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Synthèse des contributions, propositions et réactions de l’AdCF aux travaux des comités opérationnels du

Grenelle de l’environnement

« Logements et bâtiments existants » (comité opérationnel n°1) Logements sociaux et rénovation urbaine (comité opérationnel n°2) Transports urbains et périurbains (comité opérationnel n°7) « énergies renouvelables » (comité opérationnel n° 10) Politique des déchets (comité opérationnel n°22) Urbanisme (comité opérationnel n°9) « Collectivités exemplaires » (comité opérationnel n°26)

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« Logements et bâtiments existants » (comité opérationnel n°1)-

Contexte et enjeux Placé sous la présidence de Philippe Pelletier, président de l’ANAH, le comité opérationnel « logements et bâtiments existants » avait en charge l’un chantiers-phares du Grenelle, le secteur du bâtiment, tout en représentant la moitié de l’énergie finale consommée en France et le deuxième émetteur de CO2 après le transport, constituant certainement le premier gisement d’économies potentielles. C’est aussi, au sein d’une problématique qui comprend également les bâtiments à vocation économique et les logements sociaux, l’un des plus complexes à mettre en œuvre au regard de l’extrême dispersion des propriétaires. De fait, l’enjeu porte sur 17,9 millions de logements individuels et une grande partie des 13,7 millions de logements collectifs. Le parc d’habitations de plus de trente ans, le plus énergétivore, compte à lui seul 16 millions d’unités. Avec un taux de renouvellement annuel limité à 1%, le poids de ce stock est prépondérant. Dans un contexte budgétaire contraint, pour l’Etat comme pour les ménages, le comité opérationnel s’efforce de définir les dispositions les plus efficientes pour accélérer sensiblement des dépenses de rénovation du thermique bâti qui s’élevaient pour 2006 à plus de 11 milliards d’euros. L’effort à entreprendre est considérable mais pourrait permettre la création d’une centaine de milliers d’emplois et l’allégement substantiel d’une facture annuelle d’énergies fossiles de 50 milliards.

Orientations stratégiques et recommandations du comité Soutenues par les représentants de l’AdCF, les orientations stratégiques proposées par les membres du comité sont résumées par la formule « aider puis contraindre ». Quatre préalables ont été identifiés pour assurer la cohérence et au final l’efficacité de l’impulsion politique.

- une dynamique d’action progressive en trois temps: - connaître, informer, alerter, mesurer (immédiatement) ; - inciter, accompagner, aider, garantir (développement des méthodologies, crédits d’impôts) ; - contraindre (à partir de 2012 ? ; à arbitrer politiquement par le Législateur).

- privilégier des travaux de rénovation globale pour éviter la dispersion des moyens. - répondre à une exigence de visibilité et lisibilité des outils, dispositifs et objectifs. - développer une gouvernance adaptée à l’échelle du bâtiment et d’un territoire, notamment par l’émergence de politiques locales de maîtrise de la performance énergétique et d’urbanisme.

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Par ailleurs, le comité a souhaité attirer l’attention des pouvoirs publics sur un certain nombre d’observations et de recommandations de nature à créer un environnement positif pour la réalisation des orientations stratégiques préconisées. Il les engage à :

- envoyer un signal fort par la traduction législative immédiate des propositions consensuelles et opérationnelles de son rapport; - impliquer les collectivités locales en les dotant, au-delà du cadre national, d’outils juridiques, techniques et financiers adaptés ; - organiser un retour d’expériences et de bases de connaissance pour être en capacité d’arbitrer le moment venu entre options alternatives à moyen et long terme ; - traiter du thème central de la formation et de la mobilisation des professionnels du secteur, sujet qui touche également d’autres comités opérationnels : « bâtiments neufs », « collectivités exemplaires »… ; - encourager le développement parallèle des énergies renouvelables ; - promouvoir une appréhension globale des bâtiments anciens, au-delà de la préoccupation énergétique (autres mises aux normes, valeur patrimoniale...).

Principales propositions opérationnelles du comité

Pistes pour améliorer les dispositifs existants :

- amélioration et professionnalisation de la qualité du diagnostic de performance énergétique (DPE), le rendre lisible dès l’annonce immobilière pour susciter une prise de conscience ;

- concentration du crédit d’impôt sur les travaux les plus efficaces (isolation murs et toits), crédit d’impôt sur la main d’œuvre pour l’isolation des combles et toits ;

- « verdissement de dispositions existantes » (taux à prêt zéro, livret A…)

Pistes pour la création de dispositifs complémentaires adaptés :

- éco-prêt à taux zéro pour financer les réhabilitations lourdes soumises à « bouquet de travaux » ; - renforcement des certificats d’économies d’énergies en ciblant les ménages ; - faciliter le passage à l’acte dans les co-propriétés et pour les logements loués ; - système incitatif de taxe / exonération pour les bâtiments tertiaires.

Pistes à arbitrer pour les obligations de travaux à moyen terme : - principe de l’obligation inscrit dans la loi ; études complémentaires pour arbitrage politique : date butoir, selon la classe énergétique, lors des cessions, concentré sur les bâtiments les plus énergétivores ?

Ces pistes sont déclinées en 47 mesures techniques détaillées au sein du rapport.

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Adapter les classes de DPE au type de bâti et aux spécificités locales Sans « refuser l’obstacle », l’AdCF a soutenu activement le rapporteur dans sa volonté de réinterroger le dispositif de DPE. Il convient effectivement d’inverser une logique de référentiel unique national pour privilégier une approche par bâtiment, ou du moins d’adapter les classes de DPE à des types de bâtiments (caractéristiques, zone géographique). Il s’agit là d’intégrer la spécificité des bâtiments et ensembles architecturaux anciens à valeur patrimoniale, cette notion étant entendue au sens large. Cette prise en compte relève d’une échelle qui varie d’une simple préoccupation esthétique (mariage des matériaux, cachet général…) aux sujétions bien réelles (classés, inscrits à l’inventaire supplémentaire des monuments historiques, secteurs sauvegardés, inscrits au patrimoine mondial de l’UNESCO…).

L’AdCF adhère donc totalement à l’objectif de création d’une base de références nationale adaptée au type et à la géographie des bâtiments et préconise avec le rapporteur sa déclinaison à l’échelle locale.

L’AdCF souhaite également que la recommandation de transmission des DPE à un organisme désigné par l’Etat (ADEME) soit doublée d’une obligation de transmission à la collectivité compétente en matière d’urbanisme pour intégration aux informations cadastrales. Professionnaliser les DPE ; certifier les acteurs

L’AdCF a attiré l’attention des pouvoirs publics sur les carences des DPE actuellement établis par les acteurs du marché pour les bâtiments antérieurs à 1948. Ce diagnostic, qui se limite à rapporter au m2 la consommation de gaz et d’électricité du bâtiment ou du logement des trois dernières années, dépend alors essentiellement d’habitudes de consommation. Les associations de consommateurs relèvent des pratiques inquiétantes allant jusqu’à la prestation effectuée à distance (déclaration des éléments par téléphone, document adressé par voie postale). A moyen terme, dès lors qu’il y aurait obligation de travaux et mobilisation de fonds publics nationaux et locaux (crédits d’impôts, subventionnement de travaux, OPAH « thermique »), l’AdCF estime qu’une garantie de professionnalisme et d’équité des DPE s’impose à la sphère publique. Plusieurs voies peuvent être explorées : certification ISO obligatoire pour exercer ; agrément des professionnels par une agence publique locale (ADEME et collectivités impliquées) ; création d’un service public local à l’image des SPANC créés pour le contrôle et la mise en conformité de l’assainissement non collectif (dès lors que la collectivité serait compétente et acteur opérationnel d’une politique de réhabilitation thermique). Renforcer l’objectif des certificats d’économie d’énergie

La proposition du comité, conforme à ce que l’AdCF demande activement depuis le lancement des groupes de travail du Grenelle à l’été 2007, de renforcer l’objectif des certificats d’économie d’énergie a suscité, sous forme de contributions, la désapprobation des énergéticiens. Or, tout l’échafaudage du Grenelle repose sur la capacité à donner un vrai prix de marché au CO2. Sur le bâtiment, le pari repose sur une valorisation accrue du bien, fonction de sa performance énergétique. L’accélération du système de valorisation des CEE et son extension aux particuliers (prise en compte groupée dans le cadre d’OPAH…) constitue donc un impératif et une ressource indispensable à l’accompagnement local de la mise à niveau du parc.

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Logements sociaux et rénovation urbaine (comité opérationnel n°2)

Contexte et enjeux

Sur l’ensemble du parc HLM et SEM (3,8 millions de logements) 800 00 logements (soit 1/5éme du parc social) sont fortement consommateurs d’énergie, classe G à E, une majorité d’entre eux se positionnant dans la classe E. L’énergie fossile (gaz, fuel) concerne 96 % de ce parc, le reste utilisant de l’énergie électrique. Une partie de ce parc est en secteur ANRU. L’objectif du Comité opérationnel consiste à décliner sur le parc social les conclusions du Grenelle de l’environnement en matière d’économies d’énergie. Il s’agit concrètement de négocier et signer avec les bailleurs sociaux des conventions en vue d’une mise aux normes accélérée de parc, en commençant par les 800 000 logements les plus consommateurs d’énergie et les faire passer en classe C. Selon les estimations de l’ANRU, confirmées par celles de l’USH, le coût des travaux pour passer en catégorie C, se situe dans une fourchette de coût allant de 12 000 e/log. à 15 000 euros/log, soit un programme de 12 milliards d’euros environ. Les travaux concernent l’isolation (façades, toitures, fenêtres) la gestion des fluides, la ventilation, le chauffage …pour les logements eux même et les parties communes.

Orientations stratégiques et recommandations du Comité Le COMOP propose d’établir et de contractualiser, à travers une loi d’orientation et de programmation, un programme national de rénovation des parcs locatifs sociaux avec, pour chaque bailleur, la signature d’une convention avec l’Etat. La loi d’orientation et de programmation porterait sur la période 2009- 2015, la durée initiale ayant été étendue à la demande de l’USH, dans un souci d’opérationnalité. Ce programme permettra de traiter les 800 000 logements les moins performants du point de vue de la consommation énergétique, dont environ 180.000 logements sociaux dans les programmes de rénovation urbaine (hors réhabilitations engagées depuis le début du programme). Il s’agit d’éradiquer les catégories F et G et d’amener l’ensemble des logements correspondants dans la catégorie C. Les logements catégorie E ayant recours pour le chauffage et la production d’eau chaude sanitaire à un réseau de chaleur ou à une énergie fossile sont également concernés. Les programmes de rénovation urbaine (ANRU), soit 15 000 logements, (près de 10% des opérations à réaliser), pourront anticiper les normes futures avec l’objectif d’une étiquette B d’ici à 2013, permettant ainsi de tripler le parc des logements de catégorie B. Dans ces opérations, le recours à des énergies renouvelables sera systématiquement étudié. A terme, 1/5éme du parc social bénéficiera d’une réduction significative de leur consommation énergétique pour le chauffage et l’eau chaude allant de 25 % à 75 % selon les cas, soit une réduction énergétique moyenne annuelle de 8,6 TWh.

