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Rapport No. 51861-GW

GUINEE-BISSAU

Revue de la Gestion des Dpenses Publiques et de la ResponsabilitFinancire de lEtat

Novembre 2009

PREM et AFTFM

Rgion Afrique

Document de la Banque mondiale, coproduit avec la Banque Africaine de Dveloppement et la Commission Europenne.

Equivalents Montaires

Unit montaire =

Franc CFA (FCFA)

1 dollar US =

452 FCFA (Septembre 2009)

Anne Fiscale

1er Janvier 31 Dcembre

SIGLES ET ABREVIATIONS

ANP

Assemble Nationale Populaire

BAD

Banque Africaine de Dveloppement

BCEAO

Banque Centrale des Etats de lAfrique de lOuest

BGE

Budget General de lEtat

BM

Banque mondiale

CDMT

Cadre de Dpenses Moyen Terme

CE

Commission Europenne

CEDEAO

Communaut conomique des Etats de l'Afrique de l'Ouest

CF

Contrleur Financier

DAF

Direction Administrative et Financire

DGB

Direction Gnrale du Budget

DGCI

Direction Gnrale de la Coopration Internationale

DGCP

Direction Gnrale de la Conjoncture et la Prvision

DGP

Direction Gnrale du Plan

DCF

Direction du Contrle Financier

DENARP

Document sur la Stratgie de Rduction de la Pauvret

DGCI

Direction Gnrale des Contributions et des Impts

DGD

Direction Gnrale des Douanes

DGMP

Direction Gnrale des Marchs Publics

DGT

Direction Gnrale du Trsor

DNT

Dpenses Non Titularises

DSCF

Direction des Services du Contrle Financier

FMI

Fonds montaire international

GGB

Gouvernement de Guine-Bissau

GFP

Gestion des Finances Publiques

IGF

Inspection Gnrale des Finances

INEC

Institut National de Statistiques

ISCL

Inspection Suprieure de Lutte contre la Corruption

ME

Ministre de lEconomie

MdF

Ministre des Finances

MFP

Ministre de la Fonction Publique

PEFA

Dpenses Publiques etResponsabilit Financire

PIP

Programme dInvestissements Publiques

PNUD

Programme des Nations Unies pour le Dveloppement

PTF

Partenaires Techniques et Financiers

TdC

Tribunal des Comptes

TOFE

Tableau des oprations financires de lEtat

UEMOA

Union Economique et Montaire Ouest Africaine

Vice Prsident:

Directeur des Oprations:

Responsable sectoriel:

Chefs dquipe:

Obiageli K. Ezekwesili (AFRVP)

Habib Fetini (AFCF)

Antonella Bassani (AFTP4)

Alain DHoore (AFTP4)

Charles Coste (AFTFM)

Eric Yoboue (AFTPC)

ii

Table des Matires

1.REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES1

A.Contexte Gnral1

B.Performances Budgtaires2

C.Evolution et Rpartition des Dpenses Publiques6

D.Recommandations16

2.EVALUATION DU SYSTEME DE GESTION DES FINANCES PUBLIQUES19

A.Contexte de lEvaluation19

B.Cadre Juridique et Institutionnel22

C.La Prparation du Budget26

D.Les Prvisions de Recettes et de Dpenses29

E.LExcution du Budget34

F.La Comptabilit Publique et le Reporting47

G.Gestion de la Trsorerie53

H.Les Contrles Budgtaires54

I.Suivi et Coordination des Rformes des Finances Publiques64

3.EVALUATION DU SYSTEME DE PASSATION DES MARCHES PUBLICS66

A.Contexte de lEvaluation66

B.Apercu General66

C.Le Programme de Reforme du Gouvernement70

D.LEvaluation du Systme des Marches Publics71

4.analyse des depenses publiques en education82

A.Evolution Globale des Dpenses Publiques en Education82

B.Rpartition des Dpenses par Niveau dEducation87

C.Sources de Financement du Systme Educatif Bissau-guinen89

D.Equit dans les Dpenses en Education en Guine-Bissau90

E.Efficience dans les Dpenses Publiques en Education en Guine-Bissau96

F.Conclusions et Recommandations99

List des Tableaux:

Tableau 1.1: Tendance et composition des sources de financement du dficit budgtaire en pourcentage du PIB (2004-2008)6

Tableau 1.2: Rpartition sectorielle des dpenses publiques, 2006-20088

Tableau 1.3: Structure conomique des dpenses publiques totales, 2006-200811

Tableau 1.4: Composition conomique des dpenses courantes, 2006-200812

Tableau 1.5: Rpartition des transferts publics13

Tableau 1.6: Evolution des arrirs de paiement de la dette extrieure14

Tableau 1.7: Taux dexcution des dpenses publiques par catgorie, 2006-200816

Tableau 2.1: Guine-Bissau- Tableau recapitulatif des indicateurs de performance selon PEFA (2008)21

Tableau 2.2: Situation de la transposition des Directives financires de lUEMOA24

Tableau 2.3: Les tapes de la procdure normale des dpenses publiques38

Tableau 2.4: Les tapes de la procdure exceptionnelle41

Tableau 2.5: Etat des effectifs et du matriel (ordinateurs) la Direction Gnrale du Plan43

Tableau 2.6: Nombre dagents en activit mais ne percevant aucun salaire45

Tableau 3.1: Zone UEMOA Passation des marchs Notation moyenne par pilier OCDE/CAD69

Tableau 4.1: Evolution des dpenses publiques en ducation (2006-2008)82

Tableau 4.2: Distribution des dpenses courantes par niveau scolaire et type de dpenses en 200885

Tableau 4.3: Contribution des diffrents acteurs dans le financement de lducation (en millions de FCFA)89

Tableau 4.4: Rpartition des individus de 7 24 ans selon le niveau atteint et leurs caractristiques, 200690

Tableau 4.5: Part des ressources dont bnficie chaque groupe de population94

Tableau 4.6.: Comparaisons internationales de lEVS, 2005/06 ou annes proches97

Tableau 4.7: Plan dactions global Gestion des Finances Publiques102

Tableau 4.8: Evaluation du systme de passation des marchs publics112

List des Graphiques:

Graphique 1.1: Recettes totales, dpenses totales et solde budgtaire global hors dons (base engagement) en pourcentage du PIB, 2004-20083

Graphique 1.2: Soldes budgtaires de base y compris dons dans la zone UEMOA (en pourcentage du PIB nominal)4

Graphique 1.3: Structure des ressources totales en pourcentage4

Graphique 1.4: Evolution des revenus totaux en pourcentage du PIB5

Graphique 1.5: Dpenses totales en pourcentage du PIB dans les pays de lUEMOAen moyenne sur la priode 2006-20087

Graphique 1.6: Structure des dpenses courantes, 2006-20089

Graphique 1.7: Structure des dpenses dinvestissement, 2006-200810

Graphique 1.8: Taux dexcution des dpenses dinvestissements des secteurs cls sur la priode, 2006-2008 (en pourcentage)11

Graphique 1.9: Structure de financement des dpenses dinvestissement moyenne, 2006-2008 (en pourcentage)15

Graphique 3.1: Guine-Bissau Marchs Publics Notation agrge par Pilier67

Graphique 3.2: Guine-Bissau Marchs Publics Notation agrge par Indicateur68

Graphique 3.3: Guine-Bissau Systme de passation des marchs publics Notation moyenne par pilier OCDE/CAD: Comparaisons avec d'autres pays a/ b/69

Graphique 4.1: Tendances de la rpartition des dpenses totales dducation entre dpenses courantes et dpenses en capital (2006-2008)83

Graphique 4.2: Composition conomique des dpenses courantes en ducation, 2006-200884

Graphique 4.3: Dpenses courantes dducation en pourcentage des dpenses courantes totales, comparaison avec quelques pays de lAfrique Sub-saharienne (2004-2008)86

Graphique 4.4: Rpartition des dpenses courantes par niveau dducation87

Graphique 4.5: Rpartition des dpenses courantes en ducation par niveau dducation dans quelques pays de lAfrique Sub-saharienne (2005/2008)88

Graphique 4.6: Proportions denfants et de jeunes accdant diffrents niveaux selon la rgion, 2005/0691

Graphique 4.7: Part des filles lEB et lES selon la rgion, 2005/0692

Graphique 4.8: Rpartition gographique des dpenses publiques courantes par rgion et selon le niveau de pauvret de la rgion sur la priode 2006-2008 (en pourcentage).93

Graphique 4.9: Dpenses dducation des mnages par enfant selon le niveau et le type dtablissement frquent (public et priv seulement), 2006 (francs CFA)95

Graphique 4.10: Dpenses dducation des mnages par enfant selon la localisation gographique, anne 2006 (francs CFA)96

Graphique 4.11: EVS et dpense publique dducation98

Graphique 4.12: Relation entre le taux brut de scolarisation primaire et le PIB par tte en millions de dollars US dans quelques pays africains, 200799

List des Encadrs:

Encadr 2.1: PEFA 2008Rsum des Notes20

Encadr 2.2: Facteurs institutionnels contribuant la planification et lexcution des rformes65

List des Annexes:

Annexe.1: Evaluation des Risques Fiduciaires101

Annexe.2: Synthse des Recommandations102

v

PREFACE

La prparation de ce rapport a bnfici de lengagement trs fort des autorits.

La coordination de la prparation du rapport principal du PEMFAR a t assure par Alain DHoore (Economiste principal), Julien Bandiaky (Economiste), Charles Coste (Spcialiste en gestion financire) et Eric Yobou (Spcialiste en Passation de Marchs Publics) de la Banque mondiale. Lquipe de la Banque mondiale a bnfici des conseils et de lappui actif dAntonella Bassani (Directeur de la division, AFTP4) qui a assur le contrle de qualit et la supervision de la prparation du rapport, et dHabib Fetini, Directeur des Oprations pour la Guine-Bissau.

vi

RESUME ANALYTIQUE

Introduction

Cette Revue de la Gestion des Dpenses Publiques et de la Responsabilit Financire (en anglais PEMFAR) de la Guine-Bissau est le rsultat dune collaboration entre le Gouvernement de Guine-Bissau et ses partenaires techniques et financiers dans le domaine de la gestion des finances publiques. Il a t prpar en partenariat avec le Ministre des Finances par une quipe conjointe de la Banque mondiale, de la Banque Africaine de Dveloppement (BAD) et de la Commission europenne (CE).

