1. Collaboration intercommunale et fusion de communes en SuisseRsultats dune tude empirique et jalons pour une gestion systmatique de lacoopration et de la fusionReto Steiner, Institut de lorganisation et du personnel, Universit de BerneSommaireSommaire.................................................................................................................................................................11 Introduction..........................................................................................................................................................2 1.1 Problmatique gnrale...................................................................................................................................2 1.2 Objectifs et bases empiriques..........................................................................................................................22 Limites de performance et mesures de rforme................................................................................................33 Collaboration intercommunale...........................................................................................................................53.1 Dfinition de la notion de collaboration intercommunale .........................................................................53.2 Arguments pour et contre la collaboration intercommunale...........................................................................63.3 La collaboration intercommunale en Suisse....................................................................................................7 3.3.1 Apprciation faite par les cantons............................................................................................................7 3.3.2 Apprciation faite par les communes.......................................................................................................94 Fusion de communes..........................................................................................................................................134.1 Dfinition de la notion de fusion de communes ......................................................................................134.2 Arguments pour et contre les fusions de communes.....................................................................................134.3 Les fusions de communes en Suisse.............................................................................................................16 4.3.1 Apprciation faite par les cantons..........................................................................................................16 4.3.2 Apprciation faite par les communes.....................................................................................................185 Rapport entre collaboration intercommunale et fusions................................................................................236 Jalons pour une gestion systmatique de la coopration et de la fusion.......................................................257 Bibliographie cite..............................................................................................................................................291

2. 1Introduction1.1 Problmatique gnralePar rapport dautres pays, lorganisation communale de la Suisse sest avre extrmementstable depuis la fondation de lEtat confdral en 1848. Les communes, de taille trs variablemais en majorit trs petites, nont pas fait lobjet jusquici dune tentative duniformisation grande chelle par le biais de fusions de communes. La taille moyenne des communes suissesest de 840 habitants (valeur mdiane).Entre 1848 et 1999, le nombre de communes politiques nest tomb que de 3203 2903.Seuls quelques rares cantons, comme Fribourg et Thurgovie, ont engag des fusionscommunales en plus grande nombre au cours des dix dernires annes (cf. Dafflon 1998 :125ss). Afin que laccomplissement des tches puisse aussi tre garanti dans les petiteslocalits, les communes suisses semploient depuis le 19e sicle surtout la collaborationintercommunale (CIC) (cf. Meylan et al.1972 : 57).Depuis quelques annes, les communes subissent une pression croissante, car- dune part, les tches communales se sont multiplies et, dautre part, elles sont devenuesplus complexes et aussi plus interdpendantes (cf. Germann 1998 : 6ss) ;- avec la rcession conomique gnrale, la situation financire des communes sestaggrave et leur quote-part dendettement, en particulier, a augment (cf. EFV 1999 :Internet) ;- le niveau dexigence des habitantes et des habitants sest accru, tout comme dailleurs leurpropension la critique, tandis que la disposition assumer une fonction politique a pluttbaiss (cf. Geser et al. 1996 : 5ss).Comme lindiquent une enqute de 1998 auprs des secrtaires communaux et dautres tudescomparables plus anciennes, les communes se heurtent de plus en plus des limites deperformance dans lexcution de certaines tches publiques. Ds lors, la question est de savoirdans quelle mesure le dcoupage politique du territoire datant du 19e sicle est adapt auxdfis conomiques, politiques et sociaux du 21e sicle.1.2 Objectifs et bases empiriquesCet article fournit un aperu de la collaboration intercommunale et des fusions de communesen Suisse. Le chapitre 2 traite des limites de performance des communes et des mesures derforme envisageables. Puis, nous nous intresserons plus spcifiquement, aux chapitres 3 et4, la collaboration entre les communes et aux fusions. Ltat actuel du dbat ce sujet dansles cantons et les communes est tay par des donnes empiriques. Enfin, dans le dernierchapitre, la combinaison des principaux paramtres des projets de coopration resp. de fusionpermet dlaborer un cadre conceptuel susceptible de servir de modle une gestionsystmatique de la coopration.Outre les rfrences faites la bibliographie existant dans ce domaine, cette contributionsappuie essentiellement sur les rsultats dune recherche empirique. Dans le cadre dun projetdu Fonds national suisse de la recherche scientifique sur Les rformes communales ,ralis lUniversit de Berne, un questionnaire avait t envoy au dbut de lanne 1998 lensemble des directions ou dpartements cantonaux en charge des communes Ce2 3. questionnaire contenait des sries de questions relatives la collaboration intercommunale etaux fusions de communes du point de vue des cantons. Le taux de rponse cette enqute at de 100 %.Le questionnaire a t suivi en automne 1998 dune enqute exhaustive sur le mme sujetauprs des 2914 secrtaires communaux suisses dalors, afin de rendre compte de la positiondes communes elles-mmes. En tant que cadres salaris de ladministration, les secrtairescommunaux sont de bons connaisseurs de la situation et des conditions dune commune.Contrairement aux prsidents de commune (qui occupent souvent cette fonction titre nonprofessionnel), ils sont aussi tendanciellement moins enclins prendre des positionspartisanes. 2465 communes se sont prtes cette enqute, ce qui correspond un taux derponse de 84,6% pour lensemble de la Suisse. En Suisse almanique, ce taux a tlgrement suprieur la moyenne (86,3%) ; les communes de Suisse romande ont rpondu raison de 82,8%, celles du Tessin 79,9%.2Limites de performance et mesures de rformeDepuis un certain nombre dannes, les communes prouvent de plus en plus de difficults rpondre aux attentes normatives et faire face leurs multiples tches (cf. Klti 1989 : 6).Geser numre un certain nombre de raisons cet tat de fait : vu linterpntration croissantedes niveaux politiques, les communes sont devenues de plus en plus des organes dexcutiondes cantons et de la Confdration ; dans le domaine culturel et social, les tchesvolontaires ont t amplifies ; les citoyens ont des attentes plus leves en matire delgitimit, de porte relle et defficacit des prestations de ladministration communale.Mises part les tches excutives classiques (contrle des habitants, tat civil, etc.), lesdomaines administratifs exigeants se sont par ailleurs multiplis (octroi de permis deconstruire, par exemple) (cf. Geser 1989 : 27). Un autre problme est celui de larglementation relative lorganisation, aux droits et obligations qui est en principe identiquepour toutes