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PRINCIPALES PROPOSITIONS : Financement du programme (sur la base de 15 000 euros/logement ; dont 12 000 e/log. directement liés aux économies d’énergie) Quatre leviers principaux sont sollicités : • Aides financières de l’Etat :

- subvention Palulos Grenelle : 20 % du coût des travaux et plafonnement des travaux éligibles à 20 000 euros/lob., soit 3 000 euros/logement - dégrèvement de TFPB (application de la POPE) : 1 600 e/log. - TVA à taux réduit

• Retour des gains attendus sur les économies d’énergie mobilisée dans un premier temps sous forme de prêt (CDC) : 7 650 e/log soit 50 % en économie de charges et 50 % en bonification

• Certificats d’économie d’énergie : 250 e/log. • Aides de l’ADEME et mobilisation des fonds européens (faible, non chiffré par le

Comop) • Aides financières des collectivités locales : 1 500 e/log. • Fonds propres des bailleurs : 1 000 e/log. PROPOSITIONS ASSOCIEES : Création d’une ligne spécifique sur la quittance de loyer

Partenariat entre l’Etat, les collectivités locales et les bailleurs « Proposition de la signature d’une convention nationale entre l’Etat, les représentants des bailleurs (USH et fédération des SEM) et les représentants des collectivités locales, avec l’engagement sur des participations financières minimales .. »

Le COMOP propose d’inscrire dans la loi le fait d’imposer aux « obligés » une quantité minimale de certificats liés aux opérations de réhabilitation thermique de logements sociaux avec éventuellement le versement des sommes à un fonds national créé à cet effet.

Développement d’actions de sensibilisation auprès des locataires

Observations et Propositions de l’AdCF

REMARQUES PREALABLES :

Les représentants de l’AdCF partagent les ambitions fixées par ce COMOP à la hauteur du défi important à relever pour lutter contre les effets du réchauffement de la planète. C’est pourquoi elles souhaitent activement s’impliquer en apportant une contribution efficace pour atteindre les objectifs visés, dès lors que ces derniers demeurent en adéquation avec les moyens humains, techniques et matériels dont elles disposent.

A ce titre, l’AdCF et les associations d‘élus s’engagent à inciter leurs membres à s’engager dans des programmes volontaristes de réhabilitation énergétique.

Toutefois, l’AdCF, à l’instar des autres associations d’élus participant à ce Comop (ACUF et AMF), s’est opposée au principe d’une injonction générale forfaitisant de façon prédéfinie leur participation financière à un programme de réhabilitation énergétique quelle qu’en soit la forme : subvention, soutien financier des organismes de logement social auxquels les collectivités sont rattachées…

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Si une participation financière des collectivités est sollicitée, l’AdCF considère qu’elle ne pourra faire l’objet d’une négociation globale au niveau national mais devra correspondre à des négociations locales, au cas par cas, adaptées à leur situations financières respectives. A ce titre, l’AdCF constate que, pour le moment, les différentes composantes du plan de financement comportent encore de nombreuses inconnues. Par ailleurs, il convient de souligner que les représentants des régions et départements n’ont pas participé à ce Comop. L’AdCF rappelle que les collectivités partagent avec l’Etat une contrainte de maîtrise des dépenses publiques. C’est à ce titre que l’évolution de leurs dotations a été récemment limitée à l’inflation (Pacte de stabilité). Le financement de ce nouveau programme par l’Etat ne doit pas en outre compromettre son engagement financier dans le cadre de la production d’une offre nouvelle qui reste à ce jour une priorité nationale. Il en est de même pour les organismes de logements sociaux qui devront maintenir actives les aides à l’entretien sur l’ensemble de leur patrimoine. L’AdCF rappelle que les communautés sont déjà largement impliquées sur le plan financier dans le cadre du programme de relance pour la construction de logements sociaux (Plan de cohésion sociale et loi DALO). Elles font le constat que leur participation financière a fortement évolué au cours des trois dernières années en raison d’une hausse importante des coûts de construction tandis que la participation des autres financeurs (Etat et 1 % logement notamment) restaient stables. Par ailleurs, les collectivités seront fortement sollicitées sur d’autres chantiers stratégiques du Grenelle. Certificats d’économie d’énergie Deux remarques concernant le recours au CEE :

- Il semble difficile de retirer des CEE sur les réseaux de chaleur qui concernent pourtant de nombreux logements, à ce titre le plan de financement est peut-être surestimé.

- Les fonds collectés devront être véritablement affectés au financement des actions de réhabilitation énergétique. Il conviendra de prévoir une traçabilité de ces fonds afin d’éviter leur captation à d’autres fins.

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Transports urbains et périurbains (comité opérationnel n°7)

Tout en souscrivant aux objectifs volontaristes du Grenelle en matière d’extension du réseau de Transports collectifs urbains en site propre (1500 km à l’horizon 2020), l’AdCF a également exprimé son soutien aux principales propositions présentées dans le cadre du rapport « Transports urbains et périurbains » (daté du 31 mars dernier) issu des travaux du COMOP 7 et qui visent pour l’essentiel à : • Elargir la compétence des AOTU au domaine du stationnement (hors voirie et sur voirie), à la politique vélo, au transport des marchandises, à la gestion des taxis, du covoiturage ou de l’autopartage. En d’autres termes, il s’agit de donner la possibilité aux AOTU (agglomérations ou syndicats mixtes) de passer d’une compétence de gestionnaire des réseaux de transport collectif à une responsabilité complète d’autorité organisatrice globale des mobilités urbaines. • Développer l’intermodalité entre les réseaux : pôles d’échanges, tarification et billetterie intermodales, accessibilité, information multimodale… • Définir les modalités de réalisation des 1500 kilomètres de TCSP (en province), prévus par le Grenelle, avec un engagement financier de l’Etat de 4 milliards d’euros. Compte tenu de la situation du financement des transports urbains et de la nécessité de trouver de nouvelles ressources pour les agglomérations et autres AOTU, le COMOP 7 suggère de nouvelles voies de financement, parmi lesquelles :

- Des évolutions possibles du versement transport (déplafonnement des taux, lissage des franchissements de seuils, extension des périmètres d’assiette) ;

- La tarification des déplacements automobiles urbains, dont l’acceptabilité dépendra des retours rapidement perceptibles par les usagers ;

- l’instauration d’une taxe sur les terrains valorisés par les nouvelles dessertes ;

- Le produit des amendes de police grâce à la dépénalisation des infractions en stationnement payant sur voirie.

L’AdCF tient à souligner la qualité du travail accompli et à témoigner de son adhésion aux objectifs généraux énoncés au sein du COMOP 7, qui recoupent ses propres propositions associatives. Cependant, l’AdCF a souhaité que soient mentionnées deux de ses observations récurrentes :

Résoudre la question du financement des charges d’exploitation Si le COMOP a longuement permis de traiter la question du financement des investissements nécessaires et des critères de sélection des projets d’infrastructures éligibles aux subventions de l’Etat (cf. projet de circulaire relative aux aides de l’Etat pour le plan de développement des transports urbains), l’AdCF constate que les travaux du COMOP n’ont à ce jour guère permis de répondre à la question de la prise en charge des coûts d’exploitation que l’offre nouvelle de TCSP occasionnera pour les AOTU. Or l’AdCF tient à rappeler solennellement le caractère non-durable, pour de nombreuses agglomérations, du rythme de progression actuel du coût de la compétence transports et des appels croissants à leur budget général.

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La question de la « soutenabilité » en termes de fonctionnement des projets de TCSP est simplement évoquée au sein de la nouvelle circulaire en tant que critère d’éligibilité des projets. Cette question doit effectivement être posée préalablement à toute demande de financement par des AOTU, mais elle doit, plus largement, faire l’objet d’une réflexion de fond sur la soutenabilité des projets de transports collectifs urbains. L’ambition des nouveaux projets d’infrastructures envisagés en application des résolutions du Grenelle doit donc être proportionnée à notre capacité collective à identifier, à court terme, des solutions de financement des coûts d’exploitation. L’AdCF rappelle que les estimations proposées par le GART évaluent les charges d’exploitation supplémentaires pour les AOTU de province à environ 2 milliards d’euros annuels, c’est-à-dire un besoin de financement supplémentaire comparable au produit du versement transport qu’elles perçoivent aujourd’hui.

L’AdCF attend avec impatience l’engagement des travaux consacrés à la future contribution énergie-climat et dont le Grenelle a prévu d’en partager l’affectation entre l’AFITF et les AOTU. L’AdCF regrette néanmoins que cette réflexion ait été renvoyée à la revue générale des prélèvements obligatoires (RGPO). Il lui semble difficile, voire peu responsable, de programmer la réalisation de nouvelles infrastructures de transport urbain sans disposer d’une vision précise des ressources qui permettront d’en assurer le fonctionnement futur. Les représentants de l’AdCF au sein du COMOP ont par ailleurs eu la surprise de découvrir que l’avant-projet de loi de mise en œuvre du Grenelle diffusé le 30 avril dernier a totalement remis en cause les résolutions initiales d’octobre en n’évoquant plus qu’un effort financier de l’Etat de 2,5 milliards d’euros, au lieu des 4 milliards longtemps garantis. Cette amputation de l’enveloppe de subventions de l’Etat aux projets d’infrastructures remet totalement en cause de fait les travaux du comité opérationnel et porte une sérieuse atteinte à la crédibilité même du processus.

L'intercommunalité doit demeurer maîtresse du processus d'élaboration et de mise en œuvre des documents de planification

En vertu de leurs compétences juridiques et opérationnelles mais aussi de leurs ressources financières, les intercommunalités urbaines ont les moyens d’agir simultanément sur les mobilités, le développement économique et commercial, l’habitat, les grands équipements collectifs… afin de conduire des politiques cohérentes.

L’AdCF considère que c’est par conséquent à l’échelle des intercommunalités que doit s’opérer la convergence des documents de planification (calendriers de réalisation, cohérence inter-sectorielle…) ainsi que leur transposition dans des documents opérationnels voire dans le droit des sols.

