du dispositif de performance en France

Une première exigence, certes pas la plus spectaculaire, mais qui conditionne la pertinence de

l’ensemble de la démarche de performance, consiste à fiabiliser les indicateurs. Selon l’analyse du

Comité interministériel d’audit des programmes (CIAP) « les résultats de performance affichés dans

les RAP doivent provenir d’un système de production assorti d’un processus de contrôle interne, qui

permette d’en garantir la fiabilité …».

En guise de deuxième voie d’amélioration, la Mission d’information de la Commission des Finances,

de l’Économie générale et du Plan de l’Assemblée française considère que d’importants progrès

restent à accomplir dans l’interprétation des indicateurs comme la présentation et la mise en

perspective des résultats. Les PAP et les RAP font souvent défaut en la matière, alors même que

les commentaires du responsable de programme devraient être au moins aussi importants que les

résultats « bruts » enregistrés par les indicateurs.

Favoriser les comparaisons entre indicateurs constitue une troisième voie d’amélioration du

dispositif de performance. Au-delà de la defintion d’indicateurs standardisés et communs aux

programmes support, la Commission des Finances, de l’Économie générale et du Plan de

l’Assemblée française (a proposé la définition d’indicateurs communs à plusieurs programmes, afin

de faciliter rapprochements et comparaisons d’indicateurs relatifs aux différents dispositifs de

formation des fonctionnaires, au degré d’insertion de certains publics bénéficiaires d’aides sociales

ou à l’emploi, à l’effet de levier des financements publics, à la fonction « contrôle » de l’État

(douanes, gendarmerie, installations classées etc.), à la recherche et à l’innovation, ainsi qu’aux délais

de publication des textes d’application des lois.

Enfin, une quatrième voie d’amélioration du dispositif de performance proposée par la Commission

des Finances, de l’Économie générale et du Plan de l’Assemblée française passe par une plus grande

appropriation des objectifs et des indicateurs par les différents acteurs de la LOLF. À quoi bon en

effet affiner les objectifs et parfaire les indicateurs si ceux-ci suscitent l’indifférence générale ?

Tentant de répondre à cette préoccupation, la circulaire budgétaire du 23 avril 2009 précitée invite

les différents ministères à mettre en avant, en les érigeant au niveau de la mission, des « indicateurs

emblématiques de l’action de l’État » – choisis parmi les indicateurs existant – et « dont le suivi

relève de l’autorité politique ».

42

principaux, l’ordonnancement des dépenses est assuré par les Cellules d’Ordonnancement

des Unités de Vérification (UV), les engagements sont effectués par les DAF ; 109

responsables de programme sont nommés sur un total de 113 programmes.

131. Cependant, les BOP et UOP des programmes ne sont pas identifiés et les RBOP et

RUOP ne sont pas nommés. En outre, les RP, RBOP et RUOP ne sont pas dans la plénitude

de l’exercice de leur fonction de gestionnaire de crédits consistant à assurer l’engagement

des dépenses et les propositions de liquidation.

132. Quant au niveau de participation des acteurs du programme à la préparation du budget

80% des RP pensent que c’est peu satisfaisant et ils sont à plus de 50%, à penser ne pas

avoir le pouvoir nécessaire pour mieux assurer leur positionnement vis-à-vis des différents

acteurs. Quant aux DGESS, leur participation reste aussi famélique et les DAF restent les

personnes les plus concernées au regard de la réponse à nos questionnaires.

133. D’autres faiblesses dans la responsabilisation des acteurs ont été soulevées lors des

entrevues, telles que (i) l’absence de cadre légal permettant de légitimer le pouvoir

hiérarchique des responsables de programme sur les autres acteurs de la chaine managériale

du programme (ii) leur faible capacité managériale, (iii) le non-respect des critères de

nomination des responsables de programme.

134. En somme, l’approfondissement de la budgétisation axée sur les résultats nécessitera

idéalement une plus grande flexibilité pour les ministères sectoriels et les responsables de

programme, qui devraient devenir plus responsables des résultats. En particulier, elle exige

l’assouplissement du contrôle a priori, la fongibilité des crédits budgétaires et la mise en

œuvre de l’approche des plafonds d’emplois ministériels. Malheureusement à ce niveau, les

gestionnaires interrogés pensent à plus de 60% que ces objectifs ne sont pas pas atteints.

135. L’assouplissement du contrôle a priori passe la mise en œuvre du contrôle modulé.

L’évaluation du plan de basculement a montré que la mise place du contrôle enregistre du

retard en raison :

du retard dans la mise en place du dispositif de contrôle interne : la cartographie des

risques de plusieurs ministères ne sont plus à jour, absence de cartographie de

risques sur le périmètre du programme ;

du retard dans l’adoption des arrêtés d’application du décret n°2017-

0182/PRES/PM/MINEFID du 10 avril 2017, portant modalités de contrôle des

opérations financières de l’État et des autres organismes publics : (projet d’arrêté

portant fixation des critères d’évaluation, des modalités de classification de la

gestion des ordonnateurs et des dérogations associée.

136. La fongibilité asymétrique des crédits budgétaires signifie que les gestionnaires des

crédits budgétaires devraient disposer d'une plus grande souplesse pour choisir la

combinaison des crédits budgétaires permettant de fournir les services ou résultats le plus

efficacement possible.

137. La mise en œuvre de la fongibilité asymétrique des crédits budgétaires rencontre des

points de lourdeur en raison l’intervention des services de la Direction générale du Budget

43

(DGB) dans la procédure des réaménagements des crédits pour le positionnement des

crédits dans le système informatique.

138. Concernant les plafonds d’emploi, si l'on souhaite améliorer la hiérarchisation des

dépenses, il est essentiel que les gestionnaires de crédits (ministères) aient la capacité de

réduire les emplois dans les domaines de programme peu prioritaires ou inefficaces. Une

plus grande flexibilité de l'emploi dans la fonction publique est donc un élément important

du succès de la budgétisation axée sur les performances et de la gestion axée sur les résultats

en général. Cette réforme importante dans la gestion des ressources affectées aux

programmes n’a pas connu un début de mise en œuvre en raison de la rigidité de la

règlementation relative à la gestion des agents de la fonction publique et des risques qu’elle

peut causer. Cependant, le MFPTPS prépare sa mise en œuvre par l’adoption d’un guide

méthodologique d’élaboration du tableau prévisionnel des emplois et des effectifs et un

guide méthodologique d’identification et de description des postes de travail des ministères

et institutions publiques.

4.1.2.3 Dialogue de gestion non opérationnel

139. Le Burkina Faso a mis en place un système hiérarchisé de gestion des programmes

comportant plusieurs niveaux : le ministre, le responsable de programme, le RBOP, le

RUOP, les opérateurs. Un tel système hiérarchisé de gestion des programmes rend

indispensable un dialogue de gestion pour un pilotage efficace des programmes.

140. Le dialogue de gestion est un élément essentiel dans le développement d’une approche

de gestion budgétaire orienté vers la performance est la mise en place de processus

d’échanges sur les moyens mis à disposition des entités chargées de cette mise en œuvre,

les objectifs qui leur sont assignés et leurs obligations de compte rendu.

141. Le principal enjeu du dialogue de gestion est d’optimiser la gestion publique, de définir

la performance recherchée compte tenu du niveau de ressources mis à disposition. Il est au

cœur de la nouvelle chaîne de responsabilités et il permet de décloisonner les différentes

directions générales et les services d’un ministère, en mettant la logique de résultats au

premier plan, favorisant ainsi le travail en commun pour mettre en œuvre des priorités

clairement identifiées d’une politique publique. À travers le dialogue de gestion, les

responsables de programmes s’entendent avec les autres niveaux de gestion (RBOP et

RUOP) sur la déclinaison des objectifs, les moyens disponibles, les besoins, les modes de

pilotage, la reddition de comptes, etc.

142. La fonctionnalité du dialogue de gestion au sein des programmes est insatisfaisante et

peu effectif pour plus de 85 % des gestionnaires interrogés (8 personnes le trouvent pas du

tout effectif, 5 le trouvent peu effectif et 3 le trouvent effectif). Il en est de même pour la

mise en place des « lettres de mission »au sein des programmes : 6 Personnes le trouvent

pas du tout effectif, 4 le trouvent peu effectif, 4 le trouvent effectif, et 1 personne le trouve

très effectif.

143. Pour l’opérationnalisation du dialogue de gestion, tous les acteurs participant à la

gestion du programme doivent être clairement identifiés. II doit être précisé par écrit : (i) le

champ de leurs responsabilités ; (ii) l’espace d’autonomie en matière de gestion budgétaire

qui leur est accordée par le ministre et le responsable de programme, dans le respect de la

44

réglementation nationale ; (iii) les règles de circulation de l’information et les modalités de

production de comptes rendus sur leur performance.

144. Ce dialogue de gestion se fonde sur des procédures, des échéances et des outils. Les

outils appuyant ce dialogue comprennent, entre autres, les plans de travail, les tableaux de

bord et les contrats de performance.

145. L’une des faiblesses du processus d’implantation du budget-programme au Burkina

Faso concerne l’animation des programmes. Ce constat est plus accentué au niveau

déconcentré et justifie par :

le retard dans la désignation et la nomination des RBOP et des RUOP ;

le faible appui des services du MINEFID aux acteurs sectoriels : pas de référentiel

didactique, pas de procédures définies, pas de formation thématique.

146. Les services du MINEFID devraient jouer un rôle plus actif dans l’animation du

dialogue en apportant une assistance appropriée aux ministères sectoriels en termes de

formation ciblée sur leurs difficultés, l’élaboration des référentiels sur le dialogue de gestion

à toutes les phases du processus budgétaire, l’institutionnalisation à travers les lettres

circulaires d’orientation de la préparation et de l’exécution du budget.

4.1.3 Cour des Comptes en marge de la réforme

147. La redevabilité devant le Parlement et le citoyen s’améliore en termes de disponibilité

de plus d’informations significatives sur la façon dont les fonds sont dépensés avec la

présentation par programme et les documents qui présentent les éléments de performance.

Cependant, les organes de contrôle externe ne jouent pas pour le moment leur rôle dans

l’interprétation de ces informations. Ils sont mêmes en retrait du mouvement de la réforme.

148. La Cour des comptes devrait jouer un rôle important à cet effet. La LOLF a élargi son

rôle en renforçant ses liens avec le Parlement, notamment en matière de contrôle et

d’évaluation et en lui confiant la mission de certification des comptes de l’État.

149. Par la certification, la Cour donne une opinion sur leur conformité appliquée à un

référentiel comptable. Cette opinion ne se limite pas à la régularité des comptes, elle conduit

également à se prononcer sur leur sincérité : elle se distingue ainsi de la seule vérification

des comptes. La certification donne au Parlement et aux ministères l’assurance

supplémentaire de disposer d’une comptabilité générale fiabilisée.

4.1.4 Necesaire renouveau de l’IGF

150. Au-delà de la Cour des Comptes, il faut noter le retard accumulé par l’IGF dans la mise

en œuvre de la cartographie des risques. En effet, un renouveau de cet organe de contrôle

est nécessaire. Le contrôle a priori étant allégé et le rôle d’ordonateur des dépenses étant

attribué aux ministres, le MINEFID a besoin d’un auditeur interne budgétaire. L’IGF

pourrait jouer ce rôle dans un esprit qui est totalement différent d’un contrôle de régularité

et de sanction.

151. Une autre faille dans le système reste l’audit des marchés publics. Cette tâche est dédiée

à l’ARCOP qui au regard des coûts procèdent chaque trois ans à des audits de conformité

45

sur un échantillon de marché. À l’image du Maroc qui fait des audits obligatoires sur des

marchés au-delà d’un certain seuil, il serait important qu’il soit confié à l’IGF l’audit

obligatoire de ces genres de marchés.

152. Le MINEFID devrait créer un cadre de dialogue, de sensibilisation pour relancer les

activités du contrôle y compris le contrôle externe.

4.1.5 Problématique de la liquidation dans le contrôle de l’efficience des programmes

153. Dans le cadre des réformes du contrôle, la DGCMEF ne fait plus la liquidation des

dépenses. Ce rôle revenait à la DGB en tant qu’ordonnateur délégué du budget de l’État.

Les ministres étant désormais des ordonnateurs, le MINEFID pourrait se contenter des

engagements comme source d’informations, ce qui n’aide pas à la régulation budgetaire.

154. En plus de cela, il est demandé une appréciation des programmes par la DGCMEF.

L’absence de liquidation pourrait avoir un impact sur le calcul de l’efficience des

programmes.

4.1.6 Retard dans l’effectivité de la comptabilité générale (intégrant les matières) et de celle des coûts

155. La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) a introduit une réforme majeure

des comptes, établis désormais selon le nouveau référentiel comptable qui s’inspire très

largement de la pratique des entreprises. En 2017, le plan de basculement a retenu la mise

en place de la comptabilité générale de l’État comme un défi majeur.

156. La mise en place de la CGE intégrant les matières connait un retard et prive les parties

prenantes d’informations importantes. En effet, la CGE recense et valorise ce que l’État

contrôle (immeubles, routes, stocks, etc.) et ce qu’il doit ou ce qu’il peut être amené à payer

dans le futur. En offrant ainsi une vision globale du patrimoine et des engagements de l’État,

le CGE constitue un instrument essentiel de pilotage opérationnel des finances publiques, à

forte valeur ajoutée par rapport à la comptabilité budgétaire, à destination du Parlement, des

ministères et des citoyens. De plus, préalable indispensable pour apprécier le coût des

politiques, la CGE fournit une information financière essentielle en complément des

rapports annuels de performances (RAP) qui sont transmis au Parlement.

157. La CGE fournit ainsi une information de qualité :

pour les parlementaires et les citoyens : les états financiers, établis en comptabilité

générale, éclairent l’analyse des documents financiers qui sont soumis lors des

discussions du budget, notamment en fournissant une meilleure connaissance de la

situation financière et patrimoniale de l’État ;

pour les ministères : les états financiers, en retraçant finement les charges rattachées

à un exercice, donnent une meilleure connaissance des coûts des politiques

publiques ;

un instrument au service du pilotage opérationnel de l’État : la CGE donne une

vision globale du patrimoine et des engagements de l’État et favorise ainsi une

46

gestion active du patrimoine, permet un meilleur contrôle des comptes et une

évaluation plus fiable des marges de manoeuvre de l’État.

4.1.7 Difficultés au niveau déconcentré et amorce tardive dans les collectivités territoriales

158. Une grande partie des crédits du budget de l’État sont délégués aux services

déconcentrés et décentralisés. Certaines compétences sont sont mise en œuvres par les les

Etablissements Publics d’Etat(EPE)/Sociétés d’Etat(SE). Il y a lieu de prendre en compte

ces structures dans la mise en œuvre du budget-programme.

159. Le Burkina Faso a débuté la réflexion dans le cadre d’une commission à cet effet et des

documents d’orientation comme guides doivent être élaborés pour faciliter l’implantation

du BP dans les Etablissements Publics de l’Etat(EPE)/Sociétés d’Etat (SE). Il convient à cet

effet de :

- former et accompagner les acteurs ;

- mettre en place un système d’information fiable et disponible ;

- mettre en place une stratégie de communication pour susciter l’adhésion de tous ;

- élaborer les maquettes ;

- élaborer des budgets programmes expérimentaux en attendant, la réforme des textes ;

- prévoir une phase pilote de mise en place du budget programme

160. Le niveau des reflexions estime actuellement qu’il faudrait :

deux (02) programmes maximum pour les EPE dont un programme support, un

objectif stratégique/programme, un objectif opérationnel/action et 2 indicateurs

maximum/programme et par action ;

trois (03) programmes maximum pour les Sociétés d’État dont un programme

support, un objectif stratégique/programme, un objectif opérationnel/action et 2

indicateurs maximum/programme et par action ;

cinq(5) actions maximum par programme au niveau des EPE et SE. Cependant

le nombre d’activités n’a pas été arrêté, mais les participants proposent que l’on

s’assure que celles-ci ne soient pas pléthoriques.

