ÉTUDE LA RÉFORME DU SYSTÈME DE PRÉFÉRENCES …

EXPO/B/INTA/FWC/2009-01/LOT7/11 Avril 2011

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FR

DIRECTION GÉNÉRALE DES POLITIQUES EXTERNES DE L’UNION

DIRECTION B

DÉPARTEMENT THÉMATIQUE

ÉTUDE

LA RÉFORME DU SYSTÈME DE PRÉFÉRENCES GÉNÉRALISÉES (SPG)

Résumé

La présente étude offre au Parlement européen un aperçu de la situation actuelle du SPG de l’UE, avant que la Commission européenne ne lui soumette ses propositions en vue d’une réforme de cet instrument. Conformément aux termes de référence de notre mandat, nous analyserons les principaux avantages et inconvénients du régime actuel et émettrons des recommandations qui, moyennant leur bonne application, permettront d’améliorer le fonctionnement du SPG. Nous évoquerons les conclusions de l’évaluation à mi-parcours du SPG, confirmant l’efficacité de ce système pour accroître les exportations et la prospérité des PMA, bien que près de deux tiers des biens exportés par les bénéficiaires ne reçoivent aucune préférence puisque l’Union leur applique des tarifs NPF nuls. Nous comparerons les principales caractéristiques des régimes SPG de l’UE avec ceux de dix autres pays développés et constaterons que l’Europe propose des préférences d’amplitude et de profondeur plus importantes que la plupart des autres acteurs. Nous présenterons les propositions soumises par les parties prenantes à l’occasion de la consultation publique organisée par la Commission et nous évaluerons le rôle joué par le SPG dans la réalisation des objectifs du Millénaire pour le développement et dans le contexte de l’Aide pour le commerce.La principale conclusion qui s’impose pour la réforme est que l’UE doit choisir entre une stratégie a minima (en prenant acte des succès enregistrés par le régime actuel et de ses limites intrinsèques et en évitant tout changement susceptible de réduire le nombre de pays bénéficiaires) et un plan d’action plus ambitieux (qui rendrait le SPG plus efficace pour ‘atteindre les objectifs visés en termes de droits humains et de développement durable, en augmentant significativement sa valeur pour les bénéficiaires). Des propositions spécifiques seront soumises pour chacune de ces stratégies.

La réforme du système de préférences généralisées

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Le présent document a été commandé par la commission du commerce international du Parlement européen.

AUTEURS:

STEVENS Christopher, Overseas Development Institute (ODI) KENNAN Jane, Overseas Development Institute (ODI)

ADMINISTRATEUR RESPONSABLE:

Roberto BENDINI Direction générale des politiques externes de l’UnionDépartement thématiqueWIB 06 M 055rue Wiertz 60B-1047 Bruxelles

VERSIONS LINGUISTIQUES

Original: EN

Traduction: FR

À PROPOS DE L’ÉDITEUR

Date de clôture de rédaction: 6 avril 2011.© Parlement européen, [2011]

Imprimé en [Belgique]

Cette étude est disponible en ligne à l’adresse suivante:http://www.europarl.europa.eu/activities/committees/studies.do?language=FR

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CLAUSE DE NON-RESPONSABILITÉ

Les opinions exprimées dans ce document sont celles de l’auteur et ne reflètent pas nécessairement la position du Parlement européen.

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Département thématique DG des politiques externes

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SOMMAIRE

ABRÉVIATIONS 4SYNTHÈSE 51 INTRODUCTION 82 LE SPG ACTUEL: CHAMP D’APPLICATION ET IMPACT 8

2.1 LES PRINCIPALES CARACTERISTIQUES DU SPG 8

2.2 L’IMPACT POTENTIEL DU SPG 15

2.3 L’IMPACT EFFECTIF DU SPG 19

2.4 COMPARAISON AVEC D’AUTRES DISPOSITIFS DE TYPE SPG 23

3 LE CONTEXTE DU SPG 263.1 OPINIONS ET PERCEPTION PAR LE PUBLIC 26

3.2 LE SPG ET LES OBJECTIFS DU MILLENAIRE POUR LE DEVELOPPEMENT 28

3.3 LE SPG DANS LE CONTEXTE DE L’AIDE POUR LE COMMERCE 29

4 RECOMMANDATIONS ET CONCLUSIONS 304.1 L’IMPACT DU SPG 31

4.2 LA REVISION DU SPG 31

4.3 LE ROLE SPECIFIQUE DU SPG+ 33

4.4 RECOMMANDATIONS 34


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ABRÉVIATIONS

AC Accord de partenariat de Cotonou ACP États d’Afrique, des Caraïbes et du PacifiqueALE Accord de libre-échangeAPC Aide pour le commerceAPE Accord de partenariat économiqueCARIS Centre for the Analysis of Regional Integration at Sussex (Centre d’analyse de

l’intégration régionale du SussexCCT Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou

dégradantsCNUCED Conférence des Nations unies sur le commerce et le développementCRC Convention relative aux droits de l’enfantNPF Nation la plus favoriséeOCDE Organisation de coopération et de développement économiquesOIT Organisation internationale du travailOMD Objectifs du Millénaire pour le développementPDD Programme de Doha pour le développementPIDCP Pacte international relatif aux droits civils et politiquesPMA Pays les moins avancésSH Système harmoniséSPG Système de préférences généraliséesSPG+ Régime spécial d’encouragement en faveur du développement durable et de la

bonne gouvernanceTRAINS Système d’analyse et d’information commercialesTSA Tout sauf les armesUE Union européenne


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SYNTHÈSEUn bilan positif mais modesteLe système de préférences généralisées (SPG) présente un bilan positif. Il couvre un grand nombre de pays en développement et leur offre des préférences d’une amplitude et d’une profondeur plus importantes que les systèmes de la plupart des autres grands ensembles commerciaux. Une évaluation à mi-parcours très complète révèle que le SPG a permis d’accroître les exportations et la prospérité des pays les moins avancés (PMA), qu’une part significative des gains obtenus reviennent à l’État exportateur, que les taux d’utilisation sont généralement élevés et que les pays qui souhaitent bénéficier du régime spécial d’encouragement en faveur du développement durable et de la bonne gouvernance (SPG+)s’efforcent de ratifier les conventions appropriées.

Cependant, ce bilan reste modeste car près des deux tiers des exportations des bénéficiaires du SPG sont composées de biens pour lesquels aucun droit tarifaire ne serait appliqué, même en l’absence du SPG, puisque le taux pratiqué par l’UE au titre de la clause de la nation la plus favorisée (NPF) est nul. Aucune préférence effective ne peut donc être accordée pour ces biens, exportés dans des proportions plus ou moins similaires par les bénéficiaires des trois régimes: le SPG standard, le SPG+ et l’initiative «Tout sauf les armes» (TSA) destinée aux PMA.

Ce constat s’explique aussi par le fait que ces régimes n’accordent pas de préférences pourl’ensemble des biens, à l’exception du dispositif TSA qui n’exclut que très peu de produits. En 1988, seules 8 % des exportations des pays admissibles au SPG standard bénéficiaient d’une préférence; pour le SPG+, ce chiffre était sensiblement supérieur mais ne s’élevait toujours qu’à 25 %. En outre, pour ces deux systèmes, certaines préférences prennent la forme d’une réduction des tarifs, mais pas de leur suppression.

Pour ces raisons, et parce que de nombreux bénéficiaires disposent également d’un accès à d’autres régimes commerciaux proposés par l’UE, il convient d’envisager le SPG comme un filet de sécurité en faveur du développement. Il permet d’assurer un accès préférentiel minimum au marché européen pour tous les pays en développement, par rapport aux États (principalement des États développés) qui négocient avec l’Union sur la base du seul traitement NPF. Ce système octroie également aux PMA et aux bénéficiaires du SPG+ une «préférence minimum» plus favorable. Les pays concernés qui bénéficient d’un autre régime équivalent ou plus avantageux (par exemple un accord de libre-échange [ALE]) n’ont pas l’utilité du filet de sécurité du SPG, qui demeure néanmoins disponible pour ceux qui en ont besoin.

L’une des conséquences inévitables de ces éléments est que l’utilisation du SPG est très fortement concentrée sur un nombre restreint de produits et de pays. Les biens concernés sont ceux pour lesquels les régimes du SPG offre une marge de préférence significative et les États qui profitent de ce système sont ceux qui ne bénéficient pas d’un accès équivalent ou plus favorable au marché en dehors du SPG. L’évaluation à mi-parcours a identifié les exportateurs et les produits pour lesquels les effets sur les échanges et la production étaient les plus importants: il s’agit des secteurs du textile, de l’habillement et du cuir au Cambodge et au Pakistan, ainsi que des fruits, des légumes et d’autres produits agricoles en Équateur, au Costa Rica et en Argentine.

Stratégies de substitution pour le prochain SPGÀ la lumière de ces éléments, il apparaît que l’impact du SPG ne peut être élargi que moyennant l’introduction de grands changements dans son architecture. Des mesures telles que des critères de graduation plus stricts ne feraient qu’accroître les gains obtenus par les pays qui bénéficient déjà le plus du système, tout en réduisant encore davantage leur nombre. Pour élargir l’impact du


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SPG, il conviendrait d’augmenter significativement son amplitude (c’est-à-dire le nombre de biens couverts) et sa profondeur (le niveau de la préférence). Pour le TSA, il est possible de parvenir à ce résultat grâce à un nouvel assouplissement des règles d’origine, en augmentant le nombre de biens bénéficiant d’une préférence effective à l’exportation pour un groupe de pays se distinguant par leur faible capacité au niveau de l’offre. Pour le SPG+ et surtout pour le SPG standard, cette solution revient à accroître le nombre de produits couverts et à supprimer tout ou partie des tarifs résiduels.

Les perspectives sont similaires pour ce qui est de renforcer l’impact du SPG+ sur la réalisation d’objectifs environnementaux, sociaux et politiques. Dans sa configuration actuelle, le SPG+ est efficace pour fournir des ressources complémentaires et aider ainsi les pouvoirs publics qui se sont engagés à atteindre ces objectifs. En revanche, ce système ne donne pas à la Commission les moyens d’engager un «dialogue politique» pour inciter les gouvernements à avancer plus vite dans la mise en œuvre effective des 27 conventions internationales visées. Moins de 7 % des exportations vers l’UE des États admissibles au SPG+ sont constituées de biens soumis à des tarifs NPF de 10 % ou plus. Si la perte d’un tarif préférentiel de moins de 10 % est regrettable, son impact sur les échanges n’est pas plus important que celui, par exemple, des fluctuations habituelles des taux de change et il est peu probable que cet élément suffise à faire bouger les gouvernements qui ne se sont pas déjà engagés à atteindre les objectifs visés par le SPG+.

Pour réformer le SPG, l’UE a le choix entre une stratégie a minima et un plan d’action plus ambitieux, puisqu’une augmentation de l’amplitude et de la profondeur des préférences se traduirait inévitablement par la libéralisation de certaines importations très sensibles.

1. La première stratégie tiendrait compte des succès obtenus grâce au régime actuel, deslimitations intrinsèques de ce dernier et de la difficulté politique pour l’Europe de supprimer ces barrières. Cette solution permettrait de ne pas mettre en péril les résultats déjà obtenus,en imposant de nouveaux critères pour le SPG qui seraient difficiles à respecter et qui réduiraient encore le nombre de pays en bénéficiant directement (par exemple grâce à lagraduation) ou indirectement (par exemple en réduisant les taux d’utilisation, le dispositif devenant moins prévisible et comportant davantage de formalités administratives).

2. La seconde stratégie répondrait aux aspirations de ceux qui souhaitent, non seulement que le SPG soit plus efficace en termes de gains commerciaux, mais également qu’il contribue à la réalisation des objectifs chers à l’Europe dans les domaines des droits humains et du développement durable. Cette solution prendrait acte du fait que ces objectifs ne peuvent être atteints que moyennant une baisse importante des tarifs et des prélèvements qui demeurent appliqués (sur 26 % des importations vers l’UE des bénéficiaires du SPG standard et 16 % pour les pays admissibles au SPG+), ainsi qu’un assouplissement suffisamment conséquent des règles d’origine pour les pays pauvres, de manière à ce que ceux-ci puissent véritablement profiter des préférences qui leur sont théoriquement accordées.

RecommandationsSans préjuger de la solution qui sera retenue, le présent rapport établit des recommandations pour chacune des deux stratégies.

1. Il n’existe pas de besoin fondamental de réviser le SPG actuel (qui continuera à générer des bénéfices commerciaux pour un nombre limité de pays en développement, même si ces gains sont amenés à décliner avec le temps) mais nous reprenons à notre compte les recommandations de l’évaluation à mi-parcours: pour améliorer la stabilité et la prévisibilité des critères de vulnérabilité du SPG+, il convient d’observer une période transitoire de trois ans avant qu’un pays ne perde son statut d’État vulnérable.

2. Nous recommandons que tout changement apporté au SPG pour promouvoir la réalisation des objectifs environnementaux, sociaux et politiques soutenus par l’UE


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s’accompagne de mesures visant à rendre le dispositif plus intéressant pour un plus grand nombre de pays en développement. Faute de quoi, l’effet net du changement pourrait s’avérer négatif: complexification, baisse du taux d’utilisation, mais pas d’amélioration en termes de réalisation des objectifs.

3. Nous recommandons, pour optimiser l’impact commercial du SPG et en faire un outil de nature à contribuer efficacement à l’amélioration des normes environnementales, sociales et politiques:

a. de réviser les règles d’origine, de manière à ce que les pays pauvres disposant d’une capacité d’offre limitée puissent exporter une plus grande diversité de biens à des conditions préférentielles;

b. d’élargir le nombre de biens couverts par le SPG+;c. d’approfondir les marges de préférences du SPG standard.