Tout en étant favorable à l’idée d’enrichir le contenu des SCOT et leur caractère « prescriptif » (qu’elle a elle-même défendu), l’AdCF considère néanmoins qu’il n’est ni souhaitable ni opportun de poursuivre dans le sens des transferts de compétences à des autorités de troisième degré de type syndicats mixtes. Les intercommunalités urbaines et leurs assemblées (au sein desquelles siège l’ensemble des maires) demeurent les bonnes autorités pour assurer l’articulation entre SCOT, PDU, PLH et autres documents de planification. L’AdCF a notamment proposé au sein du comité opérationnel urbanisme que le renforcement du caractère opposable des SCOT (lorsqu’ils sont supra-communautaires) s’opère dans le cadre des schémas de secteur, de documents d’orientation et de programmations communautaire voire de PLU intercommunaux (dont il faut encourager la réalisation).

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« énergies renouvelables » (comité opérationnel n° 10)

Dans le cadre des groupes de travail du « Grenelle de l’Environnement », l’AdCF a proposé que les intercommunalités soient reconnues comme de véritables « autorités organisatrices locales » du développement durable en élargissant leurs capacités d’action sur l’urbanisme, la préservation des paysages, la gestion des mobilités urbaines, l’action foncière, la politique de l’eau et des déchets… L’INTERCOMMUNALITE ET LE DEVELOPPEMENT DES ENERGIES EOLIENNES En matière de développement de l’éolien, les orientations des travaux du comité opérationnel n°10 fixent un objectif de 8 000 éoliennes à l’horizon de 2020, pour une production énergétique de l’ordre de 25 000 MW. L’intercommunalité constituera dans cet effort un échelon de première importance puisqu’il a vocation, de manière croissante, à assurer le portage administratif de la procédure de zone de développement de l’éolien (ZDE). L’AdCF s’est montrée favorable à l’ajout d’un critère environnemental dans la définition des zones de développement de l’éolien (ZDE). Par ailleurs, il est apparu effectivement opportun d’engager une vraie démarche de mise en cohérence régionale afin de procéder à la « spatialisation » des futures éoliennes par le biais de programmations territoriales négociées et approuvées entre les régions et les territoires porteurs. Enfin, de telles orientations, en termes de déploiement d’éoliennes, imposeront de travailler en amont sur une acceptation des projets d’installation de mats sur le territoire. Cette prise en compte devra s’inscrire en corrélation avec les travaux du nouveau comité opérationnel en matière de démocratie écologique (comité opérationnel n° 24). Les élus locaux, notamment intercommunaux, sont de plus en plus confrontés au phénomène « NIMBY » (Not in my Backyard), imposant de la part des maîtres d’ouvrage un effort permanent de pédagogie (cf. sur ce sujet le rapport BLESSIG sur la gestion des déchets ménagers, 3 novembre 2003), pour faire accepter des décisions, projets, équipements, y compris lorsqu’ils s’avèrent indispensables à la gestion de l’environnement lui-même, aux mises aux normes et applications de réglementations européennes ou nationales (déchéteries, incinérateurs, stations d’épuration, épandage de boues, …). Ce phénomène ne se manifeste pas seulement dans le cadre de la gestion des services publics environnementaux. Il se manifeste aussi pour des projets de transports collectifs, de tracés de voies routières ou de lignes ferroviaires, de maintien du caractère agricole et naturel de certains sites, et même parfois, paradoxalement, pour l’implantation d’équipements à haute valeur environnementale. La question de l’implantation d’éoliennes obéit à cette contrainte territoriale majeure. Les intercommunalités ressentent par conséquent la nécessité d’instances de médiation et de procédures permettant l’expression contradictoire des points de vue et l’amélioration des choix collectifs sans pour autant paralyser la décision publique. Enfin, l’AdCF n’est pas favorable à la soumission des installations éoliennes à la procédure ICPE.

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L’EXERCICE DE LA COMPETENCE « SOUTIEN AUX ACTIONS DE MAITRISE DE LA DEMANDE D’ENERGIE » Le soutien aux actions de maîtrise de la demande d’énergie, introduit par la loi du 13 juillet 2005, relève désormais des compétences optionnelles des communautés. L’AdCF considère que :

- La compétence « énergie » soit reconnue comme une compétence à part entière des structures intercommunales et non comme l’un des leviers d’action d’une compétence globale en matière de protection de l’environnement et du cadre de vie. A ce titre, la compétence « énergie » pourrait relever des compétences obligatoires de la communauté d’agglomération et de la communauté urbaine et des compétences optionnelles de la communauté de communes, dont le périmètre de mise en oeuvre pourrait être celui du pays afin de disposer de tailles critiques ;

- La dénomination actuelle de la compétence impose, du législateur, une nécessaire clarification afin de faire de l’intercommunalité l’échelon territorial de droit commun en matière d’orientation énergétique sur le territoire.

LE ROLE DES COMMUNAUTES DANS LA DEFINITION DES PLANS CLIMATS TERRITORIAUX - Le périmètre d’intervention : L’AdCF se félicite de la prise en compte, dans le rapport d’étape provisoire discuté le 19 mars 2008, de l’échelon intercommunal pour procéder à l’élaboration des plans climat territoriaux. Si les communautés d’agglomération et urbaines représentent l’échelon le plus adapté pour le portage du plan climat territorial dans les espaces les plus urbanisés, l’AdCF considère qu’il serait souhaitable de promouvoir une démarche inter-communautaire, fondée là aussi sur les pays ou les parcs naturels régionaux, pour l’élaboration de ce document en secteur plus rural. La réalisation d’un plan climat territorial pose la question de la ressource financière et de l’ingénierie humaine et financière. L’AdCF souscrit à la proposition du comité opérationnel d’instituer des agences locales de l’énergie ayant notamment pour rôle de :

- Constituer un pôle d’ingénierie pour la mise en place d’une stratégie de promotion des énergies renouvelables (plans climat territoriaux…) ;

- Sensibiliser les populations aux enjeux écologiques, à la problématique de la limitation des consommations d’énergie…

L’AdCF considère toutefois qu’il n’est pas nécessaire de formaliser dans les territoires un « service public local d’information et de conseil sur l’énergie ». Les communautés, compte tenu de leurs disparités territoriales indéniables, doivent conserver une souplesse d’adaptation dans la mise en œuvre de leur stratégie en matière de promotion des énergies renouvelables et de lutte contre les gaz à effet de serre. L’ARTICULATION DES OBJECTIFS TERRITORIAUX AVEC LES ORIENTATIONS ETABLIES A L’ECHELON REGIONAL : Le pré-rapport du COMOP (19 mars 2008) a proposé l’élaboration de schémas régionaux de développement des énergies renouvelables et de maîtrise des consommations en concertation avec l’ensemble des acteurs locaux, avec déclinaisons dans les documents d’urbanisme.

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A cet effet, l’AdCF estime que : - La coordination des objectifs territoriaux doit se traduire par un renforcement du dialogue contractuel régions / communautés et par la définition d’une stratégie conjointe, identique à celle retenue pour la définition des objectifs régionaux en matière d’énergie éolienne ; - La corrélation entre plans climat territoriaux et documents d’urbanisme doit se traduire par une relecture juridique de l’articulation des documents d’urbanisme locaux (rapport de hiérarchisation ou de conformité ). Une réflexion commune pourrait, à ce titre, être initiée avec le comité opérationnel « urbanisme ». La création d’un observatoire local des gaz à effet de serre, de l’efficacité énergétique et des énergies renouvelables pourrait se rattacher à la compétence des communautés en matière de qualité de l’air. Le financement de l’ensemble de ces objectifs pourrait passer par une affectation aux communautés d’une partie du produit de la taxe locale sur l’électricité. Le produit de la taxe locale sur l’électricité avoisinait, en 2001, 820 M€ pour les communes et les syndicats de communes et 145 M€ pour les départements. Les mécanismes actuels de perception du produit de la taxe locale sur l’électricité ne prennent aucunement en compte le rôle croissant des communautés en matière de développement durable et de promotion des énergies renouvelables. En effet, les syndicats de communes compétents en matière d’autorité organisatrice de la distribution publique d’électricité peuvent percevoir le produit de la taxe dans les communes membres de moins de 2 000 habitants et sur option pour les autres communes. Les textes permettent un reversement aux communes d’une fraction de la taxe perçue sur le territoire de celles-ci. Toutefois, il n’apparaît pas juridiquement possible, en l’état actuel, d’instituer un reversement d’une fraction de cette taxe aux communautés, ce qui est dommageable.

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Politique des déchets (comité opérationnel n°22)

Engagement 243 : Instituer une tarification incitative obligatoire Engagement 246 Mettre en place la redevance spéciale sur les déchets, « conformément à la synthèse des travaux du groupe »

Observations de l’AdCF La mise en place d’une tarification incitative destinée à financer la gestion du service public de collecte et de traitement des déchets fait partie des engagements validés en décembre lors des derniers arbitrages du Grenelle consacrés aux Déchets. A cette occasion, l’AdCF et les associations d’élus ont rappelé leur attachement au principe de convergence progressive entre coût et niveau de facturation des prestations offertes en collecte et en traitement des déchets, il demeure que la mise en place d’une tarification incitative doit être le corollaire d’une politique volontariste de réduction « à la source » de la production de déchets. Les collectivités ne peuvent en effet à elles seules assumer la politique de prévention. Aussi, l’AdCF et l’AMF avaient obtenu lors du Grenelle (réunion du 20 décembre arbitrée par Jean-louis Borloo) deux contreparties indispensables à la mise en place et au bon fonctionnement d’une tarification incitative :

- d’une part, la possibilité donnée aux collectivités d’adapter et de moduler localement tout système d’incitation, afin de prendre en compte les paramètres qui leur sont propres (physiques, historiques, économiques, institutionnels… )

- d’autre part, la nécessité d’associer à politique d’incitation, le renforcement du principe pollueur/payeur par une meilleure prise en compte de la responsabilité amont du producteur de déchets (filières dites de Responsabilité élargie du producteur).

Si l’AdCF s’est félicitée de ces arbitrages, elle regrette que des objectifs chiffrés et des échéanciers précis n’aient pas été définis à cette occasion pour garantir la montée en puissance des différentes filières de REP (en dehors d’Eco-Emballages). Pour mettre en œuvre de façon opérationnelle une tarification incitative en matière de déchets, l’AdCF a défendu au sein du COMOP les propositions suivantes :

les collectivités doivent pouvoir disposer de libertés importantes pour choisir la fraction de la part variable et son délai de mise en place. Ainsi la part variable pourrait représenter entre 20 % et 40 % du coût global collecte et/ou traitement sur une durée allant de 3 ans à 6 ans par exemple.

les collectivités doivent également pouvoir choisir l’assiette de la part variable et, partant, sa progressivité.

