Architecture of the control system in local authorities ...€¦ · finance. MOTS-CLES.-CONTROLE DE GESTION-COLLECTIVITES TERRITORIALES-APPROCHES CONVENTIONNELLES. KEYWORDS.-MANAGEMENT

1 2ème Journée d’Etude Africaine en Comptabilité et Contrôle –décembre 2017

AFC Afrique – 2ème JEACC

Architecture du système de contrôle dans les

collectivités territoriales : Quelle place pour le

contrôle de gestion-Application au Bénin.

Architecture of the control system in local

authorities: What place for management

control-Application in Benin.

Bolarinwa Gérard EDJIYATO Résumé Abstract

Suivant les typologies des modes de contrôle proposées

par Chiapello (1996), ce papier tente de situer le contrôle

de gestion dans les collectivités territoriales. Nous

adoptons une démarche méthodologique axée sur une

étude descriptive-exploratoire de type qualitative, basée

sur l’observation et la revue documentaire portant sur

soixante-quatorze (74) communes sur la période 2011 à

2015. Sur la base de la théorie des conventions et suivant

une approche inductive, nous parvenons à une architecture

du système de contrôle au sein des collectivités

territoriales. Nous mettons donc en évidence un système

de contrôle de gestion fortement influencé par les

contraintes légales, politiques et financières. Le contrôle

de gestion fonctionne comme un système budgétaire

influencé par les procédures et les principes des finances

publiques.

Following the typologies of control methods proposed by Chiapello (1996), this paper attempts to situate management control in local authorities. We adopt a methodological approach based on a qualitative exploratory descriptive-exploratory study, based on the observation and the documentary review of seventy-four (74) local authorities over the period 2011 to 2015. Based on the theory of conventions and following an inductive approach, we arrive at an architecture of the control system within local authorities. We therefore highlight a management control system strongly influenced by legal, political and financial constraints. Management control functions as a budget system influenced by the procedures and principles of public finance.

MOTS-CLES.-CONTROLE DE GESTION-

COLLECTIVITES TERRITORIALES-APPROCHES

CONVENTIONNELLES.

KEYWORDS.-MANAGEMENT CONTROL-

TERRITORIAL COLLECTIVITIES-CONVENTIONAL

APPROACHES.

D.E.A en Sciences de gestion


Correspondance : Faculté des Sciences Economiques et de Gestion (FASEG) Univestité d’Abomey Calavi (UAC)-BENIN Tél : +229 97 12 09 95 email : [email protected]

Introduction

Depuis plus de deux décennies, les pays africains se sont engagés dans un processus

conduisant à la mise en place d’une nouvelle forme de gouvernance consistant à rapprocher le

service public des administrés. Des compétences aux mains de l’Etat central sont donc

transférées au niveau local. Les acteurs autrefois nommés par des actes de l’Etat central sont

désormais choisis sur la base d’un processus électoral. Il s’agit en effet du processus de la

décentralisation consistant à mettre en œuvre les politiques publiques au niveau local pour

lutter efficacement contre la pauvreté. Cette démarche a débuté avec l’élaboration des

différents textes de loi marquant la volonté politique de décentralisation visant à redessiner les

contours institutionnels nécessaires (Dafflon et al., 2011). La mise en œuvre de ce processus

ne demeure pas sans difficulté. La plupart de ces collectivités territoriales vivent un décalage

entre l’organisation institutionnelle de la décentralisation et le maintien d’une gestion

centralisée des affaires publiques, y compris au niveau décentralisé (Dafflon et al., 2011).

Les pays d’Afrique francophone ont adopté une décentralisation demeurant largement sous

contrôle de l’Etat central, basée sur le transfert de fonctions auprès des collectivités locales

élues et disposant de l’autonomie de décision, en matière financières et de gestion1 .

Les collectivités territoriales en tant qu’organisation se dotent également des systèmes

de contrôle. Tous ces contrôles s’inscrivent dans le sens de la maitrise de gestion en vue

d’accroitre le bien-être des populations. L’Etat et les collectivités s’accordent donc sur un

même objectif orienté vers l’utilisation optimale des ressources pour la satisfaction des

citoyens-contribuables. Pour cela, les différents contrôles prennent la forme des procédures,

audits, les inspections et le contrôle de routine de l’ordonnateur par le comptable public.

Au Bénin, les collectivités territoriales sont instituées sur la base de la loi n°97-028 du

15 janvier 1999 portant organisation de l’administration territoriale en République du Bénin.

L’article 21 de cette loi précise que la collectivité territoriale est dotée de la personnalité

juridique et de l’autonomie financière… ». Afin de permettre à la commune d’assumer

pleinement ses prérogatives, notamment celle relative à l’autonomie financière sans laquelle

elle ne peut réaliser l’objectif principal de la décentralisation qui est le développement local,

le législateur béninois, à travers la loi n° 98-007 portant Régime financier des communes en

République du Bénin, a prévu des mécanismes légaux par lesquels les élus locaux peuvent

mobiliser et gérer les ressources financières locales.L’Etat central, à travers le Ministère de la

Décentralisation, de la Gouvernance Locale, de l’Administration et de l’Aménagement du

Territoire, dans la même logique et ce, avec l’appui des partenaires techniques et financiers,

met en place des dispositifs de contrôle.

Les lois, règlements et procédures organisant les contrôles au sein des collectivités

territoriales, ne font pas apparaitre explicitement le contrôle de gestion. Le contrôle de gestion

n’est-t-il pas une réalité au sein des collectivités territoriales ? Le contrôle de gestion est

pourtant vu comme un des facteurs de performance. Son utilisation aux entités publiques et

para-publiques a fait objet de recherche ces dernières années. Le contrôle de gestion est né à

1Dans« Décentralisation et financement des collectivités locales en Afrique subsaharienne : le cas de l’Afrique

de l’ouest », Groupe de travail ESF présidé par Philippe Coquart et Saïd Bourjij, septembre 2010


la fois d'un environnement qui l'a rendu nécessaire ou utile et d'outils, disponibles qui l'a

rendu également possible. L'apparition de cette discipline s'inscrit donc dans une évolution du

monde technique, économique et social (Burlaud Alain, Simon Claude J., 2013). Par ailleurs,

l’implantation du contrôle de gestion au sein des collectivités territoriales n’est pas liée à un

impératif de rentabilité et de survie de l’organisation comme cela peut être le cas pour les

entreprises du secteur privé (Zanpiccoli, 2007). Depuis ces vingt dernières années, la notion

de contrôle de gestion a évolué pour s’orienter aujourd’hui vers la notion de contrôle

d’organisation (François-Noyer, 1994).

Le contrôle de gestion, par rapport à la plupart des autres domaines de la recherche en

gestion, présente une caractéristique importante : le champ est fortement structuré par la

réflexion sur une instrumentation et des dispositifs techniques (Lorino, 2008, p. 22). Au

regard de ces particularités, nous nous posons la question suivante : quelles sont les

interactions entre les dispositifs, les structures et processus de contrôle dans les collectivités

territoriales ? Ces dimensions demeurent des portes d’entrée privilégiées quant aux

problématiques de contrôle (Meric, 2010).