les communes dun canton, indpendamment de leur taille ou de leur structuredmographique (cf. Arn/Friederich 1994 : 7).Ces changements, associs des recettes fiscales stagnantes comme consquence de la criseconomique du dbut des annes 90, engendrent des problmes financiers dans denombreuses communes.1 Ce nest plus tant laugmentation de lactivit tatique qui est aucur du problme mais la recherche de moyens efficaces pour remplir les tches actuellesavec des ressources limites.La recherche empirique en Suisse confirme ces limites de performance. Dans une tude de1994, Geser constatait que () vers le milieu des annes 90 aussi (), une grande partiedes communes ont beaucoup de peine remplir leurs tches dinfrastructure (Geser et al.1996 : 334). Les directions cantonales et les secrtaires communaux interrogs en 1998donnent une image semblable de la situation. Mme si les communes estiment que leurcapacit administrative est gnralement leve, elles se heurtent des limites dans diffrentsdomaines dactivit. Laide sociale, lassistance aux chmeurs et les exigences lencontre delexcutif communal sont perues comme particulirement problmatiques. Dautres1 Dans les annes 1995-1997, 32% des communes suisses ont boucl leurs comptes par un dficit.Une comparaison des rsultats de cette priode avec ceux de 1991-1993 montre que prs de la moiti descommunes qui prsentaient dj un dficit entre 1991 et 1993 se trouvaient nouveau dans cette situationentre 1995 et 1997. Cela laisse supposer quil existe en Suisse des communes structurellement faibles.3 4. domaines critiques sont lhbergement des demandeurs dasile, la protection civile, leproblme de lpuration des eaux et les transports publics.Il existe diffrentes possibilits de ragir aux limites de performance des communes (cf.Council of Europe 1995 : 10) :- Adaptations techniques : Les communes sont maintenues dans leur effectif, mais lescomptences et les ressources des diffrentes communes sont regroupes par le biais de lacollaboration intercommunale. Les adaptations techniques comprennent aussi lesmodernisations internes, telles que la Nouvelle Gestion Publique, par exemple.- Adaptations structurelles : Les structures territoriales sont ramnages, cest--dire que lenombre de communes est rduit par des regroupements et des fusions.- Intensification de la prquation financire : Les niveaux tatiques suprieurs payent descontributions financires plus leves aux communes, afin que celles-ci puissent continuer assumer leurs tches.- Centralisation : Certaines tches sont retires aux communes et transfres aux rgionsvoire mme la Confdration.En raison des changements sociaux et de laccroissement des tches, diffrents payseuropens se sont trouvs confronts des limites de performance depuis la deuxime guerremondiale. Pour les rsoudre, ils ont adopt des stratgies qui leur taient propres. LaBelgique, les Pays-Bas et certains pays scandinaves ont plutt opt pour des rformesstructurelles qui ont t conduites dans les annes 60 et 70. La Norvge, par exemple,comptait 744 communes en 1952 et encore 439 en 1992. La Sude a rduit leffectif de sescommunes de 2281 286 entre 1961 et 1992 (cf. Council of Europe 1995 : 69). Dans dautrespays (surtout mditerranens), il ny eut par contre pas de rformes structurelles, ainsi enFrance, au Portugal ou en Suisse. En France notamment, les rsistances politiques auxmodifications territoriales ont t considrables.Depuis les annes 80, lEurope connat plutt une progression des modernisations internes etun renforcement de la collaboration intercommunale (adaptations techniques). A ce sujet, leConseil de lEurope considre que : However, it seems that large-scale structuraladjustments on the lines of those implemented in some European Countries are no longerattractive in the economic and political context of the 1990s (Council of Europe 1995 : 10).La Suisse sest essentiellement focalise sur la collaboration intercommunale, bien quedautres mesures de rforme soient galement lordre du jour depuis quelques annes. Letableau 1 prsente brivement les types de rformes communales qui, du point de vue descantons, ont t les plus frquentes dans les annes 90 (rsultat dune liste comprenant 18rformes possibles) :4 5. Nombre de cantonsEncouragement de la collaboration entre les communes.........................................20Rorganisation de la rpartition des tches canton/communes.....................................20Nouveau rgime de prquation financire...................................................................16Cration/rvision de la loi cantonale sur les communes................................................12Abandon du statut de fonctionnaire...............................................................................12Tentatives de mise en place de mesures NGP..............................................................11Encouragement de la fusion de communes.................................................................9N=26Tableau 1: Rformes communales inities dans les cantonsLes dmarches privilgies consistent procder une nouvelle rpartition des tches entre lecanton et les communes (et par consquent aussi en principe modifier le rgime de laprquation financire), encourager les communes collaborer voire fusionner et lancerdes projets de modernisation qui sinscrivent globalement dans le cadre dune NouvelleGestion Publique. La rvision des lois sur les communes est une rforme subsquente, en cesens que la mise jour des lgislations constitue le fondement des diffrentes autres rformes.3 Collaboration intercommunale3.1 Dfinition de la notion de collaboration intercommunale On entend par collaboration intercommunale laccomplissement par deux ou plusieurscommunes ou par une tierce personne morale dune tche publique communale incombant une commune. Lexcution de la tche profite au moins deux communes simultanment, etles communes concernes y participent de faon directe ( productive ) ou indirecte( directive ) (cf. Arn/Friederich 1994 :5). On ne peut donc parler de coopration quelorsque des communes ne sont pas seulement concernes passivement par certains faits maisquelles concourent elles-mmes activement laccomplissement dune tche communale,que ce soit de faon productive ou directive. Linterdpendance dpasse les frontirescommunales. La ralisation de la tche doit servir plus dune commune ; il nest, enrevanche, pas forcment ncessaire que plus dune commune prenne part la fourniture de laprestation en tant que telle.Diffrentes modalits de coopration sont possibles. Celles-ci peuvent aller dun simplechange de vues sans obligation lgale jusqu une collaboration juridiquement dfinie voiremme dcrte par un niveau suprieur de lEtat (pour les dveloppements qui suivent, cf. parexemple Friederich 1997 : 1ss, Arn/Friederich 1994 : 3ss, Horber-Papazian 1997 : 4ss,Meylan et al. 1972 : 54ss et De Spindler 1998 : 118ss).2 Les formes juridiques de cooprationsont galement qualifies dassociations de communes. En Suisse, la rglementation ce sujetpeut varier dun canton lautre, mais elle sapplique toutes les communes dun canton.Une seule commune peut accomplir une tche pour dautres communes (modle de lacommune-mre), ou plusieurs communes peuvent sacquitter ensemble dune tche2 Des exemples au niveau international figurent notamment dans Marcou (1995 : 141ss) pour la France et dans Piazzi (1995 : 159ss) pour lItalie.5 6. (accomplissement commun des tches au sens restreint) ou encore une personne morale peuttre charge de lexcution de la tche.Le modle de la commune-mre est caractris par une base purement contractuelle entredeux ou plusieurs communes, par une position ingale de la commune-mre et des communesassocies ainsi que par les possibilits limites de participation des communes associes. Lesavantages de ce modle sont sa simplicit, un investissement administratif moindre et lapossibilit damnager la collaboration en fonction des besoins. Le risque financier estnanmoins plus grand pour la commune-mre qui peut percevoir ceci comme un dsavantage.En outre, la ou les communes associes ont tendanciellement moins de droits dintervention etde contrle. Le modle est peu appropri pour des tches qui demandent une formationquilibre de la volont politique.Les tches que les