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FISCALITE DECHETS La mise en place progressive d’une tarification incitative dans le domaine des déchets doit garantir aux collectivités et communautés gestionnaires des services de collecte et de traitement une ressource :

- stable et pérenne, - facilement maîtrisable à l’échelle intercommunale, - ne nécessitant pas de recrutement important en personnel pour assurer les

opérations de quittancement et de recouvrement, - assise sur une assiette évolutive et reposant sur la participation de

l’ensemble des utilisateurs du service public. Pré-requis et propositions : l’AdCF propose de faire évoluer la TEOM actuelle vers une « Taxe déchet » reposant pour partie sur les objectifs d’une tarification incitative. Principes généraux 1) La nouvelle « taxe déchet » contient une part fixe et une part variable. La part fixe s’impose à tous

les contribuables, utilisateurs ou non du service public. 2) Trois catégories de contribuables sont identifiés : les ménages, les activités, les bâtiments publics. 3) La « taxe déchet » couvre la totalité du coût du service déchets, collecte et traitement, déduction

faite des subventions, des recettes commerciales et des recettes de valorisation, de la participation du budget principal en cas de création d’un budget annexe.

4) C’est la collectivité qui fixe librement la fraction du besoin de financement reposant sur de l’incitation. Cette fraction est exprimée sous la forme d’un pourcentage qui peut être évolutif dans le temps.

5) Des recommandations peuvent être faites concernant le niveau de la part variable afin de préserver

un principe d’incitation et tout en garantissant l’équilibre économique du service. 6) C’est la collectivité qui fixe librement les critères permettant de déterminer le niveau et les

modalités de calcul de la part variable. Des recommandations peuvent être faites pour conduire les collectivités à retenir des critères stables, équitables, en relation avec le service rendu, facilement identifiables, et ne nécessitant pas de mise à jour trop coûteuse pour la collectivité.

Organisation et mise en œuvre de la « taxe déchet » 1) La « taxe déchet » est assise, pour sa part fixe, comme la TEOM actuelle, sur la taxe sur le foncier bâti

et la valeur locative qui lui sert d’assiette. 2) Le fichier actuel des assujettis à la TEOM est complété par un fichier concernant les bâtiments publics

repérés, dans un premier temps, au moyen de leur adresse. Ces derniers sont redevables d’une part fixe calculée à partir de la valeur locative moyenne.

3) Les informations nécessaires à la facturation de la part variable sont collectées, par les collectivités et transmises à l’administration fiscale qui complète le fichier de la TEOM. Les données apportées et mises à jour par les collectivités sont les suivantes :

• taux correspondant au produit que la collectivité souhaite lever en part fixe • et les montants correspondants à la part variable pour chaque redevable assujettis à la

TEOM.

4) L’administration fiscale procède aux opérations de quittancement et de recouvrement.

5) La « taxe déchet » donne lieu à une seule et unique facturation auprès des contribuables consolidant part fixe et part variable. La consolidation des fichiers est assurée par l’administration fiscale qui envoie à l’usager une seule facture. A défaut, les contribuables pourraient l’interpréter comme la mise en place d’une nouvelle taxe.

• Les deux parts de la nouvelle taxe déchet, part variable et part fixe devront figurer

lisiblement sur la facture. Les propriétaires bailleurs devront obligatoirement individualiser la TEOM dans les opérations de refacturation des charges en direction des locataires.

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• Dans le cas de l’habitat collectif, c’est le propriétaire qui est assujetti à la taxe déchet. Il a toutefois la possibilité de transférer cette charge récupérable et de la répartir entre les différents locataires.

• la part variable peut concerner la fraction résiduelle, mais également la fraction triées

des déchets ménagers (emballages, papiers, fermentescibles..) afin d’inciter à une réelle réduction des volumes. Ceci étant laissé au libre choix des collectivités

Engagement 245 Augmentation de la taxe sur les décharges – mise en place d’une taxe sur l’incinération modulée en fonction de l’efficacité environnementale et énergétique Engament N° 247 Généraliser les plans locaux de prévention, en accompagnement de la tarification incitative, financés par l’augmentation de la taxe sur le traitement ultime des déchets (TGAP)

Observations de l’AdCF La TGAP traduisant l'application du principe pollueur-payeur, l’AdCF estime à ce titre qu’une fraction du produit actuel de la TGAP prélevé sur des activités du secteur de la gestion des déchets (TGAP sur les installations classées, TGAP relative aux imprimés non sollicités, TGAP sur les lessives..) devrait revenir à ce secteur pour financer des actions de prévention et de mise en oeuvre du service public. L’AdCF considère qu’il doit en aller de même pour toute nouvelle taxation imposée à l’incinération. Conformément aux arbitrages qu’elle a obtenus de Jean-Louis Borloo, le 20 décembre 2007, l’AdCF rappelle au sein du COMOP déchets, que l’intégralité des produits fiscaux qui résulteraient d’une nouvelle taxe sur l’incinération (de type TGAP ou autre) devront être affectés obligatoirement, et en totalité, au financement des plans locaux de prévention. Afin de préserver la traçabilité de ce prélèvement, l’AdCF souhaite qu’un fonds spécifique soit créé à cette fin, voire des fonds régionaux co-gérés avec des représentants de collectivités sur le modèle des fonds d’aménagement urbain (FAU) en charge du prélèvement de l’article 25 de la loi SRU. Les estimations du montant de cette nouvelle taxe « incinération », réalisées au sein du COMOP, se situent dans une fourchette allant de 205 à 280 millions d’euros, soit le double de la recette de TGAP actuelle. Les ressources de ces fonds doivent être intégralement réparties entre les collectivités s’engageant dans un Plan local de prévention. Le contenu de ce Plan et les actions pouvant bénéficier d’un financement doivent être articulées autour de trois grands domaines d’action : la prévention, la mise en place de la tarification incitative, la mise en place de nouvelles filières de recyclage. Engagement 252 Créer une instance de régulation, d’avis et de médiation sur les éco-organismes, en cohérence avec les structures existantes L’AdCF constate la multiplication actuelle des éco-organismes, issus de secteurs d’activités différents (emballages, imprimés commerciaux, équipements électriques et électroniques..) et disposant de règles de fonctionnement hétérogènes. Les collectivités n’ont aujourd’hui qu’un avis consultatif en ce qui concerne les décisions prises par ces éco-organismes et qui les concernent pourtant au premier chef.

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A titre d’exemple la dernière renégociation des agréments avec Eco-emballage et Adelphe s’est traduite pour de nombreuses collectivités par une réduction des aides financières en raison d’une révision à la baisse des barèmes de soutien. (Barème D). Conformément aux engagements du Grenelle, l’AdCF soutient avec la plus grande force la création d’une instance de coordination et de régulation de l’activité de ces éco-organismes, sous la forme d’une instance indépendante. Engagement 249 Instaurer une REP sur les déchets des activités de soins – échéance été 2008 La meilleure politique de réduction des déchets est encore celle qui vise à limiter leur production en amont. Forte de ce principe, l’AdCF a défendu dans le cadre du Grenelle la généralisation de la notion de responsabilité élargie du producteur (REP). La filière des déchets des activités de soins est insuffisamment couverte par ce concept. Il importe que ces activités prennent en charge non seulement les activités d’élimination des déchets de soins, mais également les opérations de collecte de ces déchets, notamment sur la filière de soins à domicile.

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Urbanisme (comité opérationnel n°9)

L’Assemblée des Communautés de France (AdCF) plaide pour que le « Grenelle de l’Environnement » soit l’occasion d’une véritable réflexion de fond sur le rôle à attribuer à l’intercommunalité dans le domaine de l’urbanisme et de l’aménagement opérationnels. L’intercommunalité est apparue avec force comme l’échelle pertinente (même si des améliorations importantes restent à ce jour à apporter en matière de périmètres) pour appréhender les grandes logiques d’aménagement et disposer de moyens d’action réels (à travers ses compétences et ses ressources fiscales) sur les dynamiques spatiales. Les migrations pendulaires, la complémentarité et l’équilibre ville -campagne s’appréciant à l’échelle des ces bassins de vie ou bassins d’emplois. L’un des enjeux réside dans la mise en œuvre effective des orientations définies dans le cadre des documents sectoriels stratégiques des communautés. Leur traduction dans les Plans Locaux d’Urbanisme, seuls documents opposables aux tiers et dont l’élaboration reste très majoritairement du ressort des communes est bien souvent difficile, voire inexistante. La traduction sous forme de règlement opposable aux tiers des chartes paysagères, des schémas de développement commercial, du PLH… n’est fréquemment pas aboutie. Le COMOP n°9 a engagé ses travaux en axant dans un premier temps ses réflexions sur la déclinaison opérationnelle de l’engagement n°50 « un nouveau cadre législatif soulignant le rôle majeur des collectivités locales et leur donnant des outils adaptés ». L’AdCF a contribué à cette première étape en suggérant quelques pistes d’évolution. Celles-ci visent à renforcer l’efficience du couple communes-communauté dans ce champ de l’aménagement en le rendant plus opérant. Si l’AdCF est convaincue qu’une approche intercommunale des enjeux est indispensable pour un développement durable des territoires, elle s’est néanmoins montrée pragmatique, compte tenu de la diversité des contextes locaux, devant les propositions visant à rendre systématique le transfert à la communauté de la compétence PLU. L’élaboration de PLU communautaire peut doit certes être encouragée, adaptée et facilitée, voire rendue obligatoire dans les espaces soumis à de fortes pressions de l’urbanisation (zones « tendues »…) mais elle ne constitue pas l’unique élément de réponse possible. L’AdCF a rappelé qu’elle attache une grande importance à l’idée d’une responsabilité partagée et concertée entre les communes et leur communauté. Cette relation doit pouvoir se décider et s’exprimer en dehors d’un cadre trop contraint et/ou uniforme. Les travaux du Grenelle sont l’occasion de repenser les politiques locales d’aménagement à l’aune du fonctionnement réel de l’intercommunalité qui place le couple communes / communauté au cœur des stratégies et des réalisations de la communauté. L’idée d’un transfert intégral de la compétence, avec application stricte des principes d’exclusivité et de spécialité, doit être dépassée. Que la maîtrise d’ouvrage des documents d’urbanisme soit communale ou communautaire, il convient dans les deux cas de renforcer et de rendre lisible leur co-élaboration et la responsabilité partagée entre les deux niveaux.

