UNE NOUVELLE GOUVERNANCE POUR LES OPÉRATEURS DE L’ÉTAT

ERIC WOERTH Ministre du Budget, des Comptes publics,

de la Fonction publique et de la Réforme de l’État

Jeudi 3 décembre 2009

DOSSIER

Contacts presse : Service de presse d’Eric Woerth, 01 53 18 42 96

http://www.budget.gouv.fr

Bercy, jeudi 3 décembre 2009

Sommaire

Programme

Présentation des nouvelles règles de gouvernance

Extrait du « jaune opérateurs » annexé au projet de loi de finances 2010

Bercy, jeudi 3 décembre 2009

Programme

9h45

Accueil des participants – Centre Pierre Mendès France

10h00 Ouverture par ERIC WOERTH, ministre du Budget, des Comptes publics, de la Fonction publique et de la Réforme de l’Etat

10h45

Table ronde : « Qu’est-ce qu’un audit d’opérateur réussi ? »

Avec

- Noël de Saint Pulgent, inspecteur général des finances ; - Benoît Battistelli, directeur général de l’Institut national de la

propriété industrielle ; - Charles Coppolani, chef du service du CGEFI ;

Animateur : François-Daniel Migeon, Directeur général de la modernisation de l’Etat.

11h15 11h45

Echanges avec la salle

11h45 12h00

Conclusion

- Didier Lallement, Secrétaire général du ministère de l'Ecologie, de l'Energie, du Développement durable et de la Mer

- Philippe Josse, Directeur du budget

Une nouvelle gouvernance pour les opérateurs de l’Etat

1

3 décembre 2009

2

Contexte

Un enjeu stratégique et budgétaire fort : mis à part les universités et les ARS dont les règles de gouvernance sont en cours de réforme, la loi de finances comptabilise 500 opérateurs pour environ 34 milliards d’euros de crédits et de taxes affectées par l’Etat et 250 000 emplois. Il s’agit donc du 4ème poste de dépenses de l’Etat (si on considère les missions budgétaires).

Des actions ont déjà abouti à de premiers résultats : la première phase de la RGPP avait déjà acté certaines mesures tout comme une communication en Conseil des Ministres le 28 janvier dernier :

63 mesures RGPP concernent les opérateurs.Des règles en matière d’effectifs ont été prises : recensement des effectifs, plafonnement des emplois (2009), effort de réduction dans la programmation triennale.…ainsi qu’en matière immobilière : recensement de l’immobilier (quasiment achevé) et rationalisation de son utilisation (en cours).

Il s’agit aujourd’hui de moderniser les règles de gouvernance

L’Etat doit assurer un véritable pilotage stratégique.Les opérateurs doivent appliquer les principes de gestion que l’Etat s’applique à lui-même.

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Regards extérieurs (1/2)

La plupart des grands pays de l’OCDE ont lancé au début des années 2000 des processus de renforcement du pilotage stratégique des opérateurs dont on peut tirer quelques enseignements communs :

1- Le dialogue de gestion est plus formalisé :

Les objectifs et les comptes rendus sont très formalisés : au Royaume Uni, par exemple, quatre documents sont exigés pour chaque opérateur : un cadrage par le ministère (Framework document), un contrat de performance (Corporate plan), un business plan annuel et un rapport annuel sur une base normée. Au Canada, des plans stratégiques pluriannuels et des rapports annuels sont obligatoires depuis 2000.

Une revalidation formelle portant sur les missions de l’opérateur, ses orientations stratégiques et les moyens qui lui sont dévolus est réalisée régulièrement en Finlande, ou au Royaume Uni par exemple.

Dans certains pays, le choix d’une tutelle unique a été retenu : au Royaume Uni, un haut fonctionnaire est désigné pour servir de point d’entrée unique entre l’opérateur et la tutelle (le « sponsor ») et il existe un « ministerial advisory board » réunissant la tutelle, le sponsor, les dirigeants de l’opérateur et des personnalités extérieures. La plupart des opérateurs étudiés dans le cadre du benchmark international conduit par la DGME sont également sous une tutelle unique.

4Source : Documentation publique britannique, Mission d’Evaluation des Politiques publiques – Septembre 2009

HM Treasury

Ministère de tutelle

Agence

Cabinet Office

Parlement

CitoyensLe « Framework document » fixe le cadre général de l’activité de l’agence :

- Principaux objectifs (y compris cibles de performance principales)

- Ressources allouées, financières et humaines

- Relations et partage des responsabilitésentre le CEO, le ministre, le département ministériel concerné, le HM Treasury

- L’organisation de la communication avec le Parlement et les usagers

- Délégation de pouvoirs (financiers)- Exigences de reporting interne au

gouvernement et externe- Les modalités de gestion des RH

(recrutement, paie, notamment pour le CEO)

- Management du risque- Modalité de modification ultérieure du

« Framework document » (tous les 3 ans maximum)

Information descendante Information ascendante

1

2

- Rapport annuel d’activité, financier et comptable, audité et conforme aux principes financiers et comptables appliqués dans le reste de administration britannique

- Fait notamment apparaître l’explication de la performance annuelle par rapport aux cibles fixées

- « Corporate Plans » : stratégie à 3/5 ans, précise les cibles de performance de moyen-long terme, alignées sur le « Framework document » et les cibles ministérielles (PSAs)

- « Business Plans » : cadrage opérationnel et financier de court terme (1 an)

- « Balance Scorecard » : pilotage opérationnel infra-annuel, souvent interne àl’opérateur (indicateurs d’activité généraux / indicateurs financiers / management de la connaissance / satisfaction des usagers…)

4

3

Acteurs

Exemple 1 : Organisation du dialogue de gestion avec les agencesbritanniques autour de quatre documents

5

Exemple 2 : processus de création d’une agence au Royaume Uni

Source : Documentation publique britannique, Mission d’Evaluation des Politiques publiques – Septembre 2009

Etude d’opportunité Préparation des documents de cadrage

Approbation finale et lancement officiel de l’agence

1 3 4

Constitution d’une équipe ad hoc

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• Echanges informels entre le ministère, le Cabinet Office et le HM Treasury

• Soumission officielle de la proposition de création de l’agence par le ministère porteur au Cabinet Office et au HM Treasury : explication générale de sa motivation, incluant l’analyse des options alternatives : internalisation au sein du ministère, externalisation, PPP, offices totalement indépendants, entreprise publique etc.

• Soumission des documents finalisés au Secrétaire du HM Treasury

• Communication de l’approbation officielle au Cabinet Office et au Parlement

• 1 – Nomination du ChiefExecutive Officer (CEO) : offre publique, en collaboration avec le Civil Service Commissionners

• 2 – Rédaction du « Framework document »

• 3 – Rédaction des « Corporate and Business Plans »prévisionnels

• 4 – Fixation des cibles de performance, notamment celles utilisées la première année d’activité

• …en collaboration étroiteavec le Cabinet Office et le HM Treasury

• …au sein du Ministère porteur

• …informée du contexte général de la création de l’agence

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Regards extérieurs (2/2)

2- Les opérateurs appliquent des règles de gestion souvent similaires à celles des administrations :

Des démarches de mutualisation des fonctions support des ministères et de leurs opérateurs ont été organisées de deux manières :

Le recours obligatoire à des services support mutualisés (exemple du Danemark)Une mutualisation facultative mais encouragée par la fixation d’un objectif global de productivité(Suède, Royaume Uni).

3- Les tutelles apportent un soutien méthodologique

Au Royaume Uni par exemple, des guides méthodologiques de gestion par la performance ou destinés à établir les contrats avec la tutelle ont été établis.

7

Des règles pour unenouvelle gouvernance

8

1- Le pilotage stratégique de l’Etat (1/2)

Grands principes Propositions

1. Les tutelles doivent piloter leurs opérateurs en évitant les redondances.

2. La création d’un nouvel opérateur doit être strictement encadrée.

3. En cas de tutelles « métier »multiples, l’administration doit parler d’une seule voix.

• Désigner un interlocuteur unique ou une équipe dédiée dans chaque ministère chargé(e) du pilotage de l’ensemble des opérateurs rattachés au ministère. Il/elle devra définir précisément la répartition des rôles entre Etat/opérateurs (dans des lettres de cadrage si nécessaire) ainsi que les objectifs stratégiques fixés àchaque opérateur. Il/elle examinera les synergies possibles et les perspectives de rapprochement entre organismes.

• Mener une étude d’impact avant toute nouvelle création qui justifie la nécessité d’un nouvel organisme autonome et précise les réorganisations et les ajustements d’effectifs prévus au sein des services de l’Etat.

• Créer, pour les opérateurs soumis à plusieurs tutelles métier, une instance stratégique, composée, à un haut niveau des représentants des différentes tutelles et des dirigeants des opérateurs pour, notamment, préparer les CA.

• Désigner un ministère chef de file (pour la signature de la lettre de mission, pour le suivi…) : dans la plupart des cas, il s’agira du ministère dont relève le responsable du programme auquel est rattaché à titre principal l’opérateur.

