1 Les enjeux du financement des PPP dans le domaine des infrastructures : quelles leçons tirer des cas des grands projets financés hors bilan ? ACPAU/CAUBO

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Les enjeux du financement des PPP dans le domaine des infrastructures :

quelles leçons tirer des cas des grands projets financés hors bilan ?

ACPAU/CAUBOMontréal, Juin 2006

Andrée De Serres, LL.L, MBA, Ph.D.Professeure

Département Stratégie des affairesDirectrice MBA pour cadres en financement

d’entrepriseESG UQAM

Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM 2

Coordonnées

Me Andrée De Serres, LL.L, M.B.A., Ph.D.,Professeure

École des sciences de gestionUniversité du Québec à Montréal

Directrice MBA pour cadres en financement d’entreprise

315 rue Ste-Catherine Est, Bureau R-3555Montréal, Qc

H2X 3X2Tél. : (514) 987-3000 poste 1966

Courriel : [email protected]

http://www.fin.gc.ca/tocf/1999/finserv_f.html



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Introduction

Mode traditionnel et PPPÉvolution des modes de prise en charge des infrastructures publiques


Nouveau contexte

Début des années 1980 : contexte économique propice à la remise en question du rôle et des implications du gouvernement

Objectifs de réduction de dette Première vague de réactions des

gouvernements Retrait de certains secteurs d’activités

Vente d’actifs Ventes d’actions


Deuxième vague de réactions : chercher des solutions différentes pour les nouveaux besoins d’investissements

En développant de nouvelles formes d’organisation pour livrer les services publics

Objectifs Transférer les risques financiers au

secteur privé Transférer la dette au secteur privé Améliorer la qualité des services en

bénéficiant de l’expertise du secteur privé

Modes alternatifs de prise en charge et de livraison des infrastructures et services publics (©De Serres, 2004)

Monopole gouvernemental

Par choix ou par absence de marché privé

Entreprises du secteur privé

Modes hybrides

Sous-traitanceConcession (PPP)

ImpartitionLicence

Mise en valeur de la propriété

intellectuelle

Marché non réglementé

Marché réglementé

PPP/PFI

Co-entreprise

En régie directe

Agence Société de la Couronne

Gestion déléguée

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Les contrats de PPP : transfert de risques et financement


Influence du mode gestion et financement par projet

Évolution Financement Gestion des risques Secteurs d’activités


Financement d'un nouveau projet à l’intérieur du bilan d’une organisation (©De Serres, 1999)

Gouvernement et agent public : Prise en charge et maîtrise

d’ouvrage de tous les projets

Bilan : actifs et passifsde l’ensemble des projets

Financement par prêt

Analyse de la contribution du projet à la rentabilité générale de

l’emprunteur

Demande de capitaux

Opportunité de développementAjout d’un nouveau projet intégré

au bilan et prise en charge financière

Financement par taxes, impôts et autres


Financement de projet hors bilan(©De Serres, 1999)

Opportunité Promoteur

Projet

Financement par fonds propres

Structuration d’une entité légale

conçue spécifiquement

à cette fin

Financement par dette

Subventions gouvernementales


Caractéristiques

Projet pris directement dans le bilan Parfait contrôle mais responsabilité des

risques Projet pris en charge par une entité

juridique séparée mais contrôlée par le promoteur donc consolidé

Projet hors bilan = Perte de contrôle : joint-venture = Transfert des risques à l’entité conçue

spécifiquement pour cette fin = Transfert des risques au créancier


Stratégie financière Financement de projet dans le bilan

ou hors bilan Voir : Financement corporatif

d’entreprise vs financement de projet Conséquences du choix de stratégie

Sur la qualification du projet Sur les sources de financement Sur le type de montage financier


Tableau : Paiement des redevances par les usagers (©De Serres, 1999)