communes ralisent ensemble (accomplissement en commun au sensrestreint) reposent galement sur une base contractuelle. Mais les communes concernes sontsur un pied dgalit, et les comptences internes chaque commune demeurent en principeinchanges. Les risques financiers sont par ailleurs rpartis quitablement. Etant donn quetout est accompli en commun, cette modalit de coopration a tendance tre lourde etrsistante linnovation.Si plusieurs communes dcident de dlguer lexcution dune tche une personne morale,elles ne sont plus quindirectement parties prenantes dans laccomplissement de cette tche,cest--dire au travers de leurs reprsentants dans les organes. Car lon cre ainsi un nouveausujet de droit ayant une volont propre, des droits et des devoirs propres. Les personnesmorales peuvent tre des organismes de droit priv ou de droit public.Les associations de communes sont des corporations de droit public. Cette forme trsrpandue de coopration est organise limage des communes politiques. Lassociation decommunes peut donc, linstar de ces dernires, se produire en toute souverainet. Elle estplace sous la surveillance de lEtat. En tant quorganisme assimilable une commune, ellegarantit aussi un droit dmocratique dintervention. On y trouve un organe excutif et unorgane lgislatif; les voies dcisionnelles sont tendanciellement longues. Lassociation decommunes se prte le mieux des domaines politiquement sensibles et la prise en charge detches souveraines. Si une association de communes ne remplit quune seule tche, il sagitdune association but unique, si elle en remplit plusieurs, on parle dassociation butmultiple.Une nouvelle forme de collaboration intercommunale est ltude lheure actuelle, savoircelle du rseau dagglomration groupant en syndicat une ville-centre et les communesavoisinantes (cf. Arn/Friederich 1994: 114ss).3.2 Arguments pour et contre la collaboration intercommunaleLa littrature relve de nombreuses raisons en faveur de la collaboration intercommunale (cf. ce propos par exemple Geser et al. 1996 : 268ss et Baumann 1998) :- Une commune a, le cas chant, une taille suboptimale pour un accomplissementprofessionnel des tches. La coopration entre plusieurs petites communes permet nonseulement de tirer avantage dun changement dchelle administrative mais aussidatteindre un plus haut degr de professionnalisme. Dailleurs, des services sociaux etdes services de consultation rgionaux sont frquents dans le domaine du social et de lasant, car cela permet la population des petites communes de bnficier galement de6 7. prestations professionnelles (cest--dire dune offre plus grande, de meilleure qualit ettendanciellement meilleure march).- Une autre raison qui plaide pour une coopration est une zone dinfluence ventuellementtrop limite de la commune pour construire des infrastructures ncessaires mais coteuses,telles que coles, hpital ou maison de retraite. Un groupement de communes permet demieux coordonner loffre et la demande.- Il existe en outre des tches, comme par exemple dans les transports publics, quitransgressent les limites communales traditionnelles. Les dlimitations relles dunecommune concident de moins en moins avec les frontires historiques. Lesinterdpendances fonctionnelles ne concernent plus seulement des fonctionstraditionnellement transfrontalires, telles que lapprovisionnement en eau, mais de plusen plus aussi des services culturels et sociaux.- La position des communes vis--vis du canton sen trouve renforce.- La CIC permet dviter les doubles emplois de certaines prestations, ce qui revient abaisser les cots.Economiquement parlant, les collectivits territoriales peuvent fournir leurs prestationsdautant plus efficacement que bnficiaires et instances de financement concordenttroitement, cest--dire que les spillovers sont rduits (cf. Frey 1997 : 14 et De Spindler1998 : 30). Il est de plus judicieux de tendre des conomies dchelle par une dimensionsuffisante de la prestation produite.Les raisons contre une collaboration intercommunale sont essentiellement dordre politique etorganisationnel. On invoque surtout la possibilit dune perte partielle dautonomie pourchaque commune. Certaines formes de coopration peuvent galement engendrer des dficitsdmocratiques. Du point de vue de lorganisation, on dplore limprcision des mandats et descomptences, le manque de transparence des cots et, finalement, le fait que des communesaient supporter les consquences financires de dcisions sur lesquelles elles nont guredinfluence ou trs peu. La CIC ncessite aussi de nombreuses concertations entre partenairesimpliqus, ce qui veille des craintes de bureaucratisation (cf. ce propos Baumann 1998 : 18et Della Santa 1996 : 75ss).3.3La collaboration intercommunale en SuisseLa collaboration intercommunale en Suisse a une longue tradition. Des associations de droitpublic y ont t fondes au milieu du 19e sicle dj, dont faisaient partie des petitescommunes (cf. Meylan et al. 1972 : 57).3.3.1 Apprciation faite par les cantonsEn 1998, comme le montre lenqute effectue auprs des directions cantonales concernes, lerenforcement de la collaboration entre les communes est un sujet de discussion dans tous lescantons du pays sans exception. Dans 19 cantons sur 26, le canton lui-mme a rcemment prisdes initiatives dans ce sens, et dans 14 cantons, les communes ont galement uvr en faveurdune coopration. Des dispositions lgales en la matire existent dans 24 cantons suisses, cequi atteste du poids que ces derniers accordent la CIC. Le droit cantonal autoriseprincipalement la relation contractuelle (100%), lassociation but unique (96%), 7 8. lassociation but multiple (75%) ainsi que la personne morale de droit priv (58%) et dedroit public (58%).La forme la plus rpandue est lassociation de communes ou le syndicat de communes. Il enexiste au moins 1359 sur le territoire national. Comme seuls 18 cantons ont rpondu cettequestion, le chiffre rel devrait tre encore bien suprieur. Tous les cantons, sauf laThurgovie, sont persuads que la CIC va encore gagner en importance (21 cantons ontrpondu cette question). Plusieurs cantons prescrivent mme une collaborationintercommunale, en particulier dans les domaines de la sant (35%), de la formation (31%),de lamnagement (31%) et de la gestion des dchets (27%).La collaboration entre communes fait lobjet dintenses discussions surtout dans les cantonso la taille moyenne des communes est petite. La variable indpendante valeur mdiane dunombre dhabitants explique 58% de la variance de lactivit de rforme collaborationentre les communes . Cette corrlation est forte (cf. tableau 2). La taille du canton et lenombre de communes par canton nont, par contre, quune faible corrlation avec cetteactivit de rforme.3 Le dbat sur la CIC est galement plus nourri dans ceux des cantons quiestiment que leurs communes ont des problmes dexcution de leurs tches. Cette dimensionexplique 54% de la variance, ce qui peut tre considr comme une forte corrlation.Les finances cantonales et communales nont que peu de rapport avec un renforcement de lacollaboration intercommunale, du moins dans le cadre de lexploitation statistique choisie.Pourtant, une intensification de la collaboration permettrait dutiliser des synergies etdallger les budgets en consquence.Corrlation avec lactivit deCaractristiques financires et structurelles des diffrents cantonsrforme Collaboration entre les communes (Lambda)Taille du canton-Nombre dhabitants dans le canton0,33 *Structure communale du canton-Nombre de communes dans le canton0,33 *-Nombre dhabitants par commune (valeur mdiane)0,58 **Situation financire des cantons et des communes-Pourcentage de communes prsentant un dficit ces trois dernires0,09 annes-Capacit financire 1996/97 du canton0,25-Part des dpenses communales par rapport aux dpenses du canton0,25 et des communesProblmes dexcution des communes-Difficults des communes remplir leurs tches du point de vue du 0,54 ** canton**: forte corrlation (ds 0,5)*: faible corrlation (ds 0,3)N=26Tableau 2:Rapport entre les caractristiques financires et structurelles et la collaborationentre les communes3Au sujet de la mthode utilise, voir Ladner/Steiner 1998 : 35ss.8 9. 