L’objectif de la présente étude est de décrire le système de contrôle dans les

collectivités territoriales de situer le contrôle de gestion. Et la pertinence de cette étude est

d'autant plus nette que l'on s'intéresse à des situations organisationnelles où les principes du

contrôle de gestion semblent a priori difficiles à appliquer : secteur public ou non marchand

(Hofstede, 1981), activités d'innovation, bureaucraties professionnelles au sens de Minrzberg

(1982), etc2

Par ailleurs, la mission de la collectivité territoriale telle que définie plus haut fait

apparaitre plusieurs acteurs. Il convient donc de faire remarquer que ces acteurs ou parties

prenantes ont des intérêts parfois divergents. La population avec pour soucis la maximisation

de son bien-être, les élus locaux dans leur dynamique de donner des réponses aux besoins des

administrés peuvent être contraints par les ressources affectées par l’Etat central ou encore

guidé par l’objectif de réélection, ou même tenus par des contraintes particulières relatives à

leur affiliation à un parti politique. Il nous parait donc utile de fonder notre analyse sur la

base de la théorie des conventions. Cette théorie stipule que l’organisation est perçue comme

un ensemble de règles et une entité collective (Wade B., 2003). La présente étude qui est

purement exploratoire vise notamment à valider partiellement la typologie de contrôle au

sens de Chiapello (1996), en situant bien évidement système de contrôle de gestion dans les

collectivités territoriales. Le présent papier est structuré de la manière suivante: la section 1

aborde le cadre théorique de l’étude, la section 2 est consacrée au cadre méthodologique de

l’étude; les résultats empiriques sont présentés et discutés dans la section 3.

1. Cadre théorique de l’étude

Nous abordons dans cette section la typologie des modes de contrôle au sein des organisations

d’une part et le contrôle de gestion dans les entités publiques d’autre part. Un accent

particulier sera mis sur les études empiriques relatives au contrôle de gestion dans les entités

publiques dans le contexte africain.

1.1. Le contrôle au sein des organisations

Le contrôle est vu comme toute influence créatrice d’ordre, c’est-à-dire d’une certaine

régularité (Chiapello, 1996). Le mode de contrôle est le mécanisme d’exercice de contrôle. Le

contrôle est le dispositif mis en place pour s’assurer qu’une action est exercée dans un sens

2 Cité par (Chiapello, 1996 p. 53)


souhaité. Le contrôle peut se faire sur la base des règles existantes ou résultantes du

comportement humain au sein de l’organisation.

Il existe plusieurs typologies de modes de contrôle au sein des

organisations.(Chieppelo, 1996) expose que parmi les plus connues, on peut citer celle

d'Ouchi (1930) (Marhex, bareaucracies and clans) et celle d'Hofstede (1981) (routine,

essais-erreurs, expert, intuitif, jugement, politique), ainsi que la typologie fondatrice

d'Anthony (1965) (contrôle opérationnel, contrôle de gestion, planification stratégique). Ces

typologies explicitées dans les travaux de H. Löning et al. (2013) distingue que :

-le contrôle stratégique concerne les dirigeants et envisage la stratégie et les objectifs à long

terme de l’entreprise pour porter un jugement sur leur pertinence;

-le contrôle de gestion s’adresse aux cadres et responsables et évalue l’impact des décisions

prises à moyen terme pour parvenir aux objectifs ; c’est l’adéquation entre l’utilisation des

ressources et la stratégie qui est examinée ;

-le contrôle opérationnel est un suivi quotidien, à très court terme, du bon déroulement des

opérations ; il touche essentiellement le personnel d’exécution et est en grande partie

automatisé.

W. Ouchi (1979) : distingue ainsi le contrôle des résultats et le contrôle des

comportements, et propose un mode de contrôle alternatif dans les cas où à la fois le

processus de transformation est méconnu et les résultats sont difficilement mesurables : le

contrôle clanique. En effet, en situation de forte incertitude quantitative et qualitative sur le

travail effectué par les acteurs, une certaine autonomie assortie de confiance est nécessaire. Le

contrôle s'effectue alors principalement bien avant l'action, c'est-à-dire lors du recrutement

des acteurs. L'acteur recruté satisfait un certain nombre de critères censés garantir sa capacité

et sa volonté d'agir dans le sens attendu par l'organisation, même en l'absence de contrôle

formel. Ouchi (1977) et Merchant (1982) font de plus varier leurs modes de contrôle selon

deux dimensions quasiment identiques (Chiapello, 1996) :

- Ouchi (1977) parle de disponibilité des mesures d'output, là où Merchant (1982) parle de

capacité à mesurer les résultats sur les dimensions importantes de la performance.

- Ouchi (1977) parle de connaissance du processus de transformation, là où Merchant (1982)

parle de connaissance des actions spécifiques désirables. La typologie de contrôle de G.

Hofstede (1981) distingue les processus cybernétiques de contrôle (routine, expert, essais-

erreurs) des processus non cybernétiques (intuitif, jugement, politique). Dans le modèle

cybernétique du contrôle, Hofstede oppose des situations où l'incertitude règne soit

uniquement sur les actions à entreprendre (contrôle intuitif), soit également sur la mesure des

objectifs (contrôle par jugement), soit à la fois sur le choix des actions, la mesure des

objectifs, et même sur les objectifs eux-mêmes. Chiapello (1996) caractérise les modèles non

cybernétiques comme : modèle politique (Crozier et Friedberg, 1977) ou modèle de la

poubelle (Cohen, March et Olsen, 1972) par exemple :

- contrôle intuitif : l'intuition s'applique uniquement aux actions à mettre en œuvre pour

atteindre des objectifs qui sont clairs et mesurables,

- contrôle par jugement: le jugement s’applique aux actions comme à l'évaluation des outputs

qui est ambiguë. Les objectifs sont clairs néanmoins,

- contrôle politique : tout est ambigu, les objectifs, la mesure des outputs, le choix des actions

possibles, etc.

(Chiapello, 1996) faisant un parallélisme avec l'approche d'Hopwood (1974) parle de

contrôle pour la résultante de l’ensemble des influences à l'œuvre, et de mode de contrôle

pour définir les facteurs d'influence. Les six facteurs identifiés sont:

sa source : l’organisation, le groupe social, le pouvoir d’une personne, l’individu

" contrôlé " lui-même,


son objet : il peut définir les moyens à mettre en œuvre (y compris en orientant le

recrutement des personnes), ou le processus à employer, ou les résultats à atteindre,

la réaction ou l’attitude qu’il déclenche (et sur laquelle comptent ses concepteurs s’il

est externe à la personne et délibéré) : adhésion, neutralité instrumentale, rejet,

le moment de son intervention : avant (finalisation), pendant (pilotage), après l’action

(postévaluation),

la nature du processus qu’il met en œuvre : du conformisme cybernétique à la

facilitation de l’émergence de normes ou de solutions nouvelles,

les moyens qu’il mobilise : de l’affectivité à la culture, du règlement à l’intervention

hiérarchique, des objectifs à son insertion pure et simple dans les processus

opératoires.

