Refonder la décision politique

Vers un gouvernement modeste, ouvert et performant

à l’âge du Big Data

« Si l'on veut faire bouger cette société bloquée qu'est devenue la société française, il faut absolument secouer le carcan que fait peser sur elle la passion de commandement, de contrôle et de logique simpliste qui anime les grands commis, les patrons, les techniciens et mandarins divers qui nous gouvernent, tous trop brillants, trop compétents et trop également dépassés par les exigences de développement économique et social...Pour que la participation soit possible et efficace, il faut que les organisations passent d'un modèle rigide bureaucratique contraignant à un modèle plus souple et plus tolérant fondé sur la mobilité, la concurrence et la négociation. »

Michel Crozier - La Société bloquée (1971) 

« Vous qui cherchez des festins gratuits / Et qui, les jours travaillés comme les dimanches,N’avez pas beaucoup d’argent, / Afin que chacun d’entre vous entendeComment on peut s’en procurer, / Veuillez-vous retrouverAutour du sermon qui est écrit dans ce livre. / Mettez-vous

tous en peine de le lire […] »

François Villon

www.clubpraxis.com

@ClubPraxis

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Table des matières

Table des matières............................................................3

Commentaires..................................................................8

Préface...........................................................................12

Auteurs...........................................................................13

Remerciements...............................................................19

Introduction....................................................................20Résumé...............................................................................20

Première partie - repenser le gouvernement..................25Résumé...............................................................................25Face au populisme, la recherche d’un nouveau modèle politique.............................................................................26Le repositionnement du politique......................................31L’Etat moderne, « gérant d’affaire de la collectivité »........34Quand l’Etat a un rôle indispensable..................................36Une philosophie de l'action publique.................................40

Le principe de subsidiarité......................................................40L’équilibre financier et la confiance........................................41Les vertus de l’innovation.......................................................42Les vertus de la concurrence...................................................45La légitimité limitée de l’action économique de l’Etat............46Voir loin...................................................................................49Une plus grande transparence................................................49Agir..........................................................................................53Le facteur temps des réformes...............................................55

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Deuxième partie - mieux gouverner la France.................57Résumé...............................................................................57La sécurité des personnes et des biens..............................61L’efficacité de la justice......................................................62La lutte contre les financements illicites............................66Le processus législatif.........................................................67Le fonctionnement des institutions....................................71La démocratie participative est-elle possible ?...................72Gouvernance moderne.......................................................76

Analyse du contexte................................................................76Adapter la gouvernance « aux temps et aux lieux »................78Concevoir le « trans-modernisme ».........................................80Méthodes concrètes...............................................................83Le passage du contrôle à l’influence – le « président jardinier »................................................................................................86

Structures administratives et électorales...........................88L’équilibre de la relation gouvernement - experts.............89Le pilotage des finances publiques.....................................91Le modèle d’intégration est-il en crise ?.............................98

I. Les réussites de l’intégration..............................................100II. Les difficultés de l’intégration en France...........................106

Troisième partie - mieux gouverner l’Europe.................110Résumé.............................................................................110Pourquoi l’Europe ?..........................................................114Le faux débat du fédéralisme...........................................119Le manque de démocratie de l’Union européenne..........121Le fonctionnement de la subsidiarité...............................124

Une minorité des normes est d’origine communautaire.......125Les entreprises sont davantage concernées que les ménages..............................................................................................131Les prérogatives transversales de l’Union européenne.........132La Commission, institution bureaucratique par excellence ? 135

Transposer le droit européen...........................................136De fausses bonnes idées pour le court terme..................137Le principe de réforme des institutions............................139Vers un exécutif européen fort........................................140

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L’Europe bicéphale : l’Union fédérale et le marché unique.........................................................................................144Les leçons de l’Histoire.....................................................145

1. Le Saint Empire Romain Germanique................................1462. L’unité allemande..............................................................1463. La fin de l’Empire des Habsbourg......................................148

Un socle commun d’éducation.........................................149La politique agricole commune........................................151L’Union des marchés de capitaux.....................................155

Introduction..........................................................................1551. Priorités d’action immédiates...........................................1572. Les mesures de développement et d'intégration des marchés des capitaux............................................................159

Quatrième partie - l’éducation, la recherche et la culture.....................................................................................161

Résumé.............................................................................161L’école primaire................................................................166Bilinguisme et francophonie.............................................168Autonomie et responsabilité............................................176Les filières techniques et la formation professionnelle....178L’enseignement supérieur................................................183Renforcer la politique de recherche fondamentale..........186La formation des chercheurs à la culture d’entreprise.....188Faciliter la vie des chercheurs-entrepreneurs..................190Endiguer la fuite des cerveaux.........................................196Education et culture.........................................................200

Cinquième partie - révolutionner le travail....................203Résumé.............................................................................203Le besoin d’un big bang entrepreneurial..........................205Fusionner tous les statuts du travail.................................207Protéger les personnes, pas les emplois...........................213Simplifier le cadre réglementaire de l’entrepreneuriat....216

Sixième partie - changer le pilotage économique..........218Résumé.............................................................................218

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La stagnation des classes moyennes et la tentation du dirigisme...........................................................................224La réduction des dépenses publiques...............................230Gros plan sur les dépenses de santé................................234La réduction des charges sociales.....................................239La réforme des collectivités territoriales..........................241Réforme de la fiscalité des ménages et de l'aide sociale..245Le projet de simulation fiscale et sociale du Club Praxis et de l’Institut des Politiques Publiques....................................252Une vraie réforme des retraites.......................................257Les privatisations..............................................................262Le droit des faillites..........................................................263La globalisation.................................................................263

Septième partie - le droit des animaux..........................266Résumé.............................................................................266Introduction.....................................................................267Petite histoire du mouvement de protection des animaux.269Des trois utilisations de l’animal par l’homme.................272Un cadre juridique en mutation.......................................273L’animal, sujet ou objet de droit ?....................................274Quels droits pour quels animaux ?...................................276

Qui assure les droits des animaux ?......................................278Un droit plein d’exceptions...................................................278

Les conséquences économiques du droit grandissant des animaux............................................................................279Vers une reconnaissance étendue....................................281

Huitième partie - le rêve de Keynes...............................285Résumé.............................................................................285Introduction.....................................................................288Vers une robotisation accélérée.......................................289Conséquences pour l’homme...........................................293La question de la rareté....................................................296Revenu universel..............................................................297Changement de paradigme économique.........................298

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Epilogue........................................................................301

Bibliographie................................................................304

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Commentaires

« Praxis fait œuvre très utile au moment où s'ouvre pour notre pays une phase cruciale. En établissant sur les sujets économiques et sociaux essentiels un diagnostic fouillé, et en suggérant des pistes sérieuses de réformes et d'action pu-blique Praxis enrichit la qualité du débat démocratique.On peut bien sur ne pas être d'accord avec toutes les recom-mandations, on ne peut pas refuser d'en discuter pour les comparer. »

Henri de Castries

« Le Club Praxis enrichit le débat en cette période cruciale pour notre Pays en apportant des propositions concrètes et apolitiques en dehors de la surenchère médiatique. La réin-troduction du bon sens dans nos politiques publiques s’avère indispensable. Le fil conducteur de cet ouvrage ré-side d’ailleurs dans la clarté et le pragmatisme avec les-quels les différents thèmes sont abordés par des experts re-connus mais aussi avec l’éclairage de personnalités de la société civile. La liberté d’entreprendre et l’acquisition des compétences, en cohérence avec l’évolution des métiers, sont les clefs d’un ascenseur social en panne en France de-puis de trop nombreuses années. On sait pourtant de quoi nos entreprises ont fortement besoin pour repartir et croire à nouveau en un avenir meilleur dans notre merveilleux pays : un environnement social à la hauteur des défis de compétitivité et d’internationalisation qui les attendent. La numérisation de l’économie change les codes et nous ne pouvons pas continuer à être régis par des règles du siècle précédent. »

Viviane Chaine-Ribeiro

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« Le livre du Club Praxis est le contraire d’un manifeste idéologique. Son analyse, profonde, systématique, ne craint pas de s’éloigner si nécessaire des sentiers battus et des re-cettes toutes faites. L’ouvrage décrit, argumente, propose, et fournit par là même une contribution importante à des dé-bats essentiels. On sera certainement pardonné de ne pas adhérer à toutes les réformes suggérées par cet ouvrage – c’est le sens même d’un débat démocratique. Mais il serait impardonnable de ne pas le lire. »

Pierre-André Chiappori

« La France a toujours eu une relation ambivalente avec ses expats : elle salue leurs succès à l'étranger, regrette leur dé-part, voudrait les faire revenir, mais les structures politiques et administratives qui régentent une bonne part de l'activité du pays semblent incapables de leur offrir l'accueil appro-prié ou les incitations nécessaires. C'est un peu moins le cas sur le plan des idées, et espérons que la somme impression-nante d'analyses et de propositions innovantes réunies par Praxis trouvera l'écho qu'elle mérite dans le débat fran-çais. »

Laurent Cohen-Tanugi

« Voici un ouvrage qui n'est ni de Gauche, ni de Droite, qui présente une analyse tranchante des problèmes de société. Les auteurs font des propositions concrètes et pleines de bons sens pour un vaste ensemble de sujets, dont notamment la gouvernance de l'Europe. Ils décrivent avec lucidité les failles du système semi-présidentiel de la France. Et ils ont le courage de dire à haute voix, dans un chapitre sur l'édu-cation, que l'université ne pourra se réformer que quand elle

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aura elle-même la responsabilité de ses droits d'inscription et de la sélection de ses étudiants. Le tout est ambitieux et innovateur. »

George de Ménil

« Le Club Praxis transforme radicalement toutes méthodes de gouvernement. Au lieu de proposer des réformes usées, superficielles et aléatoires, ce collectif de réflexion suggère de faire appel au stock de connaissances statistiques dont les Etats disposent et dont ils font peu d'usage : des données quantifiables qui autorisent des initiatives rationnelles aux effets, positifs et négatifs mesurables. Il s'agit ici d'une révo-lution conceptuelle et non partisane, l'introduction de la science expérimentale dans l'action publique. Telle serait sans doute la seule manière concrète de dépanner la France sans dramatisation. »

Guy Sorman

« Si un de nos candidats à l’élection présidentielle lit ce livre, il en sortira effondré : que sont les travaux d’Hercule par rapport à tout ce que ce livre demande de faire ?Et puis, en une seconde lecture, il en sortira enrichi : la mise en perspective dans le temps et dans l’espace interna-tional des faits économiques impose respect scientifique et nécessité d’agir. Qui sait que, aux Etats-Unis comme en France, la distribution des fruits de la productivité se fait depuis 30 ans au bénéfice du capital et au détriment du tra-vail ? Est-ce une fatalité ? Qui sait que le système social al-lie une complexité maximum et une efficacité minimum pour réduire les inégalités ? Le livre propose la mise en place de ce « revenu universel » par la fiscalité qui devrait être l’aboutissement du RMI, du RSA et de tous les minima so-

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ciaux. Qu’attend-on pour commencer ce basculement du système social vers le système fiscal ?Le jour où la société politique sera capable d’écouter la so-ciété civile, la France ira mieux ! »

Lionel Stoleru

« Ce livre de Praxis se distingue des dizaines de livres pu-bliés chaque année détaillant la situation dégradante de la France. D'abord, il n'est pas partisan et donc un livre qu'on peut qualifier, chose rare en France, comme étant objectif. Deuxièmement, il s'appuie sur des statistiques qui guident les analyses et les propositions. Enfin, les réformes propo-sées sont non seulement pratiques mais de bon sens et au-tour desquelles des gens de bonne volonté devraient pouvoir trouver un consensus. Même si je ne suis pas trop optimiste que ce consensus se construira dans un pays comme la France, les mérites de ce livre devraient le mettre au centre du débat du pays en cette période non seulement électorale mais critique. »

Ezra Suleiman

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Préface

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Auteurs

Gilles Bransbourg, titulaire d’un doctorat de l’Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales, diplômé de l'Ecole Polytechnique, Sciences Po et de l’ENSAE, poursuit concurremment une

carrière de chercheur-enseignant à New York University et de curateur à l’American Numismatic Society, où il s’est spécialisé en histoire monétaire et fiscale.

Francis Cholle est diplômé d’HEC et conseille les comités exécutifs de grands groupes internationaux tels que L’Oréal, LVMH, Ralph Lauren, Veolia, Estée Lauder et Johnson and Johnson, qu’il aide à repenser leur conception de l’entreprise et la création de valeur. Il est conférencier et

l’auteur de plusieurs livres dont un best seller en France.

Yann Coatanlem est directeur de recherche dans une institution financière. Diplômé de l’ENSIMAG et du Mastère de Finance d’HEC, il est le président du Club Praxis, Conseiller du commerce extérieur, administrateur l’American Foundation of Paris School of Economics, de la European-

American Chamber of Commerce, de la Maison Française de New York, de French Heritage Society, de One to World et de Droit & Croissance.

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Maxime Cordier est consultant en stratégie, spécialisé dans le secteur de la santé. Il a auparavant travaillé au cabinet de la Ministre de la Santé, puis au Parlement Européen où il a été collaborateur d'une députée impliquée

dans la définition de réglementation en santé. Il est diplômé de Sciences Po Paris.

Romain Dambre est avocat au Barreau de New York. Il est docteur en droit, diplômé d'HEC, de la Sorbonne et de la Yale Law School.

Raphaël Douady, mathématicien et économiste, ancien élève de l’Ecole Normale Supérieure, directeur de recherche au CNRS, est le directeur académique du Labex ReFi, dirige le département de finance quantitative à l’université de Stony Brook à New York et

est aussi le fondateur et directeur de la recherche de Riskdata.

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Julien Dubuis est ancien élève de l’Ecole Normale Supérieure et docteur en physique (Ph.D.) de l'Université de Princeton. Il est l'auteur de plusieurs articles académiques sur l'application de la théorie de l'information dans les systèmes biologiques. Il travaille aujourd'hui comme consultant en

stratégie dans le secteur de la santé et des technologies à New York.

Simon Gaillard travaille au sein d'une société d'intelligence économique britannique spécialisée dans les pays émergents. Diplômé de Sciences Po Paris, il a développé son expertise dans l'économie de la région du Moyen Orient et de l'Afrique du Nord après

avoir travaillé aux Nations Unies sur les questions de développement des pays les moins avancés.

François Glémet est Directeur emeritus de McKinsey & Company. Diplômé de l’Ecole des Mines de Paris et de la Harvard Business School, il a commencé sa carrière comme chargé de recherches au CNRS sous la direction de Maurice Allais. Il est ancien président de l’Association des

anciens élèves des Mines de Paris, siège dans plusieurs conseils d’administration et a publié plusieurs ouvrages

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d’économie.

Sébastien Laye est entrepreneur dans les services financiers. Diplômé de HEC, l’IEP, Droit et Economie, il a créé une première société dans le conseil en fusions acquisitions. Il dirige actuellement une firme d'arrangement en Private Debt. Il a publié pour plusieurs think tanks comme

Génération Libre (rapport sur la BPI) et Thomas More (Restructuration des dettes publiques européennes), ainsi que Stratégies d'Investissement (Ellipses, 2013).

Elizabeth Lebras est ancienne élève de l’Ecole Normale Supérieure, Ingénieur des Ponts et Chaussées et docteur en Informatique.

Laurence Mézin, ancien élève de l’ENA, haut fonctionnaire, est spécialiste des collectivités locales.

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Edouard-François de Lencquesaing, est directeur général du European Institute of Financial Regulation et membre du comité stratégique de deux Labex, l’Institut Louis Bachelier et du Laboratoire de Régulation Financière. Il a été consultant chez

Accenture et conseiller de la direction générale du CCF.

Pierre-Yves Massille est adjoint au chef de bureau – Transports à la Direction du budget. Diplômé de l'Ecole Polytechnique et de l’ENSAE, il a intégré le corps des administrateurs de l'INSEE. Parallèlement, il a exercé des activités d'enseignement à Sciences Po,

et s'investit dans le financement de start-ups.

Clericus Vagans, ancienne élève de l’ENA, haut fonctionnaire, est spécialiste des questions de sécurité intérieure et des collectivités locales.

Michel Perez Michel Perez est membre associé du Labex ReFi et un doctorant au département de droit comparé de

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l’Université Paris 1 – Panthéon Sorbonne.Diplômé de Sciences Po Paris et de l'INSEAD, Il est consultant à Promontory Financial Group, où il est spécialisé dans les questions transfrontalières de régulation financière.

Minh Trinh travaille dans le secteur de la finance et de la technologie à New York. Il est diplômé de l’Ecole polytechnique, de l’Université Paris-Dauphine et de Harvard University ou il a obtenu son doctorat en économie. Il est expert dans l’application

de l’analyse de données et de modèles statistiques pour les investissements financiers. 

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Remerciements

De nombreux experts ont été consultés dans l’élaboration de cet ouvrage et ont la gentillesse de nous apporter une aide précieuse, souvent sur des questions techniques ou adminis-tratives : Jacques Attali, Alexandre Baclet, Jean-Jacques Barbéris, Jérôme Barraquand, Clément Beaune, Christian de Boissieu, Laurence Boone, Philippe Bouyoux, Antoine Bo-zio, Emmanuel Bretin, Henri de Castries, Viviane Chaine-Ribeiro, Pierre-André Chiappori, Luc de Clapiers, Jean-Mi-chel Crovesi, Jean-Paul Delevoye, Rodolphe Gintz, Yves Guégano, Alexis Guillot, Pierre-Antoine Gourraud, Jean-François Juéry, Benjamin Lancar, Augustin Landier, Fran-çois-Gilles Le Theule, Antonio de Lecea, Edouard-François de Lencquesaing, Pierre Lissot, Nathalie Loiseau, Gilles de Margerie, Thomas Philippon, Xavier Ploquin, François Ri-vasseau, Nicolas Rousselier, Jeffrey Shafer, Bernard Stirn, Lionel Stoleru, Ezra Suleiman.

Certaines personnalités ont bien voulu relire l’ensemble du livre à différentes phases de son développement : nous re-mercions particulièrement George de Menil et Guy Sorman.

Enfin, ce livre n’aurait pas été possible sans l’investissement personnel de nombreux membres du bureau du Club Praxis qui ont participé à de nombreux débats : René-Pierre Azria, Robert Cohen, Rama Cont, Pierre Cournot, Michel Crouhy, Christian Déséglise, Rémi Forgeas, Jean-Claude Gruffat, Emilie Hsu, Pierre Jaillet, Ioanna Kolher, Arnaud Lasseron, Evariste Lefeuvre, Anne de Louvigny, Benoit Malapert, Guillaume Martinez, Pierre de Ravel, Patrick Simonnet, An-toine Treuille, Sophie Vermeille et Alexandre Vodovar.

 

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Introduction

Résumé Comment concevoir un programme de gouvernement qui ne soit pas « trop développé dans ses détails et trop peu philosophique dans son ensemble » comme le reprochait l’Assemblée constituante à Cambacérès ? Pas un simple catalogue mais au contraire un plan d’action cohérent ? Cet exercice ne nous semble pas possible sans une réflexion sur le recentrage du rôle des pouvoirs publics et sur la place du citoyen dans le processus de décision.Au delà des questions économiques à régler, et elles sont nombreuses, la cinquième puissance économique du monde, la première destination touristique du monde et un de ses acteurs diplomatiques les plus importants souffre surtout de problèmes structurels très anciens qu’il faut aborder sereinement, et en tout premier lieu sa passion du dirigisme et de ce que Crozier appelait sa logique simpliste.

« Trop développé dans ses détails et trop peu philosophique dans son ensemble. »

C’est par ces mots que l'Assemblée constituante rejeta le premier projet de code civil de Cambacérès pour la Constitution de 1791. On pourrait en dire autant de bien des programmes politiques, comme d’ailleurs de la jungle de lois qui en résultent.

Car trop souvent un programme présidentiel en France se contente du flou de slogans réducteurs et démagogiques, et d’un catalogue à la Prévert de domaines obligés de l’action politique, pêle-mêle : Emploi, Solidarité, Agriculture,

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Formation, Energie solaire, Culture, Santé, Création d’entreprise, Apprentissage, Recherche, Citoyenneté, Industrie, Numérique, Coopération, Education, Innovation, etc. On pense à Pierre Mendès France exhortant son parti à ne plus offrir à l’opinion publique « ces panneaux vagues, ces panneaux-réclames diffus dans lesquels on promet tout à tout le monde, en des termes qui d’ailleurs ne trompent plus personne »1, mais à adopter une véritable « plate-forme » composée de « cinq ou six idées claires » sous-tendant des engagements très concrets et planifiés selon un calendrier précis.

Sans vision d’ensemble du candidat et donc de mandat clair du peuple, cet assemblage hétéroclite se défait très rapidement devant la dure réalité des évènements. L’homme politique moderne a tendance à courir derrière l’actualité et à laisser les faits divers le guider vers l’élaboration trop hâtive de lois bancales et bavardes, au lieu de veiller au bon fonctionnement des lois et règlements en place2.

A l’opposé des vieilles recettes, l’objectif de ce livre est d’envisager un programme de gouvernement qui ne soit pas un simple catalogue mais au contraire un plan d’action cohérent faisant face à une situation d’urgence. Cela commence par une réflexion sur le recentrage du rôle de l’Etat et des autres pouvoirs publics, sur la place du citoyen et de l’importance de l’information qui lui est fournie. Il faut par ailleurs comprendre et intégrer les profonds changements qui bouleversent le monde d’aujourd’hui et métamorphoseront encore plus le monde de demain, où l’homme se trouvera deux frères, le robot et l’animal.

La France n’en est pas encore là, mais il n’est pas difficile

1 (Mendès France, 1955)2 Souvent, il faut bien l’avouer, parce qu’on ne peut pas exister politiquement si on n’est pas présent continument dans les médias.

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d’imaginer qu’à la suite d’une nouvelle crise économique mondiale, les déficits de notre pays et le niveau de sa dette puissent exploser, la note des agences de notation s’effondrer, la cohésion sociale se déliter et les instances internationales, Union européenne et FMI en tête, sommer notre pays de mettre au point un plan d’urgence de redressement.

Il n’est bien-sûr pas question de nous substituer au débat démocratique, de prétendre qu’il n’existe qu’une trajectoire unique de réforme, mais nous voulons sonner l’alerte : l’inadéquation de l’offre politique aux réalités nous paraît aujourd’hui telle que l’immense majorité des Français pourrait payer un prix disproportionné aux erreurs accumulées durant plusieurs décennies. La France vit depuis longtemps au-dessus de ses moyens et ne se donne pas les bonnes priorités.

La citation de Crozier en exergue de ce livre est intéressante parce qu’elle date de 1971, c’est à dire du crépuscule des Trentes Glorieuses : si de nouveaux problèmes économiques sont apparus depuis, au premier chef un chômage endémique, elle nous incite à considérer qu’il y a en France des raisons structurelles très anciennes au déclin actuel et que nous avons peut-être trop cherché à en atténuer les conséquences au lieu de les confronter directement.

« La passion du commandement » : n’est-ce pas la propension très française de tout gouvernement de tout vouloir contrôler dans ce que Crozier appelle une « logique simpliste » c’est à dire l’arrogance d’avoir réponse à tout et de penser que dans un monde de plus en plus complexe un petit groupe de gens « brillants » mais forcément « dépassés » peut, après quelques consultations de ce que Raymond Barre appelait le microcosme, imposer de nouvelles règles et rendre de plus en plus illisibles et

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inefficaces des usines à gaz de lois et règlements pléthoriques ? Un seul exemple, la proposition d’un candidat aux élections présidentielles que « tout jeune décrocheur à 18 ans sans emploi, apprentissage, stage ou formation, ira au service militaire obligatoire ». Si tant est que le Conseil d’Etat, le Conseil constitutionnel et la Cour européenne des droits de l’homme valident une telle option, elle nous paraît tout à fait contraire au changement de gouvernance que nous appelons de nos vœux, où l’Etat se concentre sur les activités où il est vraiment indispensable.

La multitude de cercles de réflexions et de groupes de pression qui ont toujours fleuri depuis l’Ancien Régime lorsque les gouvernements sont faibles, n’agissent malheureusement souvent pas autrement et partent des prémisses qu’il existe une approche « top-down », une ruse de la raison, qui va soudain tout débloquer. Dans la droite ligne de Crozier, nous montrerons au contraire que c’est la « concurrence », la confrontation la plus large et la plus décentralisée possible des idées et des modèles économiques qui pourra faire émerger une société redynamisée face à un Etat moins omniscient et omnipotent. Il n’y aura pas de renouveau démocratique sans rééquilibrage des pouvoirs entre l’Etat et le citoyen.

Quant aux vers savoureux de Villon, ils moquent la litanie des promesses politiques alléchantes qui n’engagent que ceux qui succombent régulièrement au mythe de l’homme providentiel.

La France, sixième puissance économique du monde (ou peut-être cinquième depuis le référendum du Brexit et la chute de la livre sterling) et détentrice de savoir-faire uniques, mérite beaucoup mieux que la médiocrité dans la-quelle elle s’enfonce.

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Il faut donc nous donner un nouveau projet de société, sa-voir l’expliquer à la lumière de nouvelles grilles de lecture, et trouver un narratif qui soit convaincant auprès de la majo-rité de Français qui souhaite aujourd’hui, et c’est nouveau, de vraies réformes.

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Première partie - repenser le gouvernement

Résumé

Toute organisation humaine est fondée sur un contrat avec ses membres, qui définit un certain nombre de droits et de devoirs. Malheureusement dans le cas de l’Etat contemporain, il semble que les termes du contrat social sont devenus trop flous. Le citoyen voit ses devoirs augmenter à travers l’empilement des lois et des codes et sa compréhension de sa place dans la communauté diminuer.

L’idée centrale que nous développerons est que si on peut davantage renseigner le citoyen sur le taux de rendement de sa relation avec l’Etat, sur la performance des politiques publiques, alors il aura une idée beaucoup plus claire de l’équité ou non de sa situation, et sera davantage susceptible d’adhérer à une politique de réformes. Comme le disait déjà Machiavel, « les hommes se trompent dans les discours généraux, mais ils ne se trompent pas dans les détails. »

Ce qui vient compliquer cette révolution de l’information, initiée par l’initiative internationale « Open Government Partnership », c’est que s’opère une transformation de la société et une mutation du modèle démocratique qui doivent pousser les responsables politiques à se remettre en question, à prendre en compte l’augmentation des incertitudes tout en acceptant l’expérimentation plutôt que le statu quo.

Le futur pourra venir d’une réconciliation avec notre passé républicain qui concevait la primauté de la société sur l’Etat. Des courants de pensée en apparence incompatibles

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pourront se mettre d’accord sur un gouvernement modeste, qui se concentre sur le champ d’action que seul lui peut mettre en œuvre, comme la gestion des « biens communs » ou la régulation, et accepte pleinement le principe de subsidiarité. Son rôle économique limité ne doit pas l’empêcher de veiller à la stabilité financière, à une transparence exemplaire de ses actions, à la promotion de l’innovation, au respect de la concurrence.

Si l’action réformatrice devra être déterminée, cohérente, coordonnée, elle devra aussi s’accompagner d’une pédagogie qui explique que les réformes auront d’abord un effet négatif et que les résultats seront à attendre dans la durée, pas au trimestre suivant.

Face au populisme, la recherche d’un nouveau modèle politique

Toute organisation humaine est fondée sur un contrat avec ses membres, qui définit un certain nombre de droits et de devoirs : le club de tennis garantit un accès minimum sur ses terrains en échange d’une contribution annuelle, l’école pro-cure un niveau d’éducation en contrepartie d’une présence assidue et d’une qualification minimale, l’entreprise fournit un salaire en reconnaissance du travail de l’employé, etc. Malheureusement dans le cas de l’Etat contemporain, il semble que les termes du contrat social sont devenus trop flous. Le citoyen voit ses devoirs augmenter à travers l’em-pilement des lois et des codes et sa compréhension de sa place dans la communauté diminuer. Sa confiance dans la capacité des gouvernements à lui assurer des droits et des prestations, aujourd’hui mais surtout dans le futur, est forte-

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ment ébranlée. Cette défiance est mondiale et n’est pas limi-tée aux classes défavorisées ou aux professions les plus libé-rales : nous avons entendu de nombreux hauts fonction-naires, pourtant quadragénaires et presque au sommet de leur hiérarchie, nous déclarer qu’ils se sentaient membres d’une « génération sacrifiée » et qu’en particulier leur ni-veau de retraite future serait insuffisant.

Le fondement même de la démocratie, l’égalité de tous de-vant la loi, semble bafoué : rare est le citoyen qui considère qu’il est aussi bien traité que son voisin, que différentes ca-tégories ou différentes générations ont les mêmes droits. Il existe une incompréhension fondamentale face aux inégali-tés réelles ou perçues. Et un fort doute grandit aussi sur la trajectoire de l’action publique : l’Etat sait il où il va ?

Comment s’étonner alors de la progression du populisme, en France comme dans tant d’autres pays ? Le mot est d’ailleurs particulièrement trompeur : bien loin de représen-ter un retour aux sources idéalisées d’un gouvernement pour le peuple par le peuple, il est ce monstre hybride à deux têtes : la démagogie et la calomnie.

Comme nous l’analyserons plus loin, le populisme se nourrit notamment de la stagnation, voire de la régression, des classes moyennes, et de l’insécurité. Même aux Etats-Unis, réputés être en situation de plein emploi, pour un ouvrier âgé, peu qualifié, sans mobilité dans un Etat reculé, perdre son emploi signifie une détresse matérielle et morale impor-tante : il n’y a encore pas si longtemps, il pouvait retrouver une position équivalente dans une usine proche, ce n’est plus le cas aujourd’hui. En s’en remettant aux candidats qui re-jettent le système politique et économique dans son en-semble et invariablement mettent en avant le protection-nisme, il est rationnel de son point de vue : ces solutions ex-

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trêmes ne sont peut-être pas dans l’intérêt optimal du pays, mais peuvent le protéger, lui.

On pourrait se résigner face à la montée des égoïsmes et à l’oubli de l’intérêt général, penser que les réformes forcé-ment difficiles et longues dont a besoin un pays ne peuvent être acceptées par le peuple et que la raison l’a déserté dura-blement.

Or la raison n’a jamais été au centre du fonctionnement poli-tique de la France moderne. Déjà pour Montesquieu la Ré-publique-vertu n’est qu’un régime idéal et comme le disait Louis Althusser « un régime d’exception, et comme la syn-thèse de toutes les exigences de la politique »3.

Gouverner n’est pas compter sur des citoyens exemplaires, mais c’est comprendre en profondeur les moteurs de la so-ciété dans une approche fondamentalement anthropologique, qui voit l’homme dans sa totalité et non seulement dans sa dimension économique. La question fondamentale est donc : quelles sont les incitations capables de faire bouger les men-talités et les énergies ? Montesquieu, assoiffé de comprendre le monde, se donnait comme objet « l’histoire entière de tous les hommes qui ont vécu ». Comme le souligne encore Althusser, « ce qui jadis n’était que thèmes à compiler, bi-zarreries à combler les passions d’érudits devient comme le miroir des inquiétudes présentes, et l’écho fantastique de ce monde en crise. »

Et bien l’outil moderne des thèmes à compiler, c’est l’infor-mation qui redonnera confiance au citoyen dans la démocra-tie, c’est le le Big Data, c’est à dire l’explosion quantitative et qualitative de données couvrant une très grande variété de domaines de l’action publique et permettant d’en mesurer la performance. Cette transparence nouvelle, cette abondance

3 (Althusser, 1959)

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de données explicatives, comme nous le verrons dans ce livre, doit nous permettre de mettre au point une nouvelle génération d’instruments de gouvernance. Le Big Data ap-pliqué à la politique forcera les responsables politiques à faire preuve de plus de rigueur, plutôt que de nous asséner des discours insipides qui n’ont rien à envier aux Comices agricoles du temps de Flaubert. Il pourra aussi changer pro-gressivement les incitations et améliorer la compréhension des enjeux, relevant ainsi le niveau du débat public. L’homme politique ne pourra plus dire n’importe quoi pour se faire élire. Le citoyen pourra envisager de façon concrète l’impact d’une politique sur sa situation personnelle : « ah, tiens oui, c’est intéressant, l’innovation peut créer de la croissance sans augmenter les inégalités – mais je dois re-tourner à l’école, passer par de la formation continue : c’est bon, je prends ! ». Il sera aussi davantage éclairé sur la réali-té des coûts des politiques publiques. Prenons l’exemple de la piscine municipale : ne serait-il pas utile de comprendre que lorsque l’on paye 2 ou 3 euros de ticket d’entrée, on est en fait très largement subventionné par la municipalité. Pourquoi ne pas afficher à côté du prix utilisateur des ser-vices publics, leur coût réel supporté par l’ensemble de la population ?

Au fond, la crise du monde contemporain est en partie une crise de la complexité et l’enjeu n’est ni plus ni moins que le renversement de l’asymétrie d’information qui est au centre de la relation politique actuelle (par exemple, le citoyen n’a pas d’emblée admis qu’il était rationnel d’attacher sa cein-ture de sécurité) par le partage, l’analyse et l’explication des données publiques à très grande échelle. Plus qu’aucun autre l’ancien maire de New York, Michael Bloomberg, a exem-plifié cette approche qu’il résume avec force : « In God we trust. Everyone else, bring data. »

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La force des mega-données doit être de permettre de mesu-rer pour chaque catégorie de citoyen l’impact de chaque po-litique publique, qui plus est sur un horizon de temps le plus long possible, alors qu’aujourd’hui on doit se contenter de statistiques, de données moyennes qui ne reflètent personne en particulier et ne donnent que très peu d’idée des gagnants et des perdants.

Et donc l’idée centrale que nous développerons est que si on peut davantage renseigner le citoyen sur le taux de rende-ment, si l’on peut dire, de l’ensemble de sa relation avec les pouvoirs publics, en comparaison avec d’autres catégories, alors il aura une idée beaucoup plus claire de l’équité ou non de sa situation, et sera davantage susceptible d’adhérer à une politique de réformes. Il comprendra notamment comment les efforts devront être partagés lors de la période clé de la transition vers une nouvelle société. Lorsque l’on ne répond pas aux généralités gratuites des courants populistes par d’autres généralités, quand on ne réplique pas à l’arrogance par l’arrogance, mais que l’on fait l’effort d’exposer l’en-semble des données disponibles, nous faisons le pari que le citoyen sera beaucoup moins attiré par des sirènes irrespon-sables. Comme le disait déjà Machiavel, « les hommes se trompent dans les discours généraux, mais ils ne se trompent pas dans les détails. »4

On peut bien-sûr être tenté par la facilité, revenir « au pain et aux jeux » de l’Empire romain, accorder plus d’aides aux uns ou aux autres, fausser le jeu de la concurrence interna-tionale, pourtant si propice aux progrès de tous, s’abandon-ner aux idéologies creuses. Analyser sans a priori, débattre des résultats sans vouloir imposer des vues idéologiques, ce qui suppose aussi que l’Etat cesse d’intervenir sur tous les sujets avec une absolue certitude, et qu’il rende au citoyen

4 (Machiavel, 1952)

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toute son autonomie, un contrôle beaucoup plus direct sur les questions qui le concernent directement : voici une voie qui nous paraît avoir une bien meilleure chance de réussir.

Bien entendu, ce cercle vertueux du savoir et de la confiance ne concerne pas seulement les politiques et les citoyens. Il est même indispensable que l’ensemble des élites et des corps intermédiaires, que Pierre Rosanvallon qualifie juste-ment d’« institutions de l’interaction » participe activement à ce grand effort de prospective publique pour en démulti-plier l’impact. Si plus personne ne sait aujourd’hui comment faire de la politique (les candidats à l’élection présidentielle ne l’admettront pas en public, mais leur désarroi lorsqu’on les rencontre en privé est manifeste), c’est bien que nous fai-sons face à une transformation profonde de la société mo-derne qui force le politique à se remettre en question.

Le repositionnement du politique

La mondialisation et l’accélération des changements techno-logiques, si elles réduisent la durée de vie des produits et forcent les entreprises à se renouveler beaucoup plus vite, bousculent aussi la vision du monde du citoyen moderne, et le font s’interroger sur les buts mêmes de l’existence hu-maine. Comme dans le cas de toute disruption, le niveau d’imprévisibilité et de complexité est considérable.  L’His-toire a montré que de tels changements de civilisation sont très déconcertants pour le plus grand nombre et suscitent im-manquablement peur et violence. 

Les institutions, garantes de l’ordre ancien, sont nécessaire-ment en rupture avec les nouvelles représentations du monde émergeant et leurs représentants formés aux normes an-ciennes peinent à remettre en question leur fonctionnement. 

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Ceci ne fait qu’accroître le sentiment de désarroi de ceux qui se sentent victimes et laissés pour compte.

Dès lors il est essentiel pour les leaders politiques de prendre conscience du décalage entre ce qu’ils représentent et la per-ception nouvelle que la population a d’eux ; essentiel de comprendre que quelque soit leur niveau objectif de compé-tence et d’expérience, ils sont associés à l’ancien système et de ce fait discrédités au profit des représentants populistes qui savent exploiter le nouveau paradigme et tirer les mar-rons du feu en faisant de la peur rampante qui gagne un nombre croissant d’individus le ressort de leurs campagnes. Toute tentative de donner une vision du futur rassurante de-vient vaine.

Dès lors, il est important pour les leaders politiques de jouer cartes sur table :

- de clairement faire percevoir qu’ils reconnaissent la perte de repère et le désarroi de leurs concitoyens.

- de proposer des expérimentations (par nature non dog-matiques) et des grilles de lecture pour parvenir peu à peu à des solutions et des améliorations, dans la flexibilité et l’adaptabilité nécessaires à notre époque.

Dans le cas spécifique de la France, il est important de déve-lopper un discours qui inclut et complète notre passé social et politique animé depuis la fin du XVIIIème siècle par des valeurs uniques : liberté, égalité, fraternité, à réinterpréter dans un contexte d’interdépendance internationale, où l’ex-ception française peut rester une ambition noble mais doit être pondérée par la nouvelle physionomie de la carte mon-diale politique, économique et culturelle. Pour reprendre la devise de notre République, nous sommes aujourd’hui :

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- libres, d’abord dans nos choix, sans dogme, dotés d’une responsabilité individuelle et collective à agir pour faire évoluer le pays et la société, au sein de l’Europe et dans la mondialisation.

- égaux face à notre perte de repère et la nécessité de réinventer la nation sur des bases nouvelles, au ni-veau du pays comme la République Fédérale Alle-mande a dû le faire après la Seconde Guerre mon-diale, et au niveau de l’Union européenne, comme les Etats-Unis l’ont fait lors de la Convention de 1787 ou lors de la phase de reconstruction après la guerre civile.

- fraternels, par la solidarité qui caractérise la culture sociale de notre pays et qui est à inscrire dans une compétition économique internationale.

Il est important pour l’homme politique de comprendre ce désarroi avec courage mais sans catastrophisme pour per-mettre au peuple de passer du stade de laissé pour compte à celui de co-acteur du futur de la nation, pragmatique et res-ponsable car redevenu capable d’accepter l’imperfection né-cessaire de toute action.

Le narratif idéal est pour nous un triangle :

- l’information la plus complète possible et l’analyse la plus rigoureuse (« turn over every stone ») pour objectiver le débat.

- une vision qui inclut une compréhension profonde des bouleversements actuels du modèle démocra-tique qui cherche à muter, et prend en compte les ambiguïtés et les incertitudes.

- un leadership authentique, intègre, collectif, recon-naissant les limites du modèle politique actuel, ac-

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ceptant l’expérimentation et misant sur l'inépuisable capacité de l’humain à l’adaptation, la résilience et l'imagination.

Le dirigeant, le dos au mur, accepte d’essayer l’impensable - littéralement ce qu’il n’est pas capable de penser, de se représenter mentalement. Toutes les propositions mises en avant dans ce livre ont pour vocation d’ancrer ce repositionnement, de le décliner de façon concrète.

Mais si les serviteurs de l’Etat n’ont d’autre choix que de se remettre en question, qu’en est-il de l’Etat lui-même ?

L’Etat moderne, « gérant d’affaire de la collectivité »

Pourquoi gouverner ? La question peut paraître provocante, mais si l’on pouvait se passer de gouvernement, des coûts et des contraintes qui lui sont associés, on le ferait aisément. La raison en est que l’Etat n’est qu’une construction au service de ses citoyens et du libre épanouissement de leurs libertés fondamentales. Lorsque Benjamin Franklin crée en 1736 à Philadelphie la première brigade de pompiers volontaires, la Union Fire Company, il ne lui vient pas à l’idée d’en faire une administration publique.

Du reste, l’idéal des fondements de la République française n’est pas dans la constitution d’un Etat puissant mais dans l’organisation de la société par elle-même. Comme le sou-ligne Nicolas Roussellier5, « d’une manière générale, en 1830 comme en 1870, toutes générations confondues, l’es-poir républicain par excellence est de voir surgir des institu-tions depuis la société elle-même plutôt que de voir les insti-

5 (Roussellier, 2015)

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tutions venir réguler et organiser la société. » Chez Prou-dhon, Louis Blanc, Fourier, « dès lors qu’elle sera construite sur un système d’associations, la société sera en-fin instituée ; elle pourra progressivement se passer d’un Etat qui agissait jusque-là depuis l’extérieur d’elle-même ; elle pourra le réduire à un minimum institutionnel. » Ironi-quement, il existe une similarité philosophique entre les so-cialistes d’hier, qui comme Jaurès appelaient à la « vivante spontanéité des volontés individuelles »6, devenus partisans de « l’autogestion » dans une période plus récentes, et les li-béraux d’aujourd’hui.

Au début du siècle et dans une lignée semblable, avec le dé-veloppement rapide du droit administratif, des juristes comme Léon Duguit n’hésitent pas à dire que la puissance publique, parce qu’elle tombe « sous la prise du droit » par le recours au contentieux et à la reconnaissance des respon-sabilités de l’Etat auprès des administrés, perd son caractère « métaphysique », i.e. transcendant les intérêts particuliers : le « pouvoir de commander » fait place à « l’obligation d’agir », notamment de coordonner les conventions collec-tives. Le contrat devient plus important que la loi. Le service public se limite à « toute activité dont l’accomplissement doit être réglé, assuré et contrôlé par les gouvernants, parce qu’il est indispensable à la réalisation et au développement de l’interdépendance sociale et qu’il est de telle nature qu’il ne peut être assuré complètement que par l’intervention de la force gouvernante »7. Autrement dit les gouvernants de-viennent « gérants d’affaire de la collectivité ».

Il est donc assez naturel de postuler que l’objectif du gou-vernement doit être fondamentalement simple et limité à un champ strictement nécessaire, c’est-à-dire aux situations où

6 (Jaurés, 1898)7 (Duguit, 1913)

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aucune initiative privée ne peut se substituer à son action. Des thèmes importants comme le rayonnement de la France dans un monde pacifié, la protection environnementale, l’éducation, la croissance, une justice efficace, la sécurité pour tous, ne peuvent exister par eux-mêmes, ils ne sont que des moyens d’atteindre les ambitions de la collectivité.

Si on accepte l’idée d’un engagement limité de l’Etat, quel est donc le champ optimal d’interaction entre le citoyen et l’Etat ?

Quand l’Etat a un rôle indispensable

A un Mauriac vieillissant qui assénait « rien n’est aussi im-portant pour la jeunesse que d’être vertueuse », Pompidou rétorquait : « sans doute, mais est-ce à l’Etat d’imposer la vertu ? »

L’économie mixte est au cœur des rapports du citoyen avec les pouvoirs publics : ni tout-marché, ni tout-Etat, semble être le modus vivendi de la plupart des démocraties mo-dernes.

Dès 1939, l’économiste Richard Musgrave8 a théorisé les trois fonctions de l’activité économique de l’Etat, au delà de ses fonctions régaliennes de protection du citoyen, de garan-tie des libertés fondamentales et d’accès à la justice :

- un rôle de stabilisation macro-économique par la po-litique budgétaire et monétaire (cette dernière désor-mais contrôlée par une banque centrale européenne indépendante) et de régulation,

- un rôle de redistribution « équitable » des revenus,

8 (Musgrave, 1939)

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- et un rôle d’allocation des ressources.

L’allocation des ressources consiste à optimiser l’utilisation des ressources pour maximiser le bien-être collectif. La re-distribution vise un partage initial équitable des ressources, nous y reviendrons amplement lorsque nous présenterons une vaste réforme de la fiscalité et des aides sociales.

Le rôle du gouvernement est essentiel en présence de « biens communs » que le marché laissé à lui-même aurait tendance à produire en quantité insuffisante. Un exemple classique de bien commun est le phare qui profite à tous les bateaux navi-gant à proximité, mais pour lequel il n’existe pas de moyen effectif de faire payer ses bénéficiaires : il doit donc être gra-tuit. Or aucune entreprise privée n’accepterait d’investir à perte. Seule la communauté dans son ensemble peut recon-naître l’impact positif d’un tel investissement.

Richard Musgrave justifie ainsi le rôle du gouvernement et l’importance de la fiscalité pour financer la provision des biens communs. La fiscalité doit être conçue pour produire suffisamment de bien commun mais aussi distribuer les res-sources de façon équitable et participer à la stabilisation ma-croéconomique du pays.

La gestion des « externalités » des marchés, c’est à dire des conséquences non supportées directement par les acteurs des marchés, fait aussi partie des prérogatives légitimes de l’Etat. Ainsi devant les problèmes d’environnement, sans in-tervention de l’Etat par le moyen de la régulation, le prix dé-terminé par les seuls mécanismes de marché ne refléterait pas le vrai coût pour la société. Un autre type d’externalité comprend les risques posés par les marchés financiers sur l’ensemble de l’économie et qui dans leur forme extrême peuvent déclencher une crise systémique. Les externalités se manifestent aussi souvent lors de crises économiques : en cas de baisse générale de la consommation des ménages et

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de l’investissement des entreprises, l’économie peut entrer dans une phase dangereuse d’accélération des problèmes : l’intervention contra-cyclique d’un gouvernement ou d’une banque centrale peut alors être bénéfique.

Les pouvoirs publics ont souvent beaucoup plus d’informa-tion à leur disposition sur certaines décisions difficiles à prendre par les citoyens, notamment sur leurs besoins à long terme. C’est ce qu’on appelle le phénomène d’asymétrie d’information. Dans ces cas, il est légitime d’imposer cer-tains choix : les assurances sociales (maladie, chômage, re-traite), la vaccination, la ceinture de sécurité. Cet objectif n’est du reste pas contradictoire avec le besoin souligné pré-cédemment de réduire au maximum cette asymétrie par le partage et l’explication de davantage de données publiques.

La recherche fondamentale est également un domaine où l’Etat joue un rôle d’autant plus essentiel qu’il est le seul dans notre société moderne à pouvoir l’assumer : s’il faut une preuve de la nécessité de l’engagement de l’Etat, on ci-tera les travaux de l’économiste Mariana Mazzucato9 mon-trant que la plupart des composants de l’iPhone proviennent de programmes de recherche financés par des gouverne-ments. L’émergence d’internet est due en partie à la Defense Advanced Research Projects Agency (DARPA) qui a créé et financé les premiers réseaux d’ordinateurs. DARPA a aussi contribué au développement de Siri, la technologie d’assis-tance virtuelle d’Apple, ainsi que du système de science cognitive SyNAPSE d’IBM.

De même l’Etat a un rôle éminent à jour dans l’organisation d’infrastructures efficaces. S’il n’est pas souhaitable que l’Etat assume seul les investissements d’infrastructures, il est peu envisageable qu’il s’en désengage complétement et de nombreux projets sont en effet issus de partenariats entre 9 (Mazzucato, 2015)

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les secteurs public et privé.

Enfin, l’Etat se doit d’être un arbitre suprême, et donc s’il peut exister des formes d’autorégulations, il ne peut abdi-quer son rôle de régulateur de dernier ressort. De fait, de la protection des consommateurs à la santé publique en passant par les règles de fonctionnement des marchés et de respect de la concurrence et le droit du travail, l’Etat légifère beau-coup. Jusqu’où ? C’est le domaine du choix politique par ex-cellence, mais qui ne doit ignorer ni les équilibres budgé-taires, ni l’intérêt à long terme du pays.

La régulation est souvent multiforme : par exemple si le gouvernement imposait aux cantines scolaires de proposer au moins un choix de repas végétarien, il préparerait la so-ciété à la diminution de la consommation de viande, ce qui a une dimension environnementale, mais aussi éthique (enjeu de l’amélioration de la qualité de vie des animaux d’élevage, nous en reparlerons) et régalienne (dans la mesure où l’on pourrait espérer résoudre certaines tensions confessionnelles sur la consommation de viande).

Les réformes, hors champ régalien, ne devraient pas porter sur ce que l’Etat doit faire, ni d’ailleurs sur ce qu’il doit laisser faire (il ne viendrait à l’idée de personne de prôner un libéralisme sans contrôles), mais sur ce qu’il doit réguler. Fixer les règles du jeu, seul ou dans le cadre européen et mondial, établir un cadre régulateur juste, incitatif et stable. Et ensuite s’effacer… Réinventer un Etat arbitre mais pas acteur de la sphère économique, voilà la vraie révolution à accomplir en France. La complexité du monde dans lequel nous vivons rend cependant de plus en plus conflictuelle la relation entre les libertés et la régulation.

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Une philosophie de l'action publique  Ayant délimité le socle minimal d’action de l’Etat, et avant d’avancer des propositions spécifiques de réforme, on peut maintenant tenter d’énoncer une philosophie de l’action po-litique imprégnée des valeurs originelles de la République française mais aussi de principes qui mériteraient d’être ins-crits dans notre devise ou dans notre constitution : la simpli-cité, la stabilité, la transparence et la subsidiarité.

Le principe de subsidiaritéA une vision passéiste d’une France centralisée, nous préfé-rons l’efficacité d’un pouvoir qui s’exerce le plus près pos-sible de la vie des hommes et des entreprises. Plus que ja-mais nous avons besoin de clarifier et de délimiter le champ d'action des pouvoirs publics par une application stricte du principe de subsidiarité : les initiatives des citoyens et des entreprises privées doivent primer, puis les pouvoirs locaux et régionaux, puis l'Etat (un niveau de pouvoir comme un autre, en somme), puis l'Union européenne, et finalement les traités internationaux. Cette hiérarchie de la subsidiarité vient équilibrer, si l’on peut dire, la hiérarchie des normes, exactement inverse : c’est ainsi parce que le droit européen est supérieur à la loi nationale10, qu’il faut circonscrire le champ de l’action européenne au strict minimum, nous y re-viendrons longuement dans notre chapitre sur l’Europe. De même les lois et règlements de portée nationale doivent être d’autant plus limités qu’ils ont un impact sur l’ensemble du pays.

10 (Stirn, 2015)

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En corolaire, comme nous le rappelait Crozier, il faudra en finir avec la « passion de logique simpliste », les jugements venus d'en haut, décentraliser les décisions aux maillons ad-ministratifs inférieurs et surtout à la sphère privée. Ce chan-gement de comportement décisionnel sera particulièrement difficile pour une génération élevée dans le culte de l’action devant toute difficulté, comme si tout problème méritait une loi.

L’équilibre financier et la confianceDans notre mémoire collective, la prospérité économique est liée à la confiance du citoyen comme du consommateur, elle-même souvent dépendante de la stabilité, quelle soit po-litique, économique, sociale. Créer un environnement favo-rable à la croissance économique et démographique passe par une réduction des incertitudes socio-économiques. Cela ne veut pas dire instaurer une politique permanente d’austé-rité. Il faut au contraire une souplesse d’ajustement qui fait lâcher du lest en période de crise, et en contrepartie, impose des restrictions budgétaires pendant les périodes de plus grande croissance. C’est ce qu’on appelle une gestion bud-gétaire contra-cyclique. Cela exigera une très grande rigueur politique puisque la tendance habituelle est exactement in-verse : l’amélioration cyclique de l’économie nous fait ou-blier de consolider ses fondements structurels.

Les vertus de l’innovationLa croissance d’un pays est de moins en moins portée par la croissance mondiale ou une forte demande intérieure. Il de-vient donc essentiel pour un gouvernement de créer les conditions d’une innovation vigoureuse (nous verrons plus

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loin ce que cela implique comme politiques de l’éducation et de la recherche, mais aussi comme politiques fiscales.)

Qu’est-ce que l’innovation ? Comme l’a théorisé Schumpe-ter il y a un siècle, elle est une créativité multiforme : elle concerne à la fois la conception de nouveaux produits, de nouveaux moyens de production et de distribution, le re-cours à de nouvelles matières premières ou sources d’éner-gie, l’ouverture de nouveaux marchés et leur fonctionnement et l’organisation de l’entreprise.

On sait que l’innovation conduit à un processus de « des-truction créatrice », qui entraine dans le court terme faillites et chômage, avant d’engendrer une croissance accrue dans le long terme. Mais l’innovation serait-elle perverse, au sens où elle contribuerait à la formation d’inégalités scandaleuses et décourageantes pour l’immense majorité de la popula-tion ? La réponse est non. Des économistes comme Philippe Aghion ont justement montré que si l’innovation conduisait bien-sûr à l’enrichissement du top 1% des ménages (et en-core celui-ci n’est pas statique), les « inégalités globales », telles qu’on les mesure par exemple à travers le coefficient de Gini, n’augmentaient pas11. Comme le montre le graphe ci-dessous, le coefficient de Gini reste stable à travers toute la distribution statistique de l’innovation (des économies les plus créatives aux plus endormies), autrement dit, il y a peu de corrélation entre l’innovation et les inégalités :

11 Source : (Aghion, Akcigit, Bergeaud, Blundell, & Hémous, 2016)

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Source : Aghion et. al.

Non seulement l’innovation ne génère pas d’inégalités mais selon les mêmes auteurs, elle permet d’accroitre la mobilité sociale. Voici donc une opportunité d’inscrire un objectif so-cial louable, le contrôle des inégalités, dans un cercle ver-tueux de croissance bénéficiant à tous.

En revanche, il faut se méfier de beaucoup de politiques en apparence destinées à s’attaquer aux inégalités, mais qui ren-draient en fait la situation pire : par exemple, augmenter la fiscalité des plus riches fragiliserait les investissements, ac-croitre les minima sociaux augmenterait le chômage, le pro-tectionnisme ferait régresser le pays au profit d’une minorité d’industries. Ainsi aux Etats-Unis, où les thèses protection-nistes connaissent un certain regain, l’emploi manufacturier,

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le plus exposé aux délocalisations, ne pèse que 10% de la masse salariale totale.