3.3.2 Apprciation faite par les communesSelon les informations fournies par les secrtaires communaux, la collaborationintercommunale joue dsormais un rle plus important. En effet, 63% des communes suissesont intensifi la CIC au cours des 5 dernires annes. Dans 36% des communes, les activitsde coopration sont restes les mmes, et seules quelques rares communes (0.6%) signalentune baisse dintensit des contacts dans ce cadre. Ce sont surtout les communes de plus de2000 habitants qui enregistrent un renforcement de la CIC suprieur la moyenne (cf. tableau3).Collaboration avec dautres communes durant les 5 dernires annesa diminuna pas changa augmentNbreen % Nbreen %Nbre en %Nbre dhabitants jusqu 24910.2 19645.8231 54.0 250-49941.0 14734.9270 64.1 500-99930.6 16434.6307 64.8 1000-199940.9 16537.3273 61.8 2000-499930.7 12830.3292 69.0 5000-99995235.1 96 64.9 10000-199993037.0 51 63.0 20000-49999 630.0 14 70.0 50000-99999 133.32 66.7 100000 et plus 5100.0Toutes les communes 15 0.6889 36.4 1541 63.0(N=2445)Tableau 3: Evolution de la collaboration intercommunale selon la taille de la communeSi lon considre le nombre moyen de domaines dactivit faisant lobjet dune collaborationintercommunale, on remarque que les petites communes (100 2000 habitants) ne cooprentque dans un nombre restreint de secteurs (cf. tableau 4). Cela peut sans doute sexpliquer parle fait que les communes assument certaines tches uniquement partir dune certaine taille(par ex. dans le domaine culturel). 9 10. Taille de la commune Nombre moyen de domaines faisant lobjet dune CIC en 1998jusqu 1009.6101-2508.5251-5008.7501-1000 8.11001-20008.72001-50009.55001-10000 8.810001-25000 10.025001 et plus 10.0Toutes les communes (N=2465) 8.8Tableau 4:Nombre de domaines dactivit faisant lobjetdune collaborationintercommunale, selon la taille de la communeLa position de la commune dans le systme de prquation financire et la situation descomptes communaux des trois dernires annes nont que peu dinfluence sur lvolution dela collaboration intercommunale.La diffrenciation par canton montre que les plus forts dveloppements ont eu lieu dans lescantons dObwald, Lucerne, St-Gall, Schwytz, Genve et Appenzell Rhodes-Intrieures, avecdes taux de plus de 70%. Les cinq cantons ayant le plus grand nombre de communes (Berne,Vaud, Tessin, Fribourg et Argovie) se situent galement tous au-dessus de la moyenne, lexception du Tessin. Comme il ressort en outre du tableau 5, cest surtout en Suisse romandeque la collaboration intercommunale a fortement progress. Collaboration avec dautres communes durant les 5 dernires annes a diminu na pas chang a augment Nbre en % Nbreen % Nbre en %LangueA100.7 552 36.993262.4F 20.3 236 3249967.7I 31.4 101 47.211051.4Toutes les 150.6 889 36.4 154163.0communes(N=2445)Tableau 5:La CIC par rgion linguistiquePour toutes les tches communales, il existe des exemples de collaboration intercommunale.Mais cette dernire se pratique le plus couramment dans le domaine des coles, desprestations mdicales, de lpuration des eaux, de la gestion des dchets et de la protectioncivile, avec plus de 60% des communes qui accomplissent ces tches en coopration avecdautres communes (cf. figure 1).La CIC nest pas encore trs frquente (taux infrieurs 20%) dans tout ce qui a trait ladministration gnrale de la commune (informatique, comptabilit, contrle des habitants,chancellerie et gestion du personnel), ainsi quen matire de police communale et dassistanceaux requrants dasile. Il est intressant de voir que, parmi les tches qui font encore peu10 11. lobjet dune collaboration, un certain nombre posent des problmes dexcution auxcommunes. En effet, des limites de performance sont souvent atteintes ou dpassesprcisment en ce qui concerne lexcutif communal en gnral, lassistance aux requrantsdasile, lamnagement du territoire et les plans de zones, la police communale etladministration communale.Durant les cinq dernires annes, la coopration a augment plus quen moyenne dans lesdomaines de lassistance aux chmeurs, de la protection civile, du service du feu et des soinsmdicaux. Laggravation du chmage au dbut des annes 90 et lexplosion des cots de lasant ont sans doute mis en vidence la ncessit dune collaboration intercommunale dansces domaines. Avec le service du feu et la protection civile, les communes inaugurent dessecteurs de coopration qui taient jusquici absents du dbat.Promotion conomique Manifestations culturelles /questions culturelles depuis plus de 5 ansAssistance aux toxicomanes depuis moins de 5 ans depuis moins de 5 ansApprovisionnement en nergie Sport / infrastructures sportivesQuestions concernant la jeunesse Transports publics Nouvelle pauvret / assistance sociale/ tutelle Aide et assistance aux chmeurs Service du feuApprovisionnement en eauAide et assistance aux personnes ges Protection civileGestion des dchets Epuration des eaux / canalisations Soins mdicauxEcoles 0% 10% 20%30% 40% 50%60%70%80%90%Figure 1:Frquence de la CIC par domaine dactivit (N=2391)11 12. Les secrtaires communaux portent un jugement plutt favorable sur la CIC et font preuve depeu de scepticisme ce sujet, comme le montre la figure 2. Mais ils ne manifestent pasdeuphorie pour autant. Les avantages voqus sont, entre autres, laugmentation de loffre deprestations et lamlioration de la qualit des prestations. Mais les communes sont galementconscientes que la CIC ncessite davantage de concertation avec les communes membres etque les tches accomplies en collaboration sont moins facilement adaptables de nouvellesconditions. En outre, une majorit dentre elles ne croient pas que la CIC puisse allger lebudget communal. Plus grande ncessit de se mettre daccord avec les communes membres Adaptation moins flexible de nouvelles conditions Augmentation de loffre de prestations Amlioration de la qualit des prestations Les citoyens payent des moluments plus levs Linfluence des groupes dintrts augmente Moins grande ncessit de se mettre daccord avec le canton Le budget communal est allg Modalits de collaboration peu compatibles avec la lgislation Linfluence de lexcutif augmente La garantie juridique diminue Linfluence du parlement / des lecteurs augmente 1 : sapplique totalement ne sapplique pas du tout: 5N= entre 1726 et 2241Figure 2:Arguments pour et contre une collaboration intercommunale 12 13. 4Fusion de communes4.1 Dfinition de la notion de fusion de communes La forme la plus accomplie de la collaboration est la fusion de deux ou plusieurs communes(cf. De Spindler 1998 : 134). Par analogie au phnomne de fusion dans lconomie prive,on peut galement entendre par fusion de communes la runion de deux ou plusieurscommunes en une nouvelle commune ( absorption complte de communes au sens large )ou lannexion dune commune par une autre ( absorption complte de communes au sensrestreint ou incorporation ) (cf. Friederich et al. 1998 : 11 et Meyer 1978 : 119ss). Lecaractre essentiel dune fusion est labandon total de lautonomie dune ou de plusieurscommunes.4.2 Arguments pour et contre les fusions de communesLe point de dpart des dbats sur les fusions sont gnralement des conjectures sur des taillesoptimales de commune. La littrature conomique soutient ainsi que le nombre dhabitants estle critre fondamental pour dterminer la taille optimale dune collectivit territoriale : ()the relevant factor is population () (King 1996 : 56).Dans la littrature suisse, il est souvent fait allusion des propositions de Hans PeterFagagnini datant de lanne 1974. Celui-ci avait calcul pour le canton de St-Gall quunecommune ne pouvait tre dirige un niveau optimal des frais qu partir denviron 3000habitants (cf. Fagagnini 1974 : 184). Dans dautres pays, on part gnralement de taillesminima nettement plus grandes. Ainsi, par exemple, les Allemands Nassmacher etNassmacher (1979 : 14) considrent comme idale une commune entre 5000 et 50000habitants. Aux Etats-Unis, on parle mme dune taille minima optimale de 20000 40000habitants (cf. Frenkel 1980 : 8). Ces recommandations de tailles optimales trs variables selonles pays conduisent Frenkel porter un jugement critique : () I think that territorialreorganization plans show a considerable variety of minima, optima and maxima. Some of thevariety may presumably be attributed to different structural and territorial variables. Yet Idoubt whether this alone can explain such differences. (Frenkel 1980 : 12).Bien que les tailles de communes proposes soient trs varies, de telles conjectures sontnanmoins utilises comme argumentation pour les fusions de communes (cf. ce sujetFrenkel 1980 : 12ss, Dafflon 1998 : 139ss, Council of Europe 1995 : 31ss et Keating 1995 :117ss) :- Arguments defficacit : Quelle est la taille de la commune qui permet de fournir lesprestations de services ncessaires au niveau de qualit requis et aux moindres cots ?