Ces six facteurs sont illustrés à travers la figure suivante :

Figure 1 : La notion de mode de mode de contrôle

Moyen ou vecteur utilisé

Processus suivi

Moment du contrôle

Réaction et attitude du contrôlé

Source : Chiapello (1996, p. 54).

N. Berland et al. (2005) conviennent de voir dans la définition du contrôle de gestion

« moderne » de Simon (1995) tout simplement un « système de contrôle ». Simon définit le

contrôle de gestion « moderne » comme "les processus et les procédures fondés sur

l'information que les managers utilisent pour maintenir ou modifier certaines configurations

des activités de l'organisation". En ce sens, le contrôle diagnostique et le contrôle interactif

sont distingués. Le terme contrôle recouvre deux aspects : la vérification et la maîtrise, dont

on retrouve les modalités dans le contrôle de gestion H. Löning et al. (2013).

1.2. Du contrôle de gestion dans les entreprises publiques aux collectivités territoriales

Depuis ses origines dans les années 1920, le contrôle de gestion est une clé du gouvernement

des entreprises et de bien d’autres organisations. Modèle générique adaptable au-delà de la

grande entreprise privée, il structure et médiatise les relations entre les dirigeants et d’autres

parties prenantes, spécialement les managers auxquels la direction délègue (Bouquin, 2011).

Source d’influence

(Qui ?ou Quoi ?

Elément contrôlé (Sur

quoi ?)

1

2

3

4

5

6


Antony fut le premier en 1965 à donner une définition du contrôle de gestion : « Le contrôle

de gestion est un processus destiné à motiver les responsables et à les inciter à exécuter des

activités contribuant à l’atteinte des objectifs de l’organisation » (Antony, 1965). (Alazard et

Sabine, 2001) définissent le contrôle de gestion comme l'activité visant la maîtrise et la

conduite d'une organisation en prévoyant des événements et en s'adaptant à l'évolution, en

définissant les objectifs, en mettant en place les moyens, en comparant les performances et

les objectifs, en corrigeant les objectifs et les moyens. D'après (Michel G., 1989) , le contrôle

de gestion est le processus par lequel les dirigeants s'assurent que les ressources sont

obtenues et utilisées avec efficacité ( par rapport aux objectifs) et efficience (par rapport aux

moyens employés), pertinence pour réaliser les objectifs de l'organisation ; le contrôle de

gestion cherche à concevoir et à mettre en place les instruments d'information destinés à

permettre aux responsables d'agir en réalisant la cohérence économique globale entre

objectifs, moyens et réalisation.

F. Meyssonnier B. Bampoky (2012); dans une vision beaucoup plus modeste du

contrôle de gestion distinguent trois choses : le contrôle organisationnel qui est l’ensemble des

éléments, (intentionnels ou non, formalisés ou pas) qui permettent à une organisation, quelque

soit sa nature (église, Etat, entreprise, mafia, etc.) et son contexte (niveau de développement

de l’économie, cultures nationales, etc.), de « tenir ensemble » ; les systèmes de pilotage de la

performance (SPP) qui sont la mise en œuvre cohérente de dispositifs intentionnels et

formalisés, qui visent à la réalisation des objectifs de l’entreprise (avec des aspects

stratégiques, le système d’information comptable qui est central et la dimension RH, entre

autres) ; le contrôle de gestion enfin qui est au centre du SPP et regroupe les outils et

méthodes visant à améliorer la qualité des choix de gestion et à assurer la convergence des

comportements (comptabilité de gestion, budgets, tableaux de bord, systèmes d’information,

structuration de l’audit interne). Peut-on conclure que ces définitions du contrôle de gestion

sont applicables dans les administrations publiques en particulier les collectivités

territoriales ? Des chercheurs exposent qu’il serait possible de situer l’émergence de ce

phénomène au cours des décennies qui ont suivies la Seconde Guerre mondiale, avec un

accent plus marqué depuis les années soixante-dix (Bartoli, 1997)3.Ce développement du

contrôle de gestion s’est effectué en parallèle de la rationalisation des choix budgétaires

(RCB) initiée dans les années soixante en France, afin d’améliorer la prise de décision du

Parlement, plus particulièrement dans le cadre du vote du budget et de sa mise en œuvre.

Cette démarche avait notamment pour objectif de développer des outils de planification et

d’évaluation. La RCB qui visait à assurer une meilleure finalisation des services de l’Etat

s’est, par ailleurs, doublée d’une volonté de développer la direction par objectifs (DPO) au

sein des administrations (Zampiccoli, 2000). Il importe de retenir au regard de la littérature

que le contrôle de gestion existe et s’est développé dans les administrations publiques avec

pour objectifs la modernisation de l’administration de l’Etat et la satisfaction des besoins

économiques et sociaux de la population. Etant donné que les collectivités territoriales ne sont

que des entités de mise en œuvre des pouvoirs de l’Etat central au niveau local, on peut

comprendre que le contrôle de gestion ; son positionnement, ses pratiques peuvent avoir de

fortes similitudes au niveau des administrations de l’Etat central.

En définitive, il importe de retenir que le contrôle de gestion peut être défini comme

un système de pilotage mis en œuvre par un responsable d’un service en vue d’atteindre des

3 Cité par Cité par Laurent Zampiccoli dans : Guide d’auto-évaluation du contrôle de gestion à l’usage des administrations de l’Etat (2000) , p.3


objectifs préalablement fixés, en suivant et en analysant, à la fois en temps réel et ex- post, les

réalisations pour en expliquer et en réduire les écarts avec les objectifs . Il permet d’assurer

tout à la fois le pilotage des services sur la base d’objectifs et d’engagements des services et la

connaissance des coûts, des activités et des résultats. Il permet de mesurer la performance

d’une entité, soit son coût, son efficience (quel est le rapport entre le coût et le résultat ?) et

son efficacité (quel est l’écart entre le résultat et l’objectif ?). Il peut s’exercer sur l’activité

des services de la collectivité elle-même comme vers ses partenaires, par exemple dans la

préparation et le suivi d’une délégation de service public.

1.3. Quelques études relatives au contrôle de gestion dans les entreprises publiques

Notre étude s’inscrit sur les pratiques du contrôle de gestion dans les collectivités territoriales.

Etant donné que les collectivités territoriales ne sont que les entités de mise en œuvre des

actions du gouvernement central au niveau local, nous jugeons opportun de faire le point de

quelques études portant sur le contrôle de gestion des entreprises publiques en général. Cela

nous donne une vision plus large de l’aspect étudié. Plusieurs auteurs se sont intéressés à

l’analyse du processus de contrôle de gestion dans les entreprises. Ces études portent

généralement sur les entreprises de production de biens et services et dans une moindre

mesure sur les entreprises publiques. Les recherches portant sur le contrôle de gestion

analysent d’une part les outils de contrôle de gestion utilisés et d’autre par la question des

pratiques.

Demeestère (1989) dans son étude sur les spécificités du contrôle de gestion dans le

secteur public présente des spécificités comme chaque secteur d'activité a les siennes propres

(exemple : la banque), et chaque organisation également (exemple: banque universelle ou

spécialisée sur certains produits). Le secteur public présente aussi une très grande diversité

qui rend illusoire de vouloir imaginer un modèle de contrôle de gestion "clé en main" du

secteur public.

