Le domaine public des collectivites territoriales

Les collectivités territoriales sont propriétaires d'un important patrimoine immobilier, mobilier ou incorporel. Il est essentiel qu'elles puissent le valoriser, en le protégeant ou en recherchant la production de revenus. Le Code général de la propriété des personnes publiques d'avril 2006 est venu renouveler ces enjeux, notamment à propos du domaine public.

Le code a renouvelé la définition du domaine public mais, après quelques années d'application, il apparaît essentiellement que les biens antérieurs au 1er juillet 2006 restent soumis au régime domanial dont ils relèvent, ce qui n'est pas sans soulever certaines difficultés très concrètes pour les collectivités.

Le code a aussi rénové les outils de valorisation du domaine public en élargissant les possibilités d'octroi de droits réels par les collectivités territoriales au-delà du bail emphytéotique déjà existant et en consacrant textuellement un principe de paiement d'une redevance pour toute occupation ou utilisation privative du domaine public. À ce propos, des évolutions jurisprudentielles importantes sont venues rappeler aux collectivités les conditions de conclusion d'une convention d'occupation domaniale.

Cette nouvelle édition est l'occasion de faire l'état des lieux de ces premières années d'application du code.

Le domaine public des collectivités territoriales

Le d

om

ain

e p

ub

lic d

es

co

llec

tivité

s te

rrito

riale

s


Christophe Mondou

978-2-8186-0695-7

Maître de conférences à l'université de Lille 2, membre du CRDP, responsable du master 2 Management des collectivités territoriales, Christophe Mondou enseigne le droit des collectivités et le droit des propriétés publiques auprès d'étudiants en master à l'IEP de Lille et à la faculté des sciences juridiques, politiques et sociales. Il publie régulièrement dans différentes revues sur le droit local. Il participe à la préparation des concours de la fonction publique territoriale.

[Dessin Une : Patrick Lestienne]www.territorial.frISBN :

d’EXPERTS d’EXPERTSd’EXPERTS


Christophe MondouMaître de conférences, habilité à diriger des recherches,

université de Lille

Groupe TerritorialCS 40215 - 38516 Voiron Cedex Tél. : 04 76 65 87 17 - Fax : 04 76 05 01 63Retrouvez tous nos ouvrages sur http://librairie.territorial.fr

d’EXPERTS656

Octobre 2014Référence DE

Ce pictogramme mérite une explication. Son objet est d’alerter le lecteur sur la menace que représente pour l’au-teur de l’écrit, particuliè-rement dans le domaine de l’édition technique, le développement massif du photocopillage.

Nous rappelons donc que toute reproduction, partielle ou totale, de la présente publication est interdite sans autorisa-tion du Centre français d’exploitation du droit de copie (CFC, 20 rue des Grands-Augustins, 75006 Paris).

Avertissement de l’éditeur :La lecture de cet ouvrage ne peut en aucun cas dispenser le lecteur

de recourir à un professionnel du droit.

Vous souhaitez être informé de la prochaine actualisation

de cet ouvrage ?

C’est simple !Il vous suffit d’envoyer un mail

nous le demandant à :

[email protected]

Au moment de la sortie de la nouvelle édition de l’ouvrage, nous vous ferons une offre commerciale préférentielle.

ISBN version numérique :ISBN : © Groupe Territorial, Voiron

978-2-8186-0768-8978-2-8186-0769-5

Imprimé par Les Deux-Ponts, à Bresson (38) - Novembre 2014Dépôt légal à parution

Sommaire

Le d

omai

ne p

ublic

des

col

lect

ivité

s te

rrito

riale

s

3

Sommaire

Avertissement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .7

Liste des abréviations utilisées . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .8

Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .9

Partie 1

L’appartenance du bien au domaine public des collectivités territoriales

Chapitre I La nécessaire propriété d’une collectivité territoriale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .15

A - La nature du droit de propriété sur les biens acquis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .15