- Arguments de dmocratie : Quelle est la structure qui constitue la meilleure base dedirection par lexcutif et dadministration par les citoyens ?- Arguments de rpartition : Quelle est la structure qui permet la meilleure rpartition desservices et des charges fiscales lintrieur dun Etat ?- Arguments de dveloppement : Dans quelles structures la croissance conomique est-ellepossible ?Ces arguments vont tre prsents plus en dtail ci-aprs. Des recoupements peuvent existerentre les diffrentes catgories. 13 14. Arguments defficacit :- On attend en principe dune fusion de communes quelle augmente lefficacit et la porterelle des tches accomplies : la qualit des prestations serait amliore et les cotspourraient tre abaisss. Ce ne sont pas les prestations tatiques en soi qui seraient mettre en cause mais les structures.- La qualit samliorerait, car les grandes communes sont mme doffrir desprestations qui dpassent les capacits des petites communes (par exemple dans ledomaine culturel). Par ailleurs, lexcution des tches serait plus professionnelle( davantage, mieux, moins cher ).- Une fusion abaisserait les cots, car les petites communes ne peuvent pasvritablement tirer profit des conomies dchelle. Tous les postes seraient, parexemple, occups par une personne diffrente qui ne serait pas surcharge. Une fusionpermettrait moyen terme de rduire les dettes et aussi de diminuer les impts.Arguments de dmocratie :- Les petites communes ayant souvent de la peine pourvoir leurs postes politiques, lespossibilits de choix pourraient tre amliores. Lattrait des postes serait aussi plusgrand.- Le dcoupage communal ne correspondrait plus la ralit vcue. On habite par exempleune commune dagglomration, mais on travaille dans la commune centrale.- Un autre argument avanc parfois est celui de la disponibilit ou de la capacit de rponse.On entend par l la capacit dune commune ragir immdiatement aux proccupationset aux besoins de la population. On part de lide que des communes de plus grande tailledisposent dun personnel ayant une formation plus professionnelle et quelles ont aussides voies dcisionnelles plus efficaces. Une grande commune pourrait, en outre, engagerplus de moyens pour rpondre aux exigences des lecteurs.- Si la taille dune commune diminue, Gassmann prsume que : Pour les acteurs de lapolitique communale, une affectation inapproprie de biens publics par exemple sousforme dobjets de prestige visibles peut paratre parfaitement rationnelle lorsquunlectorat est mal inform (Gassmann 1993 : 238). Il y voit comme raison lmergenceprobable dune couche de notables et la disparition de vrais partis politiques. Les lecteursaccorderaient alors leur voix en fonction de points de vue peu diffrencis et seraientcoups de la politique par manque dinformation.Arguments de rpartition :- La fusion de deux ou de plusieurs communes doit viser rduire la dpendance lgarddu niveau tatique suprieur et largir lautonomie communale. On aurait en outre plusde poids vis--vis du canton pour ngocier.- Sans fusions de communes, les dpenses du canton seraient plus leves, car il aurait soutenir de nombreuses communes financirement faibles dans le cadre de la prquationfinancire et conseiller de nombreuses petites communes. Le canton ne pourrait pastransfrer davantage de tches aux communes, car il faut tenir compte des petitescommunes. 14 15. Arguments de dveloppement :- En fusionnant, les communes gagneraient en attrait et amlioreraient leur comptitivit,par exemple par la mise en valeur de nouveaux terrains btir et une administration plusprofessionnelle.On avance aussi que, lorsque la collaboration intercommunale est dj pratiqueintensivement, la fusion serait une suite logique.Les rserves formules lgard des fusions de communes sont nanmoins tout aussi grandes(cf. ce propos Arn 1999 : 241ss, De Spindler 1998 : 270ss, Frenkel 1999 : 103 et Frenkel1980 : 1ss). Les arguments en dfaveur se concentrent sur des problmes defficacit, dedmocratie et de rpartition.Arguments defficacit :- A ct des economies of scale , il existerait aussi des diseconomies of scale . Destudes ont montr quaprs une fusion, il ny aurait gnralement pas de rduction depersonnel. Or, le personnel assumant de plus grandes responsabilits et recevant parconsquent des salaires plus levs, les dpenses de personnel seraient plus importantesdans les grandes communes que dans les petites. La bureaucratie aurait tendance prendrelascenseur (cration de postes dtat-major, etc.). Le travail bnvole serait dsormaiseffectu par des employs au fixe. La complexit des tches augmenterait, de mme queles besoins dinformation et de coordination.- La thorie du choix public (Public Choice) postule quil existe une dimensionterritoriale optimale pour chaque tche. Ce principe ne serait pas mis en pratique par lafusion de plusieurs communes, car sil peut tre judicieux que deux communes partagentla mme cole, il en faudrait dix pour un hpital. Une fusion ne tiendrait pas compte deces variations doptima.- Il ny aurait pas deffets de synergie, car les communes fusionnes adapteraientordinairement leur niveau de performance celui de la commune qui avait auparavant lestandard le plus lev.- On dit galement que plus la commune est petite, plus les dpenses par tte dhabitantsont faibles (Arn 1999 : 244). La situation dans les communes plus petites serait plusmatrisable et les problmes moins complexes. De nombreux problmes pourraient y trersolus rapidement et de manire non bureaucratique. En outre, les prestations ne seraientpas excutes avec le mme degr de perfection comme dans les grandes communes. Vuque les petites communes seraient plutt financirement faibles, elles devraient adopter unmode de vie plus simple.- Le professionnalisme ne dpendrait pas de la taille dune commune mais de lengagementet du niveau de formation du personnel.Arguments de dmocratie :- La participation politique de la population serait plus forte dans les petites communes quedans les grandes, de mme que le sentiment dappartenance. Un sondage Univox montre15 16. effectivement que lidentification la commune est nettement plus marque que celle dautres niveaux de lEtat (canton, Confdration) (cf. GfS 1997).- La dtermination dune taille communale optimale valeur universelle ne serait gurepossible, car les dcisions de fusion relveraient de la pese dexigences diffrentes lencontre dune commune. Il sagirait dune dcision politique, et le nombre dhabitantsne serait quun critre parmi dautres (cf. Friederich et al. 1998 : 26).Arguments de rpartition :- Lallgement financier du canton est une fiction aux yeux de certains auteurs, car deuxcommunes financirement faibles demeureraient financirement faibles aprs leur fusion.En outre, lintensit des activits de conseil ne baisserait pas vraiment, car si descommunes plus grandes auraient certes moins de questions faire rsoudre par des expertscantonaux, celles-ci seraient en revanche dautant plus complexes.4.3Les fusions de communes en SuisseLe nombre de communes suisses na baiss que de tout juste 10% au cours des 150 derniresannes (de 3203 communes en 1848, leffectif a pass 3101 en 1950 et 2904 en 1999).Les fusions de communes nont pas de tradition en Suisse (cf. Ladner 1991 : 45ss). Il ny eutjamais de rorganisation territoriale grande chelle comme cela a t le cas dans les pays dunord de lEurope dj mentionns (voir le chapitre 2).Les raisons cela peuvent rsider dans limportance politique qui est attribue aux communesen Suisse. Elles sont relativement autonomes et leur champ de comptences est assez large.Les jurisprudences cantonales constituent galement un frein au processus de fusion, car ellesexigent parfois demprunter