160. Les budgets des EPE et des SE étant différents de celui des ministères et institutions, la

commission pense qu’il est opportun d’avoir des budgets présentés sous formats loi de

finances avec un canevas de passage du budget actuel vers le budget- programme. La

poursuite des travaux est confiée au MINEFID.

161. Au-delà de cela, un travail de profondeur doit d’abord se faire sur le plan de la

programmation. A cet effet, étendre le TOFE aux collectivités territoriales serait un atout.

4.1.8 Renforcement des capacités.

4.1.8.1 Beaucoup de formations ces dernières années avec un impact diminué par la mobilité

162. Ces dernières années, plusieurs formations ont été faites pour le compte du MINEFID

dans le cadre de la mise en œuvre du budget-programme. En partenariat avec l’École

Nationale des Régies Financières et avec l’appui des partenaires financiers, la Direction

47

générale du Budget a coanimé plusieurs sessions de formation sur le budget-programme.

Le dispositif a permis de former environ trois mille fonctionnaires.

163. Les catégories professionnelles concernées par la formation sont essentiellement les

DAF. Les RP viennent de faire récemment une formation, mais les agents de la DGESS et

surtout les autres acteurs (futurs RUOP et RBOP) n’ont pas été concernés par les formations

selon les conclusions de nos questionnaires.

164. Les formations ont eu pour but de fournir des éléments clés de mise en oeuvre du

nouveau cadre de gestion issu de la LOLF aux acteurs de la gestion publique et de faciliter

l’acquisition des compétences et savoirs nécessaires à l’exercice des nouvelles

responsabilités qui sont les leurs. Elles ont été très utiles lors de la mise en œuvre du budget-

programme. En plus des formations continues, on peut noter l’intégration des modules dans

le cursus de l’ENAREF et de l’ENAM. Le nombre d’heures consacrées et le contenu ne

permettent pas de maitriser toute la matière du bdget-programme.

165. Les formations dispensées peuvent être regroupés en quatre modules (planification et

programmation, principes budgétaires et nomenclature budgétaire, exécution du budget et

suivi-évaluation. En ordre de préférence, les gestionnaires pensent qu’il est important de

revenir sur la planification et la programmation à travers les DPPD (75%), le suivi-

évaluation à travers les indicateurs (66%) et l’exécution à travers l’utilisation des PAP et

des RAP (50%). Les principes budgétaires semblent être maitrisés, car seulement 40% des

gestionnaires trouvent la dispensation de ce module pertinent.

4.1.8.2 La nécessité d’une approche intégrée et des modules métiers

166. La formation continue de courte durée est l’approche la plus usitée pour la formation

des cadres de l’administration publique en exercice. Elle favorise l’acquisition de nouvelles

connaissances et par conséquent le développement de nouvelles compétences sur une

période relativement courte sans que le fonctionnaire ne quitte ses fonctions pour une

période plus ou moins longue. Elle vise également le renforcement des organisations à

travers le rehaussement des compétences de son personnel, leur perfectionnement dans leur

champ d’expertise initial.

167. En ce qui concerne la structure des interventions, il est préférable, lorsque possible,

d’adopter une approche intégrée, structurante basée sur les trois piliers de renforcement du

« learning by doing for quick results » qui comporte :

láppui technique (diagnostic, évaluation, réingénierie des processus, mise en œuvre

des systèmes) dans une approche participative et d’implication des ressources

internes de lórganisation pour favoriser láppropriation des méthodes, techniques et

outils utilisés,

la formation/entrainement : axée sur la mise au point des capacités : pour appliquer

les techniques et méthodes et pour lútilisation rapide des systèmes développés lors

de l’appui technique;

láccompagnement ponctuel, dans une approche qui favorise lápprentissage par la

pratique des agents formés sur les systèmes et processus améliorés. Le niveau

48

déffort est alors calculé à partir de lénvergure et du temps nécessaire pour mener

la prestation.

168. Pour cela, les modules actuels doivent évoluer en modules métiers. Les formations

pourront se faire sous forme de formation qualifiante, certifiante (adossées à des crédits au

niveau des grandes écoles) ou diplômante. Dans ce dernier cas, il faudrait institutionnaliser

les formations dans les grandes écoles. Tout cela ne peut se faire sans un plan de formation

prenant en compte les besoins réels de l’administration publique.

169. Il est également souhaité de faire une formation des formateurs afin de mettre à la

disposition des ministères des formateurs aguerris en nombre suffisant et qualifié dans leur

domaine spécifique pour le montage de budget-programme. Cette technique évite une

monopolisation de la formation par un groupe de personnes dont leur départ mettrait en

péril le processus et la mise à disposition d’une masse critique de personnes qui répondrait

au problème de mobilité des cadres.

170. On note également l’insuffisance en quantité des acteurs formés. En prélude à une

extension du budget-programme aux opérateurs, l’utilisation des nouvelles technologies de

l’information pourrait être nécessaire. A cet effet, un équipement adéquat avec l’emploi

d’un logiciel comme Go Tomeeting permettra d’atteindre un grand nombre de cibles dans

les régions et communes. Le Centre d’Enseignemet à distance pourrait être un partenaire

idéal.

4.1.9 Pilotage

171. L’introduction du budget-programme a évolué sur plus de 20 ans au Burkina Faso.

L’approche du budget-programme a été introduite dans le processus budgétaire à travers la

circulaire budgétaire n°97-054/PRES du 26 mai 1997 pour la préparation de la loi de

finances 1998. Le choix d’introduire le budget-programme se justifiait par la volonté des

autorités nationales de faire du budget un véritable instrument de développement

économique et social. À cette époque, la démarche s’est voulue progressive.

172. De 1997 à 2009, la réforme a certes connu des acquis, mais elle se trouvait aussi

confrontée à de nombreuses insuffisances qui ont entravé sa progression notamment une

base juridique et de cadre institutionnel de pilotage, l’absence d’outils référentiels et de

stratégie d’ensemble.

4.1.9.1 Débuts du BP au Burkina Faso marqué par un portage politique de haut niveau

173. C’est véritablement en 2009 que le processus a été relancé à la lumière des directives de

l’UEMOA. Cette phase a mis l’accent sur trois volets essentiels. L’intérêt a porté sur les

aspects institutionnels avec la création d’un Comité de pilotage du budget-programme de

l’État (CP/BPE) qui est accompagnée par le Secrétariat technique du Comité de pilotage du

budget-programme de l’État (ST/CP-BPE). Au niveau sectoriel, des cellules relais

dénommées, « Cellules ministérielles du budget-programme » ont été mises en place. À ces

structures, il faut ajouter un collège de personnes ressources qui disposent d’une certaine

expérience en matière de planification et de budgétisation axée sur les résultats. Les travaux

49

du Secrétariat sont validés par le Comité de pilotage qui rend compte en Conseil des

ministres de manière périodique de l’état d’avancement des travaux.

174. Le ST/CR-BPE, était totalement dédié à la mise en oeuvre du budget-programme, il est

composé de cinq experts qui sont des cadres compétents de l’administration et issu des

différentes directions chargées de la planification, de l’élaboration du budget et du suivi/de

l’évaluation des politiques publiques et de quatre agents d’appui.

4.1.9.2 Adoption d’une Direction de la réforme budgétaire pour la suite

175. Vers les années 2017, les activités du ST/CP ont pris fin. Le portage de la réforme est

confié à trois directions du ministère des Finances (la Direction générale du Budget, la

Direction générale du trésor et de la Comptabilité publique et enfin la Direction générale

des études statistiques et sectorielles). Bien que ces structures soient aptes à conduire le

processus, un problème de coordination se pose sur le plan administratif. En plus de cela,

les différentes directions ne sont pas dédiées spécifiquement à la réforme. Ils ont leur

occupation quotidienne et n’ont pas les facilités nécessaires en termes de budget pour

conduire le processus. Ces structures n’ont pas les experts nécessaires.

4.1.9.3 Vers une structure légère avec un portage politique élevé

176. Ces derniers temps un consensus se dégage sur la nécessité d’un portage politique élevé.

Nos propositions vont dans ce sens avec :

Un Comité interministériel pour la coordination et la conduite de la réforme

(présidence : MINEFID et vice-présidence : la Fonction publique);

Comité de suivi et d’évaluation comprenant l’ensemble des parties prenantes, dont

les corps de contrôle;

Secrétariat technique au MINEFID assuré par la DGB ;

Groupes thématiques chargés d’animer les différentes composantes de la réforme

avec des chefs de file.

177. Les groupes thématiques joueront un rôle important dans le dispositif. Chaque groupe

thématique aura un chef de file :

La DGB, comme chef de file budgétisation, qui aura pour rôle :

Mise en place d’une stratégie de renforcement de capacité des acteurs,

la professionnalisation des métiers de la fonction financière de l’État;

l’amélioration continue des outils de mise en œuvre de la préparation des outils

législatifs de pilotage pluriannuel des finances publiques;

la révision des maquettes de programme chaque 5 ans sauf dans des cas de forces

majeurs,

Contrôle administratif : avec chef de file l’ASGE-CL qui aura pour rôle :

Mise des outils de contrôle et de processus d’amélioration

Suivi du code d’éthique du contrôle administratif

Mise en place d’une commission de validation des manuels et guide des entités

publiques

La comptabilité avec chef de file la DGTCP qui aura pour rôle :

50

Élaboration des critères d’analyse des comptes de l’État;

Élaboration du guide de consolidation des comptes publics;

Élaborer les outils de mise en œuvre du contrôle interne comptable de l’État:

référentiel de contrôle interne, cartographie des risques comptables et financiers,

organigrammes fonctionnels…

Professionnalisation de la fonction comptable par le renforcement de la capacité des

comptables ;

La réforme administrative avec comme chef de file la direction générale de la réforme

qui sera chargée de : coordonner l’ensemble des réformes administratives en lien avec

le budget-programme.

Défis actuels

4.2.1 Utilisation de la performance dans l’allocation des ressources

178. La disponibilité et la qualité des informations de performance appropriées sont

nécessaires pour le succès de la budgétisation basée sur les résultats, mais les informations

sur les performances doivent également être réellement utilisées dans le processus

budgétaire. Pour que le budget-programme soit un outil de décision et ait un impact sur les

politiques publiques, il faut intégrer formellement les informations sur les performances à

la procédure budgétaire afin d’optimiser leur exploitation lors de l’élaboration du budget.

Sans liens étroits entre les performances et les allocations budgétaires, le budget-

programme n’est qu’un outil d’analyse.

179. En général, les étapes suivantes sont conseillées pour intégrer les informations sur la

performance dans le processus décisionnel de préparation du budget 1:

une «phase stratégique» au début du cycle budgétaire, qui intègre un examen

préliminaire des grandes priorités du gouvernement en matière de dépenses;

un processus d'examen des dépenses - même s'il s'agit d'un processus très simple -

conçu pour surveiller le caractère approprié et l'efficacité des programmes existants

et qui peuvent utiliser les informations sur les performances pour identifier ceux qui

peuvent être réduits, voire supprimé;

un processus systématique d'examen minutieux de toutes les nouvelles initiatives de

dépenses proposées; et

l'exigence que toutes les soumissions budgétaires des ministères dépensiers soient

accompagnées d'informations sur l'efficacité et l'efficience de leurs dépenses.

180. À ce titre, le calendrier de revue des politiques publiques doit être harmonisé avec le

calendrier budgétaire pour assurer la prise en charge des recommandations des revues dans

le processus d’élaboration du budget.

181. Par ailleurs, si le Burkina Faso améliore le processus d’élaboration des documents de

programmation budgétaire (DPBEP, DPPD) qui sont bâtis autour des priorités du

1 Marc Robinson and Duncan Last. A Basic Model of Performance-Based Budgeting, FMI, septembre 2009

51

gouvernement, il pourrait atteindre ces étapes de l’intégration de l’information de la

performance dans le processus d’allocation des ressources budgétaires.

182. Le DPBEP, adopté en Conseil des ministres et soumis à un débat d’orientation

budgétaire à l’Assemblée nationale répartit les enveloppes budgétaires par nature dépenses

entre les différents ministères dépensiers. Une fois que cette décision est prise, le MINEFID

se désengage du détail des affectations budgétaires internes entre programme, actions et

activités de chaque ministère. Une fois les choix stratégiques effectués, les arbitrages

intrasectoriels doivent, en principe, être effectués par les ministères dépensiers, dans le

respect des stratégies nationales et des contraintes financières.

183. Il ressort des entretiens et de l’analyse des documents que l’exercice de ce rôle des

ministères sectoriels dans la répartition intraministerielle des enveloppes budgétaires n’est

pas organisé. Malgré les orientations données dans la circulaire budgétaire, la répartition

des enveloppes est en général décidée par le ministre sur proposition du DAF.

184. Les responsables de programme portent de plus en plus l’effort sur les résultats et sont

conscients qu’ils doivent chercher à établir un rapport entre les données de performance et

les allocations budgétaires dès la notification des enveloppes budgétaires par le MINEFID.

Cependant, l’absence de dialogue de gestion entre les ordonnateurs principaux et les

responsables de programme est un handicap à l’utilisation des informations sur la

performance dans la gestion budgétaire. La plupart des acteurs budgétaires rencontrés au

niveau sectoriel signalent ne pas noter un changement dans le processus d’allocation des

ressources budgétaires au niveau stratégique (conférence budgétaire) et au niveau

opérationnel (répartition des enveloppes budgétaires à l’intérieur des ministères).

L’allocation budgétaire semble toujours se dérouler suivant l’approche du budget objet : les

allocations budgétaires ne tiennent pas compte des objectifs définis dans les DPPD et dans

les PAP. Pour beaucoup de ces acteurs, la réforme du budget-programme se concentre plutôt

sur la forme et la présentation du budget et met rarement l’accent sur les performances des

responsables de programme.

185. Ce constat doit être nuancé par la bonne qualité du dialogue instauré par le Ministère en

chargé de l’Éducation dans le cadre du processus budgétaire avec les responsables de

programme, surtout lors de la répartition des enveloppes budgétaires entre les programmes

budgétaires du département.

186. En outre, il faut noter qu’aucun pays n’a mis en place une budgétisation directe à la

performance, qui supposerait un lien automatique entre les résultats passés et les ressources

allouées et impliquerait une réponse budgétaire systématique en cas de sous-

performance.Confrontés aux difficultés d’établir un lien entre la performance et la

budgétisation, de nombreux pays de l’OCDE ont fait évoluer leur dispositif de performance

de façon pragmatique, en écartant l’objectif d’un lien automatique entre résultats et budget

52

et en s’appuyant sur l’évaluation des politiques publiques et les revues de dépenses suivant

un calendrier donné.

Source: rapport de la Cour des comptes française sur le budget de l’État 2018, mai 2019

4.2.2 Parvenir à un bon équilibrage des incitations liées à la performance

187. Au cours des entretiens, la question des incitations des RP, des RBOP et des RUOP s’est

posée avec beaucoup d’insistance. Cette préoccupation dépasse le cadre de la réforme du

budget-programme et met en évidence l’idée selon laquelle la réforme du budget-

programme ne saurait être envisagée comme une réforme isolée, mais couplée avec des

réformes plus larges. Ces réformes plus larges comprennent les réformes de la fonction

publique conçues pour accroître la motivation et les incitations des employés du secteur

public. Il faut pouvoir trouver le bon dosage entre les deux réformes.

188. La rémunération des RP, des RBOP et des RUOP ou le niveau des ressources des

programmes tenant compte de leur performance est un sujet délicat.