Eclairage : mesurer le poids du top 1%

Il est particulièrement difficile d’estimer les niveaux de re-venus et de patrimoine du top 1%. Une étude de l’institut Brookings12 portant sur les Etats-Unis montre que des études antérieures ont surestimé l’importance de la part re-lative des ménages les plus riches. La nouvelle étude, plus robuste, montre que la part des revenus du top 1% est pas-sée de 11% en 1991 à 18% en 2012, alors que Piketty et Saez13 l’estimait à 13% en 1991 et à 23% en 2012. Dans la même étude, la part du patrimoine du top 1% a progressé de seulement 6% entre 1992 (28%) et 2012 (34%) alors que Saez et Zucman14 estimaient une progression de 13% sur la même période à un niveau de 42% en 2013. Les auteurs utilisent à la fois des sources « micro », c’est-à-dire à un niveau individuel, mais aussi des sources agré-gées. Ils soulignent que subsistent des zones d’ombres no-tamment sur les prestations accordées par les employeurs et la Sécurité sociale.

Les vertus de la concurrenceRappelons que le respect de la concurrence est un des fonde-ments du traité de Rome, qui interdit les politiques « qui ont pour effet d’empêcher, de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence à l’intérieur du marché commun ».

12 (Bricker, Henriques, Krimmel, & Sabelhaus, mars 2016)13 (Piketty & Saez, 2003 - mis à jour)14 (Saez & Zucman, 2016)

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Le fonctionnement des règles de concurrence ne va pas de soi, comme le souligne un récent rapport de la Maison Blanche15 : certains secteurs restent très concentrés, comme les télécoms, la télévision, les réseaux sociaux, les moteurs de recherche internet, l’assurance médicale, l’industrie phar-maceutique. Les inégalités croissantes de performance des entreprises sont une indication que l’environnement concur-rentiel n’est pas optimal : « le top 10% des sociétés voit ses taux de rendement du capital 5 fois plus élevés que les taux médians. Ce ratio était plus proche de 2 il y a juste un quart de siècle. »

Comme le montre Joseph Stiglitz16, il y a deux inconvénients majeurs au manque de concurrence, en plus des barrières à l’entrée qui peuvent freiner l’innovation : d’une part, comme les prix sont davantage fixés par les secteurs ci-dessus que par le libre exercice des marchés, il y a automatiquement un transfert de fortune bien connu du consommateur au produc-teur ; mais aussi, au lieu d’améliorer le processus productif pour que le même nombre d’employés produisent plus, la peur de saturer le marché et de faire baisser les prix conduit à préférer couper les coûts et licencier pour améliorer sa part du marché.

Il faut donc continuer l’effort de libéralisation des règles concurrentielles sur la lancée de la loi Macron, dans l’esprit de la Commission Attali et du Comité Rueff-Armand il y a plus de cinquante ans. Le processus de destruction et créa-tion d’entreprises lié à la concurrence est in fine créateur d’emplois. Comme nous le verrons plus loin, le renforce-ment de la concurrence fait partie des réformes les plus in-dolores pour l’économie du pays en général.

La concurrence est au cœur du débat sur la mondialisation :

15 (Council of Economic Advisers Issue Brief, 2016)16 (Stiglitz, 2016)

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il est tentant de se décourager devant l’ampleur des muta-tions à accomplir pour que l’économie d’un pays maintienne son dynamisme, de rechercher une paix sociale de court terme plutôt que de se heurter aux difficultés des transitions nécessaires, notamment de la reconversion des industries et des personnels affectés.

  

La légitimité limitée de l’action économique de l’EtatSi l’Etat ne doit pas être juge et partie et s’en tenir au strict respect des règles concurrentielles, il est légitime qu’il puisse s’engager de façon ciblée dans des partenariats pu-blic-privé : en effet ceux-ci sont un compromis très utile entre le soutien d’un projet dans le long terme et le besoin d’être suivi par le marché.

Des aides spécifiques à un secteur particulier sont aussi tout à fait justifiables si elles peuvent orienter l’économie dans un sens favorable à l’intérêt public. Tant que ces aides sont fournies sans distinction à toutes les entreprises du secteur, y compris aux nouveaux entrants de façon uniforme, alors on ne biaise pas la concurrence. Par exemple le gouvernement japonais a lancé en 2013 sens un programme dans ce pour subventionner les deux tiers des coûts associés au dévelop-pement de robots bon marché pour l’aide aux personnes âgées17.

Pour le reste, s’immiscer dans tous les rouages de l’activité économique au moment où l’Etat n’a plus de marges de ma-nœuvre et que l’on connaît sa piètre performance à sélec-tionner les entreprises gagnantes, n’est plus possible et à vrai dire injustifiable. Comme le disait déjà Adam Smith, « it is

17 (The Economist, 2014)

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the highest impertinence… in kings and ministers to pretend to watch over the economy of private people. »

Eclairage : l’Etat doit-il racheter les licences de taxi ?

Il faut d’abord faire un rappel essentiel : la prise de risque est à la base de l’économie de marché : lorsqu’un secteur devient obsolète (la navigation à voile, les libraires), il faut espérer que les gains passés des actionnaires justifient a posteriori ce risque, sinon tant pis !

Plus philosophiquement, des assurances implicites sur tout risque encouru par un individu ou une entreprise conduirait à « geler » la structure de la société et donc à l’immobi-lisme. Rappelons-nous le débat surréaliste, pendant la Res-tauration, du « milliard des immigrés » censé compenser les nobles spoliés par la Révolution.

La compensation proposée peut également engendrer de l’aléa moral : les agents économiques doivent être respon-sabilisés et anticiper. Cela dit, comment anticiper des évolu-tions brusques de l’Etat ? Surtout lorsque celui-ci a tant biaisé les marchés par son interventionnisme et organisé un corporatisme dont on ne sort que difficilement. La licence des taxis est à l’origine gratuite en France ; un marché se-condaire s’est ensuite développé comme dans la plupart des pays, que l’Etat n’a pas su contrôler – il aurait pu et dû augmenter le nombre de licences.

Si compensation il doit avoir, il ne peut pas s’établir que sur le seul coût de la licence, il faut calculer un véritable coût de substitution, c’est à dire la valeur présente des revenus et des coûts futurs dans le nouveau marché, comparée (à tra-vail égal) à la valeur présente des revenus et des coûts fu-turs dans le marché corporatiste. Intuitivement on peut se dire que les taxis y gagneront dans le long terme : même s’il

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y a pression sur les prix, la demande semble avoir nettement augmenté et le chauffeur bénéficie d’options multiples pour optimiser sa production - notamment la douzaine d’applica-tions mobiles qui sont apparues aux côtés d’Uber.

Une des conséquences de l’hyper-interventionnisme à la française est dans l’explosion des incitations les plus di-verses, souvent fiscales (dont les fameuses niches éponymes, nous en reparlerons), souvent avec une orgie de paramètres compliqués qui créent des effets de seuil, c’est à dire de vé-ritables barrières, par exemple à l’emploi et à l’activité, bar-rières que l’on ne peut franchir sans s’exposer à des condi-tions drastiques : le seuil social des 49 employés dans les règles régissant les entreprises est particulièrement toxique.

Les incitations et seuils qui les accompagnent sont en géné-ral le produit d'une trop grande complexité réglementaire et sources d’une multitude d'effets pervers. L’économie n’a pas besoin d’être durablement sous perfusion.

Voir loin Surtout à une période de notre histoire où l’obsession du court terme semble dominer, une des grandes responsabilités d’un gouvernement est d’avoir le courage d’établir une pros-pective de long terme, de voir loin.

Les questions d’infrastructures, d’environnement, d’évolu-tions démographiques réclament des orientations de long terme qui ne sauraient être laissées au hasard des marchés. Comme nous l’avons déjà observé, elles rentrent dans le champ d’action légitime de l’Etat. Nous verrons en particu-lier dans notre dernier chapitre comment les bouleverse-

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ments technologiques appellent à profondément repenser l’organisation de la société.

Par ailleurs, l’interdépendance croissante des problèmes à l’échelle mondiale (environnement, géopolitique, régulation financière, etc) milite pour une collaboration internationale accrue, amenée à redéfinir profondément le rôle des Etats et, nécessairement, de transférer une partie de leur souveraineté là où elle fait le plus de sens.

Une plus grande transparence Comme nous l’avons déjà observé, dans la conception des politiques publiques comme dans d’autres domaines, il faut faire parler l’analyse des données et des méga données pour dégager de meilleurs choix politiques et examiner la produc-tivité ex-post de l’action gouvernementale. Nous faisons le pari que la qualité du débat public est proportionnelle à la qualité des données disponibles (pas forcément à la quanti-té). La crise que nous traversons est aussi une crise de la complexité (la mondialisation, l’interdépendance accrue des économies, l’accélération des changements de technologie et des marchés rendent la compréhension du monde plus diffi-cile) qu’il faut pouvoir comprendre au delà des raccourcis simplificateurs pour ensuite pouvoir espérer changer profon-dément les choses.

C’est aussi le choix du pragmatisme et le refus de vagues critères moraux. Ainsi quand Jean Tirole rejette la rémunéra-tion des donneurs de sang, ce n’est pas parce que cela bles-serait un quelconque principe philosophique ou moral (même si bien-sûr le droit doit comprendre des garde-fous intangibles garantissant les libertés fondamentales inscrites

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dans la Constitution), mais c’est pour des raisons d’efficacité économique18.

Les études de comparaison avec d’autres pays, mais aussi les études historiques, doivent nous permettre d’éviter des erreurs déjà commises dans des circonstances similaires.

Les pouvoirs publics font aujourd’hui un usage insuffisant de l’information qu’ils collectent, notamment en raison des nombreuses barrières qui s’opposent au partage fluide de l’information entre les administrations, c'est à dire les entités les plus à même de concevoir des changements innovants. Comme le souligne Alec Ross, ancien conseiller auprès d’Hillary Clinton au Département d’Etat américain19, « les choix que nous faisons sur l’utilisation des données seront aussi importants que les décisions prises dans la gestion des territoires pendant l’ère agricole ou dans l’industrie durant l’ère industrielle. »

Nous nous donnons deux grandes exigences :

(i) L’analyse des données doit être au niveau le plus granu-laire pour avoir une idée précise d’une politique donnée sur chaque catégorie de citoyen et non plus à un niveau moyen et de façon agrégée. Comme nous l’avons déjà souligné, comment peut-on expliquer avec conviction l’impact d’un projet de gouvernement si on ne précise pas dans le détail quels sont les gagnants et les perdants, si on ne s’adresse pas à chaque citoyen en particulier ?

(ii) Il doit exister des outils permettant à tout citoyen d’avoir une appréciation de l’ensemble de sa relation avec les pou-voirs publics, c’est à dire de tous les flux financiers, de ses droits et de ses devoirs, dans l’échelle de temps la plus large possible et à tous les échelons de gouvernement (locaux, ré-

18 (Tirole, 2016)19 (Ross, 2016)

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gionaux, Etat, Union européenne). Et il doit pouvoir se com-parer avec l’ensemble de la population, se convaincre de l’équité, ou non, des politiques publiques.

Eclairage : l’exemple de la ville de Chicago

Bon élève de la transparence et du dialogue avec ses citoyens, la ville de Chicago donne un accès complet à des données historiques mises à jour continument sur une très vaste gamme d’indicateurs : consommation d’énergie, criminalité, performance des transports, écoles, santé, et jusqu’au nombre de trous de la chaussée réparés.

La CNIL (Commission nationale de l’informatique et des li-bertés) est née dans un climat de peur du « Big Brother », notamment à la suite du projet SAFARI, datant de 1974 et visant à interconnecter de nombreux fichiers des administra-tions à travers un identifiant unique des individus ou des mé-nages. Aujourd’hui, à l’heure du « Big Data », il n’est bien-sûr pas question de compromettre la sécurité des données in-dividuelles, dont le principe a été réaffirmé par plusieurs di-rectives européennes. Du reste, il faudra sans doute étendre certains règlements pour mieux faire face aux comporte-ments prédateurs d’un nombre croissant d’entreprises.

Cependant, les gouvernements doivent pouvoir faire leur tra-vail dans davantage de transparence, vis-à-vis de leurs ci-toyens et des institutions qui les contrôlent (parlement, Cour des comptes), mais aussi en interne : à titre d’exemple, on notera que les systèmes informatiques de l’administration fiscale et des administrations sociales ont très peu de passe-relles entre elles, ou que les comptables des ministères n’ont pas un accès complet aux données les concernant, qui restent concentrées à Bercy.

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Les efforts d’Etalab et de la nouvelle Direction du numé-rique et du système d’information et de communication de l’Etat, dans la droite ligne de l’Open Government Partner-ship lancé par l’ONU, sont parfaitement louables mais insuf-fisants.

Il nous paraît plus qu’urgent de revoir les modes de protec-tion des données et de revenir en fait à une forme moderne et sécurisée du projet SAFARI.

Eclairage : mesurer le Produit Intérieur Brut

Créé dans les années 1930, le concept de PIB, miné par de multiples approximations, a montré ses limites, notamment dans son utilisation comme estimation de la qualité de vie, alors même qu’il est toujours un étalon essentiel dans la détermination de nombreuses politiques publiques.

Comme le suggère The Economist20, on peut certainement améliorer la qualité de la mesure du PIB en exploitant davantage les données fiscales et les nombreuses bases de données du Big Data (recherche internet, prix du e-commerce, transactions par cartes de crédit), supérieures aux sondages effectués sur les ménages et les entreprises.

On peut aussi créer une deuxième mesure de PIB, appelons la « PIB+ », qui prendrait en compte le travail non rémunéré (par exemple les travaux ménagés, les soins aux proches) et l’amélioration de certains services tels que la santé (alors que si leur prix de changent pas, cette progression ne serait pas reflétée dans le PIB actuel).

Pour pallier les difficultés inhérentes à la mesure de flux, on pourrait imaginer de mesurer des stocks à intervalles réguliers, c’est à dire la richesse des ménages, des

20 (The Economist, 30 avril 2016)

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entreprises et des Etats, y compris le capital immatériel et l’amortissement du capital sous le coup de la dégradation des infrastructures et de l’environnement.

AgirLa clé des réformes est dans la cohérence de l’action. Ce qui a fait le succès des grandes réformes engagées en Suède au début des années 1990, c’est une vision d’ensemble : comme le dit Gunnar Lund, ancien ministre social-démocrate21, « nous avons tout fait à la fois : restructuré le système ban-caire, augmenté les impôts, taillé dans les dépenses. […] ces mesures ont été annoncées dans une atmosphère volontaire-ment dramatisée, pour que les enjeux soient bien compris. »

Il est devenu un cliché de considérer que seules des réformes de fond pourront sauver la France du marasme et du déclin, et tout autant un cliché d’affirmer que toutes les solutions sont connues et que seule manquent la volonté politique, la force et le courage de faire.

L’excuse du « on a tout essayé » se limite à un champ d’action politique confiné dans la routine, l’expédient, le court terme, le « paramétrique », la cure immédiate et sans douleur, et non aux réformes de vraie portée. Les gouvernements depuis François Mitterrand ont tout essayé contre le chômage, comme de Turgot à Necker on avait tout essayé contre l’explosion de la dette de l’Ancien Régime. En fait dans un cas comme dans l’autre, on aura bien conçu quelques solutions radicales, mais elles semblaient échapper au champ du possible. Faudrait-il pour vraiment réformer changer de régime, passer par ces soubresauts révolutionnaires seuls sensés convenir aux Français ? Il est dommage de ne pas faire l’économie d’une crise quand 21 Interview à Paris Match, septembre 2014

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précisément toutes les solutions sont connues. D’ailleurs si la Révolution et le Consulat ont pu implémenter des réformes de si grande portée en un temps record, c’est parce qu’elles avaient été envisagées auparavant par de grands serviteurs de l’Etat, souvent du reste appréciés et soutenus par le prince, comme d’Aguesseau et Machault sous Louis XV - Machault, grand partisan de l’égalité fiscale et qui sera encore consulté par Louis XVI… en juillet 1789 !

Dans tout projet sérieux de réforme du pays, il sera donc im-portant de se concentrer sur le paquet cohérent de réformes structurelles le plus à même de générer des gains durables de croissance, aussi bien en termes d’emplois que de producti-vité. Il n’est pas impossible d’établir des estimations : par exemple, une étude de l’OCDE22 montre d’ailleurs que les réformes déjà engagées (dont le Pacte de responsabilité et solidarité qui a donné naissance au CICE), ainsi que les ré-formes annoncées pourraient générer une augmentation du PIB de 0,4% par an sur dix ans. On doit donc pouvoir orien-ter l’action politique sur la base d’études sérieuses, indépen-dantes et corroborées, et corriger le tir sans dogmatisme si nécessaire.

Le facteur temps des réformesDans toute réforme de fond, il faut savoir gérer le facteur temps : d’une part expliquer la trajectoire forcément chao-tique des réformes dans le temps, d’autre part pérenniser le plus possible les réformes sous peine de déstabiliser les mé-nages et les entreprises, et de conduire l’économie en des-sous de son potentiel.

La difficulté tient aux attentes-mêmes de la réforme : nous exigeons une progression de résultats, sinon linéaire, au 22 (OCDE, octobre 2014)

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moins en amélioration constante. Or la vraie réforme ne pro-duit rien ni très vite, ni sans douleur. Au contraire, sous l’ef-fet de forces d’inertie, de frictions inéluctables lors du pas-sage d’un système à un autre, les choses ne vont pas mieux, en fait elles empirent souvent : la réforme est destructrice23.

On ne peut donc pas faire l’économie d’un narratif qui ins-crit la trajectoire des réformes dans le temps et ne fait pas mystère de difficultés qui pourront durer un ou deux cycles économiques, c’est à dire de l’ordre de cinq à dix ans.

Cela dit, un étagement des réformes peut être opportun pour minimiser l’impact négatif des réformes dans le court terme : comme le remarque une étude du FMI24, faciliter le licenciement en plein marasme économique n’est sans doute pas productif. En revanche, les mesures de libéralisation de l’économie, notamment par renforcement de la concurrence, peuvent avoir un impact positif plus immédiat.

Mais il existe un deuxième facteur important de la gestion du temps par un gouvernement : la stabilité. Comme l’ont montré les prix Nobel Prescott et Kydland25, un gouverne-ment a tout à gagner d’une gestion à long terme de l’écono-mie. En effet, si un gouvernement prend une décision ponc-tuelle sur un problème immédiat, les agents économiques ajusteront leur comportement et leurs anticipations, chan-geant les données du problème initial et forçant le gouverne-ment à constamment réviser ses politiques, ce qui impacte sa crédibilité et compromet la stabilité et la performance de l’économie.23 On sait bien que les réformes de Thatcher et Schröder n’ont porté leurs fruits que bien des années après leur lancement. Schröder sera d’ailleurs remercié par des électeurs impatients, Thatcher ne devra sa réélection de 1983 qu’à des facteurs externes à l’économie, la guerre des Malouines.24 (Fonds Monétaire International, avril 2016)25 (Kydland & Prescott, Rules Rather Than Discretion : The Inconsistency of Optimal Plans, 1977)

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Deuxième partie - mieux gouverner la France

Après avoir discuté du rôle des pouvoirs publics dans un monde en profonde évolution, il nous faut maintenant tenter de cerner des changements concrets de gouvernance, d’abord en France, ensuite en Europe.

RésuméC’est une évidence qu’il faut bien rappeler : il n’y a pas de gouvernement efficace et d’économie performante sans Etat de droit. Or la sécurité des personnes et des biens n’est plus aujourd’hui suffisamment assurée en France et constitue une des inégalités les plus insupportables.

La justice doit être rendue rapidement et la présomption d'innocence doit être renforcée. Nous faisons le pari que certains secteurs de la réglementation (notamment le droit du travail) vont décroitre au profit d’une augmentation de la jurisprudence. L’enjeu de l’efficacité de la justice est donc important. Son budget doit retrouver le niveau de ceux de nos principaux partenaires européens, pour renforcer l’outil dissuasif, améliorer l’outil préventif, faire de la justice un outil de compétitivité économique et lutter contre les finan-cements illicites.

Tout cela suppose une capacité du législateur à réagir de façon rapide, tout en prenant en compte la complexité des situations, tant du fait de leur ancrage dans un contexte international qu’en raison des circonstances sociales et du

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droit existant, sans pour autant submerger le justiciable sous une inflation normative coûteuse. Pour certains sujets techniques et complexes, il faut déléguer aux autorités administratives indépendantes compétentes (ACPR, AMF, etc.) le pouvoir d’élaborer des normes d’application sur la base de textes de compromis politiques, sur le modèle du Processus Lamfalussy suivi dans l’Union européenne. Sur les questions plus urgentes, on doit pouvoir légiférer par voie d’ordonnances sur la base d’un rapport remis par un organisme de « contrôle de qualité » des normes, ce qui conduira à réévaluer les moyens d’action du Secrétariat général du gouvernement. La prescription constitutionnelle de réalisation d’études d’impact des lois doit être généralisée et plus effective, et les administrations devront être mieux formées à l’analyse coûts-avantages des politiques publiques.

Nous sonnons l’alerte sur le fonctionnement des institutions : avec la concomitance de fait des mandats présidentiel et législatif lors du passage au quinquennat, le Le Premier ministre n’a plus de légitimité politique forte, l’article 20 de la constitution devient lettre morte et le gouvernement est dirigé de fait par le Président. La censure du gouvernement n’a donc plus vraiment de sens, sauf à remettre en question la séparation des pouvoirs. Si le droit de censure disparaît, en contrepartie, le droit de dissolution doit cesser d’exister, ainsi que l’article 49.3. La logique d’un vrai régime présidentiel s’impose donc, sauf à précisément déconnecter les élections présidentielles et législatives en différenciant la durée des mandats.

La démocratie participative reste aujourd’hui une chimère. Elle ne consiste pas à l’ouverture de « cahiers de doléances » permanents, comme l’a fait l’administration Obama, mais à faire bénéficier le travail du gouvernement de l’aide d’un plus grand nombre d'experts indépendants et

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non des lobbys, donc à créer une véritable participation interdisciplinaire du peuple, en facilitant l'ouverture des données publiques et le « crowdsourcing » : tout cela reste à créer.

La gouvernance doit s’adapter « aux temps et aux lieux » comme le disait Tocqueville. En pratique, de véritables sessions de coaching devront être conduites avec avec toutes les branches des pouvoirs publics, comme le font les PDG de grandes entreprises et leur comité exécutif, pour éviter le contrôle de toute chose au sommet de la hiérarchie, pratique condamnée à l’échec en raison de la complexité du monde moderne. Le dirigeant politique ne peut plus prétendre à l’omniscience, le leader « héroïque » contrôlant et micro-manageant en temps réel de multiples départements dans tous les rouages de la société doit laisser la place à un humble « jardinier » à l’écoute des équilibres changeants de l’organisme vivant que représente toute organisation humaine. Son rôle est donc un rôle d’influence par l’exemplarité, cultivant son organisation, améliorant ses structures, ses règlements et sa culture pour permettre aux structures subordonnées de fonctionner dans une « autonomie intelligente », et par un partage efficace de l’information.

En particulier, un meilleur équilibre doit être atteint entre pouvoir politique et expertise des administrations de façon à préserver les projets de long terme. Cela suppose de revoir un certain nombre de règles de gouvernance au sein de l’administration (limiter l’influence sur les possibilités de carrière des participations aux cabinets ministériels et le recrutement des apparatchiks des partis politiques, ne pas céder aux mirages de nomination politiques externes d’agents mal formés qui ne contribuent pas à élever le niveau d’action de l’administration). Le système de formation efficace des fonctionnaires et hauts

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fonctionnaires, qui fait partie de la tradition française, ne doit pas être abandonné. Il ne s’agit donc pas de limiter l’influence de l’ENA : il s’agit de la soustraire aux influences du politique. Pour renforcer l’ENA, et lui donner plus de légitimité, il faudrait la transformer en une grande université de l’action publique, qui regrouperait une majorité des 80 écoles de service public ministériel qui prolifèrent en France et qui aboutissent à une balkanisation des prés carrés ministériels ou même infra ministériels. Disposer d’une administration moins nombreuse, avec davantage de pouvoir dans des domaines plus limités, et bien mieux formée : c’est un défi que les autorités publiques modernes doivent relever sans démagogie.

Devant l’explosion de la dette et la difficulté récurrente d’équilibrer les budgets, un pilotage plus rigoureux des finances publiques est plus que jamais nécessaire et cela passe par la création d’outils nouveaux : des marges de sécurité dans l’exécution des budgets, des hausses automatiques d’impôts directs ou de TVA en cas de dérapage budgétaire, un engagement à lisser les efforts budgétaires dans le temps et donc à créer des surplus en période de plus grande croissance (surplus que l’on se refusera d’ailleurs d’appeler « cagnotte »), l’augmentation considérable des moyens du Haut conseil des finances, et enfin le développement de « stress tests » des finances publiques.

Nous montrerons, chiffres à l’appui, que l’intégration des immigrés n’est pas plus mauvaise en France qu’aux Etats-Unis. L’appartenance à la communauté nationale est forte (par exemple, les mariages mixtes sont courants à la deuxième génération) et contrairement à une idée reçue, les revendications des immigrés ne répondent pas une logique communautaire particulière mais à une logique de catégorie socio-professionnelle, comme dans l’ensemble de la société.

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On ne peut cependant pas faire l’économie du fait religieux : l’intégration de la communauté musulmane peut être rendue plus délicate du fait de la présence en son sein d’une minorité à l’attitude ambiguë vis à vis des valeurs de la République, notamment l’égalité homme-femme et la laïcité.

La sécurité des personnes et des biensC’est presque une évidence, mais elle ne va pas de soi : l’économie ne peut être performante et au service de tous, la société apaisée et unie, si existent en France des zones de non-droit et si les droits fondamentaux ne sont pas respectés pour tous et par tous.

Un ministre de la République26 a reconnu publiquement qu’une « centaine de quartiers en France » présentaient des « similitudes potentielles avec Molenbeek », le foyer isla-mique extrémiste belge berceau des terroristes qui ont com-mis les attentats du 13 novembre 2015 en France et du 22 mars 2016 en Belgique : « Molenbeek, c’est quoi  ? C’est une concentration énorme de pauvreté et de chômage, c’est un système ultra-communautariste, c’est un système mafieux avec une économie souterraine, c’est un système où les ser-vices publics ont disparu ou quasiment disparu, c’est un sys-tème où les élus ont baissé les bras. » On ne peut plus ac-cepter un tel renoncement qui désavantage surtout les plus faibles.

26 Patrick Kanner, ministre de la Ville, de la Jeunesse et des Sports

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L’efficacité de la justiceLa justice doit être rendue rapidement et la présomption d'innocence doit être renforcée. Nous faisons le pari que cer-tains secteurs de la réglementation (notamment le droit du travail) vont décroitre au profit d’une augmentation de la ju-risprudence. L’enjeu de l’efficacité de la justice est donc im-portant. Son budget doit retrouver le niveau de ceux de nos principaux partenaires européens.

(i) Renforcer l’outil dissuasif

a. Assurer l’adéquation des moyens d’enquête et de poursuite avec l’internationalisation des activités criminelles, tant en matière humanitaire (trafic d’immigrants, réseaux de prostitution, etc.) que financière (évasion fiscale, blanchiment d’argent, infractions liées à la mise en conformité avec la règlementation nationale, européenne et interna-tionale, financement du terrorisme, etc.), qui en rend plus complexe la détection et la sanction.

b. Assurer la compatibilité des outils de prévention et de sanction à la sophistication croissante des outils technologiques employés par les réseaux criminels, permettant notamment de collaborer efficacement à la lutte contre le terrorisme et le crime organisé avec des moyens renforcés pour faire face aux nouvelles menaces (cyber-terro-risme, etc.).

Eclairage : le coût des prisons aux Etats-Unis

On peut s’interroger sur le bon usage des prisons dans l’ar-senal répressif. Les Etats-Unis sont allés dans une direction extrême sur ce sujet, sans que la criminalité recule : en fait

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le risque d’homicide est cinq fois plus élevé aux Etats-Unis qu’en France. L’oncle Sam emprisonne 2,2 millions de per-sonnes pour un coût de 26 000 dollars par an et par per-sonne !

(ii) Améliorer l’outil préventif

a. Améliorer les conditions carcérales (rénovation des prisons) ainsi que les conditions d’insertion post-carcérale (retour à l’emploi), pouvant être à l’origine de récidives et radicalisations.

b. Renforcer les moyens de l’aide juridictionnelle ainsi que l’ambition éducative de la justice des mineurs, ainsi que prôné par le budget établi par le Ministère de la Justice pour l’année 2016 - donner les moyens de se défendre, c’est aussi donner les moyens de comprendre.

(iii) Faire de la justice un outil de compétitivité économique

a. Faciliter la résolution extra-judiciaire des conflits en favorisant le recours aux règlements alterna-tifs des litiges, ce qui serait de nature à accélérer le désengorgement des tribunaux. Cependant, la résolution extra-judiciaire dépend du coût du pro-cès et du degré de prévisibilité des décisions de justice : si l’accès au juge n’est pas cher et la dé-cision du juge imprévisible, alors la partie requé-rante (le salarié) se détournera de la médiation. D’où l’importance de renforcer l’accès au juge-ment et l’incitation pour les juges de rendre la ju-risprudence de plus en plus prévisible.

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b. Créer des tribunaux spécialisés en droit des af-faires (entreprises en difficulté, concurrence, droit boursier, etc.), sur le modèle de ceux créés par la Loi Macron, de nature à rassurer les entre-preneurs et investisseurs, notamment internatio-naux. En conséquence, il faut aussi améliorer le niveau de spécialisation des juges qui reste trop généraliste.

c. Évaluer l’opportunité d’étendre la compétence extraterritoriale des juridictions françaises, comme le fait notamment le Department of Jus-tice américain : ainsi près de 25 milliards de dol-lars ont été collectés auprès de sociétés non-amé-ricaines en 2014 (Cf. encadré ci-dessous). Elle serait sans doute complexe à mettre en œuvre en France du fait du jeu de la réglementation euro-péenne et des règles communautaires et internes de compétence en matière de droit international. C'est cependant une idée intéressante sur le plan des principes (et toute source de revenus poten-tiellement significatifs ne devrait pas être négli-gée), mais pas forcement réaliste dans l'état du droit, ni consensuelle.

(iv) Faire de la justice un outil efficient

a. Augmenter le nombre de magistrats et procureurs (11 juges et 2,9 procureurs pour 100.000 habi-tants en France sur la période 2012-2014, contre 25 et 6,5 en Allemagne).

b. Mettre en place des filtres procéduraux afin de diminuer le stock de dossiers et le délai de traite-ment. Il faut notamment laisser la Cour de cassa-tion choisir les décisions sur lesquelles elle sta-tue, ne pas garantir le troisième degré de juridic-

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tion à tous. Accepter moins d’égalité devant la justice au profit d’une meilleure justice qui in fine bénéfice à tous.

c. Externaliser certains services non judiciaires (systèmes informatiques, entretien des tribunaux par exemple), comme cela se fait ailleurs en Eu-rope.

Eclairage : la compétence extraterritoriale américaine

Qu’est-ce que la compétence extraterritoriale ? 

L’extraterritorialité consiste à appliquer les textes US à des entreprises étrangères dans des cas où le lien de rattachement à la juridiction américaine parait pourtant ténu (l’utilisation du dollar dans des opérations incriminées, même si celles-ci ont été réalisées hors du territoire américain, pourra ainsi suffire à activer la compétence juridictionnelle du Department of Justice (DOJ) du fait de la compensation monétaire effectuée par le système bancaire américain). Certains textes américains permettent en outre expressément au DOJ d’exercer sa compétence sur des activités extraterritoriales (lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, lutte contre la corruption, lutte contre l’évasion fiscale, abus de marché, gouvernance d’entreprise, entre autres). Le juge a de plus parfois succombé à la tentation d’appliquer de façon extensive sa compétence en matière extraterritoriale. 

Comment ça marche ? 

Sur le fondement de cette compétence extraterritoriale, le DOJ lance des procédures contre les sociétés étrangères suspectées d’avoir mené des activités illicites au regard du droit américain. L’entreprise concernée finit souvent par

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négocier un accord avec le DOJ aux termes duquel elle accepte de payer une amende contre l’engagement du DOJ d’arrêter les poursuites, dont l’issue pourrait s’avérer encore plus coûteuse.  Le montant de l’amende, négocié avec l’entreprise et qui prend en compte la bonne foi de cette dernière, sa coopération et la gravité des faits reprochés), peut être très élevé, comme le montrent notamment les nombreuses amendes payées par les établissements financiers ces dernières années. En plus, le DOJ peut imposer dans certains cas des sanctions complémentaires, comme l’interdiction de poursuivre certaines activités.  

La lutte contre les financements illicites Des avancées significatives se sont produites dans la lutte contre le financement du terrorisme, le blanchiment et l'éva-sion fiscale. En France le Ministre des Finances a régulière-ment demandé une vigilance renforcée des flux financiers et une coopération accrue dans l’Union européenne et au ni-veau international. Il reste toutefois à traduire ces bonnes in-tentions dans la pratique. Les actions suivantes nous pa-raissent particulièrement importantes :

- Accélérer la transposition en droit national de la 4ème direc-tive européenne sur la lutte anti-blanchiment.

- Améliorer la transparence et pertinence des informations bancaires, en particulier :

a) en demandant aux banques de fournir aux autorités de su-pervision un état détaillé de leurs activités (et donc des risques) pays par pays et une consolidation, incluant les fi-liales spécialisées hors du territoire national.

b) en exigeant des autorités de supervision des contrôles

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stricts accompagnés, le cas échéant, de sanctions sévères dont l'ampleur devrait converger vers celles mises en place par les autorités américaines.

- Instituer des procédures, telles que les DPA (« Deferred Prosecution Agreements ») américains et britanniques qui permettent d'accélérer les poursuites et encourager la coopé-ration avec les autorités de surveillance dans le but de dimi-nuer la criminalité d'entreprise. Nous notons les efforts en-gages dans ce sens dans le cadre du projet de loi Sapin II qui prévoit l'institution d'une « convention judiciaire d'intérêt public » sous autorité judiciaire avec obligation de publicité et la création d'une agence spécialisée dans la criminalité fi-nancière. Pour que ceux ci soient efficaces il faudrait toute-fois que les autorités cessent de se représenter comme les défenseurs des « champions nationaux » et exercent leurs fonctions de surveillance et de contrôle en toute impartialité.

- Encourager la coopération internationale de façon active dans un cadre bilatéral (par exemple par des poursuites pa-rallèles à l'encontre des contrevenants internationaux) ainsi que dans un cadre multilatéral en jouant un rôle actif au sein d'organismes comme le Groupe d’action financière (GAFI), l'OCDE, Europol et EuroJust. 

Le processus législatifL’adaptation du droit à l’innovation économique, technologique et sociale suppose une capacité du législateur à réagir de façon rapide, tout en prenant en compte la complexité des situations, tant du fait de leur ancrage dans un contexte international qu’en raison des circonstances sociales et du droit existant, sans pour autant submerger le justiciable sous une inflation normative coûteuse. « Mieux légiférer » suppose donc de combiner rapidité et

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qualité dans l’élaboration de la norme, et d’en maitriser la quantité. Cela passe par des lois moins bavardes. Comme le disait déjà Mendès France, il faut des « lois brèves, simples, dépouillées, en un mot des lois de principe ».

(i) Rapidité

a. Pour certains sujets techniques et complexes, dé-léguer aux autorités administratives indépen-dantes compétentes (ACPR, AMF, etc.) le pou-voir d’élaborer des normes d’application sur la base de textes de compromis politiques, sur le modèle du Processus Lamfalussy suivi dans l’Union européenne.

b. Pour certains sujets techniques et urgents, légifé-rer par voie d’ordonnances sur la base d’un rap-port remis par un organisme de « contrôle de qualité » de la norme (voir ci-dessous), dans le cadre des contrôles procéduraux de l’article 38 de la Constitution ou de l’article 47 pour les projets de loi de finances.

Une telle approche nécessitera un grand capital politique qui dépendra beaucoup de l’adéquation du programme du candidat et du programme de gouvernement du président élu.

Historiquement, l’intérêt du recours aux ordon-nances et aux décrets n’est pas seulement dans la rapidité de mise en place d’un programme poli-tique : pour le général de Gaulle, ceux-ci s’adaptent aux impératifs du moment : « la poli-tique, c’est la réalité ! La réalité, c’est tous les jours qu’elle change. »

(ii) Qualité

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La recherche de rapidité d’adaptation de la ré-ponse normative à l’évolution sociétale ne doit pas pour autant se faire au détriment de la qualité de la norme. Il s’agit pour cela de mettre en place certains mécanismes garantissant une élaboration normative de qualité.

a. Étendre la prescription constitutionnelle de réali-sation d’études d’impact27, actuellement appli-cable à certains projets de lois transmis par le gouvernement, (i) aux propositions de lois élabo-rés par le parlement, (ii) aux projets de lois trans-mis par le gouvernement dans certains domaines pour l’instant exclus du champ de l’obligation (projets de loi de finances, de loi de financement de la sécurité sociale et de loi de programmation, en particulier), (iii) aux projets de décrets et or-donnances établis par le gouvernement (pour-suivre l’effort de « gel de la règlementation »), et (iv) aux projets de normes élaborés par les autori-tés administratives indépendantes. Dans tous les cas, l’étude d’impact doit s’appliquer plus rigou-reusement qu’aujourd’hui et le plus tôt possible – pour les projets de lois, au moment de leur dépôt.

b. Améliorer la qualité des études d’impact, par (i) l’amélioration de la formation des hauts fonction-naires à l’analyse coûts-avantages des politiques publiques, (ii) l’association à la réflexion d’or-ganes d’évaluation des politiques publiques et d’experts issus de la société civile (y compris par l’externalisation de certaines études), et (iii) l’ex-

27 Loi organique du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution

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ploitation de données statistiques objectives ré-coltées dans le cadre du Big data.

c. Renforcer les moyens de « contrôle de la quali-té » des normes, (i) en réévaluant les moyens d’actions du Secrétariat général du Gouverne-ment dans son rôle d’assistance au Gouverne-ment pour l’élaboration des textes réglementaires (voir ainsi le rôle joué par l’Office of Information and Regulatory Affairs auprès de la Maison Blanche), et (ii) en renforçant le rôle du Conseil d’État en tant qu’organisme indépendant de contrôle de qualité des études d’impact et des projets de textes législatifs et réglementaires (voir ainsi le rôle joué par le Regulatory Scrutiny Board auprès de la Commission européenne).

(iii) Quantité

a. Mettre un frein à « l’inflation normative », en tra-vaillant à la pérennité des normes, fondée sur la qualité de leur élaboration, ainsi qu’à leur simpli-fication pour réduire les coûts de mise en confor-mité.

b. Continuer l’effort de « gel de règlementation », en n’adoptant un texte réglementaire nouveau que s’il s’accompagne de l’abrogation ou de la simplification d’un texte existant28 : tout coût ré-glementaire additionnel doit être systématique-ment compensé par la diminution des coûts exis-tants.

28 Circulaire du 17 juillet 2013 relative à la mise en œuvre du gel de la réglementation (Légifrance)

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Le fonctionnement des institutionsIl nous paraît clair qu’il faut soit revenir à la pratique originelle de la Vème République, avec mandats non-concomitants du président et de l’Assemblée nationale, soit arriver à une vraie présidentialisation du régime avec suppression du droit de censure de l’Assemblée, du droit de dissolution du président, et l’introduction d’un droit de veto du président sur les nouvelles lois.

Le passage au quinquennat a posé avec acuité le problème de l’équilibre des pouvoirs entre le président de la République et le parlement. En raison de la concordance des mandats présidentiels et législatifs, le Président nouvellement élu est quasiment assuré d’une majorité à l’Assemblée Nationale. Le déséquilibre politique provient alors du fait que le Président est à la fois chef de l’exécutif, doté du pouvoir de dissolution, et chef d’une majorité qui lui doit son élection.

Le Premier ministre n’a plus de légitimité politique forte et l’article 20 de la constitution devient lettre morte. Comme le gouvernement est dirigé de fait par le Président, la censure du gouvernement n’a plus vraiment de sens, sauf à remettre en question la séparation des pouvoirs. Si le droit de censure disparaît, en contrepartie, le droit de dissolution doit cesser d’exister, ainsi que l’article 49.3.

Dans cette logique, le poste de Premier ministre est supprimé et pourrait être remplacé par un vice-président, soit nommé par le Président, soit élu avec le Président sur le modèle américain. S’il est élu, on pourrait imaginer qu’il puisse terminer le mandat du Président en cas d’empêchement de celui-ci ; s’il est nommé, il conviendrait qu’il ne puisse assurer qu’un intérim, sur le modèle de celui exercé par le Président du Sénat actuellement, dans la mesure où il serait dépourvu d’une légitimité politique forte.

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En outre, pour prévenir les risques de blocage de l’action publique, il semble important de donner au Président un droit de veto qui lui assure un vrai pouvoir de négociation avec le parlement. Enfin, pour parfaire la séparation des pouvoirs, on pourrait instaurer un renouvellement du parlement par moitié. Il est clair que la logique déroulée ci-dessus conduirait à un vrai bouleversement des institutions.

Une réforme minimale serait d’empêcher la concordance des mandats présidentiels et législatifs (par exemple avec une législation de quatre ans et un mandat présidentiel de cinq ans) : dans ce cas on reviendrait à un fonctionnement équilibré de la constitution de la Vème République. Dans le même esprit, on pourrait aussi imaginer de simplement instaurer un renouvellement par moitié de l’Assemblée Nationale.

La démocratie participative est-elle possible ?Même dans les régimes où la représentativité est minimale, voire inexistante, l’opinion publique a toujours trouvé le moyen de se faire entendre de ses gouvernants, et en retour ces derniers ont souvent cherché à la manipuler. Saint-Simon a très bien documenté comment sous l’Ancien Régime, le jeu des cabales permettait à la doxa d’influencer le monarque.

Depuis au moins Aristote, il est admis que la démagogie pose des risques pour la démocratie, et Machiavel, ce grand anthropologue de la vie politique, a senti que « l’imaginaire des sujets constitue la dimension évanescente dans laquelle est mise constamment à l’épreuve la solidité du processus de construction étatique », comme le dit si bien Sandro Landi29.

29 (Landi, Zarka, & Ion, 2015)

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Aujourd’hui, la désaffection des peuples de nombreuses démocraties pour le fonctionnement de leurs institutions a poussé leurs gouvernements à faire un recours plus large au référendum : d’après The Economist30, le nombre de référendums en Europe a triplé depuis les années 70. Gouverner par référendum peut conduire à des incohérences : ainsi, le résultat en Californie est souvent d’engager de nouvelles dépenses et dans le même temps de réduire les impôts. Même lorsque des minima de participation sont imposés (50% en Italie), le référendum reste dangereux, et l’hebdomadaire anglais rappelle l’avertissement de James Madison : les démocraties où les citoyens peuvent voter directement les lois risquent d’être détruites par le jeu des factions.

Même si le référendum est plus utilisé, les opinions publiques semblent toujours aussi insatisfaites de leurs gouvernements. Comme le disait déjà Rousseau : « Il y a souvent bien de la différence entre la volonté de tous et la volonté générale ; celle-ci ne regarde qu'à l'intérêt commun ; l'autre regarde à l'intérêt privé, et n'est qu'une somme de volontés particulières ; mais ôtez de ces mêmes volontés les plus et les moins qui s'entre-détruisent, reste pour somme des différences la volonté générale. »31 Il n’est donc pas étonnant que dans le fracas incessant du jeu des intérêts particuliers, le populisme prospère et l’intérêt général recule.

Dans un livre sur le référendum en Suisse, François Cherix32 met en garde : « la courbe des gains populistes colle à celle du recours croissant aux droits populaires. » Et le référendum démobilise les élus. Les réseaux sociaux « accélérateurs de particules citoyennes » peuvent 30 (The Economist, 21 mai 2016)31 (Rousseau, 1964)32 (Cherix, 2016)

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également participer à la démocratie participative mais peuvent aussi être facilement dévoyés.

Le véritable enjeu n'est pas de demander l'avis des citoyens en toutes occasions, mais plutôt d'attirer de nouvelles exper-tises dans le travail gouvernemental. C'est la discussion lan-cée par Beth Simone Noveck de NYU33 : elle souligne que nos institutions sont l'héritage d'une époque (principalement les XIXème et XXème siècles) où il était suffisant de recruter quelques brillants hauts fonctionnaires pour prendre des dé-cisions et créer de nouveaux règlements au sein d'institutions centralisées. Grace aux technologies modernes, il devient possible de puiser des informations parmi une multitude de spécialistes en dehors du gouvernement et de s’éloigner du modèle pyramidal traditionnel, qui faisait dire, par exemple aux sujets de Louis XIII : « vous estes, Sire, le seul esprit qui meut, agit, et anime ce que nous avons d’authorité »34. Or aujourd'hui, les gouvernements sont surtout assaillis par les lobbyistes mais ne savent pas identifier l'expertise ci-toyenne qui servirait bien mieux l'intérêt général.

L'approche qui consiste à créer des portails où les citoyens peuvent faire passer des suggestions, comme l'a fait l'admi-nistration Obama avec le site We the People, semble assez limitée. Ce sont des boites aux lettres où le public poste des critiques et des pétitions, sans fournir d'études et sans témoi-gner d'une expertise sur les moyens de régler les problèmes.

Faire travailler le gouvernement dans davantage de transpa-rence, avec un plus grand nombre d'experts indépendants et hors des lobbys (c’est à dire bien au-delà du format tradi-tionnel des commissions), donc créer une véritable participa-tion interdisciplinaire du peuple, en facilitant l'ouverture des

33 (Noveck, 2015)34 Harangue du premier Président du Parlement de Dijon à Louis XIII, cité par (Cornette, 2000).

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données publiques et le « crowdsourcing », voilà des moyens d'améliorer le processus de décision qui n'ont rien à voir avec le référendum permanent. Et il important que suf-fisamment de recherche soit initiée pour mesurer l'efficacité de ces nouvelles pratiques. Or avons les outils pour ces nou-velles pratiques ? L’intelligence collective est certes un do-maine passionnant et prometteur de recherche, mais il faut bien admettre que ses retombées concrètes sont aujourd’hui minimales.

On nous pardonnera par conséquent de préférer, dans l’état actuel des choses, la démocratie représentative, mieux à même de représenter l’intérêt général face au lobbying. Comme le disait pertinemment Michel Rocard, « sans le doute, une démocratie ne peut fonctionner. L’éthique, la générosité, la noblesse, l’intégrité n’ont pas leur place dans un système limité à la transmission de faits brutaux. Je ne crois guère au baratin de la restauration démocratique par Internet. » 35

Gouvernance moderne

Analyse du contexteIl n’est pas exagéré d’affirmer que nous vivons un changement de paradigme, plus qu’une simple crise, et qu’il s’accompagne d’inquiétudes multiples et de désarroi. Notre époque requiert des mutations profondes au niveau sociétal comme au niveau individuel. Les politiques ont un rôle de premier plan à jouer.

Ce changement appelle une métamorphose de nos repères, de nos représentations et de notre approche des problèmes actuels qui sont tout à la fois complexes et fondamentaux.

35 Interview à l’hebdomadaire Le Point, No 228, 23 juin 2016

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Le rôle croissant que joue l’internet dans nos vies, la digitalisation galopante des métiers et des entreprises ainsi que la globalisation accélérée de l’économie redéfinissent les règles du jeu pour les politiques et l’exercice de la démocratie.

Inscrite historiquement dans des frontières hermétiques, avec des institutions et structures hiérarchiques et une économie fortement influencée par l’Etat, la société française est appelée aujourd’hui à transiter vers une société transnationale, participative, caractérisée par la circulation instantanée de l’information et par un niveau inédit d’interdépendance économique et politique à l’échelle planétaire. L’ensemble de ces facteurs bousculent la société et contribuent à une volatilité et une complexité accrues. Nos modèles de planification, d’organisation et de gouvernance doivent être repensés en profondeur.

Ce constat peut être frustrant pour le politique qui se dit qu’avec une économie en berne, un chômage endémique et de graves problèmes de sécurité, il y a mieux à faire que de philosopher. Mais rien ne serait pire que de continuer à vivre dans l’illusion d’un monde dépassé.

Les fondements mêmes de notre manière de percevoir, de penser, de juger et d'agir en fonction de notre vision particulière de la réalité sont bouleversés. Au fil des découvertes scientifiques du XXème siècle, nous avons accompli d’énormes progrès. Mais plus nous connaissons notre univers, plus il devient mystérieux. « Ce que nous avons gagné, c’est une ignorance qui se connaît comme ignorance, alors qu’on était dans une ignorance qui s’ignorait comme ignorance» écrit Edgar Morin.

Face à cette ignorance qui ne s’ignore plus mais qui inquiète et déstabilise en proportion de l’ampleur des changements en cours, il faut éviter les idées chimériques et dangereuses

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de rupture totale (par exemple, on observe une véritable résurgence de l’obscurantisme aux Etats-Unis) ou celles qui prônent le retour à un passé idéalisé (un Âge d’or à retrouver). Comme l’écrit Edgar Morin, l’homme et la société doivent se métamorphoser. C’est la responsabilité de chacun, et, en particulier, celle des leaders politiques, que de soutenir cette métamorphose, aussi radicale et inconfortable soit-elle, en s’appuyant d’une part sur les connaissances du passé et une analyse rigoureuse de l’histoire, et d’autre part en s’ouvrant sur le futur avec une nouvelle relation au risque et à l’inconnu, constitutive sur le plan du comportement et du processus de prise de décision.

Toute décision politique, économique, sociale ou commerciale comporte un pari, une incertitude. Ce que Morin qualifie d’« Ecologie de l’action » signifie que l’action échappe à son décideur dès lors qu’elle entre dans un jeu d’interactions sociales, politiques et autres. Aujourd’hui, la circulation instantanée de l’information et les réseaux sociaux amplifient à l’infini ces mécanismes. La responsabilité du pouvoir exécutif est donc d’autant plus grande et plus fragile. L’exercice du pouvoir exige une grande rigueur, une sincérité, une nouvelle prise en compte des dynamiques et des enjeux.

Pourtant l’action des gouvernements n’obéit pas à des règles de transparence, d’exercice de la responsabilité, de réactivité ou d’écoute des citoyens clairement établies. Les modes de gouvernement démocratique doivent évoluer ainsi que notre façon de penser notre place dans le monde et au sein du corps social. Comme le disait Tocqueville, il faut « adapter son gouvernement aux temps et aux lieux ; le modifier suivant les circonstances et les hommes : tel est le premier des devoirs imposé de nos jours à ceux qui dirigent la société. »

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Adapter la gouvernance « aux temps et aux lieux »« Nous sommes amenés à chercher une pensée plus ouverte, globale et en même temps complexe. Nous devons éviter ce qu’on appelle la rationalisation, c’est à dire des systèmes logiques, mais qui n’ont aucune base, aucun fondement. Nous devons éviter la dogmatisation, c’est à dire le durcissement de nos idées, le refus de les confronter à l’expérience. »

Edgar Morin

Le gouvernement démocratique doit changer son mode opératoire pour modéliser de nouveaux modes sociaux d’interaction miroirs d’un ordre nouveau, celui d’une société où l’accès à la connaissance et les réseaux ouverts redéfinissent les liens entre citoyens ; où autonomie et interdépendance soient intimement liées au cœur du dispositif social ; où le désarroi face à l’inconnu - dorénavant accepté comme inévitable et inséparable de l’existence - donne accès à une nouvelle conscience si l’on sait s’ouvrir à une perception plus intuitive de la réalité. Ils pourront ainsi d’une part libérer leur pensée et leur action des attentes caduques et inconscientes des citoyens et d’autre part inspirer et démontrer aux français les nouveaux modes d’organisation sociale.

L’enjeu pour l’exécutif est de parvenir à développer une nouvelle pratique, nécessairement empirique, qui lui permette de reconnaître et d’expliquer au peuple l’évolution de leurs objectifs de politique publique, en les inscrivant profondément dans le temps.

Le gouvernement se pense comme le contrôleur de l’information alors qu’il doit glisser vers le partage de

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l’information, la collaboration internationale, intergouvernementale et une forme nouvelle de pensée et de prise de décision individuelle et de groupe pour aborder la complexité et l’inconnu avec authenticité et intégrité. Nous sommes devant deux logiques diamétralement opposées. D’où la difficulté de penser l’Europe, l’influence, l’ouverture, la transparence, l’accessibilité, la société de l’information, la société de la culture.

Tout se passe comme si les forces de résistance au changement se mettaient en ordre de bataille, prolongeant ainsi une époque d’incertitude et d’inquiétude (économique, politique, sociale) dans laquelle nous sommes pourtant plongés depuis 30 ans déjà ...

Les partis politiques ne répondent pas aux attentes des citoyens car leur logique reste interne, centrée sur la relation au pouvoir, le maintien aux postes et le cumul des mandats (en nombre et en durée). Les partis semblent sourds et leurs dirigeants aveugles, coupés du quotidien des citoyens. A la fois hors sol et hors temps, ils semblent figés dans une époque révolue, où les croyances et les objectifs sont largement dépassés et jamais fondamentalement débattus, comme du reste le monde de la presse et des médias.

Or nous avons besoin d’une transition entre la société postmoderne et ce que l’on appelle le « trans-modernisme », qui permette l’arrivée aux commandes d’une nouvelle génération : des candidats et futurs dirigeants de parcours hors cadre classique du contrôle, des idées préconçues et de préjugés d’autant plus tenaces qu’ils s’ignorent comme tels. Ce renouvellement et cette transition n’est pas une question de rajeunissement d’âge mais de nouvelles formes de penser et d’agir. Des individus dont la motivation première puise dans le besoin (intérieur et sincère) de mettre en œuvre le changement ; des témoins qui choisissent de passer de

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l’impuissance du spectateur au rôle actif de l’acteur. Cette transition est retardée par le vieux logiciel patriarcal des partis politiques qui ne leur permet pas de détecter ce nouveau type de candidats. Se pose la fameuse question : Qui réforme les réformateurs ?

Concevoir le « trans-modernisme »36

L’humanité fait l’expérience d’un changement de civilisation rapide et profond. La rationalité des temps modernes, les valeurs patriarcales et le capitalisme industriel ne sont plus capables d’apporter une réponse satisfaisante à la question de notre survie collective et aux enjeux environnementaux, sociaux et démographiques de notre début de siècle.

Le paradigme prémoderne se caractérise par une structure pyramidale et patriarcale où Dieu est au sommet. Le clergé est le seul intermédiaire. L’homme a une vision du cosmos poétique et enchantée. La nature est sacrée. C’est une struc-ture faite pour être stable et donc intolérante.

36 Nous sommes inspirés des travaux de Marc Luyckx Ghisi, ancien conseiller de Jacques Delors : (Ghisi, 2010)

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Source : (Ghisi, 2010)

Le paradigme moderne conserve une structure verticale et patriarcale mais Dieu est remplacé par la déesse Raison. Les prêtres sont remplacés par des experts, technocrates, scientifiques qui deviennent les intermédiaires incontournables. La science avec son approche analytique perd la vision globale et le cosmos devient un objet. Il perd donc son sens sacré. La désacralisation se retrouve partout avec comme conséquence une peur de la mort liée au refus d’une vie après celle-ci. Le monde est désenchanté. Cette structure, comme la précédente est intolérante au changement.