Concédant :L'autorité publique accorde

la concession de service public

Concessionnaire : entité légale, privée ou publique, responsable de

l’investissement nécessaire

Usagers : paiement d’une redevance au concessionnaire

pour le droit d’usage


Les concessions en France

Dans le cadre d’un système de droit public favorisant un régime particulier pour les BTP (bâtiments et travaux publics)

Contrats de concession ou d’affermage Sur les ouvrages d’art moyennant droit de péage au

niveau de l’État central, départements, villes, etc Accordés souvent à des sociétés d’économie mixte (SEM)

Systèmes d’aqueduc et d’égouts Nombreuses autoroutes à péage

Précédents : la concession en France


Précédents : applications en France

Droit élargi aux départements, municipalités et communes en 1986

Nombreux projets : EuroDisney Lien souterrain entre métro de Paris et

aéroport Orly : Orlyval (1993) Tunnel Prado Carenage à Marseilles (1993) Métro de Toulouse (1994) Boulevard Périphérique Nord de Lyon

(1994) Pont de Normandie Stade de France etc.


Contrat de PPP avec paiement d’un loyer par le gouvernement ou son agent (©De Serres, 2005)

Concédant : l'autorité publique accorde la concession de service public

Concessionnaire/ LocateurEntité privée ou publique ou mixte

Usagers : accès selon les conditions prévues par les politique sen vigueur

Contrat de PPP Contrat de bail


Précédents au Royaume-Uni

PPP + : concessions et autres ententes possibles Programme du Private Finance Initiative (PFI)

(Initiative financière privée) depuis 1996 Gouvernement = client Critère : Value for money

Programme d’excellence dans la construction de bâtiments publics

Programme Joined-up Services Ajouter un service en mode privé à une

organisation déjà en opération Programme : Best Value Code of Practices on

Workforce Matters


PPP/ PFI / P4

The Private Finance Initiative (PFI) is a form of PPP but is also, principally, a form of contracting or procurement (PPPP), the hallmarks of which are:

a long term service contract between a public sector body and a private sector ‘operator’

the provision of capital assets and associated services by the operator a single ‘unitary’ payment from the local authority which covers

investment and services the integration of design, building, financing and operation in the operator’s proposals

the allocation of risk to the party best able to manage and price it service delivery against performance standards set out in an ‘output

specification’ performance related ‘payment mechanism’ an ‘off balance sheet treatment’ for the local authority so that any

investment delivered through the project does not count against borrowing consents

support from central government delivered through what are known as ‘PFI credits’


PFI au Royaume-Uni : 600 nouvelles infrastructures depuis 1996

40 hôpitaux, 200 écoles Prisons, équipements militaires Eau potable, traitement d’eau, aqueducs Transport en commun

Métro de Londres (London Underground) Hébergement, logement social et services sociaux Stations de police (UK) Casernes pour les services d’incendie UK) Arénas, stades et autres équipements de loisirs


Précédents au Canada

Autoroute 407 à Toronto Autoroute Fredericton/Moncton Autoroute 104 de la Nouvelle-Écosse Pont de l’Île du Prince-Édouard (succès grâce à la

subvention fédérale de 42 millions $ indexables par année)


Pont de la Confédération (Île du Prince-Édouard) 1997


Domaines d’activités au Canada Services du gouvernement en ligne Gestion de l'eau potable et des eaux usées Routes et ponts Hôpitaux Éducation

Écoles Universités

Pénitenciers Énergie Transport public Etc.


Projets en négociation au Québec

Les autoroutes 25 et 30 Les grands hôpitaux Centres d’hébergement pour les

personnes âgées Salle pour l’Orchestre symphonique

de Montréal Etc.


Délégation de pouvoirs

Nature des pouvoirs délégués Propriété des actifs Délégation de la maîtrise d’ouvrage

Impact sur les règles d’attribution de contrat de gouvernance de reddition de compte

Les sources de financement


Par les pouvoirs délégués Qu’est-ce qui peut être concédé ?