189. La question est de savoir : faut-il attribuer des récompenses financières pour les bonnes

performances et réprimander les mauvaises performances et, si oui, de quelle façon ? Dans

le premier cas, cela peut donner l’impression de récompenser des performances médiocres;

dans le second cas, si des incitations positives sont mises en place, c’est peut-être

condamner les programmes en situation d’échec à continuer à rester en deçà de leurs

possibilités. Réprimander l’échec en réduisant les ressources constitue un signal clair pour

les autres programmes qu’une grande importance est accordée à la performance. Toutefois

cela ne permet pas de s’attaquer aux causes sous-jacentes de la médiocrité des

Encadré 2: De nouvelles orientations pour établir un lien entre la performance et la

budgétisation dans les pays de l’OCDE

L’analyse de la synthèse des meilleures pratiques en matière de « budgétisation axée sur la

performance » des pays de l’OCDE montre que la démarche de performance prévue dans le

processus budgétaire est d’autant plus efficace qu’elle s’inscrit dans un système de management

plus largement orienté vers la performance, mobilisant différents leviers se renforçant

mutuellement.

Par exemple, la mise en œuvre d’études d’impact ex ante des nouvelles dépenses doit permettre une

meilleure conception des programmes de dépense, incluant la création d’indicateurs-clés de

performance, et faciliter le pilotage et l’évaluation ex post.

Parmi les leviers possibles, les revues de dépenses jouent un rôle stratégique pour mieux maîtriser

l’évolution de la dépense publique et en accroître l’efficacité. Relevant que ses membres y

recouraient de plus en plus fréquemment (27 pays en 2018, contre seulement 5 pays entre 2000 et

2007), et qu’il s’agissait désormais du deuxième dispositif le plus utilisé dans les négociations

budgétaires, l’OCDE a même inclus les revues de dépenses dans la définition large de la «

budgétisation axée sur la performance ».

53

performances. En effet, dans certains cas l’incapacité d’atteindre les objectifs peut être due

à une insuffisance de crédits ou d’autres ressources.

190. Récompenser les bonnes performances est intuitivement stimulant, mais les questions

de coûts et les priorités du gouvernement ne sont pas prises en compte. Dans un contexte

de contraintes budgétaires, le problème est de savoir si des crédits supplémentaires doivent

être accordés à un programme budgétaire, à un opérateur surtout si elle ne représente pas

une priorité du gouvernement. Dans l’un ou l’autre cas, le risque est que lier les résultats

aux ressources financières puisse inciter à fausser la présentation des résultats ou à tricher.

191. Une solution est de lier le maintien des responsables et leurs indemnités aux

performances des programmes. Une formule à l’image de l’application des indemnités au

personnel des programmes et projets (décret N°2018-0092/PRES/PM/MINEFID portant

réglementation des programmes et projets de l’État) au niveau de financement ou le montant

des indemnités de fonction au taux d’autofinancement des établissements publics de l’État

pourrait être inspirante.

4.2.3 Cohérence entre les périmètres des programmes et les compétences des administrations centrales

192. La réforme du budget-programme est aussi une réforme administrative qui va conduire

à une restructuration admininistrative visant à mettre davantage l'accent sur la prestation de

services et à améliorer la coordination (par exemple, réduction du nombre de ministères,

regroupement de directions ou la creation d’établissements publics). Il est nécessaire de

coupler la réforme budgétaire et la réforme administrative si l’on veut améliorer

sensiblement l’efficience et l’efficacité des dépenses publiques.

4.2.4 Prise en compte des opérateurs de l’État

193. Les opérateurs sont parmi les leviers d’action d’un programme. Le Burkina Faso a prevu

d’intégrer les opérateurs dans la stratégie de performance des programmes de rattachement.

et d’accompagner leur association à la définition de la stratégie de performance de

l’obligation de rendre des comptes, au moyen d’indicateurs chiffrés, sur leur contribution

aux résultats.

54

194. Tout en respectant l’autonomie de ces entités, l’exigence de performance leur doit être

étendue. À ce titre, il faut définir les moyens de pilotage dont disposera le RP sur cet

opérateur, qui par ailleurs dispose de ses propres organes de gouvernance.

Source: Rapport d’information de la Commission des Finances, de l’Économie générale et du Plan de l’Assemblée

nationale française, 2005

195. Il faut arrêter le champ des opérateurs de l’État qui doivent être soumis à la

contractualisation (contrat de performance) avec le RP : faut-il prendre en compte les

opérateurs qui ne bénéficient pas de subventions inscrites dans la loi de finances ?

196. Il ressort que des programmes budgétaires sont constitués uniquement d’opérateurs de

l’État (cas du Programme 006 Appui à la gouvernance du Premier ministère regroupant les

organes de régulation). Le pilotage d’un tel programme paraît difficile.

Encadré 3: les différents outils de pilotage par la performance des opérateurs de l’État en

France :

- la lettre de mission adressée au moment de la prise de fonction des dirigeants ;

- les lettres annuelles d’objectifs aux dirigeants, qui servent de support à la détermination

d’une part variable de leur rémunération ;

- les lettres d’orientation budgétaire annuelles, fixant les priorités pour l’année, en

fonction des crédits prévus dans la loi de finances initiale ;

- les données fournies par les opérateurs dans le cadre de l’élaboration du RAP et de la

préparation du projet de loi de finances pour l’année suivante ;

- la préparation et le suivi des conseils d’administration des établissements ;

- le contrat d’objectifs (et, parfois, de moyens) liant l’État à l’opérateur, qui constitue

sans nul doute l’outil essentiel d’intégration des opérateurs à la démarche de

performance.

55

5 CONCLUSION : RECOMMANDATIONS ET PROPOSITION D’UN NOUVEAU PLAN DE BASCULEMENT

197. L’Étude sur l’établissement du bilan de la mise en œuvre du budget-programme au

Burkina Faso a permis d’identifier les forces et les faiblesses du système.

198. Les tableaux qui suivent donnent les recommandations et le nouveau plan de

basculement. Le basculement s’étale jusqu’en 2022 avec des actions prioritaires en 2019 et

2020.

Recommandations et plan de basculement

56

Recommandations et plan de basculement relatif à la budgétisation

Recomman

dations

2019 2020 2021 2022

Am

élio

rer

la q

ua

lité

et

de

la

dis

po

nib

ilit

é d

e l'

info

rma

tio

n

sur

la p

erfo

rma

nce

Poursuivre la Revue continue des

cadres de performance de

programme

Mettre en place un mécanisme d’audit de la

qualité des documents de performance en

partenariat avec les organes de contrôle

administratifs

institutionnaliser la révision des maquettes de

programme chaque 5 ans sauf dans des cas de

force majeurs ;

Mettre à jour les outils de gestion : canevas

d’élaboration du budget-programme pour

améliorer la présentation des DPPD et guide

méthodologique pour l’élaboration du

budget-programme

auditer la qualité des

documents de performance.

Mettre à jour les outils de

gestion: canevas d’élaboration

du budget-programme pour

améliorer la présentation des

DPPD et guide

méthodologique pour

l’élaboration du budget-

programme

Auditer la qualité des

documents de

performance

Ach

èvem

ent

du

pro

cess

us

de

déc

on

cen

trat

ion

de

l’o

rdon

nat

eur

Relecture des guides et manuels

pour prendre en compte les

acquis;

Finalisation du décret sur

l’organigramme type avec prise

en compte des acquis du BP;

Élaboration de l’organigramme

type du MINEFID;

Création des RFFI au niveau

central assurant premièrement les

engagements pour l’année en

cours;

Mise en place la Comptabilité de

l’ordonnateur

Délégation effective des engagements au RP

dans les ministères avec maintenance du rôle

de la DRB au niveau régional ;

Institution et nomination les RFFI au niveau

central et au niveau déconcentré

Elaboration de la cartographie des BOP et

UOP

Institutionnalisation de rencontres

périodiques entre DGB et RFFI pour le suivi

du BP

Mise en place des RFFI dans

les régions

Délégation effective des

engagements au RP, RBOP et

RUOP

Délégation délégation de

l’ordonnancement aux RFFI

au niveau central

DRB continue d'assurer

l’ordonnancement pour les

structures déconcentrées

Institutionnalisation de

rencontres périodiques entre

DGB et RFFI pour le suivi du

BP

Formation des RP, RBOP et

RUOP et RFFI

Délégation délégation

de l’ordonnancement

aux RFFI au niveau

déconcentré


rencontres périodiques

entre DGB et RFFI pour

le suivi du BP

Formation des RP,

RBOP et RUOP et

RFFI

57


Recomman

dations

2019 2020 2021 2022

Uti

lisa

tio

n d

e la

per

form

ance

dan

s l’

allo

cati

on

des

res

sou

rces

Amélioration du contenu des

RAP en instituant des règles

d’élaboration et une méta-

évaluation de la qualité ;


l’utilisation des PAP dans les

lettres de mission ;

Institutionnalisation de la

révision des maquettes de

programme chaque 5 ans sauf

dans des cas de forces majeurs;

Harmonisation des calendriers budgétaires et

les calendriers de revue des politiques

sectorielles

Instituer une revue période (chaque 5 ans)

des dépenses assorties d’objectifs

d’efficience et d’efficacité Institutionnalisation du dialogue de gestion

dans le processus d’allocation des ressources

;

Établissement des contrats de performance

avec les opérateurs

Mettre en place un système de

suivi-évaluation des contrats

de performance ;

Instituer la revue des dépenses

Allouer les ressources

selon les résultats des

opérateurs

Ren

dre

le

dia

log

ue

de

ges

tio

n o

pér

ati

on

nel

Rappel systématiquement de l’obligation

d’animer le dialogue de gestion dans les

lettres circulaires d’orientation de la

préparation et de l’exécution du budget

Elaboration des référentiels sur le dialogue de

gestion à toutes les phases du processus

budgétaire,

Elaboration des outils de dialogue de gestion :

les plans de travail, les tableaux de bord et les

contrats de performance

Formation des acteurs sur les

référentiels sur le dialogue de

gestion

Elaboration des outils de

dialogue de gestion : les plans

de travail, les tableaux de bord

et les contrats de performance

Rappel systématiquement de

l’obligation d’animer le

dialogue de gestion dans les

lettres circulaires d’orientation

de la préparation et de

l’exécution du budget

Formation des acteurs

sur les référentiels sur

le dialogue de gestion

Elaboration des outils

de dialogue de gestion :

les plans de travail, les

tableaux de bord et les

contrats de performance

Rappel

systématiquement de

l’obligation d’animer le

dialogue de gestion dans

les lettres circulaires

d’orientation de la

préparation et de

l’exécution du budget

58


Recomman

dations

2019 2020 2021 2022

Mis

e en

SS

E d

es

pro

gra

mm

es

Élaboration d’un manuel de SSE

dans les ministères;

Création ou amélioration des

bases de données des ministères

Étendre le CIFE et le SISP aux ministères ;

Paramétrage et prise en compte des besoins

spécifiques des ministères

Élaboration des guides et manuels

d’utilisation


Saisir les cadres logiques, les

cadres de résultats, les PTAB

Inclure le PAP dans le SI

Production des données

pour le RAP

59

Recommandations et plan de basculement relatif au contrôle

Recomma

ndations

2019 2020 2021 2022 M

ise

en œ

uvre

du c

ontr

ôle

modula

ble

Mise en place d’un cadre de

concertation régulier entre le CF et

l’IGF

Finalisation des outils d’évaluation du

contrôle interne

Élaboration d’un cahier de charge à

l’attention des ministères

Élaboration du premier rapport sur le

contrôle interne

Adoption de l’arrêté sur la modulation

Élaboration du cadre institutionnel du

CI des ministères

Adoption du contrôle de premier

niveau dans les ministères

Poursuite de l’établissement de la

cartographie de risque dans tous

les ministères;

Classification des ministères selon

le niveau de contrôle;

Élaboration des outils pour les

EPE et les CTD

Nomination des premiers

responsables (élaboration des

manuels de procédures et

formation)

Contrôle modulé en fonction

de la qualité du contrôle

interne ou dérogation de

deuxième niveau;

Adoption du contrôle modulé

de premier niveau au niveau

des opérateurs

Établissement de la

cartographie des risques au

niveau des EPE et des CTD

Contrôle modulé en


contrôle interne dans

toute l’administration

publique;

Mis

e en

œu

vre

d

e l’a

pp

réci

atio

n

des

pro

gram

mes

Finalisation des outils d’appréciation

des programmes;

Rédaction du format type de rapport

d’appréciation de la performance des

programmes;

Formation des CF sur les

techniques d’évaluation et de

rapportage;

Sensibilisation des ordonnateurs

sur l’utilité et l’utilisation des

rapports d’appréciation;

Élaboration des premiers rapports

d’appréciation;

Adaptation des outils aux

opérateurs

Élaboration des rapports

d’appréciation pour tous les

ministères;

Extension de l’appréciation

aux opérateurs

Élaboration des rapports

d’appréciation pour tous

les ministères et les

opérateurs

Ren

forc

emen

t d

u

contr

ôle

a p

ost

ério

ri Finalisation des outils de contrôle a

posteriori

Formation sur les techniques de

contrôle a priori et d’échantillonnage;

Rédaction du rapport type de contrôle a

priori

Sensibilisation des ordonnateurs

Mise en œuvre du contrôle a

posteriori dans les ministères

lesquels le contrôle modulaire est

appliqué

Mise en œuvre du contrôle a

posteriori dans les ministères

et opérateurs lesquels le

contrôle modulaire est

appliqué

Mise en œuvre du

contrôle a posteriori

dans les ministères et

opérateurs dans lesquels

le contrôle modulaire

est appliqué

60

Recommandations et plan de basculement relatif à la comptabilité

Recommandat

ions

2019 2020 2021 O

uver

ture

du b

ilan

de

l’É

tat Formalisation du groupe chargé des travaux

d’élaboration du bilan d’ouverture de l’État au 1er

janvier 2019

Élaboration d’une instruction et d’une stratégie du

bilan d’ouverture de l’État;

sensibilisation et formation de tous les acteurs

concernés par le bilan d’ouverture, notamment sur

leurs rôle et responsabilité y relatifs ;

Élaboration du premier bilan d’ouverture à minima

de l’État au premier janvier 2019

Élaboration du bilan d’ouverture de

l’État enrichi au 1er janvier 2020

Élaboration du bilan

d’ouverture de l’État

enrichi au 1er janvier 2021

Mis

e en

œu

vre

de

la c

om

pta

bil

ité

en d

roit

s co

nst

atés

Formalisation du groupe chargé des travaux

d’opérationnalisation des réseaux comptables;

Élaboration et validation des outils de

comptabilisation des opérations ;

Formation des acteurs DGD, DGI et DGTCP sur le

cadre juridique des finances publiques et sur la

tenue de la comptabilité générale ;

Adaptation des logiciels informatiques

Nomination des comptables principaux et

secondaires dans les trois réseaux comptables ;

Rapprochement avec la Cour des Comptes sur les

exigences à mettre en œuvre en vue de la

certification des comptes ;

Communication sur la réforme comptable

Opérationnalisation des réseaux

comptables;

Mise en œuvre de la comptabilité en

droits constatés par les trois réseaux ;

Mise en place d’un dispositif de

contrôle interne comptable en

référence aux exigences de

certifications des comptes publics par

la Cour des comptes ;

Formation des acteurs sur la tenue de

la comptabilité et le contrôle interne

comptable de l’État ;

Relecture de la LOLF et ses textes

d’application pour les mettre en

cohérence

Effectivité de la

comptabilité générale

(intégrant les matières) et

de celle des coûts dans les

ministères;

Production des balances

générales mensuelles

consolidées des comptables

principaux

Editer et commenter les

premiers états financiers

consolidation des comptes

de l’État et des autres

organismes publics

certification des comptes de

l’État par la Cour des

comptes

61

Production des balances générales

trimestrielles consolidées des

comptables principaux ;

Cartographie des risques comptables

et financiers ;

Poursuivre la mise en place du compte

unique du trésor et moderniser les

échanges entre le trésor public et la

BCEAO ;

Poursuivre le processus

d’informatisation des postes

comptables ;

Mise en place d’un système

d’information permettant le suivi des

participations de l’État.