Les penseurs postmodernes, et en particulier Jacques Derri-da, ont déconstruit la modernité durant les 30 dernières an-nées. La représentation du paradigme « trans-moderne » de Marc Luyckx Ghisi « ne ressemble plus en rien à celles qui traduisaient les paradigmes prémoderne et moderne. Plus de pyramide. Le centre du dessin est empli de lumière : la vérité existe. Mais le centre est vide en même temps car per-

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sonne ne peut posséder la vérité, personne ne la domine. En revanche, chacun est appelé à cheminer vers elle en allant vers le centre. Faire le tour de l'ellipse, c'est-à-dire se convertir d'une religion à l'autre n'est pas tellement intéres-sant. Ce qui l'est, c'est de s'approcher du centre. » Plus on va vers le centre, plus on s'approche de la vérité, plus on chemine vers l’inconnu, vers le mystère existentiel, moins on peut la définir, moins on a l'impression de pouvoir la pos-séder, moins on est dans le dogme. On s’ouvre à une exis-tence créative, portée par l’élan vital et libéré de l’emprise du temps et du mental séparatiste.

Ce nouveau paradigme « trans-moderne » propose une so-ciété démocratique, post-patriarcale et tolérante. La quête existentielle est présente dans une démarche de transforma-tion et de recherche d’équilibre entre le corps, l’âme et l’es-prit. L’humain accepte le mystère de sa présence au sein de la nature, qui de ce fait reprend sa place. La science se dé-cloisonne, devient pluridisciplinaire et propose une nouvelle approche basée sur une vision plus globale et holistique. Il n’y a plus d’experts et de technocrates mais une société de la connaissance où les réseaux permettent une diffusion et un partage de l’information. Un nouveau lien permet de rénover le tandem quête existentielle et politique.

Entre ces différents paradigmes, il y a des phases plus ou moins longues et plus ou moins chaotiques. Un changement de paradigme est par nature complexe. Pour Edgar Morin, la transition du paradigme postmoderne au trans-modernisme appelle « une pensée capable d’abandonner une rationalité fermée, incapable de saisir ce qui échappe à la logique clas-sique, incapable de comprendre ce qui l’excède, pour nous vouer à une rationalité ouverte, connaissant ses limites et consciente de l’irrationalisable [sic]. En parallèle, cette pensée doit rester vigilante et sans cesse lutter pour ne pas croire aux illusions qui vont prendre la solidité d’une

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croyance mythologique. »37

Méthodes concrètesDes méthodologies originales ont été élaborées pour per-mettre ce nouvel exercice du pouvoir ouvert et sensible, effi-cace et innovant. Comparable par des biens des aspects au processus de dialogue du physicien David Bohm (cf. enca-dré ci-dessous), ces méthodologies ont été conçues pour des individus comme pour des groupes par des sociétés de conseil ou des chercheurs. Des dirigeants d’entreprises mon-diales et d’organisations non gouvernementales, des scienti-fiques ainsi que des étudiants MBA en ont fait l’expérience à travers l’Asie, les Amériques, l’Afrique, le Moyen-Orient et l’Europe. Ils ont pu en mesurer directement l’impact ex-ceptionnel sur les résultats en terme d’efficacité, de produc-tivité, d’adaptabilité, de créativité et de solidarité.

A l’instar de formations suivies par des dirigeants d’organi-sations commerciales ou non (entreprises du CAC 40 ou fondations caritatives), nous recommandons une démarche progressive qui part du sommet de la pyramide car ce type de changement doit être insufflé par le haut.

Le travail d’accompagnement individuel du Président ou candidat s’effectuera sur une période de deux à trois mois. Le processus débute avec une reconnaissance de l’aspect ca-duque des représentations traditionnelles, le partage et l’ana-lyse de benchmark et l’apprentissage de nouveaux modes de prise de décision individuelle et de groupe. C’est le passage de la pensée stratégique à la pensée complexe, qui doit né-cessairement faire place à l’intuition, (autrement dit, pour simplifier, le passage de la démarche algorithmique du joueur d’échec à celle heuristique du joueur de Go). Une fois ces nouvelles bases en place, on peut aborder un travail si-

37 (Morin, 2015)

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milaire en équipe. Les nouveaux modes de collaboration au sein du gouvernement doivent refléter le nouvel ordre du monde : plus interdépendant et inclusif, plus authentique et plus lisible, plus empathique et intuitif.

Ce travail de groupe repose sur la découverte par l’expérience et la pratique de nouveaux modes de collaboration où la délégation est poussée au maximum et l’information circule de la façon la plus efficace possible comme nous le verrons dans le chapitre suivant. Dans le cas d’un changement de paradigme, la transformation individuelle et celle du groupe sont nécessairement empiriques et heuristiques. Le changement est alors possible et accéléré car avec l’acceptation de la complexité des situations à gérer et de l’impossible contrôle des résultats de l’action, la pensée se libère des anciens schémas et s’ouvre à de nouvelles possibilités. C’est l’expérience de démystification (par l’intelligence artificielle) qu’a eue l’un des grand maîtres de Go en observant l’ordinateur nord-américain AlphaGo remporter la partie contre le sud-coréen, Lee Sedol, deuxième meilleur joueur de Go au monde. Il ne s’agissait pas d’une domination de l’homme par la machine mais d’une augmentation possible du cerveau humain grâce à la machine, dont l’intuition lui est apparue comme d’une autre nature que celle de l’homme. De même, il ne s’agit pas de penser notre ordre ancien et la pensée qui la soutient comme inférieure mais bien plus comme une pensée qui peut s’enrichir de l’ordre nouveau issu de la globalisation du monde, des nouvelles technologies et des mises en relation inédites que celles-ci permettent, et instruire le futur de nos expériences passées. L’objectif de ces groupes de travail consiste à permettre ce changement de perspective impératif et l’émergence de nouvelles compétences devenues nécessaires pour comprendre et naviguer les mutations actuelles.

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Eclairage : la méthode de David Bohm38

« Comme il est dit dans l'introduction, tout le monde s'attendait au début du week-end à une série d'exposés et de discussions informatives où l'accent serait mis sur le contenu. Il s'est avéré peu à peu qu'il se passait en fait quelque chose de plus important – la naissance d'un véritable processus de dialogue, une libre circulation de sens entre les participants. Au début, les gens exprimaient des positions bien arrêtées, qu'ils avaient tendance à défendre, mais plus tard, il est apparu clairement que maintenir ce sentiment d'amitié dans le groupe était plus important que de défendre une position quelconque. Cette amitié a une qualité impersonnelle, dans ce sens qu'elle ne dépend pas du fait que les participants aient entre eux une relation personnelle très proche. Ainsi s'établit peu à peu un nouvel esprit basé sur le développement d'une signification commune que le processus de dialogue construit tout en la transformant constamment. Les gens ne sont plus à priori en opposition, on ne peut pas dire non plus qu'ils soient en interaction mais plutôt qu’ils participent à cette mise en commun d'un sens qui peut évoluer et se transformer constamment. Et dans ce processus d'évolution, le groupe n'a pas de but préétabli, bien qu'à tout moment il puisse en apparaître un qui reste libre de changer ultérieurement. Le groupe s'engage alors, dans une relation dynamique nouvelle d'où personne n'est exclu, ni aucun contenu particulier. Au point où nous en sommes, nous n'avons fait que commencer à explorer les possibilités du dialogue au sens où nous l'entendons ici ; mais en continuant dans cette direction, nous nous donnerions probablement la possibilité de transformer non seulement les relations entre les

38 (Bohm, 1985)

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hommes, mais aussi, la nature même de la conscience particulière qui préside à la naissance de ces relations. »

Le passage du contrôle à l’influence – le « président jardinier »Dans un livre récent39, le général américain Stanley McChrystal, crédité de succès importants en Iraq et en Afghanistan en raison notamment d’une réorganisation efficace des forces spéciales américaines, dresse le portrait particulièrement convaincant du dirigeant moderne, qu’il agisse dans le secteur privé ou public. C’est en particulier la complexité du monde moderne et son manque de prévisibilité, qui doivent conduire à remettre en question nos modes de gouvernance et les limites d’une planification de type « top-down ».

Il existe pourtant des exemples probants dans le passé, notamment pour de grands programmes scientifiques comme le projet Apollo de la NASA : l’enjeu pour remporter le pari du président Kennedy en 1962 d’envoyer des hommes sur la Lune d’ici la fin de la décennie a consisté à surmonter le manque de collaboration entre différentes agences : « dans un domaine caractérisé par l’interdépendance et l’aléa, la compréhension du contexte est clé ; quelques soient les bénéfices de travailler en vases clos, ils sont dominés par le coût des échecs de liaison des projets ».

L’échange constant d’informations est donc essentiel au succès commun d’entités multiples, ce qui s’oppose au principe habituel de secret. Le triomphe du projet Apollo contraste cruellement avec les désastreux résultats du projet

39 (McChrystal, 2015)

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Europa où les problèmes de compatibilité entre les différentes parties mécaniques réalisées par des pays différents se sont révélés insurmontables. La course à la réduction des coûts à tout prix et d’une recherche d’efficacité s’apparentant davantage à une « sur-simplification » causera ensuite des problèmes du côté américain, dont le désastre de la navette spatiale Challenger en 1986 et de nouveaux problèmes de coordination entre systèmes utilisant des unités de mesure contradictoires...

Pour le général McChrystal, la clé du succès de la coordination d’organisations complexes réside dans l’émergence d’une « conscience partagée » (« shared consciousness »), où toutes les parties du système ont une compréhension globale qui ne peut être obtenue que par une transparence accrue, mais aussi la construction de rapports de confiance. Ces ingrédients ont cruellement manqué aux différentes agences de services secrets américaines lors des attentats du 11 Septembre : beaucoup d’informations étaient disponibles, mais elles ont été insuffisamment partagées et personne n’a pu obtenir de vision complète des préparatifs des groupes terroristes.

Ce nouveau type de gouvernance conduit à un profond changement de culture de toute l’organisation concernée. Le rôle de leader se transforme : à l’ère du « Big Data », il ne peut plus prétendre à l’omniscience, même si les outils technologiques sont devenus plus puissants. Le leader « héroïque » contrôlant et micro-manageant en temps réel de multiples départements dans toutes les parties du monde doit laisser la place à un humble « jardinier » à l’écoute des équilibres changeants de l’organisme vivant que représente toute organisation humaine. Son rôle est donc un rôle d’influence par l’exemplarité, cultivant son organisation, améliorant ses structures, ses règlements et sa culture pour permettre aux structures subordonnées de fonctionner dans

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une « autonomie intelligente ». Comme dans le jardin, la tâche du leader moderne n’est pas simplement de planter et de récolter les fruits de son travail, il lui faut constamment tailler et reformer dans un équilibre fragile : il faut moins diriger et davantage encadrer, se concentrer sur les conditions du succès de l’écosystème où les entités subordonnées opèrent, adopter une approche « Eyes-On, Hands-Off » pour déléguer et décentraliser, mais seulement lorsque les conditions de compréhension commune sont atteintes et l’individu respecté, permettant ainsi à chacun d’assumer pleinement et en confiance la responsabilité de son autonomie.

Structures administratives et électoralesNous n’avons plus besoin de 577 députés et 348 sénateurs. Si l’on s’inspire de la pratique de grandes démocraties dont les structures et fonctionnements parlementaires ne sont pas obérés par le poids de traditions désuètes, on conclut que la démocratie en France pourrait fonctionner plus efficacement avec seulement une centaine de sénateurs et 200 députés. La carte administrative de notre pays pourrait plus facilement être simplifiée, les débats seraient sans doute de meilleure qualité et surtout on pourrait envisager un plus grand renou-vellement du personnel politique. Nous proposons les règles suivantes :

a. Aucun mandat électif de quelque nature qu’il soit ne peut être renouvelé plus d’une fois de façon consécutive au sein d’une même assemblée.

b. Aucun mandat électif ne peut être cumulé avec un autre mandat électif ou avec une participation au gouvernement.

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c. L’élection d’un membre de la fonction publique à un mandat public quel qu’il soit doit entrainer la suspension immédiate de l’appartenance à la fonction publique et un gel du calcul de l’ancienneté.

L’équilibre de la relation gouvernement - expertsQuel doit être la relation entre l’expertise et la politique ? La Doxa actuelle est que l’homme ou la femme politique doit l’emporter sur l’expert. Or, ce principe est extrêmement contestable à partir du moment le cycle politique, du fait de l’alternance, est limité à 5 ans. Toutes les politiques publiques dont le cycle de vie est supérieure à 5 ans peuvent-elles être légitimement pilotées par du personnel politique dont l’horizon temporel est beaucoup plus court ? Il faut redonner ses lettres de noblesse à l’expertise, qui permet de se situer sur le long terme. Or la pratique actuelle conduit, hélas, à anéantir la capacité d’expertise en France. La soumission de l’administration politique est caricaturale. Personne n’en profite. L’administration, pour toute décision, se subordonne pour demander le blanc-seing d’un cabinet ministériel. Et le politique, de son côté, ne peut faire passer aucune réforme sérieuse, dans la mesure où il est noyé sous des arbitrages quotidiens de très petits niveaux. Il faut donc revoir le principe de subsidiarité au sein même de l’administration d’État. Au ministre, et à son cabinet, devrait appartenir à toutes les décisions de court terme. Il en va ainsi typiquement en matière budgétaire celui-ci étant annualisé. En revanche, les sujets de long terme ne doivent pas être abandonnés à une majorité du moment. Les gouvernements ne devraient pas chercher à interférer dans ces sujets sans respecter les principes méthodologiques et éthiques rigoureux qui n’existent que partiellement : indépendance des magistrats et notamment du conseil d’État, et de la Cour

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des Comptes.

L’administration d’État en France depuis les années 1980 est, hélas, pléthorique. Il n’y a objectivement pas assez de travail pour tous les hauts fonctionnaires qui sont encore en poste. Il est donc impératif si l’on recentre l’État sur ses missions, d’adapter ses effectifs aux missions retenues. En contrepartie, il est impératif que l’administration soit mieux formée à travailler sur le long terme et acquiert une indépendance par rapport aux politiques. Cela suppose de revoir un certain nombre de règles de gouvernance au sein de l’administration (limiter l’influence sur les possibilités de carrière des participations aux cabinets ministériels et le recrutement des apparatchiks des partis politiques, restaurer la voie de recrutement par concours historiquement prévalant en France, ne pas céder aux mirages de nomination politiques externes d’agents mal formés qui ne contribuent pas à élever le niveau d’action de l’administration). Le système de formation efficace des fonctionnaires et hauts fonctionnaires, qui fait partie de la tradition française, ne doit pas être abandonné. Il ne s’agit donc pas de limiter l’influence de l’ENA : il s’agit au contraire de l’augmenter et de la soustraire aux influences du politique. Pour renforcer l’ENA, et lui donner plus de légitimité, il faudrait la transformer en une grande université de l’action publique, qui regrouperait une majorité des 80 écoles de service public ministériel qui prolifèrent en France et qui aboutissent à une balkanisation des prés carrés ministériels ou même infra ministériels. Disposer d’une administration moins nombreuse, avec davantage de pouvoir dans des domaines plus limités, et bien mieux formée : c’est un défi que les autorités publiques modernes doivent relever sans démagogie.

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Le pilotage des finances publiquesDevant l’explosion de la dette et la difficulté récurrente d’équilibrer les budgets, un pilotage plus rigoureux des finances publiques est plus que jamais nécessaire et cela passe par la création d’outils nouveaux.

Même le Trésor reconnait manquer d’instruments efficaces40 et la Cour des comptes comme la Commission européenne critiquent régulièrement le manque de transparence de la prévision et de l’exécution budgétaires.

Eclairage : la manie des déficits

Exemple du déficit de la Sécurité sociale, i.e. du Régime général et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV), en milliards d’euros :

40 Dixit un ancien Directeur du Trésor

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Source : Loi de financement de la Sécurité sociale41

En principe, et au plan juridique, on ne fait pas l’impasse sur l’équilibre structurel. Cet objectif est désormais inscrit dans la Constitution et décliné dans la loi organique42, en 41 LFSS 2016 et précédentes42 « Chapitre Ier : Dispositions relatives à la programmation des finances publiquesArticle 1 Dans le respect de l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques prévu à l'article 34 de la Constitution, la loi de programmation des finances publiques fixe l'objectif à moyen terme des administrations publiques mentionné à l'article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire, signé le 2 mars 2012, à Bruxelles.Elle détermine, en vue de la réalisation de cet objectif à moyen terme et conformément aux stipulations du traité précité, les trajectoires des

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cohérence avec le Traité européen. Cette orientation contra-cyclique doit permettre de dégager des surplus dans les périodes plus favorables du cycle économique. En pratique nous en sommes loin.

Nos propositions :

a. Une marge de sécurité minimale d’un point de PIB, soit de l’ordre de 20 milliards d’euros, sera établie dans l’élaboration des budgets futurs des pouvoirs publics (Etat, collectivités locales et comptes so-ciaux). Notons que si on voulait respecter les critères de Maastricht avec une certitude de 95%, il faudrait viser un budget à l’équilibre chaque année, puisque le 5e centile est très proche du niveau de 3% prescrit par le traité de Maastricht43. A contrario, en votant un budget avec un déficit de 3%, on est quasiment cer-tain que le déficit réel sera en dehors des critères de Maastricht.

b. Pour retrouver l’esprit de la « Règle d’or », en cas de dépassement du niveau de la dette au-dessus d’un

soldes structurels et effectifs annuels successifs des comptes des admi-nistrations publiques au sens de la comptabilité nationale, avec l'indica-tion des calculs permettant le passage des uns aux autres, ainsi que l'évo-lution de la dette publique. Le solde structurel est le solde corrigé des va-riations conjoncturelles, déduction faite des mesures ponctuelles et tem-poraires. La loi de programmation des finances publiques détermine l'effort struc-turel au titre de chacun des exercices de la période de programmation. L'effort structurel est défini comme l'incidence des mesures nouvelles sur les recettes et la contribution des dépenses à l'évolution du solde structurel.La loi de programmation des finances publiques présente la décomposi-tion des soldes effectifs annuels par sous-secteur des administrations pu-bliques. »

43 Voir (Club Praxis, 2014)

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seuil fixé à l’avance par la loi, une hausse d’impôt automatique est activée, de préférence avec une as-siette large, TVA ou CSG, dans les limites des ac-cords européens. Alternativement, on pourrait imagi-ner que le gouvernement se donne, sous le contrôle du parlement, un objectif de stabilisation de la dette en dessous d’un niveau relatif au PIB, fixé à l’avance par la loi. C’est l’équivalent du plafonnement de la dette aux Etats-Unis, mais en pourcentage du PIB et non en niveau absolu. Ou alors, en cas de dépasse-ment du niveau de la dette au-dessus d’un seuil fixé à l’avance par la loi, le budget de l’exercice suivant devra être approuvé par une majorité des deux tiers de l’Assemblée nationale. C’est de facto l’ouverture d’une crise politique, et donc l’assurance d’une inci-tation qui sera prise au sérieux. Notons qu’aux Etats-Unis des collectifs regroupant notamment des « sages » comme Warren Buffett ont fait des propo-sitions similaires de sanction du Congrès américain en cas de détérioration des déficits.

L’adoption d’une règle fondée sur le critère de dette publique devrait répondre à un double objectif. A court terme il s’agirait surtout de se fixer un seuil au-delà duquel le risque de perte de crédibilité serait amplifié. La discipline budgétaire serait renforcée, la marge de manœuvre contrainte, dans un objectif de court moyen-terme bien défini et compris par tous : contrôler la dynamique haussière de la dette pu-blique.

c. Que le gouvernement s’engage à lisser les efforts budgétaires dans le temps, afin d’épouser les cycles économiques, avec comme objectif d’équilibrer les opérations courantes (incluant la charge de la dette) en moyenne et donc de dégager des surplus pri-

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maires. La Loi organique relative aux lois de fi-nances sera révisée dans ce sens.

d. Donner au Haut conseil des finances de vrais moyens, au niveau par exemple du Congressional Budget Office aux Etats-Unis, qui avec 220 per-sonnes dispose de vraies ressources. D'autres mo-dèles possibles sont l'Office of Budget Responsibility au Royaume Uni et le Parliamentary Budget Officer au Canada44. Dans tous les cas, l'organisme de prévi-sion doit être le plus indépendant possible, nommé par le parlement et ouvert à l'ensemble des citoyens.

e. La Loi organique relative aux lois de finances pro-mulguée en 2001 et étendue à la sécurité sociale en 2005 est un pas dans la bonne direction, mais beau-coup trop timide : le rapport livré chaque année au Parlement provient du gouvernement et ne porte que sur les quatre prochaines années. Il doit se transfor-mer en outil indépendant de prospective à beaucoup plus long terme - idéalement 50 ans pour mieux ap-préhender les changements générationnels. Les don-nées comptables et financières de la France doivent pouvoir être rendues publiques à travers une inter-face facile d'accès, interactive et mise à jour fré-quemment.

f. Il nous paraît essentiel de développer de véritables « stress tests » des finances publiques sur des durées assez longues et en incluant les évolutions de la dé-mographie. L’intérêt fondamental de ces analyses se-

44 Pour une analyse détaillée des  « fiscal councils », on pourra se reporter à un rapport récent du FMI : https://www.imf.org/external/np/pp/eng/2013/071613a.pdf

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rait d’identifier une trajectoire enfin crédible d’un re-tour à l’équilibre budgétaire, qui pourrait prendre éventuellement plus longtemps que les scénarios trop optimistes proposés depuis des années, mais qui se-rait enfin crédible pour nos partenaires européens et nos créditeurs.

g. Il faut pouvoir séparer dépenses courantes et dé-penses d’investissement (comme c’est le cas dans le budget du Royaume-Uni) dans l’application du Pacte de stabilité.

Eclairage : un exemple d’étude à réaliser pour comprendre les déséquilibres fiscaux à long terme

Une étude du Cato Institute45 montre que le déséquilibre fis-cal des Etats-Unis, au sens de la dette actuelle, plus la va-leur présente des dépenses futures, moins la valeur présente des revenus futurs, pourrait s’élever à près de 1000% du PIB du pays ! Le graphe ci-dessous montre l’accélération des déséquilibres depuis 2001, sous différentes hypothèses de croissance :

45 (Miron, 2016)

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Source : Cato Institute

Cette situation extrêmement préoccupante n’est pas propre aux Etats-Unis. Une étude indépendante46 confirme le même problème pour 25 pays européens : pour la France, le dés-équilibre fiscal serait de 14,6% du total du PIB projeté jus-qu’en 2060, ce qui ramené au PIB annuel actuel nous conduit aux mêmes ordres de grandeur que pour les Etats-Unis47 !

46 (Gokhale, 2014) : voir notamment la figure 12 en page 117.47 On notera que le FMI établit aussi des prédictions d’excédents budgétaires nécessaires pour ramener le niveau de la dette à 60% du PIB à l’horizon 2030 : voir (Fonds Monétaire International, April 2014), table 13a.

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Le modèle d’intégration est-il en crise ?

En France, comme d’ailleurs aux Etats Unis, le pays le plus emblématique du « melting pot », l’intégration ne fonctionnerait plus. Ce constat est régulièrement établi par les médias. Qu’en est-il ?

Il est difficile de mesurer l’intégration. D’une part, que cherche-t-on à mesurer ? D’autre part, dispose t-on des outils statistiques pour le faire ? Enfin, n’existe-t-il pas une distorsion entre le constat objectif et sa perception par l’opinion ?

Que souhaite t-on mesurer ? Le conseil de l’Europe retient trois définitions :

L’assimilation, c’est à dire le processus unilatéral d’adaptation dans lequel les immigrés doivent renon-cer à leurs caractéristiques linguistiques, culturelles et sociales et se fondre dans la majorité.

L’intégration, le processus d’accommodation mu-tuelle entre les immigrés et la majorité. Ce concept implique qu’à long terme, ces groupes d’immigrés cesseront de se distinguer par la culture et le compor-tement mais l’adaptation est perçue comme un pro-cessus à double sens.

Le multiculturalisme, qui renvoie au développement des populations d’immigrés dans les communautés ethniques qui, pendant une période prolongée, conti-nuent de se distinguer de la majorité par la langue, la culture, le comportement social…

Longtemps, le modèle français a été celui de l’assimilation. La France a choisi celui de l’intégration depuis les années

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80. Et depuis les années 80, la pression du multiculturalisme a aussi fait son apparition.

Ce n’est que récemment que la France dispose d’éléments chiffrés permettant de quantifier cette intégration. L’INED et l’INSEE ont mené une enquête en 2008 qui fournit de nombreux chiffres, exploités en 2011 par le Haut Conseil à l’Intégration pour son rapport « la France sait-elle encore intégrer ses immigrés ? »48.

Enfin, il est difficile d’établir et de qualifier une évolution quand la mémoire collective a réécrit le passé. La France comme les Etats Unis gardent la mémoire d’un temps mythique où l’intégration fonctionnait : une Amérique permettant à tous de s’intégrer tout en gardant son identité culturelle ; une France accueillant des immigrés européens qui se mêlaient naturellement à la communauté nationale.

C’est oublier que le Président Théodore Roosevelt en 1907 estimait que l’immigré serait un Américain, mais rien d’autre qu’un Américain. Il n’était alors pas question de multiculturalisme. Le « melting pot » imposait à chacun de se fondre dans le creuset américain. De même, on oublie les stéréotypes attachés à certains groupes de population : les immigrés Italiens en France étaient volontiers traités de voleurs et les Polonais de fanatiques religieux. L’âge d’or de l’intégration parfaite n’a pas existé.

La France et les Etats Unis ont des histoires d’immigration différentes, mais l’un comme l’autre présentent un bilan d’intégration plutôt réussi. Toutefois, plusieurs indicateurs d’intégration sont préoccupants et l’accent peut être mis sur trois points de blocage en France.

48 (Haut conseil à l'intégration, 2011)

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I. Les réussites de l’intégrationFrance et Etats Unis ont des histoires différentes, mais l’un comme l’autre ont démontré une capacité d’intégration forte marquée par l’absorption dans la population générale et des parcours de la deuxième génération proche de la population majoritaire.

A. Un état des lieux

1. L’histoireLes Etats Unis se sont construits sur une immigration de peuplement. Il fallait occuper et coloniser les grands espaces.

De l’époque coloniale jusqu’à 1880, les immigrants venaient essentiellement du Nord de l’Europe (Anglais, Allemands, Irlandais). Les esclaves noirs arrivent à la même période. En fin de période, l’immigration est aussi chinoise. Entre 1880 et 1920, les immigrants viennent du sud et de l’est de l’Europe (Italie, Pologne, Russie, Hongrie). Les Mexicains et les Japonais arrivent vers 1890. La population née à l’étranger atteint 15% de la population. Les lois de restriction de l’immigration dans les années 20 mettent un terme à cette progression. Elle reprend en 1965 en provenance essentiellement de l’Amérique Latine, de l’Asie et des Caraïbes.

Deux points sont à relever : d’une part, le bagage culturel des ces immigrants est très différent : certains sont aisés et cultivés, d’autres non. D’autre part, depuis les années 60, le lieu de sédentarisation des immigrés ne se limite plus aux Etats d’entrée, notamment le Texas, la Californie ou la Floride. Ils s’installent sur l’ensemble de l’espace américain.

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La France a fait appel à une immigration de travail masculine à partir de la deuxième moitié du 19ème siècle.

Les premiers immigrés étaient européens (Suisses, Belges et Allemands puis le sud de l’Europe). Après la deuxième guerre mondiale, les origines se sont diversifiées : pays des Balkans, Maghreb, Turquie. La décolonisation, l’effondrement du bloc soviétique ou la mondialisation ont plus encore contribué à élargir le champ des origines des immigrés. La part de ceux originaires du continent européen a baissé de près de 30 points depuis 1975 : ils représentaient les 2/3 de l’immigration à cette date, ils n’en représentent plus qu’un 1/3 aujourd’hui.

Après la première guerre mondiale, la France est le 1er pays d’immigration devant les Etats Unis, en pourcentage de population. Ses objectifs d’immigration étaient difficilement atteints après la deuxième guerre mondiale car la France n’était pas jugée attractive. « Dans la deuxième partie des Trente Glorieuses, les flux ont connu une nouvelle dynamique alors même que les planificateurs du VIIème Plan conseillaient de freiner l’immigration qui constituait, selon eux, un obstacle à la modernisation de l’appareil productif, malgré l’opposition du patronat49. »

Depuis les années 80, l’immigration française est devenue une immigration de peuplement, essentiellement féminine par le biais du regroupement familial. L’immigration familiale représente aujourd’hui 80 % des motifs d’entrée à titre permanent pour les ressortissants des pays tiers. Un immigré sur deux est une femme.

2. La situation actuelle

49 « La France sait-elle encore intégrer ses immigrés ». Rapport du Haut Conseil à l’Intégration- 2011

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Aujourd’hui, la part des immigrés dans la population totale est plus grande aux Etats Unis qu’en France.

Les Etats Unis50 ont une population immigrée de 41,3 millions soit 13 % de la population totale. Entre 2012 et 2013, la population née à l’étranger a crû de 523 000 soit 1,3%. Les immigrés aux Etats Unis et leurs enfants, nés en Amérique sont 80 million soit ¼ de la population totale.

En 1970, la part d’immigrés dans la population totale était de 4,7% ; elle atteint 11,1% en 2000.

En 1998, les Blancs représentaient 74 % de la population américaine, les Noirs 12 %, les Hispaniques 10 % et les Asiatiques 32%. Le Bureau du Recensement estime qu’en 2050, les Hispaniques représenteront 25 %, les Noirs 14 %, les Asiatiques 8 % et les Blancs autour de 53 %. Dans certains états, notamment la Californie ou le Nouveau Mexique, les Blancs ne représentent déjà plus la population majoritaire.

En France51, en 2008, 8,4 % des résidents en France sont immigrés. Deux sur 10 y vivent depuis 40 ans au moins et 3 sur 10 sont arrivées il y a moins de 10 ans. Les descendants directs d’immigrés représentent 11 % de la population de la France métropolitaine.

Le nombre d’admissions au séjour en France hors étudiants était de 45 000 en 1995 ; elle est de plus 130 000 en 2006 avec un pic de plus de 140 000 en 2004. La France est au 10ème rang des pays européens pour sa population étrangère, l’Allemagne étant le premier.

B. Les réussites50 Chiffres du Migration Policy Institute51 Chiffres de l’INSEE

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A de nombreux points de vue, l’intégration des immigrés dans les deux pays est un succès : nombre d’immigrés se sentent appartenir à la communauté nationale et, de fait, nombre d’entre eux l’intègrent. En outre, les parcours de vie de la deuxième génération s’alignent rapidement sur ceux des natifs.

1. L’acquisition de la nationalité peut être considérée comme l’une des réussites des politiques d’intégrationAux Etats Unis, sur 38 millions d’individus nés à l’étranger, 43 % étaient naturalisés. Le nombre des naturalisations augmenté : de 141 000 par an dans les années 70, le rythme est de 629 000 par an entre 2000 et 2008 avec une augmentation de 58 % entre 2007 et 2008. Le délai d’attente avant naturalisation a diminué : de 10 ans dans les années 70, il est aujourd’hui de 7-9 ans.

En France, depuis le débit des années 2000 ; on compte 120 000 acquisitions de nationalité par an (pour 140 000 entrants). Pour les naturalisations, qui constituent l’immense majorité de ces acquisitions de nationalité, une intégration à la communauté française est exigée, notamment du point de vue linguistique et financier (autonomie financière hors prestations sociales). Le nombre de Français par acquisition a augmenté de 4 % par an entre 1999 et 2007 contre seulement 1 % entre 1990 et 1999.

2. Par ailleurs, le sentiment d’appartenance à la communauté nationale est présent à la deuxième générationEn France, 63 % de la population dont les deux parents étaient immigrés se sentent français. (A la question « vous sentez vous Français ? », 88 % de la population majoritaire se est tout à fait d’accord et 10 % est plutôt d’accord avec le fait de se sentir Français.52) Plus d’un étranger sur deux 52 (INED-INSEE, 2008)

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déclare se sentir français. Contrairement à certaines perceptions, un rapport du CEVIPOF souligne que les communautés maghrébines, africaines et turques ne sont pas, dans une très grande majorité, dans une logique communautaire de revendication particulière et bien au contraire, adoptent des comportements politiques conformes à leur catégorie socio-professionnelle.

Aux Etats Unis, même si les immigrants restent attachés à leur pays d’origine, les trois quarts n’envisagent pas de quitter les Etats Unis et plus de 70 % souhaitent que leurs enfants y grandissent. Un quart d’entre eux ont un membre de leur famille qui a servi dans l’armée américaine. 61 % des Hispaniques et 61 % des immigrants asiatiques se considèrent comme des Américains typiques à la deuxième génération53. Les Etats Unis ont développé le concept de « hyphenated American » qui permet aux immigrés et à leurs descendants de revendiquer leurs origines tout en proclamant leur appartenance à la communauté nationale (Italian-American, Irish-American, Chinese-American, etc…)

3. Dans ces deux pays, les caractéristiques de vie des immigrés de la deuxième génération sont proches de celle des nationauxAux Etats Unis, les adultes de la deuxième génération gagnent mieux leur vie que leurs parents ($58 000 versus $46 000), sont plus diplômés et sont davantage propriétaires de leur logement. Sur ces trois facteurs, ils obtiennent des résultats très proches voire identiques aux moyennes nationales54.

En France, les enfants d’immigrés sont plus diplômés que leurs parents. Ils réussissent aussi mieux leur vie et

53 (Pew Research Center, 201354 Ibid.

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deviennent propriétaires55 (59 % des Français sont propriétaires, 39 % des immigrés le sont et leurs enfants sont 51%).

4. Les mariages mixtes sont courants à la deuxième génération  En France, 65 % des descendants d’immigrés vivent en couple avec une personne de la population majoritaire. Aux Etats Unis, ces couples mictes représentent 15 % des couples. Les taux sont plus élevés pour les Hispaniques (26 %) et les Asiatiques (23%). Toutefois, un bémol doit être apporté sur les couples mixtes blancs/noirs : ils représentent seulement 0,61 % des couples mariés. Dans un univers statistique non biaisé, on devrait compter au moins 11% de mariages interraciaux.

Aux Etats Unis, les ¾ des immigrés arrivés entre 1980 et 2000 parlent anglais dans les 5 ans. Ils n’étaient que 50 % pour ceux arrivés au début du XXème siècle.

5. En France, on constate une sécularisation progressive au fil des générations la proportion d’athées ou d’agnostiques passe de 19 % parmi les immigrés à 23 % parmi les descendants de deux parents immigrés et 48 % pour les descendants d’un seul parent immigré soit un taux très similaire à celui de la population majoritaire (49 %).

6. En France, la population issue de l’immigration participe plus que par le passé à la vie publiqueLe nombre de conseillers municipaux issus de l’immigration est passé de 3,7 % à 7,5 % entre 2004 et 2009, les adjoints aux maires de 1,9% à 5,2 %. Cela reste certes en deçà de leur part dans la population française, mais témoigne d’une

55 (Cahiers francais, 2011)

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évolution positive.

II. Les difficultés de l’intégration en FranceCe bilan positif doit néanmoins être tempéré par d’autres indicateurs témoignant d’une intégration difficile. Par ailleurs, le Haut Conseil à l’Intégration a pointé, pour la France, trois points de blocage majeurs.

A. L’échec scolaire des immigrants, leur accès difficile au marché du travail et leur maintien dans du logement social témoignent des difficultés de l’intégration

1. Le classement MIPEX (Migrant Policy Index) établi en 2015 est particulièrement sévère pour la FranceL’accès à l’apprentissage de la langue française est limité et le système éducatif est loin d’être égalitaire. Nombre d’enfants d’immigrés sont en échec scolaire. Un jeune sur trois dont les deux parents sont immigrés, a redoublé à l’école élémentaire. Seul 27 % des enfants d’immigrés prépare un baccalauréat général, contre 40% pour les enfants des non immigrés. Les fils d’immigrés ont un parcours scolaire moins réussi que les filles.

2. L’accès au monde du travail, la nature du travail et les rémunérations montrent un réel désavantage pour les immigrés et leurs enfantsEn 2013, l’INSEE indique que le taux de chômage des immigrés est de 17,3 % contre 9,7 % pour les non immigrés soit 80 % de plus. Cet écart est dû en partie aux différences de qualifications : les immigrés sont plus nombreux à occuper des emplois peu ou non qualifiés et sont donc davantage exposés au chômage. Mais même à catégorie

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socioprofessionnelle équivalente, les actifs immigrés demeurent plus souvent sans emploi. La formation et le niveau de qualification professionnelle n’expliquent ainsi que 61 % de cet écart. Les femmes immigrées sont plus touchées par le chômage (17,3 % contre 7,8 % pour les femmes non immigrés, 13,5 % pour les hommes et 7,3 % en moyenne sur toute la population).

Dans certains secteurs, plus de 20 % de la main-d’œuvre est constituée par des immigrés : les entreprises de nettoyage et de sécurité ainsi que les services domestiques. La présence des salariés immigrés dans la construction reste très forte : 16 % de la main-d’œuvre est immigrée contre 8 % pour l’ensemble des secteurs. En Île-de-France, 69 % des salariés des entreprises de nettoyage et 66 % des personnes employées par les ménages sont immigrés.

Les immigrés sont victimes de discriminations voire de racisme. L’INSEE indique que les enfants d’immigrés sont plus nombreux à être la cible de propos racistes que les immigrés. Près de la moitié d’entre eux déclarent en avoir été victimes ; l’école en étant le lieu privilégié. Même diplômés, les immigrés font l’objet de discrimination à l’embauche : le taux de chômage des immigrés diplômés de l’enseignement supérieur est le double de celui de leurs homologues non immigrés. A travail équivalent, les immigrés sont moins bien payés.

3. Les immigrés ont un accès difficile au logementEn Ile de France, les ménages immigrés sont majoritairement locataires (61 %). Ils résident aussi plus souvent en habitat locatif social : 31 % des locataires contre 24 % pour l’ensemble des ménages franciliens. L’inconfort et la sur-occupation des logements sont plus importants pour les ménages immigrés d’Ile de France.

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B. Trois défisSur la base de ces constats, le Haut Conseil à l’Intégration a mis en avant trois pierres d’achoppement à l’intégration des immigrés : la gestion des flux, la concentration géographique excessive et les difficultés socio-culturelles.

1. L’admission au séjour des étrangers a été multipliée par plus de 2 entre 1995 et 2006 alors que la situation économique de la France a connu des périodes de difficultés et le niveau de chômage a été de 8 % en moyenne sur la même période. Les flux d’immigration sont déconnectés de l’activité économique.

De fait, 80 % des motifs d’entrée à titre permanent sont liés à l’immigration familiale. On peut également noter qu’à partir des années 90, un nouveau mode d’immigration familiale s’est développé. Il concerne les immigrés naturalisés ou enfants issus de l’immigration possédant la nationalité française et allant chercher un conjoint dans leur pays d’origine. Il ne s’agit plus d’un regroupement familial, mais d’une constitution de famille.

2. La population immigrée est géographiquement très concentrée : 2 000 communes (sur 36 400) concentrent 48,3 % des immigrés. Les régions Ile de France, Rhône Alpes et Provence Alpes Côte d’Azur sont celles qui connaissent la plus grande densité. Un quart des immigrés vivent en Région parisienne. Ce phénomène s’explique d’une part par le dynamisme économique, d’autre part du fait de réseaux ethniques développés par les migrants et enfin par l’existence d’une proportion supérieure de logements sociaux. La part d’immigrés dans la population totale en Ile de France est de 17 % contre 8 % dans le reste de la France. Elle est de 27 % en Seine Saint Denis, 20 % à Paris et 18 % dans le Val de Marne. Cette concentration engendre des logiques de ghetto que les politiques de la Ville n’ont pas

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réussi à endiguer. Les émeutes de Clichy en 2005 en témoignent. On peut s’interroger sur l’existence d’un seuil au-delà duquel l’intégration est difficile. A titre de comparaison, « en Grande Bretagne, des études menées par le Comité pour l’égalité raciale ont montré qu’au delà de 20 % de personnes de la même origine dans un quartier, l’intégration se faisait difficilement. »56

3. Le Haut Conseil à l’intégration pointe également du doigt les difficultés socio-culturelles.

Au-delà des obstacles mentionnés préalablement, l’examen de l’intégration ne peut faire l’économie du fait religieux. L’affirmation d’une appartenance religieuse, en particulier à travers des signes vestimentaires distinctifs, est analysée par le Haut Commissariat à l’Intégration comme une difficulté supplémentaire à l’intégration. Celle de la communauté musulmane peut être rendue plus délicate du fait de la présence en son sein d’une minorité à l’attitude ambiguë vis à vis des valeurs de la République, notamment l’égalité homme-femme et la laïcité. Cette question mériterait, en soi, un examen plus approfondi.

Reconnaître les échecs comme les succès est indispensable pour mettre en place des politiques dans un domaine assez largement monopolisé pendant des années par l’extrême droite.

56 (Haut conseil à l'intégration, 2011)

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Troisième partie - mieux gouverner l’Europe

RésuméLes peuples européens, et surtout leurs jeunes générations, ont conscience d’une histoire commune, d’une forte compa-tibilité des valeurs et de la culture, mais ne se reconnaissent pas forcément dans l’Union européenne telle qu’elle est au-jourd’hui, une institution qu’ils considèrent opaque et insuf-fisamment démocratique.

Pourtant, il ne faut pas se voiler la face : l’emprise des insti-tutions européennes est considérable et à bien des égards nous sommes installés dans un fédéralisme de fait. Et quelques soient les défauts originels de la construction euro-péenne et de l’euro, il faut bâtir l’avenir sur les réalités : l’état d’intégration de l’Union européenne est tel qu’un re-tour en arrière n’est guère concevable.

La discussion que nous devons désormais avoir pour réfor-mer l’Europe ne peut consister seulement à vérifier que la transposition du droit européen est un pourcentage accep-table du droit national (nous montrerons que si des progrès sont désirables pour désengorger le parlement, on est de toute façon loin des 80% prédits par Jacques Delors), mais que la subsidiarité, c’est à dire l’équilibre fondamental entre pouvoirs nationaux et européens, fonctionne de façon harmonieuse et enfin sous contrôle démocratique. Il nous paraît impensable de continuer à transférer plus de souve-raineté des pays en faveur de l’Union, sous couvert par exemple de mutualiser les risques économiques ou sociaux. Le fédéralisme sera démocratique où il ne sera pas.

Comment réformer les institutions européennes ? Nous pro-

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posons une constitution fédérale qui remette la démocratie et la transparence de la vie publique au cœur de l’Europe. Mais nous ne voulons pas d’une Europe qui serait un super-Etat providence : nous considérons que la subsidiarité doit s’appliquer au maximum et que le nouvel exécutif devra être minimaliste mais efficace, à l’instar de la présidence des premières décennies de la jeune république américaine, où les pères fondateurs ont souhaité l’instauration d’un exécu-tif le plus éloigné possible des modèles centralisateurs et au-tocratiques de l’Europe monarchique.

L’histoire s’accomplissant rarement par sauts quantiques, il nous parait essentiel de procéder par étapes soigneusement calibrées. La priorité est de rendre à l’Union européenne une dynamique interne, qui ne peut venir que d’une légitimi-té politique engendrant un véritable rapport de force avec les Etats membres.

Dans un premier temps, on amendera le traité de Lisbonne pour élire le président de la Commission européenne au suf-frage universel : il deviendra aussi le président du Conseil européen ; il portera le nom de président de l’Union euro-péenne et devra rendre compte chaque année devant le Par-lement de l’état et des orientations politiques de l’Union. Dans la perspective d’un plus grand contrôle des frontières à l’intérieur de l’espace Schengen et d’une meilleure coor-dination des moyens régaliens, nous souhaitons que l’Unité de coopération judiciaire de l’Union européenne (Eurojust), l’Office européen de lutte antifraude (OLAF), Frontex (l’agence de coordination du contrôle des frontières) et le European Police Office (Europol) soient fusionnés en une seule agence sous le contrôle du Président, à la fois une po-lice judiciaire et un service de renseignement intérieur aux moyens puissants, à l’instar du Federal Bureau of Investiga-tion (FBI) aux Etats-Unis.

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La construction de l’union fédérale proprement dite se fera par la suite au moment opportun et probablement en plu-sieurs étape, c’est-à-dire en procédant par ajouts de cercles successifs. Au stade final, l’Europe sera en fait bicéphale : (i) une union fédérale pour les pays de la zone euro, plus ceux qui ont vocation à la rejoindre ; (ii) un marché unique qui accueillera des pays comme le Royaume-Uni en plus des pays en dehors de l’Union qui y participent déjà : l’Islande, le Liechtenstein et la Norvège.

Un bémol important : l’examen de l’histoire, notamment du Saint Empire Romain Germanique et de l’unité allemande, nous incite à préférer pour l’Europe moderne un choc de simplification, plutôt que les empilements complexes qui peuvent créer des dynamiques destructrices.

Dans l’immédiat, et pour renforcer le sentiment d’apparte-nance à l’Europe, nous proposons un socle commun d’édu-cation de l’histoire, qui viendra compléter le succès des échanges universitaires et culturels au travers notamment des programmes Erasmus.

La réforme de la politique agricole commune n’a pas non plus besoin d’attendre des changements institutionnels : la réduction de son budget, qui représente encore 40 % du budget européen total, est une absolue nécessité car il finance des activités qui ne sont prioritaires ni pour l’Union européenne, ni pour ses Etats membres, ni pour ses citoyens. Et, dans une logique de rente, la répartition des financements est inefficace : c’est bien ceux qui en ont le moins besoin qui ont la meilleure capacité à les capter. Donnons-nous une politique européenne ferme et claire compatible avec l’intérêt français : augmenter la concurrence, assurer la sécurité en matière sanitaire et en matière environnementale. Si l’on veut augmenter la concurrence en réduisant les subventions, il faut s’attaquer

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à la difficulté constante en matière agricole de gérer les fluctuations de revenus liés à la volatilité des prix et à l’incertitude sur les stocks. Nous pensons qu’un système d’assurance, éventuellement encadrée et soutenue par le budget européen, devrait permettre d’atteindre cet objectif avec beaucoup moins de gaspillage. Mais c’est en matière sanitaire et environnementale que le déficit de politique publique est le plus élevé. Il nous semble important que les normes sanitaires soient unifiées au niveau du continent. Le principe de libre circulation entraîne sinon un alignement vers le bas des exigences de protection : on l’a vu avec l’affaire des fraudes en matière alimentaire sur les viandes qui résultaient d’un trafic intra européen extrêmement facile. En matière environnementale, au contraire, il conviendrait de davantage faire appel à l’initiative locale et de faire confiance au niveau de subsidiarité le plus proche de l’exploitation agricole.

Enfin, l’Union des marchés de capitaux (UMC) se situe dans la suite logique de l’Union bancaire et fait partie d’un pro-jet ambitieux57 de l’Union européenne pour « compléter l’Union économique et monétaire européenne » d’ici 2025. C’est l’objectif d'un marché plus intégré et mieux régulé,, où les produits et coûts d'accès aux marchés financiers pour les entreprises, les investisseurs institutionnels et les ménages, convergent dans toute l'Union européenne, et permettent des investissements transfrontaliers sans contraintes légales ou barrières réglementaires, avec des sources de financements accrues, plus compétitives et diversifiées. Cela permettrait l’émergence d’acteurs à dimension vraiment européenne (notamment des banques pan-européennes), capables de mieux affronter la compétition mondiale et les défis de la « Fin Tech ».

57 C’est le « rapport des cinq présidents » (Commission européenne, 2015).

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Pourquoi l’Europe ?L’Europe ne trouverait-elle l’énergie de se transformer que pendant les crises ? C’est souvent au pied du mur que s’équilibre le difficile compromis entre les nations et l’Union européenne58. Devant le tournant crucial de la crise de l’Euro puis de la crise grecque, l’Europe a su faire face. Le Brexit entraînera-t-il une onde de choc centrifuge capable d’entrainer d’autres Etats membres vers la sortie ? Ensemble nous aurons besoin d’actions fortes pour crédibiliser et assu-mer une Europe à la portée des citoyens. Une pédagogie de la complexité sera nécessaire. Vouloir construire une Europe d’espoir : est-ce faire preuve de trop d’optimisme ? Nous pensons que c’est d’abord un message réaliste : face à l’or-ganisation multipolaire du monde qui se profile notre exis-tence ne peux se faire que dans une ou plusieurs communau-tés. Ce sentiment est d’ailleurs très fort parmi les jeunes gé-nérations.

Comment concevoir l’Europe des citoyens ? Chacun en parle sans y apporter beaucoup de contenu ou seulement pour souligner les divisions d’une Europe du « chacun pour soi ». Certes l’Europe s’est d’abord enrichie de sa diversité. 58 Il faut noter que les traités organisant le fonctionnement de l’Union européenne ne sont pas les seuls vecteurs de construction d’une Europe plus intégrée. Certains organismes à dimension internationale participent également de cette construction européenne, non seulement à l’intérieur, mais dans le concert plus large des nations. On doit citer l’OTAN, l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) regroupant 56 Etats d’Europe mais aussi d’Amérique du Nord et d’Asie, l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), l’Espace économique européen (EEE) qui permet la libre circulation des personnes, des biens et des services entre l’Union européenne, l’Islande, le Liechtenstein et la Norvège, et l’Association européenne de libre-échange (AELE), qui définit une zone de libre-échange entre la Suisse et les pays précités.

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Mais ne parlons pas seulement de ce qui nous différencie, creusons ce qui nous unie. Cela doit être la première priorité. Notre longue histoire et jusqu’aux guerres qui nous ont tant divisés sont fondées sur un nombre impressionnant de va-leurs communes. Elles ont conduit à une civilisation, à un humanisme, un modèle social de croissance, qui font que nous sommes ensemble la première économie du monde. Nous voyons bien des différences superficielles entre les Hollandais, les Allemands, les Italiens, les Polonais, les Français… mais nous voyons moins ce que nous avons en commun et qui est pourtant si important. Souvenons-nous des flux commerciaux entre Bruges et Venise au Moyen Age, des alliances entre nos familles, de la présence d’Espa-gnoles dans le Pas de Calais, de Polonais dans nos mines. Nous devons consolider l’Union autour de ce nous avons de commun pour minimiser les sources de fragmentation et d’égoïsme.

La seconde priorité est la définition du projet européen. On ne peut insuffler un véritable enthousiasme sans projet por-teur. Ce projet commun ne peut se limiter à l’éloignement du risque des conflits armés sur notre continent (c’est une évi-dence pour les plus jeunes), ni même à la sécurité, aussi im-portante soit-elle dans le contexte actuel. L’enjeu est de nous projeter dans 20 ans, 50 ans, 100 ans. Dans un monde proba-blement plus divisé et instable qu’aujourd’hui, l’Europe doit pouvoir garder une ambition qui n’est accessible à aucun de ses membres isolément. Une Europe équilibrée, compétitive et solidaire de l’avenir de la planète : voilà le projet qu’il nous faut partager avec tous les citoyens européens et qui sera fondé sur notre capacité à valoriser et à dépasser nos différences.

La troisième priorité est de retrouver le sens des responsabi-lités. Une certaine irresponsabilité des postures politiques, des discours et des idées est une source importante du désen-

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chantement et de l’incompréhension des citoyens. Les déci-sions européennes majeures ne sont pas prises par une admi-nistration bureaucratique, mais en connaissance de cause par nos dirigeants élus. Ce sont ces mêmes dirigeants qui sont collectivement responsables de l’absence de gouvernance économique réelle de la zone Euro, pourtant une évidente nécessité depuis le traité de Maastricht et le Pacte budgé-taire, du manque de renforcement communautaire du contrôle des frontières de l’Europe (pas besoin d’un Schen-gen 2) ou de l’absence de politique crédible en matière de défense ou d’énergie. Il n’est plus possible de continuer à dénigrer localement ce qui a été décidé collectivement la veille. Voilà la source principale du rejet de l’Europe et de la décrédibilisation du projet. Un engagement explicite de res-ponsabilité est donc plus que nécessaire.

La quatrième priorité est la convergence des régulations pour que les entreprises européennes puissent vraiment opé-rer dans un grand marché unique compétitif vis-à-vis des Etats-Unis et de la Chine. Elles ont d’abord besoin, avant d’exporter en dehors de l’Union, d’une masse critique signi-ficative sur leur marché intérieur. Dans ce contexte l’unifor-misation d’objets aussi banals que les pommeaux de douche a tout son sens. Mais le problème est que la norme a été pri-vilégiée à la stratégie. Compte tenu de la complexité de trou-ver des consensus, et donc par démission du politique, la stratégie a trop souvent été déléguée aux forces de marché. Quelle stratégie européenne souhaitons-nous pour l’innova-tion, les changements climatiques, la politique de l’énergie, les transports, les infrastructures, l’intermédiation des risques ? Beaucoup reste à faire et sur des sujets si globaux, l’unanimité de 28 nations ne semble pas optimale.

Cette vision stratégique européenne ne pourra donc se déve-lopper que dans le cadre d’une gouvernance renouvelée que nous analyserons plus loin, et de coopérations renforcées

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des politiques fiscales et des politiques d’investissements. A cet égard, on notera l’importance du Fonds européen pour les investissements stratégiques (Plan Juncker), notamment sur le développement des PME. Le défi de la démocratie bien comprise sera la capacité de l’Europe à faire émerger un vrai leadership capable d’œuvrer au service du bien com-mun.

Eclairage : les conditions de libre circulation et d’obtention des aides sociales sont-elles laxistes ?

La libre circulation des travailleurs dans l’Union européenne se limite à une interdiction de discrimination fondée sur la nationalité ; elle peut être restreinte par un gouvernement si « des raisons impérieuses d’intérêt général le justifient », telles que « la réduction du chômage, la protection des travailleurs vulnérables et la prévention d’un risque d’atteinte grave à l’équilibre financier des systèmes de sécurité sociale »59.

