8èmes Uni Ete Management Territorial Gouvernance territoriale et comparaison européenne

8/7/2019 8mes Uni Ete Management Territorial Gouvernance territoriale et comparaison europenne

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8mes Universits dEt Dossier du participant Page 1

Gouvernance et rgulations territoriales : regards croiss et comparatifs europens V2- 03/08/2010

Organises par

8mes UNIVERSITS DT DU MANAGEMENT TERRITORIAL

La rencontre annuelle des cadres dirigeants territoriaux et des lus

Les 27 et 28 aot 2010

Gouvernances et rgulations territoriales : regards croiss etcomparatifs europens

Au sige de la Dlgation Rgionale Midi-Pyrnes du CNFPT9, rue Alex Coutet Toulouse

Le Cardenal 31450 BELBZE DE LAURAGAISTl. : 05 34 66 03 50 Fax : 05 34 66 03 51 e-mail : [email protected] Site : http:///arempt.org

Association Loi 1901 Siret : 47891313000017 Code APE : 913 E


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En partenariat avec :

- LAssociation des Dirigeants Territoriaux et des Anciens de lINET

- LAssociation des Administrateurs Territoriaux de France

- Le Syndicat National des Directeurs Gnraux des Collectivits Territoriales

- LAssociation des DG des communauts de France

- LAssociation des DG et DGA des rgions et dpartements


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- Le Centre National de la Fonction Publique Territoriale

- LInstitut National dtudes Territoriales

- La Lettre du Cadre Territorial

- La Gazette des Communes


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Avec le soutien de :

- Conseil Rgional Midi-Pyrnes

- Mutuelle Nationale Territoriale


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SOMMAIRE

INTRODUCTION.............................................................................................................................................................6

PREMIRE PARTIE - ACTES DES 7MES UNIVERSITS DT ...............................................................10

DEUXIEME PARTIE - REFORME TERRITORIALE, ETAT DES LIEUX ET POINTS DE VUE ............76

TROISIEME PARTIE - LORGANISATION DECENTRALISEE EN EUROPE...........................................122

QUATRIEME PARTIE - REGIONS / DEPARTEMENTS : QUEL AVENIR ? ...........................................169

CINQUIEME PARTIE - INTERCOMMUNALITES, METROPOLES : QUELLES PERSPECTIVES ? ..181

SIXIEME PARTIE - DE LA REFONTE DE LA TP A LA PROBLEMATIQUE DES FINANCEMENTS DESCOLLECTIVITES TERRITORIALES ......................................................................................................................192


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INTRODUCTION

Jrme DUPUISDocteur en Sciences de gestionMatre de confrences associ lIAE de LillePrsident de lAssociation pour la Recherche etlExpertise en Management Public Territorial


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Ces 8mes Universits dt du Management Public Territorial sont la fois en rsonnanceavec les 1res UE de 2003 et en continuit avec celles de lan pass :

- En rsonnance avec les 1res UE o nous disions combien la libre administration (delActe II) tait la dcentralisation constitutionnalise , fruit dune synthse entredpartementalistes et rgionalistes dans le droit fil de lActe I.Mais nous montrions aussi combien plusieurs questions restaient en suspens :

Dans le domaine de lexprimentation reconnue ; o des interventions gomtrie variable pourraient remettre en cause la cohrence de lactionpublique au service des usagers et des citoyens ds lors que des rgles dujeu ne seraient pas clairement nonces ds le dpart ;

Sur le partage des comptences ; o au-del de lapplication du principe desubsidiarit, labsence de hirarchie entre les niveaux de territoire malgr

le concept de chef de file pourrait empcher une coordination efficace ; Sur le pouvoir local o lespace normatif ouvert aux collectivits posait laquestion de la confrontation des lgitimits politique, professionnelle etsociale ;

Sur lautonomie financire encore chichement accorde.

Notre questionnement est dsormais dinterroger la(les) continuit(s) ou la(les) rupture(s) dela rforme actuelle au regard des prcdentes.

- En continuit avec les 7mes UE o nous avons pos les trs nombreuses controverses

issues des objectifs, du calendrier, de la dmarche, du contenu de la prsenterforme [voir Actes ci-aprs].

Notre questionnement est ainsi dexaminer dans quelle mesure les projets en partie dlibrset vots apportent ou non cohrence, simplification, optimisation

Mais la particularit de ces 8mes UE est aussi et surtout de regarder la rforme encontraste avec celle mene dans dautres pays, les volutions de celles-ci et leur processus demise en uvre.La dcentralisation devient un fait international et les pays mergents comme lesdmocraties naissantes sattachent concevoir des systmes dcentraliss.La comparaison peut ainsi tre intressante avec des Pays de lUE comme lItalie qui travaille son volution, ou lEspagne comme modle rgional, ou lAllemagne pays fdral, ou mme leRoyaume Uni particulier dans ses modes de relation Etat / Collectivits.

Lorganisation territoriale doit sadosser une conception claire du rle des acteurs publics.La rforme propose une autre rpartition des rles entre les niveaux, alors que les lusrevendiquent le maintien de leurs prrogatives locales.Cest donc une nouvelle gouvernance entre lEtat et les diffrentes strates territoriales qui

est en jeu. Cette gouvernance requiert un rfrentiel commun et partag qui pourrat tre le


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nouveau primtre de laction publique ; Il con,vient ensuite de dfinir qui fait quoi ce quiappelle une nouvelle rpartition des comptences et le choix entre lexclusivit et lacoopration. Faut-il un chef de file et tout le monde peut intervenir ou bien faut-il unresponsable qui assume seul la comptence ?Ds lors, plusieurs questions peuvent tre traites :

- Quel est le primtre de laction publique ?- Quelle rpartition entre le national et le local territorial ?- Quelle rpartition entre les diffrents niveaux territoriaux ?- Quelles modalits de collaboration entre les collectivits, institutions et parties

prenantes (logiques de la subsidiarit descendante, ascendante et horizontale etgouvernance territoriale) ?

- Quels financements et modalits de portage financiers des missions et comptences ?- Etc...

Dans ce cadre, les ateliers ont pour objet danalyser et de confronter la mise en uvre decertains aspects de la rforme toujours avec le regard comparatif au niveau europen, enayant toujours lesprit les questions mettre en dbat de faon transversale autant quepossible dans chacun deux :

- Le primtre de laction publique (pourquoi ?)- La vocation des institutions concernes (pour quoi faire ?)- Les modalits dintervention et de gouvernance territoriale (comment en externe ?)- Les modalits dorganisation / management et la gouvernance interne (comment en

interne ?).

Atelier 1 : Mtropoles / ples mtropolitains et territoires : quelle reconfiguration desstratgies territoriales ? La loi sur la rforme territoriale sintresse au fait mtropolitain puisquelle entendconsacrer 2 nouvelles formes : la mtropole ; et les ples mtropolitains. Ces nouveaux outilsseront-ils de nature ou non simplifier la gouvernance territoriale ? Quelle tension estsusceptible de natre entre des formes dorganisation intgre privilgiant lexclusivit, etdes gouvernances de type coopratif ?Quelles relations, et quels bouleversements, la cration des mtropoles peut-elle induire pourles rgions, dpartements et communes ? Sachemine-t-on vers une normalisation europenne?

Atelier 2 : Conseils Rgionaux et Gnraux ! Intercommunalits et communes : Quellesarticulations entre gouvernance politique et gouvernance administrative ? La rforme propose est-elle de nature consacrer les cooprations et les mutualisationsentre les niveaux ? Comment cette amplification sera-t-elle possible avec une diminution desfinancements croiss ? La rforme marque-t-elle lmergence du contrat comme modeprivilgi des relations entre les strates ? Quelle spcificit franaise au niveau europen ?Comment lunicit progressive de la gouvernance politique va-t-elle impacter les gouvernancesadministratives ?


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Atelier 3 : Ltat entre europanisation et dcentralisation / recentralisation :Quelles transformations des services et des modes daction publique ? La RGPP marque une reconcentration des services de ltat et une rgionalisation desresponsabilits.La rforme territoriale est-elle en cohrence avec ce schma ou suit-elle une autre logique ?Face cette reconcentration, quel rle nouveau pour les actions des collectivitsterritoriales? Comment ces rorganisations peuvent-elles modifier le sens mme de lactionpublique ?Quelle particularit au niveau europen ?