Formation des acteurs sur

la tenue de la comptabilité

et le contrôle interne

comptable de l’État

Mis

e en

pla

ce

de

la

com

pta

bil

ité

des

coûts

Relecture des textes désignation de la responsabilité

de la comptabilité coûts

Établissement du cadre juridique

Élaboration et validation des outils


Mise en place de la comptabilité des

coûts auprès de l’ordonnateur

Effectivité de la

comptabilité générale

(intégrant les matières) et

de celle des coûts dans les

ministères;

62

Recommandations et plan de basculement relatif aux collectivités territoriales

Recomman

dations

2019 2020 2021 2022

Po

urs

uiv

re l

a m

ise

en

œu

vre

du

BP

dan

s le

s C

TD

Mise en place au sein de la

DGB d’une cellule de

réflexion sur la mise en place

du BP dans les CTD

Rencontre avec les CTD et les

PTFs sur les modalités de

programmation dans les CTD;

Mission dans les CTD pour

une étude exploratoire pour la

mise en œuvre du BP

Élaboration d’un manuel de

programmation dans les CTD;

Formation des acteurs sur la

programmation ;

Élaboration des premiers plans

communaux et régionaux sur la

base des compétences transférées

Élaboration d’un guide de

pilotage de BP dans les CTD


Élaboration des premiers

budgets en mode programme

Mise en place du BP dans les

régions et les grandes

communes (5)

Mise en place du BP dans

l’ensemble des communes

Met

tre

en œ

uv

re

inté

gra

lem

ent

la c

om

pta

bil

ité

en d

roit

s co

nst

atés

dan

s le

s

CT

Assainissement des comptes des

collectivités territoriales

Formations sensibilisation des

acteurs des CT

Élaboration des instructions

comptables applicables à la gestion

comptable des CT

Assainissement des comptes

des collectivités territoriales

Formations sensibilisation des

acteurs des CT

Mise en place d’un dispositif

de qualité comptable pour les

CT (cartographie des risques

financiers et comptables,

référentiel de contrôle interne

comptable)

63

Actions prioritaires

199. Le renforcement des capacités des sectoriels pour poursuivre la mise en œuvre du

budget-programme : environ trois mille acteurs ont été formés au budget-programme.

Certains acteurs comme les agents des DGESS et de la chaine des programmes ont besoin

de plus de formation. Il est souhaitable d’avoir un plan de formation pour ces acteurs, des

modules de formation basés sur des manuels sectoriels d’élaboration du BP suivi d’une

formation des formateurs. Quelques nouveautés se sont introduites dans les fonctions des

corps de contrôle également. Il est donc souhaitable que ces derniers soient formés en audit

de performence, évaluation des politiques publiques, contrôle interne et certification des

comptes.

200. Parachèvement des actions entreprises dans le plan de basculement de 2017 : lLa

première activité de cette équipe est la formalisation du groupe chargé des travaux

d’élaboration du bilan d’ouverture de l’État permettant l’ouverture du bilan au minima et la

mise en place d’un cadre de concertation régulier entre la DGCMEF et l’IGF afin de mettre

en place le contrôle modulé. En outre cet organe travaillera au rapprochement avec la Cour

des Comptes et l’ASCE-CL d’une part et l’harmonisation des feuilles de route des réformes

administratives et budgétaires L’équipe devrait conduire également sur le plan législatif la

finalisation du décret sur l’organigramme type avec prise en compte des acquis du BP,

l’élaboration du cadre institutionnel du contrôle interne dans les ministères et relancer les

autorités sur la création des Responsables financiers dans les ministères et la nomination

des comptables principaux et secondaires dans les trois réseaux comptables.

201. Une amélioration des outils à la lumière des acquis depuis 2017 : la mise en place

de pilotage conduira à la mise en place de groupe thématique avec des chefs de file. Les

activités pour chaque chef de file pour 2019 et 2020 se résument comme suit :

Au niveau de la budgétisation :

- cartographie des BOP et UOP et désignation de leurs responsables;

- achever la déconcentration de la fonction d’ordonnateur;

- mise en place de la comptabilité budgétaire;

- élaboration des outils didactiques d’opérationnalisation du dialogue de

gestion;

- relecture des guides et manuels pour prendre en compte les acquis ;

- de concert avec le ministère en charge de la fonction type, travailler sur les

contrats de performance avec les opérateurs;

- instituer une revue des depenses

- en collaboration avec la DGSI, conduire une mission d’élaboration d’un

manuel de SSE des programmes ; ce SSE devrait comprendre la création ou

amélioration des bases de données des ministères, l’extension des systèmes

informatiques existants (CIFE et le SISP), l’élaboration des guides et

manuels d’utilisation et la formation des acteurs ;

- de concert avec les autres chefs de file, élaborer un plan de formation

(intégrant les réels besoins de formation, un plan de suivi-évaluation, une

politique de certification en lien avec des modules crédités dans les grandes

64

écoles et une institutionnalisation dans les grandes écoles sous forme de

diplômes).

Au niveau du contrôle (DGCMEF et de l’IGF), les activités prioritaires sont relatives :

- à la mise en place du contrôle modulé;

- au renforcement des guides et outils de gestion.

Quant à la composante comptable, il s’agit de ;

- l’élaboration du bilan d’ouverture au 1er janvier 2019;

- la nomination et l’installation des comptables des trois réseaux comptables;

- l’élaboration d’une instruction et d’une stratégie du bilan d’ouverture de

l’État ;

- l’élaboration et validation des outils de comptabilisation des opérations;

- l’adaptation des logiciels de gestion;

- la mise en place d’un dispositif de contrôle interne comptable en référence

aux exigences de certifications des comptes publics par la Cour des Comptes

202. La formalisation d’un organe de pilotage de haut niveau de la réforme : la Direction

Générale du budget a depuis 2017 conduit le processus de basculement avec succès sur le

plan budgétaire. Aujourd’hui, le budget est présenté en mode programme. Cependant, un

certain essoufflement en termes de coordination des activités peut se sentir aujourd’hui. La

grande priorité reste aujourd’hui d’accroitre le portage politique par la poursuite et la

formalisation d’un organe de pilotage de haut niveau. La mise en place de cet organe

facilitera certainement la coordination et le suivi des activités de pilotage.

65

ANNEXES

Annexe 1 : Tableau d’évaluation selon les critères de l’UEMOA

CRITERES

D’EVALUATION

ÉTAT DE MISE EN ŒUVRE COMMENTAIRES

Objectif mesuré Indicateurs de mise en

œuvre (Texte

d’application)

Score

en %

Note de

l’évaluatio

n

201

8

201

9

1 Adoption du

DPBEP en

Conseil des

ministres

Compte rendu du Conseil

des ministres adoptant le

DPBEP

100% 100 100 Le DPBEP 2020-2022 a été adopté

par le Conseil des ministres du

mercredi 29 mai 2019

2 Contenu du

DPBEB

conforme à

l'article 52 de la

Directive LF

DPBEP fondé sur

hypothèses économiques

20% 20 20 Le contenu du DPBEP 2019-2021

est fondé sur des hypothèses

économiques nationales, sous

régionales et internationales. Il

évalue le niveau global des

recettes et des dépenses, les

ressources, les charges et de la

dette du secteur public sur la

période triennale. Il prévoit

également la situation financière

des entreprises publiques et fixe

les objectifs d’équilibre budgétaire

sur le moyen terme.

DPBEP évalue niveau

global des recettes

attendues et des dépenses

20% 20 20

DPBEP évalue

l’évolution des

ressources, charges et

dette du secteur public

20% 20 20

DPBEP prévoit la

situation financière des

entreprises publiques

20% 20 20

DPBEP fixe les objectifs

d’équilibre budgétaire

20% 20 20

3 Organisation du

DOB annuel au

Parlement (art.

57)

Ordre du jour de

l’Assemblée nationale

ayant inscrit la tenue du

Débat d’orientation

budgétaire (DOB) sur le

DPBEP ou le rapport du

DOB

100% 100 100 Le DOB s’est tenu le jeudi 20 juin

2019 à l’Assemblée Nationale.

4 Elaboration des

DPPD (art. 53)

Pourcentage de DPPD

élaborés pour les

ministères, budgets

annexes et CST

100% 100 100 Tous les ministères et institutions

élaborent leur DPPD. Pour

l’exercice 2019, tous les

ministères et institutions ont

élaboré leur DPPD dans le

système d’informations.

5 Mise en œuvre

des programmes

budgétaires (art.

12)

(a) Pourcentage de

ministères couverts par

des programmes

100% 100 100 L’ensemble des ministères et

institutions sont couverts par des

programmes et/ou dotations

budgétaires. La maquette des

programmes budgétaires a été

adoptée en Conseil de cabinet.

(b) Pourcentage de

Projets annuels de

performance (PAP)

élaborés

100% L’ensemble des programmes

budgétaires sont dotés de PAP

faisant ressortir les objectifs et

indicateurs assortis de niveau de

référence et de cibles à atteindre

sur la période concernée.

66

CRITERES

D’EVALUATION



œuvre (Texte

d’application)

Score

en %

Note de

l’évaluatio

n

201

8

201

9

6 Désignation des

responsables de

programme (art.

12)

Actes de nomination des

responsables de

programmes

100% 86 96,4

6

109 responsables de programme

ont été nommés sur un total 113

7 Mise en œuvre

des AE (art. 17

et 18)

Pourcentage de crédits

d'investissement couverts

par des AE

100% 100 100 l’ensemble des crédits

d’investissements des ministères

et institutions sont répartis en AE

et CP.

8 Information du

Parlement sur

l'exécution

budgétaire (art.

74)

Pourcentage de rapports

trimestriels sur

l'exécution budgétaire

effectivement transmis au

Parlement au cours des

12 derniers mois

(courrier de transmission

daté ou courrier de

réception daté)

100% 100 100 les rapports trimestriels sur

l’exécution du budget de l’État

sont produits et adoptés en Conseil

des ministres. À vérifier

9 Mise en œuvre

d'un plafond

ministériel

d'emplois (art.

12)

Pourcentage de

ministères bénéficiant

d’un plafond d’emplois

annexé à la loi de

finances de l'année

100% 100 100

Aux termes de l’article 14 de la

LOLF, les crédits de personnel

sont assortis, par ministère, de

plafonds d’autorisations

d’emplois rémunérés par l’État.

L’ensemble des ministères et

institutions ont bénéficié, dans le

cadre de l’élaboration du budget

2019, de crédits destinés à prendre

en charge les charges de personnel

de l’État.

1

0

Multiplicité de

la fonction

d'ordonnateur

principal des

dépenses (art.

68)

Pourcentage de ministres

et Présidents

d'institutions

constitutionnelles

détenant la fonction

d'ordonnateur principal

des crédits de leur

ministère/institution

(mandats ou ordonnances

qu’ils ont signés)

100% 100 100 l’article 70 de la LOLF consacre à

chaque ministre ou président

d’institution, la fonction

d’ordonnateur principal des

crédits, des programmes et des

budgets annexes de leurs

départements. Cette disposition est

en application depuis la gestion

2017.

1

1

Règles de dépôt,

de présentation

et contenu des

lois de finances

de l'année (art

46 et 58)

(a) Dépôt du projet de

loi de finances de l'année

au plus tard le jour de

l'ouverture de la session

budgétaire (art. 58)

100% 100 100 finances initiale est déposé avant

l’ouverture de la session

budgétaire (dépôt au plus tard le

dernier mercredi du mois de

septembre)

(b) Pourcentage

d'annexes obligatoires et

explicatives jointes au

projet de loi de finances

de l'année (art. 46)

100% 100 Les documents énumérés dans la

LOLF et devant accompagner le

projet de lois de finances initiale à

l’Assemblée nationale sont

annexés au moment de la

transmission au parlement.

67

CRITERES

D’EVALUATION



œuvre (Texte

d’application)

Score

en %

Note de

l’évaluatio

n

201

8

201

9

1

2

Contenu des lois

de finances

rectificatives

(art. 47)

Pourcentage des tableaux

et annexes accompagnant

les projets de loi de

finances rectificative

déposés dans le cadre

d'un exercice (art. 47)

100% 100 100 Les articles 49 et 50 de la LOLF

décrivent le contenu et l’ensemble

des annexes devant accompagner

le projet de lois de finances

rectificatives au cours d’un

exercice donné. Elles sont au

nombre de trois. Elles ont été

jointes aux projets de lois de

finances rectificatives.

Règles de dépôt,

de présentation

et contenu des

lois de

règlement (art

50 et 51)

Projet de loi de règlement

déposé et distribué au

plus tard le jour de la

session budgétaire de

l'année

100% 100 100 Le projet de loi de règlement de

l’année n-1 accompagne chaque

année, le projet de budget de

l’année n+1, au parlement. Pour le

budget 2019, le projet de loi de

règlement 2017 en cours de

finalisation sera déposé au

parlement au même moment que

le projet de budget 2019.

1

3

1

4

Déploiement du

réseau du

contrôle

financier près les

ministères et

institutions (art

69)

Ministères et Institutions

disposant de contrôleurs

financiers

100% 100 100 Tous les ministères et institutions

constitutionnelles disposent de

Directeurs de Contrôle des

Marchés publics et des

Engagements Financiers

1

5

Existence d’un

dispositif de

contrôle interne

(art 13)

Ministères ayant mis en

place un dispositif de

contrôle interne

100% 100 100 Les cartographies des risques de

tous les ministères ont été réalisées

par l’ASCE-LC. 05 ministères ont

réactualisé leurs cartographies des

risques en 2017 avec l’appui de

l’Inspection générale des

Finances. Il existe dans tous les

ministères des dispositifs de

contrôle interne.

1

6

Existence d’un

dispositif de

contrôle de

gestion (art 13)

Ministères ayant mis en

place un dispositif de

contrôle de gestion

100% 100 100 Les Directions Générales des

Etudes et Statistiques Sectorielles

sont les structures chargées du

contrôle de gestion. Ces structures

sont opérationnelles dans tous les

ministères.

1

7

Contrôle des

RAP par la Cour

des comptes (art

75)

Avis de la Cour des

comptes sur les rapports

annuels de performance

100% 0 0 Les RAP de 2017 sont élaborés et

sont transmis à la Cour des

Comptes mais pas encore d'avis

1700

%

158

6

159

6,46

Total 2018 : 1586/1700 = 93,29%

Total 2019: 1596,46/1700 =

93,91%

68

Annexe 2 : Analyse des incohérences du cadre juridique

69

Textes NATURE DU PROBLÈME RECOMMANDATIONS

Préoccupations /Incohérences Références Libellé Nature du

texte

La l

oi

org

an

iqu

e n

°073-2

015/C

NT

du

06 n

ovem

bre

2015, re

lati

ve

au

x l

ois

de

fin

an

ces

(L

OL

F)

Conditionnement de la prise de

décision d’avancement par la

disponibilité de crédits :

La prise de décision d’avancement d’un agent

est conditionnée par l’ouverture des crédits

dans l’article 5 de la LOLF alors que les

articles 89 et 90 de la loi 081 relative au statut

général de la fonction publique n’en fait pas

une obligation pour la prise de décision

d’avancement de l’agent.

Article 5, alinéa 2 : « Ces transformations

d'emplois ainsi que les recrutements, les

avancements et les modifications de

rémunération ne peuvent être décidés s'ils sont

de nature à provoquer un dépassement des

crédits annuels préalablement ouverts ».

Relire la LOLF et

préciser que c’est plutôt

la constatation de

l’incidence financière qui

est conditionnée par une

prévision préalable de

crédits.

Loi

Non exigence du principe de la

fongibilité asymétrique en cas de

virement et de transfert :

La fongibilité asymétrique est exigée en cas

de mouvement de crédits à l’intérieur d’un

même programme alors qu’elle n’est pas

exigée dans le cadre d’un transfert et d’un

virement

Article 23 « Des transferts et des virements de

crédits peuvent, en cours d'exercice, modifier

la répartition des crédits budgétaires entre

programmes. Les transferts de crédits

modifient la répartition des crédits budgétaires

entre programmes de ministères distincts….