4. L’extension des critères de graduation visant à supprimer les préférences accordées au titre du SPG à davantage de pays et pour plus de produits aura tendance à générer des bénéfices modestes pour un petit nombre de bénéficiaires restants mais cette mesure est peu susceptible d’être suffisante pour exercer un réel impact sur la réalisation des objectifs environnementaux, sociaux et politiques.

5. Nous notons qu’il ressort de l’évaluation à mi-parcours qu’aucune des solutions envisageables ne semble s’imposer, que ce soit la réduction du nombre de conventions afin d’éviter qu’elles ne fassent double emploi ou, au contraire, l’introduction de nouveaux accords.


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1 INTRODUCTIONLe présent rapport a été établi sur la base des termes de référence pour une étude offrant un aperçu concis mais complet du système de préférences généralisées (SPG) tel qu’il est appliqué par l’Union européenne (UE). Ce document a été commandé par le Parlement européen en prévision des propositions que la Commission européenne doit lui soumettre, ainsi qu’au Conseil, début 2011, en vue de réformer cet instrument. L’un des objectifs centraux de cette étude est d’évaluer l’impact global du régime du SPG (y compris les programmes SPG+ et TSA) et d’analyser les principaux avantages et inconvénients du régime actuel. Sur la base de ces éléments, le présent rapport doit émettre des recommandations susceptibles de contribuer, moyennant leur bonne application, à une amélioration du fonctionnement du système du SPG. Par «amélioration du fonctionnement», nous entendons le fait d’atteindre les objectifs visés plus efficacement.

De nouvelles propositions sont nécessaires car le SPG actuel expire le 31 décembre 2011. Enl’absence de toute nouvelle initiative législative, les importations des pays en développement seraient à nouveau soumises au traitement standard de la nation la plus favorisée (NPF), sauf celles des pays les moins avancés (PMA), qui demeureraient couvertes par le régime à durée indéterminée «Tout sauf les armes» (TSA), et des États couverts par un autre dispositif(comme les accords de libre-échange [ALE]) octroyant un accès préférentiel au marché européen.

Le présent rapport s’articule en deux parties. Dans la première d’entre elles, nous décrirons les principales caractéristiques du SPG et démontrerons son efficacité; nous compareronségalement le dispositif de l’UE avec ceux proposés par les autres grands ensembles économiques. Dans la seconde partie, nous évoquerons la toile de fond dans laquelle évolue leSPG, la manière dont ce système est perçu et comment il pourrait être modifié. Nous examinerons enfin comment le SPG pourrait contribuer à atteindre les objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) et comparerons son rôle avec celui de l’Aide pour le commerce (APC).

2 LE SPG ACTUEL: CHAMP D’APPLICATION ET IMPACT2.1 Les principales caractéristiques du SPG

Le SPG est constitué de trois grands volets (encadré 1), qui offrent différents niveaux de préférences à leurs bénéficiaires: le régime général ou «SPG standard», le régime spécial d’encouragement pour le développement durable et la bonne gouvernance (SPG+) et le programme TSA. Ces trois systèmes diffèrent en termes d’amplitude et de profondeur. L’amplitude fait référence au nombre de produits bénéficiant de préférences tarifaires et la profondeur désigne la mesure dans laquelle les tarifs SPG sont inférieurs à ceux du régimeNPF. Les données portant sur les tarifs applicables et l’impact du SPG actuel qui figurent dans le présent rapport sont principalement tirées d’une étude très complète et détaillée, réalisée par le Centre for the Analysis of Regional Integration at Sussex (centre d’analyse de l’intégration régionale du Sussex, CARIS)1. Ce document a été rédigé sur la base d’informations plus précises que celles qui sont accessibles publiquement (encadré 2).

Pour évaluer l’amplitude et la profondeur du SPG, il est important de conserver à l’esprit que de nombreux biens entrent déjà dans l’UE en franchise de droits, sous le régime NPF, qui s’applique de jure à l’ensemble des membres de l’Organisation mondiale du commerce

1 CARIS, «Mid-term Evaluation of the EU’s Generalised System of Preferences» (évaluation à mi-parcours du système de préférences généralisées de l’UE), rapport commandé par la CE, Centre for the Analysis of Regional Integration at Sussex, Université du Sussex, Brighton, 2010.


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(OMC) et de facto à la plupart des autres États. L’étude du CARIS montre qu’environ un cinquième des produits répertoriés dans les tarifs douaniers de l’UE est soumis à des droits NPF dont le taux est nul. Par définition, le SPG ne peut donc pas offrir à ses bénéficiaires d’avantage commercial par rapport aux autres pays pour ces biens. Aucune préférence ne peut donc s’appliquer à ces produits et le SPG ne peut, partant, avoir aucune incidencedirecte sur les importations de ces biens par l’UE. Nous appelons «préférences effectives» celles qui s’appliquent à des biens soumis à un tarif NPF dont le taux est positif et différent de zéro.

Encadré 1. Le SPGLe SPG actuel de l’UE, qui fonctionne sur la base du règlement (CE) n° 732/ 2008 du Conseil du 22 juillet 2008 et de celui qui l’a directement précédé pour la période 2006–20082, a posé les bases d’une initiative décennale visant à apporter davantage de continuité et de stabilité au système existant. L’objectif était de le rendre plus attractif pour les pays bénéficiaires3. Le SPG est désormais plus simple et plus prévisible qu’en 2006: il est valable pour trois ans au lieu d’un, l’admissibilité des pays n’est plus révisée annuellement et il comporte trois régimes différents et non plus cinq. Les trois régimes sont les suivants:

► le SPG général ou «standard», auquel l’ensemble des 175 pays et territoires en développement est admissible4;

► le programme SPG+, qui offre des réductions tarifaires complémentaires, en sus du régime général du SPG, à un groupe de 15 pays en développement qui sont vulnérables et qui mettent en place certaines normes internationales essentielles dans le domaine des droits humains, du travail et de l’environnement, dans un souci de bonne gouvernance (encadré4)5;

► le programme TSA, qui offre un accès au marché en franchise de tout quota et droit de douane à 50 PMA.

Pour les biens sensibles qui sont soumis à une réduction de 3,5 points de pourcentage par rapport aux tarifs NPF grâce au SPG standard, plus le taux NPF est bas, plus la préférence accordée est importante en proportion. Par exemple, pour un tarif NPF de 14 %, le taux SPG est inférieur de 3,5 points de pourcentage et s’élève donc à 11,5 %, soit l’équivalent d’une réduction de 25 % par rapport au traitement NPF; si le tarif NPF s’établit à 7 %, le taux SPG est alors de 3,5 %, soit une réduction de 50 % par rapport au régime NPF. Le SPG standard et le SPG+ (mais pas l’initiative TSA) contiennent une clause de graduation, selonlaquelle un pays perd ses avantages préférentiels du SPG pour un grand groupe de produits6 si sesexportations de biens visés par ce groupe (c’est-à-dire parmi tous les biens répertoriés dans le règlement sur le SPG) excèdent un niveau de 15 % (ou 12,5 % pour le textile et l’habillement) des importations totales de l’UE dans le cadre du SPG pour ce groupe sur les trois dernières années consécutives pour lesquelles des données sont disponibles. La graduation peut également fonctionner dans le sens inverse, avec la réintégration d’un pays au sein du SPG après une baisse de la part représentée par ses exportations. Ainsi, les préférences tarifaires du SPG sont actuellement retirées aux exportations vietnamiennes de chaussures, de couvre-chefs, de fleurs artificielles, etc. (section XII),mais ont été réinstaurées pour les exportations de produits minéraux (section V) en provenance d’Algérie et pour les perles et les pierres et métaux précieux (section XIV) d’Inde.

Encadré 2. Le rapport du CARIS à la Commission européenneL’analyse de la couverture tarifaire et de l’impact du SPG s’inspire pour une grande part du rapport réalisé récemment sur ce même sujet par le CARIS. Ce choix tient à deux raisons: premièrement, cette étude est très complète et propose une évaluation économique et juridique approfondie du SPG. Deuxièmement, il ne serait concrètement pas possible de reproduire complètement l’analyse du CARIS

2 Règlement (CE) n) 980/2005 du Conseil du 27 juin 2005.3 Communication de la Commission au conseil, au Parlement européen et au Comité économique et social européen sur le

rôle du système de préférences généralisées de la Communauté pour la décennie 2006-2015, COM(2004) 461 final.4 Bien que les avantages du SPG soient actuellement suspendus pour deux d’entre eux, la Biélorussie et la Birmanie.5 Des préférences SPG+ ont été accordées à 16 pays à partir de janvier 2009 (l’Arménie, l’Azerbaïdjan, la Bolivie, la Colombie,

Costa Rica, l’Équateur, El Salvador, la Géorgie, le Guatemala, le Honduras, la Mongolie, le Nicaragua, le Paraguay, le Pérou, Sri Lanka et le Venezuela) mais le Venezuela a été radié de la liste des bénéficiaires courant 2009.

6 Défini au niveau de la section du système harmonisé (SH) de nomenclature des marchandises.


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car la Commission ne rend pas publiques les informations les plus détaillées qui seraient nécessaires à cet effet. Le CARIS a bénéficié d’un accès exceptionnel aux données sur les régimes tarifaires qui sont effectivement sollicités par les importateurs de produits, qui sont définis au niveau le plus précispossible (code à 10 chiffres). C’est ce qui a permis à cette équipe de recherche de déterminer, non seulement si un produit importé à partir d’un État donné pouvait bénéficier d’un accès préférentiel, ainsi que le taux du droit tarifaire à acquitter, mais également la valeur des échanges pour lesquels un accèspréférentiel à l’UE était sollicité dans le cadre du SPG ou d’un autre régime douanier dérogatoire proposé par l’Union. Malgré la nette amélioration enregistrée ces dernières années en termes de publication de données par l’UE sur l’utilisation du SPG, l’Europe reste à la traîne des États-Unis pour ce qui est des chiffres accessibles dans le domaine public. C’est pourquoi il n’est pas possible de reproduire complètement l’analyse du CARIS dans le cadre des recommandations au Parlement européen sur l’évolution du système7.Le rapport associe différentes approches et propose une analyse des principaux aspects du SPG (marges de préférence, effets sur le commerce et la compétitivité), sur la base de statistiques descriptives. Cette démarche est complétée par une analyse économétrique visant à évaluer l’utilisation du système (taux et déterminants), un modèle de gravité permettant de démontrer l’impact sur le commerce et l’investissement, au niveau agrégé, sectoriel et bilatéral, et enfin une analyse informatisée d’équilibre général pour identifier les effets bénéfiques globaux.

Le tableau 1 indique le nombre de biens couverts par le SPG et pour lesquels le tarif NPF est supérieur à zéro. En d’autres termes, le tableau inclut uniquement les biens pour lesquels une «préférence effective» est possible et montre si celle-ci est octroyée ou non dans le cadre de chacun des trois régimes du SPG. C’est l’initiative TSA qui présente la plus forte amplitude, puisqu’elle couvre quasiment l’ensemble des 11 107 produits pour lesquels il existe un tarif NPF positif. C’est le SPG standard qui s’applique au nombre le plus faible de produits (9 920), le SPG+ se situant à un niveau intermédiaire (10 018). Tableau 1. L’amplitude du SPG de l’UE (statut des lignes tarifaires avec un taux NPF > 0 en 2008)

Nombre de lignes tarifaires Pourcentage de lignes tarifaires avec un taux NPF > 0

SPG SPG+ TSA SPG SPG+ TSAPas de couverture par le SPG 1 187 1 089 23 10,7 % 9,8 % 0,2 %Franchise de droits grâce au SPG 4 781 9 717 11 054 43,0 % 87,5 % 99,5 %Tarif SPG préférentiel mais positif 5 139 301 30* 46,3 % 2,7 % 0,3 %Total (lignes avec un taux NPF > 0) 1117 301 11 107 100 % 100 % 100 %*Ces lignes comportent des tarifs préférentiels spécifiques pour le sucre et le riz.Sources: adapté de CARIS, 2010, tableau 2.2.

Le programme TSA est également celui qui présente la plus grande profondeur puisque l’UE s’abstient d’imposer des tarifs ou des quotas sur la plupart des importations. Le régime SPG+offre aussi à ses bénéficiaires des tarifs ad valorem à taux zéro pour presque tous les biens importés dans le cadre de ce régime et supprime également la quasi-totalité des droits spécifiques8.

7 Des données similaires sont disponibles dans le domaine public depuis quelques années, mais uniquement pour des groupes

de produits plus agrégés, correspondant à un code à 8 chiffres. Puisque les tarifs (et les préférences) appliqués par l’UE varient parfois entre les «marchandises» des sous-groupes à 10 ou à 8 chiffres, les données accessibles publiquement ne permettent pas d’identifier précisément à quel traitement sont soumises toutes les importations depuis les États bénéficiaires. Les données publiques ne permettent pas non plus de déterminer quel régime préférentiel a été sollicité lorsqu’un pays est admissible à plus d’un système. À l’inverse, les données publiées par les États-Unis sont précises à un niveau de 10 chiffres et permettent d’identifier le régime choisi lorsque plus d’un système était disponible.

8 Il existe une exception à la suppression des droits ad valorem: les crevettes congelées (code SH 030613), pour lesquelles le taux SPG+ s’élève à 3,6 % ad valorem. Pour les cas où un produit est uniquement soumis à un droit spécifique, celui-ci est supprimé si le produit est couvert par le régime SPG+. En revanche, lorsqu’un produit est soumis à un droit mixte (composé d’un tarif ad valorem et d’un droit spécifique), ce dernier n’est pas réduit.


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Le traitement des biens couverts par le SPG est différent s’ils sont considérés comme «sensibles». La sensibilité d’une marchandise est déterminée par le fait qu’elle soit ou non produite dans l’UE et par le degré de compétitivité des producteurs européens. Ce système, assorti de la graduation sectorielle mentionnée dans l’encadré 1, tient compte du fait que les bénéficiaires du SPG présentent d’énormes variations dans leurs revenus et leur compétitivité (encadré 3).