Ce PEMFAR, qui fait suite au diagnostic PEFA[footnoteRef:1] finalis au dbut 2009, a t ralis aprs les progrs notables raliss par les autorits depuis 2008. Son objectif principal est de fournir au Gouvernement les bases pour la formulation et la mise en uvre dun nouveau plan dactions pour lamlioration du cadre et de la performance du systme de gestion des finances publiques sur la base dune valuation complte, intgre et franche de ce systme. Ce PEMFAR couvre la performance du systme de gestion des finances publiques et du systme de passation des marchs, et apprcie les progrs raliss depuis 2006 dans la mise en uvre des rformes. Ce rapport vise galement informer les partenaires au dveloppement des progrs et des dfis dans la gestion globale des dpenses publiques dans la perspective de la mise en place dappuis coordonns. Enfin ce rapport inclut galement une revue des dpenses publiques dans le secteur de lducation, en appui la requte des autorits pour son accs aux ressources sous lInitiative Fast-Track/Education Pour Tous. [1: PEFA (Public Expenditure and Financial Accountability) est un outil de diagnostic de la gestion des finances publiques reposant sur une valuation dtaille selon 28 critres, sous une mthodologie standardise pour faciliter les comparaisons internationales.]

Cette valuation du systme de gestion des finances publiques sest droule dans le contexte particulier en raison de la prparation des lections prsidentielles. La prparation de ce PEMFAR a suivi les vnements du mois de mars 2009, avec la disparition du Prsident Vieira, et dans le contexte dun calendrier politique ax sur la tenue de nouvelles lections prsidentielles. Nanmoins, grce au dialogue de grande qualit avec les autorits nationales, ainsi quavec les services des administrations financires, lexercice sest droul de faon satisfaisante. Malgr ce contexte politique charg, le Gouvernement a en effet accord une grande priorit cet exercice afin de disposer dun plan dactions global qui constituera pour les prochaines annes une vritable ligne de conduite gouvernementale pour entreprendre les rformes financires. En parallle, les partenaires au dveloppement ont manifest lintention dintgrer leurs appuis aux rformes proposes et entretenir un dialogue permanent sur la conduite de celles-ci.

Contexte Economique du Pays

Depuis la fin des annes 90, la Guine-Bissau a t secoue par une longue priode dinstabilit avec des rpercussions non seulement conomiques mais aussi sur les rformes. Lincidence de cette crise prolonge a t considrable au plan social avec la baisse drastique du niveau de vie dune large partie de la population et la dtrioration des indicateurs sociaux. La gouvernance conomique et financire a fortement t affecte par cette priode de crise. Linstabilit politique, la mauvaise gestion financire, et les difficults mettre en uvre des rformes pour moderniser un systme de gestion des finances publiques ont profondment dgrad la qualit de la gestion des finances publiques.

La Guine-Bissau est un tat fragile qui na pas encore surmont les impacts ngatifs de la guerre civile qui a svi en 1998-1999. Si le conflit arm a t bref, il continue avoir des effets nfastes sur le dveloppement conomique. Linstabilit politique qui a suivi sest traduit, entre autres, par des changements frquents de gouvernement qui entranent leur tour un changement frquent des ministres et hauts fonctionnaires la tte des services de ladministration. Face ces turbulences politiques, ladhsion de la Guine-Bissau lUEMOA, qui a t un facteur de stabilit en matire de gestion montaire, et les efforts entrepris par les autorits nationales depuis 2004 en vue du renforcement de la gouvernance, de la modernisation de ladministration publique et de la stabilit macroconomique, nont pas t suffisants pour atteindre des performances budgtaires et macroconomiques durables. Linstabilit, un climat rglementaire de linvestissement difficile, la dgradation des routes et du port, et celle des capacits de production dnergie ont jou ngativement sur la production domestique chacune de ces contraintes individuellement aurait suffit freiner le dveloppement, mais leur impact cumulatif sest avr crasant. Le pays accuse un retard important dans la ralisation des Objectifs du Millnaire pour le Dveloppement (OMD). La Guine-Bissau se caractrise par une pauvret qui touche plus de 60 pourcent de la population totale, en particulier le monde rural et les femmes.

Aprs une longue priode dinstabilit politique, la Guine-Bissau est en train dtablir un environnement politique plus favorable aux rformes. Les lections lgislatives de fin 2008, avec la reprsentation de tous les partis politiques et une forte participation populaire, ont t considres libres et transparentes par la communaut internationale, comme llection du Prsident Malam Bacai Sanha en Juillet 2009. Ces avances sur le plan politique constituent un terrain favorable au soutien de la communaut internationale et au renforcement de lassistance extrieure mais aussi un mouvement de rformes structurelles.

Dans ce contexte, une approche diffrente est ncessaire, et maintenant possible, pour aider la Guine-Bissau sortir de lquilibre de pauvret et de conflit qui la caractrise depuis plus de 10 ans. Linstabilit politique, linstabilit macroconomique, labsence dune croissance conomique suffisante, la dtrioration du capital infrastructurel et environnemental du pays, les normes difficults de lEtat assurer son rle fondamental dans les domaines du maintien de la paix, de la justice, de la bonne gouvernance, et de la provision des biens sociaux de base, comme lducation, la sant et lappui aux plus vulnrables, sont relis depuis plus de 10 ans dans un quilibre pervers de la pauvret et des conflits. Pour en sortir, des efforts rsolus devront tre dploys de manire volontaire et coordonne dans plusieurs domainesmacro-conomiques, sectoriels et institutionnels. Lquipe de la Banque mondiale, en partenariat avec les autres partenaires au dveloppement, veut appuyer le Gouvernement de la Guine-Bissau dans la prparation dun nouveau Programme Haut Impact, tal sur plusieurs annes, et visant la cassure par rapport lquilibre de pauvret. Ce rapport, couvrant lappareil de gestion des ressources budgtaires, reprsente la contribution des quipes jointes de la Banque mondiale et de la Banque Africaine de Dveloppement pour la composante gestion des finances publiques de ce Programme Haut Impact. Les rformes proposes dans ce rapport sont ambitieuses. Elles prendront du temps et lappui coordonns de bailleurs, mais elles sont essentielles pour amliorer la gouvernance dans le pays, et aider restaurer la croissance conomique et la provision des services de base, dans lducation, la sant, et la protection des plus vulnrables, au bnfices de la population de Guine-Bissau, une des populations parmi les plus pauvres du monde.

Revue des dpenses publiques

Dans un contexte marqu depuis plus de 10 ans par une forte instabilit politique, lEtat Bissau-guinen fait face un dfi considrable de maintien de la paix, de promotion de lactivit conomique et de lutte contre la pauvret. La Guine-Bissau est un des pays les plus pauvres du monde, avec un PIB estim environ FCFA 200 milliards (environ US$425million) en 2008 pour une population denviron 1,5 million dhabitants. Malgr un niveau relatif de dpenses publiques totales gal environ 35pourcent du PIB un ratio relativement lev par rapport des pays comparables , le budget annuel sest mont environ FCFA 42.000 par tte dhabitant sur la priode 2006-2008, soit peu prs 95 dollars des Etats-Unis. Sous cette contrainte troite qui ne relchera que lentement, lEtat doit faire fonctionner son administration, maintenir la paix civile, investir dans les infrastructures publiques essentielles, promouvoir le dveloppement conomique et contribuer au dveloppement humain de la population.

Compare aux autres pays membres de lUEMOA, la Guine-Bissau enregistre les plus faibles performances budgtaires. Concernant la collecte de taxes, la Guine-Bissau a le plus faible taux de pression fiscale 10,5pourcent des pays membres de lUEMOA, bien en dessous du niveau de 17pourcent souscrit sous le pacte de convergence et stabilit de lUnion. Avec, comme on la not, un ratio de dpenses publiques sur PIB denviron 34pourcent, le pays a relativement le niveau le plus lev de dpenses publiques de la zone. Nanmoins, sa structure dsquilibre de dpenses lempche dassurer plus quune fraction seulement des dpenses dinvestissement public. Enfin, le dficit budgtaire, dons compris, sest situ en moyenne 9pourcent du PIB sur la priode 2006-2008, compar une moyenne de 1,4pourcent pour lensemble des pays de la zone UEMOA. La mise en uvre dune politique de finances publiques macro-conomiquement soutenable, se traduisant par un dficit hors dons compatible avec les capacits dendettement intrieur ou extrieur, exigera donc des efforts au niveau de toutes les composantes de la structure des comptes publics.

Malgr des efforts aux cours des trois dernires annes, la structure des dpenses rvle galement un poids des dpenses sociales trs en-dessous des normes internationales. Des 35 pourcents de PIB en dpenses totales (hors service de la dette), la part alloue la scurit dfense, scurit intrieure et anciens combattants reprsente prs de 20pourcent, celle pour les secteurs sociaux ducation, sant et autres dpenses sociales environ 20pourcent, et celle pour les activits conomiques (agriculture et dveloppement rural, travaux publics, transport, nergie et industrie, etc.) approche 30pourcent. Les dpenses publiques alloues aux secteurs de l'ducation et de la sant tmoignent de la faible priorit financire accorde, ce jour, ces secteurs. Sur la priode 2006-2008, la part des dpenses de ces deux secteurs na reprsent qu peine 17pourcent du total (7,6pourcent pour lducation et 9,2pourcent pour la sant) alors que les recommandations internationalement acceptes en termes dallocations budgtaires ces secteurs pour les pays en dveloppement sont bien suprieures, de l'ordre de 40pourcent.

La maitrise de la masse salariale reste un problme majeur au niveau de la gestion budgtaire. Les salaires reprsentaient en moyenne 55pourcent des dpenses courantes, et prs de 40pourcent des dpenses totales, sur la priode 2006-2008. De ce montant, le secteur de la scurit (dfense, scurit intrieure, et anciens combattants) en accapare environ 44pourcentlducation tant lautre secteur consommant une large part (16 pourcent) de la masse salariale. Une masse salariale un niveau lev limite lespace financier pour les dpenses essentielles en intrants non-salariaux (par exemple matriel pdagogiques ou mdicaments) et pour linvestissement public, qui reste essentiellement financ par les projets des bailleurs de fonds. En raison aussi du niveau lev de la masse salariale comparativement aux recettes fiscales et non fiscales propres de lEtat (82 pourcent), le moindre dlai ou manque gagner dans les entres de recettes fiscales ou dans les apports des bailleurs pour combler le gap budgtaire se traduit rapidement en arrirs de paiement de salaires, en coupures disproportionnes dans les dpenses non-salariales ou en combinaison des deux. En outre, un problme de matrise de la masse salariale a subsist: les dpenses salariales effectivement effectues dans lanne ont dpass de 6pourcent en moyenne sur 2006-08 les prvisions budgtaires du dbut danne. Ce phnomne sexplique en partie par des contrles insuffisants du nombre rel de fonctionnaires et de leurs paiements de salaires, et par des dficiences dans lexercice de prparation budgtaire.