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1- Le pilotage stratégique de l’Etat (2/2)

Grands principes

4. Le dialogue de gestion doit être régulier, adapté en fonction de la taille de l’établissement et factuel.

5. La tutelle doit formaliser les objectifs assignés à chaque dirigeant et opérateur.

6. La tutelle doit assurer une cohérence dans la définition et le suivi des indicateurs.

Propositions

• Prévoir un dialogue de gestion au moins annuel (et trimestriel pour les opérateurs les plus importants)

• Achever la généralisation des lettres de mission (pour tous les dirigeants de tous les opérateurs d’ici fin 2010).

• Signer des contrats axés sur la performance avec les opérateurs les plus importants d’ici juin 2010.

• Articuler les objectifs et les indicateurs financiers, d’efficacité, d’efficience et de qualité de service fixés dans la lettre de mission et le contrat de performance avec ceux de la loi de finances (PAP).

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2- Des règles de gestion transversales : la gouvernance interne

• Préciser le rôle du Conseil d’administration dans un règlement intérieur.

• Prévoir éventuellement une politique de formationaux enjeux de la gestion de l’organisme concerné pour les personnalités qualifiées.

• Pour les opérateurs dont la situation le justifie, créer des comités complémentaires, notamment des comités d’audit.

• Développer le contrôle de gestion et les outils de contrôle interne permettant un suivi financier et un suivi des résultats (efficacité, efficience, qualité de service), et intégrant les indicateurs du contrat de performance et/ou de la lettre de mission.

• Les résultats seront consolidés une fois par an dans chaque ministère sous l’égide du Secrétaire général.

Grands principes

1.Optimiser le fonctionnement des structures de gouvernance interne.

2.Développer les outils permettant de rendre compte des résultats.

Propositions

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2 - Des règles de gestion transversales : les ressources humaines

Grands principes

1. L’atteinte par le dirigeant des objectifs qui lui ont étéassignés doit pouvoir être évaluée et récompensée

2. Le dirigeant doit pouvoir bénéficier des outils d’évaluation et de rémunération au mérite pour son comité de direction

3. La politique des ressources humaines doit favoriser la diversité et l’égalité

Propositions

Généraliser la rémunération à la performance àl’ensemble des dirigeants d’opérateurs.

Généraliser la rémunération à la performancedans les équipes de direction, au moins dans les 70 opérateurs les plus importants. Cette extension reste à la décision du dirigeant de l’opérateur.

Appliquer le taux légal de 6% de travailleurs handicapés et faire appliquer la charte de la diversité signée avec la HALDE

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2 - Des règles de gestion transversales : la transparence comptable et financière

Grands principes

1.Les opérateurs doivent être associés à l’effort de transparence comptable engagépar l’Etat

2. Ils doivent rendre compte publiquement et régulièrement de leurs résultats

Propositions

Fixer dans la lettre de mission du dirigeant des objectifs en termes de qualité des comptes et de délais de remontée des comptes à l’Etat.

Publier un rapport annuel (type entreprise publique) sur une base normée avec pour principales rubriques :

ActivitéRésultats financiersRésultats en termes d’efficacité, d’efficience et de qualité de service, en lien avec les indicateurs du contrat de performance et/ou de la lettre de mission

13Source : Rapports annuels d’entreprises et d’opérateurs étrangers, Mission d’Evaluation des Politiques publiques – Septembre 2009

Identité et fonctionnement

interne

• Statuts• Localisation• Mission : rappel du

contrat d’objectifs• Présentation

synthétique desactivités

• Dirigeants et gouvernance(fonctionnement général, chartes internes et code de conduite, comités spécialisés : Comitédéontologique, rémunérations etc.)

Rapport d’activitéRapport de gestion financier et

comptable

Analyse de la performance

Rapport deresponsabilité

sociale et environnementale

Structure type d’un rapport annuel- …inspirée de rapports annuels issus d’administrations étrangères et du secteur privé -

• Message du président :

• Evénements marquants de l’exercice écoulé,

• Stratégie de court, moyen-long terme (vision)

• Détail par ligne d’activité : faits marquants, stratégie de développement

• Stratégie de partenariats

• Synthèse de l’opinion des usagers et clients

• Synthèse : chiffres principaux

• Compte de résultat

• Bilan comptable• Tableau de flux

de trésorerie• Politique

d’investissement

• Analyse des indicateurs de performance par rapport aux cibles initiales

• Justification de la bonne gestion de l’opérateur (et du statut d’opérateur) : enquêtes-usagers, certification qualité, benchmarks externes etc.

• Stratégie d’amélioration continue de la qualité

• Stratégie de management du risque

• Analyse des indicateurs sociaux et environnementaux

• Stratégie d’améliorationde la performance sur la dimension « Développement durable »

• Certifications et labels

• Valeurs et charte du personnel

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2 - Des règles de gestion transversales : la maîtrise des dépenses

Etendre l’équivalent de la règle du 1 sur 2 appliquée par l’Etat à tous les opérateurs ce qui revient à un effort de productivité de l’ordre 1,5 % par an en moyenne.

Achever l’application des règles de recensementimmobilier et de rationalisation (12 m2/agent).Mettre en place des loyers pour les biens propriétés de l’Etat (à généraliser en 2012).

Expérimenter la mutualisation de fonctions logistiques (imprimerie, nettoyage, approvisionnements…) entre opérateurs et ministères dont les besoins sont proches. Rendre obligatoire le recours par les opérateurs aux contrats cadres interministériels mis en place par le Service des achats de l’Etat.

Grands principes

1. Les opérateurs doivent être associés à l’effort de productivitéengagé par l’Etat

2. Les opérateurs devront appliquer les mêmes règles que l’Etat en matière de recensement et de rationalisation immobilière.

3. Les opérateurs doivent être associés à la maitrise des dépenses de fonctionnement par la mutualisation et le recours aux contrats cadres du service des achats

Propositions

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3 - Le soutien méthodologique : l’échange de bonnes pratiques

Grands principes

1.La tutelle doit également apporter un soutien méthodologique à ses opérateurs

Propositions

• Mener de 15 à 20 missions d’évaluation par anpour identifier des bonnes pratiques et des pistes d’amélioration dans un rapport transversal.

Identifier un thème transversal applicable à un grand nombre d’opérateurs et faisant l’objet d’une analyse ad hoc (ex : pour 2010, pistes de mutualisation des fonctions support ; autres thèmes possibles : développement des ressources propres, place et formation des personnalités qualifiées, …).

Elaborer des guides de bonnes pratiques.

Les opérateurs non concernés par des audits procèderont à une autoévaluation sur la base d’une méthodologie arrêtée par un collège de trois inspecteurs généraux.

Bercy, jeudi 3 décembre 2009

Extrait du « jaune opérateurs » annexé au projet de loi de finances 2010

PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2010

OPÉRATEURS DE L’ÉTAT

Adopté par l’Assemblée nationale avec l’avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement, l’article 51-5°-f) de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) modifiée par la loi organique du 12 juillet 2005 a prévu une nouvelle annexe au projet de la loi de finances présentant de manière indicative « les emplois rémunérés par les organismes bénéficiaires d’une subvention pour charges de service public […] et la justification des variations par rapport à la situation existante ». Cette information est insérée dans le volet « opérateurs » des projets annuels de performance (PAP) depuis la loi de finances pour 2006. Par amendement à la loi de règlement pour 2005 adopté après avis favorable du Gouvernement, la mission d’information de l’Assemblée nationale relative à la mise en œuvre de la LOLF a demandé à disposer à compter du PLF 2007 d’une information plus large que celle visée à l’article 51-5°-f) et que « le Gouvernement dépose, chaque année, sous forme d’une annexe générale au projet de loi de finances de l’année, un rapport récapitulant, par mission et programme, l’ensemble des opérateurs ou catégories d’opérateurs, les crédits ou les impositions affectées qui leur sont destinées, ainsi qu’une présentation indicative du total des emplois rémunérés par eux ou mis à disposition par des tiers » (article 14, loi n° 2006-888 du 19 juillet 2006 portant règlement définitif du budget de 2005). Tel est l’objet du présent rapport. Par ailleurs, par amendement à la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008, l'Agence française de développement (AFD) est présentée dans le jaune opérateurs de l'État: « l’article 14 de la loi n° 2006-888 du 19 juillet 2006 portant règlement définitif du budget de 2005 est complété par une phrase ainsi rédigée : « Les mêmes informations relatives à l’Agence française de développement y sont présentées. » (Article 142 loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008).

I. LA NOTION D’OPERATEUR DE L’ÉTAT

UNE NÉCESSITÉ DÉRIVÉE DE LA LOLF

• La notion d’opérateur de l’État est née avec la mise en œuvre de la LOLF pour répondre à une double nécessité :

- la première est tirée de l’esprit même de la LOLF dont il n’aurait pas été logique de limiter la portée au seul budget de l’État alors que des entités jouissant de la personnalité morale participent de manière parfois déterminante à ses missions, grâce à son concours financier et sous son contrôle. Tout en respectant l’autonomie de ces entités, ce lien de filiation avec l’État conduit assez logiquement à leur étendre les principes de la LOLF. D’ailleurs, même si elle ne mentionne pas directement le terme « opérateur », la LOLF identifie la catégorie des « organismes bénéficiaires d’une subvention pour charges de service public » qui désigne exclusivement des opérateurs.