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Renforcer la cohérence intercommunale de l’urbanisme… Par une meilleure articulation des documents supra communaux Schéma de cohérence territoriale, Programme local de l’habitat, Plan de déplacement urbain, Schéma de développement économique, Charte de développement commercial, Schéma directeur d’assainissement, Programme pluriannuel d’intervention foncière, Charte paysagère, Charte de pays, Charte de développement de l’éolien, Projet Agri Urbain, Charte de Parc Naturel Régional, Agenda 21, Plan Climat Territorial (…). Les documents transversaux ou sectoriels que les communautés sont amenées à réaliser ou auxquels elles participent sont nombreux. Les rythmes d’élaborations, les acteurs mobilisés, les périmètres de réalisation diffèrent fréquemment et l’articulation entre ces documents stratégiques en est rendue délicate. Enquête AdCF, juin 2007 : L’articulation entre ces documents est jugée difficile par 23 % des communautés, moyenne par 58 % et facile par seulement 19 % d’entre elles. Deux pistes d’évolution doivent être étudiées : - Encourager chaque communauté de communes ou d’agglomération à se doter à l’échelle de son territoire propre d’au moins un document de planification urbaine (SCOT communautaire ou Schéma de secteur communautaire qu’il convient de promouvoir ou encore PLU communautaire). Ainsi chaque communauté serait dotée d’un document opposable et transversal. Chaque communauté doit être capable d’interpeller ses communes membres par l’intermédiaire de son document d’urbanisme. La responsabilité au sein d’un vaste (parfois bien trop vaste) syndicat mixte porteur de SCOT est bien souvent diluée. - Une évolution du SCOT dans lequel le degré de prescription en matière de consommation foncière, d’identification de secteurs à enjeux… serait précisé et renforcé. S’il convient de ne pas faire du SCOT un « super PLU », des objectifs quantifiés seraient de nature à responsabiliser les collectivités en charge de sa mise en œuvre dans les PLU. Renforcer la cohérence intercommunale de l’urbanisme Par une forte association des communautés à l’élaboration des PLU sous maîtrise d’ouvrage communale Enquête AdCF, juin 2007 : Environ 25 % des communautés s’impliquent de manière notable dans l’urbanisme resté sous compétence communale à travers des missions techniques (maîtrise d’œuvre des PLU des communes membres, numérisation des cadastres, numérisation des PLU, animation d’un SIG…) Une association d’office des communautés à conforter dans le Code de l’Urbanisme Si depuis la loi SRU, la présence des EPCI dans la procédure d’élaboration du PLU communal s’est renforcée, celle-ci n’est pas systématique et manque de force. La qualité « d’associé » de fait n’est reconnue qu’aux AOT (Autorités Organisatrices des Transports) et aux EPCI compétents en matière de PLH (depuis la loi ENL). Cette disposition doit impérativement être étendue à toutes les communautés de communes et d’agglomération qui doivent être « associées » tout le long de la procédure d’élaboration du PLU communal. Il convient ainsi de faciliter la traduction dans les PLU des dispositions et orientations arrêtées dans les documents cadre de la communauté.

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Introduire un volet « objectifs communautaires » dans le PADD du PLU L’AdCF a soutenu que l’introduction dans le PADD du PLU communal de références aux « objectifs communautaires » permettrait à la commune de préciser, au-delà de son appartenance à la communauté, les dispositions du PLU visant à faciliter la mise en oeuvre des orientations communautaires. Les communautés pourraient par ailleurs être encouragées à élaborer « un porter à connaissance communautaire » rappelant l’ensemble des orientations (PLH, SDC…) applicables à la commune qui engage l’élaboration d’un nouveau PLU. Il s’agirait ici de systématiser une démarche déjà pratiquée dans certaines communautés. Faire du PLU un document vivant et instaurer une clause de rendez-vous tous les 18 ou 24 mois. Pour l’AdCF, les objectifs affichés dans le cadre du Grenelle de l’Environnement (concilier entre autres les impératifs en matière de logement et la maîtrise de l’étalement urbain…) imposent un changement en profondeur de la planification urbaine. Il convient dès lors de faire du PLU un document vivant et réactif dont puisse être fréquemment vérifiée la capacité à mettre en œuvre les orientations des communautés. Il convient de faire vivre le PLU dans un processus itératif entre la commune et sa communauté. Deux pistes peuvent être explorées : - La conduite d’un débat sur le PLU de la commune au sein d’une commission Urbanisme de la communauté, à l’image de ce qui se pratique de manière informelle dans certaines communautés. - L’instauration d’une clause de rendez-vous tous les 18 ou 24 mois Une rencontre entre acteurs (commune et communauté à minima) permettrait, en dehors de toute procédure de révision ou élaboration, de dresser un bilan du PLU et de la réalisation des objectifs poursuivis. Le PLU devrait alors comporter, en annexe, un « volet opérationnel » sur la base duquel la commune jugerait, par simple délibération, de la pertinence de son règlement au regard des ambitions communautaires. Ce bilan pourrait porter sur : - la consommation foncière (à vocation économique et résidentielle) - l’exécution du PLH (identification éventuelle des blocages réglementaires…) - l’engagement des opérations d’aménagement et la réalisation des programmes d’infrastructures. Cette clause de rendez-vous permettrait en outre à la commune de statuer sur un besoin de révision de PLU. Cette suggestion vise à aller plus loin que les dispositions actuelles du L123-12-1 (CU) introduites par la loi ENL, qui limitent le débat au sein du conseil municipal, ne font pas directement le lien avec la mise en œuvre du PLH et les autres documents intercommunaux, fixent cette obligation de délibération sur les résultats de l’application du PLU à une trop longue échéance (3 ans). Rendre à nouveau le PADD opposable Depuis la loi UH de 2003, le PADD n’est plus opposable aux tiers. Cette évolution législative lui a fait perdre son poids et sa valeur alors qu’il constituait une grande avancée de la loi SRU en devenant la clé de voûte du PLU. Il convient de replacer les objectifs généraux d’aménagement au cœur du document. L’AdCF est cependant sensible à ne pas faire de cette opposabilité du PADD une source d’insécurité juridique ; des aménagements du contenu du PADD pourraient être opérés à ce titre pour en limiter le risque.

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Renforcer la cohérence intercommunale de l’urbanisme… Encourager fortement l’élaboration des PLU sous maîtrise d’ouvrage communautaire Si elle ne peut être systématisée, l’élaboration du PLU sous maîtrise d’ouvrage communautaire doit être fortement encouragée, voire imposée dans les zones les plus tendues. La responsabilité majeure des communautés en tant qu’acteur pivot de l’aménagement local n’en serait que mieux exprimée. Cet encouragement doit être à la fois explicite, souple et de nature à construire une relation forte et de confiance entre la commune et la communauté. La maîtrise d’ouvrage communautaire du (ou des) PLU offre un atout notable en matière de calendrier d’élaboration et d’adaptation concomitante des règles applicables sur le territoire de l’ensemble des communes. Enquête AdCF, juin 2007 : Une centaine de communautés sont statutairement compétentes en matière de PLU (parmi elles les 14 Communautés Urbaines compétentes, par la loi, en matière de Planification Urbaine). Elles élaborent un seul PLU sur le territoire de la communauté (dans 57 % des cas) ; des PLU à l’échelle de chaque commune membre (dans 36 % des cas), à une échelle intercommunale infra-communautaire (dans 4 % des cas). Faciliter l’exercice intercommunal de la compétence PLU dans le code de l’urbanisme Les dispositions du code de l’urbanisme relatives à l’élaboration de PLU sous maîtrise d’ouvrage communautaire sont aujourd’hui discrètes. Si le code n’empêche pas actuellement l’élaboration du (ou des) PLU par une communauté, il confine ses dispositions. De ce qui est caché, on se méfie particulièrement dans le domaine de l’urbanisme. En l’état, le PLU communautaire que rien ne distingue aujourd’hui d’un PLU communal est perçu comme lourd, propice au contentieux (nécessitant parfois une validation par voie législative comme à Lyon)… Encourager sans contraindre le mode opératoire

o L’AdCF considère qu’il est souhaitable de laisser la faculté, aujourd’hui accordée à la communauté, d’être maître d’ouvrage soit d’un PLU unique sur son territoire soit de PLU distincts élaborés à l’échelle de chaque commune soit de plusieurs communes de la communauté.

o Il apparaît également judicieux de ne pas chercher à lier de manière autoritaire la

responsabilité communautaire du PLU à une responsabilité de fait sur la délivrance des autorisations d’urbanisme. Il convient de laisser au Maire la faculté s’il le souhaite de déléguer ce pouvoir de délivrance au Président. Aujourd’hui seulement trois présidents de communautés jouissent en France de cette délégation de pouvoir.

o Dans cet esprit, l’AdCF a proposé que trois alternatives soient étudiées :

1. Les dispositions du code restent inchangées (délégation « à la carte » prévue par l’article L422-3 du code de l’urbanisme), 2. Une nouvelle disposition prévoit « qu’en cas de PLU communautaire, l’instruction et/ou la délivrance est transférée à la communauté sauf si la commune souhaite conserver ses prérogatives (ou l’une d’entre elles),

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3. Une nouvelle disposition renforce le lien entre la compétence PLU et l’ADS (Application du Droit du Sol) mais le président de la communauté titulaire de la compétence peut déléguer son droit de délivrer les AU aux Maires. L’objectif étant de témoigner d’un exercice conjoint de cette compétence quand bien même celle-ci est transférée.

o Le lien entre PLU communautaire et « instruction » communautaire des

autorisations d’urbanisme doit en revanche être renforcé dans un souci de rationalité et d’efficacité (qui érige la règle suit son application).

Encourager sans dessaisir la commune. Vers l’exercice « concerté» de la compétence PLU Tout transfert de compétence à une communauté entraîne automatiquement dessaisissement de la commune. L’application stricte des principes de spécialité et d’exclusivité à l’élaboration du PLU n’est pas de nature à encourager l’implication intercommunale sur cette compétence majeure.

o Il conviendrait par exemple d’introduire une disposition permettant aux communes, qui conserveraient un droit à délibérer sur une compétence transférée, de solliciter des évolutions du PLU communautaire.

o Les mécanismes de conciliation qui aujourd’hui existent dans les faits entre le maire et le président de la communauté pourraient être formalisés.

o Par souci de visibilité, la faculté de traduire le PLU communautaire sous forme de cahiers communaux doit être assurée.