La structure de financement des dpenses dinvestissement est marque par la quasi-totale dpendance du pays vis--vis de laide extrieure. Le budget dinvestissement est financ en moyenne dans lordre de 92 pourcent par des ressources extrieures. Cette forte dpendance vis--vis de lassistance extrieure nest pas sans complications, puisque, en dehors des problmes lis la multiplicit des procdures dexcution de projet selon les bailleurs, les investissements sont soumis de fortes variabilits chaque fois quun choc intrieur interrompt les oprations des bailleurs, ou quun choc extrieur Bissau (comme par exemple la crise financire) affecte les pays donateurs. Le financement extrieur est principalement constitu de dons qui reprsentent 70,5 pourcent du total des dpenses dinvestissement.

La capacit dabsorption des ressources publiques est trs faible avec un taux dexcution des dpenses dinvestissements du programme dinvestissement public qui se situe 60 pourcent sur la priode 2006-2008. Lamlioration de la prvision des dpenses dinvestissement et de lexcution des projets notamment au profit des secteurs prioritaires est indispensable si les Autorits Bissau-guinennes veulent atteindre les Objectifs du Millnaire pour le Dveloppement dici 2015.

La profondeur des dfis de finances publiques en Guine-Bissau est considrable, et les axes de rformes principaux sont largement connus des autorits:

la stabilisation macro-conomique, le financement un niveau adquat des secteurs prioritaires, et lamlioration de la qualit, lefficience et lquit dans la gestion des dpenses publiques ne pourront enregistrer des progrs notables que si la masse salariale est rduite et mieux maitrise. Pour y arriver, la rforme du secteur de la scurit est un pr-requis, ainsi que des progrs rels dans la rforme de ladministration publique, avec notamment une matrise des nombres et des cots, et une amlioration profonde du systme de gestion de la masse salariale;

des efforts considrables doivent tre faits pour augmenter les dpenses publiques au niveau des secteurs prioritaires identifis dans le DENARP tels que lducation, la sant, lagriculture et le dveloppement rural, lnergie et les infrastructures;

la qualit des donnes sur les investissements publics doit tre amliore. Il sera ncessaire damliorer linformation sur lexcution des projets travers une meilleure organisation institutionnelle, une meilleure coordination entre le Ministre de lEconomie et les units de projet, et une meilleure communication/coordination avec les bailleurs de fonds.

Un investissement considrable est ncessaire pour rendre les institutions et lappareil budgtaire plus efficace. Le chapitre 2 dveloppe lensemble des rformes et mesures de renforcement qui sont ncessaires pour attendre cet objectif, tous les niveaux du budgetprparation, excution, reporting et suivi, et contrles. Cet investissement est entirement complmentaire aux efforts de rduction de la masse salariale et de rorientation des dpenses. Sans un systme de gestion budgtaire plus performant, llargissement des moyens aux secteurs prioritaires ne pourra ni produire de rsultats, ni tre crdible et assurer le support continu des bailleurs de fonds. A linverse, sans une rorientation des moyens budgtaires vers dautres utilisations que la seule couverture des dpenses salariales, une amlioration du systme de gestion budgtaire noffrira pas de rsultats tangibles.

Rforme du systme de gestion des finances publiques

Les autorits sont conscientes des besoins de renforcement de lappareil de gestion des finances publiques et elles ont souhait que cette revue aide la prparation dun plan daction multi-annuel pour renforcer la gestion des finances publiques. Cet exercice fait suite un PEFA ralis entre novembre 2008 et janvier 2009 qui avait fourni une valuation-diagnostic prcise du systme de gestion des finances publiques jusquen 2007. Les notations accordes au systme de gestion des finances publiques dans le diagnostic PEFA traduisent lextraordinaire ampleur des faiblesses corriger: faible crdibilit du budget, mauvaise couverture des oprations budgtaires, dfaillances dans les contrles internes et lexcution du budget, lacunes au niveau du reporting, systme comptable trs faible, et quasi absence de contrle externe.

Le champ de la rforme de la gestion des finances publiques couvert dans ce PEMFAR concerne le cadre juridique et institutionnel et les modalits de prparation, dexcution et de contrle du budget de ltat. La stratgie fondamentale des gouvernements successifs des dix dernires annes en matire de systme de gestion des finances publiques a t dadopter le modle juridique, rglementaire et oprationnel des pays de la zone UEMOA, impliquant une mutation profonde du systme hrit de lpoque coloniale vers un systme de tradition francophone africaine. En raison de la priode de crise qua connu le pays depuis 1998 et qui a eu une incidence directe sur le processus de reforme du systme financier public, la transposition des directives de lUEMOA[footnoteRef:2] dans le droit interne engag au lendemain de son adhsion cette communaut, na pas pu tre entirement mene. Pendant cette priode aussi, la gestion budgtaire, comptable et financire a continu montrer de nombreuses faiblesses. Lvaluation prsente dans ce rapport fait apparatre que, bien que la stratgie de transition au systme UEMAO soit bien en cours, sa mise en uvre exige dtre acclre et consolide afin dviter une transition trop longue sous le systme hybride qui continue de prvaloir actuellement. [2: Dans ce rapport, et sauf indication explicite, les rfrences aux Directives de lUEMOA concernent les Directives en matire de gestion des finances publiques et passation de march antrieures 2009.]

Au cours des trois dernires annes, des efforts importants ont t raliss pour adapter le cadre juridique de la gestion des finances publiques. Depuis 2007, le Gouvernement a entrepris de mettre le systme financier de lEtat en conformit avec le cadre rgional adopt par lUEMOA ce qui va permettre doffrir des rgles plus modernes et plus scurisantes pour lexcution du budget de lEtat et qui vont clarifier les responsabilits des gestionnaires de crdits, de lordonnateur des dpenses de lEtat et des comptables publics. La Loi Organique relative aux Lois de Finances a t adopte par lAssembl Nationale en mai 2009. Le Dcret portant rglement gnral de la Comptabilit Publique a t adopte en mai 2009 en Conseil des Ministres. La nomenclature budgtaire adopte depuis mai 2008 est fonctionnelle sur lexercice budgtaire 2009 tout comme le plan comptable simplifi de lEtat. Ainsi, quatre Directives de lUEMOA ont t transcrites dans le droit national entre 2007 et 2009.

Bien que le cadre juridique des finances publiques se soit globalement amlior depuis mi-2008, il reste encore une des faiblesses les plus handicapantes pour une bonne gestion des finances publiques. En effet, la prsente valuation a pu constater que si, de faon globale, la Guine-Bissau a ralis de notables progrs, son cadre juridique de gestion des finances publiques prsente encore un grand nombre de faiblesses, notamment concernant la persistance des anciennes pratiques, le besoin de reconfigurer lorganisation de lAdministration pour la mettre en conformit avec la nouvelle pratique avec notamment le besoin dindpendance du Contrleur Financier, la ncessit driger le comptable public en gardien des deniers publics et le besoin de btir le contrle externe. Les premiers pas de la consolidation du cadre juridique et institutionnel passent par les actions suivantes:

donner leurs forces juridiques la Loi Organique relative aux Lois de Finances et au Dcret sur la Comptabilit Publique;

prparer une nouvelle Loi organique sur les attributions du Tribunal des Comptes;

complter le dispositif juridique avec des textes sur lexercice du Contrle financier, et lexercice de la fonction de comptable public;

achever la rorganisation des services en mettant en conformit le cadre institutionnel avec le cadre juridique (cration du contrle financier, dfinition des missions des DAFs).

La crdibilit des oprations budgtaires restent encore un dfi. Le budget nest ni raliste ni excut comme prvu dans la Loi de Finances et de ce fait, on peut considrer que le budget en Guine-Bissau ne constitue pas un document dorientation fiable et crdible. Les rgies financires ne sont pas en mesure dasseoir des prvisions de recettes fiables. Lexcution des dpenses sloigne des prvisions et il est accumul de volumineux montants darrirs de paiement en particulier en matire de salaire. Il est urgent de:

toffer la Direction Gnrale du Budget en cadres de catgorie A trs spcialiss(par mutation, affectation, dtachement dautres directions et services).

crer un corps des DAFs, leur assurer des formations, et prvoir le contreseing du MEF au moment de leur nomination.

faire une tude sur les capacits et lorganisation des services en charge de la prparation du budget pour identifier les causes des retards sur le calendrier de prparation du budget et mettre en uvre les recommandations.

Lexhaustivit et la transparence doit encore progresser. Des amliorations ont t constates depuis 2009 en termes de transparence budgtaire. Le projet de budget 2009 a t labor sur la base dune nouvelle nomenclature adapte aux normes de lUEMOA et, depuis dcembre 2008, le Gouvernement dispose dun outil informatique pour prparer et suivre le budget (SIGFIP). Cependant, la nomenclature budgtaire revue en 2009 nest pas encore vraiment maitrises par les services utilisateurs. Par ailleurs, il reste de gros efforts faire pour amliorer lexhaustivit du budget. En particulier, il subsiste encore des recettes encaisses directement par certains ministres, en gnral en contrepartie de services rendus, qui ne sont que partiellement retraces dans le budget. Enfin, il existe peu dinformations budgtaires sur le budget vot et son excution diffuses au public et lAssemble Nationale Populaire. Il convient de prvoir dans les meilleurs dlais:

une mise jour du recensement des recettes administratives, la dclaration et linscription de la totalit des recettes dans les prvisions budgtaires, et la mis en place dune modalit transparente de reversement avec le Trsor;

la publication frquente, au moins sur base trimestrielle, des situations dexcution budgtaire tire de SIGFIP pour diffusion au public (par exemple sur site web) et lAssemble Nationale Populaire (sur rapport).

Le budget ne reflte pas assez les politiques publiques. Le rle hgmonique de la Direction Gnrale du Budget dans le processus de prparation du budget ne permet pas aux ministres sectoriels de sy impliquer. Les faibles capacits de ces ministres, le manque dinformation sur le cadrage budgtaire et les dlais trs courts laisss pour la prparation de leurs budgets, limitent la qualit de leurs propositions. Bien quil existe un calendrier raliste de prparation budgtaire, le budget de ltat sinscrit dans un horizon purement annuel et en outre, les ministres ne disposent pas de stratgies sectorielles. Ladoption dune stratgie de rduction de la pauvret (DENARP) offre lopportunit de sengager progressivement dans une approche Cadre de Dpense Moyen Terme-Budget programme, pour les secteurs prioritaires et permettre ainsi de sorienter vers une budgtisation par objectif et dpasser lhorizon budgtaire annuel. Dans limmdiat, il est impratif:

damliorer la collaboration entre la DGB et les Ministres sectoriels en matire de prvision des dpenses;

de lancer, pour les cinq Ministres les plus importants en volumes budgtaires, la prparation dune bauche de leurs programmes sectoriels avec objectifs et moyens chiffrs moyen terme (3 ans), toutes sources de financements compris.