- la seconde nécessité découle de l’article 27 de la LOLF qui prévoit la présentation d’un bilan et d’un compte de

résultat de l’État donnant « une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière ». La tenue d’un compte individuel de l’État sur la base des droits constatés implique d’intégrer à l’actif du bilan toutes ses participations. Le premier pas vers l’établissement de comptes consolidés du « groupe État » consiste à évaluer à l’actif du bilan de l’État les participations contrôlées selon la méthode d’évaluation par équivalence, qui permet de mieux traduire leur contribution à la situation patrimoniale de l’État. L’étape suivante vers la consolidation des comptes concernera au premier chef les opérateurs, qui constituent le « premier cercle » des participations de l’État.

• La notion d’opérateur rejoint une autre préoccupation qui est celle de la bonne information du Parlement. Il s’agit pour la

représentation nationale, au-delà des éléments détaillés fournis depuis le PLF 2006 dans les projets annuels de performances (PAP), de disposer d’une vision globale et synthétique sur ce premier cercle d’acteurs de la sphère État, pour la plupart créés et subventionnés par lui et qui rémunèrent en propre un nombre important de personnels. Le rapport sur les opérateurs de l’État facilite cette vue d’ensemble et constitue ainsi le pendant « service public » du rapport sur l’État actionnaire, lequel porte sur des participations qui pour l’essentiel relèvent du secteur marchand.

TROIS CRITÈRES DE QUALIFICATION

Une entité dotée de la personnalité morale, quel que soit son statut juridique (EPN, GIP, association,…), est présumée appartenir au périmètre des opérateurs de l’État dès lors qu’elle répond cumulativement à trois critères :

- Une activité de service public, qui puisse explicitement se rattacher à la mise en œuvre d’une politique définie par l’État et se présenter dans la nomenclature par destination selon le découpage en mission-programme-action ;

- Un financement assuré majoritairement par l’État, directement sous forme de subventions ou indirectement via des

ressources affectées, notamment fiscales. Ceci n’exclut pas la possibilité pour l’opérateur d’exercer des activités marchandes à titre subsidiaire1 ;

- Un contrôle direct par l’État, qui ne se limite pas à un contrôle économique ou financier mais doit relever de

l’exercice d’une tutelle ayant capacité à orienter les décisions stratégiques, que cette faculté s’accompagne ou non de la participation au conseil d’administration2.

Les approches budgétaire et patrimoniale se doivent d’être cohérentes, les trois critères ci-dessus se réfèrent donc directement aux principes formulés dans le recueil des normes comptables de l’État, en particulier la norme comptable n°7 relative aux immobilisations financières. Issus des conclusions rendues en 2004 par le groupe de travail interne au ministère des finances (inspection générale des finances, direction du budget, direction de la réforme budgétaire, direction générale de la comptabilité publique), ces critères ont été validés par la mission Lambert-Migaud d’information sur la mise en œuvre de la LOLF en septembre 2005. 1 La comptabilité nationale (SEC 95) retient qu’un organisme est non marchand lorsque plus de 50 % des coûts de production liés à son activité sont couverts directement ou non par des ressources publiques. Ce caractère non marchand détermine l’appartenance de l’organisme au secteur des administrations publiques (APU). 2 Dans la norme comptable n°7 « Immobilisations financières », le contrôle est défini comme la capacité de l’État à maîtriser l’activité opérationnelle et financière d’une autre entité, de manière à retirer un avantage et/ou à assumer les risques de cette activité.

II. LE PERIMETRE DES OPERATEURS

RAPPEL SUR LE PÉRIMÈTRE INITIAL

Il convient de rappeler les choix qui ont permis de circonscrire le premier périmètre des opérateurs, associé à la LFI 2006, qui a servi de référence pour le bilan d’ouverture de l’État au 1/1/2006 :

- le critère de contrôle est apparu déterminant. Il a conduit à exclure des entités même majoritairement financées par l’État pour lesquelles le contrôle ne se vérifie pas pleinement, soit pour des raisons d’indépendance éditoriale (organismes de l’audiovisuel public), du fait du paritarisme (établissements publics de la sphère sociale), parce que les dirigeants, élus par leurs pairs, jouissent d’une assez large autonomie d’action (réseaux consulaires), ou qu’ils sont considérés davantage comme partenaires (établissements d’enseignement privé sous contrat) ;

- le critère de financement majoritaire par l’État permet de distinguer, au sein des entités contrôlées, les opérateurs

des non opérateurs. Les financements retenus peuvent être directs ou indirects, selon une approche emplois-ressources. Un organisme n’est donc pas exclu du périmètre des opérateurs au motif qu’il ne reçoit pas de subventions mais de la fiscalité affectée. Un organisme n’est pas davantage exclu s’il est hors du champ des administrations publiques (APU) au sens de la comptabilité nationale, même si le cas est rare. Les agences de l’eau, classées parmi les opérateurs alors qu’elles ne reçoivent pas de subventions de l’État et ne font pas partie des APU, illustrent ces deux cas de figure ;

- des décisions spécifiques ont été prises pour les entités se situant aux marches du périmètre. C’est le cas

notamment des quelque 8000 établissements publics locaux d’enseignement (collèges et lycées), qui en accord avec les ministères concernés ont été exclus du périmètre3. De même les participations financières de l’État retracées dans le rapport sur l’État actionnaire4, à l’exemple de RFF, ne sont pas opérateurs, y compris lorsqu’elles font partie des APU (structures de désendettement et de défaisance).

Ces choix ont été reconduits dans le cadre de l’actualisation de la liste des opérateurs pour les années 2007, 2008, 2009 et 2010. Pour le PLF 2010, l’amélioration de la procédure d’actualisation du périmètre des opérateurs, formalisée dès le PLF 2008, s’est poursuivie. L’ACTUALISATION DU PÉRIMÈTRE

L’article 27 de la LOLF prévoit la présentation des comptes de l’État (bilan, compte de résultat, tableau des flux de trésorerie, annexe) donnant « une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière ». La tenue des comptes individuels de l’État sur la base des droits constatés implique d’intégrer à l’actif du bilan ses participations, qui comprennent notamment les participations financières relatives aux opérateurs des politiques de l’État. Leur évaluation à chaque clôture s’effectue à partir de la quote-part, détenue par l’État, des capitaux propres des entités concernées (dotations et compléments de dotations en nature et en numéraire, résultat de l’exercice et subventions d’investissement). La qualité et la sincérité de l’évaluation des participations financières (compte 26 au bilan de l’État) reposent donc :

- sur la correcte définition du périmètre des entités contrôlées, - sur la bonne traduction comptable des flux budgétaires relatifs aux opérateurs.

Il est ainsi nécessaire de définir le périmètre des opérateurs avec rigueur, sa fiabilité étant une condition essentielle de la qualité de l’évaluation du compte 26 du bilan de l’État.

3 Cette décision a été guidée notamment par le fait que le recueil des normes comptables de l’Etat range les EPLE dans la rubrique des « collectivités territoriales et autres collectivités ». 4 Rapport sur l’Etat actionnaire préparé par l’Agence des participations de l’Etat (APE) et annexé au projet de loi de finances.

La formalisation de la procédure annuelle d’actualisation s’est donc poursuivie dans le cadre de la préparation du PLF 2010. Elle a fait l’objet d’une circulaire de la direction du budget en date du 22 mai 20095qui détaille les modalités de mise à jour de la liste et fournit aux ministères les outils permettant la justification des modifications envisagées - créations, suppressions, transformations - en gestion 2009 et en 2010. Il a notamment été demandé aux ministères de compléter pour chacun des opérateurs une fiche de qualification qui retrace le respect des critères d’appartenance au périmètre des opérateurs. La procédure d’actualisation suivie dans le cadre du PLF 2010 s’est déroulée de la manière suivante :

- Durant la phase administrative de préparation de la loi de finances, des procédures de contrôle interne (validation de la liste par la direction du budget, en liaison avec les représentants des corps de contrôle économique et financier) et externe au ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique (vérification par les ministères exerçant la tutelle technique des opérateurs) ont assuré la fiabilité de la liste, qui a été validée en fin de procédure budgétaire. La liste associée au PLF 2010 a été arrêtée au début d’octobre, à l’issue des derniers arbitrages de créations-suppressions d’opérateurs liés au PLF 2010 ;

- Le présent rapport identifie les créations, suppressions, transformations d’opérateurs permettant de comparer la

liste à celle de la LFI 2009. Ce recensement permettra d’établir le volet « opérateurs » du compte des participations financières de l’État (compte d’actif n° 26) et de produire le compte général de l’État de l’année 20096. Une présentation synthétique des modifications entre les listes 2009 et 2010 des opérateurs figure à la suite de la liste 2010 des opérateurs.