Encourager en sécurisant le PLU communautaire

o L’un des principaux freins à l’élaboration de PLU communautaire est la lourdeur (et le risque de contentieux qui l’accompagne) de la concertation et de l’enquête publique qui doit être conduite dans chacune des communes membres. Il serait judicieux d’assouplir ces obligations en vue de faciliter l’évolution du PLU intercommunal. Ainsi, en cas de révision ou de simplification, la concertation et l’enquête pourraient ne concerner que les communes visées par le projet.

Encourager sans distinguer a priori le type de communauté L’AdCF a souligné qu’il fallait se défier d’une discrimination excessive entre les communautés d’agglomération et les communautés de communes sur le champ de la compétence PLU. Tous les enjeux relatifs à l’étalement urbain et à la consommation foncière (à vocation économique et résidentielle) ne se jouent pas sur le territoire des seules agglomérations. Les aires urbaines sont souvent fragmentées en de nombreuses communautés de communes. Le PLU communautaire n’est pas aujourd’hui et ne doit pas devenir une préoccupation exclusivement urbaine. Des communautés de communes rurales, périurbaines ou structurées autour d’un pôle urbain, se sont engagées dans la démarche. La mutualisation des moyens financiers et d’ingénierie permet d’y pallier la qualité souvent faible des PLU des petites communes rurales. Enfin, cette implication de la communauté offre la possibilité à de nombreuses communes rurales de se doter enfin d’un document opposable aux tiers. Il convient enfin de souligner qu’en plaçant le PLU à l’échelle intercommunale, les maires peuvent se dégager de pressions locales parfois très fortes sur l’évolution et l’urbanisation des territoires.

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Renforcer la cohérence intercommunale de l’urbanisme… Par un encouragement et un appui financier à l’organisation de services communautaires d’instruction des autorisations d’urbanisme (AU) Enquête AdCF, juin 2007 : Environ 10 % des communautés ont organisé un service mutualisé d’instruction des autorisations d’urbanisme. Leurs principales motivations sont de pallier les désengagements locaux des DDE, de valoriser une instruction plus proche des réalités du terrain et des administrés… Il est très probable que cette proportion atteigne les 30 % à moyen terme. S’il peut être regretté que cette évolution ne s’accompagne d’aucun appui financier de l’Etat (qui dans bien des cas assurait gratuitement ce service aux communes), il convient de souligner que l’organisation d’un tel service à l’échelle de la communauté participe à développer l’approche partagée des questions d’aménagement et d’urbanisme. L’information que fournissent les AU sur l’évolution des territoires est capitalisée à l’échelle du bassin de vie. C’est dans bien des cas un premier pas vers un engagement plus fort dans le champ de l’urbanisme. Ces démarches pourraient être encouragées par des aménagements mineurs du code de l’urbanisme :

o La communauté pourrait, avec l’accord formel de toutes les communes, organiser un dépôt des demandes au siège de la communauté et non obligatoirement en mairie selon les dispositions actuelles. A souligner que les nombreuses navettes entre mairies et communauté sont rendues d’autant plus contraignantes que la récente réforme a comprimé les délais d’instruction. A défaut, de telles dispositions pourraient être appliquées à minima pour les pièces complémentaires.

o L’assermentation des agents de la communauté pour le constat des infractions sur tout le territoire de la communauté doit être rendu possible.

Renforcer la cohérence intercommunale de l’urbanisme… Par une évolution du rapport de compatibilité entre les documents d’urbanisme et notamment avec le PLU Dépasser le rapport de « compatibilité », valoriser la notion de « transposition » Aujourd’hui le rapport de compatibilité consiste à ne pas faire obstacle à la mise en œuvre

du document hiérarchiquement supérieur(1)

. Il convient de modifier la nature même de ce lien et de passer, sur certains aspects du SCOT, d’un rapport de compatibilité à un rapport de « transposition » (de transcription, de traduction, de programmation, d’opérationnalité). Le SCOT est un document cadre dont il convient de transposer les dispositions dans la règle locale. 1 La compatibilité est une obligation négative de non-contrariété : la décision ou la règle inférieure ne doit pas avoir pour effet ou pour objet d’empêcher l’application de la règle supérieure. Il n’est pas exigé dans ce cas que le destinataire de la règle s’y conforme rigoureusement mais simplement qu’il ne contrevienne pas à ses aspects essentiels. Il pourrait être intéressant que le PLU précise clairement en quoi il est compatible avec les documents sectoriels. Cette analyse ferait l’objet d’un point obligatoire du rapport de présentation à l’image des obligations faites par le R.123-2-1 1° sur les questions d’évaluation environnementale.

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Le lien SCOT-PLU : Le passage, tel que suggéré ci-dessus, d’un rapport de compatibilité (lâche dans les faits) à un rapport de transcription (plus précis) dans le PLU des orientations du SCOT ne pourrait être opéré qu’à l’aune d’une évolution du SCOT. Ce document majeur devrait être encouragé à dépasser sur certains secteurs le cadre des orientations générales et à fixer sur ces espaces des objectifs quantitatifs ou qualitatifs clairs. Seules des prescriptions précises peuvent en effet être facilement traduites par le PLU. C’est à travers le SCOT que les grands objectifs du Grenelle sont à traduire sur les territoires (HQE, bilan carbone, plans climats, ZDE…). Le cadre légal limite aujourd’hui la capacité d’un SCOT à fixer des objectifs quantifiés en matière de logement, de protection ou de consommation foncières... Il est fréquent que les SCOT assignent aux PLU le soin de mettre en œuvre des principes énoncés de façon trop générale (le SCOT peut ainsi émettre des recommandations en matière de densité ou de forme urbaine dont la valeur prescriptive est difficilement lisible). Le lien PLH-PLU La mise en œuvre d’un PLH dans le PLU peut s’avérer difficile du fait que les objectifs du PLH sont territorialisés par « secteurs » et non par « commune » (disposition du code de l’habitat). Il convient d’accorder au PLU, en plus de sa dimension de planification spatiale, une responsabilité en matière de programmation. Renforcer la cohérence intercommunale de l’urbanisme… Par le développement des outils techniques Enquête AdCF, juin 2007 : 42% des communautés ont mis à disposition de leurs communes membres un SIG intercommunal (part portée à 49 % pour les communautés compétentes en matière PLU) 22 % des communautés assistent les communes dans la numérisation des PLU 52 % des communautés opèrent la numérisation des cadastres (part portée à 75% pour les communautés compétentes en matière PLU) Les communes obtiennent grâce à la mutualisation des moyens au sein de l’intercommunalité : - Des moyens en ingénierie bien supérieurs à ceux dont chacune des communes pourraient se doter individuellement. Il convient d’encourager le recrutement de cadres A, ingénieurs ou attachés territoriaux dédiés à l’aménagement et de l’urbanisme. Même confiés à un bon maître d’œuvre, les documents d’urbanisme nécessitent une maîtrise d’ouvrage forte. - Des moyens techniques (liés notamment à l’information géographique) qu’il convient de généraliser. Propositions pour une nouvelle fiscalité de l’urbanisme et de l’aménagement L’urbanisme réglementaire et l’action de planification sont, à eux seuls, insuffisants pour garantir des modes d’urbanisation et des choix d’aménagement cohérents au regard des objectifs du Grenelle de l’environnement.

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Même si elles sont déclinées localement à travers les PLU et SCOT, les réglementations nationales du code de l’urbanisme demeurent marquées par une très forte uniformité. Ceci pose d’évidentes difficultés d’adaptation à des configurations locales très diverses affectées par :

- des degrés inégaux de tension sur les marchés fonciers et immobiliers, - la persistance de traditions locales d’urbanisation (habitat diffus/habitat dispersé), des modes de propriété (poids de l’indivision dans certaines régions, taux d’accession) et d’occupation/exploitation des sols.

Ces constats, désormais assez partagés, devraient conduire à :

un examen plus approfondi des possibilités d’expérimentation locale mais aussi de décentralisation de prérogatives réglementaires (en privilégiant les échelles régionales et intercommunales),

une mobilisation accrue des outils contractuels et fiscaux, réaménagés de

manière conséquente avec les objectifs du Grenelle. Ces innovations seront d’autant plus nécessaires que les collectivités locales dépositaires du droit des sols (communes et groupements) vont être tenues de poursuivre deux objectifs simultanés :

- i) de maîtrise de l’urbanisation, - ii) de construction soutenue de logements (et d’équipements publics connexes) pour répondre à la pénurie actuelle (loi DALO).

Sans être incompatibles, ces deux objectifs risquent néanmoins d’être mis en tension au cours des prochaines années. La France a la chance de disposer d’un foncier abondant et qui demeure peu cher comparativement à d’autres pays. Pour autant, nous connaissons des problèmes concomitants de pénurie de terrains à bâtir là où il faudrait construire prioritairement, et de consommations foncières excessives là où il faudrait être plus économes. Une conception trop malthusienne de l’urbanisme (par réduction des zones ouvertes à l’urbanisation) est susceptible d’accentuer la pénurie de terrains à bâtir et d’entretenir la surchauffe foncière ce qui induit :

- des coûts d’acquisition de terrains extrêmement élevés (voire prohibitifs) pour les collectivités publiques dans leurs programmes d’aménagement (logement, équipements publics…), - des incitations aux comportements spéculatifs (de la part des propriétaires et/ou de promoteurs), - des phénomènes croissants d’exclusion sociale, - un report de la périurbanisation dans des zones toujours plus éloignées des centres urbains afin de limiter les charges foncières, - un besoin soutenu d’équipements et services publics nouveaux dans les espaces ruraux sous influence urbaine et qui impose à de nombreuses communautés de communes des charges lourdes (crèches, transport à la demande, assainissement…).

Les premières années d’application de la loi SRU ont eu pour effet, par application de la règle des 15 km autour des unités urbaines, de geler les ouvertures à l’urbanisation dans les premières couronnes suburbaines ou périurbaines, ce qui a eu pour effet-pervers de reporter le phénomène plus loin, souvent au-delà des périmètres envisagés pour les futurs SCOT (c’est-à-dire dans des communes rurales en général dépourvues de PLU, sans capacités réelles de prescriptions urbanistiques ou architecturales, et exposées aux pressions de propriétaires fonciers souhaitant valoriser leur terrain).