Les virements de crédits modifient la

répartition des crédits budgétaires entre les

programmes d'un même ministère. »

Relire la LOLF pour

exiger le respect du

principe de la fongibilité

asymétrique dans les

virements et les transferts

de crédits

Loi

Non reconnaissance de la qualité

d’ordonnateurs aux Présidents des

Institutions non constitutionnelles

pour l’exécution de leurs crédits :

La LOLF prévoit que seuls les ministres et

Présidents d’institutions constitutionnelles

sont ordonnateurs principaux de leurs crédits

et reste muette sur le cas des Présidents des

Institutions non constitutionnelles

Article 70 « Les présidents d'institutions

constitutionnelles sont ordonnateurs

principaux des crédits, des programmes et des

budgets annexes de leur institution ».

Relire la LOLF et

prendre en compte les

Présidents des

institutions non

constitutionnelles comme

des ordonnateurs

principaux. En attendant,

les assimiler de fait aux

Présidents des

institutions

constitutionnelles

LOI

Déc

ret

20

16-5

98

po

rta

nt

règ

lem

ent

gén

éra

l su

r

la

com

pta

bil

i

té p

ub

liq

ue

(RG

CP

) Personnes pouvant passer outre le visa

du contrôleur financier :

La possibilité de passer outre le visa du

contrôleur financier qui est exclusive au

Article 90 LOLF « Il ne peut être passé

outre au refus de visa que sur autorisation

écrite du ministre chargé des finances ».

Relire la LOLF pour

élargir le pouvoir de

passer outre le visa du

contrôleur financier au

Loi

70



texte

ministre en charge des finances dans la

LOLF, est ouverte au contrôleur financier

(DGCMEF) dans le RGCP (article 87, 187 du

RGCP et 90 de la LOLF).

Article 87 RGCP « Il ne peut être passé

outre de l’avis défavorable du contrôleur

financier que sur décision du ministre

chargé des finances ».

Article 187, alinéa 3 RGCP « De même,

lorsque le contrôleur financier délivre une

autorisation écrite permettant de passer

outre le refus de visa de son délégué

auprès d’un ministère· d’une institution

ou d'une autre administration publique

centrale ou déconcentrée, la

responsabilité du contrôleur financier se

substitue à celle de son délégué ».

DGCMEF comme

indiqué dans le RGCP

Evaluation des résultats et des

performances des programmes par le

contrôleur financier :

L’attribution de l’évaluation des résultats et

des performances des programmes est

confiée au contrôleur financier dans le

RGCP (art 184), alors que la LOLF dispose

que ce dernier donne son avis (art 72). Cette

disposition du RGCP peut entrainer des

conflits de compétence dans le cadre de

l’exercice des fonctions des différents corps

de contrôle notamment avec la Cour des

comptes.

Contrairement aux dispositions susvisées de

la LOLF et du RGPC, l’article 54 du décret

MCOFE, ainsi que le projet d’arrêté portant

modalités d’exercice du contrôle a posteriori

du contrôleur financier limitent le champ

d’application du contrôle a posteriori aux

opérations financières stricto sensu

exemptées de contrôle a priori écartant ainsi

le contrôle a posteriori des éléments de

Article 72, alinéa 2 LOLF « Ils donnent

des avis sur la qualité de la gestion des

ordonnateurs et sur la performance des

programmes».

Article 184 RGCP « Les contrôleurs

financiers évaluent a posteriori les

résultats et les performances des

programmes, au regard des objectifs

fixés, des moyens utilisés et de

l'organisation des services des

ordonnateurs».

Article 54 décret MCOFE : « les opérations

[de contrôle a posteriori] sont examinées au

regard de leur légalité, régularité et de la

sincérité des prix par rapport à la mercuriale

des prix ou toute autre référentiel des prix

homologué par le ministre en charge des

finances et suivants les mêmes points de

contrôle qu’en matière de contrôle a priori »

Prendre un texte (arrêté

par exemple) pour

préciser l’objet et le

champ du contrôle a

posteriori du contrôleur

financier dans la mise en

œuvre des programmes.

Arrêté

71



texte

performance physique des programmes

budgétaires.

L’obligation de délégation par les

ordonnateurs principaux :

Les articles 67 de la LOLF et 14 du RGCP

disposent que les ministres et Présidents

d’institutions constitutionnelles peuvent

déléguer leur fonction d’ordonnateur tandis

que l’article 10 du RGCP leur fait obligation

de déléguer leur fonction d’ordonnateur

Article 10 alinéa 2 RGCP « Les ministres

et les présidents des institutions

constitutionnelles exercent leurs

attributions d’ordonnateur par le moyen

d'ordonnateurs délégués au niveau des

administrations centrales et

d'ordonnateurs secondaires au niveau des

services déconcentrés de l'État ».

Article 14 RGCP « Les ordonnateurs

peuvent déléguer leurs compétences

d'ordonnateur ».

Article 67 LOLF « Les ordonnateurs

peuvent déléguer leur pouvoir dans les

conditions déterminées par voie

réglementaire ».

Relire le RGCP pour

conformer la disposition

de l’article 10 à celle des

articles 67 de la LOLF et

14 du RGCP

Décret

L’obligation d’exécuter le budget

niveau rubrique :

Le RGCP prévoit l’exécution du budget et la

reddition des comptes au niveau rubrique.

Toutefois, le projet de loi de finances

initiale, exercice 2017 est élaboré niveau

paragraphe conformément aux

recommandations de l’atelier de définition

du format et du contenu de la loi de finances

Article 137 du RGCP: « les propositions

d'engagements sont établies par rubrique

budgétaire dans les formes prescrites par

le ministre chargé des finances » ;

Article 40 du RGCP « le registre des

dépenses engagées indique par rubrique

le montant du crédit initial et les

modifications successives qui peuvent y

être introduites, les engagements

effectués en début d'année dans les

conditions prévues par l'article 88 du

présent décret et les engagements

effectués au cours de l'année

budgétaire » ;

Article 146 du RGCP « le livre journal

des bons d'engagement est destiné à

l'enregistrement, par rubrique budgétaire,

des propositions d'engagement, des

Prendre un texte

dérogatoire pour

permettre l’exécution du

volet dépense du budget

de l’État, exercice 2017

et la tenue de la

comptabilité au niveau

paragraphe. Il faudrait

par la suite relire les

textes pour les adapter

Circulaire

d’exécution

du budget

du ministre

des

finances

72



texte

liquidations et de la constatation des

paiements » ;

Article 158 du RGCP « trimestriellement,

l'ordonnateur adresse· au contrôleur

financier une situation détaillant par

rubrique, les crédits ouverts, les dépenses

ordonnancées ou mandatées; etc. ».

Tenue de la comptabilité analytique

par le comptable public :

Le décret dispose que la comptabilité

analytique est tenue par les comptables

publics alors qu’elle est une comptabilité

d’analyse des coûts des actions pour orienter

les décisions ultérieures. À ce titre, elle

devrait être tenue par l’ordonnateur. Par

ailleurs, le comptable ne dispose pas de toutes

les informations nécessaires pour la tenue de

cette comptabilité. Les informations sont

disponibles auprès de l’ordonnateur.

Article 130 du RGCP, dernier alinéa « la

comptabilité de l'État et des autres organismes

publics comprend :

- une comptabilité budgétaire tenue par les

ordonnateurs ;

- une comptabilité générale tenue par les


- une comptabilité des matières tenue par les


- une comptabilité analytique tenue par les

comptables publics ».

Le guide d’exécution du budget prévoit que la

comptabilité analytique est tenue par le

Contrôleur de gestion. L'article 130 du RGCP

prévoit que la même comptabilité est tenue

par le comptable public

Relire le RGCP pour

confier la tenue de la

comptabilité analytique à

l’ordonnateur.

Décret

Mode de calcul du résultat de

l’exécution budgétaire qui ne prend

pas en compte les droits constatés :

L’article 132 du RGCP détermine le résultat

de l’exécution budgétaire comme la

différence entre les recettes encaissées et les

dépenses ordonnancées. Pourtant, le principe

des droits constatés détermine le même

résultat comme la différence entre les

émissions de recettes et les dépenses

liquidées. De ce fait, la définition du résultat

Article 132, alinéa 4 du RGCP « la

comptabilité budgétaire dégage un résultat

correspondant à la différence entre les recettes

encaissées et les dépenses ordonnancées sur le

budget général et les comptes spéciaux au titre

de l’année considérée ».

Relire le RGCP pour

définir le mode de calcul

du résultat de l’exécution

budgétaire conformément

au principe des droits

constatés.

Décret

73



texte

de l’exécution budgétaire n’est pas conforme

au principe des droits constatés.

Décret N°2016-

600/PRES/PM/MINEFID

portant nomenclature

budgétaire de l'État

Détermination du nombre de

caractères pour la codification du

chapitre :

L’article 6 du décret portant NBE prévoit que

le chapitre est codifié suivant 9 caractères.

Toutefois, le détail décliné dans le même

article est sujet à diverses interprétations

entre 9 et 15 caractères.

Article 6 relatif à la codification

- .

Relire le décret NBE

pour clarifier la

codification du chapitre

Décret

Doublons des rubriques au niveau des

dépenses et omission d’articles au

niveau des recettes :

L’annexe n°4 de la NBE, en son volet

dépenses, comporte des doublons de certaines

rubriques. Aussi, l’annexe n°3 ne prend pas

en compte les articles 12, 75,77 et 79 prévues

par les directives communautaires.

Annexe 4 : « classification économique des

dépenses » et annexe 3 « classification des

recettes par nature ».

Relire le décret portant

NBE pour prendre en

compte les recettes

omises (art 12, 75, 77, et

79) et corriger les

doublons au niveau des

rubriques.

Limitation de la présentation du

budget, volet dépenses, au

paragraphe :

La loi de finances est élaborée par paragraphe

alors que l’article 11 du décret portant NBE

prévoit une codification jusqu’au niveau

rubrique.

Article 11 du décret portant NBE : « … ; Trois

(3) niveaux de codification permettent

d'identifier les dépenses par nature à savoir:

l'article, le paragraphe et la rubrique

Relire la NBE pour

limiter la codification au

niveau paragraphe.

Nomenclatures des Recettes :

La création des paragraphes :

- 754 Cessions d'immobilisations

- 775 Escomptes obtenus

- 777 Produits nets sur cessions de titres de

placement

Nomenclature des dépenses :

Annexes 3 et 4 de la NBE Relire la NBE Décret

74



texte

La création des articles et

paragraphes suivants

- 27 Prêts et avances

- 675 Escomptes accordés

- 217 Immobilisations incorporelles en cours

- 229 Immobilisations en cours – sols et sous-

sols

- 239 Immobilisations en cours – immeubles

- 249 Immobilisations en cours – matériel et

mobilier

- 254 Terrains militaires

- 259 Immobilisations en cours – équipements

militaires

La suppression des paragraphes suivants :

- 603 Variation des stocks de biens fongibles

achetés

- 654 Valeurs comptables des immobilisations

cédées, mises au rebut ou admises en non-

valeur

- 672 Pertes sur cessions de titres de

placement

- 264 Cautionnements

Déc

ret

20

16

-

60

3/P

RE

S/P

M/M

INE

FID

po

rta

nt

com

pta

bil

ité

des

ma

tièr

es

de

l'É

tat

et d

es

au

tres

org

an

ism

es p

ub

lics

Elargissement du champ des

incompatibilités : Le décret portant comptabilité des matières

définit les incompatibilités qui concernent les

conjoints, les ascendants et les descendants

ainsi que les alliés et les collatéraux au

premier degré. Par conséquent, le champ des

incompatibilités de ce décret est plus large

que celui prévu la LOLF qui est limité aux

collatéraux et aux alliés de premier degré. Il

Article 66, alinéa 5 LOLF « les conjoints,

ascendants ou descendants des ordonnateurs

ne peuvent être comptables des organismes

publics auprès desquels lesdits ordonnateurs

exercent leurs fonctions ».

Article 7 RGCP « les conjoints, ascendants,

descendants au premier degré des

ordonnateurs ne peuvent être comptables des

organismes auprès desquels lesdits

ordonnateurs exercent leurs fonctions ».

Relire le décret 2016-

603/PRES/PM/MINEFID

portant comptabilité des

matières pour le

conformer au RGCP

Décret

75



texte

en est de même par rapport au RGCP qui est

limité aux alliés et collatéraux uniquement.

Article 8 du décret portant comptabilité

matières « les conjoints, les ascendants et les

descendants ainsi que les alliés et les

collatéraux au premier degré des ordonnateurs

des matières ne peuvent être comptables des

matières des organismes auprès desquels ces

ordonnateurs des matières exercent leurs

fonctions ».

Déc

ret

N°2

01

7-0

049

/PR

ES

/PM

/MIN

EF

ID d

u 1

ier

fév

rier

20

17

po

rta

nt

pro

céd

ure

s d

e p

ass

ati

on

, d

’ex

écu

tio

n e

t d

e rè

gle

men

t d

es m

arc

hés

pu

bli

cs

et d

es d

élég

ati

on

s d

e se

rv

ice

pu

bli

c

Rattachement de la personne

responsable des marchés (PRM) et

attributions du PRM et du

gestionnaire des crédits (RFFI) :

L’article 8 du décret portant procédures de

passation, d’exécution et de règlement des

marchés publics et des délégations de service

public fait une distinction entre le PRM et le

gestionnaire de crédits.

L’article 9 du même décret fixe les

attributions de la PRM (planifier, mettre en

œuvre les procédures de passation et de suivre

l’exécution des marchés publics et délégation

de service public).

Elle est placée sous l’autorité du secrétaire

général dan les ministères et les institutions,

et sous l’autorité de l’ordonnateur du budget

dans les autres structures.

L’article 11 stipule que le gestionnaire de

crédits est le responsable en charge des

finances. Il est chargé de la définition des

besoins et de leur transmission à la PRM…il

assure l’élaboration et la mise en œuvre du

contrat, le suivi administratif de l’exécution

des marchés publics y compris les incidents

d’exécution, la réception des prestations et les

règlements des différends.

- Article 8, 9 et 11 du Décret N°2017-

0049/PRES/PM/ MINEFID du 1ier février

2017 portant procédures de passation,

d’exécution et de règlement des marchés

publics et des délégations de service public

Article 31 du décret N°2017-

0106/PRES/PM/MINEFID du 13 mars 2017

portant régime juridique des ordonnateurs de

l’État et des autres organismes publics.

harmonisation de la

situation de ces acteurs

(PRM, gestionnaire de

crédits et RFFI) dans les

deux décrets

Décret

76



texte

L’article 31 du décret portant régime des

ordonnateurs fait une distinction entre le

gestionnaire de crédit et le RFFI. De plus, le

RFFI assure entre autres le suivi de la mise en

œuvre du plan de passation et l’exécution des

marchés

Déc

ret

N°2

017-0

182/P

RE

S/P

M/M

INE

FID

du

20 a

vri

l 2017 p

ort

an

t m

od

ali

tés

de

con

trôle

des

op

érati

on

s fi

nan

cièr

es d

e l’

Éta

t et

des

au

tres

org

an

ism

es

pu

bli

cs

Tenue de la comptabilité du contrôleur

financier par paragraphe / rubrique :

Ce projet de décret prévoit que le contrôleur

financier tienne sa comptabilité, volet

dépenses, par paragraphe alors que le RGCP

prévoit la tenue de cette comptabilité par

rubrique.

- Article 39, alinéa 3 du projet de décret « le

registre des dépenses engagées indique par

paragraphe, le montant initial des

autorisations d’engagement et des crédits de

paiement et les modifications successives qui

y ont été introduites,… »

- Article 40 du projet de décret « le contrôleur

financier établit trimestriellement et en fin

d’année, une situation récapitulant par

paragraphe, les autorisations d’engagement et

les crédits de paiement ouverts et les dépenses

engagées, et l’adresse à l’ordonnateur du

budget concerné, accompagnée de ses

observations ».