5 Circulaire 1BLF-09-3023 relative au PLF 2010 : 2ème annuité du budget pluriannuel 2009-2011 - conférences de répartition, annexe IV Opérateurs de l’Etat : actualisation et justification du périmètre disponible sur le site www.performance-publique.gouv.fr 6 Le CGE de l’année 2009, arrêté au 31/12/2009, est publié en début d’année 2010.

III. LES EFFETS DE LA QUALIFICATION D’OPERATEUR

Si un lien de financement et de tutelle est reconnu entre l’État et ces organismes qui mettent en œuvre des politiques publiques, ce lien leur impose logiquement :

- de participer aux objectifs de finances publiques (maîtrise de l’emploi public et de la dépense publique, maîtrise de la dette publique) ;

- de s’inscrire dans le cadre budgétaire et comptable de la LOLF et de répondre à l’exigence d’information et de contrôle sur leurs emplois (notamment le respect du plafond d’emplois fixé par le PLF 2010 en application de l’article 64 de la LFI 2008), leurs financements et leurs résultats en termes de performance.

AU PLAN BUDGÉTAIRE

• Les opérateurs sont identifiés spécifiquement dans la nomenclature budgétaire de l’État :

- les subventions pour charges de service public (catégorie 32) couvrent l’ensemble des dépenses liées à l’exploitation courante (personnels rémunérés par l’opérateur, fonctionnement, investissement courant et investissement non courant dont la charge du renouvellement est supportée par l’État, maintenance du patrimoine). Seuls les organismes qualifiés d’opérateurs de l’État peuvent recevoir des subventions pour charges de service public. Les non opérateurs n’ont pas vocation à recevoir de subventions d’exploitation sans limitation dans le temps : les subventions que l’État leur octroie sont des dépenses d’intervention (titre 6) ;

- les subventions aux opérateurs qui ne répondent pas à la logique d’exploitation courante sont imputées sur les

dotations en fonds propres (catégorie 72). Au sein des dépenses d’opérations financières (titre 7), ces dotations en fonds propres désignent les mises de fonds de l’État initiales ou complémentaires et les réhabilitations immobilières importantes qui ont pour effet de constituer des immobilisations ou d’en augmenter la valeur ou la durée de vie. A la différence des subventions pour charges de service public qui représentent comptablement des charges de l’État, les dotations en fonds propres ont un caractère patrimonial et sont enregistrées à l’actif du bilan de l’État (compte 26) ;

- les opérateurs peuvent également recevoir des transferts (titre 6) lorsqu’ils sont reversés à des tiers qui en sont les

bénéficiaires finaux (cf. par exemple les interventions des offices agricoles).

Les règles d’imputation budgétaire et comptable ont été clarifiées dans le cadre de la procédure budgétaire 2008, permettant de progresser dans l’identification des fonds alloués aux opérateurs qui doivent être imputés en titre 7. La qualité des imputations budgétaires et comptables doit permettre de mieux rendre compte de l’effort d’investissement de l’État en faveur de ses opérateurs. En lien avec la démarche globale d’amélioration de la qualité des comptes des opérateurs menée par la direction générale des finances publiques, la qualité des imputations budgétaires et comptables contribue à l’amélioration de la sincérité et de la fiabilité des comptes de l’État. • Les opérateurs doivent se conformer aux règles spécifiques de présentation, de vote et d’exécution de leurs budgets,

telles que définies dans la circulaire annuelle de la direction du budget (circulaire n°2MPAP-09-3013 du 31 août 2009 relative à la préparation des budgets des opérateurs de l’État pour 20107). Celle-ci concerne tous les opérateurs quel que soit leur statut, EPSCP exceptés8.

Cette circulaire harmonise autant que possible les règles de présentation, de vote et de suivi des budgets des opérateurs :

- présentation matricielle des budgets identique à celle retenue par la LOLF, par destination « mission-programme-action » et par nature « personnel-fonctionnement-investissement et le cas échéant intervention», de façon à rattacher l’activité de l’opérateur au programme à la réalisation duquel il contribue9 ;

7 Circulaire disponible sur le site www.performance-publique.gouv.fr 8 EPSCP : établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel. 9 La notion de destination pour un opérateur peut être plus détaillée, ou complémentaire au strict découpage « mission-programme-action » du budget de l'État.

- faculté de voter le budget en trois ou quatre enveloppes globalisées au sein desquelles les crédits sont fongibles :

personnel (avec autorisation d’emplois associée), fonctionnement, investissement et le cas échéant intervention. La souplesse d’un vote en 3 ou 4 enveloppes vise à limiter les décisions modificatives détaillées et donner davantage d’autonomie et de responsabilités aux opérateurs10. Le tableau d’emplois associé à l’enveloppe de personnel est mis en cohérence avec l’entrée en vigueur des dispositions de l’article 64 de la LFI pour 2008 fixant un plafond des autorisations d’emplois des opérateurs de l’État à compter de 2009. La déclinaison des autorisations d’emplois du PLF 2010 par opérateur ou catégorie d’opérateurs constitue le mandat des représentants de l’État lors du vote des budgets 2010 des opérateurs ;

- sous l’autorité des responsables de programme, participation des opérateurs, quel que soit leur statut, aux mises en

réserve de crédits prévues par l’article 51 de la LOLF et dont les taux sont précisés dans le PLF 2010.

DU POINT DE VUE DE LA PERFORMANCE

D’autres dispositions de la circulaire du 31 août 2009 susmentionnée portent sur la performance des opérateurs. Le périmètre des opérateurs ne définit pas les limites de l’exigence de performance que l’État est en droit d’avoir vis-à-vis des organismes qu’il contrôle et subventionne. Autrement dit, si l’engagement à la performance est naturel pour les opérateurs, le fait de ne pas être reconnu opérateur n’exonère pas de cette démarche et n’empêche pas, par exemple, de signer avec l’État des contrats d’objectifs et de performance. • Pour les opérateurs le document de performance devient une annexe obligatoire au dossier du budget prévisionnel

(ainsi que le rapport de performance du dossier type du compte financier 2010) afin d’intégrer pleinement les opérateurs de l’État dans la stratégie de performance des programmes de rattachement.

Les objectifs des opérateurs déclinent les objectifs des projets annuels de performance des programmes et peuvent être complétés par des objectifs propres. Les opérateurs disposent d’un document de performance spécifique, recensant les objectifs et indicateurs associés. Les indicateurs sont élaborés dans le cadre d’un dialogue entre la tutelle technique, la tutelle financière et l’opérateur, puis sont soumis au vote du conseil d’administration simultanément au vote du budget. L’ensemble des activités d’un opérateur peut faire l’objet d’engagements de performance, y compris celles qui excèdent le domaine de compétence de l’État (par exemple : activités commerciales). • Par ailleurs, les crédits et les emplois des opérateurs doivent faire l’objet d’une description détaillée dans le cadre des

projets annuels de performances. La circulaire de la direction du budget 1BLF-09-3029 du 13 juillet 200911 détaille les informations concernant les budgets et les emplois des opérateurs qui doivent figurer dans les PAP 2010. La présentation du « volet opérateurs » des PAP est proposée en conformité avec l’article 64 de la LFI 2008 qui prévoit qu’«à compter du 1er janvier 2009, le plafond des autorisations d’emplois des opérateurs de l’État est fixé chaque année par la loi de finances ». Elle présente le budget des opérateurs principaux selon le format simplifié de présentation du budget à leur organe délibérant, soit un compte de résultat et un tableau de financement abrégé. • Ce volet opérateurs comprend :

- la récapitulation des crédits du PLF 2010 destinés aux opérateurs (partie : crédits versés par l’État aux opérateurs). Cette partie comprend une synthèse des crédits destinés aux opérateurs depuis le budget de l’État en LFI 2009 et PLF 2010, puis la présentation de ces crédits par mission et programme en distinguant, pour chaque programme, les subventions pour charges de service public, les dotations en fonds propres et les transferts. Enfin cette partie détaille par mission et programme les crédits versés par l’État à chacun des opérateurs ou catégories d’opérateurs principaux12 ;

10 Le vote des budgets se faisait avant la LOLF par chapitre budgétaire qui correspondait au chapitre comptable (compte à deux chiffres) défini dans les normes de comptabilité publique, notamment M9-1 (EPA) et M9-5 (EPIC). 11 Circulaire disponible sur le site www.performance-publique.gouv.fr 12 Est principal un opérateur qui apporte une contribution significative à la performance d’un programme ou reçoit une fraction importante du budget de ce programme. Le partage entre opérateurs principaux et opérateurs secondaires dans les PAP 2008 a fait l’objet d’un accord entre le MBCPFP et chaque ministère concerné.