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Les collectivités devraient par conséquent disposer d’outils rénovés et positionnés aux bonnes échelles d’intervention, qui leur permettent de « détendre » les marchés fonciers locaux tout en canalisant les extensions urbaines vers des formes plus compatibles avec les objectifs de densité poursuivis par le Grenelle. En termes d’objectifs, des outils réglementaires, fiscaux et financiers réformés ou renforcés doivent permettre :

- de réinternaliser les coûts de l’extension urbaine et de la faible densité (PVR, TLE…) - d’accroître les capacités de prescription des collectivités sur les formes urbaines attendues et leurs usages (densités du bâti minimales, critères d’occupation, raccordements aux réseaux collectifs…), - de simplifier les procédures de « renouvellement urbain » et de les encourager fiscalement pour accroître leurs avantages comparatifs par rapport aux extensions urbaines mal maîtrisées (mitage, constructions individuelles en chapelet …), - de moduler plus fortement les taxes locales, directes ou indirectes, pour préempter une part de la rente foncière (liée aux dynamiques de marché mais aussi aux valorisations découlant des aménagements publics), - de réguler localement les « aides fiscales » nationales qui amplifient la périurbanisation (ex. prêts à taux zéro, encouragements à l’investissement locatif…), - de faciliter la contractualisation entre les communes et leurs groupements afin de compenser les « manques à gagner » (en termes de DGF ou de retombées fiscales…) pour certaines communes du choix du non-développement …

Reconstruire une capacité de régulation publique des marchés fonciers La réflexion du comité opérationnel devrait également se porter sur les moyens de reconstituer de véritables politiques foncières locales durables. La création de très nombreux opérateurs fonciers (EPFR, EPFL…) constitue un évident progrès mais n’épuise pas la question. Constitués récemment, et dans un contexte d’urgence, ces opérateurs sont prioritairement créés pour dégager du foncier en vue de conduire des programmes publics à court et moyen terme. Ils ne semblent pas en mesure de réguler les marchés fonciers sur le long terme. Contraintes d’acquérir en période de fortes tensions sur les marchés, les collectivités et leurs opérateurs sont tenus de mobiliser des budgets considérables tout en exerçant, à leur corps défendant, un effet « pro-cyclique » sur la surchauffe de ces marchés fonciers locaux. A l’avenir, les collectivités devraient disposer des moyens d’exercer un rôle beaucoup plus « contra-cyclique » à travers des politiques d’acquisition en « creux de cycle » (avec effet de soutien des marchés) et des politiques de valorisation (pour leur compte propre ou par cession) en période de surchauffe. Un tel objectif nécessiterait de réfléchir à des incitations contractuelles et/ou financières encourageant les intercommunalités à se doter de politiques foncières locales. Les « volets fonciers » des contrats d’agglomération prévus par la LOADDT du 25 juin 1999 ont été jusqu’à présent très modestes et peu opérationnels.

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Quels aménagements de notre fiscalité ou des finances locales ? Afin de poursuivre les différents objectifs précédemment évoqués, l’AdCF considère que des aménagements de nos règles fiscales et financières sont à organiser. Encourager fiscalement la densification Aujourd’hui, la taxe locale d’équipement (TLE) a pour assiette la SHON générée par la construction et ne tient pas compte des surfaces foncières mobilisées par celle-ci.

Des pondérations de la TLE pourraient favoriser la densité en pénalisant la construction sur grande parcelle (le faible COS réalisé) en secteur diffus notamment. L’effet d’une telle mesure sera nécessairement renforcé dans l’hypothèse où seraient fusionnées au sein de la TLE plusieurs autres taxes locales d’urbanisme, comme le suggère une fiche présentée au sein du COMOP urbanisme.

A moyen terme, un autre levier consisterait à autoriser les collectivités locales, dans le cadre d’une concertation intercommunale (référence au SCOT ou aux orientations communautaires), à intégrer des critères de densité de construction dans l’assiette du foncier bâti (TFPB). A valeur locative comparable, un mécanisme d’abattement ou de bonus-malus avantageant l’habitat dense pourrait être à la discrétion de la collectivité pour mettre en œuvre les objectifs de densification des SCOT/PLU.

Remarque : La fiscalité incitative, destinée à orienter les comportements, a pour caractéristique de connaître un rendement dégressif lorsqu’elle produit des effets positifs (selon l’adage « l’impôt mange son assiette »). Les incitations fiscales à la densification doivent donc être aménagées de telle sorte à ne pas pénaliser financièrement les collectivités faisant le choix de la densité et, en sens inverse, accroître les ressources des communes privilégiant l’habitat diffus. Il est donc souhaitable de réfléchir à un mécanisme neutre pour les finances communales. L’introduction des incitations (bonus/malus) dans une « part intercommunale » des taxes locales, directes ou indirectes, serait à cet égard plus vertueuse. Accélérer la libération des terrains constructibles Les incitations à la densité peuvent également passer par la lutte contre la rétention foncière, à but spéculatif ou non, qui fige des terrains constructibles ou mutables à court terme, tout en renvoyant plus loin la dilatation de l’urbanisme.

Il convient de mieux faire connaître des élus locaux et plus largement valoriser les dispositions prévues par la loi SRU (modifiées par ENL) permettant de majorer la taxe foncière sur les propriétés non-bâties (TFPNB) appliquée à des terrains constructibles. Une amplitude plus forte pourrait également être donnée aux capacités de majoration de la TFPNB par l’autorité fiscale.

La création de la PVNR par la loi SRU, devenue PVR avec la loi UH, a constitué une réelle avancée qu’il faut désormais traduire sur le terrain par sa diffusion plus large.

Il reste que l’acquittement de la PVR est lié à l’acte de construire. La collectivité qui a réalisé l’ensemble des réseaux et infrastructures est tributaire du rythme de construction pour collecter cette participation. Pour inciter à la libération des terrains ou à leur valorisation, un prélèvement de la PVR dès réalisation des travaux d’aménagement devrait être autorisé.

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Ajuster localement les « aides fiscales » de l’Etat Même s’ils n’en sont pas seuls responsables, certains mécanismes fiscaux nationaux exercent un « effet accélérateur » sur la périurbanisation. Préférentiellement orienté vers l’accession à la propriété dans le neuf, le prêt à taux zéro (PTZ) devrait être articulé plus étroitement avec les politiques de planification (SCOT, PLH) et les politiques foncières. (cf. rapport du CGPC de février 2004) Les « aides fiscales » à l’investissement locatif (de type Besson-Robien) sont également jugées « aveugles » au territoire. Malgré les tensions croissantes sur le marché du logement, ils produisent dans de nombreuses villes moyennes une offre sans adéquation avec la demande, tout en consommant un foncier précieux. En liaison avec l’Association des communautés urbaines de France (ACUF), l’AdCF demande que les « aides fiscales » de l’Etat dans la politique du logement puissent être territorialisées et mises en cohérence avec les politiques locales. Une expérimentation pourrait être conduite sur ce thème. Quelles incitations à travers les dotations de l’Etat aux collectivités ? L’objectif du Grenelle d’introduire de nouveaux critères (de type « biodiversité »…) dans la DGF pour prendre en compte (et compenser) la préservation de surfaces naturelles soulève de nombreuses questions préalables. L’introduction de tels critères s’opèrerait-elle à enveloppe constante de DGF ou via l’octroi d’une enveloppe supplémentaire dédiée (comme le suggère la fiche technique J du COMOP en évaluant le coût de la mesure à 100 millions d’euros par an), hypothèse peu réaliste dans le contexte actuel des finances publiques ? L’AdCF rappelle sur ce point les contraintes croissantes auxquelles est soumise la DGF et l’absence de marge de manœuvre disponible pour les prochaines années, en raison notamment de la montée en puissance des dotations de péréquation dans un contexte d’indexation des concours de l’Etat à la seule inflation. Déjà très complexes, les critères de répartition de la DGF tendent à se neutraliser mutuellement lorsque leur nombre s’accroît. L’AdCF est pour ces raisons très réservée quant à la proposition d’introduire de nouveaux critères au sein des enveloppes actuelles. De manière plus générale, il apparaît de plus en plus difficile de définir des critères statistiques efficaces et équitables pour allouer des dotations revenant à 36 600 communes, sans prendre en compte leurs situations financières et territoriales respectives (degré d’intégration au sein de l’intercommunalité, importance des charges transférées, position géographique au sein du bassin de vie, charges spécifiques…). L’AdCF conclut depuis plusieurs années à la nécessité de consolider les dotations de l’Etat aux communes et aux intercommunalités au sein d’une DGF « territoriale ». Cette DGF territoriale, assortie de garanties pour les communes, ferait l’objet d’une répartition locale ajustée aux réalités de terrain, et appuyée sur une analyse plus complète des ressources et charges respectives des communes. Le rapport d’Alain Lambert sur la clarification des relations de l’Etat et des collectivités locales, remis au Premier ministre dans le cadre de la revue générale des politiques publiques, a repris cette proposition.

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L’AdCF suggère ainsi de privilégier une approche contractuelle communes-communauté. Les compensations financières allouées aux communes pour préserver la biodiversité et le caractère naturel et/ou agricole de certains espaces devraient, dans ce contexte, relever d’une contractualisation au sein du couple communes-communauté, à l’instar des démarches engagées dans certaines agglomérations françaises (ex. Clermont-Ferrand).

Cette compensation financière du « non-développement » pourrait s’opérer dans le cadre des reversements financiers des intercommunalités aux communes :

- soit au travers des fonds de concours (alloués à des projets d’investissement), - soit au travers de la dotation de solidarité communautaire (DSC) ou d’une dotation de reversement spécifique (pouvant alimenter des dépenses de fonctionnement).

Il serait techniquement possible :

- soit de faire figurer les « charges d’entretien d’espaces naturels » parmi les critères prioritaires d’allocation de la DSC définis par la loi, - soit d’habiliter législativement les communautés à instaurer un nouveau type de dotation spécifique « biodiversité ».

Quelles incitations ?

- La dotation de solidarité communautaire (DSC) est aujourd’hui comptabilisée à hauteur de 50% dans les « dépenses de reversement ». Le coefficient d’intégration fiscale (CIF) utilisé pour calculer la DGF des groupements est donc minoré de la moitié des DSC. Même si cela est techniquement difficile, il serait possible de ne plus comptabiliser dans les dépenses de reversement la part des DSC allouées en fonction de critères prioritaires définis par la loi (le critère « biodiversité » pourrait en constituer un). - L’autre solution consisterait à prévoir la possibilité de créer une dotation spécifique intégralement extraite des dépenses de reversement afin de ne pas pénaliser le coefficient d’intégration fiscale (CIF).