Le contrle de lexcution du budget rvle de graves faiblesses. Il nexiste pas encore un vritable contrle du service fait avant paiement. Dautre part, les contrles du Trsor sur les dpenses non salariales sont effectus en labsence de procdures bien dfinies et sans nomenclature des pices justificatives de dpense. Une priorit absolue dans les rformes venir est dtablir un vritable systme de vrification et contrle de la paie, le systme existant tant largement insuffisant malgr limportance de cette dpense budgtaire en Guine-Bissau. Il nexiste pas un fichier de la paie fiable et le systme informatique de la solde est dsuet. Il nexiste pas non plus de formalisation des procdures de prise en compte des motifs de changements dans la paie des agents (promotion, vnements familiaux, etc.). Globalement, le systme de vrification interne des dpenses budgtaires manque defficacit. Aussi, est-il impratif, dans les meilleurs dlais de:

prparer un guide mthodologique et une rvision de la procdure de vrification du service fait et adopter une circulaire rappelant linterdiction du paiement sans cette vrification, et lapplication de sanction en cas dentorse;

mettre en place un logiciel de gestion de la solde moderne, centraliser les recrutements la fonction publique, mettre en place un fichier unique de gestion de la solde et exploiter les rsultats du recensement biomtrique des agents de lEtat dans le logiciel.

Concernant la prvisibilit des oprations budgtaires, la gestion de la trsorerie de lEtat est encore embryonnaire. Dans la pratique, la trsorerie de lEtat est gre au jour le jour en fonction des disponibilits existantes. Il est essentiel de renforcer ce mcanisme en:

introduisant un comit des recettes;

tablissant un plan de trsorerie annuel mensualis;

et en rhabilitant le fonctionnement du Comit de trsorerie.

La gestion comptable reste globalement dfaillante. La production des comptes publics, y compris les rapports priodiques sur lexcution budgtaire, est dfaillante et doit constituer une priorit pour lavenir immdiat. Par contre, un gros effort a t effectu pour rtablir le principe du compte unique au Trsor, bien quil semble subsister des exceptions. Par ailleurs, le comptable public effectue des rapprochements bancaires rgulirement mais les comptes dattente ne sont pas encore suffisamment suivis. Le systme informatique du Trsor est trs peu performant et limite les capacits de reporting, mme si, pour le suivi administratif du budget, le nouveau systme (le SIGFIP) mis en place en janvier 2009, facilite ldition rgulire et exhaustive des rapports trimestriels sur lexcution budgtaire depuis le dbut de cette anne. En revanche, la fiabilit des informations comptables fournies par les services du Trsor nest pas aujourdhui totalement assure en cours dexercice budgtaire. En outre, lorganisation des services du Trsor nest pas en conformit avec les directives dictes par lUEMOA. Les fonctions dAgence Comptable Centrale du Trsor (ACCT), de Recette Gnrale du Trsor (RGT) et de Paierie Gnrale du Trsor (PGT), charges respectivement de la centralisation finale de toutes les comptabilits des comptables du Trsor, de la prise en charge et du recouvrement des recettes du budget de lEtat, et de lexcution des dpenses du budget de lEtat, ne sont pas encore distingues. Cette importante rforme doit tre progressivement mene au travers de la construction dun vritable rseau des comptables publics. Mais la mesure la plus urgente est d:

installer une informatique performante et interfaable avec le SIGFIP.

Labsence de contrles pose un important problme de fiabilit de la gestion budgtaire. La Guine-Bissau dispose dun Contrleur Financier charg de surveiller les engagements budgtaires mais son positionnement sous lautorit du Directeur Gnral du Budget, limite son indpendance et la faiblesse de ces capacits rduit son efficacit. Il existe une Inspection Gnrale des Finances qui parait volontaire mais du fait de ses faibles moyens, son impact en termes de surveillance de la gestion des finances publiques, est limit. Enfin, le Tribunal des Comptes nest pas oprationnel car son cadre juridique ne rpond aux principes poss par les rgles de lUEMOA en termes dassistance au Parlement et de jugement des Comptes des comptables publics. Par ailleurs, le Trsor ne produisant pas de compte de gestion, il est, dans les faits, impossible de raliser ces contrles. Enfin, le cadre juridique du Tribunal des Comptes doit tre rebti pour garantir son indpendance et celles des juges, donn des moyens suffisants de fonctionnement et abandonn les principes de rmunrations prleves sur les contrats et les marchs publics vises priori. Par ailleurs, labsence de projets de lois de rglement empche lAssemble Nationale Populaire dexercer son contrle sur lexcution budgtaire. Il rsulte de cette situation densemble des organes de contrle des finances publiques que les systmes de surveillance interne et de vrification externe mritent dtre significativement renforcs. A court terme, la priorit dans ce domaine est de:

prparer une nouvelle Loi organique sur les attributions du Tribunal des Comptes.

Les mesures pour corriger ces faiblesses vont demander un engagement profond des Autorits mais aussi des Partenaires Techniques et Financiers (PTF). Certaines actions peuvent tre menes sans dlai, comme de rendre opposables (excutables) les textes dj adopts sur les finances publiques. Une srie de mesures visant au renforcement de la discipline budgtaire et dtailles plus loin peut galement tre mise en uvre sans dlai. Le besoin de renforcement des capacits exigera de gros efforts en matire de formation. La cration dune Ecole Nationale dAdministration (ENA) capable de fournir ladministration en cadre forms aux mtiers budgtaires et comptables est une ncessit imprieuse. Il convient aussi de prvoir les modalits de pilotage des rformes une nouvelle structure au sein de la Primature ou du Ministre des Finances en charge de ce plan dactions tant en ce qui concerne son suivi, sa mise jour ainsi que la communication avec les PTF, parait indispensable. Les deux mesures prioritaires sont donc de:

crer une Ecole Nationale dAdministration;

crer une nouvelle structure au sein de la Primature ou du Ministre des Finances en charge de mettre en uvre, suivre, faire rapport sur, et mettre jour le plan daction de rforme des finances publiques.

Passation de marchs

Dimportants efforts ont t raliss entre 2000 et 2004 pour moderniser le systme des marchs publics. Plusieurs actions de modernisation du systme ont t conduites entre 2000 et 2004 grce un appui financier du Gouvernement des Pays-Bas travers le projet GBS/48/01, Rforme du systme de passation de la commande publique en Guine-Bissau, combin un appui technique de la Banque mondiale. Ce projet avait permis lapprobation de neufs (9) textes[footnoteRef:3] constitutifs du cadre juridique de la passation des marchs, ltablissement de manuels et de guides pour les acheteurs publics, de mme que de fascicules pour la formation des acteurs. La Direction Gnrale des Marchs Publics (DGCP), charge de dlivrer les visas de conformit aux projets de marchs, de saisir le Comit de Conciliation et den assurer le Secrtariat, et aussi dassurer le secrtariat du Comit dArbitrage, a t mise en place partir de 2004. Un serveur reliant la DGCP cinq (5) ministres pilotes avait t install. Lvaluation de la gestion des finances publiques et de la passation des marches (CIFA) de 2006 avait formul un certain nombre de recommandations visant amliorer le systme en rfrence aux Directives de lUEMOA, relatives aux marchs publics. Ces recommandations portaient essentiellement sur la transposition des Directives de lUEMOA,[footnoteRef:4] la rorganisation institutionnelle prconise par ses Directives, le dveloppement du systme dinformation, la rationalisation des contrles, la mise disposition des ressources humaines et matrielles ncessaires, et le renforcement des capacits. [3: Le Dcret-loi n. 2/2002, portant sur la modernisation de la passation des marchs publics; le Dcret-loi n. 3/2002, relatif la maitrise douvrage dlgue; le Dcret-loi portant Code des Marchs Publics; le Dcret n. 4/2002, portant les disposition particulires relatives aux Marchs Publics; le Dcret n. 5/2002, relatif la cration de la Direction Gnrale des Marchs Publics; le Dcret n. 6/2002 portant lorganisation et le fonctionnement de la DGCP; le Dcret n. 7/2002, fixant les avantages allous a certains membres du personnel de la DGCP; le Dcret n 8/2002, dterminant le cadre organique gnral de la DGCP et le Dcret n. 9/2002, relatif lorganisation des directions administratives et financires.] [4: Finalement, avec lappui de lUEMOA, la transposition des Directives a t entame depuis juin 2009 .]

Cependant, les difficults sociopolitiques que le pays a connues nont pas permis de poursuivre ces rformes et maintenir les acquis. La situation gnrale du pays, marque par un contexte de dysfonctionnement de ladministration en charge de la gestion des finances publiques, en plus des difficults financires, na pas permis au gouvernement de poursuive effectivement les activits de rforme engages et de prenniser les outils mis en place. Pratiquement, hormis loprationnalisation de la DGCP, aucune des recommandations formules par les bailleurs de fonds la suite du CIFA na connu de dbut dexcution, et les faiblesses du systme, identifies par la revue prcite, subsistent toujours. Le systme a mme enregistr un recul, dans la mesure o plusieurs outils mis en place travers diffrents appuis des bailleurs de fonds (serveur DGCP, matriel informatique DGCP, fascicules formation, etc.) nexistent plus.

Globalement, la qualit du systme de passation des marchs publics de la Guine-Bissau se situe en dessous de la moyenne de lchelle de notation OCDE.[footnoteRef:5] Malgr un cadre juridique qui a t amlior en 2002, des faiblesses persistent toujours par rapport aux bonnes pratiques et aux Directives de lUEMOA (Pilier I, notation moyenne de 1,5 sur 3). Les problmes persistants pour la mise en place dun cadre institutionnel de contrle efficace et non sujet des conflits dintrt, la faiblesse des capacits et labsence de mcanismes pour lutter contre la fraude et la corruption sont rflts par les notes galement trs faibles obtenues au niveau du plier II (1,1 sur 3), du pilier III (1,4 sur 3) et du pilier IV (0,7 sur 3). La figure 1 ci-dessous prsente les rsultats de lvaluation du systme par rapport la moyenne de 5 pays de lUEMOA. Les rsultats de lvaluation du systme de passation des marchs publics selon la mthodologie OCDE/CAD ainsi que la justification de la notation de chacun des 12 indicateurs et des normes correspondantes sont prsents en dtail dans le Volume II Rapport dvaluation sur la Passation des MarchsPublics de la prsente revue PEMFAR. [5: La revue a permis de conclure sur une note moyenne globale de 1,2/3 pour la qualit du systme actuel des marchs publics, note qui est largement en dessous la note moyenne maximale de 3, suivant la notation adopte par OCDE. ]

Graphique de Rsume Analytique 1: Systme de passation des marchs publics de la Guine-Bissau / Notation moyenne par pilier OCDE/CAD: Comparaisons avec d'autres pays a/ b/

a/ Notation moyenne par pilier, qui correspond la moyenne simple des notes des indicateurs de chaque pilier.

b/ Notation moyenne pour les cinq pays suivants de lUEMOA : Benin, Cte dIvoire, Togo, Sngal et Niger.