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PREMIRE PARTIE -

ACTES DES 7mes UNIVERSITS DT


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ACTES DES 7mes UNIVERSITS DT DUMANAGEMENT PUBLIC TERRITORIAL :

La rorganisation territoriale de la rpublique : stratgies dechangements, perspectives managriales, nouvelles

gouvernances

Toulouse, 28 et 29 aot 2009

NUMRO SPCIAL CAHIERS DU MANAGEMENT TERRITORIAL n35Octobre, novembre, dcembre 2009


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En partenariat avec :

- LAssociation des Dirigeants Territoriaux et des Anciens de lINET

- LAssociation des Administrateurs Territoriaux de France

- Le Syndicat National des Directeurs Gnraux des Collectivits Territoriales

- LAssociation des DG des communauts de France

- LAssociation des DG et DGA des rgions et dpartements


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- Le Centre National de la Fonction Publique Territoriale

- LInstitut National dtudes Territoriales

- La Lettre du Cadre Territorial

- La Gazette des Communes


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Avec le soutien de :

- Conseil Rgional Midi-Pyrnes

- Conseil Gnral de Haute-Garonne

- Communaut dAgglomration du Muretain

- Communaut Urbaine du Grand Toulouse

- Mutuelle Nationale Territoriale


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SOMMAIRE

DITORIAL ET INTRODUCTION ........................................................ ......................................................... 16CONTRIBUTION INTRODUCTIVE ...................................................... ......................................................... 20SYNTHESE DES DEBATS DE LA SEANCE PLENIERE DU 28 AOUT 2009............................................26ATELIER 1 : LES STRATEGIES DE REFORME .........................................................................................30ATELIER 2 : QUEL LIEN ENTRE LES STRATEGIES NATIONALES ET LES STRATEGIES LOCALES ?...............................................................................................................................................................................35ATELIER 3 : LA REORGANISATION TERRITORIALE DE LA REPUBLIQUE : STRATEGIES DECHANGEMENTS, PERSPECTIVES MANAGERIALES, NOUVELLES GOUVERNANCES.................42CONCLUSION DES 3 ATELIERS ................................................................................................................... 49SYNTHESE DES 7MES UNIVERSITES DETE DU MANGEMENT TERRITORIAL.......................... 51CONCLUSION .............................................................. ........................................................... ........................... 73DOCUMENTS ANNEXES .................................................... ....................... ERREUR ! SIGNET NON DFINI.


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DITORIAL ET INTRODUCTIONActualit et enjeux de la problmatique des 7mes Universits dEt du Management

territorial

Jrme DUPUISDocteur en Sciences de Gestion

Prsident de lAssociation pour la Recherche et lExpertise en Management PublicTerritorial

Si nous nous en tenons lattractivit, deux chantiers sont ouverts et particulirementsujets dbat :

- Un chantier de rforme et de modernisation de lEtat en acclration depuis 2002avec la LOLF, les outils de modernisation et la cration de la DGME, les projetsdaction stratgique de lEtat, la rvision gnrale des politiques publiques (374dcisions prises : une nouvelle organisation des services dconcentrs de lEtat, larefonte de toutes les administrations centrales, la prsence au territoire repense ) ;

- Le chantier de dcentralisation au milieu du gu avec lActe II consacrantlorganisation de la Rpublique dcentralise, la production de multiples rapports

(Mauroy, Puech, Zeller, Balladur, Warsman, Belot; les propositions de lARF, lADF,lADCF, lAMF. ; lInstitut de la dcentralisation), ainsi bien sur que les projets deloi en cours dlaboration inspirs des propositions prcdentes et du rapport delUMP labor par Dominique Perben.

Les enjeux traiter sont, entre autres, au nombre de cinq :- Les territoires et la population

Nous avons assist de nombreux changements dchelle dans le maillage du territoire,vers le haut avec la construction europenne et vers le bas avec les subdivisionsterritoriales des dpartements et des rgions, la cration de conseils de quartier dans

les grandes villes et de ples de proximit dans les grandes agglomrations Face cette multiplication des territoires , les recompositions classiques sont de portelimite (fusion de communes, regroupement de dpartements ou de rgions), tandisque le dveloppement des formules dintercommunalits a permis ce jour de couvrir91% des communes et plus de 87% de la population.

- Les lusEnviron 500 000 lus locaux consacrent leur temps et nergie au dveloppement deleur territoire. Face un systme o ils sont aujourdhui dsigns par des scrutinsspars (sauf PLM) sur des circonscriptions lectorales diffrentes et selon desmodes de suffrage diffrents ; plusieurs questions sont ouvertes :

o Faut-il coupler certains scrutins (communes et inter-communalits,


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dpartements et rgions) afin dassurer une plus grande unit dans lagouvernance des collectivits concernes ?

o Faut-il lire au suffrage universel les lus inter-communaux afin daccrotre lalgitimit dmocratique des structures concernes ?

- Les comptences, missions et services rendusA ce jour, se combinent comptences gnrales (avec le pouvoir dagir sur toutequestion dintrt public local, actuellement dvolu toutes les collectivits de pleinexercice) ; comptences dattribution issues des blocs de comptences poss parles lois de 1983, mais aussi par dinnombrables textes de lois ; les comptencesexclusives (cas des EPCI) qui interdisent toute autre collectivit que la collectivitattributaire dexercer la comptence en cause.Dans la pratique, les blocs de comptences sont devenus un patchwork, lacontrainte budgtaire favorise la multiplication des co-financements, la forte pression

(lobbying, demande lectorale, mdiatisation des problmes) favorise la densificationdes interventions.La aussi, plusieurs questions restent ouvertes :

- Peut on oprer un retour en arrire en matire de clause gnrale descomptences alors que :. Il est difficile de dire llu quil nest pas comptent sur une matire

qui intresse llecteur. Il peut expliquer que son pouvoir est limit, maispas que son champ dintervention est restreint.

. Il serait difficile de mettre en uvre les consquences financires dece retour en arrire

. Les interventions des dpartements constituent des lments deprquation entre les communes qui ne sont pas ngliger.- Peut-on imaginer :

. Combiner comptence gnrale pour certains niveaux (la commune parexemple) et comptence exclusive pour dautres dans certains domaines

. Assurer, dans dautres domaines (action sociale, conomie) descomptences dattribution avec chef de file ayant autorit traversdes schmas prescriptifs

- Les ressources et le pouvoir fiscalLe principe dautonomie financire des collectivits locales est retenu depuis 2003 travers la Constitution qui dispose que les ressources propres (recettes fiscales etautres ressources propres) des collectivits locales doivent reprsenter une partdterminante de lensemble de leurs ressources (Part dterminante = au moins leniveau constat en 2003, soit 60,8% pour les communes, 58,6% pour les dpartements,41,7% pour les rgions).A travers cette rgle, on a instaur un verrou qui rend difficile une modificationsubstantielle du mode de financement des collectivits ainsi quune rforme densemblede la fiscalit locale dont lobsolescence et liniquit font pourtant, depuis longtemps,consensus. Le mme verrou constitutionnel fait dpendre les collectivits territoriales

de recettes qui peuvent tre trs variables, notamment en cas de retournement


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conjoncturel, comme cest le cas en matire immobilire pour les dpartementsDans la pratique, cependant lEtat sest progressivement substitu certainescatgories de contribuables (via les dgrvements et compensations), au point dedevenir le premier contribuable local : en 2008 lEtat a assum 23% de la fiscalitdirecte locale (30% pour la taxe dhabitation, 35% pour la taxe professionnelle),rompant le lien entre collectivits et contribuables locaux.Il convient toutefois de ne pas confondre lautonomie financire et lautonomie fiscale.La premire est lassurance donne la collectivit quelle disposera dune recette,quelle que soit sa nature, assez stable et assez dynamique pour assumer sescomptences, la diffrence de la seconde o le pouvoir public fiscal sexerceprincipalement travers le vote des taux.On peut alors imaginer un systme de dotations intelligentes prenant en compte laralit des charges nouvelles qui psent sur les collectivits territoriales permettant

notamment dassurer une prquation bien plus efficace que celle daujourdhui.- Les moyensDun ct, un grand nombre de syndicats (16.000 structures) en marge des nouvellesintercommunalits a perdur. Une multiplication des centres de dcision a gnr descots de fonctionnement supplmentaires : entre 2001 et 2006, les intercommunalitsont vu leurs effectifs augmenter de plus de 50% soit 77 000 personnes en plus, mais,dans le mme temps, les effectifs des communes se sont accrus de 30 000 personnes.Ds lors, plusieurs questions semblent ouvertes :

- Une matrise des dpenses locales avec un taux directeur national ?- Une mutualisation accrue entre collectivits, entre Etat / oprateurs /

collectivits ?- Des critres de performance sur la base dun rfrentiel ?

En consquence, il nous faut prendre la mesure des constats souvent contestables voirecontests qui induisent parfois des conclusions htives ou simplistes :

- Un trop grand nombre de niveaux de collectivits Rduire ?- Des enchevtrements de comptences confus et coteux Spcialiser ?- Des rgions trop petites Agrandir ?- Une lgitimit politique des intercommunalits peu assise Elire

directement ?- Une galit de par la Loi et le rle de lEtat Instaurer un modle unique ?

Ds lors, on nest pas en prsence dune administration dcentralise mais en face duneadministration du territoire partag tous les niveaux. Ce nest pas le nombre de niveaux quipose problme mais la faiblesse de leur coordination. On est pass du moment descomptences pour saffirmer, celui de la subsidiarit pour concevoir les comptencesde faon dynamique, en passant par celui des actions communes pour partager lesresponsabilits. Lautonomie locale empche davoir une action forte de lEtat sur la dpense ;mais les ressources des collectivits sont contrles par des dcisions dEtat tant en termes

de dfinition de la fiscalit quen termes de dotations


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Enfin, les diffrentes propositions avances pour rnover le pouvoir local travers la rformedes collectivits territoriale doit pouvoir rpondre trois sujets principaux :

- Pour le citoyen, la clarification des responsabilits et la simplification descircuits de dcision ;

- Pour lusager, lefficacit des administrations publiques sur les territoires ;- Pour le contribuable, lefficience accrue et loptimisation des dpenses.