1. L’entrée dans le patrimoine des collectivités . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .15

2. Le droit de propriété des collectivités sur leurs biens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .18

B - Le contentieux en cas de doute sur le propriétaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .19

1. L’existence de difficultés sérieuses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .19

2. L’absence de difficultés sérieuses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .21

Chapitre II Les conditions matérielles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .22

A - L’appartenance au domaine public sur la base de dispositions législatives spéciales . . . . . . . p .23

1. L’exclusion des biens intégrés dans le domaine privé . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .23

2. Les domaines publics spéciaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .26

B - L’appartenance au domaine public immobilier en raison de règles générales . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .31

1. Les règles d’appartenance avant le Code . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .32

2. Les règles d’appartenance depuis le Code . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .36

C - L’entrée dans le domaine public . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .39

1. L’entrée dans le domaine public naturel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .39

2. L’entrée dans le domaine public artificiel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .40

Chapitre III La délimitation du domaine public . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .46

A - Les caractères généraux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .46

B - Les modalités de la délimitation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .47

1. La délimitation du domaine public naturel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .47

2. La délimitation du domaine public artificiel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .49

Chapitre IV Le contentieux de l’appartenance d’un bien au domaine public . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .52

A - Le contentieux de la légalité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .52

1. Le contentieux de l’urgence . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .52

2. Le contentieux de l’annulation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .53

4

Le d

omai

ne p

ublic

des

col

lect

ivité

s te

rrito

riale

s

Sommaire

B - Le contentieux de la responsabilité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .55

1. La compétence de la juridiction administrative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .55

2. La compétence de la juridiction civile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .55

Partie 2

La valorisation des biens du domaine public

Chapitre I Le cadre de la valorisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .61

A - Les principes de protection . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .61

1. L’insaisissabilité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .61

2. L’imprescriptibilité des biens relevant du domaine public . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .62

3. Les servitudes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .63

B - L’obligation d’entretien du domaine public . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .69

1. Une obligation d’action . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .69

2. Une source de responsabilité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .69

C - La protection par l’exercice des pouvoirs de police . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .72

1. Les deux types de police . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .72

2. Les contraventions de la police domaniale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .75

D - Les limites à la libre gestion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .83

1. Les contraintes liées à la protection . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .83

2. La maîtrise relative de l’affectation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .83

E - L’assujettissement fiscal des biens du domaine public . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .89

1. La taxe annuelle sur les logements vacants . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .89

2. Les taxes foncières . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .90

Chapitre II Une valorisation par l’accès pour tous . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .93

A - La liberté d’utilisation des dépendances domaniales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .93

1. La liberté de circuler . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .93

2. La liberté de commercer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .97

B - L’égalité dans l’utilisation du domaine public . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .98

C - La gratuité d’utilisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .98

Chapitre III Une valorisation par l’usage privatif du domaine public . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .101

A - Un usage privatif conditionné par l’obtention d’une autorisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .101

1. Le champ de l’autorisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .101

2. Les caractères de l’autorisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .104

3. L’autorisation unilatérale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .106

4. L’autorisation conventionnelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .112

5. Le cas particulier de l’octroi de droits réels sur le domaine public . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .126

B - La valorisation financière : la redevance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .130

1. Le régime de droit commun . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .130

2. Les régimes spéciaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .134

C - Une utilisation irrégulière : l’occupation sans titre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .138

1. L’expulsion de l’occupant irrégulier . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .138

2. Les enjeux financiers de l’occupation irrégulière . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .149

Sommaire

Le d

omai

ne p

ublic

des

col

lect

ivité

s te

rrito

riale

s

5

Partie 3

La sortie des biens du domaine public

Chapitre I Le transfert dans le domaine privé . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .157

A - La nécessaire désaffectation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .157

1. La notion de désaffectation de fait . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .157

2. Le moment de la désaffectation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .158

3. La compétence pour désaffecter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .158

B - Le déclassement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .159

1. L’indispensable déclassement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .159

2. La décision de déclasser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .160

3. La compétence pour déclasser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .161

4. La procédure du déclassement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .162

5. Le contentieux du déclassement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .162

C - Les suites des opérations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .163