la voie complique dune modification constitutionnelle. Un autreobstacle est plutt de nature financire : une commune riche ne fusionnera pas sans autre avecune commune plus pauvre. Des motifs dordre politique et social au niveau local (rivalits,litiges de frontires, etc.) peuvent galement constituer une raison de cette constance deleffectif des communes.Depuis 1950, 12 cantons ont connu des fusions de communes. Les modifications les plusspectaculaires ont eu lieu dans le canton de Thurgovie, o le nombre de communes a trduit de 120 units, et dans le canton de Fribourg avec une diminution de 39 communes.4.3.1 Apprciation faite par les cantonsLors de lenqute effectue auprs des autorits cantonales au dbut 1998, 15 cantons ontindiqu que la fusion de communes tait un sujet lordre du jour chez eux, mais lacuit duproblme nest pas identique partout (cf. figure 3). En effet, 4 cantons accordent une trsgrande importance aux fusions communales, 6 autres manifestent un intrt certain et 7 peudintrt. Les fusions nont aucune importance dans 8 cantons. Le canton de Lucerne, parexemple, entend rduire de moiti le nombre de ses communes et encourager les cooprations(cf. Moos 1998 : 66ss). Le canton du Tessin, quant lui, est sur le point de diminuer leffectifdes communes de 245 86 units (cf. Cantone del Ticino 1998). 16 17. Trs grandeAucune importanceimportance 32%16% Grande importance 24% Peu dimportance 28%N=25Figure 3:Importance que les cantons accordent aux fusions de communesDix cantons ont la possibilit de forcer les communes fusionner par arrt administratif.Dans les 16 autres, les autorits cantonales ont les mains lies : les communes doiventgalement approuver une fusion.Le nombre de communes dans un canton a une influence sur le dbat ; en effet, lorsquuncanton compte de nombreuses communes sur son territoire, il manifeste davantage dintrtpour dventuelles fusions. Dautre part, si un canton a limpression que les communes onttendance se heurter des limites de performance lors de laccomplissement de leurs tches,il prend aussi plus souvent linitiative de faire fusionner les communes (cf. tableau 6). Il en vade mme pour les cantons o un nombre important de communes ont t dficitaires au coursdes trois dernires annes (1994-1996). Certains grands cantons suisses plus particulirementvoient dans les fusions de communes une ncessit, tout comme ceux dans lesquels lesdpenses communales sont disproportionnes par rapport aux dpenses du canton et descommunes prises dans leur ensemble. Par contre, sur un plan purement statistique, lexistenceen soi de petites communes ne dclenche pas un intrt plus marqu des cantons pour desfusions.Depuis peu, le dbat sur les fusions ne porte plus exclusivement sur les communes mais gagnegalement les cantons eux-mmes. Les propositions ce sujet nont cependant pas encoresuscit de vastes discussions dans le public (cf. par exemple Schuler et al. 1999 : 92ss etKriesi 1998 : 237). 17 18. Corrlation avec lactivit deCaractristiques financires et structurelles des diffrents cantons rforme Fusion de communes (Lambda)Taille du canton-Nombre dhabitants dans le canton0,40 *Structure communale du canton-Nombre de communes dans le canton0,53 **-Nombre dhabitants par commune (valeur mdiane)0,27Situation financire des cantons et des communes-Pourcentage de communes prsentant un dficit ces trois dernires0,43 * annes-Capacit financire 1996/97 du canton0,20-Part des dpenses communales par rapport aux dpenses du canton0,40 * et des communesProblmes dexcution des communes-Difficults des communes remplir leurs tches du point de vue du 0,31 * canton**: forte corrlation (ds 0,5)*: faible corrlation (ds 0,3)N=24Tableau 6: Rapport entre les caractristiques financires et structurelles et la fusion de communes projete4.3.2 Apprciation faite par les communesDans les communes elles-mmes, les fusions ne sont pas un sujet tabou, comme le montrelenqute auprs des secrtaires communaux de fin 1998 : 18,2% des communes suisses ontdj discut de fusion avec une ou plusieurs communes voisines (cf. tableau 7). Il sagit iciprincipalement de communes de petite taille (moins de 1000 habitants). Mais lautreextrme, les grandes communes de plus de 25000 habitants manifestent galement un intrtnotoire.Y a-t-il eu des discussions concrtes de fusion?ouiNbre en %Nbre dhabitantsjusqu 100 36 29.0101-250 71 23.4251-500 88 21.3501-100086 18.11001-2000 70 16.02001-5000 62 14.75001-1000017 11.610001-2500089.225001 et plus4 19.0Toutes les communes442 18.2(N=2432)Tableau 7 :Discussions de fusion selon la taille de la commune 18 19. 7,9% des communes suisses ont des intentions concrtes de fusionner (cf. tableau 8). Ici, letaux de frquence est suprieur la moyenne surtout pour les communes de moins de 500habitants mais galement, dans une moindre mesure, pour les villes de plus de 25000habitants.Y a-t-il des projets ou des intentions concrt(e)s de fusion? oui Nbre en %Nbre dhabitants jusqu 100 2520.5 101-250 3210.7 251-500 39 9.6 501-100032 6.8 1001-2000 29 6.6 2001-5000 20 4.8 5001-10000 8 5.5 10001-250003 3.4 25001 et plus2 9.5Toutes les communes 190 7.9(N=2412)Tableau 8 :Projets concrets de fusion selon la taille de la communeLes communes qui ont discut dune ventuelle fusion avec une ou plusieurs communesvoisines ou qui mnent dj des projets concrets en ce sens sont moins bien lotiesfinancirement que la moyenne des communes suisses. Un tableau peut illustrer cet aspect:les communes ayant prsent des comptes dficitaires sur les trois dernires annes(1995-1997) ont plus souvent des projets concrets de fusion que celles ayant boucl descomptes quilibrs ou excdentaires (cf. tableau 9).Y a-t-il des projets ou des intentions concrt(e)s de fusion? oui Nbre en %Comptes communaux ces trois dernires annes dficitaires8210.9 quilibrs55 8.1 excdentaires 49 5.3Toutes les communes (N=2356)186 7.9Tableau 9 :Projets concrets de fusion selon ltat des comptes communauxCest le canton du Tessin qui a le plus de projets de rforme ce niveau : 85 communes setrouvent au stade de la planification (43,4% des communes tessinoises ayant rpondu). Lecanton de Fribourg connat galement une grande activit en matire de fusions (36communes) (cf. figure 4). Ce sont deux cantons dans lesquels la fusion communale estfortement encourage par le gouvernement cantonal. La dclaration dintention politique des 19 20. cantons sappuie sur des bases lgales et est soutenue par des incitations matrielles lafusion. Il existe aussi des projets de fusion sporadiques dans 14 autres cantons. Il faut relever ce propos que les cantons qui ont un nombre lev de communes ne font pas ncessairementpreuve dun zle prononc.Projets concrets 8-85(6)5 (1)4 (3)3 (2)2 (2)1 (2)0 (10)Figure 4:Projets concrets de fusion selon le cantonLinitiative dengager une discussion sur une ventuelle fusion et de lancer des projets dans cesens provient tout aussi souvent du canton que de lexcutif communal (municipalit resp.conseil communal, prsident de commune) (cf. tableau 10). Dans les communes de plus de10000 habitants, les partis politiques, les membres du lgislatif ainsi que ladministrationjouent galement un rle moteur dans de tels projets. Cela na rien dtonnant vu que lesparlements et les partis politiques sont plutt des caractristiques de grandes communes. 