La performance attendue du futur systme ne devrait certainement pas sanalyser seulementau niveau des acteurs publics ou dans les collectivits mais au niveau des territoires o lesdcideurs sauraient mieux mettre en rseau sur leur territoire les acteurs dans le cadredune co-production et dune gouvernance territoriales.


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CONTRIBUTION INTRODUCTIVEPrsentation de lavant projet de loi et des lments du dbat

Jean-Ren MOREAUDirecteur Gnral du SAN Ouest Provence et Professeur Associ Universit Paris XIII

I LES ELEMENTS DE LAVANT-PROJET DE LOI

Lavant projet de loi connu ce jour est un vent de rforme qui devrait changer enprofondeur les niveaux du Territoire de la France, notamment par une nouvelle loi surlorganisation territoriale et sur les comptences de ces collectivits territoriales, ainsiquune loi de finances qui devrait changer assez radicalement le financement des collectivitsterritoriales.Ce qui est connu ce jour pose des vraies questions fondamentales sur :

1) LEXERCICE DE LA DEMOCRATIE LOCALE

- Statut de llu- Conseillers territoriaux- lection au suffrage universel direct des dlgus Communautaires

2) LEMERGENCE DUNE NOUVELLE COLLECTIVITE TERRITORIALE

a) La Mtropole- son primtre- son rle de substitution- son financement des comptences- son impact sur le Dpartement

b) Les Communes NouvellesLavant projet de loi vise favoriser la fusion de communes par linstauration de communesnouvelles sur le primtre dun tablissement de coopration intercommunale de moins de500 000 habitants.La commune nouvelle dispose donc de toutes les comptences de la commune, y compris laclause de comptence gnrale.La cration de la commune nouvelle suppose laccord de la majorit absolue des suffragesexprims reprsentant au moins le des inscrits.Le conseil de la commune nouvelle est constitu selon un processus identique aux fusions decommunes.

Un territoire peut tre cr la demande de la moiti au moins des communes


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reprsentant la moiti de la population.

c) Regroupement possible des Dpartements et des Rgions

Le regroupement des Dpartements est initi :

- la demande dun ou plusieurs dpartements (soit par dlibration, soit parrfrendum local caractre dcisionnel)

- si linitiative est prise par un seul Dpartement, le ou les autres dpartements ont 6mois pour se prononcer

Le Gouvernement conserve la facult de donner ou non suite linitiative locallLe regroupement des Rgions : la procdure existante actuellement est modifie et alignesur la procdure propose pour les Dpartements

3) LES COMPETENCES DES COLLECTIVITES TERRITORIALES

Le Dpartement et la Rgion ne disposeraient plus de la comptence gnrale.a) Leur rpartition :

La suppression de la notion dintrt dpartemental ou dintrt rgional se traduitpour le Dpartement et la Rgion par la suppression de la clause dite de comptencegnrale.Le principe de spcialisation des comptences serait ainsi gnralis lensemble des

collectivits territoriales ;Les collectivits rgionales et dpartementales pourraient tre contraintes dedlguer certaines comptences aux mtropoles, EPCI ou communes dans le cadre dunschma dfinir par elles-mmes tout en conservant obligatoirement la fixation desorientations (la stratgie), le contrle et lvaluation.

b) Les financements croiss :Tout matre douvrage devra assurer au minimum de 50% du financement dun projettant en fonctionnement quen investissement.Bien que rgis par le principe de comptences exclusives, Rgion et Dpartementpourraient nanmoins subventionner des investissements dont la matrise douvrageserait assure par les communes, EPCI ou Mtropoles.

4) LE DEVELOPPEMENT DES INTERCOMMUNALITES

Un schma dpartemental de coopration intercommunautaire devra tre arrt avant le 31dcembre 2011.La conscration par la loi des schmas dpartementaux de la coopration intercommunale : les

SDCI seront labors par le Prfet dans le cadre dune procdure de consultation et


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dadoption obligatoire aven le 31/12/2011 avec prise en compte des objectifs suivants :- achvement de la carte des EPCI fiscalit propre (suppression des enclaves et

discontinuits) ;- constitution dans la mesure du possible dentits au moins 5 000 habitants ;- amlioration de la cohrence spatiale au regard du primtre des units urbaines

INSSE et des SCOT ;- rduction du nombre de syndicats mixtes et de syndicats de communes ;- abrogation du dispositif des Pays.

Le Prfet dispose des mmes prrogatives pour modifier le primtre dEPCI existants ou defusions dEPCI existants.Le Prfet dispose de pouvoirs tendus jusquau 31 dcembre 2013 pour mettre en conformitla carte intercommunale avec le schma dpartemental de coopration intercommunale.

5) LABSENCE DE REFORME DE LASPECT GOUVERNANCE MANAGERIALE ET DEPRATIQUE DES RESSOURCES HUMAINES

Comment agir sur la mise en place de comptence et dorganisation sans tenir compte de ladimension humaine ?

6) QUELLES RESSOURCES FINANCIERES ET MODALITES DE COMPENSATION ?

La rforme de la T.P. du fait de la suppression de la part investissement serait

compense semble-t-il sur un dcouplage entre le foncier entreprise et la contribution surla valeur ajoute (CVA).Nanmoins, pour les tablissements industriels en termes de foncier entreprises , lesbases seraient minores de 15%.En outre, laspect de rpartition des recettes entre les diffrents niveaux de collectivitsnest pas rgl

II LES ELEMENTS DU DEBAT

1) QUELLE DEMOCRATIE LOCALE ?

Apparition des conseillers territoriauxLes conseillers territoriaux remplaceraient les conseillers gnraux et conseillers rgionaux :les conseillers territoriaux sigent au conseil gnral de leur dpartement dlection et auconseil rgional de la rgion laquelle appartient leur dpartement :

- Ils sont lus pour 6 ans et sont rligibles- Les assembles du Conseil Rgional et du Conseil Gnral sont renouveles

intgralement tous les 6 ans pour les Conseils Gnraux


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Nouveaux statuts de lluLa loi largirait aux dlgus des communes dans les communauts de communes, la possibilitde percevoir un rgime indemnitaire. Celui-ci serait calcul au sein de lenveloppe destine indemniser le Prsident et les vice-prsidents.

COMMENTAIRES ET REFLEXIONS :- Quid du rle de llu

. potiche

. excutant des dcisions de lETAT

. acteurs de projets- Quid du lien social de proximit- Quid du pouvoir de llu de proximit- Quid de lautonomie des collectivits locales dni de dmocratie ou volution

2) LEMERGENCE DUNE NOUVELLE COLLECTIVITE : LA METROPOLELa Mtropole est une collectivit territoriale de plus de 500 000 habitants se substituant surson territoire au dpartement dont elle reprend les consquences auxquelles sajoutent lescomptences exerces par les communauts urbaines.Les Mtropoles devront dfinir, dans un dlai de 2 ans, lintrt mtropolitain pour lescomptences lies aux quipements culturels, socioculturels, socioducatifs et sportifs etdispositifs locaux de prvention de la dlinquance.La Mtropole ne dispose pas de la clause gnrale de comptence.

Le conseil de la Mtropole est lu au suffrage universel direct selon les dispositions dfinirpar le code lectoral.La Mtropole sadministre comme un conseil gnral (assemble plnire, commissionpermanente)La Mtropole peut demander exercer tout ou partie des comptences dvolues au conseilrgional sous rserve de laccord de ce dernier.Le transfert de personnes communales et intercommunales par mise disposition pour undlai dun an maximum, et par transfert ensuite.

COMMENTAIRES ET REFLEXIONS :- Nouvelle superstructure ajoute au mille feuille territorial ?- Nouveau primtre pertinent- Espace damnagement ?- Espace conomique ?- Superstructure hgmonique ?


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3) COMPETENCES DES COLLECTIVITES TERRITORIALES- Affirmation et confortation de bloc de comptences

La suppression de la notion dintrt dpartemental ou dintrt rgional se traduitpour le Dpartement et la Rgion par la suppression de la clause dite de comptencegnrale.Le principe de spcialisation des comptences serait ainsi gnralis lensemble descollectivits territoriales.Les collectivits rgionales et dpartementales pourraient tre contraintes dedlguer certaines comptences aux mtropoles, EPCI ou communes dans le cadre dunschma dfinir par elles-mmes tout en conservant obligatoirement la fixation desorientations (la stratgie), le contrle et lvaluation.

- Limitation de cofinancementTout matre douvrage devra assurer un minimum de 50% du financement dun projet.Bien que rgis par le principe de comptences exclusives, Rgion et Dpartementpourraient nanmoins subventionner des investissements dont la matrise douvrageserait assure par les communes, EPCI ou Mtropoles.

COMMENTAIRES ET REFLEXIONS :- Comment grer dans la ralit des projets de certains territoires par labsence de

comptences gnrales ?- Dans le cadre dune rarfaction des ressources financires, comment rpartir les

cofinancements ?