Sources: Banque mondiale, diverses valuations des systmes de passation de marchs.

Tableau de Rsume Analytique 1: Zone UEMOA Passation des marchsNotation moyenne par pilier OCDE/CAD[footnoteRef:6] [6: Moyenne simple des indicateurs pour chaque pilier.]

Pilier

Guine Bissau

Niger

Cte dIvoire

Sngal

Bnin

Togo

Moyenne 5 pays UEMOA

Cadre lgislatif et rglementaire

1,5

2,3

2,2

2,5

1,1

1

1,8

Cadre institutionnel et la capacit de gestion

1,1

1,7

1,7

2,6

1,5

0,4

1,6

Oprations dachat et pratiques du march

1,4

1,5

1,8

2,4

1,2

0,6

1,5

Intgrit et transparence du dispositif de passation de marchs publics

0,7

1,6

1

2,4

1,6

0,4

1,4

[footnoteRef:7]Moyenne Gnrale[1] [7: ]

1,2

1,8

1,7

2,5

1,4

0,6

1,6

Sources: Banque mondiale, diverses valuations des systmes de passation de marchs.

Au niveau du Pilier I, des faiblesses persistent au niveau du cadre juridique du fait de la non transposition des Directives de lUEMOA relatives la passation des marchs. La Guinne-Bissau, linstar des pays de lUEMOA, avait lobligation de transposition des Directives de lUnion en matire de marchs publics dans sa rglementation interne au plus tard le 1er janvier 2008. Cette transposition qui devrait contribuer aligner le Code de Marchs sur les bonnes pratiques internationales, ntant pas encore effective, des faiblesses subsistent toujours dans le cadre juridique. Parmi ces faiblesses on peut noter celles relativement importantes portant surlexclusion des dlgations de service public du champ dapplication du Code, la possibilit doctroi dune prfrence de dix pour cent au maximum, rserve uniquement aux candidats Bissau-guinens, et excluant les soumissionnaires ressortissants de lUEMOA, labsence de dfinition des rgles de participation des entreprises publiques aux appels la concurrence, et le dlai trop court (15 jours au moins) retenu pour la remise des offres.

Au niveau du Pilier II, des conflits de responsabilits au niveau de la DGCP, qui cumulent les fonctions de rgulation et de contrle, affectent la transprence du systme. En Guine-Bissau, il nexiste pas dorgane charg de la rgulation, ce qui amne la DGCP exercer des fonctions de rgulation afin de combler ce vide. Du fait de lintervention directe de la DGCP dans lexcution des oprations de passation de marchs, travers lexercice du contrle a priori, cette situation est gnratrice de conflit dintrt. Ce conflit dintrt est rel en matire dautorisation de recours des procdures drogatoires non comptitives. Il est donc important, que des dispositions soient prises pour mettre rapidement en place un organe de rgulation en conformit avec les Directives de lUEMOA, regroupant, notamment, acteurs de lAdministration, du secteur priv et de la socit civile. Cette action pourrait tre mene paralllement au processus de transposition des Directives dont le dbut etait prvu en juin 2009. A linstar de la plupart des pays de lUEMOA, le financement de lOrgane pourrait tre assur par une redevance de rgulation prleve sur les marchs.

Au niveau du Pilier III, les faibles capacits des autorits contractantes et du secteur priv ne permettent pas dassurer un systme efficient. Les personnels des DAF, responsables des oprations de marchs, ne disposent pas actuellement des capacits ncessaires, faute de formation. La forte mobilit des cadres, observe dans lAdministration, a contribu une perte des rares ressources humaines ayant reu des formations. Il sy ajoute, selon les statistiques provisoires remises la mission par la DGCP, que le nombre moyen de marchs passs par ministre serait peine dun (1). Sur cette base, il serait plus indiqu, pour plus defficacit et pour une meilleure gestion des ressources humaines et matrielles disponible en Guine-Bissau, de regrouper les acquisitions publiques au sein dune mme unit dachat, telle quune Direction charge des acquisitions (Centrale dachats). Cette permettrait de rationaliser les achats publics et dconomiser des cots affrents la mise en place dunits individuelles dacquisition au sein de chaque ministre et la formation des membres desdites units, qui ne seraient pas justifis en raison du faible nombre doprations de marchs quelles passeraient. De mme, le secteur priv reste trs affaibli par les diffrents conflits sociopolitiques que le pays a connus. La cration dentreprises Bissau est encore un vrai parcours du combattant, et les entreprises existantes ont dnormes difficults sorganiser, fonctionner et dvelopper des actions de renforcement des capacits.

Au niveau du Pilier IV, le contrle interne effectu par la DGCP nest pas appliqu tous les marchs, et la ralisation des audits des marchs publics est inexistante. La DGMP, bien qutant lunique entit charge de dlivrer un visa de conformit gnrale aux projets de marchs, ne reoit pas tous les marchs passs. Plusieurs marchs sont donc passs, approuvs, excuts et pays sans visa rglementaire de la DGMP, pralable lapprobation. Cette situation met en vidence la faiblesse du contrle interne. En ce qui concerne les audits, larticle 4 de la Loi cadre pose le principe dvaluation posteriori de la gestion des ressources publiques engages ou dpenses au titre de la commande publique. Malgr ces dispositions, aucun audit juridictionnel ou indpendant na encore t effectu ce jour. En outre, le Tribunal des Comptes, qui revient lexcution des audits juridictionnels des marchs publics, intervient dans le contrle a priori par lapposition dun visa onreux et obligatoire sur les marchs. Cette intervention compromet son indpendance dans le cadre des audits quil serait amen raliser. Il est donc ncessaire que le Gouvernement, travers la transposition des directives de lUEMOA, instaure les audits non juridictionnels et quil sattelle tudier les modalits de suppression du visa (contrle a priori) du Tribunal des Comptes sur les marchs.

Les recommandations de cette revue des marchs publics vont exiger un programme considrable de rformes et de renforcement de capacits sur plusieurs annes. Les mesures immdiates qui pourraient servir de fondement ce programme multi-annuel incluentde:

prparer et adopter un nouveau cadre lgislatif et rglementaire des Marchs Publics en transposant les Directives 04 et 05 de lUEMOA, relatives aux marchs publics, et prenant en compte la mise en place dune unit centrale charge des acquisitions de lAdministration;

mettre en place un organe de rgulation, conforme aux Directives de lUEMOA et dont le financement serait assur par une redevance de rgulation prleve sur les marchs, et le rendre oprationnel en nommant les membres du Conseil de Rgulation et le personnel cl du secrtariat permanent;

mettre en place une unit centrale charge des acquisitions de lAdministration;

prendre un texte rappelant aux autorits contractantes lobligation de soumettre les dossiers de marchs au contrle de la DGCP et soumettant lengagement pralable des dpenses sur marchs au visa de la DGCP;

publier trimestriellement dans un journal national de grande diffusion les rsultats dattribution des marchs ngocis, des marchs passs par appel doffres et des conventions de dlgation de service public.

Revue des dpenses du secteur de lducation

Linclusion de lducation dans ce rapport PEMFAR rpond plusieurs objectifs. Premirement, lducation est un des piliers dune normalisation de la situation sociale et conomique du pays, de ses espoirs de croissance moyen terme, et de bonne gouvernance. Le rapport montre que, malgr des progrs rels dans de nombreux indicateurs, de nombreux problmes subsistent. Les Objectifs du Millnaire ne pourront pas tre atteints en Guine-Bissau lchance de 2015. Nanmoins, des efforts soutenus peuvent placer le pays sur un sentier qui pourrait terme le rapprocher de ces objectifs. Deuximement, la performance du secteur de lducation est un exemple qui illustre bien le rle quune bonne gestion des finances publiques pourrait jouer pour permettre lEtat de renforcer sa capacit rpondre aux attentes de sa population dans plusieurs domaines conomiques et sociaux. Enfin, troisimement, le rapport pris dans son ensemble dmontre que des progrs vont exiger un dialogue renforc entre le Ministre des Finances, le Ministre de lEconomie, et les Ministres sectoriels, le budget et la programmation pluriannuelle des dpenses tant un instrument central de ce dialogue.

Les dpenses publiques en ducation sur la priode 2006-2008 sont faibles et reprsentent environ 2,6 pourcent du PIB, et moins de 8pourcent du total des dpenses publiques. La part relative des dpenses courantes dducation dans les dpenses courantes totales est encore faible et se situe environ 10 pourcent. La Guine-Bissau est loin datteindre lobjectif du Fast-Track Initiative qui cible 20pourcent les ressources de lEtat alloues lducation. Lobjectif dune ducation de qualit pour tous risque de rester une utopie pour le pays.

Graphique de Rsum Analytique 3: Dpenses courantes dducation en pourcentage des dpenses courantes totales, comparaison avec quelques pays de lAfrique Sub-saharienne (2004-2008)

Source: UNESCO Institute for Statistics Global Education Digest et calculs des services de la Banque Mondiale.

Nanmoins, la performance quantitative du systme ducatif de la Guine-Bissau apparat comme assez bonne en termes de taux brut de scolarisation (TBS) et esprance de vie scolaire. Malgr un PIB/tte parmi les plus faibles de la sous-rgion, la Guine-Bissau ralise des performances notables en termes de taux brut de scolarisation. Avec un taux brut de scolarisation de 101 pourcent pour lensemble de lducation de base, la Guine-Bissau devance le Sngal, le Ghana et le Benin. En Guine-Bissau, lesprance de vie scolaire (EVS) stablit 6,2 annes (2006) et se compte parmi les plus leves en Afrique Sub-saharienne. Le contraste entre les rsultats relativement bons en matire de participation scolaire sans que cela prjuge de la performance qualitative du systme et le niveau faible de la dpense publique pour lducation est explicable par plusieurs facteurs, dont un taux lev de contribution directe des mnages au financement de lcole, des taux dencadrement scolaire trs faibles (avec, dans le primaire public par exemple, un rapport lves-enseignant de 62), et une dpense publique essentiellement limite aux frais de personnel. Chacun de ces facteurs soulve de nombreuses questions de soutenabilit, de qualit de lducation publique et dquit dans lallocation des ressources.