Les personnes non actives peuvent séjourner dans un pays d’accueil de l’Union seulement « si elles disposent, pour elles et pour les membres de leur famille, de ressources suffisantes afin de ne pas devenir une charge pour le système d'aide sociale de l'Etat membre d'accueil, et si elles bénéficient d'une assurance maladie complète. » Par conséquent, « les Etats membres ont la possibilité de refuser l'octroi de prestations sociales à des personnes qui exercent leur droit à la libre circulation dans le seul but d'obtenir de l'aide sociale des Etats membres alors même qu'elles ne disposent pas de ressources suffisantes pour prétendre au bénéfice d'un droit de séjour. »

59 (Secrétariat général du Conseil européen, 2016)

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A l’avenir, des dispositions pourront être prises60 pour éviter l’arbitrage des prestations sociales entre pays : les États membres auront la possibilité d'indexer les allocations familiales sur les conditions qui prévalent dans l'Etat membre où l'enfant réside. « Cela ne devrait s'appliquer qu'aux nouvelles demandes formulées par des travailleurs de l'Union dans l’Etat membre d'accueil. Toutefois, à partir du 1er janvier 2020, tous les Etats membres peuvent également étendre l'indexation aux demandes d'allocations familiales existantes déjà exportées par les travailleurs de l'Union. »

« Les bénéficiaires du droit à la libre circulation doivent se conformer aux dispositions législatives de l'Etat membre d'accueil. » En particulier, les États membres peuvent s’attaquer aux mariages de complaisance en conformité avec le droit national.

Sur le plan de l’ordre public, Les Etats membres d'accueil peuvent également prendre les mesures de restriction nécessaires pour se protéger contre des individus dont le comportement personnel est susceptible de représenter une menace réelle et grave.

Nous sommes donc bien du laxisme si souvent dépeint.

Le faux débat du fédéralismeOn peut disserter à l’infini sur l’Europe des nations face aux Etats-Unis d’Europe, la vérité est que nous sommes installés dans un fédéralisme de fait.

La France fait partie, d’après le traité de Maastricht, « d’une

60 Par modification du règlement (CE) n° 883/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale (JO L 166 du 30.4.2004, p. 1).

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organisation internationale permanente, dotée de la person-nalité juridique et investie de pouvoirs de décision. » Et ces décisions s’appliquent à notre pays. Dans quelle mesure ? Depuis l’arrêt Nicolo, passé par le Conseil d’Etat en 1989, le droit européen a clairement la primauté sur les lois natio-nales : toute nouvelle loi française doit être écartée par le juge administratif si elle est incompatible avec l’ordre juri-dique européen.

L’on pourrait penser qu’il reste encore un rempart suprême, celui de la constitution, que l’on suppose en quelque sorte « blindée » par de Gaulle. Or depuis la décision Melloni ren-due par la Cour de justice européenne en 2013, pour l’essen-tiel, le droit européen a la primauté sur les constitutions des pays membres : « s’il reste loisible aux autorités et juridic-tions nationales d’appliquer des standards nationaux de protection des droits nationaux », c’est à condition que « cette application ne compromette pas le niveau de protec-tion prévu par la Charte [des droits fondamentaux de l’union européenne], ni la primauté, l’unité et l’effectivité du droit de l’Union ». Et si l’on regarde la charte dans le dé-tail, on se rend compte qu’elle va bien au-delà des droits tra-ditionnels de l’homme et du citoyen, et inclut des droits fon-damentaux de « troisième génération » tels que la protection des données, les garanties en matière de bioéthique et les questions de transparence des administrations. Mais elle comprend aussi les autres « droits et principes résultant des traditions constitutionnelles communes à tous les États membres et d’autres instruments internationaux ».

On est donc passé d’un ordre juridique intégré, d’un « plura-lisme ordonné », selon la belle expression de Mireille Del-mas-Marty, à ce que le Vice-président du Conseil d’Etat nomme aujourd’hui pudiquement un « ordre juridique euro-péen autonome » et une « démarche de souveraineté parta-

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gée »61. Nous n’aurons pas ces prudences de langage et ap-pellerons un chat un chat : nous sommes bien, de fait, entrés qu’on le veuille ou non, dans une structure de fédéralisme.

Bien-sûr, les gouvernements nationaux conservent encore des pouvoirs très importants : le bras régalien, mais aussi la fiscalité, l’éducation, l’organisation du travail, etc. Simple-ment, il faut bien constater que lors de la crise des migrants comme lors des attentats terroristes de Paris et de Bruxelles, la question universelle a été : que fait l’Europe ? Implicite-ment, c'était exiger des moyens de police, de services se-crets, de défense que l’Union n’a pas encore. C’est au fond demander plus d’Europe. Et il nous semble que les citoyens sont davantage prêts que leurs dirigeants à l’idée d’une Eu-rope forte.

Evidemment des progrès sont à faire, essentiellement parce que pendant trop longtemps on a laissé l’Union fonctionner comme un directoire de chefs de gouvernement et on a trop exclu le citoyen des décisions. La discussion que nous de-vons désormais avoir pour réformer l’Europe, ne peut consister seulement à vérifier que la transposition du droit européen est un pourcentage acceptable du droit national, mais que la subsidiarité, c’est à dire l’équilibre fondamental entre pouvoirs nationaux et européens, fonctionne de façon harmonieuse et enfin sous contrôle démocratique. Il nous pa-raît impensable de continuer à transférer plus de souveraine-té des pays en faveur de l’Union, sous couvert par exemple de mutualiser les risques économiques ou sociaux. Le fédé-ralisme sera démocratique où il ne sera pas.

Le manque de démocratie de l’Union européenneDans leur forme actuelle, les institutions de l’exécutif 61 (Sauvé, 2015)

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européen sont particulièrement illisibles (« qui le président des Etats-Unis peut-il joindre en Europe en cas de crise diplomatique ? ») et peuvent être vues comme hors du contrôle des citoyens. Le sentiment fortement ressenti chez les peuples européens de manque de démocratie contribue à rendre l’idée même de construction européenne impopulaire.

Même si les gouvernements nationaux jouent en principe un rôle éminent dans la direction des politiques européennes, ils ont surtout un rôle d’initiative législative mais sont peu impliqués dans les menus détails du processus législatif en lui-même, ce qui rend leur influence limitée dans le passage des textes de loi. Quant au domaine exécutif, il leur échappe totalement. Les parlements nationaux ne sont consultés que lors de la ratification des traités.

Il est important à ce stade de faire quelques rappels sur la structure politique de l’Union européenne : ses principales institutions sont le Conseil européen, le Conseil, le Parlement, la Commission et la Cour de justice.

Le Conseil européen est la réunion des chefs d’Etat ou de gouvernement, le président de la Commission et un président élu par le Conseil pour une durée de deux ans et demi. Il ne peut agir que par consensus, ce qui limite, au plus haut niveau, les évolutions de la construction européenne.

Le Conseil réunit les ministres de l’Union dans le domaine défini par son ordre du jour. Sa présidence est assurée par un des ministres sur la base d’une présidence tournante changeant tous les six mois, sauf dans le cas du Conseil des affaires étrangères, présidé par le haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité. Les décisions sont prises à la majorité qualifiée62. 62 Représentant au moins 55% des Etats membres et 65% de la population de l’Union.

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Dans un intéressant mélange des genres, il faut noter que le Conseil remplit une fonction législative et que dans le cadre de la codécision63 avec le Parlement européen, il décide des questions budgétaires autant que législatives.

Toute l’ambiguïté du rôle de la Commission est contenue dans la mission que lui donne le traité de Maastricht64 : «  La Commission promeut l’intérêt général de l’Union et prend les initiatives appropriées à cette fin. Elle veille à l’application des traités […]. La Commission exerce ses responsabilités en pleine indépendance ». Mais de quelle indépendance parle-t-on ? Est-ce que la distance nécessaire pour transcender les particularismes nationaux ne risque-t-elle pas de se transformer en isolement vis-à-vis des peuples ? La Commission est cependant responsable devant le Parlement européen et peut être dissoute par motion de censure. Le président de la Commission est désormais élu par le Parlement, sur proposition du Conseil européen, qui approuve aussi l’ensemble de la Commission conjointement avec le Conseil européen. Le traité de Lisbonne rend la Commission plus représentative en éliminant la règle selon laquelle un commissaire par Etat membre était nommé. Le nouveau système permettra de « refléter l’éventail démographique et géographique de l’ensemble des Etats membres ».

Le véritable pouvoir exécutif est exercé par la Commission, qui est seule habilitée au pouvoir d’initiative pour l’adoption du droit dérivé, c’est-à-dire des règlements, des directives et des décisions. D’après le Traité de Rome65, « le règlement a une portée générale. Il est obligatoire dans tous ses

63 La codécision est désormais qualifiée de « procédure législative ordinaire ».64 Article 17 du Traité sur l’Union européenne (TUE).65 Maintenant le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE).

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éléments et il est directement applicable dans tout Etat membre ». Comme le rappelle la Cour de justice, « en raison de sa nature même et de sa fonction dans le système des sources du droit communautaire, [le règlement] produit des effets immédiats et est, comme tel, apte à conférer aux particuliers des droits que les juridictions nationales ont l’obligation de protéger ». La directive « lie tout Etat membre destinataire quant au but à atteindre, tout en laissant la compétence nationale quant à la forme et aux moyens » et laisse donc une certaine latitude aux Etats, dans des délais raisonnables de transposition. « De portée individuelle [et donc visant directement des entreprises ou des particuliers], la décision est obligatoire dans tous ses éléments pour les destinataires qu’elle désigne ».

Le monopole d’initiative accordé à l’institution la moins légitime, la Commission, constitue un des aspects les moins démocratiques de l’Union européenne. Le statu quo ne nous parait pas une option viable. Pour insuffler une dynamique démocratique en Europe, il faut négocier de nouveaux traités, certes a minima, mais se doter d’institutions efficaces.

Le fonctionnement de la subsidiaritéL’Europe est perçue comme bureaucratique parce qu’elle dispose de pouvoirs transversaux via l’exercice du droit primaire, essentiellement issu des traités fondateurs de l’Union européenne, et du droit dérivé, comprenant les actes unilatéraux (i.e. essentiellement les règlements, directives, décisions de l’Union), et les actes conventionnels (pour l’essentiel les accords entre l’UE et d’autres pays, ou bien entre Etats membres).

Le mythe des 80% de lois d’origine communautaire n’est

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qu’un pronostic de Jacques Delors à une époque où l’Europe connaissait un fort élan. L’impact des normes européennes comporte de fortes disparités par pays, par secteur, par types de normes et d’acteurs. On pourrait conclure approximativement qu’une minorité de normes législatives trouve une source dans le droit européen. Mais cette part est très certainement supérieure en ce qui concerne les normes réglementaires, notamment celles concernant les entreprises, puisque l’Union tend à construire un marché unique. Certains secteurs comme l’environnement, la banque, la finance, la pêche et l’agriculture sont en première ligne avec des taux d’européanisation de l’ordre de 40 à 50%. Mais il est probable que les taux atteignent d’autres sommets si l’on ajoute les normes autres que celles issues de la transposition. C’est ainsi que l’AFNOR avance que 90% de ses normes sont d’origine européenne et internationale.

Pour affiner l’analyse, il conviendrait de définir l’impact relatif sur le droit national des différents actes normatifs de l’Union européenne et de les additionner pour se faire une idée plus précise de l’européanisation des normes françaises. A ce jour, aucune étude exhaustive n’est disponible.

Par ailleurs, l’Europe dispose de prérogatives transversales via le droit primaire. Dans le sillage de la crise des dettes souveraines, l’Europe s’est dotée d’une architecture juridique et politico-économique complexe – donc d’un système de normes - où les responsabilités sont à bien des égards troubles. Enfin, la Commission, si elle constitue l’organisation bureaucratique par excellence, a des effectifs et des coûts relativement modestes.

Une minorité des normes est d’origine communautaireLors de la campagne du référendum sur la sortie de la

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Grande Bretagne de l’Union, le camp du « Brexit » avançait que plus de la moitié de la législation nationale provenait de Bruxelles.66 Des chiffres similaires sont avancés en France ou parfois atteignent des proportions plus élevées. Jacques Delors pronostiquait en 1988 que « vers l’an 2000, 80% de la législation économique, et peut-être même fiscale et sociale, sera décidé par les institutions européennes. » Ce ne fut qu’un pronostic à l’heure où le projet européen, dans le sillage de l’Acte Unique et de la préparation du traité de Maastricht, connaissait un fort élan. Or toutes les études françaises montrent que ce pronostic a échoué.

En dépit d’écueils méthodologiques majeurs, les études convergent vers une européanisation des textes de l’ordre de 7,5% à 38% selon des estimations hautes. Néanmoins, ces normes sont au trois quarts de type réglementaire en ce qui concerne la France. Cela laisse à penser qu’elles sont extrêmement techniques et touchent surtout les entreprises.

Des écueils méthodologiques(a) Inspiration ou influence européenne. Une étude du Parlement britannique67 a buté sur ces deux notions a priori proches. Certaines normes sont directement inspirées du droit européen, comme dans le cadre d’une transposition. D’autres sont seulement influencées en référence à un texte européen ou même lorsqu’un mot, comme Commission européenne ou Union européenne, y apparaît. Comment différencier les sources contraignantes de celles qui sont volontaires ?

(b) La forte disparité sectorielle des normes européennes. L’agriculture, la pêche, l’environnement, la banque et la finance sont les principaux secteurs où l’Union européenne

66 http://leave.eu/en/the-facts/on-democracy-law67 (House of Commons, 2010)

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participe à l’édiction des normes nationales tandis que la défense est très peu concernée (0% dans le cas du Royaume-Uni entre 2009 et 2010), tout comme l’éducation, le logement et la protection sociale. Le tableau ci-dessous montre le degré d’européanisation des lois nationales dans 8 pays selon les secteurs d’activité :

Source : Institut Jacques Delors d’après (Brouard, Costa, & König, 2011)

(c) La disparité entre Etats membres. Le taux de transposition change selon les pays membres. Comme le

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montre l’étude The Europeanization of Domestic Legislatures68 les lois de sept pays sont plus ou moins influencées par l’UE : de 35% pour l’Espagne de 1986-2007 à 11,8% pour la Finlande entre 1995-2009. Par ailleurs, les différents degrés d’intégration des pays membres de l’UE (notamment entre les membres de la zone euro et les autres) se superposent aux taux de transposition qui diffèrent selon les pays.

Source : Institut Jacques Delors d’après (Brouard, Costa, & König, 2011)

(d) La disparité temporelle. Les nouveaux Etats membres ont tendance à connaître des taux de transposition plus élevés dans les premières années de l’adhésion. C’était le cas, par exemple, de l’Autriche à la fin des années 90 qui connait des taux d’européanisation plus faibles aujourd’hui.

(e) Impact des sur-transpositions par les autorités nationales. Par exemple, comment évaluer la source d’une norme issue d’une sur-transposition ? Est-elle européenne ou nationale ? Nous reviendrons à ce problème dans le 68 (Brouard, Costa, & König, 2011)

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prochain chapitre.

(f) L’impact normatif dans le droit national des règlements, des directives, des décisions, des recommandations et des avis n’est pas clair. Les différentes études consultées traitent essentiellement des directives de l’Union mais n’apportent pas de données, par exemple, sur les règlements de portée générale qui s’appliquent directement aux Etats membres sans mesure de transposition, comme le montre le tableau ci-dessous :

Source : Le droit dérivé de l’Union européenne (art. 288 du TFUE), ses procédures d’adoption (art. 289) et ses impacts normatifs en droit

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national 

Dans la mesure où les différentes études consultées traitent des transpositions de directives et n’abordent pas les autres actes normatifs de l’UE compris dans l’article 288 du TFUE, il s’agirait d’additionner la part relative de chacun de ses actes normatifs dans le droit national pour avoir une idée précise de l’européanisation des normes françaises. L’on peut néanmoins supposer que les transpositions de directives constituent l’essentiel des normes de source communautaire.

« Plus proche de 20% »…L’étude du Parlement britannique conclue que l’Union européenne joue un rôle mineur dans le droit anglais : moins de 20%. Une étude de l’Institut Jacques Delors retient aussi « des ordres de grandeurs plus proches de 20% que de 80% » pour la France.69 Elle met en avant trois études, dont les méthodes sont divergentes, portant sur plusieurs Etats membres. Selon l’hypothèse la plus basse, 7,35% des lois sont d’origine communautaire tandis que l’hypothèse la plus haute retient 38%.

Source : (Bertoncini, L'UE et ses normes : prison des peuples ou cagesà poules ?, 2014)

69 (Bertoncini, 2014)

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Des normes réglementaires plutôt que législativesL’étude de l’Institut Jacques Delors montre que la transposition des directives se fait aux trois quarts par la voie règlementaire, contre un quart par la voie législative. Ce qui laisse à penser que les normes européennes sont davantage techniques et pourraient, en cela, concerner en premier lieu les entreprises.

Les entreprises sont davantage concernées que les ménagesAu-delà des normes issues de la transposition, les normes de type AFNOR, CES ou ISO sont à une très large majorité issues de l’UE. Ainsi, 90% des normes élaborées au sein d'AFNOR sont d'origine européenne ou internationale.70 De nombreux aspects (information du consommateur, environnement, emballages, etc.) sont réglementés par Bruxelles afin d’établir un marché unique reposant sur une concurrence « libre et non faussée ». Les entreprises sont donc les premières concernées par l’édiction de normes Bruxelloises ; mais il faudrait une étude plus fine auprès d’AFNOR pour établir la part exacte des normes européennes dans ces 90%.

En ce qui concerne les normes issues de la transposition, un sondage CSA pour Terrafemina d’Octobre 2013 sur l’apport de l’UE semble confirmer cette part importante des normes s’appliquant aux entreprises (plutôt qu’aux ménages). Cette étude analyse les sentiments des Français à l’égard de l’UE : le jugement des Français est nuancé mais les expressions négatives l’emportent. Après la libre circulation des biens et des personnes (perception positive) et la perte de pouvoir d’achat (perception négative), 16% des sondés résument leur

70 http://www.afnor.org/groupe/a-propos-d-afnor/relations-internationales#p74851

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vision de l’UE par des « lourdeurs administratives » (perception négative).71

Cette perception des lourdeurs administratives est plus forte chez les cadres et les professions libérales (23%), probablement parce que les catégories socioprofessionnelles élevées sont davantage en interaction avec les textes réglementaires. On peut donc penser que l’entreprise (ou l’administration) est plus impactée par les normes européennes que le ménage. En effet, comment expliquer cette segmentation socioprofessionnelle de la perception sinon par le degré d’interaction avec les normes européennes via le travail ?

Les prérogatives transversales de l’Union européenne L’omnipotence de l’UE constitue une représentation fortement ancrée chez les citoyens. Cela est dû à la transversalité de ses prérogatives qui recouvrent des outils de souveraineté via le droit primaire (voir ci-dessous le mode d’exercice des compétences au sein de l’Union économique et monétaire) autant que des détails réglementaires via le droit dérivé.

Cette transversalité des normes laisse à penser que tout se décide à Bruxelles. La réalité est plus nuancée. Le tableau, ci-dessous résume les outils de l’Union économique et monétaire et permet de cerner sa dimension macroéconomique :

71 (Institut CSA, 2013)

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Source : Institut Jacques Delors72

Les prérogatives de souveraineté sont traditionnellement du ressort des Etats-nations. La spécificité de l’Union européenne consiste dans le transfert de certaines compétences au niveau communautaire avec des processus de décision propres à chaque mécanisme. Ainsi :

1. Le Mécanisme européen de stabilité est le prêteur en der-nier ressort de l’Euro zone. En ce sens, il jour le rôle tradi-tionnel du trésor d’un Etat-nation. En cas de sauvetage, il est activé par une réunion de la BCE, de la Commission et du Conseil Européen. Bien qu’il puisse d’apparenter à un Fonds monétaire international, il n’a pas l’envergure d’un vrai Fonds monétaire européen.

2. Le Traité sur la Stabilité, la Croissance et la Gouver-nance (le Pacte budgétaire) renforce depuis 2013 la disci-pline budgétaire dans la zone euro sous deux aspects : la sur-veillance et la sanction. Non ratifié par la Grande Bretagne et la République Tchèque, il préconise notamment une « règle d’or budgétaire » avec inscription « de préférence » 72 (Bertoncini, 2013)

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dans la Constitution, un mécanisme de correction automa-tique en cas de non respect des déficits autorisés et le re-cours à la Cour de justice de l’UE. Ce traité a une potentielle incidence constitutionnelle et renforce les normes budgé-taires au niveau communautaire via la Conseil de l’UE et la Commission.

3. Le Fonds d’aide aux réformes est fille de la crise des dettes souveraines. En aidant les pays en difficulté financière (Grèce, Portugal, Irlande, Espagne, Chypre mais aussi la Hongrie, la Roumanie et la Lettonie avant son accession à l’euro), ces fonds d’aide aux réformes pilotés par la Com-mission, la BCE et le FMI appellent à des réformes structu-relles. Ils ont constitué l’archétype de la bureaucratie perçue comme froide et autoritaire pendant la crise des dettes sou-veraines.

4. En plus de ces mécanismes, le Printemps européen, mis en place depuis janvier 2011, consiste au cours des six premiers mois de l’année en l’élaboration des programmes de stabilité (zone euro) ou de convergence (hors zone euro) des Etats en étroite relation avec la Commission. Enfin, lors de la crise des dettes souveraines, le Conseil européen a aussi joué un rôle majeur dans l’impulsion donnée à ces différents méca-nismes (plans d’aide, création du FESF, du MESF, puis du MES) et a apporté son soutien au FMI, à la BCE et à la Commission dans le cadre des Fonds d’aide aux réformes.

Ainsi, l’Union européenne agit à des niveaux très différents : de l’établissement des critères de politique économique et monétaire à l’établissement de normes sectorielles diverses. Ses prérogatives transversales répondent néanmoins à deux logiques différentes avec des responsabilités partagées : l’une supranationale (BCE, Commission) et l’autre intergouvernementale (Conseil).

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La Commission, institution bureaucratique par excellence ? Principale institution mise en cause pour son manque de transparence et dont la légitimité est constamment mise en doute, la Commission européenne est-elle la bureaucratie par excellence ?

En apparence, le « gouvernement des bureaux » ne fait qu’amplifier. Comme le rappelle Daniel Guéguen : « Dans le passé, la Commission déléguait un Directeur pour dé-fendre chaque dossier examiné au Comité Economique et Social. Puis ce fût un Chef d’Unité. Un chef d’Unité-adjoint. Puis un Administrateur principal. » Ce sentiment de supé-riorité de la Commission s’est accompagné d’un contrôle dé-croissant à son égard : « Les choses en sont arrivées à un point tel que dans certaines circonstances (fort heureuse-ment limitées) la Commission - voire un seul fonctionnaire quand il n’est pas encadré par sa hiérarchie - peut imposer une décision sauf à être contré par le Conseil des Ministres agissant A L’UNANIMITE des 27 Etats-membres. »73

Et pourtant, il y a un fonctionnaire de la Commission pour 15000 citoyens européens, alors que ce rapport en France est de 1 pour 12. Même si les compétences d’un Etat membre sont plus larges que celles de la Commission, il s’avère que le nombre d’agents de la Commission (environ 56 000 fonctionnaires et agents assimilés74) est du même ordre que celui de la ville de Paris. Malgré des actions lourdes de conséquence et des pouvoirs concentrés entre les mains de quelques fonctionnaires sans contre pouvoir efficace, la Commission dispose d’effectifs qui restent modestes.

73 (Guéguen, 2011)74 http://ec.europa.eu/civil_service/index_fr.htm

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On notera par ailleurs que loin d’être un Léviathan intou-chable, la Commission est sous le contrôle du Parlement, qui dispose notamment de pouvoirs de contrôle budgétaire, de censure, d’avis conforme.

Transposer le droit européenIl est de bon ton de dénoncer la sur-transposition du droit européen, c’est à dire des directives et des règlements euro-péens. Comme le souligne Maryvonne de Saint Pulgent75, la critique habituelle est que l’on devrait faire comme le Royaume-Uni et adopter des dispositions générales a mini-ma et le plus tard possible.

En réalité, la sur-transposition provient d’une part de la faible utilisation des marges de manœuvre des Etats, mais aussi de l’évolution juridique des directives au-delà de leur champ propre : par exemple si l’Union européenne souhaite déréguler un secteur, la France va aussi déréguler le secteur d’à côté, notamment pour des raisons d’équité et de cohé-rence. On y voit là l’avantage de garder l’unité d’un système lorsque l’impact de l’application des directives tendrait à le « découper » en morceaux disjoints. Cette pratique n’est pas critiquable en soi, mais évidemment cela donne davantage de travail au gouvernement et au législateur. Et malheureu-sement ces choix sont souvent faits sans connaissance des pratiques des autres Etats. Il faudrait donc faire davantage de « benchmarking » international.

Pour accélérer les procédures, le gouvernement, plutôt que de passer par la loi, pourrait faire usage des ordonnances, sur autorisation du parlement. Mais il s’agit là d’une décision hautement politique et risquée.

75 Présidente de la section du rapport et des études au Conseil d’Etat.

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Une loi de transposition de directive a deux types de véhi-cules législatifs :

(i) une loi « spéciale » de transposition de la directive, et

(ii) les « diverses dispositions du droit européen » (qui béné-ficient de procédures accélérées).

Aujourd’hui la division entre ces deux véhicules se fait sur des critères de technicité, le plus technique allant dans les di-verses dispositions.

Dans un rapport récent76, le Conseil d’Etat recommande as-sez justement d’attribuer le champ de ces véhicules selon ce qui a une portée politique et selon ce qui fait l’objet d’un consensus.

L’abondance des codes en France complique la transposi-tion. Il n’y a pas suffisamment de coordination entre les phases de négociation, transposition et codification. Les transpositions pourraient commencer plus tôt, et ne pas at-tendre la publication officielle de la directive. Par ailleurs, elles sont insuffisamment anticipées, et devraient l’être dès la négociation européenne.

Il faut aussi associer le parlement beaucoup plus tôt pour coordonner de façon plus harmonieuses ces interactions très complexes.

De fausses bonnes idées pour le court termeDevant la peur de toucher à l’édifice institutionnel fragile de l’Union européenne, de nombreux responsables politiques ont proposé des changements a minima. L’idée d’un « super-ministre » européen des finances, a été avancée notamment par Benoît Cœuré, membre du directoire de la

76 (Conseil d'Etat, 2015)

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BCE, Emmanuel Macron, Wolfgang Schäuble, l’Institut Jacques Delors (Enderlein & Haas, 2015) et, au moins du point de vue de la gestion budgétaire, par le Rapport des Cinq Présidents77. A la fois président de l’ECOFIN78 et président de l’Eurogroupe, le ministre coordonnerait les politiques économiques et budgétaires (avec des moyens existants importants comme la procédure de déficit excessive, le Pacte de stabilité et de croissance, la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques et budgétaires) ; il mènerait les négociations en cas de crise avec pleine autorité sur un Fond monétaire européen (en remplacement du Mécanisme européen de stabilité) et contrôlerait un budget propre, notamment pour les investissements. L’intérêt du FME serait de créer un véritable prêteur de dernier ressort, ce qui n’est pas le cas du MES, car comme le souligne l’Institut Jacques Delors, « la logique du partage des risques [est] multiple et non conjointe ». « En temps de crise, un État membre brusquement confronté à une envolée des coûts de refinancement à cause d’une crise économique ou d’un changement brutal dans l’attitude des marchés serait autorisé à émettre une dette additionnelle dans le cadre du FME en échange d’un transfert progressif de souveraineté [i.e. paquet de réformes sous contrôle européen]. Ces niveaux seraient fixés par avance, pour que tous les pays connaissent les coûts et avantages du recours au FME. »

Une audition annuelle du Commissaire européen aux finances devant les parlements nationaux serait utile, ainsi qu’un examen systématique des projets de lois et de directives de l’Union européenne, comme le propose un

77 (Commission européenne, 2015)78 Conseil pour les affaires économiques et financières rassemblant les ministres des finances des Etats membres.

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rapport du Conseil d’analyse économique79.

Ces idées paraissent frappées du bon sens, et il est vrai que si elles avaient fait partie de l’arsenal européen, les crises passées auraient pu être mieux gérées. Mais pour nous elles présentes deux inconvénients majeurs. D’une part elles conduisent à transférer toujours plus de souveraineté à l’Union sans vraie contrepartie démocratique. Et fondamen-talement, elles ne changent pas le rapport de force entre l’Union et les Etats membres : en cas de crise grave, il est très probable que les chefs d’Etat et de gouvernement re-prennent le contrôle de la situation et que le rôle à la fois du « super ministre des finances » et du FME soient réduits à très peu de choses.

Le principe de réforme des institutions La peur est aujourd’hui si grande d’une implosion de l’Union européenne à la suite du Brexit, que de nombreux observateurs prônent des changements à périmètre constant des traités. Il nous paraît périlleux d’ignorer le déficit de démocratie des institutions européennes et de continuer, comme si de rien n’était, à transférer plus de souveraineté à Bruxelles et à mutualiser davantage de risques économiques et financiers – ce qui exigerait que les pays membres contribuent sur leur budget national aux pertes subies par d’autres Etats membres. La raison de cette frilosité est sans doute qu’il est préférable d’attendre des temps meilleurs pour consulter les peuples. Il nous semble au contraire que l’on ne peut plus retarder la grande explication nécessaire avec les opinions publiques.

Quelques soient les défauts originels de la construction européenne et de l’euro, il faut bâtir l’avenir sur les réalités :

79 (Bénassy-Quéré & Ragot, 2015)

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l’état d’intégration de l’Union européenne est tel qu’un retour en arrière n’est guère concevable. Devant les avancées du droit, comme nous l’avons vu assez longuement, devant le Pacte budgétaire qui donne des pouvoirs coercitifs à la Commission en cas de non respect des règles budgétaires par les membres de la zone euro, devant l’Union bancaire, nous sommes bien entrés dans une union fédérale de fait.

Si l’on souhaite aller encore plus loin dans l’intégration, comme faire converger nos systèmes fiscaux, ou centraliser certains moyens de police et de renseignement, il faut désormais procéder par débat démocratique dans l’ensemble de l’Union, lancé par un exécutif fort et doté d’un mandat politique clair. Or il existe des arguments puissants en faveur de l’intégration : d’une part il nous faut trouver le bon équilibre de la subsidiarité et confier à l’Europe les projets qui nous concernent tous ; mais par ailleurs, les grands défis du monde moderne, notamment l’environnement, la sécurité, la régulation, dépassent très largement le cadre des frontières nationales.

Vers un exécutif européen fortComme le souligne Marek Belka, ancien Premier ministre polonais, « l’opinion publique européenne en est arrivée à voir la monnaie unique comme facteur d’amplification des dislocations de la globalisation plutôt que comme rempart à la globalisation, comme si la création de l’euro avait contribué à livrer le sort économique des peuples européens aux marchés financiers globaux et leurs jobs à de lointains pays aux bas salaires, comme la Chine ». En fait, comme le dit Belka, « c’est l’inverse qui est vrai : le seul moyen de rendre l’Europe à nouveau compétitive et de lui permettre de cueillir les bénéfices de la globalisation, c’est de la

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mettre sur la voie de l’union politique ».

L’échec du traité établissant une Constitution pour l’Europe en 2005 ne doit pas nous condamner à la frilosité. Cent ans après la première guerre mondiale et au sortir d’une crise économique sans précédent qui a vu exploser le chômage, il existe un sentiment fort des citoyens européens d’un destin commun, notamment face à l’émergence d’autres puissances mondiales. L’impopularité des institutions européennes actuelles80 ne doit pas nous tromper sur le besoin de sens de l’Europe.

Il faut bien-sûr savoir donner du temps au temps. Comme l’expliquent très bien Nicolas Berggruen et Nathan Gardels dans Foreign Affairs81, il a fallu une longue période pour que la Confédération suisse se transforme en fédération : « la fé-dération suisse a fonctionné parce que le gouvernement fé-déral s’est montré respectueux de l’autonomie des cantons et n’a pas cherché à abuser de ses pouvoirs. De plus, tous les pouvoirs non spécifiquement dévolus au gouvernement fédéral par la constitution suisse continuent à être exercés par les cantons. Avec des décennies d’intégration étape par étape derrière elle et un monde en accélération devant elle, l’Europe doit accomplir sa transformation vers une pleine union politique dans les années et décennies qui viennent, pas dans les siècles à venir […] ».

On ne saurait trop répéter que dans cette évolution essen-tielle à l’avenir de l’Europe, le partenariat entre la France et l’Allemagne est plus essentiel que jamais. C’était déjà vrai à la fin de la Première Guerre mondiale : « C’est un axiome presque universellement accepté que la relation franco-alle-

80 du reste toute relative puisque les parlements nationaux sont, d’après les sondages qui se succèdent depuis maintenant plusieurs décennies, encore plus impopulaires.81 (Berggruen & Gardels, 2013)

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mande est la pierre angulaire de la politique européenne ». Qui parle ? Richard von Kühlmann, ancien ministre des Af-faires étrangères de la République de Weimar, à la veille de l’arrivée d’Hitler au pouvoir. On avait raté le coche, alors…

Nous proposons donc les grandes lignes d’une constitution fédérale qui remette la démocratie et la transparence de la vie publique au cœur de l’Europe. Mais nous ne voulons pas d’une Europe qui serait un super-Etat providence : nous considérons que la subsidiarité doit s’appliquer au maximum et que le nouvel exécutif devra être minimaliste mais efficace, à l’instar de la présidence des premières décennies de la jeune république américaine.82 En effet, dès la première constitution de 1777, les pères fondateurs ont souhaité l’instauration d’un exécutif le plus éloigné possible des modèles centralisateurs et autocratiques de l’Europe monarchique. La constitution américaine a donc été marquée, au moins dans sa pratique initiale, par une véritable méfiance envers le pouvoir exécutif fédéral, sentiment qui dominera très probablement chez les peuples dans les débuts d’une nouvelle Europe !

L’histoire s’accomplissant rarement par sauts quantiques, il nous parait essentiel de procéder par étapes soigneusement calibrées. La priorité est de rendre à l’Union européenne une dynamique interne, qui ne peut venir que d’une légitimité politique engendrant un véritable rapport de force avec les Etats membres.

Dans un premier temps on amendera le traité de Lisbonne pour élire le président de la Commission européenne au suf-frage universel : il deviendra aussi le président du Conseil européen ; il portera le nom de président de l’Union euro-péenne et devra rendre compte chaque année devant le Par-lement de l’état et des orientations politiques de l’Union. 82 Cf. (Club Praxis, 2014)

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Afin de rendre les dépenses et les actions de l’Union plus li-sibles, on remplacera les fonds européens existants par un budget européen, alimenté par un impôt européen prélevé à la source mais entièrement compensé par des baisses d’im-pôt sur le revenu ou des crédits d’impôts dans les Etats membres. On amorce donc ainsi un début d’Europe fiscale.

Dans ce cadre démocratique rénové, on pourra aller vers une plus grande mutualisation des dépenses : en échange de réformes structurelles réalisées par les pays membres, l’Union européenne pourrait mettre en commun certaines aides sociales, notamment l’assurance chômage83. Cette mutualisation serait d’autant plus bénéfique aux pays réformateurs que toute réforme structurelle va dans un premier temps aggraver les déséquilibres économiques et conduire à une augmentation du chômage.

Dans la perspective d’un plus grand contrôle des frontières à l’intérieur de l’espace Schengen et d’une meilleure coordination des moyens régaliens, nous souhaitons que l’Unité de coopération judiciaire de l’Union européenne (Eurojust), l’Office européen de lutte antifraude (OLAF), Frontex (l’agence de coordination du contrôle des frontières) et le European Police Office (Europol) soient fusionnés en une seule agence sous le contrôle du Président, à la fois une police judiciaire et un service de renseignement intérieur aux moyens puissants, à l’instar du Federal Bureau of Investigation (FBI) aux Etats-Unis.

Comme le disait Robert Schuman : « L’Europe ne se fera pas d’un coup, ni dans une construction d’ensemble : elle se fera par des réalisations concrètes, créant d’abord une

83 On trouvera une proposition d’assurance chômage européenne dans un rapport du Conseil d’analyse économique (CAE, avril 2013). Une note du Trésor (Lellouch & Sode, juin 2014) préconise une assurance à deux niveaux : un socle européen et une indemnisation nationale.

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solidarité de fait »84.

L’Europe bicéphale : l’Union fédérale et le marché uniqueDans une deuxième étape, les pays de la zone euro (avec un périmètre d’au moins 18, mais pouvant aller jusqu’aux 25 si-gnataires du Pacte budgétaire) s’engageront dans la voie de l’Europe fédérale. La question du périmètre de ce premier cercle est importante. Il serait tentant de commencer par un petit cercle d’Etats influents de façon à obtenir des résultats rapides : en commençant par exemple avec seulement l’Al-lemagne, la France et l’Italie, on peut espérer créer dans des temps courts un effet d’entrainement sur le reste de l’Eu-rope. Mais deux obstacles s’opposent à cette configuration : (i) l’Histoire nous a montré que le choix de groupements géopolitiques n’est pas anodin et crée des dynamiques qui peuvent rapidement échapper à tout contrôle (vexation pour un Etat d’être exclu)85, et (ii) dans la mesure où l’Europe a besoin d’un choc de simplification, faire subsister de nou-velles structures en plus de l’actuel attelage baroque décrit ci-dessus nous parait très compliqué et risqué.

Le nouvel exécutif est évidemment différent de celui de l’Union européenne : la cohabitation des deux présidents créera inévitablement des tensions, qui, nous l’espérons, conduiront à une convergence accrue, jusqu’au moment où les Etats à l’extérieur de la fédération seront invités :

(i) soit à la rejoindre progressivement selon un calendrier né-gocié,

(ii) ou soit à signer un nouvel accord de libre échange, ce qui 84 Déclaration du 9 mai 1950 au Quai d’Orsay par Robert Schuman, ministre des Affaires étrangères.85 Voir le chapitre sur les leçons de l’Histoire.

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nous ramène pour ces pays, qui comprendront sans doute le Royaume-Uni, peu ou prou à l’Union du Marché unique. On constatera que celui-ci inclut d’ailleurs les « quatre liber-tés » des biens, des services, des capitaux et des personnes, qui s’appliquent déjà à des pays qui participent au Marché unique dans le cadre de l’Espace économique européen, mais sans faire partie de l’Union européenne : l’Islande, le Liechtenstein et la Norvège.

Après ce stade, les institutions redondantes de l’Europe pourront enfin être supprimées. 

Nous mettrons en garde contre la tentation de nouvelles usines à gaz : l’empire des Habsbourg, l’Allemagne de Bismarck nous offrent de parfaits contre-exemples de gouvernance de larges ensembles, où l’empilement des structures, sensé atteindre un équilibre, ne fait que générer la paralysie et la bureaucratie.

Les leçons de l’Histoire

« L'espoir est une mémoire qui désire. »Honoré de Balzac

1. Le Saint Empire Romain GermaniqueIl est difficile d’envisager une plus grande intégration politique de l’Europe sans réfléchir à la première structure élective européenne, le Saint Empire Romain Germanique. Qu’il soit germano-italien (jusqu’à la mort de Frédéric II en 1250) ou purement allemand, cet ensemble médiéval ne réussit jamais à réaliser ses prétentions au gouvernement universel du monde chrétien, en grande partie à cause de la faiblesse de ses institutions. En dépit de la Bulle d’Or de

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1356 (première constitution allemande), le Saint Empire Romain Germanique n’est qu’un conglomérat de principautés. A la sortie de la Guerre de Trente Ans en 1648, les Traités de Westphalie finissent de réduire à néant les pouvoirs de l’Empereur mais laissent subsister le Reichstag, un ensemble ingérable de 350 principautés, d’une certaine manière le lointain ancêtre de notre parlement européen.

Mais beaucoup des comparaisons qui sont faites entre l’Union européenne et le Saint Empire sont abusives : certes dans les deux cas, il s’agit d’une structure politique relativement légère, mais ces deux ensembles ont des problèmes opposés : le Saint Empire était une institution prestigieuse éminemment incarnée par l’Empereur, équivalent temporel du Pape, mais très vite vidée de substance militaire, budgétaire et réglementaire, alors que par bien des aspects l’Union européenne est une réalité indéniable mais privée d’âme.

2. L’unité allemandeDans la période moderne, l’unification de l’Allemagne offre un exemple riche d’enseignements : la Confédération germanique héritée du Congrès de Vienne rassemblait des Etats souverains à l’identité très prononcée, comme d’ailleurs les membres actuels de l’Union européenne. Cette structure très lâche de 39 Etats confiait sa présidence à l’Autriche et sa vice-présidence à la Prusse. Contrairement à l’Union européenne, elle est privée d’une cour suprême (et donc d’outil de contentieux) mais dispose d’une armée fédérale qui, tout comme la diplomatie de l’actuelle Union, est à peu près inepte. Il faudra l’union douanière (Zollverein) d’une partie de la Confédération en 1834 pour qu’elle acquière une vraie substance. Par deux fois, en 1847 et 1849 la Confédération échoua à se transformer en état fédéral, en raison notamment d’une opposition marquée entre partisans

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d’une Petite Allemagne (sans l’Autriche) et ceux d’une Grande Allemagne (sous leadership des Habsbourg). Une union large dotée d’une constitution libérale entre les pays allemands et l’empire autrichien aurait pu éviter, on peut rêver, le conflit de 1866 entre l’Autriche et la Prusse, la guerre de 1870 entre la Prusse et la France, et jusqu’à la Première Guerre mondiale si l’aventure des Balkans et les velléités colonialistes de Guillaume II avaient été évitées…

On ne refait pas l’histoire, mais il faut réfléchir aux conséquences à long terme de l’instauration d’une Europe à géométrie variable. Plus le consensus sur de nouvelles institutions sera large et plus l’avenir de l’Europe pourra être stable.

La naissance du IIème Reich, sous la tutelle de Bismarck, est également instructive : né en 1871, cet ensemble de 25 Etats souverains gardant leurs institutions, leurs lois propres et leurs pouvoirs de décisions dans l’enseignement, la justice et les finances notamment, adopte une banque centrale en 1875 et une monnaie unique en 1879. Taillée pour un homme hors du commun, la chancellerie fédérale devint vite très bureaucratique et Bismarck lui-même se plaindra de la « diarrhée de décrets » provenant de sa propre administration, critique qui n’est pas sans rappeler celles sur l’invasion du droit bruxellois !

3. La fin de l’Empire des HabsbourgUn autre exemple historique plein d’enseignements est l’éveil démocratique dans l’Empire d’Autriche. D’autant qu’aujourd’hui un des plus grands défis pour l’Union européenne est précisément la démocratisation du fonctionnement de ses institutions. Par le « Diplôme d’octobre 1860 », François-Joseph décrétait le passage à un régime fédéral avec un parlement central (Reichstat) ayant

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autorité sur les finances, le commerce et l’industrie, les diètes nationales restaurées ayant compétence dans les autres domaines. Mais ni les « fédéralistes » (dont les Hongrois et les Tchèques), ni les « centralistes » (peuples allemands suspicieux de laisser trop de champ aux particularismes) se satisfirent de cette constitution, et l’empereur dut se résoudre à proclamer la « Patente de février 1861 » qui supprimait les diètes locales et revenait à un centralisme parlementaire comparable au régime de Napoléon III, qui ne tenait plus compte des particularismes.

Jusqu’à sa mort en 1918, le vieil empire oscillera entre confédération limitée (Compromis austro-hongrois), fédéralisme respectant les minorités et tentations centralisatrices voire absolutistes. L’ironie pour l’Autriche est que si l’Union européenne pouvait enfin évoluer vers un véritable système fédéral, elle connaitrait sa quatrième tentative d’Anschluss après l’occasion ratée de 1849, le rattachement à l’Allemagne sous le nom de Republik Deutsch-österreich, voté en 1919 par le Reichstat mais opposé par les Alliés, et l’annexion par l’Allemagne nazie.

Un socle commun d’éducationN’est-il pas grand temps de redonner du sens à un engagement citoyen européen qui aille bien au-delà de la seule sphère économique ou sécuritaire ?

Le ciment européen des années 50 était clair : c’était le « plus jamais ça » de l’après-guerre. Pour l’opinion publique aujourd’hui, l’Europe est bien trop synonyme de réglementation tatillonne et de mondialisation impitoyable.

Quoi de plus fédérateur que de proposer un socle commun d’éducation de l’histoire dans l’Union Européenne, qui vienne compléter le succès des échanges universitaires et

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culturels au travers notamment des programmes Erasmus ?

Dans l’Europe des 28, ou bien peut-être initialement dans le cadre des coopérations renforcées du traité d’Amsterdam (c’est-à-dire entre un petit nombre d’Etats pionniers) on établirait qu’un certain pourcentage des cours d’histoire et de littérature, par exemple 20%, soient assurés selon des programmes communs pour tous les établissements primaires et secondaires.

Pourquoi l’éducation ? Ernest Renan remarquait très justement, et ce dès 1882 dans Qu’est-ce qu’une nation ?, que ce qui rapprochait les hommes ce n’était ni des facteurs ethnographiques, ni la langue (« la langue invite à se réunir, elle n’y force pas »), ni la religion (l’Europe n’est pas, n’a jamais été exclusivement chrétienne et il n’y a pas de retour possible à Isabelle la Catholique), ni la géographie, ni même ce que Renan appelle la « communauté des intérêts » : « un zollverein n’est pas une patrie ». Ce qui construit une nation c’est une « conscience morale, la possession en commun d’un riche legs de souvenirs et le désir de vivre ensemble. » Nous avons souffert, joui, espéré ensemble, voilà ce qui vaut mieux qu’une zone de libre échange.

S’il est vrai que nous avons « dans le passé, un héritage de gloire et de regrets à partager, dans l’avenir un même programme à réaliser », alors l’histoire et la littérature doivent pouvoir jouer un rôle fondamental dans l’éveil du citoyen européen. C’est l’éducation qui peut permettre cette prise de conscience commune d’un grand passé. Quoi de mieux que de mettre en perspective l’histoire des pays européens, ayant tous connu à une époque, sinon la première place (y compris le Portugal), du moins une position dominante (et jusqu’à la Pologne), sans cesse brassés dans de grands ensembles à géométrie variable (l’Angleterre des Plantagenêts, le Saint-Empire Romain Germanique, l’empire

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napoléonien, la nébuleuse des Habsbourg, et jusqu’au sinistre et infâme pouvoir nazi) ? Quelle belle leçon de relativisme ! Quelle excellente opportunité d’illustrer le « vérité en deçà des Pyrénées, erreur au-delà » de Pascal, d’inculquer l’anti-dogmatisme, et de montrer qu’au gré des grands bouleversements géopolitiques, les arts, les techniques, les coutumes se partageaient et s’enrichissaient.

Peut-être alors les élèves européens sentiront-ils mieux cette appartenance à un ensemble qui transcende leurs pays d’origine. Comme les soldats ennemis de la Première Guerre Mondiale dans le beau film Joyeux Noël, qui le soir de Noël 1914 se découvrent une fraternité qui, pour un moment au moins, sublime tout.

Il nous faut donc aujourd’hui inventer les outils pédagogiques qui fondent ce que le traité de Rome appelait dans son préambule une « union sans cesse plus étroite entre les peuples européens ». Trouver l’équivalent européen du combat des hussards de la République, avec leurs mythologies (« nos ancêtres les Gaulois… ») et leurs ouvrages formateurs (Le tour de la France par deux enfants).

C’est un Anglais, Winston Churchill, qui aura été un des avocats les plus brillants de la cause européenne, lui qui déclarait, dès 1946, vouloir la création « d’un genre d’Etats-Unis de l’Europe […] qui donnerait un sens de patriotisme plus large et de citoyenneté commune aux peuples éperdus de ce puissant continent ? » C’est à exalter ce patriotisme et à faire vivre cette citoyenneté que vise notre proposition d’un socle européen commun d’éducation, pour peut–être nous rapprocher d’une époque lointaine décrite par Tocqueville :

« Il est permis d’avancer qu’au XIVème siècle, les institutions sociales, politiques, administratives, judiciaires, économiques et littéraires de l’Europe, avaient plus de

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ressemblance entre elles qu’elles n’en ont peut-être de nos jours, où la civilisation semble avoir pris soin de frayer tous les chemins et d’abaisser toutes les barrières. »86

La politique agricole communeLa politique agricole commune est un excellent exemple de dévoiement d’une politique publique au départ légitime. Certes avec quelques soubresauts, la politique européenne en matière d’agriculture a permis d’atteindre dès les années 80 l’objectif qui lui avait été fixé, à savoir l’autosuffisance alimentaire. La politique agricole commune a essayé alors de se doter de nouveaux objectifs : dans les années 90, il s’agissait d’établir une agriculture plus compétitive, capable d’être dans les toutes premières mondiales. Puis, dans les années 2000, cet objectif s’est dilué à la faveur des élargissements. Les objectifs sociaux sont devenus aussi importants que les objectifs économiques, sans que la cohérence soit assurée. Quant à l’objectif environnemental, souvent invoqué, il n’est en réalité jamais poursuivi. À présent, le principe de subsidiarité est appliqué à l’extrême et de façon absurde : alors que le financement est européen, la décision est prise au niveau local. Nous constatons une renationalisation des politiques agricoles communes. Or, cette situation est tout à fait au détriment de la France. Celle-ci avait pour objectif d’être la puissance agricole de l’Union européenne. Longtemps, le budget européen a été utilisé pour augmenter la compétitivité de l’agriculture est a donc profité à la France. Le changement d’objectifs, masqué, en faveur d’une politique sociale nous pénalise doublement : tout d’abord, nous maintenons l’illusion d’un avenir de nombreuses exploitations agricoles qui ne sont pas rentables. Ensuite, nous faussons le paysage concurrentiel en Europe.86 (Tocqueville, 1856)

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Les principes qui guident notre réflexion nous amènent donc à revoir la politique agricole commune à la lumière de 2 exigences : celle de l’introduction de la concurrence, et celle de l’efficacité de la politique publique. Augmenter la concurrence, c’est permettre à la France de conserver son leadership en matière agricole. C’est probablement aussi être plus efficace en matière environnementale. C’est aussi réduire la dépense publique en matière agricole. Or la réduction du budget de la politique agricole commune est une absolue nécessité. Ce budget qui représente encore 40 % du budget européen, est un budget devenu totalement inefficace. Il finance donc des activités qui ne sont prioritaires ni pour l’Union européenne ni pour ses Etats membres ni pour ses citoyens. Et, dans une logique de rente, la répartition des financements est inefficace : c’est bien ceux qui en ont le moins besoin qui ont la meilleure capacité à les capter.

En matière de politique publique, il faut aussi s’interroger pour savoir comment le principe de subsidiarité doit être mis en œuvre. Pour toute politique publique, il faut s’interroger : quelle partie incombe à l’échelon européen ? quelle partie au niveau national ? Et enfin quelle partie à l’échelon local. Qu’en est-il en matière agricole ? La situation actuelle intermédiaire avec un financement européen concentré et un principe de subsidiarité très conséquent, est la pire des solutions.

L’intérêt français conduit à une révision de la politique agricole commune vers une européanisation ferme et claire de cette politique. Si l’on maintient l’idée d’une politique européenne forte en matière agricole, cela passerait par une réduction drastique du budget et par la recherche d’outils d’intervention qui serait compatible avec les objectifs poursuivis. Ces objectifs devraient être : augmenter la concurrence, assurer la sécurité en matière sanitaire et en

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matière environnementale. Le premier objectif n’est pas vraiment assumé, quant au second, il est proclamé alors qu’en réalité il n’est absolument pas mis en œuvre. Si l’on veut augmenter la concurrence en réduisant les subventions, il faut s’attaquer à la difficulté constante en matière agricole qui est de gérer les fluctuations de revenus liés à la volatilité des prix et à l’incertitude sur les stocks. Nous pensons qu’un système d’assurance, éventuellement encadrée et soutenue par le budget européen, devrait permettre d’atteindre cet objectif avec beaucoup moins de gaspillage. C’est d’ailleurs la solution que les États-Unis ont adoptée, du moins en partie.

Mais c’est en matière sanitaire et environnementale que le déficit de politique publique est le plus élevé. Il nous semble important que les normes sanitaires soient unifiées au niveau du continent. Le principe de libre circulation entraîne sinon un alignement vers le bas des exigences de protection : on l’a vu avec l’affaire des fraudes en matière alimentaire sur les viandes qui résultaient d’un trafic intra européen extrêmement facile. C’est pourquoi il nous paraît important de considérer que la fixation des normes sanitaires doit être placée au niveau le plus élevé de l’échelle de subsidiarité, c’est-à-dire au niveau fédéral, et non pas au niveau local ou national. En corollaire, il faut constituer au niveau fédéral les moyens de faire respecter cette réglementation et ne pas l’abandonner à des Etats membres aux cultures administratives extrêmement disparates. Il est donc important de fédéraliser une police sanitaire qui dispose de capacités d’action sur tout le continent et de sources d’information intégrées. Pour l’instant, la fraude intra européenne prospère du fait des fuites entre Etats de l’information destinée à les traquer.

La question est plus complexe en matière environnementale. Depuis 30 ans que l’Union européenne a décidé

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(verbalement) que l’environnement était une des dimensions de la politique agricole, aucun instrument satisfaisant à cet effet n’a pu être trouvé. Pour le coup, le principe de subsidiarité doit aussi jouer à plein. La question de l’environnement est avant tout une question de responsabilité individuelle et collective. Il est donc plus efficace que la question de l’environnement soit gérée au niveau local, et pas au niveau européen ni même au niveau national. De nouveaux outils d’action publique et privée en matière d’environnement pourraient être explorés. La décentralisation de la police de l’environnement, l’introduction de coopératives de gestion de l’environnement avec des incitations et des pouvoirs de police, qui permettrait aux initiatives locales de s’épanouir pleinement compte-tenu du contexte sociologique et des contraintes du bassin écologique concerné, sont des solutions que le système national centralisé ne permet pas suffisamment d’explorer.

Au total, une révolution dans le domaine de la politique agricole commune, avec un recadrage dans les différentes strates de subsidiarité, pourrait produire des effets positifs. Le point de départ serait de réduire drastiquement le budget pour se concentrer sur des objectifs prioritaires et bien sélectifs. La politique agricole commune devrait avant tout financer la production agricole en se concentrant sur la lutte contre les aléas de prix et de production. Cet objectif peut être atteint avec des instruments financiers éventuellement aidés par l’État à bien moindre coût que le système de subventions universelles actuelles. En matière de police sanitaire, il faut revoir le système de réglementation et surtout de mise en œuvre de cette réglementation au niveau européen. Enfin, en matière environnementale, au contraire, il conviendrait de davantage faire appel à l’initiative locale et de faire confiance au niveau de subsidiarité le plus proche

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de l’exploitation agricole. Dans tous les cas, la politique de l’environnement est inefficace si elle est seulement répressive : il vaut bien mieux compter sur l’initiative et la responsabilité personnelle que sur un système inapplicable.

L’Union des marchés de capitaux

IntroductionL’Union des marchés de capitaux (UMC) se situe dans la suite logique de l’Union bancaire et fait partie d’un projet ambitieux87 de l’Union européenne pour « compléter l’Union économique et monétaire européenne » d’ici 2025. C’est l’objectif d'un marché plus intégré et mieux régulé d'ici 2019, où les produits et coûts d'accès aux marchés fi-nanciers pour les entreprises, les investisseurs institutionnels et les ménages, convergent dans toute l'Union européenne, et permettent des investissements transfrontaliers sans contraintes légales ou barrières réglementaires, avec des sources de financements accrues, plus compétitives et diver-sifiées. Cela permettrait l’émergence d’acteurs à dimension vraiment européenne (notamment des banques pan-euro-péennes), capables de mieux affronter la compétition mon-diale et les défis de la « Fin Tech », c’est à dire des start-up technologiques, qui mettant en contact plus directement les investisseurs, pourraient contribuer à une plus grande désin-termédiation des marchés.