- les emplois des opérateurs (partie : emplois rémunérés par les opérateurs) présentés dans deux tableaux : un

tableau de synthèse et un tableau identifiant chaque opérateur du programme. Ces tableaux distinguent clairement les emplois rémunérés par le programme (qui entrent dans le plafond d’emplois de l’État) et les emplois rémunérés par les opérateurs (soit hors plafond d’emplois de l’État), en distinguant au sein du total des emplois rémunérés par l’opérateur, les emplois sous plafond fixés par le PLF 2010 et les emplois hors plafond de la LFI présentés en ETP. Les emplois rémunérés par les opérateurs sont obligatoirement exprimés en ETP pour 2009 et 2010. Cette dernière partie comporte enfin la présentation détaillée de chaque opérateur principal (ou de chaque catégorie d’opérateurs principaux) ;

- les budgets des opérateurs principaux (partie : budgets des opérateurs principaux) sont présentées pour

l’année en cours, c’est à dire les budgets prévisionnels 2009 et l’exécution des budgets 2008 sous le format d’un compte de résultat et d’un tableau de financement abrégé. Cette présentation distingue les grandes enveloppes de dépenses du budget de l’opérateur (personnel, fonctionnement, intervention le cas échéant et investissement) et les différentes ressources (subventions de l’État, autres subventions publiques, ressources fiscales et ressources propres).

IV. ELEMENTS DE SYNTHESE SUR LES OPERATEURS ASSOCIES AU PLF 2010

Les opérateurs recensés à l’occasion du PLF 2010 sont au nombre de 643, dont plus de trois quarts d’opérateurs principaux, faisant chacun l’objet d’un développement dans les PAP, et environ un quart d’opérateurs secondaires. Les opérateurs appartenant à l’une des 26 catégories recensées (universités, agences régionales de santé, théâtres nationaux…) représentent environ 70 % du périmètre et les opérateurs uniques 30 %. Appartiennent à une des catégories dénombrées 76 % des opérateurs principaux et 48 % des opérateurs secondaires. Opérateur unique Opérateur appartenant TOTAL à une catégorie

Principal 119 379 498

Secondaire 75 70 145

Total 194 449 643 NB : Chaque opérateur compte pour un, qu’il soit unique ou qu’il appartienne à une catégorie. Pour mémoire, la liste des opérateurs 2009 comptait 655 organismes. La procédure d’actualisation 2010 a conduit à retirer de la liste 47 structures. Il s’agit principalement de :

- 26 agences régionales d’hospitalisation qui ont été supprimées par la loi n°2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires

- 7 opérateurs ne répondant pas au critère de financement majoritaire : o Assistance au développement des échanges en technologies économiques et financières (ADETEF) o Association française pour la prévention des catastrophes naturelles (AFPCN) o Association française de génie parasismique (AFPS) o Institut français des formateurs des risques majeurs et protection de l’environnement IFFO-RME o CEZ Rambouillet o Centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB) o Gip Enfance en danger (GIPED)

- 6 Pôles universitaires qui ont été dissous - 1 GIP et 1 GIE, respectivement Observation, développement et ingénierie touristiques- France (ODIT-France)

et Maison de France qui fusionnent au sein du nouveau GIE Atout France ; - 2 écoles nationales supérieures, l’Ecole nationale supérieure de chimie et de physique de Bordeaux

(ENSEIRB) et l’Ecole nationale supérieure d’électronique, informatique et radiocommunications de Bordeaux (ENSCP) qui fusionnement pour créer l’Institut Polytechnique de Bordeaux.

En outre, 35 organismes ont été classés dans le périmètre des opérateurs pour le PLF 2010 dont :

- 26 agences régionales de santé créées par la loi n°2209 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires.

- L’Institut Polytechnique de Bordeaux créé par le décret n°2009-329 du 25 mars 2009 (fusion de l’ENSEIRB et de l’ENSCP).

- 3 Instituts universitaires de formation des maîtres (IUFM) - 2 établissements publics administratifs issus de la transformation de 2 services à compétence nationale,

l’établissement public du château de Fontainebleau et Sèvres- Cité de la céramique.

Par ailleurs et afin de répondre à une recommandation faite par la Cour des Comptes dans le cadre de la certification des comptes de l’État, la liste des opérateurs recense chaque entité dotée de la personnalité juridique appartenant au périmètre des opérateurs. UNE GRANDE DIVERSITÉ DE STATUTS

Le périmètre des opérateurs ne rassemble pas moins de 12 statuts juridiques différents. Cette variété est cohérente avec le fait que le statut d’une entité reste neutre par rapport à la qualification d’opérateur. Cinq statuts regroupent néanmoins 96 % des opérateurs : EPA (établissement public national à caractère administratif), EPSCP (établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel), GIP (groupement d’intérêt public), EPIC (établissement public national à caractère industriel et commercial), associations.

EPA57%

EPSCP20%

GIP5%

Association8%

EPIC6%

Autres4%

Ceux-ci correspondent souvent à un mode d’action spécifique à un ministère ou secteur donné : - les EPA et les EPSCP, qui représentent 78 % du total, correspondent principalement à des opérateurs de

l’enseignement supérieur : universités, écoles d’ingénieurs, d’architecture, d’art, instituts d’études politiques, CREPS ainsi que les organismes support associés (CROUS, chancelleries des universités, centres régionaux de documentation pédagogique) ;

- les GIP sont une formule privilégiée pour associer l’État et les collectivités locales - les associations relèvent majoritairement du secteur de l’environnement, notamment pour la surveillance de la

qualité de l’air ; - les EPIC sont moins nombreux mais représentent un enjeu important du point de vue budgétaire. Ils se

partagent entre les secteurs agricoles (France Agri mer, ONF), culturel (théâtres), de la recherche (BRGM, CEA), de l’environnement (ADEME) et du développement économique (Ubifrance, AFII).

Les 4 % d’opérateurs restants regroupent 9 EPST (établissements publics à caractère scientifique et technologique) et des catégories juridiques éparses : fondation, société anonyme, société d’État, GIE (groupement d’intérêt économique), statut sui generis…

UN POIDS VARIABLE DES OPERATEURS DANS LES PROGRAMMES

Certains programmes dépendent peu des opérateurs quand d’autres reposent entièrement sur eux. Le tableau ci-dessous identifie 21 programmes dont plus de 50 % de l’enveloppe (en AE et/ou en CP) est affectée aux opérateurs.

Poids des opérateurs dans le programme Mission Programme

% AE % CP

Action extérieure de l’État 185 Rayonnement culturel et scientifique 72% 72%

154 Économie et développement durable de l’agriculture, de la pêche et des territoires 83% 85% Agriculture, pêche, forêt et

affaires rurales 149 Forêt 55% 61%

Culture 175 Patrimoines 50% 48%

170 Météorologie 100% 100%

159 Information géographique et cartographique 99% 99% Écologie, développement et aménagements durables

174 Énergie et matières premières 90% 91%

Économie 223 Tourisme 60% 61%

150 Formations supérieures et recherche universitaire 69% 69%

187 Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources 100% 100%

191 Recherche duale (civile et militaire) 100% 100%

193 Recherche spatiale 97% 97%

190 Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de l'aménagement durable 74% 74%

189 Recherche dans le domaine des risques et des pollutions 96% 96%

172 Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires 91% 91%

Recherche et enseignement supérieur

186 Recherche culturelle et culture scientifique 72% 72%

Régimes sociaux et de retraite 197 Régimes de retraite et de sécurité sociale des

marins 100% 100%

Santé 204 Prévention et sécurité sanitaire 87% 87%

Travail et emploi 102 Accès et retour à l’emploi 90% 90%

Ville et logement 147 Politique de la ville 62% 60%

Contrôle et exploitation aériens (budgets annexes) 611 Formation aéronautique 76% 73%

LES CREDITS BUDGETAIRES VERSES AUX OPERATEURS

Les crédits versés par l’État à ses opérateurs en PLF 2010 s’élèvent à environ 34,20 Mds € en AE et 34,14 Mds € en CP. Le tableau ci-dessous permet de visualiser le montant des crédits, par catégorie, inscrits en PLF 2009, en LFI 2009 et en PLF 2010.

En M€ Crédits prévus au PLF

2009 Crédits versés aux

opérateurs en 200913

Crédits versés aux opérateurs en PLF

2010 AE CP AE CP AE CP Subventions pour charge de service public (cat.32) 20.601 20.590 21.309 20.998 24.254 24.543

Dotations en fonds propres (cat.72)

410 267 412 267 703 285

Transferts (titre 6) 6.825 7.013 8.403 8.585 9.251 9.312

TOTAL 27.836 27.870 30.124 29.850 34.208 34.140

Suite aux modifications apportées à la maquette missions/programmes/actions dans le cadre de la construction du PLF pour 2010 et afin de permettre une analyse systématique des écarts avec la LFI pour 2009, les données de celle-ci ont été retraitées lorsque cela était nécessaire. Au titre du PLF 2010, les crédits versés par l’État aux opérateurs progressent de 14 % en AE et en CP par rapport à la LFI 2009. Cette variation est principalement liée à la progression du montant des subventions pour charges de service public (SCSP). L’essentiel de l’écart constaté entre le montant des crédits prévus en PLF 2010 et la LFI 2009 correspond à des transferts de crédits du titre 2 du budget de l’Etat vers le titre 3 (3,63 Mds €) à destination des opérateurs du programme 150 – Formation supérieure et recherche universitaires, dans le cadre de l’application de la loi n°2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités.