4) DEVELOPPEMENT DES INTERCOMMUNALITESLa conscration par la loi des schmas dpartementaux de la coopration intercommunale : lesSDCI seront labors par le Prfet dans le cadre dune procdure de consultation etdadoption obligatoire aven le 31/12/2011 avec prise en compte des objectifs suivants :

- Achvement de la carte des EPCI fiscalit propre (suppression des enclaves etdiscontinuits)

- Constitution dans la mesure du possible dentits au moins 5 000 habitants- Amlioration de la cohrence spatiale au regard du primtre des units urbaines

INSEE et des SCOT- Rduction du nombre de syndicats mixtes et de syndicats de communes- Abrogation du dispositif des Pays.

Le Prfet dispose des mmes prrogatives pour modifier le primtre dEPCI existants ou defusions dEPCI existants.


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COMMENTAIRES ET REFLEXIONS :- Ny a-t-il pas une force contradictoire concernant des Intercommunalits dynamiques

et performantes dtre assimiles quand ils seront proximit dune Mtropole ?- De quels moyens financiers disposeront-elles du fait de la rforme de la T.P ?

5) LABSENCE DE REFORME DE LASPECT GOUVERNANCEIl nest fait aucune rfrence aux 1 600 000 fonctionnaires agents territoriaux commeacteurs de ces rformes

COMMENTAIRES ET REFLEXIONS :- Quelle Fonction Publique ou autre type dorganisation pour la mise en place de nouvelles

structures ?- Quid des personnels ? Il est juste indiqu mise disposition !- Quelle gouvernance et quel mode managrial pourrait sappliquer ?

6) QUELLES RESSOURCES FINANCIERES ?

La rforme de la T.P dont nous avons dj voqu succinctement la mise en uvre, savrecomme une perte de recettes espres sous la lgislation actuelle.

COMMENTAIRES ET REFLEXIONS :

- Quel intrt pour une collectivit, de financer les investissements damnagement etdaccessibilit une zone industrielle du fait que le cot de ces investissements estsuprieur au retour sur linvestissement du fait dune forte diminution des recettes ?

- Pourra-t-on continuer financer 75 % des investissements publics ?

Plusieurs questions interdpendantes mritent dtre claires travers nos changes :- Quel mode de gouvernance territoriale les cadres de la FPT devront-ils mettre en

place ?- Quelle mthodologie managriale peut sappliquer dans la tourmente, lincertitude et la

crise ?- Quelle valeur ajoute pour le citoyen, administr, contribuable usager, client ?- Quelle thique, quelle efficience, quelle efficacit pour mettre en uvre de nouvelles

pratiques managriales afin datteindre de la performance et du service public auprs de ceux qui sont en droit dattendre des acteurs publics, (des fonctionnaires-lus) une conomie dchelle ?

- Comment trouver sur son territoire, les potentialits diverses et disperses pourvaloriser laction Publique ?


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SYNTHESE DES DEBATS DE LA SEANCE PLENIERE DU 28 AOUT 2009

Ralise par Delphine LERAY et Jean-Franois BUCCOElves Administrateurs INET de la Promotion Aim CESAIRE

A partir des interventions de Max ROUSTAN (Dput Maire dAls, Prsident de laCommunaut dAgglomration du Grand Als), Claude RAYNAL (Maire de Tournefeuille,Prsident Dlgu de la Communaut Urbaine du Grand Toulouse) et Philippe LAURENT

(Maire de Sceaux, Prsident de la Commission Finances de lAssociation des Maires de France)

1) Les grandes orientations de la rforme

L'avenir et le rle de l'intercommunalit, un objectif consensuel ?

Pour Max Roustan, l'intercommunalit et la coopration entre communes sur un projetcommun semblent logiques. Mais il fait tat d'un manque de maturit de certains lus enrapport aux responsabilits qu'ils portent. Ainsi, certaines communauts de communes sontconstitues en lieu de rsistance par rapport la grande ville : une loi semble doncncessaire en vue de l'achvement de la carte intercommunale. La rponse la problmatiquemanagriale est alors de nommer un seul DGS qui coordonne l'ensemble des structurescommunale et intercommunale.

En effet, Claude Raynal estime que l'intercommunalit est sans doute le sujet le plus simple

et le plus consensuel de la rforme, mme s'il exprime son inquitude quant l'atteinte d'unobjectif qu'on recherche depuis plus de deux sicles sans rsultat.

Pour Philippe Laurent, des questions doivent nanmoins tre souleves. En effet, il estime quela loi a deux objectifs : la ralisation d'conomies et une reprise du pouvoir parl'administration d'tat dans un souci d'un intrt gnral (qui ne pourrait donc tre port quepar l'tat et non par les collectivits !).

Il ajoute que, mme si l'intercommunalit est effectivement le domaine de la rforme lemoins dissensuel sur les objectifs, il reste dissensuel sur les modalits : dlimitation dupouvoir du prfet, le transfert automatique de la comptence d'laboration des plansd'urbanisme des communes aux intercommunalits, la sanction des communes qui nes'intgreraient pas dans des intercommunalits.

Cration des mtropoles : une concurrence vritable des mtropoles europennes ?Quelle place pour les dpartements dans les territoires concerns ? Quelle place pour lesterritoires ruraux ?

Pour Claude Raynal, l'objectif de la rforme est multiple :

un renforcement du contrle de l'tat sur la masse budgtaire dpense par les


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collectivits de la mme faon que contrle sur les comptes de la scurit sociale, dansun but ultime de recentralisation

le renforcement de la France dans la comptition internationale des villes la disparition terme des dpartements peut-tre, les petits dpartements tant

de plus en plus en difficult et les gros dpartements tant segments avec lesmtropoles et pouvant ainsi disparatre plus facilement

Philippe Laurent prcise, cette occasion que l'organisation territoriale peut tre diffrenteen fonction des territoires en France. Mais cette diffrenciation suppose que les lusngocient entre eux afin d'laborer un schma cohrent. Il cite ainsi l'exemple de laCommunaut Urbaine de Strasbourg qui exerce d'ores et dj certaines comptences socialesqui sont habituellement exerces par les Dpartements.

Mais, il ajoute que, sauf dans le cas du choix d'un vritable fdralisme, la France doitconserver une administration territoriale forte avec le maintien des dpartements.

Il fait ensuite le lien entre la rforme territoriale et le projet du Grand Paris qui est enrflexion depuis 2001 par la cration de la confrence mtropolitaine avec les maires, alorsque la capitale tente de combler un retard sur les autres communauts urbaines franaisesestim 35 ans environ. P. Laurent exprime un regret nanmoins, la faiblesse de l'implicationdu Maire de Paris, alors qu'il est le seul qui peut devenir leader territorial.

Dbat avec la salle

Alain Bartoli, DGS du Conseil Gnral du Vaucluse et Prsident de l'association des DGS desConseils Gnraux et des Conseils Rgionaux apporte quelques lments complmentaires :

la rforme peut poser la question du mode de scrutin des lus rgionaux et des lusdpartementaux, mais il prcise que l'implantation locale des lus dpartementauxn'est pas la mme que celle des lus rgionaux

l'objectif de la rforme est, rappelle-t-il, l'amlioration globale du fonctionnementdu dispositif de l'administration territoriale selon le discours du Prsident de laRpublique en date du 5 mars 2009

l'efficacit ne rside pas, pour lui, dans le niveau de collectivit exerant lacomptence, mais dans les possibilits de coopration et de mise en rseau descollectivits sur un territoire.

Jol Neyen, DGS du Conseil Rgional de Midi-Pyrnes ajoute que : les financements croiss reprsentent 6 % du budget du Conseil Rgional de Midi-

Pyrnes avec les collectivits, mais 25 % avec l'tat dans le cadre d'une fusion entre dpartements et rgions, une mutualisation entre la

direction conomique de la rgion et la direction solidarits du dpartement peutposer question, car il n'agit ni des mmes mtiers ni des mmes objectifs

le souhait de rduire le nombre d'lus locaux pour faire des conomies est un leurre,


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les indemnits pour les lus rgionaux reprsentant 3,5 % des budgets rgionaux et3,3 % pour les conseils gnraux

l'argument de la taille des rgions n'est qu'un prtexte, ainsi, le pays basque, quicompte 7 ples de comptitivit, est trs dynamique. Le problme n'est pas celui de lataille, mais des comptences et des recettes

le pouvoir demain sera les mtropoles et les rgions. Dans cette perspective, quelledmocratie demain ?

Jean-Luc Bertoglio, DGS de la Communaut Urbaine Marseille Provence Mtropole prciseque, selon lui, il existe vraiment un problme de territoire. Mais, il aurait fallu revoir lacommission dpartementale de coopration intercommunale afin de faire travailler les lussur les composantes territoriales et leur redonner la responsabilit, et non la transfrer auPrfet qui devrait reste dans un rle d'arbitre en dernier recours.

2 ) L'volution des pratiques managriales

Comment fonder les politiques publiques dans un cadre territorial en mouvement ?

Pour Max Roustan, l'essentiel rside dans deux principes : dfinir clairement les cibles des politiques publiques viter l'parpillement favoris par l'organisation pyramidale pour favoriser une

organisation par ple de politiques publiques autonomes

Claude Raynal voque plusieurs hypothses : pour les communes et collectivits qui ont une gestion serre depuis plusieurs annes,

la question aujourd'hui est celle de la suppression de certains services et de lalimitation de l'action publique sur leurs territoires

les collectivits plus riches doivent galement reposer l'utilit et le cot de certainespolitiques

d'autres collectivits vont avoir faire face un accroissement de population etauront ainsi besoin de services supplmentaires : le systme envisag n'encourage plusles territoires dynamiques dvelopper ces services, ne pouvant plus faire face tousles besoins nouveaux.