1. L’entrée dans le domaine privé . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .163

2. La nullité de la sortie irrégulière . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .163

Chapitre II La cession des biens du domaine public . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .165

A - L’échange après déclassement sans désaffectation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .166

B - La sortie sans déclassement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .167

1. La cession des biens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .167

2. L’échange de biens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .168

Annexes

Annexe I Modèles d’actes pour l’acquisition des biens sans maître . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .171

Annexe II Modèle d’acte en la forme administrative (achat d’un immeuble) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .174

Annexe III Modèle de délibération de classement dans le domaine public . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .175

Annexe IV Modèle d’arrêté d’alignement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .176

Annexe V Modèle d’arrêté de permis de stationnement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .177

Annexe VI Modèle de convention d’occupation temporaire (COT) non constitutive de droits réels . . p .178

Annexe VII Modèle de délibération portant désaffectation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .180

6

Le d

omai

ne p

ublic

des

col

lect

ivité

s te

rrito

riale

s

Sommaire

Annexe VIII Modèle de délibération portant déclassement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .181

Index . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .183

Bibliographie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p .187

Avertissement

Le d

omai

ne p

ublic

des

col

lect

ivité

s te

rrito

riale

s

7

Avertissement Cet ouvrage est le résultat tant de recherches menées en droit et gestion du domaine public – et faisant l’objet de publications dans diverses revues comme Lamy Collectivités territoriales ou Droit de la voirie et du domaine public – que d’enseignements réalisés en la matière devant des publics variés (étudiants des facultés de droit et de l’Institut d’études politiques de Lille, fonctionnaires territoriaux préparant les concours d’attaché et d’adminis-trateur territoriaux ou encore élus locaux à l’occasion de journées de formation) et encore de consultations avec des gestionnaires du domaine public. Cette confrontation des différents points de vue permet de présenter les enjeux théoriques de la domanialité publique mais aussi la réalité concrète de la gestion d’un tel domaine. Pour conserver toute sa clarté au texte, les références citées ne feront pas l’objet de notes de bas de page mais seront intégrées dans le développement au moyen de parenthèses entre lesquelles figureront soit la juridiction, la date et le nom de la décision ainsi que le lieu de sa publication (lorsque la décision ne mentionne que la requête, cela signifie qu’elle n’est pas publiée mais susceptible d’être retrouvée dans la jurisprudence administrative citée sur le site Internet http://www.legifrance.gouv.fr), soit encore le nom de l’auteur d’un ouvrage ou d’un article, l’année d’édition et la page (puisque l’ensemble des ouvrages et articles cités est reproduit dans la bibliographie située en fin d’ouvrage).

8

Le d

omai

ne p

ublic

des

col

lect

ivité

s te

rrito

riale

s

Liste des abréviations utilisées

Liste des abréviations utilisées

AJDA Actualité juridique du droit administratif

AOT Autorisation d’occupation temporaire

BEA Bail emphytéotique administratif

BJCL Bulletin juridique des collectivités territoriales

CAA Cour administrative d’appel

Cass. Cour de cassation

CC Conseil constitutionnel

CDE Code du domaine de l’État

CDPFNI Code du domaine fluvial et de la navigation intérieure

CE Conseil d’État

CEDH Cour européenne des droits de l’homme

Conv. EDH Convention européenne des droits de l’homme

CG3P Code général de la propriété des personnes publiques

CGCT Code général des collectivités territoriales

CGI Code général des impôts

CJA Code de la justice administrative

CVR Code de la voirie routière

D Dalloz

EDCE Études et documents du Conseil d’État

EPCI Établissement public de coopération intercommunale

EPT Établissement public territorial

GIP Groupement d’intérêt public

JCP A Juris-classeur périodique, Administration

JO Journal Officiel de la République Française

LPA Les Petites Affiches

NCPC Nouveau code de procédure civile

RDP Revue du droit public

Rec. Recueil des décisions rendues par une juridiction (Recueil Lebon pour le Conseil d’État)