Wade (2003) a étudié l’introduction du contrôle de gestion en milieu hospitalier au

Sénégal. Il conclut que le contrôle de gestion fonctionne comme un contrôle budgétaire

simple qui élabore les budgets globaux et produit les rapports trimestriels de suivi budgétaire.

Le calcul des couts et un système d’information orienté vers la recherche de l’efficience y

sont largement absents.

Togodo Azon A. & D. Van Caillie (2010), dans leurs travaux sur l’approche

théorique contingente du design des systèmes de contrôle de gestion des collectivités locales

au Bénin, exposent que les gouvernements locaux peuvent utiliser le contrôle de gestion pour

s'assurer du respect du principe de base de la finance publique, à savoir le respect de

l’orthodoxie financière en matière d'équilibre des dépenses et des recettes publiques. Ceci

prend en compte l’axe « économie » de la performance défini par Hood (1995). Il s’agit d’un

contrôle de conformité ou de légalité désigné par la finalité « éthique » : le contrôle de gestion

a alors pour mission fondamentale le contrôle de conformité qui s’exerce sous la forme

d’audit et d’inspections, et les outils utilisés à cette fin sont le reporting et le budget

traditionnel.

Bampoky et Meyssonnier (2012) dans leur recherche sur l’instrumentation du

contrôle de gestion dans les entreprises au Sénégal ont montré que dans les entreprises

publiques ou parapubliques, le contrôle est procédural, financier avec un pilotage par les

règles, sous l’autorité directe ou indirecte de l’Etat, avec des manuels de procédures et un

faible développement de l’instrumentation de gestion. Les calculs des coûts sont peu

développés, les budgets sont pesants et sont plus une contrainte (ce qui peut se justifier dans le

secteur relevant directement du service public financé par le contribuable) qu’un système de


management permettant la mise sous tension de l’organisation et assurant la convergence des

comportements.

Ouma (2016) dans ses travaux sur les outils du contrôle de gestion dans les entreprises

publiques au Niger, conclut que celles-ci sont soumises à deux types de contrôle notamment

le contrôle financier et le contrôle comptable qu’on qualifie de contrôles permanents et le

contrôle de l’Inspection Générale des Services dénommé contrôle ponctuel ou le contrôle

juridictionnel.

2. Cadre méthodologique de l’étude

Nous exposons ici, le choix théorique sur lequel nous nous appuyons dans le cadre de notre

travail d’une part et les méthodes, outils que nous utilisons pour analyser le système de

contrôle d’autre part. Ceci se répercute sur le processus de recherche, en mettant l’accent sur

les données et les informations, en termes de type de données, de source des données et des

moyens d’analyse.

2.1. Choix théorique

Le cadre théorique de notre étude se fonde sur la théorie des conventions. La théorie des

conventions ne relève pas d’une théorie unifiée ; c’est pourquoi Grégory (2009) recommande

de parler d’approches conventionnalistes. Selon le même auteur, ces approches proviennent

de chercheurs issus d’horizons différents (économie, gestion, sociologie) avec des

problématiques différentes (l’économie du travail, les marchés financiers, la question de la

qualité…) et parfois même des hypothèses de base différentes (rationalité des agents, position

face à l’individualisme méthodologique, place de la confiance…). Selon J. Nizet, elle est

largement utilisée pour analyser le comportement des individus confrontés à des situations

marquées par une incertitude décident du comportement qu’ils vont adopter et comment, de

ces multiples décisions individuelles, se dégage une certaine convergence, un certain

ajustement des comportements des uns et des autres. Des économistes soucieux de développer

une approche réaliste du comportement rationnel dans les organisations se sont alliés à des

spécialistes d’autres disciplines (sociologie, philosophie, droit, gestion) pour rendre compte de

modes de coordination faisant intervenir des règles, des dispositifs d’objets, des interactions

entre les personnes (Eymard –Duvernay F. ; 1999). Les conventions ou règles (comme la

mise en place du contrôle de gestion) sont des dispositifs cognitifs qui permettent une

économie de savoir et mettent en place des processus d’apprentissage collectif aménageant, au

moyen de contrats et des contraintes, des interactions individuelles, de nature à desserrer-par

un processus d’apprentissage collectif-une contrainte globale de rentabilité minimale

(Favereau, 1989a)4. Selon Gréogory (2009) l’approche conventionnelles a fait l’objet de

plusieurs applications : Leibstein (1987) ; (Boltanski et Théveno, 1989) ; (Coriat et Weintein,

1994) ; Larquier (2001) et Favereau (2001). Ce cadre est à notre avis intéressant comme

cadre d’analyse compte tenu des particularités des acteurs en jeu.

Au regard de ce fondement théorique, nous proposons d’analyser la typologie de

contrôle à partir de trois axes à savoir : Qui contrôle ? Sur quoi s’exerce le contrôle et quel est

son objet ? Quels sont les processus de contrôle ? Ceci nous semble être justifié dans la

mesure où H. Löning et al. (2013) expliquent que le contrôle de gestion repose sur un

4 Cité par : El Bachir Wade « Contrôle de gestion et réforme hospitalière: cas du Sénégal », Revue

Africaine de Gestion, Avril 2003 ; p.4


processus (fixation d’objectifs, planification, budget, mise en œuvre, suivi des réalisations,

analyse des résultats, prise d’actions correctives) débutant par la fixation des objectifs que les

responsables devront s’appliquer à réaliser. Le contrôle de gestion ne peut donc être considéré

du seul point de vue de ses outils et nécessite d’être défini de façon plus autonome comme un

processus de management (N. Berland ; 2009 p. 14). Il explique que cela permet de ne se

limiter ni au travail du contrôleur, ni aux outils qu’il utilise mais de définir le contrôle de

gestion par rapport à ses finalités. Toutes les ambiguïtés du « contrôle » tiennent à son

utilisation dans les dispositifs de gouvernance (H. Bouquin, 2008 p.178).

2.2. Démarche méthodologique

Notre démarche méthodologie s’inscrit dans une posture de recherche qualitative. Elle est

basée sur une étude purement exploratoire de nature descriptive réalisée à partir des

observations et de la revue documentaire. La revue documentaire consiste à exploiter les

documents internes et externes à l’organisation objet de l’étude. Ceci nous a permis de

mobiliser les différents textes encadrant le fonctionnement administratif et financier des

collectivités territoriales. Les rapports d’audit de synthèse de la CoNaFiL pour les années

(2011, 2011, 2012, 2013, 2014 et 2015) concernant soixante-quatorze (74) communes

hormis les (3) les trois communes à statut particulier ont été les sources d’observation des

mécanismes de contrôle et des résultats. Le recours à cette méthode est particulièrement

adapté lorsqu’il faut repérer dans des textes de lois, la présence d’éléments caractéristiques, en

l’occurrence les éléments liés à l’environnement Ndjetcheu (2016).Une telle orientation de la

recherche, qui n’est pas exempte de biais méthodologiques, permet néanmoins d’induire de

premiers résultats pouvant faire l’objet ultérieurement d’une validation sur une plus grande

échelle par des observations et des interviews sur les différents acteurs impliqués dans les

processus de contrôle de gestion (Bollecker et Niglis, 2006).