20 21. Taille de la commune (N=534)jusqu 10000 hab. en % 10001 hab. et plus en %Prsident(e) de commune / Syndic(que) / Maire 35,5 36,4Membres du lgislatif 3,918,2Membres de lexcutif 40,8 45,5Secrtaire communal(e)16,0 13,6Administration10,5 4,5Citoyen(ne)s engags (hors association) 12,9 18,2Association 2,70,0Parti(s) politique(s) 4,922,7Canton37,1 22,7Mdias3,54,5Milieu scientifique 0,44,5Conseiller(s) externe(s)2,10,0Tableau 10 : Initiateurs des dbats et des projets de fusion (plusieurs rponses taient possibles)Pour qui, entre lexcutif communal, ladministration ou la population, la fusion de leurcommune avec une ou plusieurs communes voisines est-elle le plus concevable ? Cettequestion a t pose toutes les communes, mme celles qui navaient pas de projetsconcrets dans ce domaine. Les secrtaires communaux pensent que cest ladministration quiest la plus ouverte des rformes territoriales. Les communes italophones et francophonesprsentent ici des taux suprieurs la moyenne. Une certaine rceptivit est galementattribue aux autorits excutives. Quant la population, elle se montrerait plutt critique.Seuls 4,7% des secrtaires communaux suisses ayant rpondu sont davis que les habitantspourraient trs bien envisager une fusion. Les avis les plus sceptiques manent de la Suissealmanique. Dans les communes de Suisse romande et de Suisse italienne, les secrtairescommunaux sont deux fois plus nombreux croire que la population soutiendrait de tellesrformes.Bien que ces affirmations des secrtaires communaux puissent certes souligner des tendancesgnrales, diffrentes enqutes ainsi que divers projets de fusion raliss avec succs prouventcependant que la population nest a priori pas si hostile des fusions que ladministrationsemble le croire.Toutes les communes ont galement t interroges sur les avantages et les inconvnients qui leur avis dcouleraient dune fusion. Les avantages voqus sont surtout de typeentrepreneurial (cf. tableau 11) : les secrtaires communaux pensent que les prestationsseraient plus professionnelles, moins chres et qualitativement meilleures. Par ailleurs, lescommunes fusionnes auraient plus de poids face au canton. Une autre raison leurs yeux estla difficult dassurer une relve pour les postes politiques, surtout dans les communes pluspetites.Peu croient une diminution du taux dimposition et mme largument dune amlioration dela localisation et donc de la comptitivit parat secondaire. Il est intressant de souligner quela collaboration dj pratique jusquici avec des communes voisines nest que rarementvoque comme argument en faveur dune fusion. 21 22. Suisse (N=2301) NbreEn %Possibilits de professionalisation1181 51.3Diminution des cots 1117 48.5Difficults trouver des candidats pour les postes politiques885 38.5Plus de poids face au canton884 38.4Amlioration de la qualit des prestations offertes 828 36.0Augmentation de loffre de prestations676 29.4Surcharge au niveau de certaines prestations550 23.9La coordination serait facilite543 23.6La collaboration est dj pratique de manire intensive449 19.5Aucun 360 15.6La collaboration avec le canton serait meilleure311 13.5Le dcoupage communal ne correspond plus la vie actuelle300 13.0Avantages de localisation et de concurrence 272 11.8Diminution du taux dimposition 237 10.3Autres 472.0Tableau 11 : Avantages dune fusionDu point de vue des secrtaires communaux, les dsavantages principaux dune fusion sontceux qui ont trait lattachement la commune (cf. tableau 12). Il serait craindre, selon eux,que la proximit avec les citoyens et lidentification de ces derniers leur commune ne seperdent. La commune perdrait par ailleurs aussi de son importance en tant que cellule de basede la dmocratie. Enfin, les secrtaires communaux sont assez persuads que les formesactuelles de collaboration suffisent.22 23. Suisse (N=2340) NbreEn %Perte de la proximit des citoyens 1682 71.9Lidentification des citoyens leur commune se perdrait 1409 60.2La commune perdrait sa signification de cellule de base de ladmocratie 1361 58.2La collaboration intercommunale suffit 1287 55.0Faible potentiel dconomies874 37.4Modification des rapports de force politiques 853 36.5Les habitants actuels de la commune deviendraientminoritaires 84836.2Les frontires historiques ne peuvent pas tre modifies 61426.2Un abandon partiel du systme de milice serait ncessaire52822.6Augmentation du taux dimposition45519.4Les conditions locales sont telles que la fusion na pas de sens 39016.7Forte augmentation des cots administratifs36815.7Pas damlioration des prestations possible31913.6Aucun 85 3.6Autres50 2.1Tableau 12 : Inconvnients dune fusion5Rapport entre collaboration intercommunale et fusionsLanalyse du rapport entre la collaboration intercommunale pratique jusquici et lattitude lgard des fusions de communes mne des rsultats intressants. Les communes quicollaborent dj lheure actuelle de manire particulirement intensive avec dautrescommunes se montrent plus enclines fusionner. Cela se vrifie tant pour la question surdventuelles discussions de fusion avec des communes voisines que pour la questionsubsquente sur dventuels projets concrets de fusion. Le tableau 13 montre, par exemple, lerapport entre lintensit de la collaboration intercommunale et les discussions propos defusion. Y a-t-il eu des discussions concrtes de fusion? oui Nbreen %Intensit de la collaboration jusqu 5 8914.4(nombre de domaines concerns)6-10168 15.611-15 132 23.916-2034 33.021-25 9 27.326 et plus 10 21.7Toutes les communes (N=2432)442 18.2Tableau 13 : Rapport entre discussions de fusion et intensit de la collaboration intercommunale 23 24. Lintroduction de rformes de type NGP na que peu dinfluence sur des discussions defusion. Aussi bien pour les communes qui ont dj fait des tentatives de rorganisation dans lesens dune Nouvelle Gestion Publique que pour celles qui en prvoient, cette dmarche sedroule indpendamment dventuels projets de fusion. Les rformes internes de gestion et lesrformes territoriales semblent navoir aucun lien de causalit.Les communes qui ont renforc la coopration avec dautres communes au cours des cinqdernires annes attribuent un rle plus grand la CIC dici 10 ans que les autres communesde rfrence. On peut supposer que les communes qui ont t innovatrices par le passtiennent le rester lavenir. Il en va de mme pour les communes qui ont dj rflchi unefusion : elles pensent que les fusions revtiront une plus grande importance dici dix ans (cf.tableau 14). Rle des fusions de communes dici 10 ans grande ou trs grande importance Nbre en %Y a-t-il eu des discussionsnon25214.7concrtes de fusion? oui 182 45.2Toutes les communes (N=2117) 440 20.8Tableau 14 : Rapport entre discussions de fusion et tendance prsume pour lavenir dans ce domaineQuant la manire daccomplir les tches communales lavenir, les communes suissesestiment que la collaboration avec dautres communes (moyenne de 3,7 sur une chelle de 1 5) revtira davantage dimportance que les fusions de communes (moyenne de 2,3) et que lacoopration avec des organismes privs (moyenne de 2,4). Labandon de certaines tches rendplus ou moins sceptique (moyenne de 2,4) ; les secrtaires communaux sont davantagepersuads que les communes auront accomplir des tches nouvelles (moyenne de 2,8) (cf.figure 5).24 25. Fusion de communes Coopration avec des organismes privs Abandon de certaines tchesAccomplissement de nouvelles tchesRenforcement de la coopration avec le cantonCoopration avec dautres communes12 2 334 455 1 : aucun poids 5 : trs grand poids(N= entre 1811 et 2277)Figure 5: Importanceprsume pourlavenirde diffrentes modalitsdaccomplissement des tches6 Jalons pour une gestion systmatique de la coopration et de la fusionLun des objectifs de la recherche dans le domaine de la coopration et de la fusion estdlaborer des recommandations concrtes de mise en uvre lattention de lexcutifcommunal. Cet article sest content de prsenter jusquici les divers arguments pour et contreune collaboration intercommunale et une fusion de communes ainsi que ltat actuel de laquestion. Les donnes recueillies et la littrature publie jusqu ce jour ne permettent pas deformuler des recommandations daction ni de conjecturer sur les effets possibles. Ici, larecherche prsente des lacunes.La critique des tentatives dvaluation est acerbe chez certains auteurs. Cette critiqueconcerne en particulier les fondements thoriques souvent insuffisants et labsence decomparaison systmatique entre les objectifs de rforme (t=0) et les rsultats concrets (t=1)dans les travaux empiriques. Le jugement port par Frenkel, par exemple, est impitoyable : All territorial goals autonomy, efficiency, and integrative capacity have now been foundto be of little validity if compared with actual performance or theoretical deduction (Frenkel1980 : 31). A propos du dbat sur les fusions, Friederich, Arn et Wichtermann sont dubitatifs : Quant dire quel point il est rellement possible de formuler des gnralits sur lutilitconomique des fusions de communes qui soient sres et corrobores scientifiquement est uneautre histoire (Friederich et al. 1998 : 33ss trad.).25 26. Ce dernier chapitre est consacr un premier essai de systmatisation du problme de la miseen uvre : un cadre de rfrence sert prsenter les diffrentes dimensions qui entrent en jeuet mettre en vidence leurs interrelations (cf. figure 6). Conditions externes la communeConditions gnrales (politico-juridiques, socio-Conditions spcifiques (parties prenantes : e.a.culturelles, conomiques, technologiques)canton, associations, mdias, population) Paramtres daction mdiatsConditions Conditions internes la de la gestion politique de lapersonnellescommune communegeStratgiesFonction (excutif, Situation(e.a. orientation dmocratielgislatif) [lgitimation] par rapport financireorientation conomie)Intelligence des Taille rles Type deProfil professionnelcommune et social (parti Situationpolitique)gographiqueCultureValeurs ProcessusStructuresde base Choix dune forme dorganisation efficacepour la gestion des tches Accomplissement Modes de coopration propre (make)March (buy) Fusion (make)Paramtres daction immdiats Offre etInstanceLieu ManireFinancementOrganisation tendue decharge dedexcutiondexcuter lade lajuridique et lala prestation de laprestation prestation politique prestation(QUI ?) prestation (COMMENT?) (COMBIEN / (POURQUOI? (QUOI ?)