- Article 137 du RGCP: « les propositions


budgétaire dans les formes prescrites par le

ministre chargé des finances » ;

- Article 40 du RGCP « le registre des dépenses

engagées indique par rubrique le montant du

crédit initial et les modifications successives

qui peuvent y être introduites, les

engagements effectués en début d'année dans

les conditions prévues par l'article 88 du

présent décret et les engagements effectués au

cours de l'année budgétaire » ;

- Article 146 du RGCP « le livre journal des

bons d'engagement est destiné à

Maintenir la tenue de la

comptabilité, volet

dépenses, par paragraphe

dans le décret portant

MCOFE et relire le

RGCP pour ramener les

dispositions y relatives au

paragraphe.

Décret

77



texte

l'enregistrement, par rubrique budgétaire, des

propositions d'engagement, des liquidations et

de la constatation des paiements » ;

- Article 158 du RGCP « trimestriellement,

l'ordonnateur adresse· au contrôleur financier

une situation détaillant par rubrique, les

crédits ouverts, les dépenses ordonnancées ou

mandatées; etc.

Déc

ret

N°2

017-0

106/P

RE

S/P

M/M

INE

FID

du

13 m

ars

2017 p

ort

an

t

régim

e ju

rid

iqu

e d

es o

rdon

nate

urs

de

l’É

tat

et d

es a

utr

es

org

an

ism

es p

ub

lics

Mise en jeu de la responsabilité

pécuniaire des ordonnateurs

principaux :

L’article 40 du décret portant régime des

ordonnateurs prévoit la mise en jeu de la

responsabilité des membres du gouvernement

suivant les conditions définies par la

constitution.

L’article 41 qui traite aussi de la

responsabilité pécuniaire de l’ordonnateur

prévoit qu’elle peut être mise en jeu par le

ministre des Finances. Au regard de

l’institution des ordonnateurs multiples, cette

disposition doit être clarifiée.

Article 40 : « Pour ce qui concerne les

membres du gouvernement et les présidents

des institutions constitutionnelles, ils

encourent à raison de l’exercice de leurs

attributions, des responsabilités que prévoit la

Constitution ».

Article 41 « La responsabilité pécuniaire de

l’ordonnateur ne peut être mise en jeu que par

le ministre en charge des finances à l’occasion

des contrôles administratifs ou la Cour des

comptes, à l’occasion des contrôles

juridictionnels ».

Préciser dans l’article 41

du décret portant régime

des ordonnateurs qu’il

s’agit plutôt de la mise en

jeu de la responsabilité

pécuniaire des

ordonnateurs délégués et

secondaires.

Décret

Attributions des « bureaux »

contenues dans celles du RFFIM :

L’article 16, alinéa 4 du décret portant régime

des ordonnateurs prévoit un « service » tout

comme l’article 46 du RGCP qui est chargé

de la préparation du budget. Toutefois, le

même décret de régime des ordonnateurs

prévoit un RFFIM dont les attributions

prennent en compte celles du « bureau ».

Article 16, alinéa 4 « Les réponses émanant

des différents programmes ou services sont

centralisées, vérifiées et coordonnées par le

bureau chargé de la préparation du budget

dans chaque institution ou département

ministériel ».

Article 30 « Pour chaque ministère, un

responsable de la fonction financière

ministérielle est désigné par le ministre.

Remplacer le terme

« bureau ou service » par

RFFIM dans le RGCP et

aussi dans le décret

portant régime des

ordonnateurs.

décret

Gu

id

e

d'e

xé

cuti

o

n d

u

bu

dg

et-

pro

gr

am

m

e Montage des DAC par des acteurs

différents :

Article 9 du décret portant procédures de

passation, d'exécution et de règlement des

Il est demandé que la

hiérarchie décide de

78



texte

Le guide prévoit un Spécialiste en passation

des marchés (SPM) qui élabore le Plan de

passation des marchés (PPM) et les Dossiers

d'appel à concurrence (DAC) dans les

programmes. Le DMP convoque et préside la

CAM. Le Décret N°2017-

0049/PRES/PM/MINEFID du 1ier février

2017 portant procédures de passation,

d’exécution et de règlement des marchés

publics et des délégations de service public

prévoit un DMP qui élabore le PPM et les

DAC de tous les programmes.

marchés publics et délégations de service

public : « …, La personne responsable des

marchés est chargée de tous les actes matériels

liés à la procédure de passation depuis la

centralisation des besoins concrétisés par les

plans de passation des marchés et des

délégations de service public jusqu’à

l’attribution définitive du marché et du suivi de

l’exécution pour les besoins de statistiques,

d’informations et d’archivage. »

l’acteur chargé de

l’élaboration des Dossiers

d’appel à concurrence

(DAC). A partir de

l’option retenue, les

documents concernés

devront être actualisés.

Attributions du Contrôleur de gestion

contenues dans celle du DGESS : Le guide prévoit un contrôleur de gestion

avec une description de ses attributions

identiques à certaines attributions des

DGESS actuellement. Or, la charte de

gestion retient le DGESS comme acteur

Guide d’exécution du budget-programme.

Relire le guide pour

confier la fonction de

contrôle de gestion au

DGESS en lieu et place

de l’identification d’un

acteur responsable

Du contrôleur interne et les

conclusions des travaux de l’IGF et de

l’ASCE-LC : Le guide prévoit un contrôleur interne avec

description de ses attributions. Par ailleurs,

les conclusions des travaux de l'IGF et de

l'ASCE-LC prévoient que les attributions du

contrôleur interne seront dévolues aux

Inspections techniques des services (ITS)

transformées en Directions ministérielles de

l'audit interne.

Guide d’exécution du budget-programme

Conclusions des travaux de l’IGF et de

l’ASCE-LC

Relire le guide pour

s'adapter aux conclusions

définitives de l'étude sur

le statut des ITS.

Qualité requise pour procéder aux

engagements :

Article 13 du RGCP

Guide d’exécution du budget-programme

Engager urgemment une

réflexion globale sur la

79



texte

Le guide prévoit que les RP, RBOP, RUOP

engagent des dépenses et proposent les

liquidations y relatives. Par ailleurs, le guide

indique que les mêmes acteurs peuvent être

ordonnateurs délégués ou secondaires.

Conformément à l'article 13 du RGCP,

l'acteur chargé de l'engagement doit avoir la

qualité d'ordonnateur. Il ne s’agit pas d’une

possibilité, mais d’une obligation

prise en charge financière

des nouveaux acteurs

bénéficiant de la qualité

d’ordonnateur

Examen des PPM et PDF dès le dépôt du

projet de budget à l’AN et nécessité

d’élaboration d’un plan de trésorerie réaliste

Le guide prévoit l'examen des projets de

PPM et PDF dès le dépôt du projet de budget

à l'AN. Or, l’article 48 de la LOLF retient le

plan de trésorerie comme une annexe du

projet de loi de finances initiale et ce plan

qui accompagne le projet de budget à

l’Assemblée nationale est élaboré à partir du

PPM et du PDF.

Article 48 de la LOLF: « La loi de finances de

l'année est accompagnée :

- d'un rapport définissant l'équilibre

économique et financier, les résultats

connus et les perspectives;

- d'un plan de trésorerie prévisionnel et

mensualisé de l'exécution du budget de

l'État; … »

Relire le guide pour faire

examiner les projets de

PPM et de PDF en même

temps que l'avant-projet

de budget.

Pla

n c

om

pta

ble

de

l'É

tat/

Inst

ruct

ion

com

pta

ble

Niveau de détail des comptes différent

entre le PCE et la NBE :

Le Plan comptable de l’État (PCE) définit les

comptes en fonction des rubriques

conformément au RGCP. Or, le projet de loi

de finances est élaboré par paragraphe et son

exécution est prévue suivant le même niveau

de détail.

Article 39, alinéa 3 du décret portant modalités

de contrôle des opérations financières de l’État

Article 40 du décret portant modalités de

contrôle des opérations financières de l’État

Article 137 du RGCP: « les propositions


budgétaire dans les formes prescrites par le

ministre chargé des finances » ;

Article 40 du RGCP « le registre des dépenses

engagées indique par rubrique ;

Article 146 du RGCP « le livre journal des

bons d'engagement est destiné à

l'enregistrement, par rubrique budgétaire, des

propositions d'engagement, des liquidations et

de la constatation des paiements » ;

Décider le niveau de

codification obligatoire

entre le PCE et la NBE

80



texte

Article 158 du RGCP « trimestriellement,

l'ordonnateur adresse· au contrôleur financier

une situation détaillant par rubrique, les crédits

ouverts, les dépenses ordonnancées ou

mandatées; etc. ».

Différence de codification pour le

compte « dons projets et legs » :

Le compte "Dons projets et legs" est codifié

sous le numéro 76 dans le PCE. Or, ce

dernier est codifié sous le numéro 12 selon la

directive

PCE Corriger la codification

du compte 76 "dons

projets et legs" dans le

PCE.

Pla

n d

e d

éblo

cag

e d

e fo

nd

s

Exécution des dépenses

d’investissements en procédure

simplifiée :

Le Plan de déblocage de fonds (PDF)

comporte des déblocages relatifs à des

investissements. Cette situation va entrainer

une consommation des CP sans engagement

juridique préalable avec comme conséquence

des difficultés pour le suivi pluri annuel des

CP sur les AE à la phase d’exécution du

budget. En effet, les AE correspondent à

l’engagement juridique de la dépense dans la

chaine d’exécution de la dépense, en

préalable à la consommation effective des

CP.

Article 20 de la LOLF : Les autorisations

d'engagement constituent la limite supérieure

des dépenses pouvant être juridiquement

engagées au cours de l'exercice pour la

réalisation des investissements prévus par la loi

de finances.

Pour les conventions qui

prévoient la mise à

disposition de la

contrepartie à la

disposition de l'unité de

gestion, faire

l'engagement juridique de

la convention en

procédure normale

(consommation des AE)

avant la liquidation qui

correspond au déblocage

(consommation des

crédits de paiement).

Pla

n d

e

pa

ssa

tio

n d

es

ma

rch

és

Approvisionnement des MOD en

procédure simplifiée :

Dans le cadre des Maitrises d’ouvrages

déléguées (MOD), l’approvisionnement se

fait suivant la procédure simplifiée. Cette

situation va entrainer une consommation des

Article 20 de la LOLF : « Les autorisations

d'engagement constituent la limite supérieure

des dépenses pouvant être juridiquement

engagées au cours de l'exercice pour la

réalisation des investissements prévus par la loi

de finances. »

Pour les MOD, prévoir

les engagements en

procédure normale autant

pour les honoraires que

pour les travaux.

81



texte

CP sans engagement juridique préalable avec

comme conséquence des difficultés pour le

suivi pluri annuel des CP sur les AE à la phase

d’exécution du budget.

82

Annexe 3 : Guide de collecte des données

Nom et prénom : Fonction :

Ministère

Note explicative : Le Burkina Faso a procédé à la transposition des directives du cadre harmonisé des finances publiques au sein de l’UEMOA qui consacre une nouvelle gouvernance financière de l’État fondée sur le principe de la gestion axée sur la performance et reposant sur des instruments modernes de gestion et d’une véritable transparence dans la gestion des finances.

Le nouveau cadre juridique de la gestion des finances publiques met en place une modernisation de la gestion publique. Grâce au cadre juridique rénové, le Burkina Faso a effectivement basculé dans la gestion en mode programme depuis le 1er janvier 2017 en optant pour une démarche progressive. A ce titre il a adopté un plan de basculement ou feuille de route pour la période 2017-2019.

Après trois années de mise en œuvre, il faut noter que l’appropriation du processus par l’ensemble des acteurs n’est pas totalement effective. C’est dans cette optique que le MINEFID, soucieux de la bonne réussite de la réforme, envisage une étude pour faire le bilan de la mise en œuvre des différentes composantes de la réforme des finances publiques et la mise à jour de la feuille de route.

Au plan stratégique, l’étude vise à faire le bilan de mise en œuvre de la loi organique n°073-2015/CNT du 06 novembre 2015 relative aux lois de finances dans son ensemble

Au plan opérationnel, elle permettra d’évaluer les capacités mises en place pour une appropriation de la mise en œuvre de la réforme budgétaire par tous les acteurs et à tous les niveaux

Apprécier le processus d'élaboration et de mise en œuvre du budget programme dans les ministères et

institutions;

Pertinence des actions de budgétisation : 4 = très pertinent ;

3 = pertinent ; 2 = peu pertinent 1 = pas du tout pertinent 1 2 3 4

1. Découpage actuel des ministères en programmes ?

2. Tous les programmes sont alignés sur les politiques publiques ?

3. Cohérence des objectifs et des indicateurs des cadres de

performance des programmes avec les finalités des politiques

publiques ?

Effectivité des actions de budgétisation : 4 = très effectif ; 3 = effectif ; 2 = peu effectif ; 1 = pas du tout effectif ;

1 2 3 4

4. Fonctionnalité du dialogue de gestion au sein des programmes

83

5. État de mise en place des « lettres de mission »au sein des

programmes

Satisfaction des actions : 4 = très satisfaisant ; 3 =

satisfaisant; 2 = peu satisfaisant; 1 = pas du satisfaisant ; 1 2 3 4

6. Niveau d'implication des projets d'appuis institutionnels au niveau sectoriel dans la mise en œuvre de la LOLF sur un échantillon de ministères

7. Niveau de participation des acteurs du programme à la

préparation du budget du programme (services centraux,

déconcentrés, collectivités territoriales, opérateurs de l’État,

partenaires techniques et financiers et partenaires sociaux)

8. Qualité du système de Suivi-évaluation des résultats, notamment

la bonne sélection des indicateurs pertinents à tous les niveaux

de la logique d’intervention

9. Les RP disposent de pouvoir nécessaire pour mieux assurer leur

positionnement vis-à-vis des différents acteurs ?

10. La réforme budgétaire accorde la responsabilité et la flexibilité

aux gestionnaires à travers la déconcentration de

l’ordonnancement, la fongibilité des crédits et le contrôle

modulable.