Le cadre analytique de notre étude est basé sur une approche inductive. La démarche

inductive part d’observations et mène à une hypothèse ou un modèle scientifique. Il s’agit

donc d’une généralisation à une classe d’objets ce qui a été observé sur quelques cas

particuliers pour pouvoir généraliser des énoncés. La démarche doit remplir les trois

conditions suivantes:

• Le nombre d’observations doit être suffisamment grand ;

• Les observations réalisées dans différentes conditions ;

• Aucune observation en contradiction avec les autres observations.

Cette approche est donc parfaitement adaptée à notre démarche méthodologique d’une part et

la particularité des individus observés d’autre part.

Il a donc été question pour nous de : (1) Analyser l’architecture du système de contrôle ; (2)

Analyser la typologie des contrôles effectués; (3) Mettre en évidence le contrôle de gestion.

Pour analyser la typologie des contrôles et mettre en évidence le contrôlede gestion, nous

avons adapté la grille d’analyse de (Chiapello, 1996). Sur la base de cette grille, nous avons

identifiés trois axes sur les axes de contrôle. Ceci nous a permis d’identifier les approches

théoriques proches du cadre étudié pour dégager le système de contrôle de gestion en place.


Figure 2 : Modèle d’analyse

Source : Auteur

3. Résultats empiriques

Notre étude porte sur la description de contrôle en général afin de situer le contrôle de

gestion. Ceci nous amène à examiner les différents contrôles opérés dans les collectivités

territoriales. Notre analyse permet de mettre en évidence plusieurs relations de contrôle (voir

figure 3).

Les contrôles dans les collectivités territoriales peuvent être appréhendés en deux volets. Ceux

exercés par l’état d’une part et les autres qui sont le produit de l’administration communale

d’autre part.

Les contrôles effectués par l’Etat sont que le reflet du décret n° 2008-276 du 19 mai 2008,

consacrant la création du Fonds d’Appui au Développement des Communes (FADeC) qui est

un mécanisme national de financement des collectivités territoriales décentralisées et

opérationnel depuis sa création. L’Etat béninois s’est doté de cet instrument pour rendre

opérationnelle la politique d’allocation des ressources nationales et celles provenant des

Partenaires Techniques et Financiers.

L’utilisation des ressources mises à la disposition des communes, comme toutes ressources

publiques, est assujettie au contrôle des structures de l’Etat compétentes en la matière.

Ainsi, l’article 11 du décret n° 2008-276 du 19 mai 2008 portant création du FADeC, dispose

que : « les communes et structures intercommunales sont soumises au contrôle de l’Inspection

Générale des Finances et de l’Inspection Générale des Affaires Administratives ».

Ces contrôles s’exercent sur le plan administratif, financier et technique. Les mécanismes

censés discipliner le comportement des agents des collectivités locales sont : le contrôle de

légalité de certains actes et le contrôle sur les organes et le contrôle financier.

L’administration communale, met aussi en place un dispositif de contrôle lui permettant de

s’assurer de la gestion des ressources pour le bien être de la population.

Observations

Choix d’une

approche

théorique

Induction

Modèle

scientifique

Données des textes

législatifs et

réglementaires

Données des rapports

d’audits

Grille

d’analyse Revue théorique Observations


3.1. Les contrôle dans les collectivités territoriales

. 3.1.1. La tutelle administrative de la commune

La tutelle administrative de la commune est assurée par le préfet qui peut être assisté des

administrateurs. Ce pouvoir de tutelle est contenu dans la loi n°097-28 du 15 janvier 1999

portant organisation de l’administration territoriale de la République du Bénin en son article

142 : « le pouvoir de tutelle sur la commune comporte des fonctions :

1-d’assistance et de conseil à la commune, de soutien des actions de la commune et

d’harmonisation de ses actions avec celle de l’Etat ;

2-de contrôle de la légalité des actes pris par le conseil communal et le maire ainsi que le

budget de la commune ».

Cette tutelle s’exerce par approbation, annulation ou substitution sur les actes des autorités

communales. Les actes soumis à ces contrôles de tutelle sont précisés à l’article 144 de la

même loi. Le contrôle de tutelle s’effectue sur les organes. Ainsi, l’autorité effectue des

contrôles à travers des visites au niveau de la commune assortie d’un rapport. Ce rapport est

transmis au Ministère chargé de la décentralisation qui prend des dispositions qui s’imposent

selon le cas. Il peut prononcer des sanctions allant de la suspension du Maire à la dissolution

du conseil communal selon le cas.

3.1.2 .Vote, exécution et contrôle du budget : vers un contrôle de gestion communal

En dehors des actions de contrôle du Ministère de la décentralisation à travers les préfectures,

d’autres mécanismes de contrôle, notamment financiers sont mis en œuvre pour s’assurer de

l’utilisation optimale des ressources allouées aux communes.

Le contrôle budgétaire se traduit par l’ensemble des dispositions prises par l’autorité de

tutelle pour permettre à la commune d’exercer sa plénitude de l’autonomie financière. Ce

contrôle s’effectue dans le cadre de la loi n° 98-007 du 15 Janvier 1999 portant régime

financier des communes en République du Bénin. Le contrôle à ce niveau s’effectue au

moyen : des principes du droit budgétaire (article 4), la prise en compte de certaines dépenses

obligatoires (article 17), le respect de l’équilibre (article 31), l’approbation du budget par la

tutelle (Article 33). Il s’agit donc ici, d’un mécanisme envisagé dans un cadre beaucoup plus

stratégique. La préparation du budget s’inspire donc du plan de développement de la

commune avec des acteurs particuliers. Le Maire dans le cadre de la préparation du budget

tient compte des dimensions utiles pour favoriser le développement à la base. L’article 23 de

la loi n°98-007 portant régime financier des communes en République du Bénin précise que :

« Il est fait obligation à la commune d'inscrire en section d'investissement les crédits

nécessaires à l'exécution, chaque année, de dépenses d'équipement et d'investissement en vue

de promouvoir le développement à la base. La liste des projets inscrits à ce titre,

conformément au schéma directeur d'aménagement de la commune, accompagnée d'une fiche

signalétique par projet, est communiquée par le Maire à l'autorité de tutelle, en vue de la

prise en compte desdits projets au Programme d'Investissements Publics »

Au niveau du contrôle de l’exécution du budget, selon l’article 34 de la même loi, sauf

disposition spécifique prévue par la loi, l'exécution du budget de la commune est soumise aux

principes du droit budgétaire et de la comptabilité publique, notamment : La séparation de

l'ordonnateur et du Comptable, l'unité de caisse, la spécialité des crédits.

Le contrôle budgétaire s’inscrit donc dans un contexte du respect des principes de la

comptabilité publique.

L’article 37 de la loi ci-dessus citée précise que : Le budget mis en exécution au début de

l'exercice est le budget primitif. En cours d'exercice, peut intervenir un collectif budgétaire,

appelé budget supplémentaire, dans le but de réajuster les prévisions aux réalisations et aux

modifications d'objectifs


3.1.3. Cas de l’ordonnateur communal et du comptable public : Contrôle Comptable

Le comptable de la commune est le Receveur Percepteur, auprès de qui sont domiciliées les

recettes. Il est nommé par le Ministre chargé des Finances.