req. Requête

ss. Suivants

TA Tribunal administratif

TC Tribunal des conflits

Introduction

Le d

omai

ne p

ublic

des

col

lect

ivité

s te

rrito

riale

s

9

Introduction

> L’objet de l’ouvrage Les collectivités territoriales et leurs établissements publics possèdent un important patrimoine immobilier et mobilier. Les lois de décentralisation (comme en 1983, en 2004 ou encore actuellement) ont entraîné de nombreux transferts de biens immobiliers vers les collectivités, à l’exemple des 18 000 kilomètres de routes transférées aux départements. Les collectivités ont toujours porté une certaine attention à la gestion de leur patrimoine, mais les contraintes éco-nomiques actuelles renforcent la nécessité d’une meilleure valorisation de leurs propriétés. Les modalités de gestion de ce patrimoine local sont dépendantes du domaine dans lequel se situe le bien. En effet, si nous avons aujourd’hui la certitude que les collectivités territoriales, comme les autres personnes publiques, disposent bien d’un droit de propriété sur leurs biens, ce dernier n’est compréhensible qu’en tenant compte du fait que ces biens sont classés soit dans le domaine public, soit dans le domaine privé de la collectivité. Or de ce classement dépendent le régime juridique applicable et les possibilités dont disposent alors les collectivités. La distinction entre les deux domaines (public et privé) est ancienne. Si elle a été formalisée réellement au XIXe siècle, nous pouvons en trouver les premières traces à partir du XVIe siècle (avec la protection spécifique des biens de la Couronne). La logique initiale est alors de prévoir des règles de protection spécifique au domaine public, comme avec l’inaliénabilité et l’imprescriptibilité des biens qui en relèvent. Mais il était devenu parfois difficile de concilier cette logique protectrice avec celle de la valorisation purement économique de ce domaine public. Des évolu-tions ont alors eu lieu par touches législatives ponctuelles, répondant souvent à des positions juridictionnelles particulières. Devant une situation devenant complexe et source d’insécurité juridique, les pouvoirs publics sont intervenus avec l’idée de codifier la matière. L’enjeu n’a pas été de codifier les règles du seul domaine public mais celles relatives plus largement à la propriété des personnes publiques. C’est ainsi qu’est né le Code général de la propriété des personnes publiques, entré en vigueur au 1er juillet 2006 [dénommé ci-après CG3P, ordonnance n° 2006-460 du 21 avril 2006, JO 22 avril 2006, p. 6024 complété par le décret n° 2012-1611 du 22 novembre 2011, JO 24 novembre 2012, p. 19708 pour la partie réglementaire, et par le décret n° 2014-930 du 19 août 2014 (JO 22 août 2014, p. 13936) ajoutant la partie réglementaire relative aux règles domaniales qui s’appliquent de manière spécifique en Guadeloupe, en Martinique, à la Réunion et à Saint-Pierre-et-Miquelon]. Plusieurs remarques s’imposent à propos de ce Code. Nous aurions pu penser que le CG3P regrouperait toutes les dispositions relatives au domaine public des personnes publiques, mais il n’en est rien. Le terme « général » ne doit pas faire illusion. Le CG3P n’est qu’un code transversal auquel se rattachent des codes plus techniques à l’exemple du Code de la voirie, du CGCT ou du futur Code des transports. En fait, ce ne sont pas moins d’une quinzaine de codes qui sont en jeu. Ainsi dans certains cas, le CG3P est le Code « pilote » alors que dans d’autres situations il n’est que le Code « suiveur », renvoyant à un autre code pour la connaissance du dispositif applicable. La lisibilité du nouveau dispositif juridique n’est pas non plus évidente dès lors que la codification n’a pas été faite à droit constant. Alors qu’il est recommandé de procéder ainsi, le CG3P comporte de nombreuses modifications des règles jusqu’alors applicables avec des innovations fondamentales. Le CG3P comporte de nombreux apports dans le domaine de la propriété des personnes publiques. Le Code main-tient finalement la distinction entre les deux domaines, alors que cela avait été discuté préalablement avec l’idée que la disparition de cette distinction pourrait simplifier la gestion des biens. Le Code clarifie certaines définitions essentielles en consacrant textuellement celle du domaine public immobilier, en faisant apparaître celle du domaine public mobilier. Il légalise la théorie des mutations domaniales. Il actualise les règles de gestion du domaine public en permettant des transferts de propriété du domaine public soit par vente amiable, soit par échange mais toujours entre personnes publiques et en admettant l’existence de servitudes conventionnelles sur le domaine public. Le Code renouvelle la question de la valorisation économique du domaine public en développant les possibilités pour les collectivités d’occupations privatives constitutives de droits réels et en modernisant le régime de la redevance pour occupation domaniale.