Renforcer la coordination et la mutualisation intercommunales de la fiscalité locale Le succès rencontré par la taxe professionnelle unique (TPU) ces dernières années constitue un progrès considérable par rapport à la période antérieure qui, sous l’effet de la concurrence fiscale entre communes, incitait à la multiplication des zones d’activités économiques et commerciales. La mutualisation de l’impôt économique local doit donc être poursuivie pour résorber les phénomènes de surenchère qui conduit à une consommation abondante de foncier (une part importante de l’artificialisation des sols provenant des aménagements économiques et commerciaux ainsi que des infrastructures de raccordement ; rocades, ronds-points, logistique…). L’importance de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) acquittée par les entreprises continue, à un degré moindre, à exercer un effet similaire en constituant une « mini-TP ». En lien avec les SCOT, les schémas de développement économique et d’équipement commercial devraient réguler ces phénomènes. Nous constatons parfois que la « spécialisation fiscale » inhérente à la taxe professionnelle unique, en privant les communes de ce levier fiscal, les conduit à reporter leurs stratégies de développement en direction d’une dynamisation de leurs bases fiscales « ménages » à travers l’accueil de populations nouvelles et l’ouverture à l’urbanisation.

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La nouvelle taxe sur les plus-values de cession de terrains rendus constructibles (article 26 de la loi ENL) est également critiquée par certains observateurs en raison des encouragements qu’elle donne aux maires « bâtisseurs » (cf. expression de l’APCA dans le cadre du COMOP). L’AdCF considère : - que la préemption publique d’une partie de la plus-value liée à la valorisation d’un terrain rendu constructible est totalement justifiée et conforme à la pratique courante des pays de l’OCDE (avec des niveaux de taxation incomparablement supérieurs à ceux prévus à ce jour par la loi ENL à la suite du rapport Repentin/Braye), - que des formes d’incitation fiscale à l’accueil de nouvelles populations demeurent légitimes, ne serait-ce que pour assurer le financement du coût de l’urbanisation. En revanche, il serait opportun de s’interroger sur les régulations que le cadre intercommunal est en mesure d’apporter à notre système fiscal afin de parvenir à des « jeux coopératifs » entre les communes et à une plus grande solidarité financière. Instaurer des nouvelles règles de partage des ressources fiscales Dans l’hypothèse où un SCOT, a fortiori un PLU intercommunal, est censé définir précisément les zones prioritaires d’urbanisation future et les critères de densité (zone de densification environnementale…), il serait souhaitable d’aménager en conséquence les règles de partage des produits d’imposition locale. Ces possibilités, même partielles, de mutualisation semblent indispensables pour accompagner un exercice serein de planification et sa mise en œuvre. Favorable à la définition de nouvelles règles de partage de la fiscalité directe locale entre communes et groupements (cf. Livre blanc sur l’intercommunalité), l’AdCF considère que doit être posée la question du bon niveau de perception et de définition des taux de la fiscalité foncière, aussi bien les taxes foncières directes que la taxe sur les plus-values de terrains rendus constructibles. A l’occasion de la revue générale des prélèvements obligatoires (RGPO), l’AdCF souhaite que soit examinée la question de l’échelle optimale de perception des taxes foncières et de captation de la « rente foncière » ; la plupart des experts considérant que l’échelle de l’agglomération ou du bassin d’habitat est de toute évidence la plus pertinente. Des encouragements législatifs plus forts devraient être donnés à la mutualisation intercommunale des impôts fonciers et à l’harmonisation des taux. Cette mutualisation pourrait contribuer à : - diversifier le « panier de ressources » de l’intercommunalité, devenu excessivement dépendant de la seule taxe professionnelle (plafonnée et aux bases aléatoires), - renforcer la solidarité entre les communes par la péréquation des produits des taxes foncières qui leur seraient reversés. Rénover les taxes existantes L’AdCF privilégie par conséquent la piste de l’évolution et de la modernisation des taxes directes et indirectes existantes sur les options de nouvelles taxes. Cette modernisation présuppose d’agir : - sur les assiettes fiscales et les mécanismes d’actualisation des bases,

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- sur les capacités de modulation accordées à l’autorité fiscale (pouvoir sur le taux, exonérations, abattements…), - sur l’échelle optimale (communale ? intercommunale ? supra-locale ?) de perception des produits et de fixation des taux. Ce préalable rend l’AdCF prudente quant à l’idée de créer une nouvelle taxe sur les plus-values latentes que des aménagements ou des infrastructures pourraient générer sur des terrains nus.

i) l’application de cette taxe aux seuls terrains nus lui paraît discutable voire inéquitable puisque sont valorisés par les aménagements publics l’ensemble des terrains desservis (bâtis ou non-bâtis),

ii) la taxation de plus-values « latentes » impose une estimation administrative très complexe (comment isoler la plus-value exclusivement liée à l’aménagement dans un contexte global d’évolution rapide des marchés fonciers ?), parfois éloignée des prix de marché, avec des risques importants de contentieux (notamment devant les juridictions européennes),

iii) le taux élevé envisagé (33%) pour cette nouvelle taxe sur des plus-values qui ne seront que latentes amplifie ces risques.

Il est par conséquent légitime de s’interroger sur l’acceptabilité sociale et la complexité administrative de la nouvelle taxe en réflexion. Pour ces raisons, il semble préférable :

d’asseoir la fiscalité indirecte sur les seules plus-values réalisées (avec prise en compte des prix du marché, sans les coûts et les risques d’une estimation administrative)

de moderniser les assiettes de la fiscalité directe pour enregistrer les plus-values constatées (à la livraison d’un équipement mais aussi par anticipation) dans les bases fiscales des collectivités.

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« Collectivités exemplaires » (comité opérationnel n°26)

Refonder la contractualisation avec les collectivités territoriales Le Comité opérationnel « collectivités exemplaires » a conclu à l’opportunité : - d’encourager la réalisation d’agendas 21 conçus comme de véritables projets de territoires de développement durable, - de fonder sur ces projets de territoires une nouvelle politique de contractualisation territoriale (contrats territoriaux de développement durable) Tout en souscrivant à ces objectifs généraux, l’Assemblée des Communautés de France (AdCF) souligne : - qu’un effort de précision doit continuer à être opéré au sujet des agendas 21, de leurs objectifs de résultats et de leurs éléments constitutifs. Il apparaît en l’état difficile de faire des agendas 21, projets de facture encore hétérogène et mis en œuvre à toutes les échelles de collectivités, les documents de synthèse chargés d’englober les documents sectoriels dotés d’effets juridiques prescriptifs (SCOT, PLU, PDU…) ou des plans climat territoriaux. - que l’engagement d’une nouvelle politique de contrats territoriaux de développement durable présuppose de définir ses moyens propres et ses capacités à articuler les contractualisations sectorielles qui se sont multipliées ces dernières années. Les propositions du comité opérationnel visent en effet à renouer avec l’esprit de la LOADDT du 25 juin 1999 qui prévoyait une contractualisation globale de l’Etat avec les agglomérations et les pays, sur le fondement : - de projets territoriaux de développement durable élaborés selon les recommandations des agendas 21, - d’une association des acteurs économiques, sociaux, environnementaux… réunis dans un conseil de développement. Après avoir activement soutenu les objectifs de cette loi ainsi que sa mise œuvre, l’AdCF a néanmoins constaté les difficultés auxquelles elle a été exposée.

i) Les crédits spécifiques (FNADT) étaient modestes même s’ils ont permis de financer des moyens d’ingénierie,

ii) Les crédits sectoriels des différents ministères comme les crédits européens contractualisés au sein du « volet territorial » des CPER se sont avérés très rares.

Malgré des avancées (cf. évaluation des contrats d’agglomération et de pays réalisée par la DIACT), la contractualisation proposée dans le cadre du volet territorial est demeurée au milieu du gué. L’AdCF avait demandé son approfondissement dans le cadre de la génération nouvelle de CPER (2007-2013) mais n’a obtenu qu’une satisfaction très partielle.

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1) L’Etat n’a souhaité s’engager au cours de la nouvelle programmation que sur des projets structurants.

2) Les financements de l’Etat sont aujourd’hui gagés sur des opérations déjà identifiées et assurées d’être réalisées.

3) Les crédits libres d’emploi dans les CPER sont très peu abondants. De manière générale, l’AdCF constate le processus d’émiettement des politiques contractuelles, à travers des programmes et des agences de moyens qui ne disposent ni des mêmes calendriers de réalisation, ni des mêmes techniques contractuelles, ni des mêmes interlocuteurs. Ce que certains appellent le processus d’ « agencification » de l’Etat modifie les anciennes formes de contractualisation et rendent difficile l’organisation d’un « rendez-vous contractuel » global sur le fondement de stratégies intégrées. Il est en effet possible de parler de « contractualisation en miettes ». i) les différentes agences (AFITF, ADEME, Agences de l’eau, ANRU, ANAH, ACSE…) ont leurs propres processus de décision, des périodes de programmation différentes, une organisation territoriale variable… ii) les agences procèdent de plus en plus par « appels à projets » nationaux et contractualisent au fil de l’eau, sans attendre des contrats de territoires. Les effets de la LOLF vont tendre à renforcer cette nouvelle logique d’action à travers la gestion des programmes sectoriels et des BOP (« un programme = une agence »). Par rapport à cette évolution largement constatée – et qui fait perdre beaucoup de son intérêt au « volet territorial » des CPER – l’AdCF serait favorable à ce que : - le Grenelle soit l’occasion d’amender les programmes 2007-2013 pour prendre en compte ses orientations et ses ambitions, - que soit à cette occasion repensé et consolidé le « volet territorial » des CPER, - qu’une nouvelle ambition soit offerte à des programmes contractuels intégrés de développement durable. Ces nouveaux contrats pourraient être formalisés sous la forme de contrats d’objectifs passés dès 2008-2009 avec des intercommunalités ou des regroupements d’intercommunalités (pays, SCOT, PNR…) comprenant : - un volet ingénierie substantiel pour accompagner l’élaboration de stratégies de développement durable intégrées (ex. agendas 21) et de déclinaisons opérationnelles thématiques (ex. Plans climat territoriaux, chartes paysagères, plans de prévention des déchets, politiques locales de l’eau…) situées dans les grands axes du Grenelle,

- un agenda précis renvoyant à des contractualisations spécifiques avec les différents ministères et/ou agences nationales pour décliner les différents volets du contrat d’objectif.

Le contrat d’objectif mettrait par conséquent à disposition des collectivités les moyens de s’inscrire progressivement dans les différents programmes nationaux, tout en assurant leur articulation générale.

Afin de permettre l’animation de la concertation et du débat public, mais aussi le financement de l’ingénierie de projet imposée par des sujets complexes (ex. SCOT, bilan carbone, PCET..), l’AdCF serait favorable à ce que les dépenses afférentes soient considérées comme constitutives des projets d’investissement, éligibles aux co-financements de l’Etat ainsi qu’au FCTVA (à l’instar des frais de réalisation des PLU).