Le comptable de la commune convient avec le Maire de la trésorerie qui doit être mise à la

disposition de la commune, pour faire face aux dépenses programmées. Pour ce faire, le

comptable et le Maire établissent, en fonction des disponibilités, un plan de trésorerie auquel

ils doivent se conformer.

La trésorerie de la commune est gérée de commun accord entre le Maire et le comptable de la

commune. La loi précise que le comptable et le Maire établissent, en fonction des

disponibilités, un plan de trésorerie auquel ils doivent se conformer. A ce niveau, il s’observe

bien une séparation entre le rôle de l’ordonnateur et du comptable. Ce dernier s’il a la latitude

de contrôler la régularité de la dépense n’est pas toutefois obliger de contrôle l’opportunité.

Dans le cadre de la tenue de la comptabilité des dépenses, le Maire a l’obligation de

communiquer périodiquement l’état des dépenses engagées à l’autorité de tutelle. Si les

opérations de trésorerie (Recettes-dépenses) sont liées aux tâches quotidiennes, nous pouvons

donc conclure qu’il existe bien des contrôles quotidiens.

Le développement que nous faisons ici permet donc d’appréhender trois niveaux de contrôle :

un niveau stratégique, un niveau opérationnel plus un niveau intermédiaire qui fait le lien

entre les deux premiers. La définition donnée par Anthony en 1965 au contrôle de gestion se

trouve donc vérifié dans le cas actuel.

3.1.4. Contrôle juridictionnel

La chambre des comptes de la cours suprême est compétente en matière de contrôle des

comptes publics. Les finances locales n’échappent pas à cette règle. Ainsi, selon l’article 54

de la même loi, le compte de gestion et ses annexes, établis par le comptable sont soumis au

contrôle juridictionnel de la Chambre des Comptes de la Cour Suprême dans les conditions

fixées par les textes en vigueur. Ledit compte et l'arrêt rendu par la Chambre des Comptes

font l'objet d'une large diffusion. Ce contrôle est généralement propre aux entités publiques

dont les comptes doivent être homologués par une entité juridictionnelle un peu comme la

certification des comptes dans les entreprises privées.

3.1.5. Contrôle spécifique de la CoNaFiL : une forme d’audit et d’inspection dans

l’administration

La Commission Nationale des Finances Locales est instituée par Décret N° 2002-365 du 22

août 2002. Elle est chargée de :

- de proposer au Ministre chargé des Finances le montant des dotations globales de

fonctionnement, des dotations de péréquation, des dotations de compensation et du Fonds de

concours ;

- de collecter, auprès des administrations, (Etat, Collectivités locales, autres institutions,...) les

données économiques, financières et statistiques et procéder à leur traitement en vue de la

réalisation de document de référence en matière de finances locales ;

- d'élaborer un rapport annuel sur la situation financière des collectivités locales.

Pour sa mise en œuvre, elle s’est dotée d’un manuel de procédure. Les activités de la

CoNAFiL prévues par le manuel de procédure du FADeC se déclinent en deux pôles :


a) Le pôle exécutif est en charge de l’organisation des réunions de la CONAFIL et du travail

d’analyse des besoins des collectivités locales et de simulation du niveau de dotation

nécessaire. Ses principales attributions sont :

- l’organisation et la gestion interne de la CoNaFiL, dont la préparation des réunions et des

documents de travail nécessaires,

- l’étude et les propositions de modalités d’octroi et de mécanismes de calcul des dotations,

avec les simulations afférentes ;

- l’étude et la mise en œuvre du mécanisme de suivi des performances des communes ;

- le suivi-évaluation du fonctionnement et des activités du FADeC : définition des indicateurs,

des modalités de recueil, traitement des données et leur exploitation ;

- l’élaboration et la mise en œuvre des modalités de contrôle en lien avec l’IGF et l’IGAA;

- l’élaboration du programme et du rapport d’activités de la CONAFIL avec une section

spécifique sur le fonctionnement et les résultats du FADeC intégrant les conclusions et

recommandations des rapports de contrôle;

- l’information des partenaires du FADeC en lien avec les dispositions prévues dans les

conventions de financement.

b) Le pôle financier est en charge du suivi de la mobilisation des fonds, des transferts aux

communes et de leur utilisation. Ses principales attributions sont :

- préparer les décisions de mandatement pour le DRFM (ordonnateur délégué) du ministère en

charge des collectivités locales pour les lignes budgétaires du FADeC en fonction des

décisions de la CoNaFiL ;

- assurer le suivi de la bonne gestion comptable et financière des différentes lignes du FADeC

en lien avec les ordonnateurs concernés et les services du Trésor chargés des transferts,

notamment :

• suivre la mobilisation des ressources du Fonds ;

• suivre l’alimentation des comptes des communes ; notamment par le suivi des délais depuis

l’inscription dans le SIGFIP par le(s) DRFM, les mandatements et la mise à disposition

effective des fonds au niveau des Recettes Perceptions ;

• suivre l’état du / des comptes de dépôts au Trésor recevant les fonds destinés aux différentes

lignes budgétaires du FADeC ;

• réaliser une analyse de cohérence entre les décisions d’affectation de la CoNaFiL et la

situation des fonds parvenus dans les Recettes Perceptions;

• regrouper et consolider l’état d’utilisation des lignes budgétaires au niveau des communes

(remontée des duplicata d’un registre auxiliaire qui sera mis en place au niveau des services

administratifs et financiers des communes et des Recettes Perceptions).

- produire les indicateurs clés sur les délais de mise à disposition des fonds, leur utilisation,

les indicateurs financiers des communes.

- produire les données nécessaires aux rapports de suivi du Secrétaire permanent.

3.1.6. Le contrôle du conseil communal : Une forme du contrôle interne

Cette forme de contrôle est le dispositif interne mis en œuvre en sein de la collectivité

territoriale elle-même dans le sens de la maitrise de gestion. Il résulte de la vision de la

collectivité à mettre en œuvre les politiques locales dans le sens du bien-être de la population.

Ceci se traduit par l’exécution quotidienne des taches sur la base du respect des procédures

existantes. Implicitement, il faut mentionner le contrôle exercé par le conseil communal sur le

Maire. Ceci peut même conduire dans certains cas à la destitution du Maire en cas de fautes

graves.


3.1.7. Contrôle citoyen

Il existe des contrôles citoyens qui s’exercent par la population. La loi fait obligation aux

communes de créer les conditions pour permettre aux citoyens d’avoir accès aux

informations utiles afin d’exercer leurs prérogatives de contrôle. Les citoyens ont même la

possibilité d’assister aux délibérations du conseil communal. A ceci, s’ajoute les contrôles des

organisations de la société civile. Initié souvent par les partenaires au développement, ils

s’inscrivent dans la perspective de la bonne gouvernance.

Figure 3 : Proposition d’une architecture du contrôle de gestion au sein des collectivités

territoriales.