Observations

Apprécier le niveau des compétences existantes en matière de mise en

place du Budget Programme 1 2 3 4

1. Lesquels de modules sont pertinents pour vous aider à dans la mise en œuvre du Budget programme

Planification et programmation : modélisation et programmation financière, Cadrage économique, cadrage budgétaire ; TOFE ; CDMT Conception et analyse des politiques publiques, la GAR

Principes budgétaires et nomenclature budgétaire : Structure et contenu de la loi de finances, Principes fondamentaux du budget; Architecture du budget-programme (maquette de programme, architecture des BOP, des UOP), Élaboration des PAP, le choix des programmes et leur budgétisation

Exécution du budget : Gestion des AE et des CP, réglementation de la dépense ; la chaine de la dépense, les acteurs de la chaine managérial, Plans d’engagement et de passation des marchés, Gestion de trésorerie

84

et régulation, mouvements de crédits et lois de finances rectificatives et contrôle financier

Suivi-évaluation : la planification du suivi-évaluation, l’élaboration

d’un plan de S&E, le choix des indicateurs, le suivi d’exécution et de

résultat, les méthodes d’évaluation, l’évaluation d’impact, la

construction d’un devis d’évaluation

2. Catégorie d’acteurs qui ont plus besoin de formation

Direction des affaires financières

Direction Générale des Études et des Statistiques Sectorielles

Responsables de programme et futurs BOP et RUOP

Autres

3. Type de formation les plus aptes

Formation initiale

Formation continue (diplômante ou certifiante)

Accompagnement

Observations

Apprécier la pertinence de la chaine des résultats : 4 = très satisfaisant

; 3 = satisfaisant; 2 = peu satisfaisant; 1 = pas du satisfaisant ;

1 2 3 4

1. la qualité de la définition des objectifs et résultats en rapport avec le programme

2. la cohérence des activités planifiées pour atteindre les objectifs et résultats attendus

3. Niveau de prise en compte la performance lors du processus d’arbitrage ?

observations

85

Quelles sont les principales forces et faiblesses dans la mise en place des Budgets Programmes au sein des Ministères et Institutions rencontrés ;

5. Coordonnées: Prière de compléter ces informations pour nous permettre de vous contacter en cas de besoin. Nous vous remercions de votre contribution à compléter ce tableau. Si vous avez des questions, vous pouvez contacter les responsables de l'étude par mail ([email protected])

86

Annexe 4 : liste des personnes rencontrées ou ayant participé à l’atelier de validation

N° Noms et Prenoms Structure Tel et Email

1 Bayili Daouda PAGPS-FP 70 26 99 69/[email protected]

2 Yameogo Vincent de Paul DBD/DIREB 70 26 93 70/[email protected]

3 Ouedraogo Halidou PAGPS-FP 70 11 26 75/[email protected]

4 Hema S Rolland DBD/MINEFID 71 87 78 97/[email protected]

5 Ganamé A Ally DIREG 70 49 87 62/[email protected]

6 Ouedraogo Daouda DIREG 78 85 86 94/[email protected]

7 Drabo Sidiki DGB/DOC 70 45 19 17/[email protected]

8 Konaté Bourahima Sié SFM/DGB 70 88 00 08/[email protected]

9 Yameogo Ponicomba DAF/MEEVCC 79 54 24 15/[email protected]

10 Saré Harouna MINEFID/DGB DS 78 44 74 70/[email protected]

11 Tou Soungalo MEEVCC/DAF/SEBC 70 45 71 35/[email protected]

12 Ouedraogo Maldibkieta DGESS/MESRSI 70 62 35 45/[email protected]

13 Tougouma Salimata DGESS/MESRSI 79 89 58 40/[email protected]

14 Beogo Marcelle

Commission de l'Informatique et des Libertés(CIL) 70 29 10 08/[email protected]

15 Sanou Josiane DAF/MINEFIDC 70 28 99 23/[email protected]

16 Kindo Yassia DGESS/MAAH 78 0310 14/[email protected]

17 Tao Moumouni DAF/MAAH 78 09 18 27/[email protected]

18 Romba Yacya SGB/DAF/MJ 70 44 20 64/

19 Benin Seyé DMP/MESRSI 70 76 67 60/

20 Traoré Abou DGESS/MSL 70 29 43 42/

21 Sodré Kassoum Jean DAF/MFSNFFN 70 15 63 40 [email protected]

22 Sougouri Hubert DAF/MESRSI 78 21 99 21/[email protected]

23 Guenda Ahmadé COUR DES COMPTES 70 39 19 04/[email protected]

24 Bouda Justin JB COUR DES COMPTES 70 20 80 12/[email protected]

25 Ilboudo Hyacinthe DMP/CSC 70 27 83 42/[email protected]

26 Mandibiga Laribaba DAF/CSC 70 78 77 90/[email protected]

27 Sanon Stephane DGB/ITB 70 73 16 17/[email protected]

28 Beremwoudougou Noufou DGESS/MDHAC 70 26 09 61/[email protected]

29 Ouedraogo Lassané MINEFID 70 23 13 26/[email protected]

30 Tiemttoré Laurent David Personne ressource 63 93 43 40/[email protected]

31 Barro Pon DGB 78 80 93 83/[email protected]

32 Yougbaré Ferdinand DGSI 78 64 01 10/[email protected]

33 Sawadogo Samuel DGESS/ME 70 78 70 85/[email protected]

34 Nademou Thomas DGESS/MCIA 71 05 89 71/[email protected]

35 Bouda Harouna DES/PM 78 52 04 66/[email protected]

36 Yé Dramane DAF/MCAT 71 40 52 35/[email protected]

37 Koné Hamidou DGB/DS 78 01 07 90/[email protected]

38 Ouattara Pierre DGB/DIREB 79 21 73 96/[email protected]

39 Sawadogo Adama DGD/DG 78 89 41 41/[email protected]

40 Ouedraogo Jean Marie CIL/PRM [email protected]

mailto:[email protected]


87

N° Noms et Prenoms Structure Tel et Email

41 Bamouni Emmanuel DGESS/MAAH 70 87 14 98/[email protected]

42 Sondo Eugene CES 70 73 54 79/[email protected]

43 Kientega Souleymane DAF/MJ 70 05 16 35/[email protected]

44 Sow Houa DMP/MUH 70 28 06 69/[email protected]

45 Lompo Jaqueline MINEFID/IGF 70 27 04 31/ [email protected]

46 Comporé Lassané IGF/DCPES 76 44 55 04/[email protected]

47 Sombié Fanta DGSI 78 64 01 14/[email protected]

48 Onadja Kanfido DGCMEF 60 23 88 16/[email protected]

49 Ouedraogo Donald DGB 70 23 56 83/[email protected]

50 Ouedraogo Seydou SPMABG/MFPTPS 70 10 74 75/[email protected]

51 Zongo Honoré DGME 70 84 68 20/

52 Son Hansebane DRBC 72 42 69 20/[email protected]

53 Sanwidi Moise DAF/MIN SANTE 70 26 28 63/[email protected]

54 Bado Christophe CONSEIL D'ÉTAT 71 51 59 39/[email protected]

55 Sakandé Abdoulaye DAF/ MINES ET CARRIERES 70 99 68 31/

56 Derra Bassirou PAGPS-FP 74 36 30 56/

57 Loué Kierra DGTCP/DELF 70 64 11 81/[email protected]

58 Narélalé Dieudoné ENAREF 70 28 41 20/[email protected]

59 Dofini Ouarago COUR DE CASSATION 70 24 05 96/

60 Bayala Hubert DAF/MS 70 25 31 29/

61 Nana Maimouna

GRANDE CHACELERIE DES ORDRES BURKINABE 73 84 02 20/[email protected]

62 Igo Frederic MDNAC/DCM 70 06 65 08/

63 Bado Stanislas DAF/MUH 72 43 83 83/[email protected]

64 Kargo Oumarou DGCMEF/DCEBE [email protected]

65 Sawadogo Boukary DGESS/MFSNFAH 71 22 00 54/[email protected]

66 Balima Zenabo DGESS/MI 78 52 19 38/[email protected]

67 Zoungo Aminata DGESS/MINEFID 78 15 69 05/[email protected]

68 Daramkoum Zenabo DGESS/MDHPC [email protected]

69 Tago Paul DIREB 78 46 26 01/[email protected]



Annexe 5 : les termes de référence

MINISTERE DE L’ECONOMIE, DES FINANCES ET DU DEVELOPPEMENT

DIRECTION GENERALE BUDGET

Direction de la réforme budgétaire

Programme d’appui à la gestion publique et aux statistiques (PAGPS)

TERMES DE REFERENCES

Mission d’étude pour l’établissement du bilan de mise en œuvre de la LOLF et du budget-programme

Avril 2019

BURKINA FASO UNION EUROPEENNE

2

CONTEXTE GENERAL

La population du Burkina Faso, estimée à 19 millions d’habitants en 2016, pourrait atteindre 21,5 millions d'habitants en 2020. Elle est caractérisée par son extrême jeunesse, avec 47% de jeunes de moins de 15 ans. En 2014, 40,1% de la population vivaient en dessous du seuil de pauvreté estimé à 153 530 FCFA (dont 47,5% en milieu rural contre 12,7% milieu urbain).

L’administration burkinabè a réalisé différentes réformes, mais reste confrontée à des défis tels que le maintien de la stabilité institutionnelle, la modernisation de l'administration, l'amélioration de l'offre de services administratifs et la dépolitisation de l'administration publique.

Après les évènements d’octobre 2014, la chute du Gouvernement et un putsch avorté, l’élection présidentielle et les élections législatives du 29 novembre 2015 ont permis de bâtir les fondements d’un État de droit.

Sur le front social, on observe des conflits sociaux dans différentes branches du secteur public paralysant ainsi la mise en œuvre des activités du secteur public.

1.1. Situation actuelle au niveau de l’économie2

L’activité économique en 2018 a évolué dans un contexte sociopolitique relativement difficile marqué par la persistance des attaques terroristes et la poursuite des revendications sociales dans le secteur public. Le taux de croissance du PIB se situerait à 6,6% en 2018, après 6,3% en 2017, tirée par les secteurs primaires (+8,4%), secondaire (+5,7%) et tertiaire (+5,3%).

Pour ce qui est de l’inflation, à fin octobre 2018, son taux s’est établi à 2,1% en glissement annuel comme en moyenne annuelle contre respectivement 0,2% et 1,3% à fin octobre 2017.

Pour les trois prochaines années, les perspectives économiques semblent favorables, mais en deçà des attentes du PNDES. L’activité économique connaîtrait en 2019 une croissance de 6,4%, mais pour la période 2020-2021, elle enregistrerait en moyenne une croissance de 6,7%.

1.2. Situation des finances publiques en 20183

Concernant la gestion budgétaire, le niveau de mobilisation des ressources de l’État, à fin décembre 2018, s’établit à 1760,15 milliards FCFA, soit un niveau de réalisation de 98,01% contre 87,87% à la même période en 2017. Il ressort un accroissement de 169,22 milliards FCFA entre les deux (02) périodes. Les recettes propres et les recettes extraordinaires ont été recouvrées respectivement à hauteur de 1545,06 milliards FCFA et 215,09 milliards FCFA en 2018, soit des taux d’exécution, base loi de finances rectificative de 102,75% et 73,59%. Il ressort des hausses respectives de 148,64 milliards FCFA et de 20,58 milliards FCFA entre les deux périodes.

Les prévisions de dépenses annuelles corrigées, base crédit de paiement d’un montant de 2191,93 milliards FCFA ont été exécutées, base ordonnancement, à fin décembre 2018 à 2074,26 milliards FCFA, soit un taux d’exécution de 94,63%.

Quant à la trésorerie, Il a été décaissé à fin décembre 2018, 2 308,84 milliards FCFA contre des encaissements constatés de 2 052,06 milliards FCFA. Il se dégage un solde déficitaire de 256,78 milliards FCFA sous la période entièrement couvert par les disponibilités antérieures qui s’élevaient au 31 décembre 2017 à 237,70 milliards FCFA. L’État a eu recours au cours de l’exercice 2018 à 28 émissions de titre de paiement ayant permis d’engranger 683,82 milliards FCFA représentant le tiers des encaissements.

Le solde budgétaire s’articule ainsi qu’il suit au 31 décembre 201 : des recettes propres mobilisées de 1545,06 milliards FCFA contre des dépenses courantes ordonnancées de 1393,56 milliards FCFA,

2 Source : Situation économique et financière du Burkina Faso en 2018 et perspectives 2020-2021, DGEP

3 DGB : Rapport sur la situation d’exécution du budget et de la trésorerie de l’État, gestion 2018, au 31 décembre

dégageant une épargne budgétaire de 151,50 milliards FCFA. Le solde budgétaire global, quant à lui, ressort déficitaire de 314,11 milliards FCFA au 31 décembre 2018.

En 2019, les dépenses totales et prêts nets se chiffreraient à 2 213,3 milliards de FCFA, en progression de 2,3% par rapport à 2018. Les dépenses courantes se situeraient à 1 555,2 milliards de FCFA et les dépenses en capital à 658,1 milliards de FCFA dont 363,1 milliards de FCFA sur ressources propres.

1.3. L’état des critères de convergence de l’UEMOA.

Pour l’année 2018, le Burkina Faso est en conformité avec deux des trois (03) critères de premier rang et ne respecterait aucun des deux (02) critères de second rang.

Le ratio solde global base engagement, dons compris, rapporté au PIB nominal (norme ≥-3%) ressorti négatif (-5,0%) du PIB en 2018 contre -7,8% en 2017, non conforme à la norme communautaire, mais en nette amélioration. Le ratio a été projeté à 3% sur la période 2019-2021 ;

Le taux d’inflation annuel moyen (norme ≤3%) s’est situé à 2,1% à fin octobre 2018 contre +1,3% à fin octobre 2017, en conformité avec la norme communautaire de l’UEMOA. Il resterait dans la limite de la norme communautaire à fin décembre 2018 en ressortant à 2,0% ;

Le ratio de l'encours de la dette intérieure et extérieure rapporté au PIB nominal (norme ≤ 70%) serait de 38,4% en 2018 contre 38,5% en 2017, en conformité avec la norme communautaire.

Le ratio de la masse salariale sur les recettes fiscales (norme ≤ 35%) est ressorti à 50,4% à fin octobre 2018 contre 49,7% à la même période en 2017. Il s’établirait à 53,3% en 2018 contre 49,9% en 2017, ne respectant pas ainsi la norme communautaire. Le défi est de taille pour maîtriser l’évolution des charges de personnel afin de les ramener le ratio au niveau de la norme communautaire de l’UEMOA d’ici 2021.

Le taux de pression fiscale (norme ≥ 20%) devrait se situer à 16,4% en 2018 contre 17,2% en 2017. Ce critère ne serait pas respecté en 2018 comme en 2017.

1.4. Situation actuelle de mise en œuvre de la LOLF et du budget-programme

Depuis 2010, le Burkina Faso a engagé une réforme sur la gestion des finances publiques et ce, conformément au nouveau cadre harmonisé de gestion des finances publiques de l’Union Economique et Monétaire Ouest Africain (UEMOA). L’objectif ultime de cette réforme est d’assurer l’efficacité des dépenses publiques, et à travers elle des politiques publiques, en termes de satisfaction des besoins de la population et la transparence dans la gestion budgétaire. Dès lors la gestion axée sur les résultats (GAR) est devenue l’outil principal dans le processus budgétaire.

Cette réforme conduite suivant une approche progressive a débuté par l’adoption d’orientations sur le budget-programme en 2010 et la mise en œuvre d’un vaste programme de renforcement des capacités sur la période 2011-2017. L’effectivité de la réforme s’est matérialisée par l’internalisation des directives de l’UEMOA depuis 2013 :

L’adoption de la loi n° 008-2013 /an du 23 avril 2013 portant code de transparence dans la gestion des finances publiques au Burkina Faso. Cette loi a mis en exergue les principes de la redevabilité et de la publication de l’information dans la gestion budgétaire au profit de la population.

L'adoption de la loi organique n°073-2015/CNT du 06 novembre 2015 relative aux lois de finances, exigeant entre autres l’élaboration, l’exécution et le contrôle du budget en mode programme à partir du 1er janvier 2017 ;

La prise des décrets d’application de cette loi.

En application de cette loi organique qui prévoit la progressivité dans la mise en œuvre des innovations induites, un plan de basculement, donnant le calendrier d’entrée en vigueur des différentes

4

innovations de la réforme et couvrant la période du 1er janvier 2017 au 31 décembre 2019, a été élaboré. Ainsi des formations ont été réalisées et divers outils et procédures élaborés.

Par ailleurs, des efforts ont été faits d’une part, au plan stratégique à travers notamment, la stratégie d’opérationnalisation du budget-programme qui a mué en feuille de route de mise en œuvre de la LOLF et d’autre part, au plan institutionnel avec la mise en place du secrétariat technique du budget-programme (STBP), remplacé plus tard par une Direction des Réformes budgétaires (DIREB) au sein de la Direction générale du budget pour une mise en œuvre optimale de la réforme.

L’introduction du budget-programme dans le système de gestion budgétaire est effective depuis le 1er janvier 2017.Toutefois, il faut noter que l’appropriation du processus par l’ensemble des acteurs n’est pas totalement effective. À cet effet, on relève entre autres des difficultés liées à la lenteur dans la mise en place du système et au renforcement des capacités des principaux acteurs notamment, les Responsables des programmes, le manque d’organigramme type des départements ministériels adapté au budget-programme. En outre, les difficultés techniques qui ont émaillé l’exécution du budget en début 2017 ont créé des sentiments de pessimisme dans l’esprit de certains acteurs.