Les mnages contribuent dans lordre de 35.5pourcent dans le financement du systme ducatif. La contribution des mnages est plus marque dans lducation secondaire (57pourcent), mais elle nest pas ngligeable dans le primaire (25pourcent) o elle ne concerne pas seulement les coles prives de haut niveau auxquelles ont accs seulement les enfants de mnages revenu lev. Dans un pays o plus de 60pourcent des mnages sont pauvres, un financement de lducation hautement tributaire de la contribution des mnages pose non seulement un problme dquit, mais aussi un problme de soutenabilit et defficacit du systme ducatif dans le moyen et long terme.

Les cots unitaires publics sont un niveau moyen par rapport aux autres pays sub-sahariens et, comme ailleurs, suivent un profil croissant avec le niveau dducation. Le cot unitaire moyen public se situe environ US$25 par lve pour le primaire, US$46 pour le secondaire et environ US$200 pour le suprieur. En termes de PIB par tte, ces montants se traduisent en, respectivement, 10pourcent du PIB par tte par lve de lducation primaire, environ 19pourcent lducation secondaire, et environ 80pourcent lducation suprieure. Comparativement dautres pays Africains ayant un niveau de dveloppement comparable, la Guine-Bissau a des cots unitaires situs dans la moyenne infrieure, quelque soit le niveau denseignement retenu. Il est nanmoins peu pertinent daccorder une valeur normative ces indicateurs vu les problmes considrables de sous-financement du secteur et la nature de la dpense, excessivement pondre vers les dpenses salariales.

Le paiement des salaires des fonctionnaires de lducation (enseignants et non enseignants) absorbe la presque totalit des ressources publiques. La part des dpenses salariales dans les dpenses courantes en ducation a t de plus de 90pourcent sur la priode 2006-2008. Les biens et services reprsentaient environ 5pourcent des dpenses courantes, avec une part infrieure 1pourcent pour les dpenses en matriel spcialis pour lducation la dpense en matriel scolaire, tel que les manuels, ayant mme t nulle en 2007 et 2008. Le rsidu des dpenses courantes est constitu de transferts, principalement vers luniversit Amilcar Cabral. En termes de dpenses par niveau dducation, les donnes budgtaires du Ministre ne ventilent pas clairement les dpenses salariales en distinguant le personnel enseignant et non enseignant par niveau bien que les donnes administratives indiquent que 20pourcent environ du personnel total de lducation nest pas affect une fonction denseignant, et que, du nombre total denseignants, 74pourcent sont affects au primaire et 23pourcent au secondaire. Dans cette classification imparfaite, la plus grande partie des dpenses courantes revient aux services administratifs, qui comprennent une bonne partie des salaires grs centralement (73 pourcent), suivi de lducation secondaire (10 pourcent) et de lducation primaire (7 pourcent du total).

Lanalyse de lquit rvle une ingalit gographique dans laccs lducation et dans laccs aux ressources publiques au profit de secteur autonome de Bissau comparativement aux autres rgions. Alors que 60pourcent des enfants de la capitale Bissau atteignent la dernire anne de lEnseignement de Base (EB), ils sont moins de 20pourcent dans le reste du pays, sans vritable diffrence entre le Nord et le Sud, et des taux lgrement plus faibles dans lEst. Sur la priode 2006-2008, environ 73pourcent des dpenses courantes en ducation sont concentres dans la capitale Bissau, rgion la moins pauvre (bien quatteignant un taux de pauvret de 56pourcent, seulement lgrement infrieur la moyenne nationale de 60pourcent) contre 3,6pourcent alloue la rgion la plus pauvre, Oio. Refltant cette allocation diffrentielle selon les rgions, les trois quarts des ressources vont aux enfants et jeunes issus du milieu urbain alors mme quils ne reprsentent quun peu plus du tiers des jeunes de 7 24 ans.

Il existe une trs forte disparit dans lallocation des ressources ducatives selon les caractristiques socio-conomiques des populations. La rpartition des ressources est dfavorable aux enfants issus des familles pauvres: seulement 7pourcent des ressources de lducation sont alloues aux 17pourcent des jeunes originaires des mnages les plus dmunis, alors que plus de la moiti (soit 54 pourcent) des dpenses ducatives vont lendroit des jeunes issus des 23 pourcent des mnages les plus riches. Enfin, refltant principalement les diffrences de participation scolaire entre garons et filles, il existe aussi une disparit dans lallocation des ressources publiques suivant le sexe: les garons bnficient de 58 pourcent des ressources alors que les filles en reoivent 42 pourcent.

Les principales recommandations issues de lanalyse des dpenses publiques dans le secteur de lducation sont les suivantes:

le gouvernement devrait procder une augmentation considrable de la part des dpenses publiques alloues lducation. Cette part pourra augmenter si lpargne attendue sur les dpenses au profit du secteur de la scurit est redploye, mme en partie, vers lducation, et si la masse salariale globale est mieux matrise;

letat Bissau-guinen doit aider les plus dmunis pouvoir accder davantage lducation, non seulement en augmentant la contribution publique dans lducation mais aussi en assurant une rpartition plus galitaire des ressources par rgion, par genre et par statut conomique;

une meilleure prvisibilit, gestion et suivi des ressources humaines en gnral, et des dpenses salariales en particulier, suivant les ressources disponibles du secteur, sont indispensables. Ces mesures pourraient dgager des ressources pour augmenter les dpenses non-salariales, essentiellement les intrants pdagogiques comme les manuels scolaires et le matriel pdagogique;

une meilleure matrise de linformation sur les investissements publics dans lducation financs sur ressources extrieures doit tre dveloppe;

le ministre de lEducation devrait aussilancer au plus tt la prparation dun budget programme moyen terme, prsentant les objectifs quantitatifs de son action, et larticulation des moyens financiers pour les raliser.

Le tableau 1 ci-dessous prsente les recommandations principales de ce PEMFAR. Les recommandations dtailles de la revue pour les volets gestion des finances publique et passation de marchs sont prcises et dtailles dans lAnnexe 2 ce rapport principal. Elles seront discutes lors de latelier de restitution (y compris la priorisation des actions) des rsultats du PEMFAR. Les recommandations du PEMFAR 2009 serviront au Gouvernement pour actualiser son plan daction court et moyen termes. Le tableau 1 qui suit met laccent sur des recommandations prioritaires, qui tiennent compte des capacits du pays, et que les autorits Bissau-guinennes doivent sattacher mettre en uvre court terme en raison des risques quelles reprsentent pour le systme.

vii

xvii

Tableau 1: Plan dactions prioritaires

Problmes rencontrs

Mesures prendre

Responsables

Assistance

Technique

Requise

(Faible Moyenne Eleve)

Date de

mise en uvre propos

Dpenses globales

1. Le niveau de la masse salariale entrave latteinte des objectifs de stabilisation macro-conomique, le financement un niveau adquat des secteurs prioritaires, et lamlioration de la qualit, lefficience et lquit dans la gestion des dpenses publiques

Rduire le poids de la masse salariale par la rforme du secteur de la scurit, ainsi que la rforme de ladministration publique (sous le PARAP) et les actions de matrise de la masse salariale du Plan dAction de rforme de la gestion des finances publiques

Conseil des Ministres, MF

Eleve

2010

2. La structure des dpenses publiques ne donne pas assez de poids aux priorits de dveloppement dcrites dans le DENARP

Rorienter graduellement les dpenses publiques vers les priorits du DENARP (ducation, sant, agriculture, infrastructure)

Conseil des Ministres, MF

Faible

2010-14

3. Linformation sur les appuis des bailleurs dans les projets est limite

Amliorer la coordination entre le Ministre de lEconomie et les units de projet, et la communication et coordination avec les bailleurs de fonds.

MEcon/Gouvernement/bailleurs-PNUD

Eleve

2010-14

Gestion des Finances Publiques

1. Cadre juridique et institutionnel

1.1 Cadre juridique

1. De profondes lacunes juridiques affectent gravement la gestion des finances publiques

Donner leurs forces juridiques la Loi Organique relative aux Lois de Finances et au Dcret sur la Comptabilit Publique.

MF

Faible

immdiat

2. Le Tribunal des Comptes neffectue pas les missions prvues par les Directives UEMOA

Prparer une nouvelle Loi organique sur les attributions du Tribunal des Comptes.

MF/TdC

Eleve

2010

3. Lacunes juridiques dans lexercice des missions introduites par les Directives UEMOA

Complter le dispositif juridique avec des textes sur lexercice du Contrle financier, lexercice de la fonction de comptable public

MF/Trsor/Budget/CF

Eleve

2010

1.2 Cadre institutionnel

4. Le positionnement du CF ne lui donne pas une indpendance suffisante par rapport lordonnateur dlgu.

5. Les missions des DAFs ne sont pas dfinies en particulier au niveau de leur responsabilit administrative.

Achever la rorganisation des services en mettant en conformit le cadre institutionnel avec le cadre juridique (cration du contrle financier, dfinition des missions des DAFs).

MF/Budget/CF

Faible

2010

2. Prparation du Budget

2.1 Acteurs

1. Manque de moyens et de capacit la DGB

Etoffer la Direction Gnrale du Budget en cadres de catgorie A trs spcialiss(par mutation, affectation, dtachement dautres directions et services).

DGB

Moyenne

2010

2. DAFs peu oprationnels pour construire un budget

Crer un corps des DAFs, leur assurer des formations, et prvoir le contreseing du MEF au moment de leur nomination.

MF/MFP

Moyenne

2010

2.2 Calendrier

3. Le calendrier de prparation budgtaire nest pas respect cause du retard de plusieurs administrations

Faire une tude sur les capacits et lorganisation des services en charge de la prparation du budget pour identifier les causes des retards sur le calendrier de prparation du budget et mettre en uvre les recommandations.

DGB/

Eleve

2010

2.3 Prvisions de recettes

4. Mauvaise connaissance de lensemble de recettes administratives

Prvoir une mise jour du recensement de ces recettes.

Moyenne

2010

5. Le budget en recettes manque dexhaustivit

Dclarer et inscrire la totalit des recettes dans les prvisions budgtaires puis trouver une modalit transparente de reversement avec le Trsor.