Priorité est donnée à une plus grande croissance de l'économie, à l'attractivité et la compétitivité de l'Union, mais aussi à la stabilité financière et à la protection des consommateurs et investisseurs. 87 C’est le « rapport des cinq présidents » (Commission européenne, 2015).

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De nombreuses initiatives sont déjà en chantier dans le domaine de la régulation financière, telle que la directive MIFID II, les directives MAR/MAD, la directive AIFMD, EMIR et le règlement sur les Dépositaires centraux de titres (DCT).

Les priorités de la Commission européenne sont la stimulation de l’investissement à long terme, notamment dans le cadre des fonds européens d’investissement à long terme (ELTIF), la titrisation de haute qualité88, la disponibilité d’informations sur le crédit des PME et le réexamen de la directive sur les « prospectus », i.e. concernant la levée de capitaux pour les entreprises, et l’émergence d’un régime paneuropéen de placement privé89.

Si l’on veut vraiment faciliter l’apparition d’acteurs et de comportements de marchés vraiment européen, il nous paraît essentiel de simplifier le millefeuille de la régulation. Il existe plus d’une cinquantaine de régulateurs nationaux, en plus des institutions européennes : le Mécanisme de sur-veillance unique de la BCE dans le cadre de l’Union ban-caire encadrant la supervision prudentielle des banques et le

88 Le Club Praxis a publié un rapport sur la titrisation et le financement des ETI et PME dans la Revue Trimestrielle de Droit Financier (Club Praxis, 2015) et publiera un livre sur le sujet avec le Labex ReFi fin 2016.89 Le rapport remis au gouvernement par François Villeroy de Galhau (Galhau, 2015), nous semble très proche des objectifs posés par la Commission, notamment sur la titrisation de haute qualité, les placements privés, les plateformes de prêts directs. Il est aussi proche de nos préoccupations sur la réforme de Solvency II, du droit européen des faillites, de l’information de crédit sur les PME, sur la protection des consommateurs. Le rapport souligne à juste titre l’importance de pérenniser et d’accroitre l’action du Macroeconomic Assessment Group du Comité de Bâle.

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Mécanisme de résolution unique en charge de la résolution des crises bancaires.

Au niveau fiscal, l’harmonisation et la simplification au sein de chaque pays mais aussi de l’Union, du traitement de la fiscalité des investissements, serait sans doute aussi un fac-teur important de développement du marché.

1. Priorités d’action immédiatesEn plus des priorités de la Commission européenne déjà évoquées, un instrument de stabilisation en cas de nouvelle crise systémique nous paraît judicieux, par exemple un actif dont le prix augmenterait en cas de difficultés des marchés tel que l’obligation proposée par Jaques Delpla et Jakob von Weizsäcker90.

Pour améliorer la disponibilité et la normalisation des informations sur la solvabilité des PME, et ainsi faciliter leur financement, nous proposons la généralisation de la loi Macron au niveau de l'Union pour permettre l'accès aux informations sur le crédit à des institutions autres que les banques. Une autre source d’inspiration pourrait être l’agence américaine NAIC, créée en 1871 pour coordonner la régulation entre les Etats et qui depuis la crise de 2008 supervise un système de notation, indépendant des agences de notations, pour certaines classes d’actifs. La constitution d’un fichier de type FICO aux Etats-Unis portant sur le crédit des individus permettrait en outre de faciliter l’accès au crédit des start-up.

Les placements privés sont en pleine expansion en Europe, et sont exécutés pour moitié sur le US PP Market, pour moitié sur les systèmes allemand Schuldschein et français Euro PP Market, pour un montant total de 30 milliards

90 (Delpla & Weizsacker, 2010)

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d’euros en 201491. Il subsiste cependant des obstacles importants au développement d’un marché vraiment européen du placement privé, c’est à dire qui puisse drainer une large base d’investisseurs vers les entreprises européennes. Une des difficultés tient à la disparité des régimes fiscaux. Par ailleurs, la régulation Solvency II rend difficile l’acquisition de placements privés de long terme par les compagnies d’assurances, pourtant des acheteurs naturels de ces produits, en renchérissant le coût du capital. La Commission est sensible à la demande des investisseurs d’une égalité de traitement du capital entre les Etats-Unis et l’Europe : elle a déjà permis la suspension de contraintes nationales dans la composition des portefeuilles d’actifs des assureurs, et partiellement autorisé que l’actif et le passif puissent se compenser dans le calcul du capital92. Le développement d’un système de notation de type NAIC pourrait aussi contribuer à relaxer la régulation : le groupe de travail Pan-European Private Placement de l’International Capital Market Association y réfléchit actuellement, en plus de son travail sur l’harmonisation des standards d’information et de documentation.

2. Les mesures de développement et d'intégration des marchés des capitauxUne des perspectives les plus prometteuses, notamment pour développer le marché des actions, est la création de produits de retraite standardisés et transfrontaliers, capables de concurrencer les grands fonds américains. Il faudra être particulièrement attentif, d’une part à la transparence sur les frais de gestion, d’autre part à la disponibilité d’options d’investissement par défaut pour le grand public, de façon à l’aider à faire des choix d’investissements raisonnables au 91 (GlobalCapital, 2015)92 (Commission européenne, 2015)

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vu de son patrimoine, de ses revenus, de son âge et de son appétit pour le risque.

A l’autre bout de l’échelle, le capital-risque pourrait être dynamisé par des mesures fiscales d’amélioration des possibilités de sortie du capital. Le compte entrepreneur-investisseur, à l’examen par le gouvernement français dans le cadre du Projet de loi de finances pour 2017, semble un outil adapté et pourrait être généralisé au niveau européen. Il permettrait en effet de reporter l’imposition sur de très longues périodes, de compenser les gain et pertes et exclurait l’investissement de l’ISF tant qu’il supporte activement des start-up93.

En général, l’investissement des particuliers bénéficierait, comme pour les produits de retraites, d’une simplification et d’une standardisation des produits financiers, mais aussi d’une uniformisation et d’une très grande transparence des brochures, notamment sur la performance historique des produits et l’impact des frais divers. Nous préconisons aussi de supprimer l’épargne réglementée, constituée en France des livrets (A, Epargne populaire, Jeunes, de développement durable, etc.) portant sur des montants de l’ordre de 600 milliards. Fortement subventionné par l’Etat, ce type d’épargne prive les entreprises de ressources importantes et, en outre, ne contribue pas à réconcilier les Français avec l’économie de marché.

On notera par ailleurs qu’un des effets de la segmentation des marchés européen est le fait que 50% des PME listées de capitalisation inférieure à 1 milliard d’euros ne sont pas couvertes par des sociétés de recherche94, les rendant moins accessibles aux investisseurs. Si on pouvait rendre les marchés plus globaux, les analystes auraient moins besoin 93 (Ekeland, Landier, & Tirole, 2016)94 Source : BPCE

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de se spécialiser doublement par pays et par secteur économique, ce qui réduirait le coût de la recherche et augmenterait la couverture.

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Quatrième partie - l’éducation, la recherche et la culture

RésuméSi l’on souhaite voir émerger un citoyen mieux informé, mieux engagé dans l’avenir de son pays, quoi de plus natu-rel que de commencer par l’école ? L’égalité des chances doit redevenir une réalité.

Que le Haut Conseil de l’Education estime à 40% le pourcentage d’élèves en difficulté à l’entrée en classe de sixième n’est pas anodin. Devant faire face à ce péril, les chefs d’établissement du primaire pourraient organiser un soutien scolaire individuel ou par petits groupes en ouvrant leurs établissements en dehors des heures de cours et coordonnant l’action de volontaires - parents d’élèves, retraités, cadres, etc. Il n’y a pas de fatalité : La Finlande, la Suède et la Norvège offrent des exemples probants de soutien scolaire systématique et personnalisé dès le primaire.

Le monolinguisme sera-t-il l’illettrisme du XXIème siècle ? Dans un monde de sur-communication, un des objectifs pre-miers de l’éducation doit être la maîtrise de l'anglais pour tous les Français dans notre pays, et un accès facilité à l’ap-prentissage du Français pour le plus grand nombre possible à l’étranger. Il faut aussi faciliter l’implantation d’écoles bi-lingues sur le territoire français pour davantage attirer les cadres internationaux, tout en soutenant un effort symé-trique en dehors des frontières là où la demande potentielle existe.

La promotion de la francophonie ne doit pas être prétexte à trop « couver » notre langue : comme le disait Mario

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Vargas Losa, « La menace qui pèse sur Flaubert et Debussy ne vient pas des dinosaures de Jurassic Park mais de la bande de petits démagogues et chauvinistes qui parlent de la culture française comme s'il s'agissait d'une momie qui ne peut être retirée de sa chambre parce que l'exposition à l'air frais la ferait se désintégrer. » 

Aujourd’hui le partage des responsabilités dans l’éducation primaire et secondaire entre l’Etat, les communes, les départements et les régions crée une trop grande complexité. La décentralisation est en réalité un vain mot. Pourquoi ne pas laisser aux collectivités locales, la décision d’affectation des directeurs d’établissements et des professeurs à partir d’une liste fournie par le Ministère de l’Education nationale, ce qui notamment renforcerait le travail en équipe ? La transformation managériale des chefs d’établissement doit aller jusqu’au suivi de la performance des programmes éducatifs, au choix des options, au contrôle de primes au mérite financées par le budget des collectivités locales. Ils deviennent ainsi de vrais décideurs, responsables de la conception et de l’exécution de plans stratégiques.

Il est particulièrement déprimant de laisser autant de nos jeunes sans formation. D’après l’OCDE, les 15-29 ans ni en situation d’emploi, ni dans un cycle d’éducation, ni en formation sont 16,3% en France contre 9,2% en Allemagne. Et le chômage des non-diplômés a doublé en dix ans pour atteindre 49%. Devant cette situation catastrophique, alors même que certains secteurs de l’économie ne trouvent pas suffisamment de candidats formés ou intéressés, les filières professionnelles doivent être profondément repensées. En premier lieu, il faut se donner les moyens d’identifier en temps continu les filières qui recrutent. Le ministère devra construire un logiciel à la décision en temps réel et bénéficiant aux lycées, aux universités mais aussi aux élèves eux-mêmes. Il faudra aussi pouvoir ouvrir ou fermer les

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spécialisations beaucoup plus rapidement qu’aujourd’hui, ce qui suppose une collaboration accrue avec les entreprises dans la mesure où les enseignants doivent être reformés plus vite. Devant l'accélération des mutations technologiques, l'éducation continue (notamment numérique) doit devenir une priorité nationale, mais ouverte à la concurrence privée. Toutes les pistes évoquées dans ce chapitre supposent une grande ouverture d’esprit dans la conception et une grande agilité dans l’exécution. Il pourra être très utile de recourir à l’expérimentation en testant une idée nouvelle d’abord à petite échelle.

On peut s’en réjouir : 98 % des bacheliers de la filière générale poursuivent des études supérieures. Cependant, 19% des jeunes sortent du supérieur sans diplôme. Là encore, il faut savoir initier des changements en profondeur : il nous semble important que les universités françaises puissent fixer leurs droits d’inscription, dans un cadre fixé nationalement, mais de façon autonome. Il faut qu’elles puissent aussi introduire une sélection par la limitation des places offertes et le recours aux bourses de mérite. Par ailleurs, l’université doit pouvoir devenir un meilleur terreau d’innovation : celle-ci pourra être facilitée par un changement du statut des Junior-Entreprises. En effet, pourquoi exiger un lien avec le cursus universitaire ?

Les budgets public et privé de recherche et développement stagnent depuis dix ans à 2,2% du PIB contre 2,8% en Allemagne. Nous considérons que si le Programme des investissements d’avenir (PIA) peut être utile, il ne doit pas se limiter à identifier des projets « champions », mais aider surtout la recherche fondamentale. L’investissement dans la recherche et les cycles supérieurs n’est pas anodin sur la croissance à moyen et à long terme, comme le montre Philippe Aghion. Alors qu’au contraire les études de second cycles peuvent être contreproductives.

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Il semble exister une méconnaissance réciproque des doctorants et des entreprises : de fait, 54% des chercheurs du privé sont des ingénieurs contre seulement 13% de diplômés d’un doctorat. Et un rapport récent de la Cour des comptes souligne le taux de chômage relativement élevé des jeunes docteurs : trois ans après le diplôme (hors secteur de la santé) il s’élève à 9%, ce qui est quatre à neuf fois plus important que dans le reste de l’OCDE. Nous proposons d’introduire les chercheurs et élèves-chercheurs au monde de l’entreprise, l’innovation en entreprise et à l’entrepreneuriat grâce à des cours en ligne (par exemple de type MOOC), des partenariats avec les écoles de commerce, start-ups, PME et grandes entreprises. Des bourses pourraient être offertes à des chercheurs expérimentés pour des cycles courts de formation d’une année qui pourraient déboucher vers la création d’une start-up ou un emploi dans une entreprise.

Nos enseignants – chercheurs ont besoin de plus de liberté dans la gestion de leurs laboratoires (ces dernières années, sous prétexte de meilleur contrôle de l’argent public, la vie des chercheurs s’est « fonctionnarisée » de manière abusive), les grilles de salaires doivent être rendues compétitives. Malgré l’apparente flexibilité du système actuel, les chercheurs doivent faire face à deux problèmes majeurs : d’une part le manque de reconnaissance de l’expérience acquise dans le privé, d’autre part les questions de propriété intellectuelle. On pourrait créer, sur le modèle américain, une société de projets : quand un chercheur commence à développer des idées pratiques, on met ses brevets et sa recherche dans un « Special Purpose Vehicule » (SPV) de l’institut de recherche, c’est à dire un partenariat public-privé : l'Etat est initialement actionnaire, mais le chercheur reçoit aussi des parts du capital. Il peut progressivement aussi ouvrir le capital à des « Business

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Angels » ou à des investisseurs privés.

Il faut simplifier le millefeuille des universités, des grandes écoles et autres établissements publics en charge de recherche (CNRS, INSERM, CHU, EFS, INRA, INRIA, etc), mais aussi la myriade d’autorités de tutelle : Agence nationale de la recherche, ministères de l’agriculture, de la défense, de l’éducation nationale, de l’industrie, de la recherche et de Bercy, parfois dans des directions différentes d’un même ministère… A moyen terme l’université doit être la seule « maison-mère ».

Toutes les difficultés du système de recherche français sont exacerbées par une forte concurrence internationale. La France n’est pas historiquement une terre d’émigration. Cependant, de plus en plus d'étudiants, jeunes diplômés, chercheurs, et entrepreneurs vont voir si l’herbe professionnelle n’est pas plus verte hors de France : le flux net sortant annuel des personnes nées en France a doublé entre 2006 et 2011 pour s’établir à près de 120 000 personnes par an. Il est donc important d'améliorer le suivi des Français vivant hors de France, de renforcer le contact avec cette population, et de développer une analyse systématique des données relatives aux flux de départ. Cela pourrait inclure la création une base de données de la diaspora académique et entrepreneuriale, la promotion systématique des clubs et associations d'expatriés et la production d'analyse annuelle sur les flux d'expatriés et les raisons motivant le départ a l'étranger.

La richesse de notre patrimoine et de notre création artis-tique représente une chance extraordinaire mais rend aussi leur financement délicat en temps de pénurie budgétaire. L’exposition à la culture contribue, autant que l’éducation, à l’épanouissement de l’individu et participe à la construc-tion d’une identité commune. La force de l’art est en parti-

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culier de pouvoir faire revenir aux matières fondamentales un élève marginalisé. « Aimer la poésie, c'est qu'un garçon, fut-il quasi illettré, mais qui aime une femme entende un jour : « Lorsque nous dormirons tous deux dans l'attitude que donne aux morts pensifs la forme du tombeau » et qu'alors qu'il sache ce que c'est qu'un poète », disait si juste-ment Malraux.

L’école primaireLa mise en œuvre de l’égalité des chances commence en effet dès l’école primaire : il nous semble primordial de réamorcer l’ascenseur social en remettant à niveau la forte proportion d’élèves arrivant au collège sans bonne connaissance des acquis de base en lecture, écriture et calcul. La situation de l’école primaire en France est critique (Hélène Carrère d’Encausse, Secrétaire perpétuel de l’Académie française, n’hésite pas à parler « d’effondrement » de notre système éducatif). Le Haut Conseil de l’Education a d’ailleurs tiré la sonnette d’alarme plusieurs fois. Dans un rapport de 2007 sur l’école primaire, confirmé par un second rapport en 2012, il estime à 40% le pourcentage d’élèves en difficulté à l’entrée en sixième :

- 25% ont des acquis fragiles : ils lisent trop lentement et ne maitrisent pas les opérations de base en calcul.

- 15% connaissent des difficultés sévères ou très sé-vères : ils ne déchiffrent pas les textes ou les com-prennent très mal, et ne peuvent suivre une scolarité normale au collège.

La Direction de l’évaluation, de la prospective et de la per-formance du Ministère de l’Education nationale (DEPP) n’est guère plus optimiste et dans un rapport de 2014 établit

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que 20% des élèves de CM2 ne maitrisent pas la langue française et 30% le calcul et les matières scientifiques.

Une des raisons de cet échec semble être dû au temps scolaire insuffisant consacré à la lecture. Une étude effectuée conjointement par l’Unité de recherche pour le pilotage des systèmes pédagogiques en Suisse, l’Institut de Recherche sur l’Education et l’Institut des Politiques Publiques en France95 conclut qu’il faut 35 heures de travail quasi individuel sur chaque élève durant son année de CP pour être sûr qu’il arrive à lire, alors qu’en pratique, sur la centaine de classes observées, le temps moyen effectivement dédié à la lecture était de seulement 20 heures.

Devant faire face à ces défis, les chefs d’établissement pourraient organiser un soutien scolaire individuel ou par petits groupes en ouvrant leurs établissements en dehors des heures de cours et coordonnant l’action de volontaires - parents d’élèves, retraités, cadres, etc. Ces volontaires devraient bien évidemment prouver leurs compétences, par exemple en remplissant un questionnaire administré par le Ministère de l’éducation sur son site. Après approbation de l’administration, les candidats devraient ensuite passer un entretien avec le chef d’établissement. Celui-ci organiserait les séances de rattrapages à des heures acceptables par tous et assurerait la disponibilité de locaux dans son établissement. Les progrès seraient suivis et mesurés chaque trimestre et le gouvernement publierait les résultats agrégés au niveau national.

Il n’y a pas de fatalité : La Finlande, la Suède et la Norvège offrent des exemples probants de soutien scolaire systématique et personnalisé dès le primaire. Les Pays-Bas sont parvenus à faire baisser le pourcentage d’élèves en difficulté sous la barre des 5%.95 (Suchaut, Bougnères, & Bouguen, 2014)

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Bilinguisme et francophonieDans un monde de sur-communication, un des objectifs pre-miers de l’éducation doit être la maîtrise de l'anglais pour tous les Français dans notre pays, et un accès facilité à l’ap-prentissage du Français pour le plus grand nombre possible à l’étranger. Il faut aussi faciliter l’implantation d’écoles bi-lingues sur le territoire français pour davantage attirer les cadres internationaux, tout en soutenant un effort symétrique en dehors des frontières là où la demande potentielle existe.

« Le monolinguisme, c’est l’illettrisme du XXIème siècle. »Jeffrey Kluger96

Le débat linguistique demeure culturellement et politiquement chargé (comme le dit Claude Hagège, « imposer sa langue, c’est imposer sa pensée ») et, à ce titre, le Français se situe dans une ambiguïté très particulière. D’un côté, les initiatives francophones peuvent être perçues comme entachées de relents néocoloniaux. Après tout, à de rares exceptions près, les 54 États membres de l’Organisation Internationale de la Francophonie ont été colonisés à un moment ou à un autre par la France ou la Belgique. D’un autre côté, la langue impériale planétaire par excellence est aujourd’hui l’Anglais. Toute initiative visant à encourager l’usage d’une autre langue est ainsi ressentie comme un acte de résistance culturel. À cet égard, comme l’Espagnol notamment, mais aussi le Mandarin, le Russe ou l’Arabe, eux aussi véhicules d’une idée impériale, le Français représente à la fois un instrument d’oppression ou de révolte, selon le point de vue adopté.

Notre sentiment est qu’il faut maintenant dépasser ce débat, 96 Biographie : https://en.wikipedia.org/wiki/Jeffrey_Kluger

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essentiellement historique. De manière pratique, les enfants bilingues ou trilingues réussissent mieux que les autres leur scolarité, puis, en tant qu’adultes, s’ouvrent des opportunités culturelles et professionnelles qui leur sont uniques. Une fois âgés, ils disposent d’une longévité intellectuelle bien meilleure que celle de leurs pairs. Enfin, il ne faut pas sous-estimer le nombre de personnes pratiquant déjà une forme ou une autre de bilinguisme dans le monde, notamment dans les pays émergents. À ce titre, le sous-continent indien représente un impressionnant réservoir humain où l’Hindi, l’Ourdou et l’Anglais entre autres coexistent souvent au-delà des clivages religieux, ethniques et politiques. Le monolinguisme représente ainsi une norme qui n'est ni évidente ni encore moins souhaitable.

Pour la France, le bilinguisme doit être abordé selon trois angles de vision. Tout d’abord, il s’agit de faciliter l’installation et la réussite professionnelle et sociale des étrangers vivant en France ou souhaitant s’y installer dans le cadre des lois de la France, tout en offrant une opportunité aux élèves nationaux désireux de s’immerger dans une autre culture. C’est l’axe intérieur, concernant l’enseignement de langues autres que le Français en France. Le second thème traite de l’exportation du Français ainsi que de l’accompagnement des francophones à l’étranger. Enfin, il est essentiel de reconnaître pleinement que le Français n’a jamais appartenu à la France et lui appartiendra de moins en moins. Aux XIVème et XVème siècles, le Duché de Bourgogne, grand vassal de la France, ne se concevait pas moins « propriétaire » de cette langue et Charles-Quint, roi d’Espagne, empereur d’Allemagne, arrière-petit fils de Charles le Téméraire, fut élevé en Français et à ce titre se sentit légitimement en droit de revendiquer son héritage politique. Jusqu’au jour d’aujourd’hui, la devise de la monarchie britannique, « Dieu et mon droit », maintient le

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lien avec ses origines normandes. Avec une majorité des locuteurs francophones résidant ou originaires d’Afrique, aujourd’hui encore plus qu’hier, la langue dépasse sa nation éponyme. Travailler avec d’autres pays s’impose comme une évidence qui ne sera jamais suffisamment énoncée.

Une enquête récente du New York Times, reprise par Les Échos dans leur édition du 1er juillet 2016, plaçait Paris en rang intermédiaire, derrière Amsterdam, Francfort, Vienne ou Dublin, en tant que métropole susceptible de profiter du « Brexit ».97 Parmi les éléments défavorables à la capitale française, se remarquaient la mauvaise connaissance de l’Anglais par ses habitants et la rigidité du système scolaire. Introduire des classes bilingues basées sur le volontariat des familles dans l’enseignement public dès l’école élémentaire voire maternelle permettrait à la France d’atteindre un double objectif : améliorer dans sa population la connaissance des langues étrangères, et notamment de l’Anglais, et offrir aux candidats à l’expatriation en France une raison supplémentaire de s’y installer. Le même système pourrait être dédié à un second objectif, pas moins stratégique que le premier : favoriser l’ouverture culturelle et une intégration qui ne soit pas synonyme d’abandon et de renoncement pour des populations d’origine étrangère vivant actuellement en France dans des ghettos linguistiques. Afin de ne pas surcharger les horaires, il suffit que certaines matières s’y prêtant bien soient tout simplement enseignées dans cette autre langue. Cela demande un certain effort de traduction des matériaux éducatifs et suggère des efforts de recrutement, mais les ressources humaines ne manquent pas. Quant à l’effort budgétaire supplémentaire, il sera négligeable au regard des résultats qui pourraient être

97 http://www.lesechos.fr/monde/europe/0211088677110-quelle-ville-succedera-a-londres-comme-capitale-mondiale-de-la-finance-2011520.php#xtor=EPR-5

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obtenus. Enfin, il est évident que beaucoup de familles expatriées ou françaises seraient prêtes à offrir des contributions soit directes soit financières, même modiques.

Le bilinguisme ne doit pas seulement se limiter à l’Anglais : une étude récente du MIT dont The Economist s’est fait l’écho en 2014 a ainsi démontré que, pour les Américains, apprendre l’Allemand ou le Français apportait plus de bénéfices professionnels que l’apprentissage de l’Espagnol.98 La raison essentielle en est simple : l’Espagnol est une langue très répandue, et il est difficile de la maîtriser suffisamment bien pour se situer sur un plan d’égalité avec ses très nombreux locuteurs naturels. L’Allemand, par contre, est très peu parlé. Un niveau moyen dans cette langue suffit ainsi à créer une différence, et ce notamment du fait de la position particulière de l’Allemagne en tant que puissance exportatrice majeure. Ce raisonnement vaut en France : une connaissance raisonnable de langues qui peuvent paraître secondaires par rapport à l’Anglais ou au Mandarin, comme l’Allemand bien entendu, mais aussi, dans le même ordre d’idées, le Japonais, le Turc ou le Persan, peut ouvrir des horizons tout à fait particuliers, et cela sans même envisager l’expatriation. Chaque langue représente un formidable passeport pour le monde et, au-delà des aspects utilitaristes, offre le plaisir d’une poésie, d’une littérature, d’une pensée dont la traduction ne produit le plus souvent qu’un reflet aseptisé, inodore, incolore.

Le bilinguisme, ou, plus exactement, les bilinguismes, fonctionnent avec succès dans le laboratoire par excellence de toutes les immigrations : la ville de New York. Les écoles publiques offrant des curriculums bilingues prospèrent et se multiplient dans certaines langues attendues, comme l’Espagnol, le Russe ou le Mandarin, mais aussi,

98 http://www.economist.com/blogs/prospero/2014/03/language-study

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notamment, avec le Français. Les classes franco-anglaises demeurent gratuites, même si les parents effectuent certains efforts basés sur le volontariat et sans commune mesure avec le coût des établissements privés. Elles réunissent une diversité d’enfants dont souvent une moitié n’ont aucun lien avec le Français au départ, et les résultats tant linguistiques que scolaires sont impressionnants, ces classes offrant des taux de réussite très supérieurs à leurs homologues monolingues issus des mêmes établissements. Aujourd’hui, pour intégrer ces classes, il faut passer par une loterie tant les volontaires affluent. Ces écoles ne cessent de recruter de nouveaux enseignants francophones.

Cela nous amène au deuxième axe, tourné vers l’extérieur. Le Français est aujourd’hui enseigné à l’étranger par un réseau d’établissements d’excellence, les « lycées français ». Il ne s’agit pas de nier la valeur de ces collèges, ambassadeurs de la culture française et souvent grands pourvoyeurs d’élites dans leurs pays respectifs. Mais ce système est limité par définition : souvent coûteux car ces établissements sont privés dans leur grande majorité, saturés de demandes, souvent trustés par les enfants d’expatriés des grandes sociétés internationales et de célébrités, car elles sont sensibles à leur capacité en dons financiers, leur mode de fonctionnement dans les grandes capitales de la finance internationale finit parfois par ressembler à celui de hedge-funds. Les finances publiques françaises, qui ne brillent guère par leur prospérité, ne sont ainsi pas en mesure d’assurer l’accès à ces établissements à un assez grand nombre. L’échec de l’expérience de la gratuité de l’enseignement secondaire du Lycée Français de New York est à cet égard symptomatique. De surcroît, ces établissements sont à la fois trop peu nombreux et souvent mal positionnés pour assurer une ouverture sociale et culturelle large au sein des pays résidents. Ils ne peuvent

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structurellement fournir de solutions aux millions de francophones à la recherche de solutions financièrement accessibles. De même, leur rôle quant au rayonnement de la langue et de la culture du Français est limité par leurs capacités numériques de recrutement. À Londres par exemple, l’inscription dès la naissance au Lycée Charles-de-Gaulle ou au Lycée Jacques-Prévert amène à une liste d’attente et, très souvent, à une réponse négative lorsque les enfants atteignent l’âge d’être scolarisés. Cela amène à la multiplication d’établissements privés divers, sans fournir une solution acceptable ou souhaitable au plus grand nombre et moins encore une ouverture vers les non-francophones.

Certes, la France offre généreusement un nombre limité de bourses dans de nombreux pays étrangers. Mais il s’agit souvent d’argent mal employé : pour le prix de chaque famille bénéficiant d’une seule de ces bourses, des dizaines ou des centaines d’enfants pourraient se trouver exposés au Français à travers des solutions bilingues au sein de l’enseignement public local, partout où ce dernier est ouvert à ce type d’approche. Il s’agit d’adopter une démarche parfaitement pragmatique et adaptée aux pays d’accueil. Là où une telle ouverture existe, un travail coordonné entre familles francophones, légations françaises ou d’autres pays francophones, et autorités scolaires locales, permettrait d’élargir l’enseignement du Français dans des proportions remarquables et pour un coût unitaire très faible. L’effet de levier est maximal.

Pour reprendre l’exemple de la ville de New York, environ 2 000 à 2 500 enfants bénéficient en 2016 d’une éducation bilingue franco-anglaise dans l’école publique américaine, de la grande section jusqu’au niveau de la 4e. Le nombre d’écoles concernées a été décuplé en 8 ans. À l’issue du cycle primaire puis du collège, ils se voient remettre un certificat par les services de l’Ambassade. Pour plus de la

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moitié d’entre eux, il s’agit de citoyens américains, autant de futurs ambassadeurs encore invisibles de la francophonie aux Etats-Unis. Il se trouve aussi une proportion significative d’enfants originaires d’Afrique de l’Ouest, qui n’auraient autrement pas accès au Français et seraient devenus orphelins d’une de leurs langues maternelles, comme cela est malheureusement trop souvent le cas. Enfin, il a été annoncé en 2015 l’ouverture d’un cycle menant au Baccalauréat International, pendant que des initiatives comparables se répandent sur le territoire américain. Le coût total annuel pour les institutions françaises qui sont venues en soutien, et citons notamment le Sénat, doit avoisiner celui de deux ou trois bourses du Lycée Français…l’effet de levier approche donc mille pour un. Cet effort devrait aller plus loin, mobiliser plus profondément les autorités concernées (services des Affaires Étrangères et Éducation Nationale), les amener à coopérer avec des fondations privées sensibles à ces enjeux et, notamment, privilégier encore davantage des solutions coopératives avec d’autres nations francophones.

Nous touchons au troisième point : réorienter les efforts consentis en faveur de la francophonie dans une optique résolument coopérative. La France est une puissance de taille moyenne, respectée, relativement riche et ne manquant guère de talents. Mais, seule, elle n’en demeure pas moins une puissance de…taille moyenne. De nombreux pays africains ne disposent souvent pas de moyens financiers comparables, mais s’appuient sur des relais à l’étranger et sur des communautés d’un dynamisme et d’un enthousiasme remarquables. La création de davantage de passerelles et d’initiatives communes accroîtraient les effets de levier de cette politique, assurant souvent au Français la masse critique de volontaires qui lui manquent parfois. Loin des grandes initiatives majestueuses, cette politique doit coller

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au terrain, demeurer encore et toujours pragmatique, souple, adaptative, tenir compte des acteurs locaux, toujours différents, et exiger des résultats concrets. Là encore, les pouvoirs publics doivent faciliter, sans chercher à diriger. Enfin, les Français doivent être lucides : si « leur » langue doit avoir un avenir, elle passera par l’Afrique. C’est sur ce continent que se situe le réservoir des énergies du siècle qui vient de s’ouvrir.

 « La chose la plus importante que j'ai apprise est que les cultures n'ont pas besoin d'être protégées par les bureaucrates et les forces de police, ou placées derrière des barreaux, ou isolées du reste du monde par des barrières douanières pour survivre et rester vigoureuses. Elles doivent vivre à l'air libre, être exposées aux comparaisons constantes avec d'autres cultures qui les renouvellent et les enrichissent, leur permettant de se développer et de s'adapter au flot constant de la vie. La menace qui pèse sur Flaubert et Debussy ne vient pas des dinosaures de Jurassic Park mais de la bande de petits démagogues et chauvinistes qui parlent de la culture française comme s'il s'agissait d'une momie qui ne peut être retirée de sa chambre parce que l'exposition à l'air frais la ferait se désintégrer. » 

Mario Vargas Llosa

Eclairage : le bilinguisme vu par la science

Comment le bilinguisme affecte-t-il notre ouverture d'esprit ? Les recherches scientifiques sur la question99 montrent que les deux langages interagissent profondément et que cet échange affecte non seulement la deuxième langue, mais aussi la langue maternelle. En outre, et

99 (Kroll, Dussias, Bice, & Perrotti, 2014)

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contrairement aux idées reçues, l'usage de deux langues n'impose pas de demandes excessives sur le cerveau des bilingues et ne crée pas de problèmes de développement chez les enfants. En fait le bilinguisme modifie les réseaux neuronaux dans un sens facilitant la réflexion et l'acquisition de nouvelles connaissances de pointe.

Autonomie et responsabilitéAujourd’hui le partage des responsabilités dans l’éducation primaire et secondaire entre l’Etat, les communes, les départements et les régions crée une trop grande complexité, comme en témoigne le tableau ci-dessous :

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Source : Education nationale

La décentralisation est en réalité un vain mot : l’Etat se garde la part du lion, c’est à dire un contrôle exclusif des programmes et de la gestion des personnels éducatifs.

Pourquoi ne pas laisser aux collectivités locales, et au premier chef les communes et les groupements de communes, la décision d’affectation des directeurs d’établissements et des professeurs à partir d’une liste fournie par le Ministère de l’Education nationale ? Une telle mesure nous paraît indispensable pour améliorer le travail en équipe : si l’exécutif des collectivités locales fait passer un entretien d’embauche aux chefs d’établissement et participe à leur notation, promotion et renvoi, et si les directeurs d’école, principaux et proviseurs font de même avec les enseignants de leur établissement, alors la cohérence et la responsabilisation des équipes pédagogiques augmentent considérablement.

La transformation managériale des chefs d’établissement doit aller jusqu’au suivi de la performance des programmes éducatifs, au choix des options, au contrôle de primes au mérite financées par le budget des collectivités locales. Ils deviennent ainsi de vrais décideurs, responsables de la conception et de l’exécution de plans stratégiques.

L’annualisation du temps de travail, qu’il soit exercé à l’école ou sur un mode de télétravail (à la maison ou ailleurs) doit permettre la revalorisation des enseignants : ils sont des cadres aux responsabilités importantes dont les activités sont loin de se limiter aux heures de cours. Les chefs d’établissements doivent détenir la responsabilité de l’allocation du temps de travail de leurs équipes, y compris des heures supplémentaires et des périodes de formation, pour notamment organiser le suivi individuel ou des soutiens

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scolaires.

Les filières techniques et la formation professionnelleIl est particulièrement déprimant de laisser autant de nos jeunes sans formation. En 2011, selon l’INSEE, 11,9 % des jeunes âgés de 18 à 24 ans sont des sortants précoces, c’est-à-dire qu’ils sont sans diplôme ou avec uniquement le brevet des collèges et qu’ils ne sont pas en situation de formation. La part des sortants précoces est relativement stable depuis 2003.

De fait, de nombreux jeunes sont dans une situation de « no man’s land » : d’après l’OCDE, les jeunes ni en situation d’emploi, ni dans un cycle d’éducation, ni en formation100 sont de 7,9% des 15-19 ans en France, contre seulement 2,9% en Allemagne, 3,5% en Norvège et 4,7% en Suisse ; parmi les 15-29 ans, ils sont 16,3% en France contre 9,2% en Allemagne, 8,5% en Norvège et 9,9% en Suisse101.

Dans son ensemble, le taux de chômage des jeunes, quatre ans après la sortie de formation initiale est passé de 12% à 20% entre 1978 et 2014102. Le chômage des non-diplômés a doublé en dix ans pour atteindre 49%, celui des CAP et BEP se situe autour de 30%103 :

100 Fichiers NEET de l’OCDE (chiffres 2014)101 Le Royaume-Uni et les Etats-Unis ne brillent pas non plus par leur performance avec des taux respectifs pour les 15-29 ans de 14,4% et 15,0%.102 (France Stratégie, mars 2016)103 (Céreq, 2015)

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Source : Céreq et Club Praxis

Devant cette situation catastrophique, alors même que cer-tains secteurs de l’économie ne trouvent pas suffisamment de candidats formés ou intéressés, les filières profession-nelles doivent être profondément repensées.

En premier lieu, il faut se donner les moyens d’identifier en temps continu les filières qui recrutent. Le ministère devra construire un logiciel à la décision en temps réel et bénéfi-ciant aux lycées, aux universités mais aussi aux élèves eux-mêmes. Cet outil devra avoir une dimension internationale pour, non seulement permettre les comparaisons entre pays, mais surtout pour identifier des formations et des débouchés à l’étranger. Il faudra aussi pouvoir ouvrir ou fermer les spé-cialisations beaucoup plus rapidement qu’aujourd’hui, ce qui suppose une collaboration accrue avec les entreprises dans la

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mesure où les enseignants doivent être reformés plus vite.

Il faut aussi se pencher avec un peu plus d’assiduité que dans le passé sur les expériences positives de nos voisins. Notamment, on retiendra du système suisse la valorisation de la formation professionnelle continue, assurée par les en-treprises, et la relative démonétisation du diplôme de forma-tion initiale.

L’apprentissage est précoce, dès l’âge de 12 ans : « Près de deux collégiens sur trois, leur scolarité obligatoire terminée, se tournent vers l'apprentissage et l'immense majorité (90%) choisit de le faire au sein de l'entreprise, en formation dite duale, le solde suivant un cursus en milieu seulement sco-laire. » 104 On notera que sur les sept ministres de l’Exécutif suisse, trois sont actuellement issues de la filière apprentis-sage, voie préférée par les Suisses pour leurs enfants. Le budget de l’apprentissage provenant des pouvoirs publics dans la formation initiale est de 2,5 milliards d’euros et il est complété par un montant de 4,4 milliards versé par les entre-prises elles-mêmes. Chaque canton peut expérimenter des formules pédagogiques différentes, ce qui crée une émula-tion efficace.

En France, les pouvoirs publiques consacrent plus de 16 mil-liards d’euros à la formation professionnelle sur un budget total de plus de 31 milliards en 2013105 (le reste étant pris en charge par les entreprises ou les ménages), sans qu’on me-sure précisément l’efficacité de dépenses de formation de plus de 7 milliards d’euros sur les jeunes et de plus de 4 mil-liards sur les chômeurs.

Devant l'accélération des mutations technologiques,

104 François Garçon, Le succès de l'apprentissage en Suisse : quelles leçons pour la France ? La Tribune, 25 septembre 2014.105 (Annexe au projet de loi de finances pour 2016, Formation professionnelle, 2015)

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l'éducation continue (notamment numérique) doit devenir une priorité nationale, mais ouverte à la concurrence privée. On notera au passage que la réduction des inégalités passe davantage par un renforcement de l'égalité des chances et une amélioration du rôle régalien de l'Etat que de mesures fiscales.

Eclairage : l'accélération des changements économiques

« We compete against market transitions, not competitors. Product transitions used to take five or seven years; now they take one or two. »

John Chambers, Président de Cisco106

Toutes les pistes évoquées dans ce chapitre supposent une grande ouverture d’esprit dans la conception et une grande agilité dans l’exécution. Il pourra être très utile de recourir à l’expérimentation en testant une idée nouvelle d’abord à pe-tite échelle :

1. On expérimente dans un environnement géographique et dans un « domaine d’enseignement / formation » limité et contrôlé.

2. On observe les résultats, on renforce ce qui marche et on corrige ce qui ne marche pas.

3. On finalise le « modèle qui marche ».

4. On le généralise / on l’étend au plus grand nombre - de ré-gions géographiques et de « domaines d’enseignement / for-mations ».

Dans le même temps :

106 (The Economist, 19 mars 2016)

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1. On lance une première communication auprès d’un public (limité) de convertis à l’idée de cette expérimentation.

2. On dissémine les premiers résultats auprès de ce public li-mité.

3. On lance un début d’information auprès du public général pour l’informer de l’existence de cette expérimentation et éveiller son intérêt pour elle.

4. On lance une communication de masse sur les résultats et bienfaits de la nouvelle approche posant ainsi les bases de la justification de sa généralisation / extension au plus grand nombre.

Techniquement, c’est simple ; ce qui est compliqué, c’est la gestion des attentes et la nécessité d’accepter que les pre-miers résultats mettront du temps à apparaître. Encore plus compliqué : accepter qu’il y aura quelques inévitables lou-pés mais qu’ils ne justifient nullement l’arrêt de l’expéri-mentation mais plutôt son amélioration ou son adaptation.

Ce qui a été fait depuis plus de 40 ans dans le domaine de l’apprentissage de la lecture (mise en place dogmatique et générale de la méthode « globale » ; difficulté à reconnaitre ses carences et erreurs ; difficulté à revenir en arrière vers des méthodes qui donnent de meilleurs résultats ; choix de méthodes « hybrides » combinant les bienfaits de plusieurs méthodes distinctes) est riche en enseignements sur les ap-proches à éviter et celles à privilégier.

L’enseignement supérieurOn peut s’en réjouir : 98 % des bacheliers de la filière géné-rale poursuivent des études supérieures ; ils sont 78 % des bacheliers technologiques et 23 % des bacheliers profession-nels. Cependant, d’après le Ministère de l’Enseignement su-

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périeur et de la Recherche, 19% des jeunes sortent du supé-rieur sans diplôme107.

Là encore, il faut savoir initier des changements en profondeur : il nous semble important que les universités françaises puissent fixer leurs droits d’inscription, dans un cadre fixé nationalement, mais de façon autonome. Il faut qu’elles puissent aussi introduire une sélection par la limitation des places offertes et le recours aux bourses de mérite.

Cette autonomie existe depuis longtemps dans les écoles de commerce et s’accélère dans les écoles d’ingénieurs, d’abord pour les étudiants étrangers. Au fond le constat n’est pas différent depuis le début des années 60. Ecoutons le général de Gaulle au Conseil des ministres du 20 novembre 1963108 : « Il faut que l’orientation dans les lycées et la sélection d’entrée dans les facultés permettent de grossir ou de réduire les effectifs […]. Pourquoi permettre que les universités soient envahies par des étudiants qui n’ont rien à y faire ? Tous ceux qui veulent y entrer y entrent. Ils s’y assoient s’ils trouvent à s’asseoir. Ils embouteillent tout le système universitaire. Ils ne savent pas eux-mêmes ce qu’ils font là, si ce n’est de bénéficier des avantages multiples que le contribuable leur consent et de se dérober devant les responsabilités de la vie active. Ils ne veulent pas sortir de l’adolescence. » Quatre ans plus tard, lorsqu’Alain Peyrefitte devient ministre de l’Education nationale, la sélection dans les universités, l’orientation dans les lycées et la planification des enseignements sont toujours un chantier en friche. C’est en partie parce que le dossier, pour Georges Pompidou est de la « dynamite » et que les enseignants « considèrent qu’ils doivent dispenser une culture humaniste 107 (Ministère de l'Enseignement supérieur et de la Recherche, 2013). On notera que la moyenne des pays de l’OCDE se situe autour de 30%.108 (Peyrefitte, 2000), page 183.

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et gratuite, et ne pas s’occuper de débouchés et autres soucis mercantiles qui caractérisent un gouvernement capitaliste. » Le gouvernement se dirige alors vers l’autonomie de recrutement des étudiants, comme c’est déjà le cas dans la plupart des universités du monde développé. Il n’est pas question de « contraindre les étudiants à suivre des études dont ils ne voudraient pas ». « Pourquoi ne généraliserait-on pas, demande Peyrefitte, le système qui fonctionne, à la satisfaction générale, pour les grandes écoles, pour les classes préparatoires, pour les IUT, pour les écoles commerciales et professionnelles ? Chaque faculté serait libre d’accepter ou de refuser des bacheliers qui souhaitent s’y inscrire. Leurs effectifs seraient formés par la rencontre de deux libres volontés » - on dirait aujourd’hui par le marché. « Chaque élève de classe terminale, avant même de passer le baccalauréat, se porterait candidat à quatre ou cinq établissements. Cette pré-inscription permettrait aux lycéens de réfléchir sérieusement à leur orientation, et aux facultés de se faire une idée des flux qu’elles auront à traiter […]. Ainsi seraient conciliées une planification des enseignements au niveau national et une totale liberté de recrutement au niveau de chaque établissement. »

Ces projets très raisonnables ont malheureusement été balayés par Mai 68, et depuis aucun gouvernement n’a eu le courage politique de relancer un débat qui est aujourd’hui, à l’heure des difficultés de l’emploi et d’une compétition internationale accrue, plus nécessaire que jamais.

Par ailleurs, l’université doit pouvoir devenir un meilleur terreau d’innovation : celle-ci pourra être facilitée par un changement du statut des Junior-Entreprises. En effet, pourquoi exiger un lien avec le cursus universitaire ? C’est particulièrement difficile en Sciences humaines et peut être également difficile dans les matières plus techniques si le

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produit proposé est particulièrement original. Il y a moins de 200 Junior-Entreprises en France. Il faut laisser davantage d’autonomie aux Universités et Grandes Ecoles pour aider les projets de leurs étudiants et insuffler une plus grande culture entrepreneuriale.

Renforcer la politique de recherche fondamentaleLes budgets public et privé de recherche et développement stagnent depuis dix ans à 2,2% du PIB contre 2,8% en Alle-magne109, loin de l’objectif affiché de 3% du PIB. Nous considérons que si le Programme des investissements d’ave-nir (PIA) peut être utile, il ne doit pas se limiter à identifier des projets « champions », mais aider surtout la recherche fondamentale. Et la gestion des projets de recherche peut être améliorée comme le souligne un rapport de la Cour des comptes (Cour des comptes, 2013)110.

L’investissement dans la recherche et les cycles supérieurs n’est pas anodin sur la croissance à moyen et à long terme, souligne Philippe Aghion dans son cours du Collège de France111. Comme l’illustre le premier graphe ci-dessous ba-sé sur des données américaines, il existe un fort retour sur investissement dans les études de troisièmes cycles pour les

109 Source : (Cour des comptes, 2013)110 Un autre rapport de la Cour des comptes est attendu sur les dérives de gestion des PIA (Cf. http://www.lopinion.fr/edition/economie/investissements-d-avenir-l-avertissement-cour-comptes-91935) 111 http://www.college-de-france.fr/site/philippe-aghion/course-2015-10-20-15h00.htm

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économies développées, alors qu’au contraire les études de second cycles peuvent être contreproductives, comme on le voit sur le second graphe :

Source : Philippe Aghion

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Source : Philippe Aghion

La formation des chercheurs à la culture d’entrepriseLa recherche et l’innovation sont indispensables au maintien de la croissance économique : il est donc paradoxal et in-quiétant que les moteurs de la recherche que sont les jeunes docteurs semblent éprouver des difficultés à s’insérer dans la vie économique.

Un rapport récent de la Cour des comptes112 souligne le taux 112 (Cour des comptes, 2016)

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de chômage relativement élevé des jeunes docteurs : trois ans après le diplôme (hors secteur de la santé) il s’élève à 9%, ce qui est quatre à neuf fois plus important que dans le reste de l’OCDE. Cette faiblesse de l’emploi se traduit aussi dans les salaires qui restent inférieurs à ceux des ingénieurs. Les plus grandes difficultés d’insertion se trouvent chez les diplômés en chimie, sciences de la vie et de la terre, et lettres et sciences humaines, ce qui, pour la Cour des comptes appelle à étendre les conventions CIFRE à de nou-veaux domaines de la recherche.

Il semble exister une certaine méconnaissance des docto-rants vis à vis des entreprises : seuls 24% d’entre eux sou-haitent rejoindre l’entreprise, et de fait, 54% des chercheurs du privé sont des ingénieurs contre seulement 13% de diplô-més d’un doctorat. Inversement, les entreprises ne semblent pas toujours bien connaître les connaissances disponibles parmi les chercheurs.

Deux différences majeures semblent séparer les chercheurs du monde de l’entreprise : l’orientation de la recherche (aca-démique plutôt qu’appliquée), et la durée disponible pour ef-fectuer la recherche (plusieurs mois voire plusieurs années plutôt que plusieurs jours ou plusieurs semaines). Bien évi-demment la recherche fondamentale est nécessaire et il n’est pas question de l’abandonner mais il faudrait encourager en parallèle le développement d’une recherche appliquée inno-vante qui peut être utilisée au sein des entreprises.

Nous proposons d’introduire les chercheurs et élèves-cher-cheurs au monde de l’entreprise, l’innovation en entreprise et à l’entrepreneuriat grâce à des cours en ligne (par exemple de type MOOC), des partenariats avec les écoles de com-merce, start-ups, PME et grandes entreprises. Des bourses pourraient être offertes à des chercheurs expérimentés pour des cycles courts de formation d’une année qui pourraient

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déboucher vers la création d’une start-up ou un emploi dans une entreprise.

Les chercheurs doivent apprendre à comprendre les de-mandes du marché et des clients, à construire des prototypes et produits innovants adapte à la demande, à écouter, itérer et innover constamment, à comprendre les contraintes éco-nomiques et financières de tous les acteurs du marché, à col-laborer et travailler en équipe avec des non-chercheurs, a présenter et défendre des idées devant une audience de non-spécialistes, à construire un réseau professionnel, à implé-menter le changement et l’innovation au sein des entreprises.

Ces formations devraient permettre une meilleure utilisation des compétences des jeunes docteurs et un retour sur inves-tissement des dépenses nationales et régionales de re-cherche113.

Faciliter la vie des chercheurs-entrepreneurs Au-delà de la formation des chercheurs à la gestion, quelles sont les conditions d’un meilleur travail de nos chercheurs, à la fois pour la recherche fondamentale et l’exploitation économique d’applications pratiques ?

Une première observation : il faut que les universités redonnent de la liberté à leurs enseignants - chercheurs en les libérant de la règle des marchés publics, au sein de contrats de responsabilisation et d'autonomisation.

Par ailleurs, les grilles actuelles de salaires pour des chercheurs qui sont aussi des fonctionnaires ne permettent pas de les payer de façon compétitive, surtout vis-à-vis des

113 Le seul coût de la politique publique de préparation au doctorat est estimé par la Cour des comptes entre 700 millions d’euros et un milliard d’euros par an.

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grandes universités étrangères.

Il faut d’autre part permettre une plus grande mobilité entre secteurs public et privé. Aujourd’hui des passerelles existent mais elles sont limitées : par exemple au CNRS un chercheur peut demander une mise en disponibilité sans salaire jusqu’à un maximum de 10 années. Au bout de cette période, il lui faut soit démissionner du CNRS, soit reprendre un poste, en général dans une « unité mixte » CNRS-Université. Il est aussi possible, pour une durée maximum de 3 ans éventuellement renouvelable, de demander une mise à disposition payée auprès d’une entreprise privée, à condition que le salaire reçu dans le privé ne dépasse pas le salaire du CNRS. On peut par ailleurs créer une entreprise, y être consultant, et même exercer un mandat social (PDG par exemple), dans les limites d’un taux d’activité en dehors du CNRS plafonné à 20% (un jour par semaine).

On pourrait également citer les conventions CIFRE, qui permettent aux doctorants de réaliser leurs recherches doctorales dans le cadre d’un laboratoire universitaire d’accueil tout en travaillant à temps partiel pour une entreprise, ce qui facilite l’insertion professionnelle des chercheurs, mais aussi l’ancrage de la recherche dans la réalité économique.

Malgré l’apparente flexibilité du système actuel, les chercheurs doivent faire face à deux problèmes majeurs : d’une part le manque de reconnaissance de l’expérience acquise dans le privé, d’autre part les questions de propriété intellectuelle.

Au moment du retour dans un centre de recherche public, le chercheur qui est allé se frotter au privé a acquis une expérience de grande qualité. Or, au lieu de le féliciter et de tenir compte de la maturité acquise, on le reprend là où il en

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était au moment où il a quitté son poste, ce qui est absurde. Les commissions d’avancement vont le considérer comme en retard parce qu’il a moins publié que d’autres qui sont sagement restés au bercail, alors qu’il en sait souvent beaucoup plus sur sa spécialité, précisément grâce à son expérience dans le privé qui lui apporte une connaissance pratique de l’application de sa science et des qualités de management que le monde de la recherche devrait reconnaître.

La question de la propriété intellectuelle des idées de re-cherche est très sensible : si le chercheur-inventeur n’est pas en disponibilité, même ses inventions effectuées dans une entreprise privée restent la propriété du CNRS. Typiquement en France comme aux Etats-Unis, les licences d’exploitation des brevets donnent lieu au payement de royalties partagées, selon des formules variables entre l’inventeur, le laboratoire et l’université. En pratique, la part minoritaire de l’inventeur ne l’incite guère à monétiser ses inventions dans une struc-ture publique : un chercheur demandera donc une mise en disponibilité avant de déposer un brevet qu’il souhaite ex-ploiter, souvent à un stade trop précoce pour trouver des fi-nancements. D’une manière générale, le chercheur-entrepre-neur est bien plus à même de valoriser ses inventions et de les transformer en applications effectives que ne peut l’être l’Etat sous quelque forme que ce soit. Cela peut sembler pa-radoxal à certains, mais l’état maximisera son « retour sur investissement » dans le chercheur en lui laissant la quasi-to-talité (voire pourquoi pas, la totalité) de la propriété intellec-tuelle de ses inventions et en comptant sur les impôts payés par la « licorne » qu’il sera motivé de créer. Notons au pas-sage que les investisseurs en capital-risque eux-mêmes voient d’un mauvais œil le risque de préhension de l’Etat sur la propriété intellectuelle des start-up, car c’est un facteur de frein à leur développement.

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Il nous semble donc utile de rendre plus de souplesse dans la vie du chercheur – entrepreneur. Nous proposons deux options nouvelles pour les laboratoires publics :

- Un laboratoire public aura la possibilité d’abandon-ner entièrement la propriété intellectuelle de l’inven-tion à un ou plusieurs chercheurs, ou aux doctorants de thèses CIFRE114.