Philippe Laurent ajoute que la capacit des collectivits territoriales mener des politiquesnouvelles est maintenant considrablement rduite, notamment pour une question deressources. Leur capacit financire s'rode depuis 2005, avec une augmentation progressivede l'endettement. Les collectivits vont ainsi peut-tre tre amenes ralentir galementleurs investissements en infrastructures.

Il s'interroge ainsi sur le manque d'association des collectivits la RGPP, alors que peu de

politiques sont menes sans le concours des collectivits.


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Quelles attentes des lus face leurs cadres territoriaux dans ce contexte ?

Max Roustan demande du cadre dirigeant territorial des comptences techniques permettantde juger de la pertinence et de l'efficacit d'un mode de gestion d'un service public.

Claude Raynal prend l'exemple de la transformation rcente et rapide (dans un dlai de 6mois) de la Communaut d'Agglomration de Toulouse en Communaut Urbaine, qui a ncessitnotamment un gros travail de mutualisation. Il attend ainsi de ses directeurs gnraux :

de la ractivit des propositions de rorganisation face de nouveaux enjeux, tout en prenant en

compte la difficile dimension humaine.

Enfin, Alain Bensakoun, DGS de la Ville d'Als, ajoute que le cadre suprieur territorial doitaccompagner les lus dans une co-construction des politiques publiques.


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ATELIER 1 : LES STRATEGIES DE REFORME

Anim par :- Association des Directeurs Gnraux des Communauts de France et Association des

Dirigeants Territoriaux et Anciens de lINET

Avec les interventions de :- Jean-Ren MOREAU, Directeur Gnral des Services SAN Ouest Provence, Responsable

du Master 2 Management Public et Gestion des collectivits, Paris XII- Frdric PIN, Directeur Gnral des Services de la Communaut dAgglomration Porte

de lIsre (CAPI)- Bruno PAULMIER, Directeur Gnral des Services de la Ville de Niort

Assists de :- Delphine LERAY, Elve administrateur Inet Promotion Aim Csaire- Jean-Franois BUCCO, Elve administrateur Inet Promotion Aim Csaire

Problmatique de latelier

La rforme peut sarticuler autour de deux stratgies dominantes : Celle de la fusion ou du regroupement des niveaux actuels dans des combinaisons

variables (Rgion et dpartement, EPCI et communes)

Celle du chef de file et de la subsidiarit qui avait t avance dans lActe 2 de ladcentralisation. Latelier sinterrogera sur chaque stratgie et proposera aussi unecombinaison de ces stratgies et de leurs incidences sur les dynamiques degouvernance territoriale.

Synthse des travaux

Le dbat de latelier n1 aura essentiellement port sur les stratgies mettre en uvre parles collectivits territoriales et les manageurs territoriaux face l'avant-projet de loi relatif la rforme des collectivits locales.

Les diffrentes alternatives possibles ont t abordes tant sous l'angle institutionnel quesous l'angle de l'efficacit et de l'efficience de l'action publique.

Le dbat sest structur en deux temps : Un premier temps relatif aux stratgies dvolution ayant port essentiellement sur

lavenir de la clause gnrale de comptence et sur lvolution du couple communes /EPCI.

Un second temps consacr discuter limpact de ces volutions anticiper sur les

dirigeants territoriaux, lvolution de leur rle et de leurs missions, les nouvelles


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comptences quils devront mobiliser.

Un grand nombre de constats et questionnements ont prsid aux changes. Ils constituentautant dlments prendre en considration dans le cadre dune rforme de la gouvernancedes collectivits territoriales que de dfis relever pour les lus et les dirigeantsterritoriaux.

Ont ainsi t voqus :- lenchevtrement des comptences qui rend peu lisible laction publique locale et

interroge sur les priorits politiques ;- la superposition des territoires et la juxtaposition des primtres ;

- la complexit des projets mens, qui appellent du cofinancement, de la coordination etsont ainsi chronophage voire plus coteux ;- lusager / citoyen insuffisamment pris en considration tant en terme de

dmocratique, par lloignement de la dcision, quen tant que destinataire despolitiques publiques ;

- la rarfaction de la ressource, la fois lie au contexte conjoncturel de criseconomique et des choix politiques entrainant une nouvelle rpartition de la richesseau dtriment du service public ;

- laccentuation des dsquilibres territoriaux, entre les territoires (urbain / rural)mais galement au sein dun mme territoire ;

- les changements de paradigme et d'chelle de laction publique locale, qui doitsadapter la prise en compte du dveloppement durable et une concurrence accrueentre les territoires pour capter la dynamique conomique et parfois survivre.

1 ) Quelle rpartition des comptences ?

La question de la rpartition des comptences a t aborde de front par la CommissionBalladur et pose comme donne incontournable par le Prsident de la Rpublique.

La question centrale quont dbattue les participants latelier est celle de larticulation desdiffrents niveaux dadministrations locales. Deux visions ont merg.

Pour un premier ensemble, la comptence gnrale entraine les collectivits sur des champsdintervention publique qui ne sont pas au cur de leur action, souvent au dtriment de leurscomptences obligatoires, notamment en matire darbitrages budgtaires et daffectationdes ressources.

Pour un second groupe, la clause gnrale de comptence est un outil prcieux qui permetdagir lchelon le plus adapt, quelle que soit la politique mise en uvre.


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Les deux positions convergent en un point essentiel : elles voquent toutes deux limportancedu chef de file. Le concept de chef de file est rest insuffisamment explicit et usit enmatire de gouvernance territoriale. Il semble pourtant aux participants latelier que le chef de filat serait, dans le cadre d'un conventionnement, sur un territoire dfini, larponse aujourdhui la plus adapte pour mener bien des projets et des politiques publiquesefficaces, sinon efficientes.

Face cette question de la rpartition des comptences, le dirigeant territorial a une doubleresponsabilit.

Il doit faire preuve de force de conviction (et daltruisme !) en direction des lus pour lesinciter choisir le niveau dadministration et le territoire pertinents pour la mise en uvredune politique publique donne.

Par ailleurs, dans une configuration politique et administrative en mouvement et un contextefinancier contraint, le dirigeant territorial doit tre adaptable. Cette adaptabilit imposerigueur et auto-formation. Elle devrait notamment tre facilite par des changes entrecadres.

2 ) Quelle gestion publique locale ?

Face aux nouveaux dfis actuels, il semble aujourd'hui ncessaire que chaque collectivitrecentre son action publique sur son cur de mtier, mme si cette dernire notion est

parfois difficile dfinir : s'agit-il ainsi des seules comptences obligatoires ou des domainesdans lesquels il s'avre pertinent que la collectivit intervienne.

Par ailleurs, mme si une clarification et une priorisation du projet politique est effectue, ilparat difficile qu'une collectivit construise seule des projets : des cofinancements sontainsi demands aux partenaires dans le cadre de synergies construire ensemble.

Il ne semble ainsi pas pertinent de supprimer la clause gnrale de comptence,particulirement de la Rgion et du Dpartement, mais plutt d'amener chaque collectivit se positionner sur certains domaines d'action pertinents, o elle pourrait tre chef de filedes projets.

Enfin, et non des moindres dans un contexte de rarfaction des ressources, de partenariatset de cofinancements, il devient ncessaire d'utiliser des outils d'valuation et de post-valuation, permettant de dterminer l'efficience et l'efficacit des projets et des actionsau regard des multiples attentes des habitants, qu'ils soient citoyens, usagers oucontribuables.

Dans cette perspective, en terme de management, la cadre dirigeant territorial doit utiliser

de faon plus systmatique encore qu'auparavant, les concepts et les mthodes du


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management stratgique, du management par objectif et du management par projet, ce quidoit lui permettre de mobiliser ses quipes sur les priorits politiques dtermines et de lesmotiver sur des objectifs clairement dfinies tant en terme qualitatif qu'en termequantitatif.

Nanmoins, il apparat galement que le management d'quipe s'avre de plus en plus difficiledans un contexte de rarfaction des ressources et de recherche constante d'optimisationdes moyens. Mme s'il semble possible de mobiliser les services au service d'une dmarched'conomies, cela semble plus difficile sur une longue priode ou de faon rpte.

Enfin, le cadre dirigeant doit galement montrer son sens de l'adaptation et sa crativit afind'aboutir une coopration accrue dans le cadre de projets de territoire partags.

3 ) Quel quilibre entre territoires ?Le choix premier d'une collectivit aujourd'hui se situe entre la recherche d'une plus grandecomptitivit de son territoire y compris au niveau europen et international et la solidaritau sein d'un territoire pertinent, la priorit tant la recherche de l'intrt gnral au servicedes habitants.

Dans cette perspective, et au-del des questions de clause gnrale de comptence, il semblencessaire de diffrencier l'organisation territoriale en fonction des enjeux et desparticularits locaux, en permettant notamment le regroupement ou la fusion de collectivits

qui le souhaitent entre elles, mais sur des primtres qui peuvent varier d'un territoire l'autre.