10

Le d

omai

ne p

ublic

des

col

lect

ivité

s te

rrito

riale

s

Introduction

Le CG3P ne donne pas toujours toutes les précisions utiles à la bonne compréhension des règles mentionnées. Il faut donc attendre les positions de la juridiction administrative pour bien mesurer l’ampleur de certaines réformes, comme notamment à propos de la nouvelle définition légale du domaine public. Après plusieurs années d’applica-tion de ce Code, nous commençons à disposer d’un volume de décisions de justice éclairant plusieurs enjeux des dispositions codifiées ainsi que l’application temporelle du Code. L’entrée en vigueur du Code a été l’occasion d’abroger de nombreux textes relatifs aux propriétés publiques, que ce soit des édits, des ordonnances, des lettres patentes de l’Ancien Régime, des lois révolutionnaires ou encore des textes plus récents. Ce qui est intéressant, parce que rare, reste le fait que l’article 7 IV de l’ordonnance du 21 avril 2006 précitée ait été obligé de rappeler que les textes visés « sont et demeurent abrogés », ce qui montre qu’un texte abrogé peut parfois revenir dans le droit positif à l’occasion d’un visa ou d’une modification par une loi nouvelle. L’objectif est bien cette fois de dire que ces textes ne sauraient retrouver une nouvelle validité. La quatrième édition de cet ouvrage (après 2004, 2007 et 2010), qui fête les dix ans de l’édition initiale, est aussi l’occasion de constater que l’œuvre de lisibilité et de sécurité juridique n’a pas toujours été atteinte lorsque l’on constate par exemple que les dispositions relatives au principe du paiement d’une redevance pour occupation pri-vative du domaine public ont été modifiées à quatre reprises en quatre ans. La codification devrait avoir pour effet d’éviter cela, mais en même temps n’oublions pas que comme le Code est issu d’une ordonnance, les parlemen-taires ont parfois le souhait d’apporter leur vision (ce qui a été spécifiquement le cas sur le sujet de la redevance). Enfin, la partie réglementaire du Code a été adoptée, depuis 2011.

> Le plan de l’ouvrage L’objectif de l’ouvrage est de présenter l’ensemble des règles concernant le domaine public des collectivités ter-ritoriales, tel qu’il ressort du CG3P mais aussi des textes et des décisions de justice qui accompagnent ce Code. Pour cela, nous allons voir comment un bien entre dans le domaine public d’une collectivité et allons donc en déter-miner la composition (1re partie). Une fois dans ce domaine, quelles en sont les conséquences sur les modalités de gestion (2e partie) ? Est-il finalement possible pour les collectivités de faire sortir ces biens de ce domaine (3e partie) ?