- Alternativement on pourra créer, sur le modèle amé-ricain, une société de projets : quand un chercheur commence à développer des idées pratiques, on met ses brevets et sa recherche dans un « Special Pur-pose Vehicule » (SPV) de l’institut de recherche, c’est à dire un partenariat public-privé : l'Etat est ini-tialement actionnaire, mais le chercheur reçoit aussi des parts du capital115. Il peut progressivement aussi ouvrir le capital à des « Business Angels » ou à des investisseurs privés. Quand le projet sort vraiment du champ de la recherche fondamentale, il peut quitter le statut public, et progressivement passer sous contrôle privé grâce à l’apport de capital de « Ven-ture Capitalists ». On a ainsi une vraie transition entre la recherche publique et le secteur privé, avec des incitations pour les chercheurs à devenir entre-preneurs. Cette approche est dans la logique de la re-cherche académique montrant qu’il est optimal que l’élaboration d’un projet commence dans un labora-toire public, où la liberté du chercheur sur ses activi-

114 Conventions Industrielles de Formation par la Recherche115 Le partage du SPV entre l’état et le chercheur pourrait se faire sur la base d’une estimation de l’investissement de l’Etat (certaines recherches sont très coûteuses alors que d’autres demandent peu de moyens) par rapport à la valorisation de l’entreprise « pre-money »lors de la première levée de capital.

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tés de recherche est la plus grande, pour finir dans le secteur privé116.

Une initiative comme le statut d’étudiant-entrepreneur, mis en place en 2014, peut être utile et offrir une certaine sécuri-té à l’étudiant ou au jeune diplômé. On notera cependant qu’une structure bureaucratique comme le PEPITE (Pole Etudiant pour l’Innovation, la Technologie et l’Entreprise), si elle peut être bénéfique pour certains projets (notamment industriels, qui nécessitent des ateliers et de l’espace) est composée de fonctionnaires qui ne sont pas intéressés direc-tement aux résultats des projets, contrairement aux pépi-nières gérées par du capital risque.

Soulignons toutefois l’excellent travail effectué par les Pôles de compétitivité mais dont l’articulation avec les investis-seurs en capital-risque doit être améliorée afin de mieux s’assurer de la viabilité des projets supportés par le Fonds Unique Interministériel (FUI). L’approbation des projets FUI devrait dépendre d’une commission indépendante des responsables politiques, comprenant par exemple des experts des Pôles de compétitivité ainsi que des spécialistes de capi-tal-risque directement intéressés au succès des projets.

Il faut par ailleurs simplifier le millefeuille des universités, des grandes écoles et autres établissements publics en charge de recherche (CNRS, INSERM, CHU, EFS, INRA, INRIA, etc), mais aussi la myriade d’autorités de tutelle : Agence nationale de la recherche, ministères de l’agriculture, de la défense, de l’éducation nationale, de l’industrie, de la recherche et de Bercy, parfois dans des directions différentes d’un même ministère… A moyen terme l’université doit être la seule « maison-mère ».

Ces dernières années, sous prétexte de meilleur contrôle de

116 (Aghion, Dewatripont, & Stein, 2005)

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l’argent public, la vie des chercheurs s’est « fonctionnarisée » de manière abusive. Les chercheurs, qu’ils soient enseignants ou non, entrepreneurs ou non, passent la majorité de leur temps à remplir des rapports pour demander des subventions, pour les justifier ou encore à lire les rapports écrits par leurs collègues pour les évaluer, au lieu de se consacrer à leur mission première qui est la recherche elle-même. Bien au-delà du « publish or perish » des classements internationaux, le chercheur du XXIème

siècle, qui a été très rigoureusement sélectionné et a choisi cette voie pour pouvoir se consacrer à sa recherche en toute liberté, doit encore sacrifier un pourcentage exorbitant de son temps de travail à la recherche de financement. Ce phénomène est encore exacerbé par le fait que ce sont les chercheurs les plus confirmés, les plus reconnus et ayant la plus grande expérience, ceux dont les recherches ont les plus grandes chances d’être valorisées, qui sont le plus sollicités pour ces tâches administratives. Relâcher ce contrôle administratif et laisser aux chercheurs plus de liberté en faisant confiance à leurs choix accroîtrait encore de manière très significative le retour sur investissement de l’Etat dans la recherche.

Endiguer la fuite des cerveauxToutes les difficultés du système de recherche français sont exacerbées par une forte concurrence internationale. Et donc une question importante pour les pouvoirs publics est : com-ment encourager le retour des expatriés français hautement qualifiés et faciliter l'arrivée de talents étrangers ?

La France n’est pas historiquement une terre d’émigration : ainsi le pourcentage de diplômés de l’enseignement supé-rieur à l’étranger par rapport à la population totale est de 5,3% en 2011, exactement au niveau de la moyenne euro-

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péenne ou du Canada, alors qu’il est de 10,8% au Royaume-Uni et de 8,4% en Allemagne (mais seulement de 0,5% aux Etats-Unis)117.

Cependant, de plus en plus d'étudiants, jeunes diplômés, chercheurs, et entrepreneurs vont voir si l’herbe profession-nelle n’est pas plus verte hors de France. Dans une note de mai 2016, le Conseil d’Analyse Economique souligne le risque de voir s'établir un schéma néfaste pour l’économie française : des Français très diplômés qui, après leur passage dans un système éducatif majoritairement subventionné par l'Etat et les collectivités locales partent travailler à l’étranger et contribuent donc à la prospérité d’un autre pays. Le rap-port du CAE souligne que « le flux net sortant annuel des personnes nées en France a doublé entre 2006 et 2011 pour s’établir à près de 120 000 personnes en 2011 »118.

 Cette tendance est confirmée par plusieurs études. Selon un rapport de l'INSEAD et du groupe Suisse Adecco119 publié en Janvier 2016, la France n'arrive qu'en 22ème position dans l'indice sur la compétitivité et les talents. Elle se classe loin derrière la Suisse, Singapour et le Luxembourg, qui se hissent sur les trois premières marches du podium, au regard de leur aptitude à attirer des travailleurs étrangers hautement qualifiés. Une publication de l'Institut Montaigne datant de novembre 2010120 souligne de manière similaire que « le brain drain des chercheurs et des universitaires français vers les États-Unis s’est accéléré ces dernières années » et que « 40 % des biologistes et économistes français les plus performants sont expatriés aux Etats-Unis ».

Cette vague d'émigration est d'autant plus préoccupante

117 (OCDE / ONU, 2013)118 (Garcia-Penalosa & Wasmer, 2016)119 (INSEAD, 2016)120 (Kohler, 2010)

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qu'elle est à sens unique (i.e., ne s'accompagne pas d'un mouvement inverse en direction de la France) et qu'elle touche particulièrement les jeunes diplômés – et, parmi ceux-ci, les plus entreprenants. Autrement dit, une popula-tion qui devrait jouer un rôle clé dans le futur développe-ment économique de la France.

Le départ de ces cerveaux n'est un atout pour la France que si ces derniers reviennent en France ou travaillent in fine pour des entreprises françaises. Mais lorsqu'un entrepreneur français se délocalise à l'étranger ou qu'un chercheur formé par le système français poursuit sa carrière dans une univer-sité américaine, l'effet net pour la collectivité nationale est clairement négatif. « Une part importante de l’enseignement supérieur est financée par des prélèvements obligatoires pour former des cerveaux qui in fine sont de plus en plus nombreux à partir renforcer des économies étrangères » rappellent Cecilia Garcia-Penalosa et Etienne Wasmer, les auteurs de la note du CAE. « Cette situation n’est pas te-nable si les flux s’accélèrent. » 

Dans la recherche, on estime que chaque année près de 2000 thésards quitteraient la France pour les universités améri-caines. Qualités des infrastructures, meilleurs bourses, facili-té des démarches administratives et statut d'avantage valori-sé : tous vantent l'accueil et l'environnement de travail de leur pays d'adoption. La tendance se poursuit après le docto-rat : selon une étude de la Mission pour la Science et la Technologie (MST) de l'ambassade de France à Washing-ton121, seul les deux tiers des thésards partis faire leur « post-doc » aux Etats-Unis trouvent un emploi en France dans les 6 ans qui suivent leur thèse. En attendant, les jeunes cher-cheurs rallongent leur contrat à l'étranger. In fine, près d'un étudiant sur cinq choisit ainsi de rester à l'étranger et ne ren-

121 (Lerouge & Verdier, 2006)

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trera pas en France à moyen ou long terme.

Coté industrie, une vaste majorité des entrepreneurs expa-triés à l'étranger depuis plus de cinq ans n'envisage pas de revenir en France. Bien intégrés dans leur pays d'accueil, ils affirment avoir adopté des méthodes de travail qu'ils n'envi-sagent pas de pouvoir transposer en France. En outre, pour ceux qui ont réussi, le fait d'être imposé à l'ISF sur leur pa-trimoine, ou à 40 % sur les plus-values des stock-options qu'ils ont obtenues à l'étranger, exclut toute perspective de retour.

Il existe toutefois des solutions concrètes encourager le re-tour des français créateurs de valeur ajoutée et faciliter l'arri-vée de talent étranger.

Dans le long terme, une refonte profonde de l'éducation et de la recherche, telle celle que nous avons esquissée dans les chapitres précédents, est nécessaire pour endiguer la fuite des cerveaux académiques. Le chantier est immense : il est à la mesure des retards accumulés, des réformes repoussées depuis des décennies par les gouvernements successifs.

 A moyen et court terme, les mesures doivent viser à créer un cadre favorable au retour pour les français expatriés et simplifier les mesures d'accueil des étrangers qualifiés.

Tout d'abord, il est important d'améliorer le suivi des Fran-çais vivant hors de France, de renforcer le contact avec cette population, et de développer une analyse systématique des données relatives aux flux de départ. Cela pourrait inclure la création une base de données de la diaspora académique et entrepreneuriale, la promotion systématique des clubs et as-sociations d'expatriés et la production d'analyse annuelle sur les flux d'expatriés et les raisons motivant le départ a l'étran-ger.

Ensuite, il faut faciliter les modalités de retour en France et,

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en particulier, revoir notre système de protection sociale pour le rendre plus attractif pour les plus actifs et les créa-teurs de richesse, notamment en améliorant la portabilité des droits à la retraite et en centralisant l'information indivi-duelle, comme nous le proposons dans le chapitre sur la ré-forme des retraites.

Enfin, il est nécessaire d'accélérer et de simplifier les me-sures actuelles visant à attirer les talents étrangers. En 2012, le Pacte National pour la Croissance, la Compétitivité et l’Emploi a facilité l’entrée sur son sol des salariés étrangers à qualifications élevées et une expérience professionnelle développées en prévoyant de « développer une stratégie d’attractivité visant notamment à attirer les talents interna-tionaux ». Le projet actuel de loi relatif aux droits des étran-gers en France prévoit la création d’un « passeport talents », ayant la valeur d’un titre de séjour unique valable 4 ans pour les travailleurs à haut niveau de qualification. Annoncée de-puis 2012, une telle mesure a vocation à regrouper les mul-tiples dispositifs actuellement en cours. Si ce projet de loi constitue une avancée concrète de notre politique d’attracti-vité des talents étrangers, il est important d’assurer une plus grande qualité de service, avec des modalités claires et effi-caces pour l’obtention de ce titre ainsi que pour les princi-pales démarches à accomplir à l’arrivée sur notre territoire.

 

Education et cultureLa richesse de notre patrimoine et de notre création artis-tique représente une chance extraordinaire mais rend aussi leur financement délicat en temps de pénurie budgétaire. L’exposition à la culture contribue, autant que l’éducation, à l’épanouissement de l’individu et participe à la construction d’une identité commune. La politique culturelle, surtout dans des pays comme la France et l’Italie, a donc vocation à

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jouer un rôle éminent.

Il ne faut pas se leurrer : le mot culture évoque pour beau-coup un espace confiné, élitiste, où l’on baille autant qu’à l’église, mais qui fait partie de ces lieux sociaux obligés, où l’on doit se montrer et où la convivialité facilite les agendas les plus divers. Or l’art n’a rien à voir le bien-disant, le gen-til ou le joli. Si l’on veut faire accéder à l’art (dans ce qu’il a de plus profond et sensuel) ceux qui se sentent exclus par une ritualisation aussi intimidante qu’inutile, il faut passer par une pédagogie qui va à l’essentiel, ne suppose pas la maitrise d’acquis de base. Et l’intérêt pour l’art peut juste-ment faire revenir aux matières fondamentales un élève mar-ginalisé. « Aimer la poésie, c'est qu'un garçon, fut-il quasi illettré, mais qui aime une femme entende un jour : « Lorsque nous dormirons tous deux dans l'attitude que donne aux morts pensifs la forme du tombeau » et qu'alors qu'il sache ce que c'est qu'un poète », disait si justement Malraux122.

Tout doit être fait dès l’école pour permettre aux élèves de connaitre la « révélation » de l’art. Le manque de moyens fi-nanciers et humains doit être compensé de façon créative, par exemple par le recours aux MOOC à la place ou en com-plément des enseignements optionnels, également par l’aide de parents d’élèves ou d’intervenants extérieurs pour parler de leurs passions artistiques ou organiser des visites à des musées, monuments ou spectacles.

Nous faisons un point introductif sur l'évolution historique des politiques culturelles (des anciens systèmes de « patro-nage » ou de commandes, aux politiques de l'Etat provi-dence, approches malruciennes de démocratisation cultu-relle, aux politiques plus « inclusives », et évolution plus ré-

122 Discours prononcé à l'occasion de l'inauguration de la Maison de la culture d'Amiens le 19 mars 1966

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cente vers des politiques axées autour des « industries créa-tives ».

Nous entamons une réflexion sur le rôle de l'Etat dans le do-maine culturel (subventions / régulations) : il s'agit de proté-ger voire de « sanctuariser » les secteurs les plus fragiles, tout en réfléchissant aux limites de certaines mesures qui en-couragent de comportements de rentes ; le recours accru au mécénat dont on parle depuis longtemps déjà mais qui pré-sente également des limites et des effets pervers (confits d'intérêts et détournement des missions de institutions cultu-relles).

Enfin, nous abordons les nouveaux chantiers de la politique culturelle : développer de nouveaux moyens de financement pour la culture (évolution du droit d'auteur, opportunités of-fertes par les technologies), identifier en quoi le secteur créatif peut être un modèle pour d'autres secteurs, par exemple en terme d'innovation.

[A compléter]

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Cinquième partie - révolutionner le travail

Un citoyen mieux éduqué et mieux préparé aux besoins des entreprises, doit pouvoir compter sur un marché du travail moderne et efficace. Dans ce domaine comme dans beau-coup d’autres la France est à la traine et se prive d’atouts im-portants.

RésuméEn raison de freins règlementaires, fiscaux et culturels, seules 6% des entreprises en France dépassent les dix salariés contre 17% en Allemagne. Le numérique, l’économie du partage, sont de nouvelles opportunités pour notre pays ; nos talents y sont reconnus et depuis déjà quelques années, les entrepreneurs du secteur y ont trouvé un havre de paix face aux contraintes réglementaires des autres secteurs. 45% des jeunes veulent se lancer dans l’entrepreneuriat et massivement dans ce secteur de l’économie. Encore faut-il s’en donner les moyens.

Pourquoi ne pas rendre caduque la distinction entre salarié et travailleur indépendant ? Il a nous paru très vite pertinent d’unifier les législations sur l’emploi salarié et l’emploi indépendant, c’est à dire des statuts d’autoentrepreneur, de professions libérales, des artisans, des commerçants, des intermittents, du Chèque emploi service, de l'intérim, de la microentreprise etc. Cela passera par la convergence des régimes fiscaux et des régimes de protection sociale des salariés, des indépendants et des PME de production équivalente. Le régime général remplacera donc tous les régimes existants. En particulier, le régime social des

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indépendants (RSI), particulièrement ubuesque, sera supprimé.

Une conséquence importante serait la fin des charges sociales patronales puisqu’il est équitable de garantir que pour le même travail, l’employé et le travailleur indépendant soient assujettis aux mêmes cotisations sociales, et donc subissent à revenu égal une même imposition au titre de l’aide sociale, et des contributions égales à l’assurance sociale (assurances chômage, santé et retraite), ce qui suppose aussi que leurs régimes et leurs prestations soient les mêmes. On rattachera donc un maximum de contributions sociales directement à la personne active plutôt qu’au statut ou à l’entreprise.

Au delà des aspects fiscaux et des régimes sociaux, pourquoi ne pas généraliser la structure juridique de la Société civile de moyens, permettant de mettre en commun les moyens d’exploitation d’une ou plusieurs professions, actuellement seulement disponible aux professions libérales ?

Comme cela existe dans de nombreux pays, on pourrait conditionner l’obtention de certains droits (congés plus longs, montant indemnités chômage) à l’ancienneté des employés des entreprises, et selon des modalités fixées par accords de branches et d’entreprise, l’Etat n’imposant que des dispositions plancher.

Un cadre plus universel de l'assurance chômage serait aussi utile. Ainsi l'autoentrepreneur n'a pas droit à l'allocation d'aide à l'emploi et est sommé de recourir à l'assurance privée alors que le régime des intermittents du spectacle est d'une complexité particulièrement baroque.

Il faut notamment aller plus loin sur la voie de la Flexi-securité, protéger les personnes, pas les emplois, car les emplois changent. L’entreprise ne devrait plus avoir à

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justifier le motif d’un licenciement collectif à l’administration. En contrepartie, l’entreprise paierait une « contribution de solidarité » à l’Etat destinée à renforcer le service public de Pôle Emploi. Avec un taux d’emploi de seulement 64% pour l’ensemble de la population entre 15 et 64 ans (contre 74% en Allemagne), les réformes de lutte contre le chômage doivent devenir une priorité absolue.

Dans un principe d’équité entre secteurs d’activité, le statut de fonctionnaire ne sera plus accordé que pour les ministères régaliens. Les fonctionnaires actuellement en poste ne seront pas affectés.

Il faudra ensuite simplifier le cadre réglementaire de l’entrepreneuriat. Toutes ces mesures, combinées à de profondes réformes de la fiscalité, permettraient à la France d’aller beaucoup plus loin que le seul rattrapage avec l’Allemagne : elles dessineraient les contours d’une société d’entrepreneurs, d’innovateurs, de créateurs de richesse.

Le besoin d’un big bang entrepreneurialAlors que le fléau du chômage parait difficile à endiguer en France, les ETI (entreprises de taille intermédiaire) et PME (petites et moyennes entreprises) sont les seules entreprises à avoir créé des emplois au cours des dernières années. Les ETI ont par exemple créé 90 000 emplois depuis 2009, même si le rythme de création se ralentit. Afin d’engendrer le tissu d’ETI florissantes de demain, il faut faire feu de tout bois et encourager l’activité entrepreneuriale. Cet effort ne doit pas se limiter à la seule création d’entreprises, qui est en réalité florissante en France - le nombre annuel de créations d’entreprises est passé de 180 000 à 550 000 par ans en quinze ans et le statut d’autoentrepreneur connait un succès qui ne se dément pas. Cependant, la plupart de ces entreprises restent des microstructures. Seules 6 pour cent

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des entreprises en France dépassent les dix salariés contre 17% en Allemagne ; il nous faut donc non seulement encourager les nouveaux entrepreneurs mais aussi faire croitre rapidement notre stock d’entreprises de croissance ; ce sont près de 250 000 petites entreprises de plus de 10 employés qui nous manquent en France pour nous aligner sur l’Allemagne en la matière. Il y a des freins règlementaires, fiscaux et culturels à ce plafond de verre qu’il nous faut faire voler en éclat. L’inactivité est un véritable drame en France. Près de deux millions de nos jeunes compatriotes sont peu ou prou en dehors du marché du travail. L’auto-entrepreneuriat, le travail indépendant, peut être un vecteur d’émancipation individuelle et de liberté. Remettre massivement notre nation au travail exige un changement culturel dans notre approche de l’entrepreneuriat. Ainsi, nos mesures pour une révolution entrepreneuriale se rattachent à de nombreux aspects d’un programme de gouvernement cohérent : libération des initiatives, adaptation de notre marché du travail aux grandes lignes du monde contemporain (« ubérisation », développement des plateformes collaboratives, société participative), réforme fiscale, réforme de l’éducation.

Le numérique, l’économie du partage, sont de nouvelles opportunités pour notre pays ; nos talents y sont reconnus et depuis déjà quelques années, les entrepreneurs du secteur y ont trouvé un havre de paix face aux contraintes réglementaires des autres secteurs. 45% des jeunes veulent se lancer dans l’entrepreneuriat et massivement dans ce secteur de l’économie. Ceux qu’on appelle les indépendants (chefs d’entreprise affiliés aux RSI, artisans, commerçants, professions libérales et les autoentrepreneurs) sont 2,6 millions en France. Les seuls autoentrepreneurs viennent de dépasser le million. Par ailleurs, sur les 24 millions de salariés en France, 30% ne sont pas en CDI à temps plein et

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demeurent a la frontière entre le salariat classique et le travail indépendant (multi activités ou succession d’activités de type différents). Quand on confronte le chiffre de 45% des jeunes souhaitant créer leur entreprise et 10% seulement des actifs qui sont indépendants, on comprend que les obstacles à la multi-activité, au passage fluide du statut de salarié a celui d’indépendant et vice versa, ainsi que le risque de voir la relation indépendante être à tout moment requalifiée en contrat de travail (voir affaire Uber), sont autant de freins à de gigantesques potentiels gisements d’emplois.

Fusionner tous les statuts du travailPour faire face à tous ces obstacles, nous ne proposons rien moins qu’une révolution du travail. Certes, comme beaucoup d’observateurs, il nous a d’abord paru logique de briser l'injustice « insiders » (détenteurs de CDI) vs. « outsiders » (tous les autres types de contrats salariés) en instaurant un contrat de travail unique, qui remplacerait les CDI et CDD actuels, en s’inspirant notamment des modèles italien, suisse ou allemand.

Mais alors pourquoi ne pas aller plus loin et rendre fondamentalement caduque la distinction entre salarié et travailleur indépendant ? Il a nous paru très vite évident d’unifier les législations sur l’emploi salarié et l’emploi indépendant, c’est à dire des statuts d’autoentrepreneur, de professions libérales, des artisans123, des commerçants, des intermittents, du Chèque emploi service, de l'intérim, de la microentreprise etc. Cela passera par la convergence des

123 Il n’est pas question de toucher la loi du 5 juillet 1996 définissant le métier d’artisan, du moins dans ses aspects de label de qualité pour près de 250 activités.

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régimes fiscaux et des régimes de protection sociale des salariés, des indépendants et des PME de production équivalente. Le régime général remplacera donc tous les régimes existants. En particulier, le régime social des indépendants (RSI), particulièrement ubuesque, sera supprimé.

Une conséquence importante serait la fin des charges sociales patronales puisqu’il est équitable de garantir que pour le même travail, l’employé et le travailleur indépendant soient assujettis aux mêmes cotisations sociales, et donc subissent à revenu égal une même imposition au titre de l’aide sociale, et des contributions égales à l’assurance sociale (assurances chômage, santé et retraite), ce qui suppose aussi que leurs régimes et leurs prestations soient les mêmes. On rattachera donc un maximum de contributions sociales directement à la personne active plutôt qu’au statut ou à l’entreprise.

Au delà des aspects fiscaux et des régimes sociaux, pourquoi ne pas généraliser la structure juridique de la Société civile de moyens, permettant de mettre en commun les moyens d’exploitation d’une ou plusieurs professions, actuellement seulement disponible aux professions libérales ?

Il faut noter que la loi Pinel fusionne déjà les régimes du micro-social et du micro-fiscal en un régime unique et simplifié de la micro-entreprise. Il s’agit seulement d’aller plus loin pour garantir l’équité de tout type de travail, éliminer de trop nombreux effets de seuil et distorsions diverses (Pourquoi tant de seuils de chiffre d’affaire dans la plupart des statuts ? Pourquoi un artisan ne pourrait-il pas employer plus de 10 salariés ? Pourquoi le chiffre d’affaire maximum de l’autoentrepreneur est-il si différent pour les prestations de service et les activités de vente ?), permettre une plus grande flexibilité et mixer harmonieusement travail

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indépendant et travail salarié. Le risque de requalification d’un contrat en travail salarié par l’URSSAF disparaîtrait de facto.

Toutes les dispositions ci-dessus doivent être accessibles aux fonctionnaires, dans les limites de leur statut régalien (confidentialité de l’information, questions de sécurité, devoir de réserve, etc), comme le permettait déjà partiellement la loi Novelli. De même les chercheurs doivent pouvoir mener une activité indépendante.

Quelles sont les motivations derrières des changements aussi radicaux ? Considérons l’intérim : alors qu’il est sensé s’appliquer en cas d’indisponibilité d’employés à temps plein ou en cas d’augmentation temporaire d’activité, il semble être de plus en plus dévoyé pour fournir aux entreprises une main d’œuvre très flexible et bon marché (les pauses ne sont pas payées). D’après Envoyé spécial124, les entreprises n’hésitent pas à contourner la loi pour éviter le reclassement en CDI ou CDD, notamment en changeant la description du poste d’emploi : on laisse ainsi penser que l’on est en présence de différents contrats de travail (typiquement à la semaine, et jusqu’à 18 mois avec le même employeur) plutôt qu’à une succession de contrats sur le même poste. Ainsi dans une société de réparation électronique, on compte 7 intérimaires pour 1 seul CDI… Dans l’usine Renault de Cléon, le nombre de CDI serait passé de 5000 à environ 3000 en l’espace de 10 ans, alors que le nombre de contrats d’intérim, qui logiquement devrait fluctuer, aurait connu une évolution inverse, passant de 700 à 1200. Non seulement la législation est peu dissuasive (l’amende maximale est de 3750 euros par employé si l’inspection du travail peut prouver la situation d’abus), mais elle permet aussi depuis deux ans l’instauration de

124 Emission du 12 mai 2016 sur France 2.

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contrats « CDI d’intérim », où le CDI est passé avec une agence et permet désormais de rester jusqu’à 3 ans avec la même entreprise, mais sans les indemnités de fin de mission et de congés payés d’un contrat intérim standard.

Il nous paraît donc clair que le manque d’ambition réformatrice conduit inexorablement à l’accélération de la précarité des outsiders. Faire converger, voire fusionner tous les statuts existants aujourd’hui semble possible sans forcément compromettre les droits des employés de longue durée. Comme cela existe dans de nombreux pays, on pourrait conditionner l’obtention de certains droits (congés plus longs, montant indemnités chômage) à l’ancienneté des employés des entreprises, et selon des modalités fixées par accords de branches et d’entreprise, l’Etat n’imposant que des dispositions plancher. Dans ce nouveau cadre, tous les employés sont égaux devant l’emploi comme devant le licenciement.

La fusion des statuts devra aussi résoudre un certains nombres de dispositions contradictoires : par exemple, un particulier faisant appel à un autoentrepreneur déclaré en « services à la personne » est client de ce dernier125; dans le même temps, la « rédaction d'un contrat de travail est obli-gatoire pour tout emploi de plus de 8 heures par semaine ou de plus de 4 semaines consécutives dans l'année. »126

Un cadre plus universel de l'assurance chômage serait aussi utile. Ainsi l'autoentrepreneur n'a pas droit à l'allocation d'aide à l'emploi et est sommé de recourir à l'assurance pri-vée alors que le régime des intermittents du spectacle est d'une complexité particulièrement baroque : on peut toucher des indemnités à l'issue d'une période de 304 jours pour un ouvrier ou un technicien, à l'issue d'une période de 319 jours

125 Cf. https://www.service-public.fr/particuliers/vosdroits/F843126 Cf. https://www.service-public.fr/particuliers/vosdroits/F12202

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pour un artiste, mais dans les deux cas pour une durée cumu-lée de travail de 507 heures, sauf si, dans le cas d'un artiste, « il justifie des 507 heures d'affiliation pour une durée d'af-filiation majorée de 24 heures par période de 30 jours entre le 319e et le 335e jour précédant la fin du contrat de travail, puis majorée de 48 heures au-delà du 335e jour. »127 On imagine que des négociations intenses et fragiles ont accou-ché de ces dispositifs compliqués : mais est-il juste que le technicien d'un théâtre soit davantage protégé qu'un répara-teur informatique ? Nous proposons d'unifier les critères d'obtention de l'assurance publique et de laisser le choix aux individus intéressés de souscrire une assurance privée sup-plémentaire.

La souplesse du système universel proposé permettrait, non seulement une plus grande équité mais aussi de lutter plus efficacement contre le travail au noir. Il faudra faire appel à une meilleure mise en ligne des services proposés, par exemple pour éviter les problèmes de vol de Cesu préfinan-cé.

Enfin du point de vue des ménages, on veillera à ce que les services achetés soient nets de toute incidence fiscale - en contrepartie la déductibilité actuelle de certaines charges sera supprimée.

En pratique, un tel changement de paradigme risque de nécessiter de nombreuses transitions. On pourra initialement fluidifier les transitions entre les différents statuts avec un vrai statut de l’actif, en instaurant notamment un compte personnel de formation lors de la création d’un nouveau statut, la possibilité de mettre en simple sommeil une structure juridique d’indépendant quand on devient salarié

127 Cf. https://www.service-public.fr/professionnels-entreprises/vosdroits/F14098

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(sans paiement de charges et taxes foncières), la simplification de l’inscription au RCS (Registre du commerce et des sociétés), le développement de MOOC pour former les autoentrepreneurs a la gestion. On pourra aussi faciliter l’articulation entre le statut d’étudiant et le travail indépendant en favorisant ce dernier comme apprentissage de la vie active, par la validation comme stages ou crédits d’éducation des périodes d’indépendants, le maintien de tous les avantages de la vie étudiante même en cas de travail indépendant. Il faut aussi favoriser la portabilité des données entre plateformes en aidant les indépendants à exploiter leurs prestations passées et notations entre différentes plateformes (par exemple en leur créant des espaces officiels online de compétences reconnus par l’Etat). En effet, les entrepreneurs qui officient aujourd’hui sur diverses plateformes (leboncoin, uber, airbnb, blablacar, etc…) se heurtent à la difficulté concrète de l'absence de portabilité des informations liées à leur activité, par exemple le chiffre d’affaire officiel, l’expérience accumulée, la notation de clients. Personne n'a trouvé la solution à ce problème car toutes les informations ne peuvent pas être récupérées par le secteur privé. L'Etat, les organismes sociaux sont en grande partie les seuls à pourvoir certifier cette information. Le législateur pourrait favoriser l'activité « multi-plateformes » en créant des espaces en ligne officiels qui donneraient accès aux clients de manière sécurisée à ces informations corroborées par la puissance publique. Ainsi, un chauffeur sur Uber pourrait facilement lancer aussi son activité sur Heetch ou sur une autre plateforme.

Les réformes que nous proposons ne sont pas hors d’atteinte. D’après un sondage conduit par ELABE en mai 2016, 67% des Français ont répondu positivement à la question : « selon vous, le contrat de travail est-il voué à disparaître au profit

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de nouveaux modes d’organisation et de définition du travail dans notre société ? »

Il n’en reste pas moins que le succès d’une réforme est lié à la cohérence et à la clarté de sa présentation. Le public est souvent favorable aux réformes en général, mais beaucoup moins disposé envers les modalités qui le frappe individuellement. Le gouvernement devra donc simuler très finement les gagnants et les perdants de notre réforme et prendre des mesures équitables de transition et d’accompagnements.

Après avoir réformé la notion de travail et fait le nettoyage parmi la myriade de statuts et régimes différents, il nous faut maintenant nous attaquer aux rigidités et aux archaïsmes qui définissent la relation entre le salarié et l’employeur.

Protéger les personnes, pas les emploisS’il faut dire et répéter que la facilité d’embaucher, et symétriquement de licencier, n’est pas une condition suffisante au plein emploi, la France a depuis trop longtemps pris un retard dommageable sur ses principaux concurrents économiques. Et comme nous l’avons vu précédemment, les rigidités existantes ont renforcé les injustices plutôt qu’assuré un cadre équitable pour tous.

Il faut notamment aller plus loin sur la voie de la Flexi-securité : l’entreprise ne devrait plus avoir à justifier le motif d’un licenciement collectif à l’administration. En contrepartie, l’entreprise paierait une « contribution de solidarité » à l’Etat destinée à renforcer le service public de Pôle Emploi128. Les autres dispositions du Plan de 128 Nous nous inspirons ici des travaux de George de Ménil (Ménil, 2007) p.198-199. Voir aussi (Blanchard & Tirole, 2003), (Cahuc & Kramarz, 2004), (Cahuc & Zylberberg, Le chômage, fatalité ou

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sauvegarde de l’emploi seraient toujours appliquées, notamment l’obligation de favoriser le reclassement des salariés, mesure qui existe dans la plupart des économies avancées.

« Le modèle suédois est simple : on ne protège pas les jobs, on protège les personnes », explique Jens Henriksson, PDG de l'assureur Folksam, ancien directeur du Trésor suédois. La Suède croit à « un marché capitaliste dynamique, mais qui donne de la sécurité aux gens », explique-t-il. Cela veut dire, par exemple, augmenter les indemnités chômage mais faciliter les licenciements. « Il faut protéger les gens mais pas les emplois, car les emplois changent. »129

Avec un taux d’emploi de seulement 64% pour l’ensemble de la population entre 15 et 64 ans (contre 74% en Allemagne et 68% aux Etats-Unis), de 28% pour les jeunes (45% en Allemagne) et de 49% pour les seniors (66% en Allemagne)130, les réformes de lutte contre le chômage doivent devenir une priorité absolue.

On reviendra à une durée hebdomadaire légale de 39 heures, avec comme conséquence évidente la suppression des jours de RTT. D’après Eurostat, les Français travaillent d’ailleurs déjà 40,5 heures en moyenne par semaine. Les modalités des heures supplémentaires seront négociés par accords de branche ou d’entreprise, la loi pouvant fixer un montant plancher.

Le Code du travail doit être simplifié (même les grandes en-treprises se plaignent de l’extrême complexité du système français) mais aussi refondé car la nature du travail change (30% d'autoentrepreneurs aujourd’hui aux Etats-Unis, 40% prévus d'ici 2022). Ne pourrait-on pas imaginer qu’une com-nécessité, 2005), (Salanié, 2005).129 Source : Les Echos - 12/2/2014130 Source : OCDE.

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mission, par exemple de conseillers d’Etat, de chefs d’entre-prises et d’avocats soit chargée de nettoyer le code du travail en 6 mois, sous la conduite directe du ministre des fi-nances ? Le modèle, sans précédent sous la Cinquième Ré-publique pourrait être l’élaboration du Code Napoléon (les modalités particulièrement accélérées, évidemment pas le contenu) ou de la réforme Hartz en Allemagne.

Éclairage sur l’avant-projet de loi El-Khomri (avant les re-culs entérinés par le gouvernement)

Sans supprimer les 35 heures, cette loi va dans le sens d’une réforme importante du temps de travail puisque la durée hebdomadaire pourra être portée jusqu'à 44 à 46 heures pour des périodes limitées mais reconductibles, par simple accord d’entreprise. Par ailleurs le temps de travail des sa-lariés pourra être organisé par la voie des négociations col-lectives en fonction de l’activité du secteur.

Les conditions du licenciement sont facilitées, notamment par le plafonnement des indemnités prud’homales.

Le concept de difficultés économiques a été clarifié de façon à limiter l’aléa judiciaire : elles seront précisément mesu-rées en termes de baisse du chiffe d’affaire sur un certain nombre de trimestres, fixé par accord de branche, en termes de de pertes de résultat d’exploitation pendant une durée de plusieurs mois là aussi fixée par accord de branche, tout en laissant la porte ouverte à « tout élément de nature à justi-fier de ces difficultés. » D’autre part les difficultés écono-miques s’apprécient sur le territoire national, ce qui permet-tra aux groupes internationaux de se restructurer plus faci-lement en France.

On peut regretter que la loi n’aille pas plus loin sur certains

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aspects, notamment l’abolition des 35 heures et le référen-dum d’entreprise à l’initiative de l’employeur.

Dans un principe d’équité entre secteurs d’activité, le statut de fonctionnaire ne sera plus accordé que pour les ministères régaliens. Les fonctionnaires actuellement en poste ne seront pas affectés.

L’objectif doit être au moins de converger vers le taux moyen de l’OCDE, en pourcentage de la population active, d’ici 20 ans. Les contours du régalien peuvent être discu-tables. Il nous apparait cependant que l’Education ne doit pas en faire partie dans la mesure où elle est amenée à des changements radicaux (formation permanente, numérisation, internationalisation) qui devront impliquer massivement le secteur privé. En général pour l’ensemble du secteur public, des grilles d’évaluation et une vraie prime de performance (ainsi qu’un entretien annuel) nous semblent souhaitables.

Simplifier le cadre réglementaire de l’entrepreneuriatSi des progrès ont été accomplis, il est faux de dire que lancer une nouvelle activité est sans encombre en France. Un Jobs Act131 français, en plus de mesures dédiées aux financements et déclarations des PME, pourrait comporter les éléments suivants :

- Restreindre le champ du pénal applicable aux chefs d’entreprise à la fraude, en la définissant mieux et en assurant des actions plus rapides de la justice en cas de fraude avérée.

131 sur le modèle américain ou italien

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- Limiter les demandes des banques de recours à des garanties personnelles, en renforçant l’efficacité des sûretés réelles grâce à une véritable réforme du droit des faillites.

- Introduire dans le droit le concept de « coût raison-nable » afin d’éviter que certaines règlementations n’engendrent des couts trop importants au regard de la taille de l’entreprise.

- Réduire les délais de paiement de l’Etat à 30 jours.

- Permettre l’entrepreneuriat des jeunes avant leur ma-jorité, dans un cadre strictement encadré mais simpli-fié autant que possible. De fait, on a pu observer que mêmes des enfants développent une application mo-bile ou un protocole scientifique et veulent parfois les commercialiser.

Ces mesures, combinées à de profondes réformes du marché du travail et de la fiscalité, permettraient à la France d’aller beaucoup plus loin que le seul rattrapage avec l’Allemagne : elles dessineraient les contours d’une société d’entrepreneurs, d’innovateurs, de créateurs de richesse. L’innovation, l’esprit d’entreprise, le progrès au sens général, sont des facteurs de croissance aussi importants que la réforme du marché du travail et de la fiscalité du capital.

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Sixième partie - changer le pilotage économique

Pour un gouvernement, mieux piloter l’économie doit consister à refonder et moderniser des pans entiers de poli-tiques publiques, et surtout à en mesurer la performance. Ce ne peut être un prétexte au dirigisme.

RésuméEn France comme dans bien d’autres économies avancées, sur les 60 dernières années les salaires ont progressé deux fois moins vite que la productivité. La globalisation est-elle responsable de ce phénomène ? En aucun cas complètement, parce la très grande majorité des salariés sont aujourd’hui employés dans des services qui ne peuvent pas être délocalisés et où la pression sur les salaires ne peut donc pas s’exercer. En fait c’est la technologie, la mécanisation et le remplacement des emplois salariés dans les tâches répétitives, qui comptent pour 80% de ce recul entre 1990 et 2007. Sur la base des connaissances actuelles, la réponse politique à apporter, en dehors des réflexes interventionnistes, n’est pas claire. Stopper le progrès technique reviendrait à tailler pour le travail une part plus grande d’un gâteau plus petit, et sans doute condamné à se réduire encore plus sous l’effet de la concurrence internationale : ce n’est pas désirable. N’utilisons pas toute nouvelle difficulté économique comme prétexte pour faire revenir l’Etat comme acteur, metteur en scène et régisseur de la vie économique. Le XXème siècle fourmille d’exemples illustrant l’importance de le cantonner à un rôle d’observateur, d’arbitre et de régulateur.

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La France vit indubitablement au-dessus de ses moyens, mais il faut nuancer le poncif selon lequel la dépense publique est trop élevée. Encore faut-il s’entendre. Si l’on examine l’évolution des dépenses depuis une quarantaine d’année, les deux tiers sont imputables à la protection sociale. Or les dépenses sociales doivent être considérées dans leur ensemble et inclure à la fois les dépenses publiques, qui sont essentiellement des transferts aux ménages, et les dépenses privées, qui sont directement imputées aux ménages : la dépense sociale totale en France est de 31,3% du PIB, pas si éloignée du niveau de 28,8% observé aux Etats-Unis. Mais la différence est bien plus grande si on s’en tient aux seules dépenses publiques : 31% en France contre 19% aux Etats-Unis. Les comparaisons internationales sont souvent douteuses car elles ne portent pas sur des prestations égales. L’important n’est pas dans la structure de financement (publique vs. privée) mais la productivité des dépenses. La mesure régulière de la performance des politiques publiques doit permettre leur recalibrage, voire leur remplacement ou leur suppression.

En particulier l’hôpital doit être plus efficace : pourquoi faut-il en France 25% de lits d’hôpitaux de plus que dans le reste de l’OCDE ? Les dépenses administratives et frais de gestion doivent être réduits par la dématérialisation des feuilles de soin. On pourrait aussi envisager un panier de soins « obligatoire » pris en charge à 100% par l'Assurance Maladie et un panier de soins « complémentaire » pris en charge à 100% par un régime complémentaire privé.

On ne pourra faire l’économie de réformer les collectivités locales : les administrations publiques locales (APUL) représentent 34 % des dépenses publiques en 2014, dont 86 % relèvent des collectivités territoriales. Si rien n'est fait sur la période 2017-2022, la dépense locale progresserait de l’ordre de 10% au-delà de l’inflation, bien plus vite que les

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autres sous-secteurs des administrations publiques, réduisant à néant les efforts faits par ailleurs.

La fiscalité des ménages réclame également une réforme d’ampleur. Le système fiscal actuel, qui n’est que la juxtaposition d’impôts successifs sans logique d’ensemble, profondément complexe et illisible, trop instable, doit être entièrement repensé. Au bas de l’échelle sociale, les incitations au travail sont trop faibles. Pour les hauts salaires, la fiscalité, souvent perçue comme confiscatoire, décourage et parfois incite à l’exil. Et tous les ménages ont l’impression de servir de variable d’ajustement à des pouvoirs publics qui vivent au-dessus de leurs moyens depuis plusieurs décennies. Trop souvent, le débat public se focalise sur les impôts les plus visibles, en général ceux qui ne sont pas prélevés à la source, comme l’impôt sur le revenu, l’ISF ou les impôts locaux. Or ces impôts ne représentent guère plus d’un quart de la fiscalité totale des ménages ! La première règle que nous nous fixons est de fonder nos analyses sur la fiscalité dans son ensemble, c’est-à-dire sur le total des prélèvements directs et indirects, ajustés des prestations sociales et aides à l’emploi reversées aux ménages. Trois critères de choix nous paraissent essentiels dans le dosage d’une bonne réforme. Tout d’abord la simplicité : la fiscalité est devenue bien trop compliquée pour le citoyen comme pour les administrations fiscales. Deuxièmement, la fiscalité doit être stable de façon à encourager les décisions des ménages dans le long terme et donc renforcer leur confiance dans l’économie du pays. Il serait donc utile qu’un mécanisme puisse amortir les chocs fiscaux de manière à ce que les prélèvements directs soient épargnés. Il nous semble que c’est la TVA, à défaut d’une solution plus indolore (mais la France ne peut plus faire marcher la planche à billet), qui pourrait jouer ce rôle et donc subir des augmentations ou baisses temporaires.

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Troisièmement, une bonne fiscalité doit être la plus neutre possible, c’est-à-dire modifier le moins possible le comportement des agents économiques. Une fiscalité qui décourage la reprise d’un emploi ou la création de richesses n’est clairement pas neutre. Dans le cadre fixé par ces principes, nous pouvons maintenant imaginer un impôt nouveau universel, qui puisse reproduire la politique actuelle de redistribution et de progressivité de la fiscalité, mais qui puisse aussi s’adapter facilement à d’autres politiques sociales. Il nous parait important de remplacer toutes les prestations sociales par deux nouveaux instruments : d’une part un revenu universel de base qui contrairement aux allocations éviterait les effets de seuil (puisqu’il serait perçu par tous) ; d’autre part un impôt négatif, qui rendrait l’aide reçue de l’Etat plus incitative car proportionnelle au travail accompli – de la même manière que dans un impôt positif l’impôt augmente en fonction des revenus déclarés. Dans ce nouveau système, l’impôt deviendrait donc universel et comprendrait : (1) un revenu de base qui permettrait à tous de naviguer des carrières qui seront de plus en plus aléatoires ; (2) un impôt progressif avec deux taux négatifs, fonctions du nombre d’enfants et de certains critères de pénibilité, et un taux positif unique – s’apparentant à une « flat tax », mais partie intégrante d’un système qui reste progressif ; (3) une fiscalité réduite et plus homogène des revenus du capital sur le modèle « d’imposition duale » adopté par la Suède depuis 1991 avec un taux de 30%, puis par l’Italie à 20%, le Royaume-Uni à 28%, la Norvège à 28% et l’Allemagne à 30,5%.

Le système français des retraites n’a su se réformer qu’a mi-nima depuis plusieurs décennies et reste marqué par des dé-ficits récurrents et l’orientation à la baisse des pensions. Plus fondamentalement, il souffre d’un manque avéré

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d’équité (notamment entre générations, entre secteur public et privé) et n’est plus adapté à l’évolution des carrières, dont la complexité croissante exigera un mode de calcul profondément modifié. Les objectifs que l’on doit appliquer à une vraie réforme des retraites sont donc justice et flexibi-lité tout autant que simple équilibre financier. Il faut tout d’abord établir un vrai bilan du système actuel en calculant une valeur présente du déficit des régimes actuels jusqu’à un horizon assez lointain (2090-2100) en fonction notam-ment des prévisions démographiques et des tables d’espé-rances de vie. La réforme que nous proposons consiste à mettre en place un système de retraite qui par construction sera le plus possible à l’équilibre et dont les taux de rende-ment seront les plus équitables possibles. Une conséquence de cette réforme est l’alignement des plans de retraite entre le secteur public et le secteur privé, puisque continuer avec un système à deux vitesses n’est pas vraiment équitable. Une autre conséquence est que l’âge légal de départ à la retraite devient inutile et même néfaste, puisqu’il introduit une contrainte arbitraire sur la gestion des carrières : il devrait donc être supprimé. Le calcul prévisionnel à la base de la réforme doit permettre d’établir régulièrement un bilan per-sonnalisé pour chaque individu, calculant la valeur présente du compte individuel et présentant plusieurs simulations de retraite (jusqu’à l'âge théorique du décès) reflétant diffé-rentes hypothèses macroéconomiques mais aussi différents scénarios de contributions, y compris des périodes de non-activité. Le compte individuel de retraite doit pouvoir être transférable vers un autre pays sur la base d’accords bilaté-raux, et éventuellement vers d’autres plans de retraite.

C’est dans l’esprit de la libre concurrence qu’il faut s’interroger sur le bien-fondé des entreprises publiques, trop souvent des monopoles déguisés : répondent-elles à un besoin de service public qui ne pourrait pas être assuré par

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le secteur privé ou bien faussent-elles le libre jeu de la concurrence ? C’est dans cette perspective qu’il faut privatiser toutes les entreprises publiques de secteurs concurrentiels sauf peut-être France Télévisions, Radio France et d’autres entreprises à vocation culturelle.

Il est tout à fait indispensable de réformer le droit des faillites pour contrer l’incertitude des entreprises sur le coût d'ajustement à la conjoncture, le manque de visibilité et les délais des procédures. Comme le souligne l’économiste Jean-Emmanuel Ray, « la France est le seul pays au monde à instaurer un contrôle judiciaire aussi approfondi du licenciement économique. » « Pour les entreprises internationales […], que le licenciement économique de douze salariés à Aurillac (France) conduise sur demande de juges français à la communication puis à l’examen judiciaire des comptes de l’ensemble des divisions des filiales du groupe ne passe pas. Un vrai chiffon rouge qui dés-incite les groupes internationaux à investir dans l’Hexagone. »

La globalisation a nécessité une plus grande intégration économique et réglementaire (convergence du droit du travail, régulation sur la sécurité des produits) pour lever les barrières au commerce international. Mais dans le même temps le manque de processus démocratique dans la gouvernance internationale (Organisation mondiale du commerce, accords bilatéraux de type TTIP, mais aussi Union européenne) a fait se rebeller une part croissante des opinions publiques. Ce qui renforce le nationalisme dans son amertume est que les nations ne sont pas seulement menacées par la globalisation, elles sont aussi fragilisées par l’émancipation des régions qui les constituent. Au fond, le bon équilibre (efficace et démocratique) du principe de subsidiarité et des transferts de souveraineté qui en découlent n’est pas un problème limité à l’Europe, il est

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consubstantiel à toute organisation humaine. Aujourd’hui, la conjonction de la dynamique fondamentalement bénéfique de la globalisation et de pans entiers de nos sociétés modernes laissés à la dérive cause une résurgence des nationalismes et fait peser des risques géopolitiques autant qu’économiques.

La stagnation des classes moyennes et la tentation du dirigismeSans vouloir revenir aux thèmes rabâchés du colbertisme et du jacobinisme, il est un trait peut-être insuffisamment rele-vé des observateurs, c’est l’ingéniosité des élites françaises. Nous sommes un peuple d’ingénieurs, et puisque le monde est compliqué et les situations sont si variées, le système po-litique à mettre en place est forcément complexe et requiert des ajustements permanents pour s’assurer de l’efficacité et de l’équité des dynamiques en place. D’où l’obsession d’agir de nos hommes politiques, à mille lieux du laisser faire an-glo-saxon.

Prenons l’exemple du thème malheureusement récurrent du pouvoir d’achat ou de la « fracture sociale ». La stagnation des classes moyennes est un phénomène ancien et global. Un rapport de la Maison Blanche132 montre par exemple que le salaire moyen est moindre aujourd’hui qu’en 1972 : 295 dollars par semaine en 2012 contre 341 dollars en 1972 (en dollars de 1984, ajustés de l’inflation).

Certains observateurs ont longtemps vu dans la vigueur de la demande des ménages aux Etats-Unis, des raisons de ne pas s’inquiéter outre mesure. Mais d’après une étude la Réserve fédérale133, l’augmentation de la consommation des ménages 132 (White House, 2013)133 (Cynamon & Fazzari, 2014)

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était due en grande partie jusqu’à la crise de 2008 à l’endet-tement des 95% de ménages les moins aisés : de 1989 à 2007, leur endettement est passé de 80% à 160% de leurs re-venus.

Et comme on peut le voir ci-dessous, c’est vraiment à partir du début des années 70 que les salaires ne suivent plus l’évolution de la richesse produite.

Evolution des salaires et de la productivité aux Etats-Unis

Source : (Mishel, 2012)

En France, la situation est légèrement différente et les sa-laires décrochent dès la fin des années 50 pour les ouvriers et au milieu des années 60 pour l’ensemble de la population. Mais comme on peut l’observer sur le graphe ci-dessous, globalement sur une période 60 ans, les salaires réels ont progressé en gros deux fois moins vite que la productivité, et donc le phénomène reproduit ce que l’on observe aux Etats-Unis. On remarquera que les ouvriers ont été relativement

222

favorisés à partir de la fin des années 80.

Source : INSEE / Club Praxis

En conséquence, la proportion des salaires dans la valeur ajoutée commence aussi à décroitre significativement à par-tir de la fin des années 60 :

223

Source : Sénat134

La globalisation est-elle responsable de la stagnation des sa-laires ? En aucun cas complètement, parce la très grande ma-jorité des salariés sont aujourd’hui employés dans des ser-vices qui ne peuvent pas être délocalisés et où la pression sur les salaires ne peut donc pas s’exercer. L’OCDE135 considère que la mondialisation ne contribue que de l’ordre de 10% dans le recul de la part du travail dans la richesse nationale. En fait c’est la technologie, la mécanisation et le remplace-ment des emplois salariés dans les tâches répétitives, qui comptent pour 80% de ce recul entre 1990 et 2007. Par 134 (Bourdin & Schillinger, 2011)135 (OCDE, 2012)

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ailleurs on observe des différences significatives entre les différentes tranches de revenu : ainsi en moyenne pour les pays de l’OCDE136, la part du top 1% s’est accrue de 20% dans les 20 dernières années, alors que « la part salariale des moins qualifiés s’est effondrée. »

Peut-on rendre les inégalités, dont nous reparlerons, respon-sables du manque de croissance de l’économie ? Des voix comme celles des Prix Nobel Joseph Stiglitz et Robert So-low s’élèvent en ce sens, mais elles sont limitées. Paul Krug-man reconnaît ne voir aucune preuve de causalité.

Faut-il, comme le suggère un candidat à l’élection présiden-tielle, légiférer sur une « participation et intéressement obli-gatoire aux bénéfices pour les travailleurs selon le principe : 1 euro pour les actionnaires = 1 euro pour les sa-lariés » ? Si c’était le cas les entreprises françaises, notam-ment les start-up, auraient encore plus de mal à se financer.

Sur la base des connaissances actuelles, la réponse politique à apporter, en dehors des réflexes interventionnistes, n’est pas claire. Stopper le progrès technique reviendrait à tailler pour le travail une part plus grande d’un gâteau plus petit, et sans doute condamné à se réduire encore plus sous l’effet de la concurrence internationale : ce n’est pas désirable. Inves-tir dans le capital humain, la santé et l’éducation, semble une voie plus saine. Nous y reviendrons.

Des incitations fiscales et des subventions peuvent aussi ai-der localement : ainsi une étude137 a récemment montré que le Regional Selective Assistance Programme au Royaume-Uni (un programme de cofinancement de projets à forte de-mande de main d’œuvre dans des régions en difficulté) a pu créer de nombreux emplois non-qualifiés à un coût raison-nable, mais comme le souligne judicieusement l’OCDE, ce 136 dans les pays où on dispose de données.137 (Criscuolo, Martin, Overman, & Reenen, 2012)

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genre d’actions risque de fausser l’allocation plus globale des ressources et donc de peser sur la croissance. On se sou-vient de la remarque malicieuse de Milton Friedman lors d’une mission auprès d’un gouvernement asiatique dans les années 60 : visitant un large chantier public, il s’étonne de voir beaucoup d’ouvriers maniant des pelles, mais peu de bulldozers. Comme on lui répond que l’objectif du projet était de créer des emplois, il rétorque : « Ah, je croyais que vous vouliez construire un canal. Si c’est des emplois que vous voulez, vous devriez donner des cuillères à vos ou-vriers, pas des pelles ! »138

Une remarque de bon sens s’impose donc à ce stade de notre réflexion : n’utilisons pas toute nouvelle difficulté écono-mique comme prétexte pour faire revenir l’Etat comme ac-teur, metteur en scène et régisseur de la vie économique. Le XXème siècle fourmille d’exemples illustrant l’importance de le cantonner à un rôle d’observateur, d’arbitre et de régula-teur. Et plus près de nous, rappelons que la crise de 2008 n’est pas née du renoncement de l’Etat, mais au contraire de dépenses publiques sans précédent depuis la Seconde Guerre mondiale et causant des déséquilibres macroéconomiques massifs, exacerbés par les incitations faites aux ménages de s’endetter lourdement, notamment pour accéder à la proprié-té. Dans sa leçon inaugurale au Collège de France, Philippe Aghion souligne l’importance de faire un usage critique ex-tensif des erreurs politiques et macroéconomiques passées, car elles constituent une mine d'enseignements et d'analyses possibles : un argument de plus en faveur du Big Data.