C'est ainsi que deux rponses possibles l'chec de la prquation et de la solidaritterritoriales se dessinent :

- la fusion et le regroupement de collectivits permettant d'aboutir un territoiresuffisamment grand pour financer des services et des projets bnficiant l'ensembledes habitants

- la conclusion d'un partenariat ngoci autour d'un partage quilibr des moyens entreplusieurs collectivits sur un territoire de vie.

Dans ce cadre d'action complexe, les dirigeants territoriaux doivent dvelopper leurscomptences pdagogiques afin de faciliter l'acceptation de ces changements tant aux lusqu'aux agents de leurs collectivits.

Par ailleurs, il serait galement intressant de crer des lieux d'changes ddis afin que cesderniers puissent partager les comptences, les mthodes et les constats de ceschangements entre eux.


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Conclusion

Ainsi, au-del des prconisations du projet de loi tel qu'il est rdig et connu ce jour, troisides forces se dgagent des discussions de l'atelier, qui apparaissent comme les solutions lesmieux adaptes la situation actuelle des collectivits dans une perspective de simplificationet de cohrence :

- le chef de filat- la synergie entre collectivits- la co-production.

Le contexte territorial connat des volutions constantes, qui devraient encore s'acclrerdans un avenir proche par la mise en uvre de la rforme des collectivits territoriales. Leslus locaux, et, paralllement, les managers territoriaux, doivent faire face ensemble cet

environnement mouvant.Nanmoins, il faut apprhender le fait que les comptences ncessaires cette adaptation,notamment pdagogiques et stratgiques, existent d'ores et dj dans la culture communedes cadres dirigeants territoriaux, notamment du fait des multiples rformes qu'ont djconnu les collectivits territoriales depuis leur naissance et de la recherche constanted'conomies dans un contexte financier contraint.

Les cadres territoriaux doivent seulement exploiter leurs comptences de faon partagetant avec les lus qu'avec leurs quipes.


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ATELIER 2 : QUEL LIEN ENTRE LES STRATGIES NATIONALES ET LESSTRATGIES LOCALES ?

Anim par :

- Sandrine DEMOULIN, Charge de mission SGAR Languedoc Roussillon- Didier BACQUEVILLE, Directeur Gnral des Services, Conseil Gnral du Gard

Avec les interventions de :

- Raymond WOESSNER, Maitre de confrences l'Universit de Strasbourg

- Philippe MAHE, Administrateur territorial, D.G.S. de la ville et de la Communaut Urbainede Toulouse- Yannick CABARET, lve administrateur Inet Promotion Galile

Assists de :

- Sophie SIMON, Elve administrateur Inet Promotion Aim Csaire- Sylvie MAKARENKO, Elve administrateur Inet Promotion Aim Csaire


Traditionnellement centralis et dirigiste, notre pays s'est longtemps caractris par unfort interventionnisme de l'Etat, y compris au niveau local. Dans la priode contemporaine,cela s'est traduit par une planification nationale, des politiques industrielles et unamnagisme descendant.Confront la mondialisation, la monte des pouvoirs locaux en Europe et d'autresformes - notamment anglo-saxonnes - de l'action publique, ce modle a d'abord vacill avantque l'Etat rinvente, sous couvert de coopration contractuelle, d'autres manires de peser

sur les politiques locales. Plus insidieusement, on assiste aujourd'hui au dveloppement de ceque certains appellent la dconcentralisation , processus consistant s'appuyer sur lescollectivits locales pour mettre en oeuvre des politiques entirement matriss par l'Etat,tout en laissant celles-ci la responsabilit politique et financire.

Conue comme une rponse la a crise des finances publiques, la rvision gnrale despolitiques publiques (R.G.P.P.), qui se traduit, au plan local, par un regroupement des servicesdconcentrs et le renforcement de l'chelon rgional, devrait, logiquement, s'accompagnerd'un nouveau pas en avant de la dcentralisation ; l'Etat se concentrant sur ses fonctionsprioritaires et laissant aux collectivits, dans une logique de subsidiarit, la pleine

responsabilit des comptences de proximit.


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Or, cette clarification tait clairement exclue du champ de rflexion de la commissionBalladur.

Dans le mme temps, la rforme de fiscalit locale engage avec la suppression de la taxeprofessionnelle s'oriente vers une nouvelle diminution de l'autonomie fiscale des collectivitslocales. L'objectif clairement affich de l'une et de l'autre de ces dmarches est, d'ailleurs,d'obliger les collectivits matriser leurs dpenses.

Au lieu d'un acte III de la dcentralisation, n'est-ce donc pas le retour d'un Etat tutlaire ? Telle sera la problmatique majeure de l'atelier.

Principaux axes de questionnement :- Le jacobinisme a-t-il cd le pas la relation contractuelle ?- Comment se situe la France en Europe s'agissant des relations entre le centre et la

priphrie ?- Assiste-t-on, depuis les lois Defferre , un mouvement continu de dcentralisation ?- Comment l'Etat est-il en train de se repositionner dans le cadre de la R.G.P.P. ?- Peut-il y avoir une autonomie locale sans autonomie fiscale ?

Intervention de M. Raymond Woessner,de luniversit de Strasbourg

M. Woessner analyse le lien entre les stratgies nationales et les stratgies locales souslangle de lamnagement du territoire.Pour ce faire, il rappelle les dates qui ont fait lhistoire dun Etat amnageur : inauguration duCanal du Midi en 1681, cration du corps des ingnieurs des Ponts et Chausses en 1716, colecentrale en 1794 (polytechnique en 1795), Compagnie Nationale du Rhne en 1920, etc.

Il analyse la transformation du positionnement de lEtat aprs la 1945. Cet ge dor dune technocratie claire se concrtise avec la cration de la DATAR, des parcs rgionaux ou

encore du conservatoire du littoral.Le rle de lEtat subit par la suite les contrecoups de lEurope, du dveloppement durable, dulibralisme conomique ou encore de la haute technologie.

Ds les annes 1970, lUnion Europenne prend lascendant sur diffrents fronts. La naissancedu FERDER en 1975, la direction Oiseaux en 1979, les processus de Lisbonne et de Gteborgen 2000-2001 ou encore la clbration de Lille capitale europenne de la culture en 2004 sontautant dillustrations de limmixtion dune stratgie europenne au niveau local, au dtrimentdune stratgie exclusivement nationale.

La prise en compte des enjeux internationaux de dveloppement durable se greffe aussi sur


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les rapports entre stratgie nationale et stratgie locale (rapport Brundtland en 1987 ;confrence de Rio en 1992 ; protocole de Kyoto en 1997). Actuellement, la stratgie nationaledoit intgrer et rpercuter ces nouvelles priorits, en tmoigne le Grenelle delenvironnement.

La mondialisation semble contraindre les acteurs locaux sinsrer dans ce processusconomique, financier, industriel. En ralit, trois types de comportent mergent : suivisme,innovation, ou repli. Le premier se caractrise par une volont de se fondre dans lemouvement, via des pratiques dtalonnage et de parangonnage, ou encore par ladoption desmeilleures pratiques appliques ailleurs. Le second correspond une volont de se dmarqueren dveloppant des avantages locaux (avantage concurrentiel), do la cration dun territoire-archtype. Enfin, le troisime consiste ne pas sinsrer dans le processus, avec un territoire hostile la dmarche en vogue.

Concernant la haute technologie, limplantation de ITER sur le site de Cadarache est bien lersultat de ngociations locales et nationales certes, mais en premier lieu internationales.

Depuis le dbut des annes 2000, un Etat co-contractant a cd la place un Etat de nouveauplus interventionniste. Dsormais, lEtat lance des appels projets afin de nen slectionnerquun certain nombre selon les critres quil institue. Au milieu du gu, la stratgie localeconsiste fdrer les acteurs du territoire sur un type de projets, et non pas rflchir surtout type de projet ou sur les critres de slection. Que ce soit sur les ples decomptitivit, les contrats mtropolitains, les ples dexcellence rurale, les collectivits nontpas eu linitiative sur les projets.

Le plan Campus pose mme la question du dmaillage du territoire : nassiste-t-on pas laconcentration ou la mise en valeur de certains territoires au dtriment des autres ? Cettequestion se pose galement pour les ples de comptitivit et leur prennit, au regard dunventuel souffle de concentration des moyens sur une partie dentre eux, au nom du lalisibilit de laction publique et de la fin du saupoudrage des moyens.

Face ces changements, la force du territoire apparat de plus en plus dans sa capacit semettre en projet et crer des rseaux. Sa facult propre rpondre des phnomnes etintervenants (mondialisation, construction europenne, lEtat) va lui permettre de crer unecommunaut de travail. A linverse, cet chec se traduit par une dispersion des acteurs, aupire un vide relatif.

En cours des changes qui ont suivi lintervention, les faiblesses des acteurs locaux etnationaux ont t dcrites. La rgion, elle, sest vue interroge sur sa capacit suivre lesprojets de contractualisation. LEtat, pour sa part, sest la fois vu reproches son incapacit suivre la dynamique des projets et sa volont de centralisation des projets, via la DIACT.