2010

2.4 Prvisions de dpense

6. Lvaluation des dpenses de fonctionnement est peu fiable et incomplte. Les Ministres sectoriels ne jouent pas le jeu. Un certain arbitraire de la DGB en labsence dun dialogue sur des bases solides

Amliorer la collaboration entre la DGB et les Ministres sectoriels en matire de prvision des dpenses

Budget/ Min sectoriels

Moyenne

2010

3. Excution du Budget

3.1 Rgles dexcution de la dpense

1. Procdure inadquate pour la certification du service fait

Guide mthodologique sur service, restructuration procdure

DGB/Trsor

Moyenne

2010

2. Paiement de dpense avant service fait

Circulaire rappelant cette interdiction, application sanction en cas dentorse

DGB/Trsor

Faible

2010

3.2 Rgles de gestion des crdits

3. Lexistence dcarts entre les deux fichiers Fonction Publique-Direction Gnrale du Budget traduit un dysfonctionnement qui rend incertaine toute matrise des effectifs de la fonction publique

Mettre en place un logiciel de gestion de la solde moderne.

Centraliser les recrutements la fonction publique

Mettre en place un fichier unique de gestion de la solde

MF/MFP/Min sectoriels

Eleve

2010

4. Mauvaise maitrise du fichier du personnelle de lEtat

Exploiter les rsultats du recensement biomtrique des agents de lEtat dans le nouveau logiciel solde

MFP

Eleve

2010

3.3 Comptabilit publique et reporting

5. Linformatisation du Trsor est rudimentaire et trs ancienne

Recourir une informatique performante et interfaable avec le SIGFIP

DGB/Trsor/Cellule informatique

Eleve

2010

3.4 Gestion de la trsorerie

6. Absence de gestion prvisionnelle de trsorerie

Etablir un plan de trsorerie annuel mensualis

Mettre en place un comit de suivi des recettes

Rendre le Comit de trsorerie pleinement fonctionnel

MF/Trsor

Eleve

2010

4. Faiblesses transversales

1. Fort besoin de renforcement des capacits

Cration dune ENA

Gouvernement/MF

Eleve

2010

2. Besoin de piloter la mise en uvre du plan daction

Mise en place dune structure de suivi

Primature ou MF

Eleve

Immdiat

Passation des Marchs Publics

1. Le dlai de transposition des Directives de lUEMOA par la Guine-Bissau est dpass et le cadre juridique nest pas conforme aux bonnes pratiques

Prparer et adopter un nouveau cadre lgislatif et rglementaire des Marchs Publics en transposant les Directives 04 et 05 de lUEMOA, relatives aux marchs publics, et prenant en compte la mise en place dune unit centrale charge des acquisitions de lAdministration

MEF

Eleve

2010

2. Labsence de rgulation spare du contrle laisse subsister des conflits dintrt qui affectent la transparence du systme, et surtout contribue laisser en rade le secteur priv et la socit civile

Mettre en place un organe de rgulation, conforme aux Directives de lUEMOA et dont le financement serait assur par une redevance de rgulation prleve sur les marchs, et le rendre oprationnel en nommant les membres du Conseil de Rgulation et le personnel cl du secrtariat permanent

Primature

Eleve

2010

3. La faiblesse du nombre de marchs passs par les autorits contractantes de lAdministration centrale ne justifie pas la mise en place en leur sein dentits propres charges des oprations y relatives

Mettre en place une unit centrale charge des acquisitions de lAdministration

Primature

Eleve

2010

4. La DGCP, bien qutant lunique entit charge de dlivrer un visa de conformit gnrale aux projets de marchs, ne reoit pas tous les marchs passs par les autorits contractantes.

Prendre un texte rappelant aux autorits contractantes lobligation de soumettre les dossiers de marchs au contrle de la DGCP et soumettant lengagement pralable des dpenses sur marchs au visa de la DGCP.

Primature

Moyenne

2010

5. Il nexiste aucun systme dinformation permettant de rendre disponibles les informations sur les marchs auprs du public

Publier trimestriellement dans un journal national de grande diffusion les rsultats dattribution des marchs ngocis, des marchs passs par appel doffres et des conventions de dlgation de service public

DGCP

Faible

2010

Education

1. Le secteur de lducation est largement sous-financ

Procder une augmentation considrable de la part des dpenses publiques alloues lducation.

Gouvernement/ MOF

Faible

2011

2. La distribution des ressources publiques dans lducation est ingalitaire

Assurer une rpartition plus galitaire des ressources par rgion, par genre et par statut conomique

MEd

Faible

2011

3. La gestion des ressources humaines dans le secteur est faible, la matrise des effectifs est imparfaite, les affectations ne suivent pas des protocoles adapts

Assurer une meilleure prvisibilit, gestion et suivi des ressources humaines en gnral, et des dpenses salariales en particulier

MEd, MFP, MF

Eleve

2010

4. Le Ministre de lEducation matrise mal les informations sur les appuis projets des bailleurs dans son secteur

Amliorer linformation sur les investissements publics dans lducation financs sur ressources extrieures

MEd, MEcon

Moyenne

2010

5. La planification budgtaire est faible; les besoins sont mal estims; les objectifs de la politique et des moyens budgtaires ne sont pas relis

Lancer la prparation dun budget programme moyen terme, prsentant les objectifs quantitatifs de son action, et larticulation des moyens financiers pour les raliser

MEd

Eleve

2010

xxv

REVUE DES DEPENSES PUBLIQUESContexte Gnral

Depuis la fin des annes 90, la Guine-Bissau a t secoue par une longue priode dinstabilit avec des rpercussions non seulement conomiques mais aussi sur les rformes. Lincidence de cette crise prolonge a t considrable au plan social avec la baisse drastique du niveau de vie dune large partie de la population et la dtrioration des indicateurs sociaux. La gouvernance conomique et financire a fortement t affecte par cette priode de crise. Linstabilit politique, la mauvaise gestion financire, et les difficults mettre en uvre des rformes pour moderniser un systme de gestion des finances publiques ont profondment dgrad la qualit de la gestion des finances publiques.

La Guine-Bissau est un tat fragile qui na pas encore surmont les impacts ngatifs de la guerre civile qui a svi en 1998-1999. Si le conflit arm a t bref, il continue avoir des effets nfastes sur le dveloppement conomique. Linstabilit politique qui a suivi sest traduit, entre autres, par des changements frquents de gouvernement qui entranent leur tour un changement frquent des ministres et hauts fonctionnaires la tte des services de ladministration. Face ces turbulences politiques, ladhsion de la Guine-Bissau lUEMOA, qui a t un facteur de stabilit en matire de gestion montaire, et les efforts entrepris par les autorits nationales depuis 2004 en vue du renforcement de la gouvernance, de la modernisation de ladministration publique et de la stabilit macroconomique, nont pas t suffisants pour atteindre des performances budgtaires et macroconomiques durables. Linstabilit, un climat rglementaire de linvestissement difficile, la dgradation des routes et du port, et celle des capacits de production dnergie ont jou ngativement sur la production domestique chacune de ces contraintes individuellement aurait suffit freiner le dveloppement, mais leur impact cumulatif sest avr crasant. Le pays accuse un retard important dans la ralisation des Objectifs du Millnaire pour le Dveloppement (OMD). La Guine-Bissau se caractrise par une pauvret qui touche plus de 60 pourcent de la population totale, en particulier le monde rural et les femmes.

Aprs une longue priode dinstabilit politique, la Guine-Bissau est en train dtablir un environnement politique plus favorable aux rformes. Les lections lgislatives de fin 2008, avec la reprsentation de tous les partis politiques et une forte participation populaire, ont t considres libres et transparentes par la communaut internationale, comme llection du Prsident Malam Bacai Sanha en Juillet 2009. Ces avances sur le plan politique constituent un terrain favorable au soutien de la communaut internationale et au renforcement de lassistance extrieure mais aussi un mouvement de rformes structurelles.

Cest dans ce contexte que les Autorits ont souhait voir organiser un PEMFAR. Ce rapport est organis comme suit : la premire section de ce chapitre prsente lvolution des agrgats macroconomiques ainsi que les performances du pays en matire de dveloppement humain, de gouvernance et de rduction de la pauvret au cours des dernires annes.Le deuxime chapitre est consacr la revue des dpenses publiques et examine en particulier les tendances budgtaires sur la priode 2006-2008, lvolution et la composition conomique des dpenses publiques et la structure fonctionnelle des dpenses publiques. Les chapitres III et IV prsentent les valuations des systmes de finances publiques et de passation de marchs publics, respectivement, et proposent des mesures correctives pour renforcer le systme de gestion de finances publiques et la qualit de la passation des marchs.

La gestion de la politique fiscale a enregistr des succs modestes mais rels depuis la dernire revue des dpenses publiques en 2006. Le systme de collecte de taxes sest amlior suite la domiciliation des comptes du Trsor la BCEAO, labolition de la pratique des compensations dimpt et du renforcement des contrles douanires dans les frontires. Les progrs continus rtablissement conomique et gestion fiscale amliore ont permis la ngociation dun SMP (Staff Monitored Program) avec le FMI en dbut 2006 et dun programme EPCA (Emergency Post Conflict Assistance) en 2008. On sattend ce que les rformes de ladministration et de la politique fiscale et douanire amliorent la collecte de recettes. Les rformes de la gestion des dpenses du gouvernement ont t modestes mais positives. La rforme duale de ladministration publique et du secteur de la scurit qui est essentielle pour un dclin du poids de la masse salariale a accus un retard lui-mme li linstabilit politique. Cumulativement, nonobstant ces efforts, les rformes encore trop lentes nont pas encore russi inflchir fondamentalement les tendances budgtaires et macroconomiques ngatives.

Cette revue couvre principalement les annes 2006 2008. Le choix de la priode 2006-2008 pour une analyse des dveloppements rcents en matire dallocation et dexcution budgtaire se justifie par le fait que la dernire revue a couvert une priode allant jusqu' 2006, et que beaucoup de rformes ont t prvues sur la priode 2006-2008. Le prsent chapitre analyse les dveloppements rcents en matire dallocation et dexcution budgtaire et les sources de financement du budget de lEtat. Il comparera le niveau et la structure des dpenses publiques en Guine-Bissau avec ceux dautres pays ayant un niveau de dveloppement comparable, en particulier, les pays membres de lUEMOA.