> À qui s’adresse cet ouvrage ? Au vu de son contenu précédemment évoqué, cet ouvrage s’adresse à l’ensemble des élus locaux et des agents des collectivités territoriales. En effet, toutes les activités des collectivités territoriales sont confrontées à des enjeux concernant un élément du domaine public. De plus, la gestion d’un tel domaine fait appel à des compétences très diversifiées, tant pour en assurer la gestion – avec par exemple le savoir-faire indispensable pour bien négocier la conclusion et le suivi d’une convention d’occupation domaniale comportant des droits réels pour son bénéficiaire ou un crédit-bail – que pour en assurer la protection. L’objectif de cet ouvrage est aussi de mettre à disposition un document regroupant l’ensemble des règles relatives au domaine public des collectivités, en sachant que même si la situation est plus simple maintenant avec l’existence du CG3P, il n’en demeure pas moins que la connaissance de ces règles fait appel à plusieurs codes ou législations spé-cifiques ainsi qu’aux décisions rendues tant par les juridictions administratives, judiciaires que parfois européennes.

Partie 1 - L’appartenance du bien au domaine public des collectivités territoriales 11

Le d

omai

ne p

ublic

des

col

lect

ivité

s te

rrito

riale

s

Partie 1 L’appartenance

du bien au domaine public

des collectivités territoriales


Le d

omai

ne p

ublic

des

col

lect

ivité

s te

rrito

riale

s

Pendant longtemps, les conditions d’appartenance d’un bien au domaine public d’une collectivité territoriale, comme de toute autre personne morale de droit public, ont été fixées par la juridiction administrative. Cependant, nous savions déjà que le législateur pouvait décider unilatéralement d’inclure un bien d’une personne publique dans son domaine public ou dans son domaine privé. Il en est ainsi par exemple en matière de domaine public routier (article L.111-1 du CVR). À l’inverse, le législateur peut très bien décider d’inclure certains biens des collectivités territoriales dans leur domaine privé, alors que les critères jurisprudentiels d’une domanialité publique sont remplis. C’est le cas notamment des chemins ruraux, appartenant aux communes et affectés à l’usage du public mais qui n’ont pas été classés dans les voies communales et qui font donc partie de leur domaine privé (article L.161-1 du Code rural). En vertu du principe de libre administration des collectivités territoriales, fondé sur les articles 34 et 72 de la Consti-tution de 1958 ou sur l’article 3 de la charte européenne de l’autonomie locale, seul le législateur peut procéder à une telle inclusion qui a pour effet de limiter la liberté d’action des collectivités. Aucune autre autorité publique nationale ou locale ne peut de sa seule initiative inclure un bien d’une collectivité publique dans son patrimoine et plus précisément dans son domaine public. À propos de cette appartenance d’un bien au domaine public des collectivités territoriales, de leurs groupements et établissements publics, la situation semble être nettement plus simple, puisque la définition du domaine public est donnée par l’article L.2111-1 du CG3P. Il reste que cette définition légale, qui reprend grandement mais pas complètement à l’identique celle plus ancienne donnée par la juridiction administrative, ne peut être comprise qu’avec les interprétations de cette juridiction, sans oublier que l’absence d’effet rétroactif ou de déclassement des biens antérieurement dans le domaine public d’une personne publique nécessite de prendre en compte leur date d’affectation. Le bien (immeuble ou meuble) doit tout d’abord être la propriété d’une collectivité territoriale (I). Mais il n’est pour l’instant qu’une propriété publique ; le bien entre dans le domaine public lorsqu’il remplit les conditions matérielles/fonctionnelles prévues à la date de ce qui réalise son entrée (II). Malgré les efforts de rationalisation réalisés par le CG3P, la question de la nature juridique des biens d’une collectivité reste parfois délicate et entraîne un contentieux non négligeable (III).