Box 3. Le vaste éventail des bénéficiaires du SPGL’octroi de préférences dans le cadre du SPG va à l’encontre du principe NPF de l’OMC mais cette pratique est justifiée, dans les traités de l’organisation, par la clause dite d’habilitation, qui permet aux États développés de proposer une aide commerciale exceptionnelle aux pays en développement. Depuis les quelques dizaines d’années depuis lesquelles cette clause a été adoptée, certains «pays en développement» ont connu une croissance très rapide. L’Figure 1 montre que même certains des PMA bénéficiaires du programme TSA affichent désormais un PIB par habitant plus élevé que celui de l’État membre de l’UE pour lequel ce chiffre est le plus bas. Ce paradoxe est largement le fait d’un nombre restreint de petits pays exportateurs de pétrole (comme le Qatar ou les Émirats arabes unis) ou de services (comme les Seychelles ou Antigua-et-Barbuda), qui affichent un PIB par habitant très élevé. La plupart des nouveaux exportateurs émergents (mais pas tous) de produits manufacturés (comme l’Inde ou le Brésil) possèdent en revanche un revenu par habitant plus faible que celui des États membres de l’UE.Quoi qu’il en soit, l’Europe se pose aujourd’hui la question de l’exclusion de certains États du SPG, au titre de la graduation (à l’instar de ce qui s’est passé pour la Corée du Sud). Le SPG constituant une politique autonome, l’UE est habilitée à la réviser comme elle le souhaite. Cependant, tout changement pourrait être contesté devant l’OMC. Tous les bénéficiaires actuels sont considérés par l’OMC comme des «pays en développement» et cette classification ne peut être modifiée sans leur consentement. Il ressort clairement de la comparaison avec les régimes de SPG des autres que tous les États n’incluent pas l’ensemble des pays classés comme en développement par l’OMC dans leursaccords préférentiels. Cet élément ne préjuge toutefois pas du fait qu’une modification de son régime par l’UE pourrait ou non être remise en cause (au motif qu’elle ne serait pas permise par la clause d’habilitation) ou qu’une contestation de ce type serait ou non susceptible d’aboutir (obligeant l’UE à revenir sur sa décision ou à offrir une compensation). Comme le montre l’Figure ci-dessous, il pourraits’avérer difficile de justifier l’exclusion du SPG d’un pays comme l’Inde, sans en écarter également les nombreux pays affichant des revenus par habitant plus élevés.C’est peut-être pour cette raison que l’UE a privilégié, par le passé, le retrait des préférences dans certains secteurs, au titre de la graduation, pour des pays pauvres mais compétitifs dans desdomaines d’activité donnés. C’est le cas de la Chine pour quatorze grandes sections de produits, du Brésil pour deux sections et de l’Indonésie, de l’Inde, de la Malaisie, de la Thaïlande et du Viêtnam pour une section chacun.


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Les produits non sensibles bénéficient d’un accès en franchise de droits de douane, sauf pour la composante agricole des tarifs mixtes, quels qu’ils soient (c’est-à-dire les tarifs composés de deux éléments ou plus, comme un taux ad valoremassorti d’un droit spécifique ou d’un prélèvement agricole). Les produits sensibles bénéficient d’une réduction tarifaire fixe de 3,5 points de pourcentage sur le taux NPF ad valoremcorrespondant (encadré 1), sauf pour les secteurs du textile et de l’habillement, pour lesquels la réduction correspond à 20 % du tarif NPF applicable; il existe aussi normalement une réduction de 30 % des droits spécifiques.9

Le tableau 2 montre le résultat de ces variations et répertorie la proportion de lignes tarifaires correspondant à chaque barème appliqué dans le cadre du système NPF et de chacun des trois régimes du SPG10. Ainsi, 22 %des lignes sont soumises à un tarif NPF de 0 %. Les préférences accordées par le SPG permettent de faire passer la part des biens en franchise de douane à 56 % pour les pays admissibles au SPG standard, à 90 % pour ceux qui bénéficient du SPG+ et à près de 100 % pour les PMA visés par le TSA. Pas moins de 88 % des lignes sont soumises à des tarifs inférieurs ou égaux à 10 % dans le cadre du SPG standard (contre 60 % pour le régime NPF). Ce chiffre atteint 93 % pour le SPG+.

La profondeur des préférences du SPG dépend du niveau des tarifs NPF et des dispositions spécifiques du SPG. Une baisse tarifaire limitée, dans le cadre du SPG standard, pour un produit sensible soumis à un tarif NPF élevé, peut se traduire par un avantage commercial plus conséquent pour le bénéficiaire que, par exemple, un accès en franchise de droits pour un produit soumis à un tarif NPF faible. C’est pourquoi les préférences sont très fortement concentrées sur un nombre restreint de sections, qui se distinguent par un tarif NPF cher

9 Le taux préférentiel du droit de douane est arrondi à l’inférieur, à la première décimale. Lorsque la réduction appliquée

donne lieu à un résultat inférieur ou égal à un taux ad valorem de 1 % ou à 2 euros, le droit de douane est suspendu. Pour les cas où il existe un droit maximum et minimum, le niveau maximum ne fait pas l’objet d’une réduction mais le minimum ne s’applique pas. Aucune réduction ne s’applique à la composante spécifique des droits mixtes.

10 Pour certains biens soumis à des droits mixtes, le CARIS a calculé des équivalences ad valorem, qui ont été utilisées pour réaliser le tableau 2. Les cas pour lesquels cela n’a pas été possible sont signalés à la dernière ligne du tableau.

Figure 1. PIB par habitant des pays bénéficiaires du SPG en PPA (dollars internationaux courants), 2009

01,0002,0003,0004,0005,0006,0007,0008,0009,000

10,00011,00012,00013,00014,00015,00016,00017,00018,00019,00020,00021,00022,00023,00024,00025,00026,00027,00028,00029,00030,00031,00032,000

Std GSP GSP+ EBA

Min Max

= Lowest EU MS (Bulgaria $13,333)

Brazil

Indonesia

China

India

Malaysia

Vietnam

Thailand

Qatar ($91,379)↑

Ghana Nicaragua

Panama

Congo DR

Eq. Guinea

Source: Banque mondiale, Indicateurs du développement dans le monde (en ligne), données disponibles pour 61 des 109 bénéficiaires du (seul) SPG, pour l’ensemble des 15 bénéficiaires du SPG+ et pour 46 des 50 bénéficiaires du TSA, ainsi que pour 25 des 27 États membres de l’UE.


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et un tarif SPG faible, ou en tout cas moins élevé.C’est ce que montre l’Figure 2, où la longueur de la barre indique, pour chaque grand groupe de produits11 et en fonction du régime SPG, l’avantage concurrentiel (ou «marge de préférence») accordé aux bénéficiaires par rapport aux fournisseurs qui acquittent les tarifs NPF. La longueur des barres est proportionnelle à la différence moyenne, exprimée en points de pourcentage, entre le système NPF et le régime SPG correspondant, pour l’ensemble des produits visés par le groupe. Par exemple, le tarif NPF moyen pour les produits des industries alimentaires (section IV) est supérieur de 5,6 points de pourcentage à la moyenne du SPG standard et de, respectivement, 14,8 et 17 points par rapport au SPG+ et au TSA. Il s’agit du groupe de produits pour lesquels la marge de préférence du SPG standard est la plus importante et du seul groupe où elle est supérieure à 5 points de pourcentage. Il s’agit également du groupe présentant la marge de préférence la plus élevée pour le SPG+ et la deuxième marge la plus forte pour le TSA (après la section I – produits du règne animal – à 17,3 points). Les deux régimes SPG+ et TSA accordent des marges de préférence significatives (11,2 points) par rapport au NPF (et 9 points par rapport au SPG standard) pour l’habillement (section XIb). Enfin, dans six autres groupes, le SPG+ et le TSA octroient une marge de préférence de plus de 5 points de pourcentage par rapport aux taux NPF. À l’inverse, aucun des régimes SPG n’a accordé de marge de préférence aux pâtes de bois (section X) en 2008 car le tarif NPF était alors nul.

Figure 2. Marges de préférence par grand secteur par rapport aux taux NPF en 2008

11 Défini au niveau des sections du SH – voir la note de bas de page 6.

Tableau 2. Part des lignes tarifaires par régime et niveau du tarif, 2008

Barème tarifaire NPF SPG SPG +

TSA

Tarif = 0 22,21 55,73 90,28 99,62 Tarif >0–5 28,21 18,52 2,01 0,23 Tarif >5–10 29,11 13,38 0,72 0,06 Tarif >10–15 8,56 4,09 0,61 0,03 Tarif > 15 7,64 4,27 2,52 0,06 Pas de taux ad valorem calculéa 4,27 4,01 3,86 0,01 Note:(a) Ces lignes sont soumises à des droits

spécifiques ou à d’autres prélèvements et leCARIS n’a pas été en mesure de déterminer des taux ad valorem équivalents.

Sources: adapté de CARIS, 2010: tableau 2.4.


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0 2 4 6 8 10 12 14 16 18

XXI Works of Art, collectors' piece...

XX Miscellaneous manufactured articles

XVIII Optical, photographic,... Instruments

XVII Vehicles, aircraft, vessels, transport

XVI Machinery and mechanical appliances

XV Base metals and articles of base metal

XIX Arms and ammunition;

XIV Pearls, precious, semi-precious stones

XIII Articles of stone, plaster, cement,...

XII Footwear, headgear, umbrellas...

XIb Textile articles (clothing)

XIa Textiles

X Pulp of wood or other fibrous...

VIII Raw hides and skins, leather, furskins

VII Plastics and Articles thereof

VI Products of the chem... & allied inds

V Mineral products

IX Wood and articles of wood

IV Prepared foodstuffs;

III Animal or vegetable fats and oils

II Vegetable products

I Live animals; animal products

Margin of preference (percentage points)

GSP GSP+ EBA

Source: tiré des donnes de CARIS, 2010: tableau 2.6.

Le régime SPG+ vise des objectifs plus larges que la simple promotion des échanges et de l’investissement. Son existence est justifiée par le souci d’apporter une aide plus importanteque ne le prévoient les normes aux pays hors PMA qui déploient des efforts significatifs pour adopter des politiques environnementales durables, pour favoriser la répartition équitable des bénéfices commerciaux et pour promouvoir les droits humains et civiques (encadré 4). Ces objectifs complémentaires constituant la seule composante «non automatique» du système SPG et suscitent l’intérêt des acteurs concernés. Deux questions se posent à son endroit: l’adoption de conventions internationales spécifiques peut-elle être assimilée à la réalisation effective des objectifs visés par ces dernières et l’UE a-t-elle la capacité d’effectuer un suivi de leur mise en œuvre? En cas de réponse positive à ces deux questions se pose une troisième interrogation: cette démarche peut-elle être élargie de manière à octroyer une aide encore plus conséquente en vue d’atteindre des objectifs environnementaux, sociaux et politiques souhaitables? Cette troisième inconnue devient aujourd’hui encore plus importante avec le renouvellement du SPG et nous y reviendrons en conclusion de cette étude.

Encadré 4. Le SPG+Pour être admissible au SPG+ (les pays pouvant faire acte de candidature lorsque les listes sont «ouvertes» à échéances régulières), un État doit satisfaire à un certain nombre de critères positifs ou négatifs. Ainsi, sont exclus de ce système tout État classé comme pays à haut revenu ou qui n’est pas considéré par l’UE comme vulnérable, c’est-à-dire tout pays répondant aux deux critères suivants: (a) les cinq principales sections de ses exportations vers l’UE qui sont couvertes par le SPG doivent

représenter plus de 75 % de la totalité de ses exportations couvertes par le SPG; (b) ses exportations qui sont couvertes par le SPG doivent représenter moins de 1 % des importations


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totales de l’UE dans le cadre du SPG.Le CARIS a estimé que ces «critères de vulnérabilité» «négatifs» étaient cohérents avec le souci de sélection de petits pays enclavés, facilement touchés par des chocs des termes de l’échange, et présentant des exportations faiblement diversifiées en termes de produits. En revanche, ces critères ne sont pas fortement corrélés au revenu par habitant. Ce point n’est toutefois pas particulièrement problématique puisque la plupart des pays les plus pauvres sont classés comme vulnérables.En guise de critère positif, les pays classés comme vulnérables selon cette définition doivent avoir ratifié et mettre effectivement en place 27 des principales conventions internationales (et doivent fournir des informations complètes sur la législation et les autres mesures déployées visant à assurer leur application). D’après la Commission, les 27 conventions ont été sélectionnés pour leur caractère relatif «au développement durable, y compris les conventions de base en matière de droits de l’homme (accords consistant à promouvoir les droits politiques, sociaux et économiques, à combattre la torture et les discriminations sur la base de la race, du sexe, et à promouvoir la protection des femmes et des enfants), et des droits des travailleurs ainsi que certaines conventions relatives à la protection de l’environnement (par exemple les conventions destinées à combattre les trafics d’espèces menacées et à protéger la couche d’ozone), et les différentes conventions relatives à la lutte contre la production et le trafic de drogue illicites, qui constitue évidemment une importante priorité en matière de développement». La Commission estime que ces conventions «sont celles qui comportent des mécanismes réguliers et suivis d’évaluation de leur mise en œuvre, effectuée par les organismes internationaux correspondants»12.Si cette argumentation est plausible, nous ne sommes pas parvenus à trouver d’analyse comparative de ces conventions par rapport à d’autres, ni de solution de substitution permettant de déterminer si le régime politique, social et environnemental d’un pays était de nature à favoriser le développement durable. Nous n’avons pas non plus trouvé d’étude établissant dans quelle mesure cette série de conventions couvrait l’ensemble des dimensions concernées tout en évitant les effets de double emploi. Jusqu’à présent, la Commission s’est penchée sur deux cas pour lesquels il existait des preuves d’une mise en œuvre incomplète des conventions. Dans le cas du Sri Lanka, la Commission a estimé, en octobre 2008, que certains éléments justifiaient l’ouverture d’une enquête concernant l’application effective de certaines conventions sur les droits humains, notamment le Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP), la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants (CCT) et la Convention relative aux droits de l’enfant (CRC). L’enquête de la Commission s’est achevée au bout d’un an, sur la conclusion que la PIDCP, la CCT et la CRC n’avaient pas été appliquéesde manière effective au cours de la période d’examen. En décembre 2009, elle a adopté une proposition visant à suspendre temporairement les avantages accordés au Sri Lanka dans le cadre du SPG+. Dans un communiqué de presse en date du 5 juillet, la Commission a déclaré regretter que le gouvernement du Sri Lanka ne lui eût pas proposé un moratoire sur le retrait des préférences en échange d’avancées tangibles et durables sur un certain nombre de questions en suspens et, le 15 août, le Sri Lanka a été radié de la liste des bénéficiaires du SPG+ dans la base de données en ligne de l’UE sur les tarifs douaniers (TARIC).Dans le cas d’El Salvador, la Commission a été informée en novembre 2007 que la Cour suprême du pays avait arrêté que certaines dispositions de la Convention n° 87 de l’Organisation internationale du travail (OIT), concernant la liberté syndicale et la protection du droit syndical, étaient incompatibles avec l’article 47 de la constitution. En mars 2008, suite à un examen préliminaire, la Commission a lancé une enquête sur les conséquences juridiques de cette décision, afin de déterminer si une suspension temporaire des avantages du SPG+ était justifiée. En octobre 2009, soit 18 mois plus tard, la Commission a adopté une décision pour mettre un terme à l’enquête, étant parvenue à la conclusion que la ratification de la convention n° 87 de l’OIT par El Salvador demeurait valide et que la constitution avait été réformée de manière à lever les principaux obstacles à sa mise en œuvre effective. La Commission a donc estiméqu’une suspension du SPG+ n’était pas justifiée.