13 La dotation 2009 tient compte des AE et CP votés dans le cadre de la LFR du 4 février 2009 concernant le Plan de relance (En PLF 2010 ne figurent que des CP pour un montant de 298M€).

Les subventions pour charges de service public constituent la majorité, soit 71 %, des crédits versés aux opérateurs : 24,25 Mds € en AE et 24,54 Mds € en CP dans le PLF 2010, en progression de 14 % en AE et de 17% en CP par rapport à 2009. Près de 70% des subventions pour charges de service public sont versées aux opérateurs de la mission Recherche et enseignement supérieur. Le solde de +2.95 Mds € en AE et de 3,55 Mds € en CP entre 2009 (y compris le plan de relance) et 2010 résulte principalement :

- d’une augmentation en AE de +3,95 Mds € et en CP de +3,96 Mds € en faveur des opérateurs du

programme 150, dont notamment 3,63 Mds € au seul titre du transfert du Titre 2 de l’Etat vers la catégorie 32 du financement des personnels ;

- d’une augmentation de +0,27 Mds € en AE et en CP des crédits à destination des programmes de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances, qui accueille désormais les agences régionales de santé (programme – 124 – Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales) et à une augmentation de +0,17 Mds € en AE et de +0,16 Mds € en CP destinés aux opérateurs de la mission Santé ;

- d’une réduction de -0,73 Mds € en AE et CP de la catégorie 32 de la mission régime sociaux et de retraite (réimputation des crédits destinés au régime de retraite des marins sur le titre 6) ;

- d’un débasage de -0,68 Mds € en AE et de -0,08 en CP justifié par l’inscription des crédits du plan de relance dans le budget 2009 par la loi de finances rectificative du 4 février 2009 et qui ne sont pas reconduits en AE pour 2010.

Action extérieure de l'État 2%

Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales 2%

Écologie, développement et aménagement durables 7%

Culture 4%

Recherche et enseignement supérieur 69%

Santé 2%

Travail et emploi 6%

Autres 8%

Les dotations en fonds propres progressent entre 2009 et 2010 de 293 M€ en AE et de 18 M€ en CP. Cette évolution résulte principalement de la dotation versée par l’Etat aux opérateurs de la mission Recherche et enseignement supérieur, dotés de responsabilités et de compétences élargies. Les transferts représentent environ 27% des crédits versés aux opérateurs, soit 9,25 Mds € en AE et 9,31 Mds € en CP dans le PLF 2010, en progression respectivement de 10% et 8% par rapport à 2009. Ils correspondent aux interventions versées à des tiers pour le compte de l’État. Six missions représentent 90% des transferts aux opérateurs. La mission Travail et emploi représente à elle-seule 43% de ces mêmes transferts.

Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales 12%

Écologie, développement et aménagement durables

7%

Recherche et enseignement supérieur

10%

Régimes sociaux et de retraite 8%

Solidarité, insertion et égalité des chances 13%

Travail et emploi 43%

Autres 10%

LES EMPLOIS REMUNERES PAR LES OPERATEURS

Afin de répondre aux attentes du Parlement en matière de maîtrise et de pilotage de l’emploi public, l’article 64 de la LFI 2008 prévoit qu’«à compter du 1er janvier 2009, le plafond des autorisations d’emplois des opérateurs de l’État est fixé chaque année par la loi de finances ». La distinction, au sein du total des emplois rémunérés par l’opérateur, des emplois sous et hors plafond est détaillée par les circulaires de la direction du budget : -« Conférences de budgétisation / construction du plafond d’emplois des opérateurs » du 25 avril 2008 ; -« PLF 2010 : 2ème annuité du budget pluriannuel 2009-2011- conférences de répartition du 22 mai 2009. Cette circulaire précise par ailleurs que les emplois créés par les dispositifs de contrats aidés font l’objet d’un chiffrage et d’un suivi spécifique. S’agissant des universités, le plafond des autorisations d’emplois couvre l’ensemble des emplois rémunérés par les opérateurs à l’exception, conformément à l’article 18 de la loi sur les libertés et responsabilités des universités, des emplois intégralement financés par des ressources propres, et ce quelles que soient leurs caractéristiques, notamment de durée. Les emplois et le plafond d’emplois des opérateurs ou catégories d’opérateurs sont présentés en équivalent temps plein (ETP) qui apparaît être le seul mode de décompte commun des emplois, contrôlable et auditable pour la majorité des organismes. Le décompte des emplois rémunérés directement par les opérateurs pour 2010 présente par mission et programme les emplois sous et hors plafond de l’ensemble des opérateurs principaux ou secondaires. Il regroupe tous les emplois rémunérés par les opérateurs et rattachés au programme quelle que soit leur situation statutaire (corps de fonctionnaires propres à un opérateur ou une catégorie d’opérateurs, agents détachés auprès de l’opérateur, contractuels de droit public ou de droit privé) et quelles que soient les missions de l’opérateur auxquelles ils concourent. Le décompte ne concerne pas les autres emplois en fonction dans l’opérateur rémunérés soit par l’État, soit par d’autres collectivités ou organismes.

Emplois rémunérés par les opérateurs 2009, 2009 retraité et en 2010

MISSION / PROGRAMME SOUS

PLAFOND LFI 2009

HORS PLAFOND TOTAL SOUS

PLAFONDHORS

PLAFOND TOTAL SOUS PLAFOND

HORS PLAFOND TOTAL

Action extérieure de l'Etat 6 523 4 299 10 822 6 522 4 199 10 721 -1 6 510 4 231 10 741 -12Rayonnement culturel et scientifique 6 523 4 299 10 822 6 522 4 199 10 721 -1 6 510 4 231 10 741 -12

Administration générale et territoriale de l'Etat 140 0 140 116 0 116 -24 116 0 116 0Administration territoriale 116 116 116 116 116 116Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur 24 24 -24 0

Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales 16 952 139 17 091 16 952 146 17 098 0 16 206 453 16 659 -746

Economie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires 5 083 5 083 5 083 5 083 4 535 270 4 805 -548Forêt 10 755 95 10 850 10 755 103 10 858 10 595 107 10 702 -160Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation 1 107 44 1 151 1 107 43 1 150 1 069 76 1 145 -38

Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture 7 7 7 7 7 7Aide publique au développement 299 39 338 247 2 249 -52 244 2 246 -3

Aide économique et financière au développement 52 37 89 -52Solidarité à l'égard des pays en développement 247 2 249 247 2 249 244 2 246 -3Anciens combattants, mémoire et liens avec la

nation 1 113 0 1 113 1 113 795 1 908 0 1 445 783 2 228 332Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant 1 113 1 113 1 113 795 1 908 1 445 783 2 228 332

Culture 17 876 114 17 990 17 876 114 17 990 0 17 765 296 18 061 -111Patrimoines 11 260 114 11 374 11 260 114 11 374 11 146 295 11 441 -114Création 3 731 3 731 3 731 3 731 3 734 3 734 3Transmissions des savoirs et démocratisation de la culture 2 885 2 885 2 885 2 885 2 885 1 2 886

Défense 4 754 107 4 861 4 754 128 4 882 0 4 767 273 5 040 13Environnement et prospective de la politique de défense 3 549 85 3 634 3 549 85 3 634 3 564 214 3 778 15Préparation et emploi des forces 2 2 2 2 2 0 2Soutien de la politique de défense 1 203 22 1 225 1 203 43 1 246 1 201 59 1 260 -2

Direction de l'action du Gouvernement 527 1 528 551 1 552 24 643 2 645 92Coordination du travail gouvernemental 527 1 528 551 1 552 24 643 2 645 92

Ecologie, développement et aménagement durables 14 102 734 14 836 14 100 731 14 831 -2 14 243 766 15 009 143

Infrastructures et services de transports 486 486 486 486 483 25 508 -3Météorologie 3 541 30 3 571 3 541 30 3 571 3 504 30 3 534 -37Urbanisme, paysages, eau et biodiversité 5 652 6 5 658 5 652 31 5 683 5 690 41 5 731 38Information géographique et cartographique 1 673 7 1 680 1 673 7 1 680 1 645 10 1 655 -28Prévention des risques 1 519 408 1 927 1 498 361 1 859 -21 1 497 360 1 857 -1Energie et après-mines 808 210 1 018 827 211 1 038 19 827 210 1 037Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire 423 73 496 423 91 514 597 90 687 174

Economie 3 605 458 4 063 3 625 555 4 180 20 3 880 551 4 431 255Tourisme 329 329 329 97 426 267 80 347 -62Développement des entreprises et de l'emploi 3 276 458 3 734 3 296 458 3 754 20 3 613 471 4 084 317