Le positionnement de lingnierie publique, de lEtat et des collectivits territoriales, asuscit de nombreux changes. Le dmantlement des structures dingnierie publique delEtat pose la question de la slection des projets, plus prcisment sa pertinence et sa

validit. Comment lEtat peut-il juger de la qualit dun projet sil na plus de comptence


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technique ou oprationnelle ? De leur ct, les collectivits territoriales nont pas peut-trepas assez investi dans ce secteur. Si des plates-formes techniques intercommunales ont vu lejour, si les grandes collectivits ont aussi pris les dispositions ncessaires, la question resteentire pour les territoires ruraux et les petites communes.

De faon plus gnrale, cest bien la question du positionnement de lEtat qui est pose car onlui reproche tantt sa prise de recul, tantt sa volont de centralisation. En outre, faut-ilcritiquer son retrait alors que les collectivits territoriales souhaitaient approfondir ladcentralisation ?

Enfin, la notion de territoire reste sans doute dvelopper. Si les territoires qui russissentdans la mondialisation sont ceux qui ont russi cultiver leur diffrence tout en tantintgrs dans la mondialisation, certains sinterrogent sur labsence de prise en compte duterritoire dans les projets de rforme institutionnelle en cours. La culture institutionnellefranaise nationale mais aussi locale doit sans doute encore tre travaille.

Intervention de M. Yannick Cabaret, lve administrateur territorial promotion Galile

M. Cabaret propose une analyse des convergences et divergences entre la rvision gnraledes politiques publiques (RGPP) et la rforme des collectivits territoriales.Elles sont toutes deux issues du rapport Pbereau de 2005, sous forme de prconisations dansune perspective budgtaire et de qualit de service rendu.

noncs en 2007, les objectifs de la RGPP sont les suivants : simplification du droit et des

procdures, dveloppement de l'administration lectronique, qualit des procdures degestion et des systmes d'information, organisation de l'Etat l'chelon local,professionnalisation de la gestion des ressources humaines.

L'objectif de la RGPP est de faire que demain, chaque euro public soit effectivementdpens au service des Franais, sans gaspillage, pour que soit rendu nos concitoyens unservice public plus efficace (discours sur la Modernisation des politiques publiques du 12dcembre 2007).

La rforme des collectivits est galement propose par le rapport Pbereau (2me

prconisation: Mieux associer lobjectif de matrise des finances publiques les

collectivits territoriales ). Cependant, le rapport propose de responsabiliser lescollectivits en mettant en pratique l'autonomie financire et d'inciter financirement larduction du nombre de collectivits. A ce jour, on est pass d'un diagnostic classique(relation financire complexe avec l'Etat, nombre lev de collectivits, croissance desdpenses et des effectifs) un postulat essentiellement politique qui dcrit :- des politiques menes par les collectivits coteuses et inefficaces en raison du nombre

d'chelons et de la superposition des comptences,- la ncessit dun encadrement de la gestion des collectivits et de la baisse les effectifs.Si la RGPP et la rforme des collectivits territoriales sappuient sur un mme rapport, si ellessont menes de faon parallle, elles ne sont pas pour autant coordonnes. De nombreux pointsdachoppement sont relevs :


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- dans certains domaines, l'action des services de l'Etat se superpose celle descollectivits ;

- les collectivits n'ont pas t associes la rorganisation des services de l 'Etat ;- les champs de comptences dcentraliss restent imparfaitement dfinis ;- les dirigeants des collectivits (associations d'lus et fonctionnaires) ne sont associs

qu' la marge la rforme des collectivits ;- la rforme des collectivits n'est pas accompagne par la rforme fiscale et financire

d'envergure souhaite par les collectivits et propose dans tous les rapports depuis2000.

Au regard de ces lacunes, il conviendrait de penser ces rformes en commun :

1. Systmatiser la prsence des collectivits (lus et fonctionnaires) dans les comits derflexion sur les rformes nationales et dans les lieux de rflexion gouvernementaux,parlementaires et de la socit civile (clubs de rflexion, ...)

2. Rassembler rgulirement les excutifs aux niveaux national, rgional et dpartemental(rapport Belot) pour leur permettre de mieux peser dans l'action publique et de coordonnerleurs actions ;

3. Tenir compte des spcificits locales dans la dclinaison des rformes nationales etobjectiver les changements d'organisation ;

4. Miser sur l'incitation et l'exprimentation plus que sur la dcision unilatrale et lacontrainte.

La mutualisation des services se veut gage de matrise, voire de rduction des cots. Certes,l'agrandissement du territoire de comptence peut favoriser les effets d'exprience etd'chelle, entraner une baisse des cots d'achat par un effet de pouvoir de ngociationaccru . Nanmoins, de telles expriences sont difficilement gnralisables car des dsconomies dchelle sont aussi possibles et les situations locales ne sont pas toutesidentiques. En outre, le cot nest pas lunique talon : lefficience peut aussi entre en compte.

Lapprofondissement de la dcentralisation peut pour sa part tre ouverte sur troischantiers :- responsabiliser les collectivits territoriales tant sur le volet budgtaire et financier que

sur le volet juridique ;

- circonscrire les domaines dintervention de lEtat par rapport ceux des collectivits ;- poursuivre la dcentralisation (gestion des fonds europens, transferts de comptences,etc.).


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Intervention de M. Philippe Mah, DGS de la ville de Toulouse

Philippe Mah place son intervention sous langle dune analyse de la position de lEtat et des

rpercussions sur les collectivits locales.Les conclusions du changement du rle de lEtat doivent tre tires : lEtat stratge etamnageur nexiste plus. Son travail autour de la dimension prospective du territoire nestplus accompli. Les dernires ngociations dans le cadre des contrats de projets Etat-Rgion(CPER) ont t faites sur le plan budgtaire et financier mais sans stratgie sur les projets.De plus, ce volet financier a t repris en main par Bercy.

Pour autant, est-ce un mal ? Les collectivits territoriales ont demand la dcentralisation etpeuvent difficilement se plaindre dun retrait de lEtat. Elles agissent pour lamnagement deleur propre territoire.

Par ailleurs, il serait erron de croire en la disparition totale de lEtat. Il est encore prsent,par lintermdiaire par exemple de Dlgation interministrielle lamnagement et lacomptitivit des territoires (la DIACT, ex-DATAR).

Lappel projet a permis lEtat de faire de la communication, de laffichage. Ainsi, lescontrats mtropolitains ont t trs peu suivis et ont eu peu deffet long terme. Cependant,ils ont permis aux territoires de crer des conditions de dialogue entre des acteurs quihistoriquement signorer. Cette technique des appels projets a fonctionn car les acteursveulent ne pas tre mis lcart. Lenjeu est pluriel : financier, politique et lectoral. Par lasuite, lEtat a reconduit lappel projets avec lANRU, les ples dexcellence rurale, les plesde comptitivit.LEtat est donc toujours prsent, en tmoignent lexercice du contrle de lgalit et le retourde la norme. Autre levier daction de lEtat, la rgulation par la ressource. Lautonomie fiscaleva quasiment disparatre avec la chute des recettes fiscales (ex : droits de mutation) etlinsuffisance des transferts financiers.

Du ct des collectivits territoriales, les projets de territoires sont nombreux mais peut-tre faut-il amliorer la rpartition des comptences entre les diffrents niveaux. Lalisibilit de laction publique locale reste encore un enjeu dactualit. On souffre de labsencede mise en cohrence de ces politiques locales, mme si des diagnostics et valuations ont traliss par endroits. La grande faiblesse des stratgies locales rside dans la volontperptuelle dquilibrer le territoire. Aujourdhui, il manque un lieu de concertation sur lesproblmes tels ceux lis lurbanisme ou lhabitat.

Quant la RGPP, il est aussi possible de la concevoir comme une question dorganisationinterne lEtat : les collectivits nont donc pas y tre associes. Dailleurs, un projet denouvelle organisation interne dune collectivit na pas recevoir lassentiment de lEtat.

Les rformes ncessitent un temps pour la concertation et le dialogue entre lEtat et lescollectivits. Actuellement, un sentiment de dfiance est bien prgnant. De grands problmesdordre mthodologique sont dplorer : manque dexpertise conjointe, absence danalyses,


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annonces de rforme de la taxe professionnelle en plein t, un plan prfectoral deredveloppement et de modernisation des infrastructures incluant une part de financementdes collectivits mais lanc sans concertation pralable, des suivis du plan de relance par voiede presse, etc.

Les diffrents changes ont soulign la ncessit dune relle concertation entre lesdiffrents niveaux au niveau local. Le contexte financier et institutionnel va sans douteforcer les structures et les quipes cooprer.

Les perspectives financires dfavorables vont sans doute uvrer pour la monte enpuissance du contrle de gestion vers son ge dor . La rarfaction de la ressource vaentraner la slection des projets et leur choix.