2.2 L’impact potentiel du SPG

12 «Pays en développement, commerce international et développement soutenable: le rôle du système de

préférences généralisées (SPG) de la Communauté pour la décennie 2006/2015», COM(2004) 461, Final, Bruxelles 7 juillet 2004 (http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2004/july/tradoc_117929.pdf: p10)


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L’impact du SPG étant en partie déterminé par des facteurs extérieurs au système, ses effets objectifs doivent être mesurés en prenant pour référence le résultat qui pourrait en être raisonnablement attendu, au vu des caractéristiques spécifiques du régime et du contexte global dans lequel il est appliqué. Ce cadre de référence doit tenir compte du fait que l’impact du SPG, dans quelque pays que ce soit, dépend de quatre facteurs:

1. la marge de préférence disponible pour ce pays dans le cadre du régime SPG qui lui offre le plus de préférences parmi ceux auxquels il est admissible;

2. le fait que le pays soit ou non en mesure (ou qu’il puisse le devenir) de fournir de manière concurrentielle des biens pour lesquels il bénéficie d’une préférence;

3. les autres dispositifs tarifaires européens plus avantageux que le système NPF auxquels il est admissible;

4. l’importance effective (ou potentielle) du marché européen pour ce pays.

L’association de ces quatre facteurs donne lieu à une situation différente selon les États. Par exemple, les PMA bénéficient fortement du premier facteur puisque l’initiative TSA offre une marge de préférence substantielle par rapport au NPF, au SPG standard, voire au SPG+. Il serait alors possible de considérer que ce sont les PMA qui bénéficient le plus du SPG et de conclure à un échec du système si des éléments venaient à démontrer un impact limité de l’initiative TSA. Ce raisonnement serait toutefois erroné.

De nombreux PMA sont peu performants vis-à-vis du second facteur, c’est-à-dire leur capacité d’offre. L’éventail de leurs exportations concurrentielles est souvent limité et concentré sur des biens pour lesquels la marge de préférence du TSA est faible car les tarifs NPF appliqués par l’UE sont modestes, voire nuls. Cette situation reflète simplement le fait que l’une des raisons pour lesquelles ces pays sont peu développés est que leurs exportations sont dominées par des matières premières qui ne sont pas produites, ou en quantité insuffisante, en Europe et qui doivent donc être importées (d’où le fort intérêt de l’UE à les accepter en franchise de douane). À l’inverse, certains États de plus grande taille, qui sont uniquement admissibles au SPG standard, peuvent tirer un avantage plus conséquent des préférences plus limitées qui leur sont accordées. Comme l’indique l’Figure 2, le groupe de produits affichant la marge de préférence le plus élevé dans le cadre du SPG standard est celui des produits des industries alimentaires, bien que de nombreux articles de ce groupe soient sensibles et ne fassent donc l’objet que d’une simple réduction tarifaire, et non d’un accès en franchise de droits.

En 2008, les 41 PMA du groupe des pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) ont également enregistré des chiffres modestes du fait du troisième facteur, la disponibilité des autres préférences, jusqu’à la fin 2007. Leurs conditions d’accès dans le cadre de l’accord de partenariat de Cotonou (AC) étaient aussi bonnes que celle du TSA pour la plupart, si ce n’est la totalité, de leurs exportations. Pour les exportateurs des pays ACP, il n’existait donc aucuneraison commerciale valable de remplir les formulaires TSA et, pour les importateurs européens, de privilégier les tarifs TSA plutôt que de continuer à utiliser les canaux commerciaux plus familiers et mieux assimilés de l’AC.

Ce point illustre le mécanisme essentiel selon lequel des pays bénéficiant, en théorie, de préférences substantielles dans le cadre du SPG n’en ont réalité pas besoin car ils disposent déjà d’un accès au marché qui est aussi bon, voire meilleur, grâce à un autre système(encadré 5). L’impact du SPG doit être évalué, non sur l’ensemble des pays en développement (ou tous les PMA pour le TSA), mais sur les États qui ont véritablement besoin du filet de sécurité que représente ce dispositif.


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La proportion des importations de l’UE qui entrent dans cette catégorie (c’est-à-dire les biens provenant de pays qui ont besoin du filet de sécurité du SPG) se voit encore réduite par le quatrième facteur, l’importance du marché européen. Pour certains pays, l’UE ne constitue pas un marché de premier plan. Le rapport du CARIS montre que l’UE constitue le marché d’arrivée de plus de 50 % des exportations d’environ un cinquième des États admissibles au SPG, mais que la proportion des pays pour lesquels l’Europe reçoit moins de 20 % des exportations est deux fois plus importante, et en représente un peu moins de la moitié13.

L’Figure 3 montre le lien existant entre les facteurs 1, 2 et 3. Ce schéma traite séparément chaque régime du SPG et indique la proportion des importations de l’UE provenant des pays bénéficiaires d’un accès préférentiel en 2008. Cette année-là, les importations de l’UE à partir des pays uniquement admissibles au régime standard du SPG (le premier diagramme) représentaient au total 679,6 millions d’euros14. Près des deux tiers de cette somme étaient composés de biens soumis à des tarifs NPF nuls, pour lesquels il n’est donc pas possible d’accorder de préférence. Les importations entrées en franchise de douane grâce au SPG nereprésentaient que 4 % du total, celles ayant bénéficié d’une réduction tarifaire grâce au SPG s’élevant également à 4 %. Enfin, 5 % sont entrées en franchise de droits, mais grâce aux ALE contractés par certains des bénéficiaires et non au SPG.

Les importations des pays pouvant prétendre au régime SPG+ (second diagramme) ont étébeaucoup moins conséquentes et représentaient moins de 4 % du total de celles soumises au 13 CARIS, 2010 (voir note 1): annexe 4, tableau A.3.

Encadré 5. Le SPG, un «filet de sécurité»Les pays qui utilisent effectivement le SPG sont moins nombreux que ce que les statistiques de l’encadré 1 ne laissent entendre. Ce phénomène n’est pas révélateur d’une défaillance du SPG mais s’explique par le fait que les exportateurs de ces États peuvent également bénéficier d’autres régimes commerciaux proposés par l’UE. Ainsi, les exportations du Lesotho sont actuellement admissibles à trois systèmes européens, outre la clause NPF. En effet, comme tous les autres pays en développement, celui-ci est couvert par le SPG standard; en tant que PMA, il est aussi admissible au TSA et, étant signataire de l’accord de partenariat économique (APE) intérimaire entre l’UE et la Communauté de développement d’Afrique australe, il bénéficie enfin d’un accès au marché en franchise de droits et de quotas selon les termes de cet accord. Deux de ses pays voisins, leBotswana et le Swaziland, sont admissibles à deux régimes proposés par l’UE: le SPG standard et le TSA. L’autre État voisin, l’Afrique du Sud, peut également prétendre à deux régimes européens: le SPG standard et son accord de libre-échange (ALE) bilatéral contracté avec l’UE. En pratique, les exportateurs n’utilisent pas les régimes qui font double emploi mais qui leur sont moins favorables (le SPG standard dans les exemples ci-dessus) et choisissent parmi les systèmes qui leur sont également préférentiels, sur la base de leur praticité et des habitudes.

En d’autres termes, de nombreux pays admissibles au SPG standard n’ont pas recours à ce système, pas au motif que celui-ci serait inadapté ou défaillant, mais parce que ces États ont à leur disposition un régime plus favorable. De même, certains pays pouvant prétendre au SPG+ ou au TSA n’en font pas usage si les autres accords qu’ils ont contractés leur sont aussi favorables, voire davantage. Il est donc plus pertinent d’envisager le SPG comme un filet de sécurité. Il assure un accès préférentiel minimum au marché européen pour tous les pays en développement, plus avantageux que les conditions octroyées aux États (principalement des pays développés) soumis au traitement NPF. De la même manière, les PMA et les bénéficiaires du SPG+ disposent d’un filet de sécurité qui leur garantit une «préférence minimum» plus élevée. Si toutefois l’un de ces pays peut prétendre à un régime plus avantageux que le SPG (par exemple un ALE), il n’a pas besoin d’utiliser le filet desécurité du SPG, qui demeure néanmoins disponible pour ceux qui en ont besoin.


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SPG standard. La part des biens visés par des tarifs NPF nuls, pour lesquels le SPG ne peut accorder de préférence, était semblable (61 %). En revanche, la proportion des biens pour lesquels un tarif NPF positif aurait dû être acquitté mais qui sont en réalité entrés en franchise de droits grâce au SPG+ était six fois plus élevé, à 22 %. Cependant, 13 % des biens n’étaient pas couverts par le SPG+ et ont été soumis au taux plein (positif) du tarif NPF. Enfin, 3 % des importations ont bénéficié d’un accès préférentiel au titre du SPG+ mais ont tout de même été soumises à des droits tarifaires dans une certaine mesure (voir la note 8).

C’est un tableau comparable qui se dégage du TSA (troisième diagramme). Les importations de l’UE à partir des PMA se sont situées à un niveau équivalent à celles provenant des pays bénéficiaires du SPG+ et les biens concernés ont, dans leur majorité (63 %), été soumis à des tarifs NPF nuls (et n’ont donc pas bénéficié d’une préférence). Les biens de la seconde catégorie la plus importante (23 %) auraient entraîné le paiement de tarifs NPF positifs en l’absence du SPG mais sont entrés en franchise de douane grâce à ce dernier. D’autres accords de préférence ont permis de faire entrer 6 % des importations en franchise de droits, le reste des biens (6 %) ayant été soumis à des droits NPF positifs. L’explication réside peut-être dans le fait qu’en 2008, certaines restrictions temporaires résiduelles sur le riz et le sucre étaient encore appliquées ou que les négociants ont négligé de solliciter l’application du TSA pour leurs marchandises, une éventualité évoquée ci-dessous.

En bref, le SPG ne pouvait potentiellement offrir un accès préférentiel qu’à environ un tiers des importations européennes à partir des pays bénéficiaires (deux tiers d’entre elles étant soumises à des tarifs NPF nuls). Cette part a été encore davantage réduite car une partie des importations (de 6 % pour le TSA à 22 % pour le SPG standard) a déclenché le paiement de tarifs NPF positifs à taux plein. Ce phénomène s’explique peut-être par le fait que les négociants n’ont pas utilisé la préférence ou, en particulier dans le cas du SPG standard et du SPG+, que les biens concernés n’étaient pas couverts par le système. La part des importations qui onteffectivement bénéficié d’un accès préférentiel (dans le cadre du SPG ou d’un autre régime) a varié de 13 % pour le SPG standard à 25 % pour le SPG+ et 29 % pour le TSA.

14 Bien que, comme l’explique l’encadré 4, certains de ces pays pouvaient prétendre à d’autres régimes préférentiels que le SPG.


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2.3 L’impact effectif du SPG

L’étude du CARIS présente des preuves solides attestant l’impact positif du SPG. Elle montre que les accords préférentiels peuvent être efficaces pour accroître les exportations et la prospérité des PMA, que les taux d’utilisation sont généralement élevés, que les exportateurs des PMA tendent à bénéficier des marges de préférence accordées et que les pays qui font acte de candidature au SPG+ essaient de ratifier les conventions appropriées.

L’une des conclusions essentielles du rapport est que les exportateurs tirent aussi avantage des préférences sous la forme de hausses de prix. Le SPG correspond effectivement à un allégement fiscal sur les importations et, jusqu’à présent, peu d’informations ont été publiées sur la manière dont ces bénéfices sont répartis parmi les différents acteurs de la chaîne de distribution: consommateurs, détaillants, importateurs, expéditeurs, exportateurs et producteurs. L’étude du CARIS montre que les pays exportateurs s’approprient entre la moitié et la totalité du transfert. Il semble également que ce système exerce une incidence sur la croissance des exportations. Ces dernières années, l’augmentation des échanges et de l’investissement avec l’UE a été plus fortepour les pays bénéficiaires d’accords préférentiels que pour les autres. Cette hausse des échanges varie d’un niveau tout juste supérieur à 10 % pour les États ACP à près de 30 % pour le groupe des pays admis au SPG+. Malgré cette augmentation du volume et du rendement des exportations, l’étude n’a pu trouver que peu d’éléments montrant que les régimes préférentiels de l’UE avaient p e r m i s une diversification des exportations et leur ouverture à de nouveaux produits.