C’est dans cette optique que le MINEFID, soucieux de la bonne réussite de la réforme, envisage le recrutement de deux consultants indépendants pour la réalisation du bilan de la mise en œuvre de la réforme des finances publiques dans toutes ses composantes et la mise à jour de la feuille de route.

1.5. Synergie et complémentarité avec les autres bailleurs

Les partenaires au développement présents au Burkina Faso portent un intérêt particulier à la gestion

des finances publiques. Ils interviennent dans les principaux programmes en charge de la gestion des

finances publiques : Programme 2 : Mobilisation des ressources (Mobilisation des ressources

intérieures, Gestion du cadastre et du domaine foncier national, appui à la Direction générale des

douanes, etc.), Programme 3 : Gestion budgétaire, tenue des comptes publics et exercice de la tutelle

(Programmation budgétaire, exécution des dépenses, marchés publics, gestion de la trésorerie, tenue

de la comptabilité publique, gestion du patrimoine de l’État, etc.), et Programme 4 : Contrôle, audits

et sauvegarde des intérêts de l’État (Contrôles, audits et lutte contre la fraude, le faux et la corruption),

Supervision et Audit externes, Lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du

terrorisme). Certaines thématiques transversales bénéficient aussi d’un appui des partenaires au

développement : transparence budgétaire, budgétisation Genre, etc.

Ces appuis se font à travers l’aide budgétaire générale, sous forme d’appui projet ou à travers des

organismes régionaux dont le Burkina Faso fait partie (UEMLOA en particulier).

Sans être exhaustif, les appuis s’articulent ainsi qu’il suit : Banque mondiale (Finances publiques et

réformes sectorielles), Banque mondiale (Projet Gouvernance économique et de la participation

citoyenne (PGEPC) Banque mondiale-Banque africaine de développement (Evaluation du système de

passation des marchés selon MAPS II,) ALLEMAGNE (Projet de Renforcement de la Bonne Gouvernance

Financière, PRBGF), DANEMARK ( aide au renforcement de la gestion des Finances publiques, appui à la

lutte contre la corruption et la transparence budgétaire (REN-LAC et CIFOEB), FRANCE (Cour des

comptes, appui budgétaire finances publiques), FMI (Assistance technique auprès du MINEFID par le

biais d’un appui au Programme régional AFRITAC de l'Ouest), SUÈDE (Appui au renforcement des

capacités de l'ASCE-LC), SUISSE (Cour des Comptes, DGI), UNION EUROPÉENNE (Programme d'appui à la

gestion publique et aux statistiques (PAGPS ).

Cependant, concernant la réforme budgétaire, trois PTF, la Coopération allemande (GIZ), la Banque mondiale à travers le Projet de Gouvernance Economique et de Participation Citoyenne (PGEPC) et l'Union européenne à travers le Programme d’Appui à la Gestion Publique et aux statistiques (PAGPS)

jouent un rôle actif. Outre, ces PTF, AFRITAC Ouest I, le Centre régional de renforcement des capacités du FMI basé à Abidjan, apporte une assistance technique à la mise en œuvre de la réforme.

1.6. Les parties prenantes pour l’exécution de la présente mission

Outre la Direction générale du budget qui assure le leadership en matière de réforme budgétaire,

toutes les autres structures du MINEFID ainsi que l’ensemble des services des ministères sectoriels

sont concernées par la présente étude. Il faut considérer l’élément fondamental de la réforme que la

fixation des objectifs relève des responsables des différents programmes qui sont aussi les

ordonnateurs et que la DGB joue un rôle d’accompagnement.

En clair, les principales structures nationales concernées par la mission sont celles impliquées dans la gestion et le contrôle des finances publiques tant au niveau du MINEFID qu’à celui des autres ministères sectoriels.

OBJECTIFS ET RESULTATS ATTENDUS

1.7. Objectif général

L’objectif général de cette étude est d’assurer l’efficacité des dépenses publiques en termes de satisfaction des besoins de la population et de transparence des finances publiques.

1.8. Objectifs spécifiques

En matière d’objectifs spécifiques, il s’agira de :

Au plan stratégique, faire le bilan de mise en œuvre de la loi organique n°073-2015/CNT du 06 novembre 2015 relative aux lois de finances dans son ensemble :

Faire un état des lieux complet de la mise en œuvre de la réforme budgétaire ;

Apprécier l’implication des autorités politique dans la mise en œuvre des réformes, notamment la qualité du portage politique ;

Apprécier la cohérence entre la LOLF et d'autres réformes du CHFP ;

Faire des recommandations prioritaires à mettre en œuvre en 2019 et 2020.

Au plan opérationnel, évaluer les capacités mises en place pour une appropriation de la mise en œuvre de la réforme budgétaire par tous les acteurs et à tous les niveaux :

Faire un état des lieux des capacités existantes ;

Apprécier le processus d'élaboration et de mise en œuvre du dans les ministères et institutions à travers un échantillon de ministères ;

Apprécier le niveau des compétences existantes en matière de mise en place du Budget-programme au sein des ministères et institutions ;

Apprécier la pertinence de la chaine des résultats : la qualité de la définition des objectifs et résultats en rapport avec le programme, la cohérence des activités planifiées pour atteindre les objectifs et résultats attendus ;

Vérifier le niveau de conformité du processus d’élaboration et de budgétisation des programmes au regard des directives de l’UEMOA et des bonnes pratiques.

1.9. Résultats attendus

À l’issue des travaux, les résultats suivants sont attendus :

Un rapport établissant le bilan de la mise en œuvre de la réforme au 31 décembre 2018 est disponible et des recommandations sont formulées :

Un état de mise en œuvre des actions/activités de réforme au 31 décembre 2018 est établi, et leur cohérence avec les innovations dégagées ;

Un diagnostic faisant ressortir les forces/faiblesse et les menaces/opportunités ainsi que les mesures correctives pour la conduite de la réforme est établi ;

6

Les capacités des acteurs de mise en œuvre de la réforme sont évaluées et une esquisse de plan de renforcement des compétences disponible ;

Un nouveau plan de basculement réaliste qui tient compte des capacités opérationnelles des structures et des acteurs est disponible et assorti d’une feuille de route opérationnelle propre à chaque composante de la réforme.

2. Hypothèses et risques

2.1. Hypothèses

Les facteurs favorables à la réalisation de cette mission sont :

L’existence d’une législation et réglementation nationales suite à l’internalisation des directives de l’UEMOA ;

Les engagements pris en matière de gestion performante des ressources publiques ;

2.2. Risques

La volonté de masquer des difficultés et faiblesses ;

La difficile étape de remise en question des habitudes ;

Les éventuelles résistances au changement.

CHAMP D'INTERVENTION

2.3. Présentation du projet et justification de la mission

Dans le cadre du basculement au budget-programme et en matière de cadre juridique, différents textes (lois, décrets, arrêtés) ont été adoptés, conformément aux directives du CHFP de l’UEMOA. Des outils de pilotage, de programmation et d’exécution budgétaires conformes aux exigences du budget-programme ont été élaborés et mis en application. De nombreuses formations ont été réalisées au profit des différents acteurs budgétaires.

En 2017, les acteurs budgétaires du Burkina Faso ont répondu aux exigences communautaires de substitution du « budget‐objet » par le budget‐programme.

Cependant, la gestion du budget-programme jusqu’à présent, s’apparente quelque peu à celle du budget objet. Il s’avère nécessaire de mieux et davantage maîtriser toutes les mesures à prendre pour l’enracinement du budget-programme dans le système de gestion budgétaire du pays. À cet effet, une évaluation objective de la mise en œuvre de la LOLF et de l’ensemble des innovations du cadre harmonisé des finances publiques au Burkina Faso constitue une priorité. Cette évaluation permettra de déceler et de résoudre les contraintes et difficultés éventuelles en matière de gestion du budget-programme de l’État afin poursuivre sereinement la mise en œuvre de ladite réforme selon les capacités réelles des intervenants clés à tous les niveaux.

2.4. Approche méthodologique

L’étude qui comprend un niveau stratégique concernant la mise en œuvre de la LOLF de façon générale et un niveau opérationnel concernant la mise en œuvre du budget-programme, se déroulerait ainsi qu’il suit :

Une rencontre de cadrage avec les principaux acteurs concernés pour s’assurer d’une même compréhension des TDR de la mission ;

La recherche et l’exploitation documentaires ainsi que l’organisation organisation des

entretiens avec les différents acteurs à quelque niveau qu’ils se situent dans les différentes structures administratives des ministères sectoriels et au sein du Ministère des finances, de l’économie et du Développement (MINEFID) ;

L’organisation d’un atelier de lancement de la mission ;

La production et la restitution de différents livrables

L’atelier de lancement qui réunira les autorités politiques du MINEFID et les partenaires au développement, est une bonne opportunité pour :

Présenter le cadre conceptuel de la conduite de la mission ;

Informer largement et sensibiliser les principaux acteurs sur les objectifs de l’étude ainsi que les modalités pratiques de son exécution ;

Partager avec l’ensemble des participants, les rapport-bilans de différentes composantes, présentées par les responsables desdites composantes suivant quatre points définis : situation d’exécution, difficultés rencontrées, perspectives et recommandations. Les composantes concernées sont :

La composante réforme budgétaire et contrôle (volet budgétaire, contrôle financier/modulé, contrôle interne),

La composante réforme comptable (volet patrimoine financier, patrimoine non financier/comptabilité matière),

La composante réforme du système d’information (volet adaptation du système d’information, développement du nouveau système)

La composante coordination et pilotage (volet coordination et suivi des activités, renforcement des capacités).

Proposer un calendrier des activités pour mieux gérer le temps.

2.5. Activités et tâches spécifiques

Les différentes activités et taches seront réalisées en tenant compte des deux niveaux précités. 2.5.1. Niveau stratégique

Faire une analyse des textes juridiques et institutionnels pris dans le cadre de la mise en œuvre de la LOLF ainsi que le niveau d’application desdits textes pour en déceler les faiblesses et insuffisances.

À cet effet, le consultant devra apprécier :

La qualité du portage politique ;

Les enjeux liés aux dispositifs juridiques et institutionnels, notamment en matière de législation, de règlementation, de coordination et d’organisation des structures et services administratifs ;

La qualité des textes pris et celle de leur mise en application ;

Le niveau de responsabilisation accordé aux acteurs

La cohérence entre la LOLF et d'autres réformes du CHFP

Faire le point des différentes innovations conformément à la loi n°073-2015/CNT du 06 novembre 2015 relative aux lois de finances, leur mise en œuvre ainsi que la qualité et le délai de mise en œuvre ;

Faire une analyse diagnostique faisant ressortir les forces/faiblesse, les menaces/opportunités et les perspectives, notamment les mesures correctives pour la poursuite des actions de mise en œuvre de la réforme ;

2.5.2. Niveau opérationnel

Apprécier le niveau de conformité du processus d’élaboration et de budgétisation des programmes au regard des directives de l’UEMOA ;

Cerner les principales forces et faiblesses dans la mise en place des Budgets Programmes au sein des Ministères et Institutions rencontrés ;

Evaluer, à travers les documents de programmation des structures (les projets annuels de performance par exemple), la qualité de la définition des objectifs et résultats, ainsi que la cohérence des activités planifiées pour atteindre ces objectifs et résultats ;

8

Apprécier la qualité et les capacités de définition et de formulation des objectifs, des résultats escomptés et des indicateurs à travers des exercices développés au niveau de certains acteurs pour identifier les forces et les faiblesses ;

Evaluer le système de Suivi-évaluation des résultats, notamment la bonne sélection des indicateurs pertinents à tous les niveaux de la logique d’intervention ;

Identifier les difficultés rencontrées par les acteurs budgétaires dans la définition et l’élaboration des programmes, les types de capacités nécessaires pour réussir la transformation des administrations afin d’assurer leur migration totale et efficace du budget objet vers le budget-programme et proposer un plan de renforcement des capacités ;

Apprécier le niveau d'implication des projets d'appuis institutionnels au niveau sectoriel dans la mise en œuvre de la LOLF sur un échantillon de ministères.

2.5.3. Phasage de la conduite de mission, zone géographique à couvrir et durée

La mission se déroulera à Ouagadougou et hors de Ouagadougou en cas de nécessité, pour une durée totale de 25 hommes / jours par consultant, soit 50 jours. Elle sera conduite comme suit :

N° Activités Durée (H/J)

1 Une rencontre de cadrage avec les principaux acteurs concernés pour s’assurer d’une compréhension partagée des TDR de la mission

01

2

La recherche et l’exploitation documentaires dans les différentes structures administratives et les entretiens avec les différents acteurs à quelque niveau qu’ils se situent

14

3 La préparation et l’organisation d’un atelier de lancement de la mission en lien avec les rapports bilans des composantes

04

4 La production et la restitution des différents livrables 6

5 Total 25

3. Besoins

La mission sera conduite par deux experts ayant les profils suivants : 3.1.1. Expert principal senior, expert en finances publiques, Chef d’équipe

Qualifications et compétences

Avoir un diplôme de l’Enseignement Supérieur (master ou équivalent) en science économique, droit, finances publiques ou équivalent ;

Maitriser parfaitement le français ;

Avoir une bonne connaissance des logiciels bureautiques et de messagerie les plus répandus ; Expérience professionnelle générale

Avoir une bonne expérience du fonctionnement des administrations publiques et des pratiques des relations institutionnelles y compris de haut niveau ;

Avoir douze années d’expérience en matière de gestion de finances publiques. Expérience professionnelle spécifique

Avoir une expérience d’au moins 10 ans dans l’accompagnement de la mise en œuvre des réformes de finances publiques dont la réforme budgétaire et comptables ;

Avoir une expérience avérée en matière de conception et d’élaboration de textes en matière de finances publiques ;

Avoir une bonne connaissance de la gestion du budget-programme (préparation, exécution, suivi de l’exécution et contrôle).

3.1.2. Expert principal senior, expert en finances publiques ressortissant d’un pays membre de l’UEMOA

Qualifications et compétences

Avoir un diplôme de l’Enseignement Supérieur (master ou équivalent) en science économique, droit, finances publiques ou équivalent ;

Maitriser parfaitement le français ;

Avoir une bonne connaissance des logiciels bureautiques et de messagerie les plus répandus ; Expérience professionnelle générale

Avoir une bonne expérience du fonctionnement des administrations publiques et des pratiques des relations institutionnelles y compris de haut niveau ;

Avoir dix années d’expérience en matière de gestion de finances publiques. Expérience professionnelle spécifique

Avoir une expérience d’au moins 10 ans dans l’accompagnement de la mise en œuvre des réformes de finances publiques dont la réforme budgétaire et comptables ;

Avoir une expérience avérée en matière de conception et d’élaboration de textes en matière de finances publiques ;

Avoir une bonne connaissance de la gestion du budget-programme (préparation, exécution, suivi de l’exécution et contrôle) ;

Avoir une bonne connaissance de la mise en œuvre renforcée du nouveau cadre harmonisé des finances publiques (CHFP) de l’UEMOA ; 4. Livrables

Les prestataires soumettent les rapports suivants :

Un rapport d’étape contenant les analyses et résultats de l’évaluation, présenté à un groupe restreint pour recueillir ses observations, 05 jours ouvrables après l'atelier de lancement ;

Un rapport provisoire présentant le bilan global de la mission (analyses et conclusions) et les recommandations du consultant dix (10) jours ouvrables après la fin de la mission terrain ;

Un rapport final prenant en compte les observations et commentaires des parties concernées lors de l’atelier de restitution du rapport provisoire et transmis cinq (05 jours) après la restitution du rapport provisoire.

SUIVI DE LA MISSION

La DGB est chargée du suivi de la mission en relation avec le chef de l'assistance technique. Elle désignera un point focal qui travaillera en relation avec l’AT pour le suivi de la mission.

Documents

Sous-composante Finances Publiques ASSISTANCE TECHNIQUE … · 4. Ces directives ont été complétées en 2011 par la directive portant Comptabilité des matières et la directive