Delegatus non potest delegare On ne peut déléguer que les pouvoirs qu’on détient

Pouvoirs qui peuvent être délégués, si permis par la loi La conception Le financement La construction L’opération

Pendant la période de démarrage Pendant un long terme

L’entretien ou maintenance


Types de contrat Les contrats de concession ou d’affermage en droit public

français ou d'Europe continentale

Les contrats équivalents en droit anglo-saxon : Construction-Conception-Financement-

Exploitation ou Design, Build, Finance, Operate (D.B.F.O. )

Construction-Conception-Financement-Exploitation-Entretien ou Design-Build-Finance-Operate-Maintain (DBFOM)

Construction-propriété-opération-transfert ou Build-Own-Operate-Transfer (B.O.O.T)

Lemurs variations : Build, Operate, Transfer (B.O.T.) Build, Own, Operate (B.O.O.) Etc.

Tableau : Regroupement des transactions selon les phases d'activités (©De Serres, 1999)

Soumission (Première partie de

la phase de conception)

Approbation du choix des entrepreneurs

Concession de la maîtrise de l’ouvrage

Contrat(s) de maîtrise d’œuvre(Deuxième partie de la phase de conception)

Approbation du choix des entrepreneurs

Phase de construction Phase d’exploitation

Contrats de fourniture et d’équipement

Contrats de construction

Contratd’exploitation

Contrat de maintenance

Appel d'offre

Concédant


Propriété des actifs

Détenue par le gouvernement ou les agents publics Types de contrat

Bail et autres contrats de location Contrat de gestion déléguée Contrat de gestion de services ou d’affermage Contrats de construction

Design-Bid-Build (DBB) Design-Build (DB)

Contrats de construction avec partage de risques Construction Manager at Risk (CMR) Design-Build-Operate-Maintain (DBOM)


Propriété des actifs transférée au privé

PPP Concession PPP PFI Impartition Vente et cession au privé (Privatisation)


Les objectifs visés sont-ils atteints ?

Transfert des risques financiers Transfert de la dette financière Contrôle des coûts Économie des coûts

Gouvernance et reddition de comptes Imputabilité du gouvernement Amélioration des services


Transfert des risques financiers

Utilisation de l’effet de levier du financement privé

Combien de projets avec véritable délégation du pouvoir et de la responsabilité financière ?

Avenir du financement hors bilan avec les nouveaux principes comptables généralement reconnues

Traitement de la Special Purpose Entity Opinion du Vérificateur général

Traitera-t-il hors bilan la dette engagée par les PPP ?


Contrôle des coûts et transfert des risques financiers Y a-t-il vraiment transfert de risques financiers,

risques de construction, risques d’exploitation ? Évaluer les conséquences sur le long terme Transfert du risque financier

Quid si concessionnaire en difficulté financière Le risque financier a-t-il vraiment été transféré ? Si faillite, ce sont les fonds publics qui devront

être réinvestis Qu’arrive-t-il si la société privée ne respecte pas les

conditions du contrat ? Si elle connaît des difficultés financières ? Si elle est cédée ou si elle cède le contrat ? Si les activités menacent la sécurité des citoyens ?


Économies de coûts Y a-t-il vraiment des économies de coût pour les PPP ou PFI ?

Les coûts d’intérêt et de dette plus élevés qu’emprunts gouvernementaux

Coûtent plus chers en frais de transaction Résidence Saint-Charles à Québec qui compte 132 lits,

coûterait selon les études de la firme Malette 56,6 millions $ s’il était réalisé sous le mode PPP et 42,2 millions $ sous le mode traditionnel

Leurs revenus sont imposables et taxables Doivent générer une rentabilité pour leur actionnaires ou

promoteurs


Limites du transfert des risques

Mode PPP et financement de projet hors bilan pour une entreprise privée

Permet de limiter les conséquences des mauvais risques

Moyennant un partage de la rentabilité Pour le gouvernement

Demeure toujours responsable des risques imprévus et des risques de force majeure

Demeure responsable de la sauvegarde des enjeux d’intérêt public

Limite le recours aux PPP comme mode optimal dans certains secteurs

Modes de prise en charge des services publics (©De Serres, 1999)


Choix politique ou par absence de marché

Marché règlementé ou non réglementé

Secteur privé

Modes hybrides

incluant les PPP

Prise en charge : agent public

Prise en charge : secteur privé et/ou secteur public

et/ou secteur de l’économie sociale

Prise en charge :

secteur privé

Règles de gouvernance, de reddition de comptes, d’appel d’offre et de financement du

secteur public

Quelles règles ?