Figure 3. Utilisation des accords préférentiels par type de régime en 2008Source: tiré des données de CARIS, 2010: tableau 2.7

64%

22%

4%4%

5%

0% 1%

GSP: total imports €679.6 mn

MFN=0

MFN>0

GSP=0

GSP>0

Other pref=0

Other pref>0

Unknown

61%13%

22%

3%1%

GSP+: total imports €23.3 mn

MFN=0

MFN>0

GSP+=0

GSP+>0

Unknown

63%6%

23%

0%6%

2%

EBA: total imports €24.3 mn

MFN=0

MFN>0

EBA=0

EBA>0

Other pref=0

Unknown

GSP: total imports €679.6 mn

GSP+: total imports €23.3 mn

EBA: total imports €24.3 mn


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En relation avec ce point, et ce n’est pas une surprise au vu de ce qui a été évoqué précédemment, l’impact des régimes du SPG est focalisé sur un petit nombre de pays exportant un éventail limité de biens. En effet, ces régimes n’offrent une marge de préférence significative que pour un faible nombre de groupes de produits, exportés par un petit nombre d’États ne disposant pas d’un accès équivalent ou plus favorable en dehors du SPG. Il ressort des modèles établis par le CARIS que parmi les bénéficiaires du TSA, ce sont le Cambodge et le Bangladesh qui sont les plus avantagés, alors que parmi les pays pouvant prétendre au SPG+, ceux qui tirent le mieux leur épingle du jeu sont l’Équateur et le Costa Rica. Les gains sont considérablement moins importants pour les pays admissibles au seul SPG standard, étant donné les marges de préférence relativement faibles que celui-ci permet d’obtenir. L’impact de croissance le plus substantiel est observé dans les secteurs du textile, de l’habillement et du cuir du Cambodge et du Pakistan (ainsi que dans les régions qui bénéficient aussi d’autres accords préférentiels en dehors du SPG, en Europe orientale et méridionale et en Afrique du Nord). Des effets significatifs ont également été enregistrés au niveau des échanges et de la production pour un sous-ensemble de matières premières agricoles (notamment les fruits et les légumes en Équateur, au Costa Rica et en Argentine).

Globalement, le CARIS a trouvé qu’il existait cinq secteurs pour lesquels les échanges relevant des trois régimes du SPG représentaient plus de 20 %15 des importations totales de l’UE: les chaussures (28 %), l’habillement (20 %) les graisses animales et végétales (28 %), les animaux vivants (23 %) et les peaux brutes (20 %). Ces volumes représentent plus de 10 % des importations de l’UE pour trois autres secteurs: les plastiques (14 %), les produits des industriesalimentaires (13 %) et le textile (11 %). Le régime du TSA est particulièrement important dans le secteur de l’habillement (section XIb) puisqu’il représente 7 % des importations (un chiffre qui n’inclut pas les importations depuis les PMA dans le cadre d’accords préférentiels autres que le SPG).

Cette concentration des bénéfices du SPG sur quelques exportateurs seulement pourrait bien expliquer la manière dont son impact est perçu parmi les diverses parties prenantes de l’UE. Globalement, l’incidence sur l’Union est faible, ce qui n’est pas étonnant au vu de la faible part représentée par les exportations SPG provenant de pays compétitifs. Le CARIS a réalisé plusieurs simulations portant sur de nouvelles mesures de libéralisation en utilisant des modèles d’équilibre général. Les éventualités examinées variaient d’un extrême à l’autre, c’est-à-dire de la suppression du SPG à la levée de l’ensemble des droits sur les importations depuis les pays bénéficiaires. L’une des conclusions de cette analyse est que «dans tous les scénarios étudiés, les gains de prospérité agrégés pour l’UE sont négligeables» (page 10, paragraphe 29).Parallèlement, dans les secteurs où les importations couvertes par le SPG sont concentrées, des pressions concurrentielles significatives pourraient dès lors peser sur les fournisseurs européens de biens similaires. Les consultations publiques menées sur le SPG révèlent une différence de perception très nette entre les importateurs et certains producteurs européens.

L’une des conclusions importantes pour la mise au point du nouveau règlement est que les taux d’utilisation sont généralement élevés, mais pas pour tous les pays, et qu’ils sont positivement corrélés au niveau du tarif et à celui de la marge de préférence. Le rapport conclut que la sous-utilisation «ne constitue pas un facteur majeur de réduction des bénéfices potentiels tirés du SPG existant»16.

Parmi les 14 pays admissibles au SPG+ en 2008, les taux d’utilisation atteignent 90 % pour sept d’entre eux, plus de 80 % pour quatre de ces États, plus de 70 % pour deux bénéficiaires et 15. Arrondi à zéro décimale.16 CARIS, 2010 (voir la note 1): synthèse, paragraphe 27.


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enfin presque 70 % pour le pays restant17. Pour les groupes de pays bien plus nombreux pouvant prétendre aux deux autres régimes, la situation est plus complexe, comme l’illustrent les tableaux 3 et 4, qui portent sur les pays admissibles, respectivement, au TSA et au SPG standard. Ces tableaux indiquent, pour une sélection d’États, le lien entre l’utilisation du SPG et la part de leurs exportations qui bénéficient d’une «préférence effective» grâce à ce système: le tarif NPF est positif mais le pays ne l’acquitte pas (ou pas en totalité) car il dispose d’un accès préférentiel dans le cadre du régime SPG auquel il a droit. Ainsi, si un État est placé dans une cellule située à la droite d’un tableau, cela signifie qu’une proportion très forte de ses exportations est couverte par des «préférences effectives»; à l’inverse, pour ceux qui figurent dans la partie gauche du tableau 3 (qui porte sur le TSA), leurs exportations vers l’UE contiennent une forte proportion de biens soumis à des tarifs NPF nuls. De même, un État situé dans une cellule au bas d’un tableau présente un taux d’utilisation élevé.

Les pays sont répartis entre les deux tableaux en fonction de leur régime SPG (tous ceux qui sont répertoriés dans le tableau 3 sont donc des PMA et ceux qui figurent dans le tableau 4 ne peuvent prétendre qu’au seul SPG standard). Pour éviter les problèmes de superposition des systèmes de préférences évoqués ci-dessus, les tableaux tiennent compte de l’utilisation de l’ensemble des accords préférentiels dont chaque pays peut bénéficier. Par exemple, le tableau 4 indique qu’une part élevée des exportations de Belize est susceptible de bénéficier de préférences, mais la plupart de ces flux sont en réalité exclus du SPG standard et les conditions favorables accordées à ce pays sont liées à son statut de signataire de l’APE conclu entre l’UE et le Forum des Caraïbes.

Tableau 3. Couverture et utilisation des préférences: le TSA

Part des échanges avec l’UE admissible au SPG ou à d’autres préférences <10 <25 % <50 % <75 % <100 %

<10 % Tchad, Timor oriental, Libéria, Somalie, Soudan, Niger, Sierra Leone

Kiribati Tuvalu

<25 % Samoa <50% Guinée,

Afghanistan Bhoutan

<75 % Bénin, Angola, Burundi,République démocratique du Congo

Guinée-Bissau, Mali

Haïti République Centrafricaine

Util

isat

ion

<100 % Rwanda, Lesotho,Guinée équatoriale, Sao Tomé et Principe Burkina Faso

Togo, Mauritanie, Zambie

Comores, Éthiopie,Ouganda

Érythrée, Gambie, Djibouti, Tanzanie, Sénégal, Malawi, Îles Salomon

Madagascar,Yémen, Vanuatu, Népal, Mozambique, Cap-Vert, Laos,Cambodge, Bangladesh

Source: CARIS, 2010: tableau 3.1.

Tableau 4. Couverture et utilisation des préférences: le SPG standard

Part des échanges avec l’UE admissible au SPG ou à d’autres préférences<10 <25 % <50 % <75 % <100 %

17 La Bolivie, la Colombie, le Costa Rica, l’Équateur, El Salvador, la Géorgie, le Guatemala, le Honduras, la Mongolie, le

Nicaragua, Panama, le Pérou, le Sri Lanka et le Venezuela.


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<10 % Île Norfolk, Irak, Biélorussie, Îles Marshall, Samoa américaines, Bermudes, Wallis-et-Futuna, Nauru, Îles Cocos, Îles Caïmans, Îles Vierges britanniques

Antarctique, Niue Géorgie du Sud, territoire d’outre-mer, Brunei, Anguilla, Île Bouvet

Pitcairn, Îles Heard-et-McDonald et Îles McDonald, Macao, Palaos, Tonga, Guam, Îles Mariannes du Nord

<25 % Tokélaou Kirghizistan<50% Antigua-et-

Barbuda, Îles Cook Sainte-Hélène et dépendances

<75 % Azerbaïdjan, Chine, Russie, Libye, Nouvelle-Calédonie, Îles Vierges américaines, République du Congo

Trinité-et-Tobago Malaisie, Philippines, Émirats arabes unis, Jordanie, Terres australes et antarctiques françaises, Thaïlande, Indonésie

Oman, Mayotte, Viêtnam

Micronésie, Îles Turks-et-Caïcos, Saint-Christophe-et-Nevis

Util

isat

ion

<100 % Nigeria, Saint-Vincent-et-les-Grenadines, Syrie, Kazakhstan, Iran, Paraguay, Algérie, Gabon, Botswana

Qatar, Bahamas, Arabie saoudite, Uruguay, Brésil, Cameroun, Turkménistan, Ukraine, Argentine, Tadjikistan

Ghana, Grenade, Chili, Côte d’Ivoire, Territoire britannique de l’océan Indien, Suriname, Afrique du Sud, Koweït, République Dominicaine, Ouzbékistan, Antilles néerlandaises, Mexique, Aruba, Égypte, Liban

Polynésie française, Arménie, Inde, Montserrat, Papouasie-Nouvelle-Guinée, Barbade, Bahreïn, Zimbabwe, Cuba, Dominique, Tunisie, Guyane, Kenya

Moldavie, Namibie, Belize, Pakistan, Maroc, Îles Falkland, Maurice, Groenland, Sainte-Lucie, Swaziland, Fidji, Jamaïque, Seychelles

Source: CARIS, 2010: tableau 3.2.

La répartition des pays dans les tableaux est tout à fait prévisible. Les États avec une forte proportion d’exportations admissibles à des accords préférentiels (dans le cadre ou en dehors du SPG) tendent à présenter les taux d’utilisation les plus élevés. Quatre cinquièmes des 20 pays présents dans le tableau 3, pour lesquels 75 % ou plus de leurs exportations sont admissibles à un régime préférentiel, affichent effectivement les taux d’utilisation les plus élevés. La part des États du tableau 4 avec les mêmes caractéristiques est plus faible (58 %) mais la quasi-totalité de ceux qui se situent dans les cellules les plus à droite (avec une couverture préférentielle très forte et une faible utilisation) sont de très petits pays insulaires qui exportent extrêmement peu vers l’UE. Ces États sont peu incités à s’assurer que leurs exportations sporadiques vers l’UE obtiennent des préférences18.

Même s’il est possible de conclure que le SPG+ a encouragé la ratification de conventions, leCARIS considère dans son étude qu’il est trop tôt pour déterminer si la mise en œuvre des dispositions sociales et environnementales visées s’est véritablement améliorée. En outre, l’aide étrangère contribue fortement au financement des efforts déployés étant donné le caractère

18 Prenons l’exemple de Tuvalu (en haut à droite du tableau 3). D’après les données de ce pays, ses exportations de biens vers l’UE étaient nulles pour la période 2000-2005 (la dernière année pour laquelle des données d’exportation sont disponibles). En utilisant les données fournies par les partenaires commerciaux du pays (ce que l’on appelle les «données miroir») portant sur 2008, les importations de l’UE depuis Tuvalu ont atteint tout juste 399 000 dollars américains et ont représenté 10 % des importations depuis Tuvalu qui ont été enregistrées par l’ensemble des États déclarants.


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coûteux de nombre des projets requis par ces conventions (notification et collecte de données, plans d’action, etc.) et ces mesures ne pourraient être appliquées en l’absence de soutien extérieur. En ce sens, le SPG+ a peut-être eu une incidence directe, mais aussi indirecte (en motivant les donateurs à fournir des ressources pour la mise en place de ces mesures, sans quoi ces fonds ne seraient pas entrés dans les pays concernés).

2.4 Comparaison avec d’autres dispositifs de type SPG

Onze pays proposent des dispositifs de type SPG qui, étant autonomes, présentent tous de légères différences. Les principales caractéristiques du régime appliqué par l’UE ont étécomparées à celles des systèmes des autres États dans le tableau 5. Puisqu’il est bien connu que «le diable se cache dans les détails», il convient de n’accorder aux chiffres figurant dans ce tableau qu’une simple valeur indicative; la note (f) du tableau montre qu’il faut rester prudent car des limitations analogues s’appliquent à tous les autres SPG et expliquent les différences observées entre le nombre théorique et effectif des bénéficiaires19. Il convient également de noter que les chiffres du tableau 5 ne sont pas directement comparables avec ceux des tableaux 1 et 2, d’une part, parce qu’ils portent sur des années différentes et, d’autre part, car les groupes de produits sont davantage agrégés dans le tableau 520.

Les trois volets du SPG de l’UE couvrent 173 pays, soit un de moins que les deux régimes du Canada et cinq de moins que les trois dispositifs de la Turquie, mais plus que ceux de tous les autres acteurs répertoriés dans le tableau21. Les systèmes appliqués par les États-Unis22 ne couvrent que 129 États et ceux du Japon, 155.