Il faut à la fois collecter et rendre publiques un plus grand nombre de données sur la situation particulière des catégo-ries socioprofessionnelles, des catégories de revenu, et cela sur une longue durée, avec des comparaisons internationales

138 (Moore, 2009)

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les plus justes précises. Il faut aussi appliquer un grand nombre de modèles soit prédéfinis, soit obtenus à l’aide de l’intelligence artificielle, notamment le « machine learning » pour permettre aux politiques de prendre des décisions en connaissance de cause. Si la compréhension d’un sujet est vague, les politiques recourront davantage aux idéologies et aux préjugés d’une opinion publique que l’on ne sera pas en mesure d’éduquer. En revanche, si les conséquences de l’ac-tion gouvernementale sont davantage prévisibles, et que celle-ci s’opère sous le regard de l’opinion, alors une forte pression s’établira pour s’orienter vers une solution opti-male, notamment sous le critère de la justice sociale. Il ne s’agit pas de tomber dans une religion et une confiance ab-solue des chiffres, mais on voit bien que l’on peut faire beaucoup mieux qu’aujourd’hui. Abandonnons nos préjugés et mettons-nous au travail !

La réduction des dépenses publiques La France vit indubitablement au-dessus de ses moyens, mais il faut nuancer le poncif selon lequel la dépense pu-blique est trop élevée. Toute réflexion sur les dépenses pu-bliques demande une séparation très claire de la question du champ de la dépense et de celle de son efficacité, sans parler de celle de son équilibre, que nous avons évoquée dans le chapitre sur le pilotage des finances publiques.

Le champ des dépenses de l’Etat, des collectivités locales et de la protection sociale résulte de choix politiques qu’il ap-partient au peuple de valider. Il est devenu un poncif de dire que la dépense publique est trop élevée en France, surtout en comparaison avec d’autres pays développés. Encore faut-il s’entendre. Si l’on examine l’évolution des dépenses depuis une quarantaine d’année, les deux tiers sont imputables à la

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protection sociale139 :

Source : Ministère de l’Economie et des Finances

Or les dépenses sociales doivent être considérées dans leur ensemble et inclure à la fois les dépenses publiques, qui sont essentiellement des transferts aux ménages, et les dépenses privées, qui sont directement imputées aux ménages. Par ailleurs, il faut tenir compte de l’impact de la fiscalité qui vient réduire la dépense publique, notamment les taxes indi-rectes sur les dépenses médicales : c’est 3,4% du PIB en France pour 2014. De sorte que la dépense sociale nette en France est de 31,3% du PIB, pas si éloignée du niveau de

139 Source : (Ministère de l'Economie et des Finances, 2013)

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28,8% observé aux Etats-Unis140. Mais la différence est bien plus grande si on s’en tient aux seules dépenses publiques : 31% en France contre 19% aux Etats-Unis.

En général et comme le montre le graphe ci-dessous, le ni-veau de dépenses sociales apparait plus comparable dans les pays de l’OCDE lorsque l’on inclut l’ensemble des dépenses que lorsque l’on considère uniquement les dépenses pu-bliques.

France

Belgique

Royaume-U

niJap

on

Allemagn

eSu

ède

Portugal

Finlan

de

OCDE-33

-15.0

-10.0

-5.0

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

30.0

35.0

Dépenses sociales publiques brutesDépenses sociales privées brutesEffet fiscal netDépenses sociales nettes totales

Source : OCDE

En surface, il apparaît que le niveau de dépenses sociales de la France est supérieur de 6 points de PIB à celui de l’Alle-magne. La part des retraites est en particulier plus prépondé-rante en France (18,5% du PIB) qu’en Allemagne (14,4% du PIB). Or les retraites doivent être considérées avant tout comme une opération financière, elles ne peuvent pas être assimilées à des dépenses. On en comprend mieux les rai-

140 Source : (OCDE, 2014)

229

sons dans le cadre d’un plan de retraite privé : si un individu épargne aujourd’hui dans une Sicav obligataire pour la re-vendre dans dix ans, les sommes touchées dans dix ans ne sont pas des dépenses, mais un revenu financier qui peut ou non être dépensé. Dans le cadre d’un système par répartition, le rendement des retraites dépend de la structure intergénéra-tionnelle du pays et de considérations budgétaires puisque le système n’est pas autofinancé, mais conceptuellement tout versement d’un régime de retraite provient du rendement d’une contribution effectuée dans le passé, même si elle n’est pas facilement traçable.

L’élément déterminant n’est donc pas le niveau des dé-penses publiques, mais leur productivité. Si on pouvait me-surer le taux de rendement global au cours de la vie, pour différentes catégories d’individus, des prestations reçues au regard des prélèvements opérés, on disposerait d’un outil de comparaison beaucoup plus robuste que les agrégats actuels. Non seulement la structure des dépenses est différente d’un pays à l’autre, mais aussi les prestations reçues ne sont pas égales.

De façon générale, la mesure régulière de la performance des politiques publiques doit permettre leur recalibrage, voire leur remplacement ou leur suppression. Là encore, la disponibilité et publication de données publiques les plus complètes et granulaires possible, doit permettre d’atteindre des arbitrages consensuels.

Le « benchmarking » international est utile, mais limité : il permet d’éclairer sur les objectifs sans vraiment offrir de voies précises sur les moyens arriver à ces objectifs. Par exemple, les éventuelles réformes qui pourraient être mises en œuvre sur la politique du logement seront difficilement chiffrées par une comparaison internationale, le principal dispositif (les APL) étant d'une complexité unique au monde

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(le fichier qui décrit la méthode de calcul, dispositif sur in-ternet, fait plus de 100 pages), s'appuyant sur une formule de calcul complexe avec quantités de variables (zone géogra-phique, revenus des ménages, composition familiale, patri-moine du ménage, niveau de loyer, bénéfice ou non du RSA, etc). En revanche, le constat que l'on dépense en France deux fois plus pour la politique du logement (deux points de PIB) que dans les autres pays de l'OCDE (un point de PIB) aide à y voir plus clair sur le bon niveau de dépense pu-blique à obtenir.

Dans les deux prochains paragraphes, nous nous pencherons sur des économies possibles dans l’assurance-maladie et les collectivités locales.

 

Gros plan sur les dépenses de santéGlobalement pour les secteurs public et privé, les dépenses de santé françaises représentent 11% du PIB (plus que la moyenne de l'OCDE141) et ce ratio augmente constamment142. Ce n’est pas un problème en soi et relève d’un choix de société louable, tant on connait les effets positifs d'un bon système de santé sur l'économie, notamment en termes de productivité.

En revanche, des progrès restent à faire dans l’optimisation de la répartition des dépenses. Trois postes nous paraissent particulièrement problématiques :  

Dépenses publiques hospitalières : elles représentent 96 milliards d’euros en incluant les établissements

141 Ratio dépenses de santé / PIB pour 2015 : 11% en France contre 9% en moyenne pour les pays de l’OCDE (source : OCDE)142 A titre d’exemple : Objectif National de Dépenses de l’Assurance Maladie (ONDAM) pour 2015 : +2,1 % alors que la croissance du PIB en 2015 était de 1,3% selon l’INSEE

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médico-sociaux143. Nous dépensons donc 1200€/an/habitant en dépenses hospitalières, quand l'Alle-magne en dépense 400 de moins144. Il pourrait être raisonnable de penser qu'en s'alignant sur les pra-tiques allemandes, nous pourrions dégager des marges de manœuvre de l’ordre de 20 milliards d’eu-ros sur ce poste. En effet, le ratio nombre de lits par habitants en France est supérieur de 25% à la moyenne de l'OCDE (6,2/100 habitants, contre 4,7 dans le reste de l’OCDE)145. Beaucoup d'initiatives pourraient être prises pour trouver une solution à cette problématique, et la plupart sont d’ailleurs connues : fermeture ou reconversion des hôpitaux se-condaires en maisons de soins libérales et pluridisci-plinaires, concentration des hôpitaux (notamment CHU) sur l’activité d’excellence, développement massif de l'ambulatoire et de l’hospitalisation à do-micile pour une sortie de « l’hospitalo-centrisme », rationalisation des politiques d'achat, réorganisation des services d’urgence - encore faut-il mobiliser la volonté politique nécessaire à leur préparation et à la conduite de ces réformes d’avenir.

Dépenses administratives et frais de gestion : le double niveau Assurance Maladie Obligatoire (AMO) / Assurance Maladie Complémentaire (AMC) crée un système complexe dans lequel la ma-jorité des actes et prestations sont prises en charge par un double financement. Au total, les frais de ges-tion AMO + AMC représentent environ 13 milliards d’euros par an, dont 7,2 milliards pour les orga-

143 Source : Répartition de l’ONDAM pour 2016144 Source : OCDE145 Source : OCDE – Health Statistics 2016

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nismes de Sécurité Sociale, et 6,2 milliards € pour les assurances complémentaires146. Des axes simples d'amélioration sont possibles : dématérialisation (systématiser la télétransmission, supprimer les feuilles de soins papier), simplification de la régle-mentation, meilleur pilotage du système à travers une simplification administrative. Une piste plus auda-cieuse pourrait consister à accroître la lisibilité et l’efficience du système en adoptant un système « un acte = un financeur ». Cette logique permettrait d'en-traîner des économies de frais de gestion non négli-geables. Cela reviendrait à définir un panier de soins « obligatoire » pris en charge à 100% par l'Assurance Maladie (par exemple : consultations médicales et honoraires chirurgicaux, certains médicaments, hos-pitalisation d’urgence, etc) et un panier de soins « complémentaire » pris en charge à 100% par un ré-gime complémentaire privé (dentaire, optique, para-médicaux, dépassements d'honoraires, etc). Son contenu minimum, ainsi que des écarts tarifaires ré-glementés, seraient définis par la puissance publique afin de garantir un accès équitable aux soins pour tous.

Dépenses liées aux maladies chroniques : là se situe le nœud du problème pour l'avenir et représentera l'écrasante majorité de nos dépenses dans les 5 à 10 ans à venir147 :

o Dépenses des personnes en affection de longue durée (ALD)148 : 90 Milliards d’euros

146 Source : (Dormont, Geoffard, & Tirole, 2014) 147 Source : Direction générale du Trésor, 2015148 Le régime ALD permet une prise en charge publique à 100% de l’ensemble des dépenses liées à l’affection dont souffre un patient.

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par an (+30% par rapport à 2009).

o Part des personnes en ALD : de 15% en 2011 à 20% en 2025, soit + 1 million par an.

o Dépenses liées à la chronicisation des patho-logies : + 70 milliards d’euros d’ici à 2025.

Les solutions sont ici plus délicates à imaginer car cette chronicisation des pathologies parait inéluc-table, et l’objectif d’universalité inhérent à notre sys-tème de santé nous commande de conserver une lo-gique de solidarité. Quelques pistes peuvent cepen-dant être avancées : réforme du régime ALD et ins-tauration de franchises plafonnées, plans massifs de prévention et de santé publique tant on sait qu’un grand nombre de maladies chroniques sont dues aux modes de vie, prise en charge modulée en fonction des comportements, etc.

La situation de l'Assurance Maladie reste difficile, et son déficit se maintient à des niveaux élevés : 8,6 milliards d’euros en 2011 ; 5,9 en 2012 ; 7,7 en 2013 ; 6,5 en 2014 ; 7,4 en 2015149 ... alors même que des défis considérables l'attendent : la chronicisation, les médicaments innovants, le vieillissement de la population entraîneront de nouvelles dépenses qui alourdiront un peu plus l’ardoise que nous laisserons aux prochaines générations si rien n’est fait. En effet, les dépenses de santé pourraient représenter plus de 15% de notre PIB à horizon 2060 d’après l’OCDE si nous ne maîtrisons pas nos coûts, alors qu’une politique budgétaire de santé ambitieuse et adaptée pourrait nous permettre de limiter la part de nos dépenses de santé dans notre richesse nationale de plus de 50%, à moins de 10% du

149 Source : Assurance Maladie

234

PIB150. Il y a donc urgence à faire des choix à pour assurer, au sein d’une enveloppe contrainte, la prise en charge de ces défis majeurs et assurer viabilité et avenir à notre système de soins.

Au-delà des pistes pour notre système et notre organisation des soins, deux mesures budgétaires pourraient marquer notre engagement à entamer cet effort indispensable de réflexion autour de l’optimisation de l’allocation de nos dépenses de santé :

Construire une marge de sécurité importante (de l’ordre de 5 à 10 milliards d’euros) entre dépenses et recettes dans la projection annuelle du budget de l’Assurance Maladie (l’ONDAM151) – celui-ci a d’ailleurs été quasi systématiquement dépassé avant 2011.

De façon plus globale, trancher l’éternel débat sur l’interdiction des déficits des comptes sociaux per-mettrait d’enclencher un effort sérieux au niveau de toutes les branches de la Sécurité Sociale, dont l'As-surance Maladie.

Si l’optimisation des dépenses de santé doit être accélérée, il reste que l’évolution du budget de la santé dépendra dans une large mesure de critères éthiques. Les questions liées à l’acharnement thérapeutique continuent de peser dans le dé-bat public : la loi Claeys – Leonetti de 2016 instaure un droit du patient à la « sédation profonde et continue » lors d’une « affection grave et incurable » et quand le « pronostic vital est engagé à court terme », mais ne constitue pas un droit à mourir.

150 Source : (Maisonneuve & Martins, 2013)151 Objectif National de Dépenses de l'Assurance Maladie – « enveloppe » votée chaque année dans le Projet de Loi de Financement de la Sécurité Sociale pour les dépenses de santé de l'année à venir.

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La réduction des charges socialesUne fois identifiées les réductions de dépenses sociales pos-sibles, il peut être très utile d’affecter des réductions à la baisse des charges sociales supportées par les entreprises et tenter de diminuer le différentiel entre la France et l’Alle-magne – 11,5% du PIB contre moins de 7%152 (chiffres 2013).

Concentrées au niveau du SMIC, ces baisses devraient être créatrices d'emploi : le FMI estime que réduire les charges sociales de 1% en période de récession pourrait augmenter le taux d’emploi de 0,7% durant l’année de la réforme et de 1,2% après quatre ans153.

Le lien entre le coût du travail et le chômage est particulière-ment net, comme l’illustre le graphe ci-dessous154 :

152 chiffres de 2013153 (Fonds Monétaire International, avril 2016), figure 3.12 page 18.154 Cf. (Juncker, février 2015)

236

Éclairage : le Crédit d’impôt pour la compétitivité et l’em-ploi (CICE)

D’après le rapport 2015 du Comité de suivi du CICE155, les entreprises devraient avoir bénéficié d’un montant estimé (à confirmer donc) de 18,2 milliards d’euros durant l’année

155 (Comité de suivi du CICE, 2015)

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2014.

La réforme des collectivités territorialesEn 2015, les administrations publiques locales (APUL) représentaient 249 Md€, soit 20 % du total des dépenses publiques. Les APUL sont concernées, au même titre que l'État et les organismes de sécurité sociale, par le respect des engagements de la France en matière de redressement des comptes publics. Elles ne contribuent qu'à hauteur de 10% environ de la dette publique française mais bénéficient de transferts financiers importants de la part de l'État (103 Md€ en 2015). Surtout, elles frappent par le dynamisme de leurs dépenses de fonctionnement et de leur masse salariale156, que ne justifient que très partiellement les transferts de compétences liés aux grands actes de décentralisation.

Si aucune action nouvelle n’était entreprise sur la période 2017-2022, la dépense publique locale progresserait de l’ordre de 10% au-delà de l’inflation sur cette période, progression expliquée pour près de moitié par l’augmentation des dépenses de fonctionnement et de la masse salariale. Une telle progression, bien plus rapide que pour les autres secteurs des administrations publiques, réduirait considérablement l'impact des efforts entrepris par ailleurs pour maîtriser la dépense publique et permettre ainsi de libérer des marges de manœuvre pour la baisse de la fiscalité et la restauration de la compétitivité de nos entreprises.

156 Entre 2009 et 2014, la hausse des dépenses de personnel des collectivités a été d'environ 17 %, portée en particulier par le bloc communal.

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L'État français s'est engagé depuis plusieurs années dans un effort important de réduction de ses concours au financement des collectivités territoriales, qui trouve sa traduction en particulier dans la loi de programmation des finances publiques pour 2014-2019, laquelle prévoit une baisse de 11 Md€ des dotations aux collectivités sur la période. Nous considérons que cet effort souffre de trop nombreuses insuffisances : il est d'une part trop faible en volume, et d'autre part il ne relève que de l’application de la trop classique logique du rabot budgétaire, qui n'est pas à la hauteur des enjeux. De manière générale, la contrainte financière pesant sur la gestion des collectivités locales reste relativement faible à cause du dynamisme de la fiscalité transférée et des impôts locaux, comme le relève la Cour des Comptes dans un récent rapport.157

L'année 2015 a vu la mise en œuvre d'un objectif d’évolution de la dépense locale (ODEDEL), sur le même modèle que l’ONDAM dans le secteur de la Santé, permettant de fixer une norme transversale d'évolution de la dépense des collectivités territoriales. En apparence vertueux, l’ODEDEL présente pourtant plusieurs défauts, tant dans sa construction, dans sa structure, que dans son évolution : d'abord il n'est qu'indicatif, ne comportant donc aucune conséquence juridique en cas de non-respect des objectifs. Ensuite, il cadre seulement les dépenses totales de chaque collectivité, ce qui n’est pas suffisamment incitatif. Enfin, les objectifs fixés par le Gouvernement restent peu ambitieux, avec une évolution de l’ODEDEL plus importante que l’inflation.

Face à cette situation, nous considérons que les outils mis en place pour maîtriser l’évolution des dépenses des

157 (Cour des comptes, 2016)

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collectivités territoriales méritent d’être considérablement approfondis, mais surtout que l'action même et la structure des collectivités territoriales doit être réformée avec pragmatisme.

Concernant les outils, une révision de l'article 72 de la Constitution158 permettrait la fixation au sein de l'ODEDEL de normes d’évolution des finances locales ayant un caractère impératif, avec par exemple l’introduction de plafonds contraignants de dépenses de fonctionnement et d'investissement par catégorie de collectivités territoriales ou par strates démographiques. Ces objectifs seraient fixés chaque année par des lois de financement des collectivités territoriales, après une concertation approfondie entre les services de l'État (préfectures, Bercy...) et les collectivités159, et les écarts aux plafonds pourraient faire l’objet d'éventuelles mesures de redressement par les préfets et les chambres régionales des comptes.

Une réforme ambitieuse du fameux « millefeuille territorial » est nécessaire, qui aille bien au-delà de la fusion symbolique de quelques collectivités ou de quelques transferts de compétences supplémentaires. C'est pourquoi nous proposons l'intégration des compétences communales au sein des structures intercommunales. Les lois MAPTAM et NOTRe ont contribué à approfondir la pertinence des 158 L'article 72 de la Constitution affirme le principe de libre administration des collectivités territoriales, principe qui s'oppose à la fixation de normes impératives de dépense et de solde des collectivités territoriales.159 Dans de nombreux pays européens (Autriche, Italie, Suède...), le pilotage des finances locales associe plus étroitement qu'en France l'État et les collectivités. En Suède, la fédération des communes et des landsting coordonne les échanges entre décideurs locaux et nationaux et est associée à tous les travaux gouvernementaux mais aussi parlementaires sur les questions locales.

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structures intercommunales en rendant leur périmètre plus cohérent, en supprimant les communes isolées ainsi qu’en rationalisant les syndicats intercommunaux. Cependant, elles n’ont pas remis d’ordre dans la répartition des compétences au sein du bloc communal, entre les communes et les « Etablissements publics de collaboration intercommunale », et n’ont pas traité la question de la clause générale de compétence.

Or, la commune ne peut plus être considérée comme l’échelon de proximité pertinent : les bassins de vie dépassent ses frontières et les services rendus à la population dépassent le périmètre restreint de la commune-centre. En outre, les transferts de compétences vers le niveau intercommunal n’ont pas été suivis d’un transfert de moyens à due concurrence, générant des doublons et une absence d’économies en termes de frais de structures.

Il faut donc tirer les conséquences du nécessaire et inéluctable développement de l’échelon intercommunal, et aller jusqu’au bout de la logique de la création des structures intercommunales sur un territoire pertinent en supprimant à terme l’échelon communal.

Cette réforme, en supprimant systématiquement les doublons inutiles, en allégeant les frais de structures et en permettant aux achats des collectivités d'intervenir à un échelon plus pertinent au niveau de l'intercommunalité entrainera des économies significatives en fonctionnement, en masse salariale et en intervention. Elle pourra s'accompagner par ailleurs d'une révision de la fiscalité locale dont les trois taxes historiques sur les ménages (taxe d'habitation, taxe foncière bâti et taxe foncière non bâti) mériteraient d'être considérablement rénovées, a minima par

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la révision des bases locatives, pour donner plus de lien entre les territoires d'application de ces taxes et le niveau de leur fiscalité.

Réforme de la fiscalité des ménages et de l'aide socialeRemettre à plat la fiscalité160 : dans le contexte économique actuel, n’est-ce pas vouloir changer la coque du navire en pleine mer et par gros temps ? On rétorquera que c’est préci-sément le marasme économique et la défiance des ménages envers les politiques fiscales qui rendent urgent un ensemble cohérent de réformes structurelles, où la fiscalité a toute sa place car elle se situe au cœur de la relation entre l’Etat et le citoyen. L’exemple des réformes réalisées en Suède à partir de 1991 nous montre que l’on peut redynamiser l’économie par une simplification et une rationalisation de la fiscalité, sans accroitre par ailleurs les inégalités sociales.

Le système fiscal actuel, qui n’est que la juxtaposition d’im-pôts successifs sans logique d’ensemble, profondément complexe et illisible, trop instable, doit être entièrement re-pensé. Au bas de l’échelle sociale, les incitations au travail sont trop faibles. Pour les hauts salaires, la fiscalité, souvent perçue comme confiscatoire, décourage et parfois incite à l’exil. Et tous les ménages ont l’impression de servir de va-riable d’ajustement à des pouvoirs publics qui vivent au-des-sus de leurs moyens depuis plusieurs décennies.

Plus de 360 milliards d’euros ont été payés par les ménages en 2012 aux comptes publics, en impôts directs (CSG, impôt sur le revenu, ISF, successions, impôts locaux, etc.) et im-pôts indirects (essentiellement la TVA). Nous excluons ici 160 (Club Praxis, 2015)

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les cotisations sociales à la charge des salariés (138 milliards d’euros en 2012), car même si leur financement est problé-matique, elles relèvent essentiellement de l’assurance (santé, chômage et vieillesse) et non pas des prélèvements obliga-toires. On pourrait arguer que toute activité gouvernemen-tale tient de l’assurance (au sens de la mutualisation des risques), mais il y a tout de même une différence importante de nature entre une assurance de type régalien (sécurité, jus-tice, armée) et donc collective, qui ne pourrait être prise en charge par le marché, et l’assurance sociale individuelle, qui elle pourrait être privatisée (le fait que les comptes sociaux soient en moyenne dans le rouge indique que les ménages payent un prix en dessous du prix « du marché »).

Trop souvent, le débat public se focalise sur les impôts les plus visibles, en général ceux qui ne sont pas prélevés à la source, comme l’impôt sur le revenu, l’ISF ou les impôts lo-caux. Or ces impôts ne représentent guère plus d’un quart de la fiscalité totale des ménages ! La première règle que nous nous fixons est de fonder nos analyses sur la fiscalité dans son ensemble, c’est-à-dire sur le total des prélèvements di-rects et indirects, ajustés des prestations sociales et aides à l’emploi reversées aux ménages.

Il faut en second lieu séparer le problème de la structure de l’impôt de celui du niveau de l’impôt. Même si par ailleurs nous jugeons que les prélèvements obligatoires doivent bais-ser de concert avec les dépenses publiques, nous considére-rons ici la réforme de l’impôt à rendement constant.

Trois critères de choix nous paraissent essentiels dans le do-sage d’une bonne réforme. Tout d’abord la simplicité : la fis-calité est devenue bien trop compliquée pour le citoyen comme pour les administrations fiscales. Comme le souligne un rapport récent au Premier ministre161, « le bas de barème 161 (Lefebvre & Auvigne, 2014)

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de l’impôt, au sens large, est devenu illisible, pour les contribuables comme pour les meilleurs spécialistes, et gre-vé par les effets de seuil qui doivent être atténués pour éviter des ressauts d’imposition brutaux pour les contribuables ». La complexité fiscale peut aussi être un facteur d’inégalités puisque ce sont les familles les plus modestes qui typique-ment auront le plus de mal à comprendre les avantages of-ferts par certaines niches.

Deuxièmement, la fiscalité doit être stable de façon à encou-rager les décisions des ménages dans le long terme et donc renforcer leur confiance dans l’économie du pays. Or la po-litique budgétaire est forcément volatile : de nombreux im-prévus peuvent creuser les déficits au-delà des limites fixées par nos obligations européennes et forcer le gouvernement à augmenter la pression fiscale. Il serait donc utile qu’un mé-canisme puisse amortir les chocs fiscaux de manière à ce que les prélèvements directs soient épargnés. Il nous semble que c’est la TVA, à défaut d’une solution plus indolore (mais la France ne peut plus faire marcher la planche à billet), qui pourrait jouer ce rôle et donc subir des augmenta-tions ou baisses temporaires.

Troisièmement, une bonne fiscalité doit être la plus neutre possible, c’est-à-dire modifier le moins possible le compor-tement des agents économiques. Une fiscalité qui décourage la reprise d’un emploi ou la création de richesses n’est clai-rement pas neutre.

Dans le cadre fixé par ces principes, nous pouvons mainte-nant imaginer un impôt nouveau universel, qui puisse repro-duire la politique actuelle de redistribution et de progressivi-té de la fiscalité, mais qui puisse aussi s’adapter facilement à d’autres politiques sociales.

Lorsqu’un pays consacre autant de moyens à la redistribu-tion (plus de 40% du revenu disponible des Français les plus

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modestes provient des aides sociales ou à des aides l’em-ploi), il devrait au moins exister une obligation de résultats, notamment en termes d’amélioration de la mobilité sociale par de plus grandes incitations au travail.

C’est pourquoi il nous parait important de remplacer toutes les prestations sociales par deux nouveaux instruments : d’une part un revenu universel de base (nous reviendrons abondamment plus loin sur sa justification), tel qu’il est en-visagé notamment en Finlande, et qui contrairement aux al-locations éviterait les effets de seuil (puisqu’il serait perçu par tous) ; d’autre part un impôt négatif, qui rendrait l’aide reçue de l’Etat plus incitative car proportionnelle au travail accompli – de la même manière que dans un impôt positif l’impôt augmente en fonction des revenus déclarés.

Quel est le système le plus simple possible permettant de préserver la progressivité actuelle ? De façon surprenante une seule tranche à taux positif suffirait à remplacer l’IRPP, mais aussi la CSG et l’ISF, et éventuellement les impôts lo-caux. Nous proposons également la suppression de 27 mil-liards de niches fiscales ne remplissant aucun rôle social et permettant une trop grande optimisation fiscale surtout au bénéfice des ménages les plus aisés, tout en nuisant à la lisi-bilité du système fiscal.

Dans ce nouveau système, l’impôt deviendrait donc univer-sel et comprendrait :

1. un revenu de base qui permettrait à tous de navi-guer des carrières qui seront de plus en plus aléatoires.

2. un impôt progressif avec deux taux négatifs, fonctions du nombre d’enfants et de certains critères de pé-nibilité, et un taux positif unique – s’apparentant à une « flat tax », mais partie intégrante d’un système qui reste progres-sif.

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3. une fiscalité réduite et plus homogène des revenus du capital sur le modèle « d’imposition duale » adopté par la Suède depuis 1991 avec un taux de 30%, puis par l’Italie à 20%, le Royaume-Uni à 28%, la Norvège à 28% et l’Alle-magne à 30,5% 162.

Comme le montre le graphe ci-dessous, les gagnants de la nouvelle fiscalité sont la plupart des ménages modestes, no-tamment ceux proches du revenu médian. Les (légers) per-dants sont le top 20% des ménages. La baisse de la fiscalité des plus riches (le top 0,1%) n’est sans doute qu’appa-rente et nous discuterons dans le chapitre suivant de moyens d’affiner cette analyse.

162 Source : (Artus, Bozio, & Garcia-Penalosa, septembre 2013)

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Dans un système fiscal redevenu lisible pour tous, stable et relativement neutre, il y aurait moins d’obstacles à ce que l’ascenseur social se remette en marche et de meilleures in-citations à travailler et à faire fructifier son patrimoine.

  Eclairage : le peu d’efficacité des politiques de réduction des inégalités par la fiscalité

Une étude très intéressante de l’Institute for Fiscal Stu-

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dies163 portant sur le Royaume-Uni depuis 1945 montre que les inégalités au sens du coefficient de Gini sont très nette-ment réduites sur l’ensemble de la vie, comparées à un échantillon instantané (0,28 contre 0,49). Les inégalités sont donc pour une grande part de nature temporaire. De sorte que le système fiscal et les aides sociales, s’ils réduisent le coefficient de Gini de 31% sur une cross-section, ne contri-buent qu’à une baisse de Gini de 15% sur l’ensemble de la vie. Donc les outils fiscaux ne font en grande partie que lis-ser les revenus des ménages dans le temps. Il faut être prudent dans l’interprétation de ces chiffres, mais ils vont dans le sens d’une modération fiscale comme objet de réduction des inégalités, qui passe davantage par l’éducation et la croissance de l’économie. Il faut aussi re-marquer que le temps d’horizon court de calcul des impôts ou des aides sociales (un an) n’aide pas : les politiques qui se focalisent trop sur le court terme ratent leur objectif de long terme. Le papier donne l’exemple des réformes du gouvernement Labour entre 1999 et 2002, ciblées vers les trois déciles les plus pauvres ; dans la durée, c’est en fait les six premiers déciles qui en bénéficient, ce qui montre une mobilité assez forte des déciles dans le temps – on n’est pas pauvre pour toujours. Inversement, les réformes conservatrices entre 2010 et 2015, ont causé une baisse « instantanée » de reve-nus de 7% dans le premier décile, mais du point de vue de l’ensemble de la vie, tous les déciles seront affectés d’au moins 1%. Le papier confirme aussi une des orientations de notre ré-forme fiscale : les aides au travail sont préférables aux

163 (Levell, Roantree, & Shaw, 2015)

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aides d’inactivité, car leur impact sur les revenus des mé-nages étant très similaires dans la durée, il vaut mieux privi-légier les politiques qui incitent au travail.

Le projet de simulation fiscale et sociale du Club Praxis et de l’Institut des Politiques PubliquesAu fond, même si la réforme fiscale proposée ci-dessus semble prometteuse, elle reste cependant difficilement ac-tionnable par le gouvernement tant que l’on n’aura pas iden-tifié les gagnants et les perdants de la façon la plus exhaus-tive possible.

Dans une approche non-partisane, nous nous sommes asso-ciés avec l’Institut des Politiques Publiques (IPP) et les pou-voirs publics pour construire un outil de simulation socio-fiscale qui permette à des organismes publics ou privés d’analyser leurs propres scénarios. Il faut cependant noter que pour pouvoir mobiliser l’ensemble des données admi-nistratives à la fois fiscales et sociales appariées au niveau individuel, il faudra attendre l’horizon 2018-2019, et seule-ment si les aménagements prévus dans la loi Lemaire sur le numérique sont confirmés. Dans l’immédiat, un certain nombre d’outils devraient déjà nous permettre des avancées significatives.

Un modèle de micro-simulation s’appuie sur deux compo-santes distinctes :

(i) une programmation de la législation en vigueur, c’est à dire un ensemble de formules et paramètres qui définissent, en fonction des situations personnelles, les montants d’im-pôts, de contributions et de prestations sociales de chaque individu. L’IPP rassemble l’ensemble des paramètres de la

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législation socio-fiscale en France depuis 1945 dans des Ba-rèmes IPP disponibles sur son site. Le simulateur utilisera le calculateur OpenFisca co-développé par l’IPP, Etalab, France Stratégie et l’Idep.

(ii) des données individuelles théoriques représentatives de la population. L’IPP dispose aujourd’hui de modèles per-mettant le calcul de l’ensemble de la législation socio-fiscale française de 1990 à 2016.

Eclairage : accès aux données fiscales de l’Etat

Les données fiscales n’ont pas été accessibles hors de l’ad-ministration fiscale pendant très longtemps. Le cadre légal de leur accès était défini par l’article L135 du Livre de pro-cédures fiscales qui fixe une interdiction de principe à leur diffusion, et une liste de dérogations précisées au L135-D.

La loi n°2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l'enseigne-ment supérieur et à la recherche (JO 23 juillet 2013) a mo-difié cet état de fait par son article 104 qui autorise un accès à ces données pour des fins de recherche scientifique. Le dé-cret n°2014-950 du 21 août 2014 précise les conditions d’application : passage devant le comité du secret statis-tique qui évalue la pertinence de la demande, validation par la Direction générale des Finances publiques (DGFiP), si-gnature de la part des chercheurs d’engagements de confi-dentialité, puis accès via le Centre d’accès sécurisé distant (CASD) aux données (https://casd.eu/). L’ensemble de la procédure, depuis le dépôt de la demande jusqu’à l’accès aux données, dure environ six mois. Le processus du CASD implique une carte d’accès personnalisée du chercheur avec reconnaissance par empreinte digitale. Cela se fait grâce à un boitier SD-Box. L’accès est payant par mois d’utilisation des données.

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Depuis 2015, les données fiscales accessibles sont les en-quêtes Revenus fiscaux et sociaux (ERFS), les échantillons lourds des déclarations 2042 de revenu (EL) et les fichiers POTE contenant l’exhaustif des déclarations de revenus. La dernière année disponible est aujourd’hui 2013 pour l’ERFS et 2011 pour POTE. Les données concernant l’ISF ne sont pas concernées par cette procédure.

La principale difficulté de ce travail consiste dans l’apparie-ment des données où beaucoup reste à faire pour permettre des calculs plus fins, moins dépendants d’hypothèses et pour in fine obtenir une meilleure représentation de la population française.

En particulier, nous avons souhaité des données plus pré-cises et plus représentatives sur les hauts revenus. Or les fi-chiers ERFS en donnent une image incomplète parce que ba-sée sur un échantillon statistique faible. C’est problématique pour une catégorie sociale qui fournit une part importante des revenus fiscaux. Par ailleurs nos propositions de réforme visent particulièrement les niches fiscales et l’imposition des revenus du patrimoine qui affectent de manière dispropor-tionnée les catégories les plus riches. Nous pensons donc en-richir les données ERFS de l’échantillon lourd de la DGFiP.

Il nous faut aussi des données plus précises sur les ménages dans le bas de la distribution des revenus puisque ces mé-nages seront les plus exposés à la réforme radicale de l'aide sociale que nous proposons. Or là encore les fichiers ERFS sont déficients : d’une part les enquêtes de l’INSEE excluent les personnes vivant en foyer ou en résidence universitaire, les sans-abri, entre autres catégories ; d’autre part, les don-nées portent sur les revenus annuels, or les ménages les plus modestes connaissent une grande volatilité de leurs revenus sur une durée d’une année. Les données administratives de

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la Cnaf (voir ci-dessous) sont utiles parce qu’elles contiennent des informations fines sur les ressources des bé-néficiaires d’une variété d’aides sociales, mais dans la me-sure où, par exemple, le RSA fait l’objet d’un non-recours important, la Cnaf fait l’impasse sur cette information puisque seuls les bénéficiaires de ce minima social sont in-clus dans le champ des données.

Eclairage : les données sociales de l’Etat

La statistique publique regroupe les données produites par l’État et par les services statistiques ministériels. La Caisse nationale des allocations familiales (Cnaf) n’en fait donc pas partie. A ce titre, la Cnaf, chargée de gérer la branche « famille » de la Sécurité sociale, n’est pas concernée par les dispositifs visant à diffuser aux chercheurs les données is-sues de la statistique publique.

De fait, les données produites par la Cnaf (en particulier l’Échantillon national des allocataires (ENA) sur les bénéfi-ciaires des prestations versées par la Cnaf) sont soumises au secret professionnel. En l’état actuel, il est donc impos-sible d’avoir accès à ces données pour des travaux de re-cherche.

La loi dite « loi numérique », actuellement en cours de dis-cussion au Parlement, vise entre autres à ouvrir l’accès aux chercheurs des données produites par la Cnaf.

Au-delà des revenus, l’analyse des patrimoines et des reve-nus qu’ils génèrent sont aussi importants dans la perspective des réformes proposées. Or les données administratives sur l’ISF n’ont jamais été diffusées aux chercheurs et l’enquête

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Patrimoine de l’INSEE souffre d’un fort biais, puisqu’on es-time que seuls 50% des patrimoines sont déclarés. Une solu-tion, certes imparfaite, sera d’utiliser la distribution jointe des revenus et des patrimoines échantillonnée par l’INSEE, ainsi que d’inférer en partie les patrimoines à partir des reve-nus qu’ils génèrent.

Une autre difficulté provient du fait que les assiettes de l’im-pôt sur le revenu et de la CSG sont différentes : le premier porte sur les revenus du travail nets des cotisations sociales, la seconde porte sur les revenus bruts. La seule source admi-nistrative renseignant à la fois sur les revenus nets et l’as-siette de la CSG sont les Déclarations annuelles de données sociales (DADS). Bien qu’il ne soit pas possible d’apparier les fichiers DADS et ERFS (par manque d’identifiants indi-viduels communs), nous essayerons d’exploiter les données DADS à partie de la distribution jointe de l’assiette de CSG et des revenus ou bien grâce à un appariement partiel à partir des variables communes aux deux sources.

Les données sur la taxe d’habitation sont accessibles via le fichier FILOCOM (seulement accessible à travers des conventions bipartites avec la DGFiP et le Ministère du lo-gement), mais celles portant sur la taxe foncière font partie d’une base administrative non diffusée. On pourra cependant tenter d’inférer la taxe foncière des informations contenues dans le fichier FILOCOM.

Enfin il faudra modéliser le plus finement possible le calcul des taxes indirectes (TVA, mais aussi les taxes sur les carbu-rants, les tabacs et les alcools).

Une vraie réforme des retraites Le système français des retraites n’a su se réformer qu’a mi-nima depuis plusieurs décennies et reste marqué par des dé-

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ficits récurrents et l’orientation à la baisse des pensions, comme le montre une étude du Conseil d’orientation des re-traites dans une simulation jusqu’en 2060.164

Plus fondamentalement, il souffre d’un manque avéré d’équité (notamment entre générations, entre secteur public et privé) et n’est plus adapté à l’évolution des carrières, dont la complexité croissante exigera un mode de calcul profon-dément modifié.

Les objectifs que l’on doit appliquer à une vraie réforme des retraites sont donc justice et flexibilité tout autant que simple équilibre financier.

Il faut tout d’abord établir un vrai bilan du système actuel en calculant une valeur présente du déficit des régimes actuels jusqu’à un horizon assez lointain (2090-2100) en fonction notamment des prévisions démographiques et des tables d’espérances de vie (qui sont par ailleurs largement déjà uti-lisées par les assureurs)165.

Sur cette base, on pourrait ensuite calculer, dans le système actuel, par cohortes, catégories professionnelles et types de parcours professionnels, un taux de rendement réel (hors in-flation) des retraites jusqu’à l’espérance de vie pour tous les actifs et tous les retraités, mais aussi pour les futurs actifs jusqu’à disons la génération à naitre en 2040. Le taux de rendement des retraites, c'est-à-dire le lien actuariel entre co-tisations et prestations, nous paraît le levier fondamental de réforme.

Il devient alors en théorie possible d’allouer une part des dé-ficits à l’ensemble de ces générations sous forme d’une dé-cote du taux de rendement projeté, ajustée au prorata des an-nées de retraites encourues (i.e. que si on est déjà aux deux

164 Cf. (Conseil d'orientation des retraites, décembre 2015).165 En utilisant par exemple le modèle Destinie de l’INSEE.

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tiers de sa retraite au vu de son espérance de vie, on ne subit une décote que d’un tiers), tout en égalisant le plus possible le rendement (i) à l’intérieur d’une génération, (ii) entre gé-nérations.

La réforme proposée ici consiste donc à mettre en place un système de retraite qui par construction sera le plus possible à l’équilibre et dont les taux de rendement seront les plus équitables possibles. Tous les calculs ci-dessus devront être révisés de façon régulière et transparente sous le contrôle d’une agence indépendante.

Si le niveau moyen des pensions futures résultant du modèle de simulation est jugé insuffisant, on peut augmenter les contributions mais en veillant à conserver des taux de rende-ment internes équitables. On peut aussi créer un fond qui in-vestira dans les marchés financiers et introduire une retraite par capitalisation (par exemple sur le modèle de la « Pre-mium pension » en Suède).

Pour les individus ayant passé une partie de leur carrière dans un pays étranger, on doit pouvoir soit intégrer leur plan de retraite étranger dans le système national sur la base de la valeur de transfert encadrée par des accords bilatéraux ; soit permettre le versement des deux systèmes de retraite de ma-nière indépendante, mais en veillant à l’équité fiscale.

Une option « companion ticket » doit être disponible pour les couples : un individu doit pouvoir cotiser une partie de ses contributions pour un conjoint durant une durée de son choix, qu’elle corresponde à la durée de la relation ou pas. Les contributions attribuées au conjoint restent dans son compte individuel de manière indivisible. Un transfert par-tiel ex-post (portant sur le plan déjà accumulé) d’un conjoint à l’autre doit aussi être possible sur une base actuarielle pre-nant en compte le différentiel d’espérance de vie (il ne serait donc pas pertinent d’attendre d’être sur son lit de mort pour

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effectuer un transfert !). De façon équivalente, un individu ne travaillant pas doit pouvoir faire des contributions à son plan individuel de re-traite dans certaines limites légales.

Une conséquence de cette réforme est bien-évidemment l’alignement des plans de retraite entre le secteur public et le secteur privé, puisque continuer avec un système à deux vi-tesses n’est pas vraiment équitable. Une autre conséquence est que l’âge légal de départ à la retraite devient inutile et même néfaste, puisqu’il introduit une contrainte arbitraire sur la gestion des carrières : il devrait donc être supprimé.

Le calcul prévisionnel à la base de la réforme doit permettre d’établir régulièrement un bilan personnalisé pour chaque individu, calculant la valeur présente du compte individuel et présentant plusieurs simulations de retraite (jusqu’à l'âge théorique du décès) reflétant différentes hypothèses macroé-conomiques mais aussi différents scénarios de contributions, y compris des périodes de non-activité. Le compte indivi-duel de retraite doit pouvoir être transférable vers un autre pays sur la base d’accords bilatéraux, et éventuellement vers d’autres plans de retraite.

Comment prendre en compte la pénibilité ? L’avantage de notre réforme est que le coût de la pénibilité devient impli-cite au modèle et n’exige pas comme aujourd’hui un proces-sus compliqué : on remplace la pénibilité mesurée tout au long de la carrière (avec la lourdeur et les approximations que cela implique) par la pénibilité espérée, i.e. prédite par des tables de mortalité différenciées par catégorie sociopro-fessionnelle. En effet, l’appartenance à une catégorie socio-professionnelle donnée (le législateur pourra choisir une plus ou moins grande granularité) induira une espérance de vie plus ou moins grande, et plus celle-ci sera réduite, plus le ni-

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veau de pension sera élevé à taux de rendement égal (notre critère de lissage). Cela implique aussi qu’un employé d’un secteur considéré pénible pourra à pension proportionnelle-ment égale, prendre sa retraite de manière anticipée par rap-port à un employé d’un secteur moins pénible (toutes choses égales par ailleurs).

Phase de transition

Prenons un exemple concret. Supposons qu’un actif est né en 1940 et qu’on lui donne une espérance de vie de 80 ans. Il commence à travailler à 20 ans et prend sa retraite à 60 ans en 2000.  Supposons que son taux de rendement espéré soit de 3% dans le régime actuel, mais que la décote induise par le bilan des retraites effectué ci-dessus soit de 0.5% pour sa cohorte. Comme il a déjà 13 ans de retraite derrière lui et qu’il lui reste en théorie 7 ans à vivre, on lui applique une décote de 7/20 x 0.5%. Le manque à gagner (du reste de la décote) pour le système de retraite est passé aux généra-tions suivantes.

Une alternative gérée par le secteur privé : un équivalent assez proche du système de retraite autofinancé que nous proposons est le système « Collective Defined Contribu-tion » (CDC), tel qu’il a été mis en œuvre aux Pays-Bas, au Danemark et au Canada. De type « defined contribution » comme pour le 401k américain, c’est à dire ne garantissant pas un niveau futur de retraite, le CDC a l’avantage de mu-tualiser les risques à la fois d’un point de vue intergénéra-tionnel et entre membres d’une même génération : le retraité est à la fois protégé contre le risque de survivre aux sommes investies dans sa retraite, et contre le risque de mauvaise performance du marché au moment choisi pour prendre sa

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retraite, situation assez commune durant la crise de 2008 et qui conduit de plus à investir assez tôt dans des actifs plus sûrs et donc moins rentables.

Comme dans le système public que nous proposons, le CDC requiert un lissage de la performance du fond de pension entre les générations, permettant d’amortir les chocs des marchés financiers : ainsi les pensions danoises ont subi des coupes situées seulement entre 2 et 6% après la crise de 2008, alors même que les marchés d’actions avaient chuté beaucoup plus166.

Encore plus ambitieux ?

Comme le fait remarquer Peter Diamond167, prix Nobel d’Economie, le système de retraite produit une dette « impli-cite », c’est-à-dire qui n’a pas à être financée entièrement aussi longtemps que le montant des obligations futures reste raisonnable par rapport aux contributions actuelles, de même que la dette publique n’a jamais à être entièrement repayée tant que le ratio dette / PIB ne devient pas trop large. On pourrait donc proposer une alternative à notre approche, qui examinerait l’ensemble des relations entre les pouvoirs publics et le citoyen : impôts directs, indirects, aides sociales et assurances sociales (travail, santé et re-traite). La difficulté serait de modéliser une simulation sur plusieurs générations de tous les comptes publics et de ré-ajuster les niveaux actuels de pensions ainsi que les autres paramètres fiscaux et sociaux permettant de maintenir la dette à un niveau donné du PIB, par exemple 60%. Cela re-viendrait à transformer l’exercice de gouvernement en un

166 Source : Financial Times, What are proposed collective pension plans?, 4 juin 2014167 (Diamond & Barr, Fevrier 2009)

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processus de type « machine learning », ce qui est peu envi-sageable aujourd’hui…

Les privatisationsC’est dans l’esprit de la libre concurrence qu’il faut s’inter-roger sur le bien-fondé des entreprises publiques, trop sou-vent des monopoles déguisés : répondent-elles à un besoin de service public qui ne pourrait pas être assuré par le sec-teur privé ou bien faussent-elles le libre jeu de la concur-rence ? C’est dans cette perspective qu’il faut privatiser toutes les entreprises publiques de secteurs concurrentiels sauf peut-être France Télévisions, Radio France et d’autres entreprises à vocation culturelle.

L’Etat, on le sait, n’est pas un acteur économique très per-formant : dans une étude récente du FMI168, les interventions de 80 gouvernements sur l’économie (formant un ensemble statistiquement important) sont analysés pour la période 1990-2014 ; l’impact négatif médian est de 2% du PIB et jusqu’à 20% dans certains cas extrêmes ; la fréquence moyenne des interventions est d’une fois tous les 12 ans. Quand la main lourde remplace la main invisible…

Dans le cas de la France, aider des entreprises individuelles plutôt que des secteurs entiers, qui plus est comme action-naire et sans demander de concessions aux créanciers, comme dans le cas d’Areva créé un aléa moral (sentiment de la garantie implicite de l’Etat) et peut impacter la perfor-mance des entreprises publiques.

168 (Fond Monétaire International, 2016)

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Le droit des faillitesIl est tout à fait indispensable de réformer le droit des faillites pour contrer l’incertitude des entreprises sur le coût d'ajustement à la conjoncture, le manque de visibilité et les délais des procédures. Comme le souligne l’économiste Jean-Emmanuel Ray169, « la France est le seul pays au monde à instaurer un contrôle judiciaire aussi approfondi du licenciement économique. » « Pour les entreprises internationales […], que le licenciement économique de douze salariés à Aurillac (France) conduise sur demande de juges français à la communication puis à l’examen judiciaire des comptes de l’ensemble des divisions des filiales du groupe ne passe pas. Un vrai chiffon rouge qui dés-incite les groupes internationaux à investir dans l’Hexagone. »

La globalisationIl est ironique que la globalisation, qui avait été conçue à la sortie de la Deuxième Guerre mondiale comme une interdé-pendance des économies pouvant permettre de réduire l’émergence de conflits, soit aujourd’hui porteuse d’instabi-lité pouvant déboucher sur de nouveaux conflits.

La globalisation a nécessité une plus grande intégration éco-nomique et réglementaire (convergence du droit du travail, régulation sur la sécurité des produits) pour lever les bar-rières au commerce international. Mais dans le même temps le manque de processus démocratique dans la gouvernance internationale (Organisation mondiale du commerce, ac-cords bilatéraux de type TTIP, mais aussi Union euro-péenne) a fait se rebeller une part croissante des opinions publiques.169 Interview dans Le nouvel Economiste, 3 avril 2016

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Dani Rodrick de l’Université de Harvard parle de « tri-lemme »170 : un pays ne peut pas être globalement intégré, et aussi complètement souverain et démocratique - il lui faut choisir au maximum deux options. L’auteur a longtemps cru que l’on pourrait se passer de la souveraineté nationale le plus facilement. Mais le moins que l’on puisse dire est que cela ne va pas sans difficultés.

Ce qui renforce le nationalisme dans son amertume est que les nations ne sont pas seulement menacées par la globalisa-tion, elles sont aussi fragilisées par l’émancipation des ré-gions qui les constituent. Comme le rappellent Alberto Ale-sina et Enrico Spolaore171, le « coût de démembrement » de grands pays diminue puisque leurs entités peuvent se séparer sans être forcément coupées des marchés internationaux (on peut penser, par exemple, à la situation de l’Ecosse), mais aussi la satisfaction des électeurs augmente puisque les déci-sions politiques sont prises à un niveau plus bas donc en gé-néral plus homogène.

Au fond, le bon équilibre (efficace et démocratique) du prin-cipe de subsidiarité et des transferts de souveraineté qui en découlent n’est pas un problème limité à l’Europe, il est consubstantiel à toute organisation humaine. Aujourd’hui, la conjonction de la dynamique fondamentalement bénéfique de la globalisation et de pans entiers de nos sociétés mo-dernes laissés à la dérive cause une résurgence des nationa-lismes et fait peser des risques géopolitiques autant qu’éco-nomiques.

170 (The Economist, 2016)171 (Alesina & Spolaore, 2003)

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Septième partie - le droit des animaux

RésuméAvant de parler du défi phénoménal qui s’annonce avec l’avènement de la robotisation de masse, et d’une certaine manière avec la convergence entre l’homme et la machine, peut-être faut-il aussi s’interroger sur la place du grand frère de l’homme, c’est à dire de l’animal, avec lequel nous entretenons une relation archaïque qui n’est plus tenable au regard de la science moderne.

L’animal a pris une place grandissante dans le débat public depuis les années 80. Sous l’impulsion de militants décidés et de consommateurs davantage avertis, la cause animale a remporté un débat philosophique de près de quatre siècles. Quand Montaigne suggère un entendement et une pensée attribués aux bêtes, Descartes réfute l’argument dans sa Lettre au marquis de Newscastle (23 novembre 1646). Aujourd’hui, la science et la philosophie ont abandonné cette vision de l’animal-machine.

La récente modification législative relative à la définition de l’animal172, reconnaissant sa sensibilité, va dans le sens d’un nouveau statut de l’animal. Les lois de protection de l’environnement, des espèces en voie de disparition, ou celles relatives aux mauvais traitements, ne font que renforcer l’arsenal juridique en faveur des animaux. Aux Etats-Unis, plus de 1000 lois de protection des animaux ont été votées par les Etats au cours de la dernière décennie.

172 Projet de loi relatif à la modernisation et à la simplification du droit et des procédures dans les domaines de la justice et des affaires intérieures, Article 2. Source : http://www.assemblee-nationale.fr/14/ta/ta0467.asp

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Le droit des animaux pose trois défis majeurs à la société au-delà de la question philosophico-juridique : (1) Le défi économique : l’élevage industriel et les expériences sur les animaux peuvent-ils être améliorés pour limiter la souffrance animale ? Ou doivent-ils être abolis ? (2) Le défi culturel : la corrida, par exemple, peut-elle s’exempter de la cruauté faite aux animaux ? (3) Le défi religieux : que faire des mises à mort rituelles disposant des dérogations légales notamment pour la mise à mort par étourdissement ?

Au-delà du statut juridique, il s’agit d’édicter des régimes de protection en fonction de l’utilité des animaux et, pour certains, en fonction de leur rareté et de leur place dans l’équilibre naturelle. Ces questions auront des répercussions grandissantes sur l’organisation des marchés.

IntroductionAvant de parler du défi phénoménal qui s’annonce avec l’avènement de la robotisation de masse, et d’une certaine manière avec la convergence entre l’homme et la machine, peut-être faut-il aussi s’interroger sur la place du grand frère de l’homme, c’est à dire de l’animal, avec lequel nous entretenons une relation archaïque qui n’est plus tenable au regard de la science moderne.

« Les éléphants de mon roman ne sont (…) nullement allégoriques : ils sont de chair et de sang, comme les droits de l’homme justement… »

Romain Gary, dans la préface à la nouvelle édition de son premier prix Goncourt, Les racines du ciel, évoque l’idée selon laquelle les animaux comme les hommes, parce que faits « de chair et de sang », ont une sensibilité commune.

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L’animal a pris une place grandissante dans le débat public depuis les années 80. Sous l’impulsion de militants décidés et de consommateurs davantage avertis, la cause animale a remporté un débat philosophique de près de quatre siècles. Quand Montaigne suggère un entendement et une pensée attribués aux bêtes, Descartes réfute l’argument dans sa Lettre au marquis de Newscastle (23 novembre 1646). Agissant « naturellement et par ressorts, ainsi qu’une horloge », les animaux seraient dépourvus d’âme et de raison. Incapable de s’exprimer par le langage donc incapable de penser contrairement à l’homme dont l’âme le rend supérieur et plus proche de Dieu.