Performances BudgtairesEvolution du solde budgtaire

Le solde budgtaire global sur base engagement et hors dons sest amlior, grce une rduction relative des dpenses publiques plus importante que celle des revenus publics. Comparativement lvolution enregistre entre 2004 et 2005, o elle sest leve une moyenne denviron 17pourcent, la part des recettes totales hors dons dans le PIB, 16,8 pourcent, a baiss marginalement par rapport ce niveau (-0,2point de pourcent de PIB) en moyenne sur la priode 2006 et 2008. Si les mesures prises en 2004 par les autorits ont largement contribu au rehaussement des recettes publiques collectes, la dcision de supprimer les droits de douane sur les importations de denres de premire ncessit et les produits nergtiques afin de limiter les effets ngatifs sur les mnages de la forte hausse des prix internationaux en 2007-08 a rduit les revenus de lEtat relativement au PIB par la suite. Cette diminution relative a t plus que compense par une baisse de 4,8 points des dpenses publiques ralise principalement par un gel moyen nominal des dpenses. Ceci a permis une amlioration du dficit budgtaire base engagement et hors dons de 4,7 points. Malgr les progrs enregistrs, le dficit est encore un niveau anormalement lev un niveau moyen de 21,9 pourcent du PIB en fin 2008 contre 24,6 pourcent en 2005 et des efforts importants sont encore ncessaires pour consolider le systme de collecte des taxes, rduire certaines catgories de dpenses principalement la masse salariale, tout en rorientant les dpenses vers le financement des secteurs dfinis dans le Document de Stratgie de Rduction de la Pauvret comme prioritaires pour la rduction de la pauvret.

Graphique 1.1: Recettes totales, dpenses totales et solde budgtaire global hors dons (base engagement) en pourcentage du PIB, 2004-2008

Sources: Autorits Bissau-guinennes et calculs des services de la Banque Mondiale.

Compare aux autres pays membres de lUEMOA, la Guine-Bissau enregistre les plus faibles performances budgtaires. Avec un ratio dpenses publiques sur PIB de 34,4pourcent en moyenne sur la priode 2006-2008, la Guine-Bissau a relativement le plus lev niveau de dpenses publiques de la zone UEMOA o la moyenne est de 22,9pourcent du PIB. Concernant la collecte de taxes, la Guine-Bissau a le plus faible taux de pression fiscale. Alors que le pacte de stabilit adopt par les pays membres de lUEMOA fixe 17pourcent le taux minimum de prlvement fiscal, ce ratio a atteint seulement 10,5 pourcent du PIB en moyenne entre 2006 et 2008, contre 15,4pourcent pour lensemble des pays membres. Lcart de 8,5points entre la Guine-Bissau et le pays ayant le ratio recettes fiscales totales sur PIB le plus lev de la zone fournit une indication claire sur les progrs qui doivent tre accomplis pour assurer un financement interne adquat. La Guine-Bissau a la plus mauvaise performance de la zone en termes de niveau du solde budgtaire quelque soit la dfinition utilise. Le dficit fiscal global sur base caisse et hors dons a t en moyenne de 21,4pourcent du PIB en Guine-Bissau sur la priode 2004-2007 contre 8,4pourcent pour lensemble de la zone. En intgrant les dons, le dficit fiscal global reste de loin suprieur la moyenne dans la zone sur la mme priode stablissant 7,6pourcent du PIB.

Graphique 1.2: Soldes budgtaires de base y compris dons dans la zone UEMOA (en pourcentage du PIB nominal)

Sources: UEMOA, Rapport semestriel dexcution de la surveillance multilatrale, dcembre 2008 et calculs des services de la Banque Mondiale.

Ressources publiques

La Guine-Bissau est lun des rares pays o les dons constituent prs de la moiti des recettes publiques totales. La structure des recettes totales montre que les dons reprsentent de loin la plus importante catgorie de ressources publiques. Ils ressortissent 45,5pourcent des recettes en moyenne entre 2006 et 2008 alors que les prlvements obligatoires restent relativement faibles (33,1pourcent) et les recettes non fiscales (constitues principalement des droits de pche) fournissent les 21,4pourcent. En pourcentage du PIB, les dons reprsentent en moyenne 14pourcent du PIB entre 2006 et 2008.

Graphique 1.3: Structure des ressources totales en pourcentage

Sources: Autorits Bissau-guinennes et calculs des services de la Banque Mondiale.

Les mesures prises en octobre 2003, portant sur labolition des taxes compensatoires, le renforcement des systmes de contrle des taxes et la cration dune dunit permettant llargissement de lassiette fiscale (LTU) ont momentanment amlior le ratio revenus publics totaux sur PIB. La performance dans la collecte des taxes entre 2004 et 2006 a entrain une hausse des revenus publics totaux qui sont passs de 16,3 pourcent 18,9 pourcent du PIB (graphique 1.4). Cette bonne tendance ne sest cependant pas maintenue dans les deux annes qui ont suivi, les ressources publiques totales baissant 14,6 pourcent du PIB en 2007 avant de remonter 16,9 pourcent 2008. La dcision de supprimer les droits de douane sur les importations de denres de premire ncessit et les produits nergtiques, afin de limiter les effets ngatifs sur les mnages de la forte hausse des prix internationaux en 2007-08, a rduit les recettes de lEtat relativement au PIB par la suite.

Graphique 1.4: Evolution des revenus totaux en pourcentage du PIB

Sources: Autorits Bissau-guinennes et calculs des services de la Banque Mondiale.

Financement du solde budgtaire

Le gouvernement de la Guine-Bissau a recouru essentiellement aux ressources extrieures pour financer son dficit entre 2006 et 2008. Les ressources provenant de lextrieur constituent le principal poste de financement du dficit budgtaire dons compris. Elles sont quivalentes en moyenne 6,4pourcent du PIB sur la priode 2006-2008, et constitues principalement dallgements de la dette, daccumulation darrirs de paiement de la dette extrieure et de dcaissements des projets. Le niveau dallgement intrimaire de la dette sur la priode 2006-2008 reprsente en moyenne 3 percent du PIB.

Tableau 1.1: Tendance et composition des sources de financement du dficit budgtaire en pourcentage du PIB (2004-2008)

2004

2005

2006

2007

2008

Financement

8,8

10,2

4,5

6,7

2,4

Financement domestique

-1,1

5,2

-0,8

4,8

-2,2

Bancaire

-0,8

5,1

0,0

5,4

-2,2

Non-Bancaire

-0,3

0,1

-0,8

-0,6

0,0

Financement extrieur

9,9

4,3

5,6

8,8

4.6

Dcaissements

9,1

3,9

5,3

6,4

5,5

Amortissements de la dette

-12,5

-11,3

-8,1

-6,5

-6,2

Arrirs extrieures

10,3

8,4

5,2

6,0

2,5

Allgement de la dette

3,0

3,3

3,2

2,9

2,8

Gap de financement (+ = besoins de financement)

0,0

0,7

-0,3

-6,9

0,0

Sources: FMI, Autorits Bissau-guinennes et calculs des services de la Banque Mondiale.

Evolution et Rpartition des Dpenses PubliquesEvolution globale des dpenses publiques

Entre 2006 et 2008, les dpenses publiques nominales sont passes de 53,5 67,9milliards de FCFA, soit une hausse denviron 14.4 milliards de FCFA en valeur absolue et de 27 pourcent en termes relatifs. Relativement au PIB, elles reprsentent en moyenne 34,4 percent sur la priode 2006-2008. Ce niveau lev des dpenses relativement au PIB cache les difficults budgtaires que traverse le pays. Le gouvernement a accumul dnormes arrirs de paiement de la dette et des arrirs de salaires des fonctionnaires. Les dpenses budgtaires sont seulement couvertes hauteur de 49pourcent par les ressources propres de lEtat (recettes fiscales et non fiscales).

Comparativement aux autres pays de lUEMOA, les dpenses totales en pourcentage du PIB sont leves en Guine-Bissau. Le graphique 1.5 prsente la tendance des dpenses totales en pourcentage du PIB dans les pays de lUEMOA. La Guine-Bissau est de loin au-dessus de la moyenne des pays de lUnion qui est de 22,1pourcent du PIB en 2006 et 23,4pourcent en 2008. Elle est loin devant le Sngal (26,7 pourcent du PIB), le Togo (21,2 pourcent) et le Burkina Faso (25,1 pourcent). La matrise des dpenses doit tre une priorit pour le pays sil compte resserrer son dficit budgtaire et promouvoir une croissance soutenue dans les prochaines annes.

Graphique 1.5: Dpenses totales en pourcentage du PIB dans les pays de lUEMOAen moyenne sur la priode 2006-2008

Sources: UEMOA, Rapport Semestriel dexcution de la surveillance multilatrale, dcembre 2008.

Rpartition sectorielle des dpenses publiques

Lanalyse sectorielle sur la priode 2006-2008 montre le poids considrable du secteur de la scurit (dfense et scurit intrieure) dans les dpenses publiques totales. Les dpenses alloues au secteur de la scurit reprsentent 17,9 pourcent des dpenses totales. Si on y ajoute les pensions verses aux ex-combattants, cette part se situe 21pourcent, alors que certains secteurs cls du Document de Stratgie de Rduction de la Pauvret (DENARP) notamment lagriculture et le dveloppement rural, lnergie et lindustrie, ont des parts dans les dpenses totales qui dpassent rarement 2pourcent. Une modification de lallocation des ressources devrait soprer au profit de la promotion de lactivit conomique et du dveloppement humain (ducation et sant).

La part des dpenses en faveur de lducation et de la sant reste trs insuffisante. La part des dpenses publiques rserve aux secteurs de l'ducation et de la sant tmoigne de la faible priorit financire accorde ces secteurs: sur la priode 2006-2008, elle a na reprsent qu peine 16,8pourcent du total (7,6pourcent pour lducation et 9,2pourcent pour la sant). Les recommandations internationalement acceptes en termes dallocations budgtaires pour les pays en dveloppement sont de l'ordre de 40pourcent. Avec cette tendance, il est peu probable que la Guine-Bissau puisse atteindre la plupart des ODM dici 2015.

Tableau 1.2: Rpartition sectorielle des dpenses publiques, 2006-2008

(En pourcentage du PIB)

2006

2007

2008

Moyenne 06-08

Part 06-08 (en %)

Administrative

4,6

4,0

3,5

4,1

11,8

Prsidence

1,0

0,6

0,5

0,7

2,0

Parlement

1,3

1,0

0,8

1,0

3,0

Justice

0,1

0,1

0,1

0,1

0,3

Administration Territoriale

0,1

0,1

0,3

0,2

0,5

Reformes Administratives et Travail

0,1

0,1

0,1

0,1

0,4

Autres

2,0

2,1

1,7

1,9

5,6

Scurit

6,7

6,2

5,6

6,2

17,9

Dfense

4,0

3,9

3,5

3,8

11,1

Scurit intrieure

2,7

2,3

2,0

2,3

6,8

Social

7,9

8,5

6,1

7,5

21,8

Education

2,5

2,8

2,6

2,6

7,6

Sant

3.7

3,5

2,2

3,2

9,2

Anciens Combattants

1,1

1,3

0,9

1,1

3,2

Autres

0,5

0,9

0,4

0,6

1,8

Economique

12,2

16,8

14,5

14,5

42,2

Finances et Economie

8,2

10,4

7,3

8,6

25,0

Agriculture et Dvelop