19 Tous les SPG sont complexes et, dans la plupart des cas, se recouvrent partiellement avec d’autres régimes préférentiels (comme c’est le cas pour ceux de l’UE). Les données du tableau 5 ont été obtenues par un simple décompte des lignes tarifaires pour lesquels des préférences sont appliquées, dans le cadre du régime en question, par rapport au nombre total de lignes tarifaires soumises au traitement NPF d’après les derniers chiffres disponibles sur la base de données TRAINS de la CNUCED (codes à 8, 9 ou 10 chiffres en fonction des pays). Ces chiffres ne donnent qu’un aperçu indicatif des SPG non européens. Par exemple, dans le cas de l’Australie, les Îles Cook, Fidji, Nauru, Niue, la Papouasie-Nouvelle-Guinée, les Îles Marshall, la Fédération de Micronésie, les Îles Salomon et les Tonga ne sont bénéficiaires d’aucun des trois SPG mais ils sont couverts (tout comme Kiribati, Vanuatu, Tuvalu et Samoa, qui sont quant à eux bénéficiaires du SPG) par le système hors SPG applicable aux pays du Forum des îles du Pacifique. Nous avons inclus dans les régimes «SPG» les dispositifs qui nous semblaient, d’après la description qui en est donnée dans la base de données TRAINS, les plus similaires au SPG de l’UE (bien que les États concernés puissent parfois les classer comme non admissibles au SPG).20 Les données des tableaux 1 et 2 sont détaillées au niveau des codes à 10 chiffres, c’est-à-dire au niveau de précision maximum. Les chiffres du tableau 5 sont tirés des derniers barèmes tarifaires (lisibles électroniquement) publiés sur la base de données de la CNUCED, qui sont détaillés au niveau des codes à 8 chiffres dans le cas de l’UE.21 Après élimination des doublons, les trois régimes de l’Australie couvrent en réalité 170 États.22 Comme cela est souvent le cas pour l’UE, l’un des régimes de SPG des États-Unis a touché à son terme avant que le système destiné à lui succéder ne soit approuvé. Cependant, les dispositions permettant de gérer ce type d’incident diffèrent énormément entre les États-Unis et l’Union. Actuellement, le SPG des États-Unis n’est plus en vigueur (peut-être de manière temporaire) car le Congrès n’avait pas encore voté, début 2011, la prorogation de ce système, ni celle de la loi de préférence commerciale pour la région andine, ces deux régimes ayant expiré à la fin 2010. La vérification des tarifs appliqués par les États-Unis en février 2011 révèle que les taux du SPG sont toujours enregistrés, mais les importateurs doivent acquitter le taux plein des tarifs, tout en bénéficiant de la possibilité d’un remboursement si un nouveau SPG est voté et appliqué de manière rétroactive.


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Tableau 5. Principales caractéristiques des SPG de l’UE et des autres paysPourcentage des lignes tarifaires NPF non

nulles en 2010 cMarché Régime SPG a Nombre de

bénéficiaires b Couverture Franchise de

droitsDroits réduits

UE d SPG standard 109 84 % 42 % 42 %SPG + 15 85 % 82 % 3 %SPG pour les PMA (TSA) d

49 99.7 % 99.7 % –

Australie Standard (SPG 1 – DCS) 109 25 % 6 % 20 %SPG 2 (DC) e 56 97 % 89 % 8 %SPG pour les PMA 50 100 % 100 % –

Biélorussie SPG standard 86 25 % – 25 %SPG pour les PMA 49 25 % 25 % –

Canada SPG standard 125 63 % 20 % 43 %SPG pour les PMA 49 96 % 96 % –

Japon SPG standard 106 56 % 33 % 23 %SPG pour les PMA 49 61 % 61 % –

Nouvelle-Zélande SPG standard 91 15 % 4 % 10 %SPG pour les PMA 50 97 % 96 % 1 %

Norvège f SPG standard 75 84 % 36 % 48 %SPG pour les PMA/pays à faible revenu 64 100 % 100 % –

Fédération de Russie

SPG standard 96 27 % – 27 %

SPG pour les PMA 48 27 % 27 % –Suisse SPG standard 104 84 % 62 % 22 %

SPG pour les PMA 51 100 % 100 % –Turquie SPG standard 113 71 % 42 % 30 %

SPG+ 15 72 % 72 % –SPG pour les PMA 50 73 % 73 % –

États-Unis SPG standard 87 51 % 51 % –SPG pour les PMA 42 73 % 73 % –


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Comme dans le cas de l’UE, les autres acteurs proposent également plusieurs régimes au sein de leur SPG. La plupart disposent de deux tranches: une pour les PMA et une autre, moins généreuse, pour tous les autres pays en développement admissibles au SPG. Toutefois, à l’instar de l’UE, l’Australie propose également deux barèmes différents en plus de son taux plancher pour les autres pays couverts par son SPG. Le SPG de l’UE se distingue par une amplitude relativement importante, c’est-à-dire une bonne couverture des biens soumis à des tarifs NPF positifs (qui sont, comme nous l’avons vu précédemment, les seuls pour lesquels le SPG peut, par définition, offrir une préférence potentielle). Le SPG standard couvre 84 % des lignes soumises à des tarifs NPF positifs dans l’UE. La Norvège et la Suisse affichent le même niveau de couverture mais aucun autre acteur commercial ne propose un SPG de base présentant une amplitude aussi élevée. Seules 51 % des lignes tarifaires des États-Unis soumises à des taux NPF non nuls sont couvertes par la tranche inférieure du SPG, ce chiffre s’élevant à 56 % pour le Japon et à 63 % pour le Canada. En dehors de l’Australie, de la Norvège et de la Suisse (qui accordent des préférences aux PMA pour chaque produit soumis à un tarif NPF positif), le TSA de l’UE couvre également une proportion plus importante de lignestarifaires que dans tous les autres pays, même si certains se rapprochent très fortement de cette performance (comme la Nouvelle-Zélande, à 97 %, et le Canada, à 96 %).

L’association du nombre de pays couverts par le SPG de l’UE et de son amplitude révèle une bonne utilisation du système. D’après les chiffres du CARIS, la valeur des importations de

23 UNCTAD (2008). ‘Generalized System of Preferences: List of Beneficiaries’. New York and Geneva: United Nations (http://www.unctad.org/templates/WebFlyer.asp?intItemID =3765&lang=1)

Notes:(a) Les informations sur les différents régimes SPG disponibles et leurs bénéficiaires respectifs ont été obtenues à partir des

sources suivantes:UE: TARIC (http://ec.europa.eu/taxation_customs/dds2/taric/taric_consultation.jsp?Lang=fr&SimDate=20110210)Australie: service des douanes et de la protection des frontières de l’Australie (http://www.customs.gov.au/site/page5663.asp)Biélorussie, Fédération de Russie: ONU, 200823

(http://www.unctad.org/templates/WebFlyer.asp?intItemID=3765&lang=2). Il n’est pas certain que ces données soient encore à jour et nous ne sommes pas parvenus à trouver des sites locaux identifiant les bénéficiaires actuels.Canada: agence des services frontaliers du Canada (http://www.cbsa-asfc.gc.ca/trade-commerce/tariff-tarif/2011/01-99/countries-pays-fra.pdf)Japon: ministère des Affaires étrangères du Japon (http://www.mofa.go.jp/policy/economy/gsp/explain.html#01)Nouvelle-Zélande: service des douanes de Nouvelle-Zélande (http://www.customs.govt.nz/nr/rdonlyres/3379925b-00d7-46a1-848e-e4d9799f9e89/0/introduction.pdf)Norvège: douanes norvégiennes (http://www.toll.no/upload/Frihandel/GSP%20engelsk%202008/10%20landlist.pdf)Suisse: administration fédérale des douanes suisses (http://www.ezv.admin.ch/pdf_linker.php?doc=Tares_Entwicklungslaender&lang=fr)Turquie: informations sur les tarifs et la législation en Turquie (http://www.tariff-tr.com/importregime.aspx)États-Unis: commission du commerce international des États-Unis (http://hts.usitc.gov/).

(b) Le nombre indiqué dans la colonne «SPG standard» pour chaque pays n’inclut pas les États couverts par d’autres régimes SPG répertoriés.

(c) Calculé à partir des barèmes tarifaires de 2010 (ou 2009 pour la Biélorussie, la Norvège et la Fédération de Russie) disponibles dans la base de données TRAINS (système d’analyse et d’information commerciales) de la CNUCED.

(d) Le chiffre indiqué pour le SPG standard omet la Biélorussie et celui pour le TSA, la Birmanie – ces deux pays ayant vu leurs préférences au titre du SPG suspendues jusqu’à nouvel ordre.

(e) De très nombreux doublons sont constatés entre le régime SPG 2 (DC) de l’Australie et les régimes destinés aux PMA. Les seuls pays relevant du SPG 2 qui ne sont pas également inclus dans le système applicable aux PMA sont les suivants: Samoa américaines, Botswana, Guam, Îles Mariannes du Nord, Namibie, Nouvelle-Calédonie, Palaos, Pitcairn, Polynésie française, Tokélaou et Wallis-et-Futuna.

(f) Les préférences applicables au titre des deux régimes de la Norvège ne prennent effet qu’après acquittement de certaines procédures administratives; d’après des informations disponibles sur le site Internet des douanes norvégiennes (voir la note (a)), 49 pays relevant du système standard et 37 PMA ou bénéficiaires du SPG pour les pays à bas revenus ont rempli la totalité des formalités administratives requises jusqu’à présent.

(g) La Norvège octroie des préférences «PMA» à 14 États à faible revenu (mais ne faisant pas partie des pays les moins avancés), dont la population est inférieure à 75 millions d’habitants.


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l’UE dans le cadre de son SPG est plus élevée que celles des SPG des États-Unis, du Canada et du Japon réunis. En 2004, les importations admissibles au SPG de l’UE représentaient un total de 40 milliards d’euros, contre 22 milliards pour les États-Unis (qui disposent du second système le plus utilisé).

L’UE enregistre également une performance plutôt bonne pour ce qui est de la profondeur des préférences de son SPG standard, même si les chiffres du tableau 5 doivent être interprétés avec la plus grande prudence: il convient en effet de garder à l’esprit la couverture des autres systèmes préférentiels et le nombre de produits soumis à des tarifs NPF positifs, ainsi qued’autres détails, comme la graduation et les plafonds. La sixième colonne du tableau compare, pour chaque régime préférentiel, la part des biens concernés (c’est-à-dire ceux qui sont soumis à des tarifs NPF positifs) qui entrent en franchise de droits de douane. Pour le SPG standard de l’UE, 42 % des lignes font partie de cette catégorie (comme pour la Turquie), soit moins que les 51 % enregistrés par les États-Unis et les 62 % de la Suisse. Ce chiffre est toutefois meilleur que les 36 % de la Norvège et les 20 % du Canada, et bien plus élevé qu’en Australie (6 %) ou en Nouvelle-Zélande (4 %), ce qui pourrait simplement refléter le fait que des préférences plus favorables sont peut-être proposées dans le cadre d’un autre système préférentiel. Les grands ensembles commerciaux répertoriés dans le tableau offrent une image plus homogène pour ce qui est de la profondeur de leurs préférences accordées aux PMA. Seuls les États-Unis (73 %)et le Japon (61 %) sont très loin de généraliser l’entrée en franchise de droits pour les importations depuis les PMA.

3 LE CONTEXTE DU SPGLa précédente partie portait sur les caractéristiques objectives du SPG et sur les preuves de son impact sur les échanges et l’investissement; mais comment ce système est-il perçu par les négociants, les producteurs et la société civile au sein de l’Union et dans les pays en développement et comment s’intègre-t-il dans le contexte des OMD et de l’APC? Voilà les questions auxquelles cette partie tentera de répondre.

3.1 Opinions et perception par le public

Comme l’a indiqué la Commission24, la préparation d’un nouveau règlement relatif au SPG représente une formidable occasion:

► de faire le point sur les succès enregistrés par le système actuel et de l’ajuster de manière appropriée à la lumière du nouveau cadre législatif fourni par le traité de Lisbonne, ainsi que de se pencher sur les moyens de s’assurer que le nouveau règlement permette d’obtenir un outil réactif dans un contexte en pleine évolution au sein de l’UE et des marchés mondiaux, tout en garantissant sa stabilité et sa prévisibilité pour les pays bénéficiaires et les acteurs économiques, négociants et investisseurs, afin d’éviter lamultiplication des révisions législatives;

► de s’assurer d’une connexion des dispositions du SPG+ avec les conventions internationales les plus pertinentes et d’une amélioration des mesures de suivi de leur mise en œuvre;

► de réviser et mettre à jour les objectifs du système à la lumière des difficultés émergentes et de l’évolution des exigences de la sphère économique et desbesoins en développement;

24 Commission européenne (2010), «Summaries of contributions to the Public Consultation on: "The revision and updating of the European Union’s scheme of Generalised System of Preferences (the GSP scheme)"» (synthèse des contributions à la consultation publique sur: la révision et la mise jour du système de préférences généralisées de l’Union européenne [le dispositif SPG]), Bruxelles, 8 septembre.


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► d’examiner si les mesures mises en œuvre sur le terrain demeurent appropriées et utiles pour atteindre efficacement les objectifs visés.

Du 27 mars au 4 juin 2010, la Commission a organisé une consultation publique pour recueillir l’opinion des pays bénéficiaires et non bénéficiaires, des associations professionnelles, des syndicats, des instituts de recherche, des organisations non gouvernementales, des entreprises privées et des différentes parties prenantes25. Un questionnaire en 36 points, dont les résultats figurent dans le tableau 6, a été distribué à l’occasion de cette réunion. Nous résumons dans cette partie les réponses aux questions plus générales portant sur le champ d’application etl’avenir du SPG.