La science et la philosophie ont abandonné cette vision de l’animal-machine. Dotés de systèmes cognitifs, les animaux ont suscité une réflexion éthique avancée qui, sous l’impulsion du groupe d’Oxford173 et dans le sillage de l’essor de la pensée écologique, a creusé le sillon de la défense des « animaux non humains ». Tom Regan avance, dans Les droits des animaux174, que « remettre en question la conscience des animaux, c’est remettre en question la véracité du sens commun lui-même ». De l’éthique au droit, il n’y a qu’un pas : la summa divisio du Code civil, issu du droit romain, distinguait clairement la personne (humaine) de l’objet (animal), inscrivant dans le marbre de la constitution civile la conception cartésienne. La récente modification législative relative à la définition de l’animal175, reconnaissant sa sensibilité, va dans le sens d’un nouveau statut de l’animal. Les lois de protection de l’environnement, des espèces en voie de disparition, ou 173 Groupe d’universitaires de l’Université d’Oxford ayant remis en cause dans les années 60 l’exploitation des animaux.174 (Regan, 2013), page 87175 Projet de loi relatif à la modernisation et à la simplification du droit et des procédures dans les domaines de la justice et des affaires intérieures, Article 2. Source : http://www.assemblee-nationale.fr/14/ta/ta0467.asp

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celles relatives aux mauvais traitements, ne font que renforcer l’arsenal juridique en faveur des animaux. Aux Etats-Unis, plus de 1000 lois de protection des animaux ont été votées par les Etats au cours de la dernière décennie176.

Le droit des animaux pose trois défis majeurs à la société au-delà de la question philosophico-juridique :

Le défi économique : l’élevage industriel et les expé-riences sur les animaux peuvent-ils être amélio-rés pour limiter la souffrance animale ? Ou doivent-ils être abolis ?

Le défi culturel : la corrida, par exemple, peut-elle s’exempter de la cruauté faite aux animaux ?

Le défi religieux : que faire des mises à mort ri-tuelles disposant des dérogations légales notamment pour la mise à mort par étourdissement ?

Le défi économique est le plus pressant. En France, en 2014, 972 millions de volailles, 23 millions de porcs, 4,6 millions de bovins, 4 millions de moutons, et 700 000 chèvres ont été abattus.177

Le droit des animaux soulève des questions éthiques et juridiques dont les répercussions économiques se traduisent par des changements de consommation, de production et de commercialisation.

Petite histoire du mouvement de protection des animaux

176 (Pacelle, 2015), page 76177 http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Meat_production_statistics#Slaughtering

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Née dans l’Angleterre du début du XIXème siècle, l’idée d’un droit des animaux est d’abord le fruit d’une considération morale : le spectacle des combats de coq, des « bull fighting » et des boucheries répugnait certains cercles aristocratiques. Si ce mouvement s’est arrimé au continent, notamment à la France, au milieu du XIXème siècle, il a concerné dans un premier temps les animaux proches de l’homme. Puis sous l’effet des expérimentations animales, notamment les vivisections, le mouvement s’est « diversifié et amplifié » selon Renaud Denoix de Saint-Marc178. Les premières atteintes à l’environnement, dans la phase d’industrialisation de l’Europe, ont suscité l’intérêt croissant des sociétés zoologiques en faveur de la défense des animaux en voie de disparition (par exemple, la Ligue pour la protection des oiseaux en France). L’élevage d’animaux et la production industrielle de viande ont favorisé l’émergence de groupes plus militants au XXème siècle, prônant la fin de l’alimentation carnée : ainsi les mouvements végétariens179, végétaliens180 et véganistes181 (dont le mot est entré dans le Larousse en 2015).

Aux Etats-Unis, la prise de conscience de la souffrance animale est concomitante à celle en Europe. En 1975, la publication de La Libération des animaux de Peter Singer sensibilise toute une génération de jeunes étudiants à

178 (Denoix de Saint Marc, 2011)179 Régime alimentaire excluant toute chair animale (viande, poisson), mais qui admet en général la consommation d'aliments d'origine animale comme les œufs, le lait et les produits laitiers (fromage, yaourts). Source : Larousse180 “Le végétalisme est une pratique alimentaire qui exclut, comme le végétarisme, toute chair animale (viande, poissons, crustacés, mollusques) mais qui rejette de surcroît la consommation des autres produits d'origine animale (œufs, produits laitiers, miel, etc.)” Source : Lexique de l’alimentation et de la santé181 “Personne qui exclut de son alimentation tout produit d'origine animale (végétalien) et adopte un mode de vie respectueux des animaux (habillement, cosmetiques, loisirs).” Source : Le Petit Robert 2015.

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l’initiative d’actions militantes (mouvement de grass roots) dans un premier temps puis politiques par la suite.182 Le paradigme de l’anti-spécisme du groupe d’Oxford autour de M. Singer est le suivant : les animaux sont des êtres souffrants et dont la souffrance équivaut à celle de l’homme. Parce qu’il est moral de venir en aide à un être humain souffrant, il doit être de même pour un animal souffrant : la ligne philosophique cartésienne entre l’homme et animal n’a donc pas lieu d’être. Cette idée a remporté l’adhésion d’une vaste part de la population occidentale : aux Etats-Unis, la cause animale est le segment philanthropique le plus dynamique selon Nathan Winograd, Directeur au No Kill Advocacy Center. Le Humane Society of the United States (HSUS), le American Society for the Prevention of Cruelty to Animals (ASPCA) et le People for the Ehitcal Treatment of Animals (PETA), les trois principales organisations de défense des animaux, captent 300 millions de dollars par an.183

Néanmoins, les chiffres de l’abattage animal montrent une réalité plus contrastée. Si l’homme a besoin de 20 grammes de protéine animale par jour pour vivre, soit 7,3 kg par an184, on observe que notre consommation est bien supérieure en dépit de notre penchant pour la protection pour les animaux. Aussi, si des substituts existent, l’utilisation des animaux à des fins indépendantes de leur volonté ne se limite cependant pas à la survie de l’espèce humaine.

Des trois utilisations de l’animal par l’hommeL’animal constitue un moyen pour l’homme à trois égards :182 (Pacelle, 2015)183 http://www.huffingtonpost.com/nathan-j-winograd/peta-aspca-hsus-shelters_b_2696911.html184 http://www.fao.org/ag/againfo/themes/en/meat/background.html

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- Les protéines nécessaires à sa survie,- Un support pour des expériences scientifiques,- Un divertissement pendant son temps libre.

Les défenseurs des animaux militent pour un changement de paradigme sur ces trois points : les protéines pourraient être pourvues différemment ; les expériences scientifiques, notamment les tests sur animaux, seraient obsolètes compte tenu de la technologie ; et le divertissement pourrait être substitué par les innovations comme les réalités augmentées.

Contre les défenseurs des animaux, certains groupements d’intérêts se sont formés, comme les chasseurs, les défenseurs des armes aux Etats-Unis, les organisateurs de corridas, les éleveurs, les fermiers, etc. Réclamant des droits pour leur profession, leur passion ou leur culture, ils ont enregistré des avancées législatives contrastées. Si la corrida en France est dépénalisée et ne constitue pas une cruauté infligée à l’animal, certains groupes d’intérêts aux Etats-Unis font pression sur les Etats pour des droits à élever et à chasser, voire un droit au rodéo comme ce fut le cas dans le Missouri en 2014.185

En ce qui concerne la chasse, par exemple, le principal argument tient en la préservation de certains équilibres naturels, parfois menacés par la surpopulation d’une espèce et conduisant aux déclins d’autres. Une éducation et des pratiques respectueuses de l’animal participeraient à la préservation de l’équilibre entre l’homme et son environnement.

185 (Pacelle, 2015), page 72

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Un cadre juridique en mutationConstitutionnellement, la charte de l’environnement établit que l’environnement est « le patrimoine commun des êtres humains », ce que contestent certains activistes. L’homme est protecteur de l’environnement, de son équilibre et dispose de devoir à son égard : il est amené à limiter la propagation de certaines espèces invasives (ibis sacré, bernache du Canada…) ou de certaines espèces protégées (cormoran)186.

En droit positif, le code civil de 1804 conférait le statut d’objet aux animaux, avant qu’une loi de 1999 établisse la distinction entre animaux et choses inanimées (modification des articles 524 et 528 du Code civil). La loi du 16 février 2015, disposant que « les animaux sont des êtres vivants doués de sensibilité », a constitué un changement de paradigme. Auparavant, bien que certains disposassent de droits attachés à la culture (lapins de garenne, pigeons des colombiers, poissons des eaux closes) et d’un régime juridique distinct dans le code civil, ils n’avaient pas de statut juridique spécifique en son sein, entre l’homme et la chose insensible.187

Avant la loi du 16 février 2015, le code rural, le code pénal et le traité sur le fonctionnement de l’UE comportaient des dispositions favorables aux animaux : le premier, depuis 1976, reconnaît l’animal comme « être sensible » (article L. 214-1 du Code rural et de la pêche maritime) tandis que le second réprime certains actes commis aux animaux domestiques (art. 521-1 du 6 janvier 1999)188. Enfin, «  l'Union et les États membres tiennent pleinement compte des exigences du bien-être des animaux en tant qu'êtres

186 (Denoix de Saint Marc, 2011)187 (Roux, 2015)188 Op. cit.

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sensible » selon l’article 13 du traité sur le fonctionnement de l’Union Européenne.

Le nouveau statut juridique de l’animal, s’il met en cohérence les codes français, n’apporte pour autant aucun système de régime de protection supplémentaire. Malgré un statut d’être sensible, les animaux demeurent soumis au régime des biens corporels, avec notamment les spécificités citées plus haut. Les animaux  demeurent « des choses particulières parmi les choses »189, bien que le régime des meubles n’obstrue nullement la voie à des régimes de protection particuliers pour les animaux190.

L’évolution légale française, dont la portée effective semble mineure, a cependant suscité des critiques de la part des associations d’éleveurs, d’agriculteurs et de chasseurs : quels seront les régimes de protection de demain appliqués aux animaux sauvages (dans le cadre de la chasse), aux taureaux de la corrida (pour le divertissement), aux élevages industriels (porc, bœuf, poule, etc.), voire traditionnels (confection du foie gras, préparation des chapons de Bresse, etc.) ? En filigrane : seront-ils renforcés ?191

L’animal, sujet ou objet de droit ? Le principal débat qui a animé le législateur français est celui du statut de l’animal, bien qu’il constitue pour certains défenseurs des animaux l’arbre qui cache la forêt.

Le droit français, issu de la summa divisio romaine, différencie le sujet du non-sujet de droit, la personne de l’objet. Quel est le statut précis de l’animal ? Sans être une

189 (Marguénaud, 2014)190 (Zakine, 2015)191 http://www.web-agri.fr/actualite-agricole/economie-social/article/une-reflexion-raisonnable-et-durable-s-impose-1142-107683.html

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personne, il n’est pas pour autant un objet. Bien que meuble, parce que mobile (à l’instar de l’homme), il est pourvu de sensibilité.

Les défenseurs des animaux souhaiteraient un changement législatif consistant à faire glisser l’animal du statut d’objet de droit à celui de sujet de droit. La pénétration croissante du droit européen a par exemple conféré un droit au bien être des animaux, en ce qui concerne leur transport, l’élevage des veaux, des porcs et des poules pondeuses.192 Ces droits peuvent être invoqués devant un juge par son propriétaire ou des associations.

Certains s’interrogent sur ce glissement juridique. En étudiant une décision de la cour de cassation pénale argentine, qui a récemment reconnu à une femelle orang-outan le statut de « personne non humaine »193, l’évolution juridique française à l’égard des animaux et une loi sur les obsèques républicains, Matthias Martin, spécialiste de droit privé, note une convergence du statut juridique de l’animal, de l’embryon et du cadavre. L’embryon et le cadavre répondent, comme l’animal, à « des extensions des deux catégories principales » : l’embryon et le cadavre sont des extensions de la personne qu’ils précèdent et continuent ; l’animal est une extension du bien194. « Une évolution similaire semble exister, bien qu’elle parte de deux opposés : l’embryon et le cadavre ont une sorte de « demi-personnalité » découlant de la personnalité humaine, tandis que les animaux tendent à acquérir un début de personnalité par un respect dû à leur qualité d’êtres sensibles ». Cette

192 https://www.efsa.europa.eu/fr/topics/topic/animalwelfare193 http://www.humanite.fr/la-justice-argentine-reconnait-le-statut-de-personne-non-humaine-561240194 Matthias MARTIN, « Vers un genre juridique commun à l’animal, l’embryon et le cadavre », Revue générale du droit (www.revuegeneraledudroit.eu), Etudes et réflexions 2015, numéro 15.

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évolution similaire et concomitante remet en cause la distinction romaine de la personne et de l’objet, notions fondamentales du droit fondant la Constitution civile issue du Premier Empire : le livre I étant relatif aux personnes, le livre II aux objets.

Exemple d’anthropomorphisme croissant de la société par le droit des contrats :

Tout un chacun peut se rendre à la Société protectrice des animaux (SPA) en France pour qu’on lui délivre un contrat d’adoption en tant qu’adoptant. L’acte juridique porte pourtant sur un bien (le contrat) mais avec un registre propre à la personne (l’adoption).

Si la question du statut de l’animal en droit est importante, elle n’est pourtant pas celle qui retient le plus l’attention de certains défenseurs des animaux. Au contraire, ces derniers insistent sur leur régime de protection, à savoir sur les devoirs qui incombent aux hommes plutôt qu’aux droits à octroyer aux animaux en fonction de leur statut195.

Quels droits pour quels animaux ? Cette critique semble en effet logique. Car à la question de savoir à quels animaux l’homme octroierait des droits, il n’y pas de réponses évidentes. Il semble peu plausible d’octroyer des droits à tous les animaux – du plus infime au plus grand – d’une manière absolue car les droits entre animaux ne pourraient être appliqués du fait de la prédation (le lion chassant la gazelle). Une façon consisterait à

195 Conversation avec Régis Bismuth, 12 août 2016

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segmenter les espèces animales en fonction de leur proximité avec l’homme. Les animaux domestiques (chiens, chats) auraient des droits spécifiques que les animaux résidents près de nous (oiseaux, souris) et les animaux souverains (baleines, lions) n’auraient pas.196 Une autre manière consisterait à segmenter les espèces en fonction de leur lien biologique avec l’homme : les grands singes seraient privilégiés à cet égard. Cette grille de lecture permettrait d’expliquer la décision de cour de cassation pénale argentine.

La diversité des animaux et la distance avec certains d’entre eux ne sont pas sans poser des défis aux défenseurs des droits des animaux. Le droit au bien être, le droit au respect, le droit à ne pas être traité comme moyen pour les fins des autres sont autant de droits qu’ils souhaiteraient voir octroyer aux animaux. Mais qu’est-ce que le bien être animal ? Comment se manifeste-il ? Comment peut-il être sondé? De même pour le droit au respect, les lois de protection ne sont-elles pas suffisantes ?

La protection s’appliquant aux animaux est multiforme et non absolue, sauf dans le cas de certaines espèces menacées. Aujourd’hui, le code rural s’applique aux animaux d’élevage ; le droit pénal protège les animaux contre les actes de cruauté, à l’exception de la corrida ; le droit administratif est quasi inexistant sur le sujet tandis que le code civil s’applique à l’animal de compagnie. En fonction de l’utilité de l’animal, il dépend d’un code ou d’un autre. De sorte qu’un lapin de garenne peut faire l’objet d’une protection étendue s’il est considéré comme animal de compagnie alors qu’il peut être chassé lors qu’il est en liberté et confiné en cage et nourri selon certaines normes

196 Conversation avec Régis Bismuth, 12 août 2016

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s’il est élevé197.

Qui assure les droits des animaux ? Le pourvoi en justice d’un animal étant impossible (comme une personne mineure ou certaines personnes handicapées), ses droits sont assurés par son propriétaire et les associations de protection des animaux. Ce statut intermédiaire entre la personne et l’objet renvoie l’animal à une dépendance à l’égard de l’homme, notamment son propriétaire. Il semble donc que l’éducation et la sensibilisation au respect des animaux semblent primordiales pour leur assurer un bon traitement.

Un droit plein d’exceptionsLa défense des animaux n’est pas sans exception. C’est d’abord une question de priorité : peut-on défendre la protection des animaux avant de défendre les droits de ses semblables ? Wayne Pacelle, P-DG de The Humane Society of the United States, principale association de défense des animaux aux Etats-Unis, raconte sa déception lorsqu’il assiste au rejet d’une disposition pour les droits homosexuels par une assemblée ayant avalisé une loi protégeant les ours quelques minutes auparavant198.

A la question des priorités vient s’ajouter celle des pratiques religieuses et culturelles. Les pratiques rituelles d’abattage (halal et casher notamment) disposent de dérogation, notamment en ce qui concerne l’étourdissement préalable obligatoire avant la mise à mort199. Les pratiques culturelles telles que la corrida sont dépénalisées.

Mais les paradoxes ne sont pas seulement légaux. Le groupe

197 Conversation avec Régis Bismuth, 12 août 2016198 (Pacelle, 2015), page 65199 https://www.senat.fr/leg/ppl12-118.html

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d’Oxford est anti-spéciste, c’est-à-dire qu’ils nient l’opposition entre l’animal et l’homme. Tandis que les partisans du « welfarisme » sensibilisent l’opinion au bien être animal, les abolitionnistes souhaitent interdire leur mise à mort, douce ou violente. Cette interdiction conduirait à la fin de pans entiers de coutumes et d’habitudes alimentaires : on peut penser au cas de la France avec le gavage des oies. Cette vision maximaliste fait fi néanmoins de la prédation qui est naturelle à l’animal et donc à l’homme qui est un animal parmi les autres. Il y a ici un paradoxe puisque l’anti-spécisme abolitionniste milite pour la fin de la distinction légale entre l’homme et l’animal et l’abolition de la mise à mort ; mais ne reconnait pas la nature prédatrice et animale propre à l’homme.

L’approche « welfariste » quant à elle participe à l’information et à l’éducation du consommateur visant à la transformation progressive des conditions animales, notamment en ce qui concerne l’élevage industriel.

Les conséquences économiques du droit grandissant des animauxLes deux mouvements (abolitionniste et « welfariste ») participent à une prise de conscience progressive des consommateurs et des propriétaires d’animaux dans les sociétés occidentales. L’essor de nouvelles habitudes alimentaires (végétarienne ou végétalienne) voire de nouveaux modes de vie (véganisme) ont probablement participé à la marge à la baisse de la consommation de viande. En France, « la consommation française de viandes a atteint un pic en 1998 avec 94,1 kg consommés par habitant. Depuis, elle baisse de manière continue pour atteindre 86

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kg.” selon Franceagrimer200. Une tendance que suivent les autres pays de l’Union européenne201.

Mais les motivations sont d’ordre budgétaire, plus que philosophique. Ainsi, le Centre de recherche pour l’étude et l’observation des conditions de vie (CREDOC) a publié une étude sur la tendance grandissante à la frugalité des français. Cette étude montre qu’ « un petit groupe de consommateurs engagés (environ 13%) ont mis en place des comportements de frugalité choisie en consommant moins de viande, en utilisant moins leur voiture, en achetant des produits locaux, en faisant de la cuisine, en recyclant. » En plus d’un phénomène générationnel et de changement d’habitudes, une grande majorité, au contraire, a limité sa consommation à cause de la crise économique.202 Les phénomènes végétariens, végétaliens et véganistes seraient donc limités, sinon passifs à cause de considérations économiques et de génération.

Du côté des entreprises, de nouvelles manières de produire, de divertir et d’expérimenter voient le jour. Aux Etats-Unis, plus de 100 entreprises de restauration (Burger King, Hilton Hotels, Starbucks, etc.) se sont engagés à ne pas acheter de porcs ou d’œufs aux producteurs confinant les truies et les poules dans de petites boîtes.203 Sous le double effet des consommateurs et de la réglementation, les producteurs font moins appel aux animaux pour les tests. Sous l’impulsion de l’Europe, la commercialisation de produits cosmétiques issus de tests sur animaux a été interdite en 2013204.200 http://www.franceagrimer.fr/content/download/38713/357409/file/SYN-VIA-21-impact%20crise%20conso%20viande%20comportement-2015.pdf201 http://www.lemonde.fr/planete/article/2015/10/26/les-francais-ont-de-moins-en-moins-d-appetit-pour-la-viande_4797354_3244.html202 http://www.credoc.fr/pdf/Rech/C302.pdf, page45203 (Pacelle, 2015), page 76204 http://www.lemonde.fr/planete/article/2013/03/12/bruxelles-interdit-les-tests-sur-les-animaux-de-cosmetiques-vendus-dans-l-union_1846589_3244.html

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Vers une reconnaissance étendueDes trois utilisations des animaux par l’homme, il semble que les tests et les divertissements pourraient être au moins limités pour, à terme, disparaître au regard de l’état de la technologie actuelle et des demandes pressantes de l’opinion.

En ce qui concerne l’abattage industriel, qui constitue la plus grande part des morts animales, les sociétés occidentales ont commencé à modifier leurs habitudes de consommation bien que les raisons soient très contrastées et ne répondent pas uniquement aux exigences du bien être animal. Il semble qu’une meilleure information et une éducation accrue aux enjeux de la défense des animaux soient nécessaires : la consommation de viande par habitant excède nos besoins naturels et nécessaires, la protéine issue de la viande a des substituts et la souffrance infligée aux animaux tout au long de la chaîne de production peut être minimisée grâce à des consommateurs plus avertis et des producteurs appliquant les meilleurs standards.

Aussi, semble-il nécessaire de modifier le statut hybride réservé aux animaux : considérés comme une « demi-personne », ils tombent dans un régime juridique du livre II du Code civil dans le droit de propriété : « ainsi réintégrés dans le giron du puissant droit de propriété, et conséquemment dans celui du patrimoine, les animaux sont ramenés à leur condition première, celle matérialiste de biens appropriables.»205 La création d’un statut hybride nouveau entre le sujet et l’objet ne manque pas de pertinence tant la distinction philosophique entre l’homme et l’animal a changé.

205 (Mallet-Bricout, 2014)

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L’incidence légale de la reconnaissance de la sensibilité animale depuis 2015 dans le Code civil dépendra de l’interprétation du juge. Le droit des ventes a d’ores et déjà été modifié par cette disposition. Ainsi, un vendeur d’animal doit assurer les droits vétérinaires de l’animal vendu même si les frais engendrés sont supérieurs au prix de vente de l’animal.206 Là encore, il semble que le marché pourrait rétablir un équilibre avec un prix réévalué de l’animal.

Au-delà du statut juridique, il s’agit d’édicter des régimes de protection en fonction de l’utilité des animaux et, pour certains, en fonction de leur rareté et de leur place dans l’équilibre naturelle.

Ainsi L’homme a des devoirs à l’égard des animaux, quel qu’ils soient, parce qu’il en tire une valeur par son utilité, de même qu’un employeur a des devoirs à l’égard de son employé (par exemple, le rétribuer en fonction de sa productivité). Il est de l’intérêt même de l’homme, pour la survie de l’espèce autant que du système économique, que d’avoir des animaux en bonne santé (physique et mentale). Les régimes de protection dans l’industrie pourraient être renforcés. L’incidence sur le prix final au consommateur permettrait de réduire la consommation de viande qui est supérieure au minimum requis par l’homme pour sa survie.

Les animaux sauvages en voie de disparition ou assurant l’équilibre naturel d’un environnement doivent avoir des régimes de protection absolus qui ne dépendent pas de leur utilité. Ainsi en est-il des mammifères inscrits sur la liste rouge des espèces menacées en France (lynx boréal, bouquetin des Alpes, marsouin commun, grand hamster…)207 Les programmes nationaux d’action pour leur

206 Discussion avec Régis Bismuth, le 12 août 2016207 https://www.uicn.fr/IMG/pdf/Liste_rouge_France_Mammiferes_de_metropole.p

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préservation semblent aller dans le bon sens puisque certaines espèces repeuplent les espaces métropolitains (comme la loutre et le bouquetin des Alpes).

Enfin, si le marché semble un outil efficace dans les sociétés occidentales pour limiter la souffrance animale, quelques dispositions permettraient d’accélérer le mouvement sans pour autant légiférer tous azimut comme le souhaiteraient les abolitionnistes :

Les régimes de protection des animaux, notamment dans l’industrie, pourraient être renforcés avec un agenda de mise en œuvre pour que l’industrie s’y prépare et s’y conforme.

La question de la mise à mort industrielle sans étour-dissement doit aussi être posée clairement parce qu’elle concerne une part grandissante des animaux mis à mort. Pour ce cas particulier, le marché ne va pas dans le sens d’une protection croissante des ani-maux.

L’éducation des citoyens pourrait être renforcée par la mise en place d’un cours sur les animaux au lycée.

L’Europe peut être un outil puissant de régulation grâce à son large marché de consommateurs. L’exemple de la cosmétique qui a fait boule de neige208 et a forcé des pays partenaires à adopter le même cadre légal montre la pertinence de cette échelle.

L’abolition de la mise à mort animale n’est pas une hypothèse plausible : culturellement, économique et religieusement, la société n’est pas prête. De même,

df208 http://www.lemonde.fr/m-mode-business-of-fashion/article/2016/03/15/cosmetiques-vers-la-fin-des-tests-sur-les-animaux_4883437_4497393.html

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la consommation de viande « biologique » étant im-possible à cause de son coût, l’équilibre ne se fera pas seulement par le prix mais aussi par la demande. En France, 10% des gens envisagent de devenir vé-gétariens alors que 3% s’en réclament209 bien que l’Association végétarienne de France (AVF) a constaté une augmentation de ses adhérents de 500 en 2008 à 5000 aujourd’hui210. Là encore, l’éducation et la sensibilisation doivent amener un nombre gran-dissant de consommateurs à interroger la provenance des produits achetés.

Si la consommation de viande diminue dans les pays industrialisés, elle augmente néanmoins dans les pays en voie de développement. L’organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture et l’OCDE estiment que la consommation de viande va augmenter de 1,4% par an jusqu’en 2024, notamment sous l’impulsion des pays en développement211. La question du droit des animaux va être de plus en plus prégnante dans ces pays à mesure qu’ils se développent et consomment de la viande : les pays développés peuvent y voir un avantage comparatif à édicter des lois de protection en premier.

209 http://www.terraeco.net/Sondage-qui-sont-les-vegetariens,64594.html210 http://www.lemonde.fr/planete/article/2016/04/07/lexique-comprendre-la-galaxie-vegetarienne_4898161_3244.html#wMkbLol3B4U4wYh3.99211 http://www.fao.org/3/a-i4738e.pdf: “Global meat consumption will grow by an annual average of 1.4%, resulting in additional consumption of 51 Mt by 2024, which constitutes more than 16% of additional protein intake.”

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Huitième partie - le rêve de Keynes

RésuméIl y a peu de secteurs de l’activité humaine qui n’aient pas été profondément changés par les prodigieuses avancées de l’intelligence artificielle, et jusque dans les arts : ainsi en juillet 2012, l’orchestre symphonique de Londres a joué une œuvre entièrement composée par une machine, Transits – Into the Abyss, du reste bien reçue par la critique.

Aujourd’hui la machine est plus forte que l’homme aux échecs et au jeu de go, en reconnaissance visuelle, elle peut remplacer le conducteur d’une automobile dans un grand nombre de circonstances, écrire des articles de presse à la place de journalistes, et le temps n’est pas loin où il pourra passer des examens difficiles et où son diagnostic sera plus fiable que celui d’un médecin généraliste.

Jusqu’où peut-on aller ? Est-ce que la machine peut vraiment devenir suffisamment intelligente pour concevoir de nouvelles idées, mais aussi pour développer une conscience de sa propre existence, dépasser complètement les capacités humaines et s’affranchir de l’homme ? Cet objectif est celui d’une science encore plus ambitieuse que l’intelligence artificielle, l’intelligence artificielle générale.

Quelles pourront être les conséquences pour l’homme ? Dans une étude qui a provoqué un certain émoi, des chercheurs de l’Université d’Oxford considèrent que la moitié des emplois aux Etats-Unis sont susceptibles d’être automatisés, et donc supprimés, d’ici 20 ans. En plus de cela, les délocalisations pourraient peser sur 25% des emplois. Du reste cette évolution a déjà commencé : les

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Etats-Unis ont fourni en 2013 exactement le même nombre d’heures salariées qu’en 1998, soit 194 milliards d’heures de travail, alors que dans le même temps la production de biens et services augmentait de 42% et que la population gagnait 40 millions de personnes dans la même période.

Bien-sûr, un environnement qui permettrait aux employés de changer rapidement d’orientation professionnelle et de spé-cialisation, notamment par le biais de MOOC dispensés par les meilleurs spécialistes et les pédagogues les plus at-trayants, aurait de grands atouts. Même si les emplois res-taient désespérément rares, nous pourrions nous tourner vers l’idéal de loisirs studieux proposé par Keynes.

En allant plus loin, au fond qu’est-ce qui nous empêcherait de passer notre temps sur la plage, servis par des robots dociles ? Un gouvernement généreux nous assurerait du pain et des jeux comme sous l’Empire romain et nous n’aurions même pas le dilemme moral de faire appel à des esclaves, ou du moins ceux-ci ne seraient pas humains. Au-delà du fait que cette perspective nous semble aussi peu attrayante que la vie oisive menée par les classes supérieures du temps de Keynes, elle pourrait achopper à une difficulté majeure : celle de la rareté économique. Aurions-nous suffisamment de matériaux pour construire nos « esclaves-robots », et disposerions-nous de suffisamment d’énergie pour les alimenter ? Quelles seront les promesses des nanotechnologies : sauront-elles nous conduire à un monde où l’on pourra générer et recycler toutes les molécules sans détruire l’environnement et de façon quasiment gratuite ?

Face au risque d'activité réduite et face à une précarité qui peut frapper toutes les catégories professionnelles, l'idée d'un revenu de base universel, perçu par chaque ménage ou chaque individu, recueille de plus en plus d’attention dans

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tous les courants de pensée politiques. Historiquement porté par des économistes libéraux comme Hayek et Friedman, il s’est distingué dès ses origines de l’aide sociale : contrairement à celle-ci, le revenu de base n’est pas conçu comme une redistribution tournée vers la justice sociale, mais comme une assurance contre l’adversité qu’il est tout à fait légitime pour un Etat de procurer dès qu’une société a atteint un certain développement ; c’est en fait, comme le dit Hayek, un « facteur d’efficacité sociale et économique », une garantie qui préserve entièrement le choix du citoyen et ne crée pas d’intrusion de l’Etat dans sa vie personnelle ou ses décisions économiques.

Au-delà de la préparation de la population à un avenir plus aléatoire, comment le politique peut-il envisager l’avenir ? En particulier, quelles sont les perspectives de croissance à long terme sous une hypothèse de bouleversement radical des technologies et des modes de travail ? Il ressort de nombreuses analyses économiques que la croissance des cinquante dernières années était largement due à des facteurs transitoires : l’amélioration du capital humain par l’éducation se tasse, la part des chercheurs dans la population active ne peut pas croitre pour toujours. Mais pour les auteurs tout dépendra surtout de l’innovation : en particulier si la machine peut assister l’homme dans la découverte d’idées nouvelles, et si par ailleurs l’innovation apparaît enfin dans les pays émergents.

Dans cette hypothèse, on pourrait passer très vite à une éco-nomie dominée par le capital. L’individu privé de plus en plus des revenus du travail pourra au minimum compter sur le revenu de base universel. Mais ne pourrait-on pas aussi concevoir un grand fond souverain constitué de royalties sur les projets industriels provenant de l’effort de recherche fondamentale publique, et qui redistribuerait des revenus

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aux citoyens ? La recherche publique est bien un capital commun.

Introduction« Après la croissance extraordinaire du siècle précédent, le sentiment qui prévaut est que l’économie ne peut que ralen-tir. Pour les révolutionnaires, la situation est si mauvaise que le salut ne peut provenir que d’un violent changement ; pour les réactionnaires l’équilibre économique et social est si précaire qu’on ne peut prendre le risque des réformes. »

Ce constat semble décrire lucidement notre époque. Et pourtant, il provient d’un texte célèbre de Keynes, daté de 1930212… Peut-on être optimiste après la crise de 1929, peut-on l’être dix ans après la crise de 2008, alors que sub-sistent des difficultés inouïes (endettement excessif, courbe démographique, carences du système éducatif, ralentisse-ment présumé durable de la croissance, etc.) à remettre l’économie mondiale sur les rails d’une prospérité partagée par le plus grand nombre ?

Keynes ne se hasarde pas à prédire les toutes prochaines an-nées, ni même décennies, mais se place d’emblée vers 2030. Pour lui, le « problème économique », c’est à dire la ques-tion de la subsistance et des besoins basiques des popula-tions, sera derrière nous, et donc l’humanité devra changer radicalement les objectifs qui était les siens depuis la révolu-tion néolithique, et chercher à occuper sa liberté et ses loi-sirs. Cela sera un défi pour l’homme ordinaire, privé des ses racines et des conventions d’une société traditionnelle, et, ironise Keynes, la vacuité du comportement des classes for-tunées, partout dans le monde, nous en donne une perspec-

212 Economic Possibilities for our Grandchildren, extrait de (Keynes, 1963)

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tive plutôt déprimante ! Pour lui un revenu indépendant est vain s’il n’est pas accompagné d’un devoir social. Et donc une activité minimale est souhaitable, qu’il estime à 15 heures par semaine. La vitesse à laquelle nous atteindrons ce nouvel état dépendra de « quatre facteurs : notre pouvoir de contrôler la croissance de la population ; notre détermina-tion à éviter les guerres et les dissensions de la société ; notre volonté de faire confiance aux directions que prendra la science ; et le taux d’accumulation [du capital], c’est à dire la marge entre notre production et notre consomma-tion, qui coulera de source dès lors que les trois premières conditions seront remplies. »

Les perspectives optimistes de Keynes nous paraissent au-jourd’hui visionnaires, mais dans quelle mesure peut-on vraiment tabler sur une durée de travail hebdomadaire choi-sie et limitée à quelques heures par jours, alors que l’homme moderne, de plus en plus sujet au stress de rythmes alié-nants, en semble si loin ?

Vers une robotisation accélérée Après plusieurs faux départs et tentatives décevantes, il semble que l’intelligence artificielle appliquée au Big Data, soit en mesure de tenir ses ambitieuses promesses, notam-ment grâce aux techniques de « deep learning » des réseaux de neurones. Que ce soit en « supervised learning », où les réseaux de neurones sont calibrés à partir de nombreux cas de figure, ou en « unsupervised learning », où l’intelligence artificielle part à la découverte de nouveaux modèles, ce sont les données, plutôt que des chercheurs et des program-meurs qui conduisent à l’écriture de nouveaux logiciels.

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Comme le montre Martin Ford dans un livre marquant213, dont nous tirons un grand nombre d’exemples mentionnés dans ce chapitre, il y a peu de secteurs de l’activité humaine qui n’aient pas été profondément changés par les prodi-gieuses avancées de l’intelligence artificielle, et jusque dans les arts : ainsi en juillet 2012, l’orchestre symphonique de Londres a joué une œuvre entièrement composée par une machine, Transits – Into the Abyss, du reste bien reçue par la critique. Il est d’ailleurs fascinant de penser que l’on pourra peut-être un jour faire vieillir Mozart et simuler les œuvres qu’il aurait pu composer s’il avait vécu comme Beethoven jusqu’au milieu du XIXème siècle, ou bien s’il avait pu être influencé par Wagner ou Schönberg en musique, Proust et Kundera en littérature…

Aujourd’hui la machine est plus forte que l’homme aux échecs et au jeu de go, en reconnaissance visuelle, elle peut remplacer le conducteur d’une automobile dans un grand nombre de circonstances, écrire des articles de presse à la place de journalistes, et le temps n’est pas loin où il pourra passer des examens difficiles214 et où son diagnostic sera plus fiable que celui d’un médecin généraliste : le logiciel d’IBM, Watson, peut déjà plonger dans de très vastes réper-toires de situations passées, y compris dans les publications les plus obscures, et en tirer des observations non évidentes, et même élargir son champ d’investigation à des disciplines en dehors du champ strictement médical. L’incroyable force de l’intelligence artificielle est de faire l’impasse sur une compréhension des causes profondes pour se focaliser de fa-çon beaucoup plus simple sur un très grand nombre de cor-rélations – cela peut paraître contre-intuitif et à l’opposé des intentions professées dans ce livre !

213 (Ford, 2015)214 Des expérimentations sont en cours au Japon, à l’Institut National d’Informatique : voir (Fitzpatrick, 2013)

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L’automatisation des tâches triviales répétitives s’accélère, mais aussi celle des métiers prédictifs et de projets com-plexes aujourd’hui dirigés par des cadres spécialisés. La so-ciété WorkFusion, par exemple, propose à de grandes entre-prises des outils essentiellement de remplacement de leurs ingénieurs et de leurs cadres administratifs.

Les machines peuvent aussi faire preuve de curiosité et de créativité. De sorte que même la science est impactée par l’essor de l’intelligence artificielle : dans une expérimenta-tion fascinante utilisant les techniques de programmation génétique, deux chercheurs, Hod Lipson, le directeur du la-boratoire de « machines créatives » de l’université de Cor-nell, et son étudiant de doctorat, Michael Schmidt, ont créé un système appelé Eureqa215 qui a pu redécouvrir par lui-même et sans aucune connaissance a priori, les lois phy-siques décrivant le mouvement d’un pendule, dont la deuxième loi de Newton216. Eureqa ne se contente pas de ca-librer un modèle connu à l’avance, comme dans le cas de ré-gressions linéaires ou non-linéaires, mais explore indépen-damment des équations de toute forme possible.

L’intelligence artificielle s’invite aussi en finance : un article de la revue Nature montre que les marchés internationaux sont aujourd’hui marqués par « un écosystème émergent de machines compétitives activant une foule d’algorithmes pré-dateurs » pouvant dépasser le contrôle et même la compré-hension des hommes217.

Jusqu’où peut-on aller ? Est-ce que la machine peut vrai-ment devenir suffisamment intelligente pour concevoir de

215 (Lipson & Schmidt, 2009)216 Encore appelée principe fondamental de la dynamique : la dérivée de la quantité de mouvement est égale à la somme des forces extérieures qui s'exercent sur le solide.217 (Johnson, et al., 2013)

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nouvelles idées comme nous l’avons vu, mais aussi pour dé-velopper une conscience de sa propre existence, dépasser complètement les capacités humaines et s’affranchir de l’homme ? Cet objectif est celui d’une science encore plus ambitieuse que l’intelligence artificielle, l’intelligence artifi-cielle générale. Dans un livre intitulé cyniquement « Notre dernière invention »218, James Barrat révèle les résultats d’un sondage de la communauté scientifique : 42% des sondés considèrent que les « machines pensantes » existeront avant 2030 (l’horizon de Keynes dans l’introduction de ce cha-pitre…), 25% d’ici 2050, 20% d’ici 2100, et seulement 2% pensent que c’est un événement impossible.

Dans une perspective de quasi science-fiction, un certain nombre de chercheurs, dont Ray Kurzweil219, postulent une ère de la « singularité » où l’homme fusionnera avec la ma-chine, notamment par des implants dans son cerveau qui au-ront la capacité d’augmenter dramatiquement son intelli-gence. Cela aurait peut-être l’avantage de faire conserver à l’homme le contrôle de la machine ! Mais d’autres scienti-fiques sont plus pessimistes : dans un article paru dans The Independent220 et co-écrit avec d’éminents scientifiques dont le Prix Nobel Frank Wilczek, le physicien Stephen Hawking reconnaît que l’émergence de machines intelligentes serait un événement capital dans l’histoire de l’humanité, mais alerte l’opinion publique sur les risques posés par une tech-nologie dépassant l’intelligence humaine « sur les marchés financiers, dans la recherche fondamentale, pouvant mani-puler les dirigeants politiques et développer des armes que nous ne comprendrions pas. » Pour les auteurs, cela pourrait être « notre pire erreur dans toute l’histoire de l’humanité. »

218 (Barrat, 2013)219 (Kurzweil, 2005)220 (Hawking, Russell, Tegmark, & Wilczek, 2014)

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Et l’éthique dans tout cela ? La robotisation crée des problé-matiques morales complètement nouvelles : une voiture au-tonome doit elle risquer de blesser son passager pour éviter de renverser un piéton ? Peut-on faire la guerre la guerre avec des armes offensives autonomes, et si celles-ci com-mettent un crime de guerre, qui est responsable ? Ce ne sont que quelques exemples de questions qui risquent de nous dé-router longtemps.

Conséquences pour l’hommeSans aller jusqu’à imaginer l’asservissement de l’homme par la machine, quelles conséquences peut-on anticiper sur la vie quotidienne de nos sociétés ? La peur ou le mépris du pro-grès (par exemple chez Rousseau ou chez Baudelaire) ne sont pas nouveaux. A chaque nouvelle révolution indus-trielle, on a pronostiqué un remplacement de l’homme par la machine, sans voir que les changements technologiques per-mettraient la création d’autres types de métiers. Il y avait certes des destructions d’emplois dans le court terme, mais ils étaient remplacés dans le long terme par des emplois plus qualifiés. En sera-t-il de même dans cette nouvelle phase de développement radicale ?

Comme le note Ian Ayres221, professeur à Yale, à partir de très nombreuses études, l’approche algorithmique a montré sa supériorité sur l’expertise humaine ; et si l’on donne à l’homme la maitrise du processus plutôt qu’à la machine, le résultat en souffrira. Martin Ford222 en conclut que l’apport de nouveaux métiers pour accompagner le travail de la ma-chine sera modeste : « les industries émergentes feront rare-ment appel à une main d’œuvre importante. La menace sur

221 (Ayres, 2007)222 Ibid

290

l’emploi est qu’à mesure que la destruction créatrice se met en place, la destruction frappera surtout les secteurs tradi-tionnels à forte main d’œuvre (comme le commerce et l’agro-alimentaire), alors que la création générera de nou-velles entreprises peu demandeuses de collaborateurs. Et donc l’économie est sans doute sur une trajectoire de bascu-lement vers un modèle où la création d’emploi ne pourra plus assurer le plein emploi. »

Dans une étude qui a provoqué un certain émoi, des cher-cheurs de l’Université d’Oxford223 considèrent que la moitié des emplois aux Etats-Unis sont susceptibles d’être automa-tisés, et donc supprimés, d’ici 20 ans. En plus de cela, les délocalisations pourraient peser sur 25% des emplois224. Es-pérons que ce ne seront pas les mêmes !

Même les emplois nécessitant traditionnellement un contact humain sont menacés devant l’avancée des plateformes de réalité virtuelle.

Et comme le souligne encore Martin Ford225, dans une éco-nomie de marché, « l’adoption de technologies induisant des réductions de main d’œuvre sera irrésistible » pour les en-treprises. Du reste cette évolution a déjà commencé : les Etats-Unis ont fourni en 2013 exactement le même nombre d’heures salariées qu’en 1998, soit 194 milliards d’heures de travail, alors que dans le même temps la production de biens et services augmentait de 42% et que la population gagnait 40 millions de personnes dans la même période226.

Le salut peut-il venir de l’éducation ? Pas forcément. D’après l’Economic Policy Institute227, l’offre de diplômés

223 (Frey & Osborne, 2013)224 (Blinder, 2009)225 Ibid226 (Sprague, 2014)227 (Salzman, Kuehn, & Lowell, 2013)

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aux Etats-Unis avec une spécialisation d’ingénieur ou d’in-formaticien dépasse très largement la demande des entre-prises.

Bien-sûr, un environnement qui permettrait aux employés de changer rapidement d’orientation professionnelle et de spé-cialisation, notamment par le biais de MOOC (cours dispo-nibles sur internet à un très large public) dispensés par les meilleurs spécialistes et les pédagogues les plus attrayants, aurait de grands atouts. Même si les emplois restaient déses-pérément rares, nous pourrions nous tourner vers l’idéal de loisirs studieux proposé par Keynes.

Des instabilités géopolitiques sont-elles à craindre ? Le pro-blème n’est pas dans les inégalités liées à la détention des brevets de robotique, après tout de nombreux logiciels sont disponibles à tous. Le risque est plutôt dans la « désindus-trialisation prématurée » qui pourrait empêcher les marchés émergents  de passer par une phase importante de dévelop-pement économique et de constituer une large classe moyenne : comme le souligne Dani Rodrik228, de l’Universi-té de Harvard, les emplois manufacturiers occupaient 45% de la main d’œuvre anglaise avant la Première Guerre mon-diale, mais au Brésil, en Inde et en Chine leur pic n’a été que de 15%, parce que l’automatisation est bien plus importante aujourd’hui.

La question de la raretéEn allant plus loin, au fond qu’est-ce qui nous empêcherait de passer notre temps sur la plage, servis par des robots do-ciles ? Un gouvernement généreux nous assurerait du pain et des jeux comme sous l’Empire romain et nous n’aurions même pas le dilemme moral de faire appel à des esclaves, ou 228 (Rodrik, 2016)

292

du moins ceux-ci ne seraient pas humains. Au-delà du fait que cette perspective nous semble aussi peu attrayante que la vie oisive menée par les classes supérieures du temps de Keynes, elle pourrait achopper à une difficulté majeure : celle de la rareté économique. Aurions-nous suffisamment de matériaux pour construire nos « esclaves-robots », et dis-poserions-nous de suffisamment d’énergie pour les alimen-ter ?

Pourrons-nous dans un avenir assez proche assurer nos be-soins énergétiques par des énergies renouvelables, notam-ment l’énergie solaire et l’éolien ?

Quelles seront les promesses des nanotechnologies : sau-ront-elles nous conduire à un monde où l’on pourra générer et recycler toutes les molécules sans détruire l’environne-ment et de façon quasiment gratuite, comme l’envisage l’as-trophysicien Michio Kaku, certes à un horizon très lointain, dans une vidéo229 plus philosophique que scientifique ?

Il n’est bien-sûr pas possible, aujourd’hui, de répondre à ces questions. Mais elles sont importantes car elles conditionne-ront la stabilité géopolitique du monde futur.

Revenu universelFace au risque d'activité réduite et face à une précarité qui peut frapper toutes les catégories professionnelles, l'idée d'un revenu de base universel, perçu par chaque ménage ou chaque individu, recueille de plus en plus d’attention dans tous les courants de pensée politiques. Historiquement porté par des économistes libéraux comme Hayek et Friedman, il s’est distingué dès ses origines de l’aide sociale : contraire-ment à celle-ci, le revenu de base n’est pas conçu comme 229 https://www.youtube.com/watch?v=RzgVWpa4fzU

293

une redistribution tournée vers la justice sociale, mais comme une assurance contre l’adversité qu’il est tout à fait légitime pour un Etat de procurer dès qu’une société a atteint un certain développement ; c’est en fait, comme le dit Hayek, un « facteur d’efficacité sociale et économique », une garantie qui préserve entièrement le choix du citoyen et ne crée pas d’intrusion de l’Etat dans sa vie personnelle ou ses décisions économiques. Il est intéressant de noter que certains programmes d’aides sociales sont en fait parfois uti-lisés comme substitut d’un revenu de base : par exemple aux Etats-Unis, lorsqu’une personne réussit à se faire verser des aides sociales aux handicapés, il est très rare qu’elle retra-vaille par la suite, sans doute parce qu’elle ne peut pas courir le risque de perdre à la fois son emploi et les aides sociales dont elle bénéficie. L’aide sociale peut plus facilement conduire à un aléa moral que le revenu de base.

C’est en partie pour cette raison que la réforme fiscale pro-posée dans ce livre supprime toutes les aides sociales et les remplace par un revenu de base et des tranches d’impôt né-gatif qui incitent au travail, puisque plus on travaille plus on est aidé par l’Etat, du moins jusqu’à un certain seuil de reve-nus. Dans ce contexte, le revenu de base constitue l’ordon-née à l’origine de la fiscalité des ménages, c’est à dire un versement reçu par un contribuable avant même qu’il gagne un seul euro. Calibré sur les besoins et les moyens de la so-ciété actuelle, le revenu de base serait aujourd'hui relative-ment modeste. Mais on peut très bien imaginer qu’il puisse être fortement relevé au cours du temps pour permettre de conjurer le risque de précarité, s’il était vérifié que les boule-versements technologiques conduisent bien à une réduction massive du temps de travail effectif.

Il est clair que dans un monde en mutation constante la sécu-rité apportée par un revenu de base pourra amortir les pé-riodes de chômage ou de faible activité et empêcher les mé-

294

nages de trop couper dans leurs dépenses, ce qui risquerait de déclencher un cercle vicieux de dépression économique si trop de ménages sont frappés en même temps. En effet, si on en croit l’hypothèse du revenu permanent, les agents écono-miques déterminent davantage leur consommation sur la base de leurs revenus passés et futurs que sur le revenu cou-rant. Par ailleurs l’appétit pour le risque sera d’autant plus élevé que le revenu sera stable. C’est une considération im-portante si l’on veut encourager l’entrepreneuriat.

Changement de paradigme économiqueAu-delà de la préparation de la population à un avenir plus aléatoire, comment le politique peut-il envisager l’avenir ? En particulier, quelles sont les perspectives de croissance à long terme sous une hypothèse de bouleversement radical des technologies et des modes de travail ?

Au premier abord, l’histoire de la croissance semble être un long fleuve presque tranquille, qui sort parfois de son lit, mais revient toujours à une moyenne de 2% par an hors in-flation, du moins aux Etats-Unis, et cela depuis presque 150 ans :

295

Source : (Fernald & Jones, 2014)

Mais comme le souligne une étude de la Réserve Fédérale de San Francisco230, cette relative régularité est loin de constituer un modèle de croissance, en tout cas il aurait échoué lamentablement au Japon, qui a vu son PIB par habi-tant passer de 86% du niveau américain en 1995 à 75% au-jourd’hui. Les auteurs explorent toute une gamme moderne de modèles, de Robert Solow à Philippe Aghion, reliant croissance, capital humain, effort de recherche et développe-ment, le nombre d’actifs et le stock d’idées. Il ressort de leurs analyses que la croissance des cinquante dernières an-nées était largement due à des facteurs transitoires : l’amé-lioration du capital humain par l’éducation se tasse, la part des chercheurs dans la population active ne peut pas croitre pour toujours. Mais pour les auteurs tout dépendra surtout de l’innovation : en particulier si la machine peut assister l’homme dans la découverte d’idées nouvelles, et si par ailleurs l’innovation apparaît enfin dans les pays émergents

230 (Fernald & Jones, 2014)

296

(il y avait très peu de doctorants scientifiques en Chine en 1978, il y en a aujourd’hui 25% de plus qu’aux Etats-Unis, et donc les Steve Jobs chinois ne sont peut-être pas loin), alors la croissance de long terme pourrait très bien augmen-ter.

Dans cette hypothèse, on pourrait passer très vite à une éco-nomie dominée par le capital. L’individu privé de plus en plus des revenus du travail pourra au minimum compter sur le revenu de base universel. Mais ne pourrait-on pas aussi concevoir un grand fond souverain constitué de royalties sur les projets industriels provenant de l’effort de recherche fon-damentale publique, et qui redistribuerait des revenus aux ci-toyens ? La recherche publique est bien un capital commun.

297

Epilogue

L'ensemble des problématiques, tensions et esquisses de ré-ponses proposées tout au long de cet exposé fait apparaître très nettement un fil conducteur : la nécessité de faire émer-ger un nouveau leadership politique. Nous espérons qu’à ce stade de notre réflexion, ses contours et son contenu ne sont pas totalement inconnus au lecteur. Sa dynamique convoque une qualité essentielle : avoir le courage du désarroi face aux transformations et aux incertitudes qui nous font face, pour progressivement le dépasser et proposer des solutions constructives, inclusives et pérennes à un collectif en proie au doute, à l'incompréhension et à la frustration. 

Nombreuses sont les figures du monde de la politique, mais également de l'économie, de l'art et de la science, à travers les époques, qui ont affronté la turbulence d'un changement de paradigme, et rassuré puis convaincu un collectif de tra-verser l'épreuve d'un désarroi face à l'inconnu d'un autre-ment. Nombre d'entre elles nous sont contemporaines, leur invocation dépassant alors la simple convocation historique pour devenir des inspirations concrètes. 

Barack Obama, premier Président afro-américain des Etats-Unis d'Amérique, a fait face à la plus grave crise écono-mique et financière qu'ait connu le pays depuis 1929 tout en proposant une réforme d'ampleur du système de santé améri-cain, tandis que ces efforts d'apaisement diplomatiques sur la scène internationale lui ont valu un Prix Nobel de la paix décerné à l'aube de son deuxième mandat, en 2009. 

Elon Musk, ingénieur, inventeur et homme d'affaires d'ori-gine Sud-Africaine, désormais installé en Californie, a choisi d'affronter le défi de la production et de la consommation

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d'énergie pour arrimer ces activités humaines à un impératif de soutenabilité et de protection de notre habitat en tant qu'espèce : la planète Terre. La commercialisation de véhi-cules électriques (via la marque Tesla Motors) et d'énergie solaire (SolarCity) constituent deux exemples viables (et an-noncés profitables en 2020) d'initiatives utilisant à bon es-cient la dynamique propre au secteur privé au nom de la pré-servation de biens publics.

Warren Buffet, l'un des hommes d'affaires et investisseurs les plus riches du monde, de nationalité américaine, a redéfi-ni la philanthropie en dédiant 99% de sa fortune personnelle à des causes collectives. Son aura est telle aux Etats-Unis et au-delà que de nombreuses fortunes privées ont suivi son exemple et dédient une partie considérable de leurs avoirs comme de leurs compétences au développement de solutions créatives et pérennes aux plus criantes des inégalités et aux plus pressantes des problématiques qui concernent l'en-semble de l'humanité. 

Et que dire de Malala Yousafzai, jeune activiste pakistanaise ? Dès ses onze ans elle a décidé de se battre pour les droits des femmes en matière d'éducation contre l'obscurantisme Taliban. Ses efforts lui ont valu d'être la plus jeune lauréate à ce jour du Prix Nobel de la Paix. En dépit des attaques per-pétrées et des menaces qui continuent de peser sur sa vie, elle continue vaillamment à incarner l'espoir d'un autrement, montrant ainsi l'exemple aux plus jeunes de nos générations en matière d'implication publique et politique. 

Quelque soit leur âge, leur position socio-économique, les ressources dont ils disposent, ces quelques exemples de per-sonnalités hors du commun démontrent que le leadership né-cessaire à toute transformation politique est tout à fait à por-tée, car bien humain. Les qualités qui ont permis à ceux et celles qui ont hier et font aujourd'hui la différence et es-

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quissent de nouveaux possibles dans l'Histoire de notre col-lectif, qui n'est en rien déterminée, sont universelles. L'utili-sation à bon escient et combinée d'une vision, d'une logique d'inclusion, de pédagogie et de créativité, permettent à celles et ceux qui les cultivent de pouvoir se présenter comme des alternatives viables et responsables pour accompagner un collectif vers un futur à sa mesure.

C'est ce type de leadership politique que nous appelons les candidats à la présidentielle à mettre en avant, non seule-ment pour en prouver la viabilité afin d'accompagner le peuple français dans le changement de paradigme écono-mique et sociétal nécessaire pour notre pays, mais également pour démasquer et rendre définitivement impraticable le po-pulisme qui menace dangereusement de bloquer ce mouve-ment positif et créatif.

300

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