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ATELIER 3 : LA REORGANISATION TERRITORIALE DE LA REPUBLIQUE :STRATEGIES DE CHANGEMENTS, PERSPECTIVES MANAGERIALES, NOUVELLES

GOUVERNANCES

Anim par :

- Alain BARTOLI, Prsident de lAssociation Nationale des Directeurs Gnraux etDirecteurs Gnraux Adjoints des Rgions et Dpartements ; Directeur Gnral desServices du Conseil Gnral de Vaucluse

- Jean-Luc BERTOGLIO, Directeur Gnral des Services de la Communaut Urbaine deMarseille Provence

Assists de :

- Stphanie QUERE, Elve administrateur Inet Promotion Aim Csaire- Pierrick RAUDE, Elve administrateur Inet Promotion Aim Csaire


Les projets de recomposition du paysage administratif, conjugus laccroissement descontraintes financires, mettent en perspective une nouvelle logique de laction publiquealliant flexibilit et performance des organisations. Des modifications de la gouvernanceinterne semblent alors ncessaires, accompagnes notamment dune dfinition dobjectifs deperformance individuelle et collective.Cette nouvelle culture tait interroge au sein de cet atelier. De nombreuses expriencesont t voques, montrant, quau-del de la ncessit du changement et du principed adaptabilit du service public non pas subi mais revendiqu par les acteurs, la diversit

des situations et des rponses possibles oppose, dans ce domaine l galement, la perspectivedun modle unique impos du haut (une norme nationale de lefficacit ) un pragmatismelocal capable de faire sur sur-mesure .

La premire question qui se pose est celle du lien entre mode dorganisation et efficacit.Existe-t-il rellement ? Alain Bartoli, en ouverture de cette discussion, mettait en garde ceuxqui ne verraient que cet aspect l de la question : certains pensent quils vont trouver lapierre philosophale travers une bonne organisation ; or il faut tre conscient quil existedes phnomnes de mode, en matire dorganisation, dans le public comme dans le priv, et

que dautres variables conditionnent la recherche et latteinte dune plus grande efficacit,


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dont certainement le management.Lefficacit est communment admise comme une ncessit dans un contexte de rarfactiondes ressources. La remise en cause rgulire de lutilit mme des acteurs du service public

(lus comme fonctionnaires) est un signal dalarme et doit amener se (re)poser, au-del de laquestion de lefficacit, celle des choix et des priorits, revenir lintrt gnral .Patrick Rmy, DGS de Cornebarrieu, a ainsi interpel la dmarche dvaluation : si on nedmontre pas quon gaspille ; est-ce pour autant quil ne faut pas renoncer certainesactions ? . Le politique doit prendre ses responsabilits, annoncer ses priorits et sesobjectifs. Alain Bensakoun, DGS dAls, prcise que la relation lu-fonctionnaire cestprcisment, et avant tout, se mettre daccord sur la dfinition de lefficacit (au-del de lapremire efficacit pour llu, qui est dtre rlu) ; ds que ce pralable existe, le cadreterritorial peut agir (et ventuellement choisir de partir si a ne lui convient pas).

Aujourdhui, la rforme envisage entend encadrer strictement lorganisation des collectivitssur la base du postulat dune efficacit globale. Si la norme permet de comparer lesstructures entre elles (parallle a t fait avec les hpitaux), elle emprisonne . Or, ladiversit des modes dorganisation permet de sadapter au mieux aux spcificits locales etde rpondre ainsi aux exigences defficacit exprimes par les lus. La perspective duneorganisation rationnelle et uniforme peut donc tre interroge. Peut-elle garantir elle seulelefficacit du service public? Est-elle raliste quand on connait la ncessaire adaptationpermanente des organisations aux mutations (politiques, conomiques et sociales) ? Nest-elle

pas avant tout une tentation de lEtat de remettre en cause la libert des collectivits localeset de reprendre du pouvoir dans les matires quil a pourtant dcentralises ?

Synthse de latelier

1 ) Les fondements et modalits de la gouvernance interne

Le processus dcisionnel et ses fondements

Il est parfois facile de rflchir en termes dorganisation (quel organigramme, procdures,)sans sinterroger au pralable sur les valeurs partages. Aujourdhui par exemple Quellesvaleurs sous tend la rforme ? a vaut peut-tre la peine de se poser la question pourcomprendre la stratgie des acteurs, avant de se focaliser sur lune ou lautre despropositions.Le partage de ces valeurs est le commencement dune bonne gouvernance. De ces valeursdcoulent les priorits du projet politique et les modes dorganisation et de fonctionnementde la collectivit.

Quelques exemples doutils mis en place dans les collectivits permettent ainsi dassoir une


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organisation sur des valeurs partages : charte de management (Bordeaux et Marseille),dfinition des valeurs du service public, des relations entre lus et administration, contratsde mandat La formalisation de la culture commune comme celle des circuits de prise de

dcision, voire des modalits de lvaluation ou du contrle de gestion, est une base saine pourun fonctionnement qui veut gagner en efficacit.Les contrats de co-dveloppement ( Toulouse) formalisent objectifs et ressources pour lesples territorialiss (qui nont pas, contrairement dautres endroits, t calqus sur ledcoupage communal). Ce type de formalisation est la condition du suivi et de lvaluation despolitiques publiques (moyens et rsultats plus que dimpact). Il permet galement une plusgrande responsabilisation des acteurs.Enfin, la cration dune inspection gnrale Marseille (certains Dpartements et certainesRgions lont galement fait) tmoigne de la volont de renforcer le contrle interne des

actions, mais aussi des satellites dans un contexte de rarfaction des ressources.

La question particulire de la territorialisation

Pour plusieurs collectivits, la proximit est facteur defficacit. Cet objectif politiquesillustre par la cration de ples de proximit au sein des agglomrations, la dconcentrationdes politiques ou des services pour les Dpartements (les exemples de lIlle-et-Vilaine ou dela Meurthe-et-Moselle ont notamment t cits).On peut sinterroger sur la pertinence de la rforme des collectivits alors que les lus

expriment le souhait de davantage de proximit. Les projets de Mtropoles (notamment celuide la capitale) ont pu faire craindre certains une perte de cette proximit ncessaire.Comment la rforme va-t-elle impacter les organisations qui ont mis en place uneterritorialisation, dont certaines sont trs rcentes ? Comment les organisations vont-ellessadapter la rforme (les antennes territorialises de la Rgion et du Dpartementpourraient fusionner ?) ?Linvention dun nouveau mode de gouvernance en interne pour les agglomrations pourraitprfigurer des relations entre Rgion et Dpartement en cas de fusion des deux institutions,mme si la Rgion ne sera pas une interdpartementalit et que les relations risquent

dtre encore plus complexes : il est toujours plus simple de crer un nouvel chelon que detoucher lexistant.Par ailleurs, il a t soulign que sur un territoire compliqu , la gouvernance partage nepouvait se faire que sur des objectifs trs limits : cela risque dtre la mme chose dans lesnouvelles cooprations prvues par la rforme.

A travers les diffrents exemples tudis, il apparat que les modles dorganisation sontbeaucoup plus un outil de lefficacit quune condition capable elle seule de crer delefficacit. Autrement dit, une condition sans doute ncessaire mais pas suffisante.


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2 ) Le management au cur de lefficacit

Au-del, et au cur, des organisations, il y a les hommes, et les relations complexes quils

tissent entre eux. Cest de la capacit mettre ces acteurs en mouvement et en cohrencedont dpend trs souvent la russite dun projet. De bons acteurs peuvent russir malgr unmauvais systme. Linverse est bien plus rarement le cas.Sinterroger sur lefficacit de laction publique, sur la gouvernance et donc sur lorganisationdu pouvoir, amne sinterroger sur le management. Dans le systme complexe du mondeterritorial, ce management concerne linterne, mais galement les satellites , lespartenaires et les citoyens.

Management interne

Le management interne dans une collectivit est complexe car il comprend en ralit plusieurssous-systmes, avec des stratgies dacteurs diffrentes. Les deux les plus vidents sont lessous-systmes politique et administratif, qui ont chacun leur propre gouvernance et doiventen imaginer une entre eux.Le sous-systme politique compte des acteurs diffrents : chef de lexcutif, adjoint, lu debase, lu dopposition avec une originalit des collectivits dans ce domaine : il ny a pas desparation entre lexcutif et le dlibratif.Le sous-systme administratif pose galement la question du rle de chacun : le directeur

gnral, les DGA, les directeurs, les cadres A, B, C avec l aussi des jeux dacteurscomplexes qui dpendent de la culture maison et de stratgies individuelles ou collectives.La gouvernance des collectivits ntait dj pas simple avec ces deux sous systmes quiinteragissent plusieurs niveaux (lien du DGS avec le chef de lexcutif, mais galement avecles adjoints, relations directes entre les adjoints et les directeurs et chefs de service, rledu cabinet (du chef de lexcutif ou de lexcutif dans son ensemble, avec des chargs demission thmatiques amens avoir des liens directs avec les directeurs)). Ce lien entrepolitique et administratif est dans chaque cas subtil et en rengociation rgulire. Il secomplexifie encore avec lentre en scne dun troisime acteur : le citoyen, qui l galement

nest pas unique et constitue un autre sous-systme (le citoyen est lui-mme situ :parent dlve, membre dune association, habitant dun quartier).Les modes dorganisation naissent de lvolution des quilibres entre ces acteurs. AlainBensakoun a pu comparer au mythe de Sisyphe le mouvement perptuel pour tenter detrouver un quilibre, avec, selon lui, une seule certitude les hommes sont assoiffs depouvoir et de puissance .Cet quilibre construire tous les jours interpelle un projet de rforme qui entend imposerun modle unique.Par ailleurs, lorganisation de ce management intervient dans un environnement lu

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8èmes Uni Ete Management Territorial Gouvernance territoriale et comparaison européenne