Tableau 5. Ventilation des réponses au questionnaire distribué lors de la consultation publique Réponses Source NombreRéponses exploitables reçues Citoyens 9

Associations professionnelles 51Entreprises 34Organisations à but non lucratif 24Autres 25

Répartition géographique des répondants UE 71hors EU 72Dont:Belgique 32Argentine 11Allemagne, Malaisie 10 chacunRoyaume-Uni 9Bolivie 8Espagne 5Inde, Birmanie, Paraguay 4 chacunÉquateur, Finlande, France, Italie, Philippines, Qatar, Suède, Uruguay 3 chacunAutriche, Brésil, Cambodge, Colombie 2 chacunBangladesh, ancienne République yougoslave de Macédoine, Lituanie,Maurice, Panama, Portugal, Saint-Vincent-et-les-Grenadines, Suisse, Syrie,Thaïlande, Ouganda, Viêtnam 1 chacun

Réponse par type de régime utilisé Aucun régime SPG utilisé 65Régime SPG utilisé 78Parmi les 78 utilisant un régime SPG:SPG standard 54SPG+ 20TSA 4

Source: http://trade.ec.europa.eu/doclib/html/146463.htm.

D’après la synthèse établie par la Commission26, la quasi-totalité des répondants a convenu que le SPG demeurait un instrument commercial intéressant pour les pays en développement et plusieurs participants ont indiqué que cet outil les avait aidés à accroître ou à diversifier leurs échanges. Une proportion similaire a considéré que les objectifs du SPG demeuraient valides mais certains répondants ont suggéré de procéder à des changements à l’avenir.Outre certaines propositions d’amélioration très spécifiques, certains arguments d’ordre plus général ont été avancés. Quelques répondants ont estimé que le système devait se

25 Un questionnaire en ligne, hébergé sur le site Internet de l’Union européenne, a été ouvert à toutes les parties

prenantes intéressées. Parallèlement à la consultation, des actions d’information ont été menées, dont des réunions à Bruxelles et à Genève, ainsi que dans certains pays bénéficiaires, afin d’informer le public et de recueillir son opinion.

26 Voir la note 24.


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concentrer uniquement sur les pays qui en avaient véritablement besoin et ne devait pas bénéficier aux économies développées. D’autres (principalement les syndicats) ont affirmé que le dispositif devait être axé sur les conditions de travail et les droits des travailleurs. Plusieurs participants ont demandé à ce que le régime soit simplifié et rendu plus transparent, notamment pour ce qui est des règles d’origine. Il a également été avancé (surtout par les groupements professionnels) qu’une suppression des tarifs multilatéraux serait plus efficace pour atteindre les objectifs de développement et de croissance économique durable. Les acteurs représentant le monde des affaires ont également rappelé l’importance des programmes complémentaires proposant une APC.

Parmi les réponses particulièrement importantes pour l’UE figuraient celles concernant l’éventuelle nécessité d’ajuster le SPG au traité de Lisbonne. Les réponses ont été extrêmement partagées (et diffèrent fondamentalement en fonction du type de répondant). Environ la moitié des participants a répondu qu’aucun changement n’était nécessaire et que la continuité étaitprimordiale. Les autres se sont prononcés en faveur d’une modification, mais leurs propositions (bien qu’elles soient dignes d’intérêt) ne semblent pas liées aux changements institutionnels entraînés par le traité de Lisbonne. À l’inverse, elles apparaissent plutôt comme un écho aux changements sollicités dans les réponses aux questions précédentes, concernant l’orientation à donner au SPG à l’avenir. Les changements évoqués par la Commission faisaient explicitement référence à un renforcement des contrôles et des vérifications, pour que les préférences bénéficient aux pays en ayant le plus besoin, aux normes de sécurité et de qualité des produits alimentaires, à la compétitivité des industries de l’Union, au soutien à l’investissement dans les pays en développement et à la levée des restrictions commerciales internationales. En revanche, un répondant a suggéré que les candidatures au SPG+ soient, à l’avenir, débattues et jugées par le Parlement européen; à l’inverse, un autre participant a exprimé son souhait que le système ne devienne pas plus complexe dans le sillage de l’adoption du traité de Lisbonne.

Les opinions ont été divisées concernant la question stratégique fondamentale de la capacité du SPG à répondre aux grands défis du XXIe siècle, tels que le changement climatique et la sécurité alimentaire. Les participants optimistes à cet égard ont insisté pour que le nouveau règlement établisse des critères liés à ces deux enjeux et pour que l’accent soit davantage mis sur la promotion et la libéralisation des échanges, la levée des taxes à l’exportation, l’accès aux matières premières, la protection de la propriété intellectuelle et la sauvegarde de l’investissement étranger. À l’inverse et sans toutefois nier l’importance des problèmes susmentionné, le camp opposé s’est demandé s’il était possible de traiter efficacement ces enjeux dans le cadre du SPG et a mis en garde contre une complexification à outrance dusystème, soulignant que son rôle potentiel ne devait pas être surestimé.

3.2 Le SPG et les objectifs du Millénaire pour le développement

Comme l’a affirmé le Secrétaire général de l’ONU lors du Sommet des OMD de l’organisation qui s’est tenu en septembre 2010, la croissance économique est nécessaire pour avancer vers la réduction de la pauvreté, mais elle n’est pas suffisante27. De manière générale, la croissance tend à être positivement corrélée avec la hausse des revenus des populations pauvres dans leur ensemble et avec l’amélioration de l’alimentation et de l’apport en protéines et en calories28. 27 Nations unies (2010), «Keeping the promise: a forward-looking review to promote an agreed action agenda to achieve the Millenium Development Goals by 2015» (tenir les promesses: examen prospectif en vue de promouvoir un plan d’action concerté pour atteindre les objectifs du Millénaire pour le développement d’ici 2015), Nations unies, New York, 2010, p. 13 (http://www.preventionweb.net/files/13841_N1023802.pdf).28 Banque mondiale, «La croissance pro-pauvres dans les années 1990: quels enseignements tirer de l’expérience de 14 pays?», Banque mondiale, Washington D.C., 2005;Haddad, L., «Reducing child malnutrition: how far does income growth take us?» (réduire la malnutrition infantile: jusqu’où la croissance des revenus peut-elle nous aider?), World Bank Economic Review, 17, 1: 107–31, 2003.


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Toutefois, dans un document de travail récent, l’Overseas Development Institute estime que «les moyennes dissimulent aussi d’immenses variations dans l’impact de la croissance sur la pauvreté et la faim, qui est nivelé par les inégalités...»29.

Le SPG peut contribuer à la croissance et les éléments rapportés par le CARIS tendent à le prouver. Le SPG+ recèle également le potentiel nécessaire pour influer sur le niveau de pauvreté des pays en soutenant ceux dont les pouvoirs publics prennent des initiatives pour réduire les inégalités. Il convient de noter que ce sont les inégalités au sein d’un État donné qui affectent la mesure dans laquelle la croissance peut contribuer à atteindre les OMD, et non les différences entre pays. Ce point limite la capacité de toute modification éventuelle apportée au SPG à exercer une incidence directe sur la réalisation des OMD, sauf si cette révision visespécifiquement des mesures de réduction des inégalités dans les États bénéficiaires. Leschangements de nature à accroître la valeur commerciale du dispositif pourraient entraîner une accélération de la croissance, susceptible de contribuer indirectement à la réalisation des OMD.En revanche, toute mesure synonyme de diminution de la valeur commerciale pour tout ou partie des bénéficiaires pourrait indirectement retarder cette échéance. Ainsi, une différenciation accrue dans le cadre du SPG (par exemple, par le biais d’un durcissement des dispositions relatives à la graduation) pourrait détourner les échanges du pays visé par la graduation et générer (au moins de manière temporaire) un regain de croissance parmi les autres bénéficiaires. Cependant, en termes de réalisation des OMD d’un point de vue global, le gain est nul, chaque progrès indirect en direction des OMD obtenu de cette manière se faisant au prix de la réduction du soutien indirect au pays visé par la graduation.

3.3 Le SPG dans le contexte de l’Aide pour le commerce

L’octroi d’un avantage commercial aux exportateurs des pays pauvres, par le biais du SPG, est justifié par le souci de les aider à maintenir leurs positions sur les canaux où ils sont établis et à percer sur de nouveaux marchés. Cette démarche reconnaît que l’exportation est un processus qui comporte un coût. La conclusion de l’étude du CARIS, selon laquelle une part raisonnable des allégements fiscaux de l’UE est rendue aux pays exportateurs, montre bien que le SPG constitue une forme d’assistance financière visant à surmonter ces coûts. À cet égard, le SPG s’apparente à une aide conventionnelle dans le sens où il s’agit d’un transfert financier depuis les États membres de l’UE (qui renoncent aux revenus des tarifs) vers les pays en développement. Cependant, contrairement à la plupart des aides conventionnelles, celle-ci est fournie au secteur productif, c’est-à-dire à des acteurs de la chaîne d’approvisionnement. En outre, l’aide est avant tout disponible pour les producteurs qui sont déjà relativement ou tout à fait compétitifs. Les marges de préférence relativement modestes accordées à la plupart des produits ne sauraient convaincre des importateurs d’acheter des biens qui ne seraient pas du tout concurrentiels en termes de prix ou de qualité, mais elles incitent dans une certaine mesure à acheter des biens compétitifs dans les États bénéficiaires et à aider ces derniers à respecter les normes plus exigeantes requises sur le marché européen. En d’autres termes, le SPG «aide les gagnants»; il apporte un soutien aux producteurs les plus compétitifs dans les pays bénéficiaires s’ils exportent des biens pour lesquels l’UE impose des droits tarifaires aux fournisseurs NPF.

Le concept de l’APC a gagné en popularité dans le cadre du Programme de Doha pour le développement (PDD) pour des raisons qui sont directement liées à l’avenir du SPG. Le prix du commerce s’est imposé comme une question importante dans le contexte du PDD car les pays en développement devaient toujours assumer le coût de la mise en œuvre du précédent cycle 29 «Economic growth and the MDGs» (la croissance économique et les OMD), Briefing Paper 60, Overseas Development Institute, Londres (http://www.odi.org.uk/resources/download/4892-4-page-briefing-paper.pdf)


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de l’Uruguay et craignaient de devoir engager des dépenses supplémentaires au titre du nouveau cycle de négociations. C’est notamment l’extension des règles commerciales à de nouveaux domaines, tels que la propriété intellectuelle, et le renforcement des dispositions existantes qui avaient suscité des protestations, selon lesquelles les coûts de mise en conformité étaient trop élevés pour les pays en développement et souvent hors de proportion par rapport aux bénéfices attendus. Les pays en développement ont déclaré qu’ils n’accepteraient pas de nouvelles obligations sans obtenir la garantie d’une assistance pour en couvrir les coûts. Un second facteur peut aussi expliquer ce phénomène: certains pays en développement ont exprimé leur inquiétude face à une érosion des préférences du fait des mesures de libéralisation multilatérale qui, par définition, entraîneraient une baisse des taux NPF, et donc des marges de préférence.

En 2004, un accord a été trouvé concernant la première de ces préoccupations, c’est-à-dire les coûts de la réglementation. Pour les nouvelles règles de facilitation des échanges qui ont été proposées (la manière dont les biens sont traités aux frontières), il a été convenu que les paysqui ne recevraient pas «le soutien et l’assistance nécessaires» ne seraient pas tenus d’appliquer les nouveaux règlements. Afin de faire face aux coûts réels potentiellement beaucoup plus élevés d’une érosion des préférences, les membres de l’OMC ont officiellement adopté l’APC lors de la réunion du Conseil général de décembre 2005, pour aider les pays en développement à «se doter de la capacité du côté de l’offre et de l’infrastructure liée au commerce dont ils ont besoin pour les aider à mettre en œuvre les Accords de l’OMC et en tirer profit et, plus généralement, pour accroître leur commerce»30. Ils ont également établi un système de contrôle et de suivi des progrès vers la réalisation des objectifs de l’APC, sur la base d’un examen annuel global. Un suivi des données recueillies par le système de notification des pays créditeurs de la Direction de la coopération pour le développement de l’OCDE a été effectué pour toutes les aides et, en 2007 et 2008, des questionnaires ont été adressés, conjointement avec l’OCDE, aux donneurs bilatéraux, aux pays bénéficiaires et à certaines agences internationales, pour obtenir des informations sur les stratégies APC et sur les fonds octroyés ou reçus. L’APC fait également l’objet d’un suivi dans le cadre des Examens des politiques commerciales publiés périodiquement par l’OMC. Malgré le caractère imposant du processus officiel de suivi, le niveau de l’APC s’est révélé jusqu’à présent décevant.

4 RECOMMANDATIONS ET CONCLUSIONSD’après la manière dont nous comprenons le mandat qui nous a été confié, l’objet de cette partie n’est pas de déterminer si l’UE doit ou non accorder des préférences commerciales à tout ou partie des pays en développement (c’est-à-dire de débattre du bien-fondé de l’existence d’un SPG). Le présent rapport n’a pas non plus vocation à se prononcer pour ou contre la libéralisation des échanges. À l’inverse, notre mission est la suivante:

établir un ensemble de recommandations et de remarques susceptibles, moyennant leur application correcte, de contribuer à améliorer le fonctionnement du SPG. À cet égard, il convient de porter une attention toute particulière aux solutions de substitution qu’il pourrait être utile d’inclure dans une version révisée du SPG, en accord avec les principes et objectifs fondamentaux de l’Union (respect des droits humains et sociaux).

30 OMC, «Programme de travail de Doha. Déclaration ministérielle. Adoptée le 18 décembre 2005», Organisation mondiale

du commerce, Genève, 2005, paragraphe 57 (http://www.wto.org/english/thewto_e/minist_e/min05_e/final_text_e.htmhttp:/www.wto.org/english/thewto_e/minist_e/min05_e/final_text_e.pdf).