Règles de gouvernance, de reddition de comptes, d’appel d’offre et de

financement du secteur privé


Gouvernance et reddition de comptes

Maîtrise d’ouvrage publique et règles du secteur public Prise en charge dans le bilan de l’autorité

publique Maîtrise d’ouvrage au secteur public Règles d’appel d’offres et d’attribution de

contrats Règles des finances publiques Principes comptables Reddition de compte Vérification Types de contrats


Les autres objectifs visés sont-ils atteints ? Amélioration des services

Comment la mesurer ? Gouvernance et reddition de comptes

Transfert du pouvoir d’attribution des contrats

Accès à l’information Organisme de contrôle Droit de retrait

Perte du pouvoir d’intervention sur le développement teritorial

Imputabilité du gouvernement Transfert de technologie et de savoir


Conclusion : conséquences et réflexions

Sujet complexe aux conséquences sociales et économiques très sérieuses

Mérite une profonde réflexion pour déterminer une intervention politique efficace et durable Il ne faut pas copier aveuglément ce qui s’est fait

ailleurs dans un autre contexte et en une autre époque Plusieurs projets on déjà une historique qui nous

permet d’en évaluer le succès ou l’échec Développement durable et transfert intergénérationnel

Il faut surtout éviter d’hypothéquer l’avenir des générations futures en leur transférant nos choix irréversibles et les fardeaux financiers qui y sont associés

Il faut proposer de nouvelles pistes adaptées à notre société


Conclusion : les atouts du mode financement par projet

Exploiter le savoir et l’efficacité du mode financement par projet méthodes d’identification et de gestion des

risque Fragmentation en phase d’activités Dégroupage et regroupage de risques


Conclusion : les atouts du mode organisationnel en partenariat Gouvernance et partenariat

Explorer et exploiter les avantages du mode organisationnel en partenariat Mode d’organisation efficace pour projet

complexe Le mode partenariat comme nouvelle chaîne de

production Élément clé Transforme en relations de partenariats des

relations potentiellement conflictuelles Nouvelle forme d’organisation source de

création de valeur stratégique


Conclusion : piste de réflexion pour le gouvernement

Le partenariat sous toutes ses formes Partenariats publics/publics

Permettre les économies d’échelle en mettant fin aux silos entre les ministères et les diverses organisations publiques

Privilégier une culture de champion Partenariats publics/obnl

Partenariats avec des entreprises collectives et des entreprises d’économie sociale


Partenariats impliquant des organismes publics Société d’économie mixte

Partenariats impliquant les employés des organismes publics Intégrer les employés et les syndicats dans

les structures organisationnelles

Modes alternatifs de prise en charge et de livraison des infrastructures et services publics (©De Serres, 2004)


Par choix ou par absence de marché privé

Entreprises du secteur privé

Modes hybrides

Avec une entité publique

Avec un OBNL

Avec une entité privée

Sous-traitanceConcession (PPP)

ImpartitionLicence

Mise en valeur de la propriété

intellectuelle

Marché non réglementé

Marché réglementé

PPP/PFI

Co-entreprise

Avec une société d’économie mixte

En régie directe

Agence Société de la Couronne

Gestion déléguée


Conclusion Changement de rôle de l’État

Contrôleur et régulateur Importants besoins de formation Importants besoins d’outils

Importance d’obtenir le soutien de la société civile parce qu’on touche au bien public pour de très longs termes

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