Enseignement scolaire 5 037 390 5 427 5 037 457 5 494 0 4 919 450 5 369 -118Soutien de la politique de l'éducation nationale 5 037 350 5 387 5 037 457 5 494 4 919 450 5 369 -118Enseignement technique agricole 0 40 40 0

Gestion des finances publiques et des ressources humaines 1 482 0 1 482 1 482 0 1 482 0 1 468 0 1 468 -14

Fonction publique 1 482 1 482 1 482 1 482 1 468 1 468 -14Immigration, asile et intégration 1 302 0 1 302 1 302 0 1 302 0 1 282 0 1 282 -20

Immigration et asile 412 412 412 412 412 412Intégration et accès à la nationalité française 890 890 890 890 870 870 -20

Justice 1 124 0 1 124 1 124 0 1 124 0 533 0 533 -591Justice judiciaire 799 799 799 799 242 242 -557Administration pénitentiaire 240 240 240 240 195 195 -45Conduite et pilotage de la politique de justice 85 85 85 85 96 96 11

Outre-mer 126 0 126 126 0 126 0 124 0 124 -2Emploi outre-mer 126 126 126 126 124 124 -2

Ecart entre 2009 retraité et 2009

LFI en ETP SOUS PLAFOND

Ecart entre 2010 et 2009 retraité en ETP SOUS

PLAFOND

2010 Nombre d'emplois en ETP

2009 Retraité Nombre d'emplois en ETP

2009 Nombre d'emplois en ETP

MISSION / PROGRAMME SOUS

PLAFOND LFI 2009

HORS PLAFOND TOTAL SOUS

PLAFONDHORS

PLAFOND TOTAL SOUS PLAFOND

HORS PLAFOND TOTAL

Recherche et enseignement supérieur 143 127 17 908 161 035 142 449 18 679 161 128 -678 203 561 23 800 227 361 61 112

Formations supérieures et recherche universitaire 52 047 6 372 58 419 52 047 6 372 58 419 113 535 11 281 124 816 61 488Vie étudiante 12 794 12 794 12 794 12 794 12 727 67 12 794 -67Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires 48 676 9 502 58 178 48 676 9 502 58 178 48 678 9 544 58 222 2Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources 17 214 1 295 18 509 17 214 1 295 18 509 17 212 1 295 18 507 -2Recherche spatiale 2 417 285 2 702 2 417 285 2 702 2 417 285 2 702Recherche dans le domaine des risques et des pollutions 1 669 5 1 674 -1 669Recherche dans le domaine de l'énergie 2 026 2 026 -2 026Recherche et enseignement supérieur en matières économique et industrielle 2 404 277 2 681 2 404 347 2 751 2 395 361 2 756 -9Recherche dans le domaine des transports, de l'équipement et de l'habitat 1 844 129 1 973 -1 844 0Recherche dans le domaine de l'énergie, du développement et de l'aménagement durables 4 861 57 4 918 4 861 4 861 179 5 040Recherche culturelle et culture scientifique 1 207 1 207 1 207 1 207 1 192 1 192 -15Enseignement supérieur et recherche agricoles 829 43 872 829 821 1 650 544 788 1 332 -285

Régimes sociaux et de retraite 459 0 459 459 0 459 0 447 0 447 -12Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins 459 459 459 459 447 447 -12

Santé 2 995 51 3 046 2 651 75 2 726 -344 2 666 80 2 746 15Prévention et sécurité sanitaire 2 429 34 2 463 2 429 66 2 495 2 444 71 2 515 15Offre de soins et qualité du système de soins 557 17 574 213 9 222 -344 213 9 222Protection maladie 9 9 9 9 9 9

Sécurité 145 0 145 145 0 145 0 131 0 131 -14Police nationale 145 145 145 145 131 131 -14

Sécurité civile 122 0 122 122 0 122 0 121 0 121 -1Coordination des moyens de secours 122 122 122 122 121 121 -1

Solidarité, insertion et égalité des chances 357 0 357 643 17 660 286 8 109 18 8 127 7 466Actions en faveur des familles vulnérables 91 91 33 9 42 -58 33 10 43Handicap et dépendance 266 266 266 266 266 266Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales 344 8 352 344 7 810 8 7 818 7 466

Sport, jeunesse et vie associative 833 21 854 833 21 854 0 1 035 23 1 058 202Sport 737 3 740 737 3 740 977 5 982 240Jeunesse et vie associative 96 18 114 96 18 114 58 18 76 -38

Travail et emploi 41 974 2 312 44 286 41 953 2 312 44 265 -21 45 012 2 723 47 735 3 059Accès et retour à l'emploi 41 490 2 266 43 756 41 490 2 266 43 756 44 526 2 680 47 206 3 036Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi 119 119 98 98 -21 96 96 -2Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail 194 21 215 194 21 215 218 16 234 24Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail 171 25 196 171 25 196 172 27 199 1

Ville et logement 563 2 565 563 2 565 0 407 2 409 -156Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables 47 2 49 47 2 49 47 2 49Politique de la ville 344 344 344 344 207 207 -137Développement et amélioration de l'offre de logement 172 172 172 172 153 153 -19

0Contrôle et exploitation aériens (budgets

annexes) 524 20 544 524 20 544 0 529 10 539 5Formation aéronautique 524 20 544 524 20 544 529 10 539 5

Total 266 061 26 595 292 656 265 269 28 254 293 523 -792 336 163 34 463 370 626 70 894

Ecart entre 2009 retraité et 2009

LFI en ETP SOUS PLAFOND

Ecart entre 2010 et 2009 retraité en ETP SOUS

PLAFOND

2010 Nombre d'emplois en ETP

2009 Nombre d'emplois en ETP

2009 Retraité Nombre d'emplois en ETP

Source : PAP 2010

Le retraitement du plafond des autorisations d’emplois de la LFI 2009 vise à prendre en compte :

- le retrait du périmètre de certains opérateurs dont le financement n’est pas majoritairement assuré par l’État dès 2009 soit :

ORGANISMES PLF 2009- Programme ETP- PAP 2009

Assistance au développement des échanges en technologies économiques et financière (ADETEF)

P110 : Aide économique et financière au développement

- 52 ETP

Association française pour la prévention des catastrophes naturelles (AFPCN) Institut français des formateurs des risques majeurs et protection de l’environnement (IFFO-RME) Association française de génie parasismique (AFPS)

P 181 : Prévention des risques - 2 ETP

GIP Enfance en danger- GIPED P 106 : Actions en faveur des familles vulnérables

- 58 ETP

Centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB)

P 190 : Recherche dans le domaine des transports, de l’équipement et de l’habitat

- 678 ETP

Les autorisations d’emplois pour 2009 de ces organismes s’élèvent à 790 ETP. Par ailleurs, une mesure de correction technique minorant de 2 ETP le plafond des autorisations d’emplois de la

LFI 2009 est apportée pour l’Agence nationale des services à la personne (ANSP) rattachée pour le PLF 2010 au programme 134 « Développement des entreprises et de l’emploi » et pour Cultures France rattaché au programme 185 « Rayonnement culturel et scientifique ».

- le transfert d’opérateurs vers un nouveau programme dans le cadre du PLF 2010

ORGANISMES PLF 2009- Programme PLF 2010- Programme ETP

Institut national des hautes études de sécurité (INHES)

P 216- Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur

P 129-Coordination du travail gouvernemental

24 ETP

Centre interprofessionnel technique d’études de la pollution atmosphérique

(CITEPA)

P 181 : Prévention des risques

P 174 : Énergie et après mines

19 ETP

Agence nationale des services à la personne (ANSP)

P 103 : Accompagnement des mutations

économiques et développement de l’emploi

P 134 : Développement des entreprises et de l’emploi

21 ETP- rebasage en 20 ETP pour

rattachement P 134

Agences régionales d’hospitalisation (ARH)

P 171 : Offre de soins et qualité du système de

soins

P 124 : Conduite et soutien des politiques sanitaires et

sociales

344 ETP

Evolution des emplois hors plafond du jaune « Opérateurs de l’État » entre la LFI 2009 et 2009 retraité L’évolution des emplois hors plafond du Jaune « Opérateurs de l’État » entre la LFI 2009 et 2009 retraité, soit + 1 659 ETP, s'explique pour partie par des emplois « hors plafond » non renseignés dans les PAP 2009 et qui ont été régularisés dans la présentation 2009 des PAP 2010 pour plus de lisibilité, soit :

o + 771 ETP pour le programme 142 "Enseignement supérieur et recherche agricole" de la mission « Recherche et enseignement supérieur » ;

o + 795 ETP pour le programme 169 « Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » de la mission « Anciens combattants ».