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La partie ci-après s’appuie sur les informations factuelles présentées ci-dessus afin d’identifier des solutions permettant d’atteindre plus efficacement les objectifs déclarés du SPG.

4.1 L’impact du SPG

Le SPG de l’UE est une réussite. Son amplitude et sa profondeur sont plus importantes que celles de la plupart des autres systèmes et il est, par conséquent, davantage utilisé que les SPG proposés par les autres grands ensembles commerciaux. Certains éléments montrent qu’il est plutôt apprécié des acteurs économiques, ce qui explique les taux d’utilisation élevés observés. D’autres données prouvent également qu’il a permis d’accélérer la croissance des échanges et des investissements dans certains États bénéficiaires, ainsi que d’améliorer leur prospéritééconomique.

S’il y a donc lieu de se réjouir, il convient toutefois de remettre en perspective le potentiel du SPG. Celui-ci est principalement considéré comme un filet de sécurité, qui garantit un certain niveau de préférence aux pays en développement, indépendamment du fait qu’ils aient ou non signé un ALE avec l’Union. Le niveau de «préférence minimum» peut varier: c’est pour les PMA qu’il est le plus important, tandis qu’il l’est un peu moins pour les bénéficiaires du SPG+ et que c’est pour les pays admissibles au seul SPG standard que les conditions sont les moins favorables. Ce filet de sécurité n’est pas nécessaire pour les pays qui bénéficient d’un autre accord commercial contracté avec l’Union si celui-ci est autant voire plus avantageux (ce sont principalement les cosignataires des ALE) et il ne correspond pas aux besoins des États qui ne parviennent pas à produire de manière concurrentielle des biens pour lesquels des préférences sont disponibles, ni de ceux dont la production s’exporte peu vers l’Europe. Le CARIS estime qu’il n’existe qu’une faible corrélation entre les besoins en développement des pays et le niveau des marges de préférence ou d’utilisation des préférences.

À la lumière de ces éléments, il apparaît inévitable que les bénéfices perçus grâce au SPG tendent à se concentrer sur un petit nombre d’États. Il s’agit des pays qui n’ont pas accès à un meilleur régime commercial et qui ont la capacité de fournir à l’Europe, de manière raisonnablement concurrentielle, des biens pour lesquels il existe des marges de préférence commercialement intéressantes. Les facteurs qui déterminent le caractère «intéressant» d’une marge de préférence sont le niveau du tarif préférentiel disponible pour un exportateur donné et le niveau du tarif acquitté par son concurrent. Ainsi, à mesure que l’UE prend des mesures de libéralisation multilatérale et conclut de nouveaux ALE, l’impact du SPG est amené à se concentrer sur un nombre toujours plus restreint de produits et de pays.

L’élargissement de l’impact du SPG fait donc face à des obstacles très importants et exige des efforts à la fois du côté de l’offre et de la demande. C’est du côté de l’offre que les principales mesures doivent être prises, afin d’aider les pays pauvres à accroître la diversité et le volume des biens qu’ils peuvent produire de manière raisonnablement concurrentielle. L’UE peut y contribuer, mais son soutien doit passer par des mesures extérieures au SPG, par exemple l’APC.

4.2 La révision du SPG

Dans le même temps, certaines mesures complémentaires pourraient être prises dans le cadre de la révision du SPG. Fondamentalement, toute extension du nombre de biens pour lesquels il existe des marges de préférence «commercialement intéressantes» est de nature à accroître l’impact du SPG pour ses bénéficiaires, même si ce résultat est obtenu au prix d’une diminution des avantages pour les autres pays, alors même que certains d’entre eux sont peut-être admissibles au TSA ou au SPG+ (encadré 6).


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Encadré 6. Les dommages collatéraux des préférences

Les bénéfices générés grâce à une préférence peuvent être obtenus au détriment d’un concurrent. Par exemple, un changement apporté à l’amplitude ou à la profondeur du SPG standard auront tendance à accroître la marge de préférence par rapport aux fournisseurs soumis au traitement NPF et vont éroder les préférences accordées au titre du TSA et du SPG+. Le même type d’arbitrage s’applique aux mesures de libéralisation multilatérale. Par exemple, les recherches menées par le CARIS montrent (tableau 2.9) que les ce sont les États admissibles au TSA qui présentent la plus forte similarité dans leurs exportations avec les pays qui exportent vers l’UE sur la base de la clause NPF. Ils pourraient donc pâtir d’une érosion de leurs préférences du fait d’un succès des négociations au cycle de Doha ou si l’UE signe des ALE avec des pays soumis au régime NPF. Les données montrent également que les États admissibles au SPG standard constituent le second groupe dont les exportations sont les plus similaires; ainsi une extension de ce dispositif pourrait également créer une érosion des préférences. C’est pourquoi, dans son rapport, le CARIS recommande d’adopter des réformes d’un autre type pour améliorer l’impact du SPG, notamment un assouplissement des règles d’origine et un cumul beaucoup plus importante entre l’ensemble des bénéficiaires du SPG.

Pour les PMA, il n’y pas de marge de manœuvre pour augmenter le nombre de produits couverts ou d’accroître la profondeur de l’accès préférentiel, mais il existe d’autres moyens d’améliorer le SPG. Étant donné la faible capacité des PMA au niveau de l’offre, le principalchangement à apporter serait une révision des règles d’origine, consistant à exiger moins de transformation intérieure pour les biens de consommation intermédiaire importés. Les modifications apportées en 2010 aux règles d’origine du SPG représentent un pas dans la bonne direction. Beaucoup reste à faire pour identifier, pays par pays, les mesures d’assouplissement qui permettraient aux PMA de diversifier leurs exportations vers l’Union et, partant, d’élargir l’impact du TSA.

Pour le SPG+ et le SPG standard, il est encore possible d’augmenter le nombre de produits pour lesquels des préférences sont accordées et de lever tout ou partie des tarifs, droits et prélèvements qui demeurent. Si cette mesure devrait déclencher une levée de boucliers, le maintien du statu quo se traduirait inévitablement par une baisse de l’impact du SPG avec le temps, du fait de l’«érosion» des préférences dues aux décisions de libéralisation multilatérale et aux nouveaux ALE. En d’autres termes, pour simplement maintenir l’impact du SPG à son niveau actuel, il est nécessaire de prendre des mesures; pour en accroître la portée, les efforts devront être encore plus importants.

Il s’agit d’une question importante car il existe un désir clair d’accroître l’impact du SPG en termes de réduction durable de la pauvreté dans certains pays extrêmement démunis. Les participants à la consultation publique se sont prononcés en faveur d’une augmentation des bénéfices du SPG accordés aux pays qui en ont le plus besoin et ont lancé un appel pour que le dispositif soutienne davantage les droits des travailleurs. Cependant, il ressort clairement de l’Figure 3 et des tableaux 4 et 5 que, pour de nombreux pays, le SPG offre des bénéfices tellement modestes qu’il ne peut tout simplement pas constituer un «levier» suffisamment fort pour inciter les pouvoirs publics à prendre des mesures qu’ils n’auraient pas mises en place en l’absence de ce dispositif. La suppression des bénéfices accordés à certains pays via le durcissement de la graduation pourrait accroître la valeur commerciale du régime actuel pour les autres États, mais dans une certaine mesure seulement. À la page 194 de son rapport, le CARIS estime qu’une modification des seuils de graduation «pourrait exercer un impact relativement positif sur les exportations soumises au TSA», au détriment des pays admissibles au SPG et visés par la graduation, mais il met également en garde contre ce qui constituerait «une manière quelque peu brutale d’aider les pays qui en ont le plus besoin» et aurait tendance


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à créer des distorsions dans les États bénéficiaires, susceptibles de se traduire par une mauvaise allocation des ressources dans ces derniers.

Pour être crédibles, les efforts visant à faire du SPG un outil plus efficace pour soutenir le développement durable doivent s’accompagner de mesures visant à en muscler le fonctionnement. Faute de quoi, la contribution du SPG (qui est amenée à décliner avec le temps) à la croissance des échanges dans certains pays en développement demeurera modeste; il est en outre difficile d’imaginer qu’il puisse avoir un réel impact sur les politiques menées, hormis dans une poignée d’États (et seulement si ce dispositif s’accompagne d’une aide accordée aux gouvernements volontaires pour mettre en place les changements souhaités).

4.3 Le rôle spécifique du SPG+

Le SPG+ est le seul régime à inclure des dispositions explicitement en faveur d’un cadre politique favorable au développement durable et aux droits humains dans les pays bénéficiaires. Les résultats sont-ils au rendez-vous? Le rapport du CARIS montre que si le SPG+ a incité les bénéficiaires à ratifier les conventions concernées, il est trop tôt pour tirer des conclusions concernant son impact sur leur mise en œuvre. La Commission a effectué un suivi sur le terrain dans deux cas et a décidé de supprimer les préférences dans l’un d’entre eux. Aurait-elle dû en faire davantage et cette attitude aurait-elle eu une incidence? Le cas du Sri Lanka peut être interprété de deux manières: il montre que la Commission est déterminée à aller jusqu’au bout s’il le faut mais il révèle aussi que cette affaire n’a pas eu d’incidence tangible sur l’attitude des pouvoirs publics (qui n’ont pas pris les mesures requises pour suspendre le retrait des préférences).

L’UE peut légitimement adopter deux postures pour ce qui est de l’utilisation du SPG+.

► D’une part, le soutien complémentaire offert par le SPG+ est destiné à aider les pays qui le souhaitent à atteindre certains objectifs environnementaux, sociaux et politiques. Bien évidemment, les États qui renoncent à ce type d’engagement n’ont pas besoin d’aide supplémentaire et les préférences du SPG+ peuvent être supprimées.

► D’autre part, le SPG+ pourraient être utilisé de manière plus positive, afin d’encourager les gouvernements à aller plus loin dans leurs engagements. Cette approche pourrait se concrétiser par l’ajout de nouveaux critères pour l’admissibilité au dispositif et peut-être par une participation plus active de la Commission dans le cadre du «dialogue politique» avec les pays bénéficiaires, de manière à contrôler les avancées plus attentivement et à suspendre les préférences plus rapidement.

Les chiffres présentés dans la première partie du présent rapport laissent à penser que la première approche (le soutien) est réaliste. Les taux d’utilisation sont uniformément élevés parmi les bénéficiaires du SPG+, ce qui indique qu’ils considèrent que ces préférences sont commercialement utiles.

Au vu de l’amplitude et de la profondeur actuelles du SPG+, la seconde approche (le dialogue politique) ne paraît pouvoir constituer une solution crédible que dans une poignée d’États dans le meilleur des cas. Moins de 7 % des exportations des pays bénéficiant du SPG+ correspondent à des biens pour lesquels les tarifs NPF s’élèvent à 10 % ou plus31. La perte d’une préférence tarifaire de moins de 10 % est certes regrettable mais son impact sur les échanges n’est pas plus important que celui, par exemple, des fluctuations habituelles des taux de change. Il est peu probable que ce dispositif parvienne à faire bouger les gouvernements qui 31 Ou des tarifs qui ne sont pas ad valorem et que le CARIS n’a pas réussi à convertir en équivalent ad valorem.


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ne se sont pas déjà engagés à atteindre les objectifs visés par le SPG+. En revanche, le fait d’approfondir les préférences pourrait se traduire par une levée des restrictions sur des importations très sensibles, que certains pays sont tout à fait capables de fournir de manière concurrentielle.

Voici le dilemme auxquels doit faire face la classe politique européenne: privilégier la dimension économique ou opter pour un SPG plus musclé, nécessitant la libéralisation de plusieurs produits sensibles. Les choix qui seront faits par l’Union quant à l’amplitude et à la profondeur du prochain SPG détermineront la mesure dans laquelle ce dispositif pourra véritablement permettre d’atteindre des objectifs allant au-delà de la simple augmentation des échanges pour un nombre limité d’États bénéficiaires. Plus les objectifs seront ambitieux, plus les changements que l’UE devra mettre en place seront importants.

4.4 Recommandations

1. Il n’existe pas de besoin fondamental de réviser le SPG actuel (qui continuera à générerdes bénéfices commerciaux pour un nombre limité de pays en développement, même si ces gains sont amenés à décliner avec le temps) mais nous reprenons à notre compte les recommandations du CARIS: pour améliorer la stabilité et la prévisibilité des critères de vulnérabilité du SPG+, il convient d’observer une période transitoire de trois ans avant qu’un pays ne perde son statut d’État vulnérable.

2. Nous recommandons que tout changement apporté au SPG pour promouvoir la réalisation des objectifs environnementaux, sociaux et politiques soutenus par l’UE s’accompagne de mesures visant à rendre le dispositif plus intéressant pour un plus grand nombre de pays en développement. Faute de quoi, l’effet net du changement pourrait s’avérer négatif: complexification, baisse du taux d’utilisation, mais pas d’amélioration en termes de réalisation des objectifs.

3. Nous recommandons, pour optimiser l’impact commercial du SPG et en faire un outil de nature à contribuer efficacement à l’amélioration des normes environnementales, sociales et politiques:

a. de réviser les règles d’origine, de manière à ce que les pays pauvres disposant d’une capacité d’offre limitée puissent exporter une plus grande diversité de biens à des conditions préférentielles;

b. d’élargir le nombre de biens couverts par le SPG+;c. d’approfondir les marges de préférences du SPG standard.

4. L’extension des critères de graduation visant à supprimer les préférences accordées au titre du SPG à davantage de pays et pour plus de produits aura tendance à générer des bénéfices modestes pour un petit nombre de bénéficiaires restants mais cette mesure est peu susceptible d’être suffisante pour exercer un réel impact sur la réalisation des objectifs environnementaux, sociaux et politiques.

5. Nous notons que le CARIS estime qu’aucune des solutions envisageables ne semble s’imposer, que ce soit la réduction du nombre de conventions afin d’éviter qu’elles ne fassent double emploi ou, au contraire, l’introduction de nouveaux accords.

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