Niveau 1 : Contrôle stratégique, politique et légal

Niveau 2 : Contrôle financier et opérationnel.

Niveau 3 : Contrôle citoyen et administratifs

Source : Auteur

Etat-Conafil

controle légaal et budgétaire

Etat-Préfet

Administration communale

controle juridictionnel

comptable public

conseil communal

Contole social ou citoyen

Citoyen

cours des comptes

Inspection et audit

Contrôle

comptable

Contrôle

administratif

N I V E A U 1

N I V E A U 2

N I V E A U 3


3.2. Typologie des contrôles au sens de Chiapello (1996) Nous présentons au regard des trois axes sur six de contrôle des remarques puis des

conclusions.

Tableau 1 : Analyse des mécanismes de contrôle au sein des collectivités territoriales

AXES DE CONTROLES CHOISIS REMARQUES/OBSERVATIONS

Qui exerce le contrôle ?

Dalton

(1971)

- Contrôles organisationnels : exercés par

l’organisation

(plans et buts de l’organisation traduits en mesures

de performance

donnant lieu à un suivi et à des actions

correctives).

- Contrôles sociaux : exercés par le groupe

(contrôle par le

groupe de l’implication de chaque membre,

contrôle de la

déviance, mécanismes d’exclusion).

-Autocontrôles = motivation : exercés par soi-

même (auto fixation d’objectifs, motivation,

volonté de s’accomplir).

-le contrôle organisationnel est vu

comme le dispositif réglementaire sur

lequel s’appuient les collectivités

territoriales dans le cadre de l’exercice

de leur mission. Les contrôles sont

exercés par plusieurs acteurs à savoir

l’Etat dans un cadre beaucoup global. Le

Maire à la responsabilité d’assurer le

fonctionnement harmonieux de

l’administration. Les secrétaires

généraux des Mairies ont aussi la

prérogative d’assurer la coordination des

services communaux.

-les contrôles sociaux sont ceux exercés

par les citoyens, les organisations de la

société civile etc.

-L’auto contrôle est tout dispositif

interne de contrôle en place dans le

cadre de l’exercice de la mission de la

collectivité territoriale.

Hopwood

(1974)

- Contrôles administratifs (règles, procédures,

contrôle de gestion. Structure formelle,

recrutements, formation, sanctions-

récompenses, canaux de communication, etc.).

- Contrôles sociaux : influence réciproque des uns

sur

les autres.

- Autocontrôles (idem Dalton, 1 971).

-le contrôle administratif est vu comme

l’ensemble des règles organisant le

contrôle dans le sens de la maitrise de la

gestion. Il constitue en quelque sorte les

différents textes qui régissent les

communes et qui sont appelés à être

respecté par les communes. L’Etat, la

préfecture ont généralement à charge de

veiller au respect de ces dispositions. La

commune elle-même à priori doit

s’investir dans le cadre de l’auto

contrôle.

Les deux autres contrôles sont idem que

ceux de Dalton (1971)


Sur quoi s’exerce le contrôle ?

Ouchi et

Maguire

(1975),

Ouchi

(1977),

Merchant

(1982,1985

)

Les traits communs de ces auteurs sont :

- Contrôle des comportements.

- Contrôle des résultats.

-Le contrôle des résultats est mis en œuvre dans

le cadre de notre étude. Il se traduit par les audits

de la CoNaFil (Contrôle externes) et les rapports

budgétaires internes, le reporting financier

(Contrôle interne). Il faut noter aussi, le contrôle

de la préfecture dans le cadre du vote du budget,

du collectif budgétaire etc

-Le contrôle des comportements est inobservé

dans le cadre notre étude.

Anthony

(1965,

1993)

-contrôle stratégique : choix des buts et

des stratégies.

- Contrôle de gestion : contrôle de

l’application des stratégies

- Contrôle des tâches : contrôle de

l’exécution des actions.

-Prescription d’un Plan de Développement

Communal. Le commune ont obligation de se

doter d’un document de programmation dans une

approche participative;

-Contrôle d’exécution des taches ;

-Evaluation des résultats.

Quels sont les mécanismes et processus de contrôle ?

Hofstede

(1978,1981

)

Fonctionnement selon des modèles

cybernétiques ou l’homéostatiques :

- contrôle routinier : répétitivité de la

tâche et absence d’ambiguïté, pilotage

possible par règlements et procédures,

voire

automatisation,

- contrôle par expert : répétitivité de

l’activité pour l’expert seulement grâce à

son expérience accumulée ; contrôle

routinier

pour l’expert, contrôle par expert pour les

autres,

- contrôle par essais et erreurs :

apprentissage progressif mais

a postériori ; sert pour les activités à venir.

Fonctionnement selon des modèles non

cybernétiques :

modèle politique (Crozier et Friedberg,

1977) ou modèle de la

poubelle (Cohen, March et Olsen, 972)

par exemple

- contrôle intuitif : l’intuition s’applique

uniquement aux

actions à mettre en œuvre pour atteindre

des objectifs qui

sont clairs et mesurables,

-contrôle par jugement : le jugement

Les contrôles s’exercent dans les communes

selon plusieurs mécanismes. -Il s’agit

notamment des lois et règlements ;

-les audits et inspections sous forme de

vérification ;

-vérification des pièces comptables justifiant par

exemple la régularité des décaissements de

fonds, des bons de commandes, des livraisons

etc ;

-vérification du respect des processus de

passation des marchés publics ;

-vérification de fonctionnalité des organes de

passation des commandes et des marchés

publics ;

-Vérification du respect des planifications

internes en rapport avec les réalisations ;

-Vérification de la qualité des infrastructures

réalisées.


Les résultats présentés ci-dessus nous permettent de mettre en évidence :

-Des acteurs qui interviennent dans le processus de contrôle ;

-Des buts, objectifs et stratégies propres à l’organisation sur laquelle s’exerce le contrôle;

-Des lois, procédures, règlements et normes comme mécanismes de contrôle;

-Des outils qui sont exploités dans le cadre du contrôle.

3.3. Le contrôle de gestion : une évidence dans les collectivités territoriales

Nos observations font apparaitre certains outils qui sont utilisés couramment dans le cadre

des contrôles. Les plus utilisés sont : le budget, la comptabilité, le reporting financier. Ces

outils sont donc des outils traditionnels de contrôle de gestion qui sont renforcés par d’autres

formes de contrôle sur la base des procédures, les textes et lois. Ces outils sont bien intégrés

dans un cadre stratégique qui permet d’orienter les actions de la commune vers les citoyens.