(O ?)AVEC QUOI?) Indicateurs defficacit et de porte relle pour lvaluation de laforme dorganisationFigure 6:Le cadre conceptuel de rfrenceLes conditions externes et internes la commune forment le contexte dans lequel lexcutifpeut agir. Bien que les possibilits dorganisation et les marges de libert soient trs variablesdune commune lautre, il existe des limites non modifiables court terme. Par son action,la gestion communale modifie indirectement les stratgies de la commune, les processus debase, les structures et la culture (paramtres daction mdiats). Notamment les dcisionsrelatives au mode de coopration resp. la fusion entranent de telles modifications. 26 27. Le but de chaque stratgie choisie est daccomplir les tches avec efficacit et datteindrelobjectif fix. Les modalits possibles peuvent tre situes sur un continuum ayant pour plesles dimensions march (achat de la prestation) et hirarchie (possibilits daccomplissementpropre ou de fusion) et pour forme intermdiaire les modes de coopration (cf. Fuest 1998 :105ss).Pour mettre en place le mode de coopration ou de fusion, la direction de la commune peutmodifier des paramtres concrets, appels aussi paramtres daction immdiats. Ceux-ciconstituent les degrs possibles de libert. Des indicateurs de porte relle et defficacitsoutiennent le processus de dcision. Ils servent valuer si un mode de coopration ou unefusion est appropri un accomplissement de la tche avec lefficacit recherche et les effetsescompts (cf. Haldemann 1997 : 80ss).Pour conclure, nous aimerions revenir de manire plus approfondie sur les paramtresdaction que lexcutif peut en principe modifier directement pour mettre en uvre lacoopration ou la fusion :- Offre et tendue de la prestation (QUOI)La commune doit dterminer la tche communale qui est accomplir en collaborationavec une ou plusieurs autres communes. Il peut sagir dune seule tche ou de plusieursvoire de toutes les tches en cas de fusion.- Instance charge de la prestation (QUI)La commune doit clarifier la rpartition des comptences au niveau vertical entre lecanton et les communes tout comme au niveau horizontal entre les communes concernes.Elle doit galement rgler le problme de la dlimitation entre situation juridique,financement et excution (dsenchevtrement, prquation financire verticale), ceci encollaboration avec le canton. En termes de gestion dentreprise, il sagit de faire concidertches, comptences et responsabilits ( qui paie commande ).Au niveau intercommunal, la prestation peut tre fournie soit par une seule commune( modle de la commune-mre ) soit de pair par plusieurs communes( accomplissement commun des tches au sens restreint ) ou encore par une tiercepersonne morale. La discussion peut galement porter sur loutsourcing respectivementsur la dlgation de tches des organismes privs sous mandat (voir le chapitre 3.1).- Lieu dexcution de la prestation (O)La composante spatiale est troitement lie aux instances charges de la prestation. Alpoque de la mobilit accrue, des nouvelles technologies de linformation et desinterdpendances croissantes, il nest plus absolument ncessaire, pour certaines tches,que la prestation soit fournie dans la commune mme.Les exigences fonctionnelles peuvent entrer en conflit avec des ralits historico-politiques. Ainsi, selon la tche communale accomplir, diffrents espaces idauxpeuvent entrer en ligne de compte. Frey voit, par exemple, dans les FOCJ (Functionaloverlapping competing jurisdictions) une forme efficace de prestation : une entitadministrative taille optimale est constitue pour chaque tche. Un citoyen est alorsmembre de plusieurs entits administratives qui naccomplissent chacune quune seule 27 28. tche et qui sont en outre en concurrence les unes avec les autres (cf. Frey 1997 : 11ss etDe Spindler 1999 : 27ss).- Manire dexcuter la prestation (COMMENT)Un problme central rside dans la manire dont la prestation doit tre produite, tel quecela est discut, par exemple, dans le cadre de la Nouvelle Gestion Publique (cf. Schedler1995 : 127ss).- Financement et cots de la prestation (COMBIEN / AVEC QUOI)Il convient de clarifier de quelle faon les cots de mise en uvre et les prestationsfournies doivent tre financs par les partenaires impliqus (dpenses dinvestissement etdexploitation). Il peut sagir de cots tant matriels quimmatriels. Si les moyens ne sontpas obtenus par les prestations contractuelles des utilisateurs ou par le prlvement detaxes causales auprs des personnes lorigine de la prestation, il ne reste en-dehors dusubventionnement par le niveau tatique suprieur que la rpercussion des cots sur lescommunes concernes (cf. Arn/Friederich 1994 : 90).- Organisation juridique et politique (POURQUOI)Lors de la ralisation dune coopration et dune fusion, des considrations dordrejuridique et politique sont prendre en compte.Toute forme de coopration et en particulier une fusion ont des effets sur les conditionspolitiques locales. Dans une premire phase se pose la question des modalits deplanification politique, cest--dire de savoir comment les besoins et surtout les ractionsdes personnes concernes peuvent tre intgrs le plus tt possible dans le processus deplanification. Cest la lgitimation de laction tatique quil sagit de clarifier : quel rle etquelle fonction llectorat a-t-il vis--vis de lexcutif et de ladministration ? Une fusionpeut notamment restreindre court terme les droits dmocratiques des citoyens, tantdonn que les dcisions sont dsormais prises en commun avec la ou les autres communesfusionnes. Dun autre ct, vu que la commune dcide de projets qui ont une plus grandeporte, la marge de manuvre peut augmenter moyen terme.Le rle de la lgislation est galement examiner de manire critique. Dans quelle mesurepeut-on encore grer les tches communales avec les rgles de droit classiques bases surdes programmes conditionnels (dispositions de si-alors). Ne faut-il pas plutt desprogrammes finaliss par rapport des objectifs ou des programmes relationnels quiintgrent aussi des effets de rtroaction ? On peut aussi se poser la question si unenormalisation trop forte ne nuit prcisment pas au principe de lgalit et par l autraitement galitaire de faits comparables (cf. Friederich/Wichtermann 1997 : 28ss). 28 29. 7Bibliographie citeArn, Daniel (1999): Liegt die Zukunft in der Fusion von Gemeinden? In: Schweizerisches Zentralblatt fr Staats- und Verwaltungsrecht, 100e anne, no 5, mai 1999, pp. 241-253Arn, Daniel et Ueli Friederich (1994): Gemeindeverbindungen in der Agglomeration. Zurich 1994Baumann, Andreas (1998): Gemeinden, Verbnde, Regionen: Zusammenarbeit und direkteDemokratie. In: Der politische Raum, dit par Bruno Meier. Baden 1998, pp. 18-26Cantone del Ticino (1998): Il cantone e i suoi comuni. Lesigenza di cambiare. Bellinzona 1998Council of Europe (1995): The size of municipalities, efficiency and citizen participation.Strasbourg 1995Dafflon, Bernard (1998): Suisse: Les fusions de communes dans le canton de Fribourg.Analyse socio-conomique. 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