Pour le PLF 2010, le plafond des autorisations d’emplois des opérateurs s’élève à 336.163 ETP, le plafond des autorisations d’emplois prévu par la LFI 2009 étant fixé à 266 061 ETP. Évolution du plafond des autorisations d’emplois des opérateurs de l’État entre 2009 et 2010 (en ETP)

Plafond des autorisations d’emplois LFI

2009

Plafond des autorisations

d’emplois 2009 retraité

Solde des créations suppressions

d'emploi

Mesures de transfert et de

périmètre

Plafond des autorisations

d’emplois 2010 retraité

266 061 265 269 352 70 542 336.163

L’évolution des autorisations d’emplois des opérateurs entre 2009 et 2010 est de + 70 894 ETP. Toutefois, cette évolution globale intègre des mesures de périmètre liées notamment:

- au transfert d’emplois jusque là imputés sur le titre 2 du budget de l’État :

o 60 617 ETP vers 33 universités qui bénéficieront de compétences élargies dans le cadre du passage à l’autonomie (loi n°2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités) ;

o 1123 ETP d’allocataires de recherche vers des universités et établissements qui ne bénéficient pas des compétences élargies dans le cadre du passage à l’autonomie ;

o 337 ETP vers l’Institut national des Invalides et l’Office national des anciens combattants et victimes de guerre ;

o 321 ETP vers Ubifrance.

- au transfert de 689 ETP de l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes vers Pôle emploi.

- à la création des agences régionales de santé par la loi n°2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de

l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires (+ 7 466 ETP). Le solde des créations suppressions d’emploi sous plafond s’établit à 352 ETP compte tenu de la création de 1250 ETP à Pôle emploi. Hors Pôle emploi, le solde diminue de 898 ETP par rapport à 2009. En 2010, l’évolution des emplois hors plafond est de + 6 209 ETP. Il convient de souligner que ce chiffre doit être pris avec une certaine prudence. D’une part, il peut comporter des régularisations techniques (recensement d’emploi qui n’était pas effectué jusqu’alors) ; d’autre part, les systèmes d’information peuvent être moins précis (déclarations des établissements) que pour le décompte des emplois sous plafond. Cette augmentation concerne essentiellement :

o la mission interministérielle recherche et enseignement supérieur (MIRES) pour + 5 121 ETP, cette

progression s’explique essentiellement par celle des emplois hors plafond des établissements d’enseignement supérieur rattachés au programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » (+4.909 ETP), qui résulte :

- à hauteur de 3.236 ETP, de la progression des emplois hors plafond des universités ; - à hauteur de 231 ETP, de la prise en compte d’établissements qui n’avaient pas fait l’objet d’un

recensement dans les documents budgétaires de 2009 (Agence de mutualisation des universités ; chancelleries ; Collège de France ; Réseau national de communications pour la technologie, l'enseignement et la recherche ; Agence Europe Éducation Formation France) ;

- à hauteur de 1.442 ETP, de la progression des emplois hors plafond d’autres établissements : instituts d’études politiques, écoles et formations d’ingénieurs, écoles normales supérieures, autres établissements à vocation de recherche et d’enseignement supérieur (dont l’université Paris-Dauphine, l’INALCO, l’EHESS ou le CNAM), autres établissements à vocation de recherche (tels que le MNHN, la MSH, l’INHA ou l’Observatoire de Paris).

Ces augmentations d’emplois résultent principalement des travaux de fiabilisation de l’enquête déclarative annuelle réalisée par le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche et d’un meilleur décompte des emplois par les établissements eux-mêmes. Elles traduisent également la progression des personnels recrutés par les établissements dans le cadre des contrats de recherche ou de formation, sans qu’il soit possible d’en déterminer le niveau avec précision. Cette progression, qui concerne essentiellement le programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire », s’inscrit dans le contexte du traitement particulier réservé à ce secteur, conformément à l’annonce par le Premier ministre le 25 février 2009 selon laquelle « aucune suppression d’emploi dans l’enseignement supérieur ne sera effectuée en 2010 et 2011 ». Cette prévision s’inscrit également dans la droite ligne de la mise en œuvre de la loi du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités, qui confie aux universités et aux autres établissements d’enseignement supérieur bénéficiant du régime des responsabilités et compétences élargies (RCE) la gestion de la totalité de leur masse salariale et leur permet de recruter librement des agents contractuels, en fonction de leurs besoins et de leur politique. Ces établissements sont également incités, dans ce nouveau cadre, à générer davantage de ressources propres afin, notamment, de pouvoir élargir leurs possibilités de recrutements sur contrat (enseignants-chercheurs étrangers par exemple). C’est l’objet de l’indicateur de performance n°12.1 du programme 150 « Part des ressources propres liées à des prestations de services sur les recettes totales de l’établissement ». En outre l’année 2009 voit monter en charge, dans le cadre du « plan pour la réussite en licence », les recrutements nécessaires à l’accroissement du taux d’encadrement des étudiants (ce plan prévoyant en moyenne, pour chaque étudiant, « 5 heures hebdomadaires d’accompagnement ou d’enseignement supplémentaires »). Enfin, il convient de signaler la montée en puissance, depuis 2005, des financements sur projets de l’Agence nationale de la recherche (ANR), dont les universités et autres établissements d’enseignement supérieur ont bénéficié pour près d’un tiers en moyenne. Ces financements se traduisent notamment par des recrutements d’agents contractuels (hors plafond), le temps de la conduite des projets de recherche retenus par l’agence (entre 3 et 5 ans).

Le décompte de ces emplois fait l’objet, chaque année, d’une enquête déclarative réalisée auprès des établissements d’enseignement supérieur.

o le programme « Accès et retour à l’emploi » pour 414 ETP, correspondant au solde du transfert de - 1 097

ETP du « hors plafond » vers le « sous plafond » (titularisation de contrats à durée déterminée) et de + 1 511 ETP au titre des contrats aidés, des conventions de reclassement personnalisée (CRP) et des contrats de transition professionnelle (CTP). Ces dispositifs, d’une durée limitée, supposent en 2010 un renforcement ponctuel du fait de la crise et bénéficiant par ailleurs d’un financement dédié (plan de relance + contribution employeurs + financement Unédic).

o la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales » pour 307 ETP et concernant

principalement le programme 154 « Economie et développement de l’agriculture, de la pêche et des territoires » à hauteur de 270 ETP, correspondant à une régularisation en 2010 des emplois hors-plafond de l’ASP pour environ 200 ETP, comptabilisés en 2009 dans les emplois sous-plafond, ainsi qu’à la création d’environ 100 ETP au titre du plan de relance.

LES RECETTES FISCALES AFFECTEES AUX OPERATEURS PRINCIPAUX

Celles-ci représentent 8,2 Mds€ en 2010 et 8,5 Mds€ en 2010 (source : PLF 2010 Évaluation des voies et moyens, Tome I-Recettes). Sept organismes reçoivent en 2010 près de 85% des recettes fiscales affectées aux opérateurs principaux :

Missions

Année 2008

Montant en M€

Prévision 2009

Montant en

M€

PLF 2010

Montant en M€

Administration générale et territoriale de l'État 48 187 164

ANTS Agence nationale des titres sécurisés 48 187 164Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales 145 136 57

Offices d'intervention agricoles 128 116 39AFSSA Agence française de sécurité sanitaire des aliments 13 16 14INAO Institut national de l'origine et de la qualité 4 4 4

Culture 653 664 710CNVJ 17 17 17CNL Centre National du livre 32 34 34CNC Centre national de la cinématographie 539 548 582INRAP Institut national de recherche en archéologie préventive 65 65 77Écologie, développement et aménagement durables 2.915 3.218 3.418AFITF Agence de financement des infrastructures de transport de France 521 525 535EPSF Etablissement public de sécurité ferroviaire 14 15 15VNF Voies navigables de France 125 126 126Agences de l'eau 1.805 1.913 2.025ADEME Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie 242 432 511CELRL Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres 38 38 38ONCFS Office national de la chasse et de la faune sauvage 72 72 71ANDRA Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs 98 97 97Économie 173 166 166INPI Institut national de la propriété industrielle 173 166 166Immigration, asile et intégration 96 96 111OFII Office français de l'immigration et de l'intégration (nouvel organisme issu de la fusion de l'ANAEM et d'une partie de l'ACSE) 96 96

111Santé 1.660 1.915 2.026AFSSAPS Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé 100 101 104Fonds CMU Fonds de financement de la protection complémentaire de la couverture universelle du risque maladie - fonds CMUC 1.560 1.814 1.922Sport, jeunesse et vie associative 269 209 215

CNDS Centre national pour le développement du sport 269 209 215Travail et emploi 1.266 1.538 1.527Fonds de solidarité 1.264 1.536 1.525AFSSET Agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et du travail 2 2 2Ville et logement 153 144 150ANAH Agence nationale de l'habitat 18 17 17CGLLS Caisse de garantie du logement locatif social 135 127 133

TOTAL DES RESSOURCES FISCALES AFFECTEES AUX OPERATEURS PRINCIPAUX 7.378 8.273 8.544

La partie « budget des opérateurs principaux » du présent rapport détaille par mission les budgets des opérateurs principaux ou catégories d’opérateurs principaux présentant les différentes ressources : subventions de l’État, ressources fiscales, autres subventions et dotations et ressources propres.