En effet, l’administration communale fonctionne sur la base du transfert des compétences en

vue de rapprocher le service public vers les vrais bénéficiaires. Dans cette perspective, le

FADeC5 constitue un mécanisme d’allocation de ressources aux communes. Ceci est renforcé

par les appuis techniques et financiers d’autres partenaires extérieurs. Ainsi, l’utilisation des

ressources mises à la disposition des communes, comme toutes ressources publiques, est

assujettie au contrôle des structures de l’Etat compétentes en la matière. Ainsi, l’article 11 du

décret n° 2008-276 du 19 mai2008 portant création du FADeC, dispose que : « les communes

et structures intercommunales sont soumises au contrôle de l’Inspection Générale desFinances

et de l’Inspection Générale des Affaires Administratives ». C’est donc dans ce cadre que

s’exécutent les audits et les inspections. Ces modalités de contrôle peuvent être approchées au

contrôle routinier de Hofstede (19981). L’auteur explique que le contrôle routinier fonctionne

au sein des entreprises selon des modèles cybernétiques par les contrôles routiniers, le

contrôle par expert, le contrôle par essais et erreurs. Au sens du pilotage, il y a les règlements

et procédures voire automatisation. Les résultats de nos travaux confirment les typologies au

sens de Dalton (1971) et Hopwood (1974). Les deux auteurs ont explicité les contrôles

sociaux et les autocontrôles. Dalton (1971) expose que le contrôle organisationnel est exercé

par l’organisation à travers les plans et buts de l’organisation traduits en mesures de

performance donnant lieu à un suivi et à des actions correctives. Pour Hopwood (1974), les

contrôles administratifs se basent sur les règles et procédures.

A cet égard, il existe bien une stratégie et des contrôles. Ces contrôles étant dans les sens des

mécanismes d’allocation des ressources d’une part et la maîtrise de la gouvernance d’autre

part ; il devient indiscutable qu’il existe bien un système de contrôle de gestion. Ceci devient

plus évident compte tenu des outils utilisés au niveau des communes (les budgets, les plans

de travail, les rapports financiers, la comptabilité, les procédures etc.). Mieux, «Le système de

contrôle de gestion ne peut jouer son rôle de motivation que s’il est accompagné d’un

5 Fonds d’Appui au Développement des Communes

s’applique aux actions

comme à l’évaluation des outputs qui est

ambiguë. Les objectifs

sont clairs néanmoins,

- contrôle politique : tout est ambigu, les

objectifs, la mesure

des outputs, le choix des actions possibles,

etc.

Source : Auteur


système de sanction/récompense. Faute de quoi, l’incitation sera bien entendu inopérante.

Ce système sanction/récompense peut être de nature financière, mais il peut également

reposer sur des éléments de reconnaissance et de valorisation professionnelles ou sociales »

Löning H. (2013). Ainsi, les audits annuels de la CoNaFil débouchent sur une note de

performances6 attribuée aux communes. Les communes qui affichent une situation de

performance gagnent en dotation de performance supplémentaire. Les communes qui

affichent une situation de contre-performance perdent en dotation de performance. Il est peut

être nécessaire de nous interroger sur l’efficacité du système. Néanmoins, les contrôles

opérés, y compris les outils sont le fruit des actes de l’Etat central, la préfecture, la CoNaFil

etc.

Conclusion

Cette étude s’est donné comme objectif de situer le contrôle dans les collectivités

territoriales au regard des contrôles effectués. En effet, le contrôle de gestion, en tant

qu’instrument de gouvernance d’entreprise devrait être très explicité et utilisé dans le cas

actuel dans une optique d’efficacité des politiques publiques. Cette recherche a donc de sens

dans la mesure où les collectivités territoriales ont à charge de mettre en œuvre ces politiques

publiques au niveau local. Leurs actions ont donc des effets directs sur la population à la base.

Nous nous sommes appuyés sur les travaux de Chiapello (1996) en choisissant trois

axes de six typologies de mode de contrôle. Ceci nous a été utile dans le cadre de notre étude.

Nous montrons ainsi que plusieurs contrôles sont opérés notamment les contrôles

administratifs, les contrôles budgétaires, les contrôles comptables, les audits et inspections, les

contrôles internes etc. Ces différents contrôles sont dans l’ensemble prescrits par des

dispositions réglementaires émanant de l’Etat central. Notre étude montre de même qu’il

existe bien dans l’ensemble des communes un cadre stratégique bien défini par les autorités

communales. Ce cadre stratégique organisé par les textes légaux et réglementaires obligeant

les communes à se doter d’un Plan de Développement Communal (P.D.C) (Article 84 de la loi

n° 029 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes en République du Bénin). Ces

plans de développement communaux sont déclinés en plan de travail annuel et servent de

socle pour l’élaboration de budgets. Les budgets sont élaborés sur les bases des grandes

orientations du gouvernement central. Les contrôles effectués à ce niveau particulièrement

sont des contrôles budgétaires fondés sur les règles générales des finances publiques. Le

contrôle financier a un caractère interne et un autre externe. La loi oblige les communes à

avoir un responsable financier chargé des opérations financières de la commune qui assiste le

Maire et la Commune en générale dans le cadre des mécanismes d’allocation des ressources

financières. Les opérations de décaissement sont soumises à un contrôle de régularité

effectué par le comptable public (receveur-percepteur).

Cette étude confirme en partie les analyses de Togodo Azon A. et al. (2010) qui

stipulent que les éléments du cadre institutionnel des collectivités locales tels que : les

pressions légales et réglementaires, les pressions politiques et les pressions financières

peuvent influencer l’organisation formelle ou le desing du système de contrôle de gestion de

collectivités locales.

Elles sont donc en face de deux exigences : comment se conformer aux dispositions du cadre

institutionnel et répondre aux exigences de la population qui dispose aussi des prérogatives de

6 Les critères de performances et les mécanismes de dotation sont contenus dans le manuel de procédure du Fonds d’Appui au Développement des Communes (Juillet, 2015).


contrôle (contrôle-citoyen). A travers notre analyse, nous constatons que les comportements

des acteurs communaux sont plus proches les uns des autres. L’apport théorique de notre

recherche est qu’elle décrit non seulement le système de contrôle mais débouche sur une

modélisation conventionnelle du contrôle de gestion dans un contexte particulier. Le rôle du

chercheur est de contribuer à la construction de ces règles conventionnelles sous forme de

modèles formalisés, destinés à instrumenter l’apprentissage de la coordination (phase de pré-

jeu) et non à dessiner des solutions optimales (F. Eymard-Duverna, 1999).

Cette étude malgré le modèle explicatif auquel il aboutit et son intérêt dans le cadre de

l’amélioration de la gouvernance publique n’est pas sans limites. Du point de vue

méthodologique, elle aurait pu concilier les modèles qualitatif et quantitatif pour accroître la

validité des observations réalisées. En ce sens, l’approche qualimétrique aurait été utile. Il

sera nécessaire à travers une autre étude d’observer sur la base d’une étude en coupe

instantané ou longitudinale d’examiner le comportement individuel des collectivités

territoriales en terme de contrôle de gestion versus performance. L’étude de l’efficacité du

système de contrôle de gestion sera aussi d’une grande importance tant au point de vu

managérial que scientifique. D’autres approches théoriques pouvaient être aussi mobilisées

pour appréhender le système de contrôle de gestion. La théorie de contingence, la théorie de

stakeholders, la théorie d’agence sont aussi souvent utilisées pour étudier le contrôle de

gestion au sein des organisations.


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Documents

Architecture of the control system in local authorities ...€¦ · finance. MOTS-CLES.-CONTROLE DE GESTION-COLLECTIVITES TERRITORIALES-APPROCHES CONVENTIONNELLES. KEYWORDS.-MANAGEMENT