Le d

omai

ne p

ublic

des

col

lect

ivité

s te

rrito

riale

s

Chapitre I La nécessaire propriété d’une collectivité territoriale

La première question qu’il faut se poser avant de déterminer le domaine d’appartenance d’un bien d’une collectivité, c’est évidemment de s’assurer qu’elle en est bien la propriétaire. Seules les personnes publiques peuvent disposer d’un domaine public, comme l’ont toujours rappelé les juridictions administratives. Cela est impossible pour les per-sonnes privées (CE 15 février 1989, commune de Mouvaux, req. n° 71992 ou CE, avis 10 juin 2004, AFP, n° 370252, EDCE, 2005, n° 56, p. 184). Dès lors, lorsque les collectivités territoriales ont recours à certaines formes de personnes morales de droit privé, à l’exemple des sociétés d’économie mixte locales, des sociétés publiques locales d’amé-nagement, des sociétés publiques locales ou encore des associations, elles savent que les biens de ces structures ne sauraient être soumis au régime de la domanialité publique. Il existe cependant une exception issue du CG3P avec le cas des archives publiques appartenant à des entreprises publiques (ayant un statut de société privée) qui appartiennent au domaine public mobilier malgré l’absence d’appropriation publique (article L.2112-1 du CG3P).

A - La nature du droit de propriété sur les biens acquis Les collectivités territoriales sont titulaires d’un réel droit de propriété sur les biens entrés dans leur patrimoine, même s’il présente certaines spécificités.

1. L’entrée dans le patrimoine des collectivités Il existe plusieurs modes d’acquisition de biens pour les collectivités territoriales, nécessitant le respect de procé-dures spécifiques.

a) Les modes d’acquisition Il existe deux modes d’acquisition des biens par les collectivités territoriales : soit gratuitement, soit de manière onéreuse. L’acquisition à titre gratuit recouvre :- les dons et legs consentis aux collectivités territoriales (articles L.2242-1 à 5 et R.2242-1 à 2 pour les communes,

L.3213-6 et 7 et R.3213-9 et 10 pour les départements et L.4221-6 et R.4221-8 et 9 pour les régions, du CGCT) ;- l’acquisition des biens sans maître au profit des communes (articles L.1123-1 et ss. du CG3P, voir Maires de

France, Bien connaître la procédure des biens vacants et sans maître, janvier 2014, n° 309, p. 62.). Cela recouvre les biens qui font partie d’une succession ouverte depuis plus de trente ans et pour laquelle aucun successible ne s’est présenté. Les règles de propriété sont alors fixées par l’article 713 du Code civil. Il n’est donc pas prévu ici de formalité préalable. Cette procédure d’acquisition de biens par les communes n’est pas contraire au droit de propriété garanti par la Constitution (CE, 21 mars 2011, M. et Mme A, req. n° 345979).

Il existe une autre voie d’intégration des biens sans maître, la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt (JO 14 octobre 2014, p. 16601) ayant distingué selon la nature de l’immeuble (en fonction de son caractère bâti ou non). Ainsi, sont d’abord concernés les immeubles n’ayant pas de propriétaire connu et pour lesquels, depuis plus de trois ans, la taxe foncière sur les propriétés bâties n’a pas été acquittée ou a été acquittée par un tiers, sachant que cela ne fait pas obstacle à l’application des règles de droit civil relatives à la prescription. Le paiement de l’impôt par un tiers n’empêche plus le déclenchement de la procédure de vacance. L’acquisition est alors opérée dans les condi-tions suivantes (voir annexe I pour les modèles d’actes) : un arrêté du maire/président de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, pris après l’avis de la commission communale des impôts directs, constate que l’immeuble satisfait aux conditions susvisées. Le maire (ou le président) procède à la publication et à l’affichage de cet arrêté et, s’il y a lieu, à la notification aux derniers domicile et résidence du dernier propriétaire connu. Une notification est également adressée, si l’immeuble est habité ou exploité, à l’habitant ou à l’exploitant ainsi qu’au tiers qui aurait acquitté les taxes foncières. Cet arrêté est, dans tous les cas, notifié au préfet. Dans le cas

Partie 1 - L’appartenance du bien au domaine public des collectivités territoriales16

Le d

omai

ne p

ublic

des

col

lect

ivité

s te

rrito

riale

s

où aucun propriétaire ne s’est fait connaître dans un délai de six mois à dater de l’accomplissement de la dernière des mesures de publicité précitées, l’immeuble est présumé sans maître. La commune/l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dans laquelle/lequel est situé ce bien peut, par délibération du conseil municipal/communautaire, l’incorporer dans le domaine communal. Cette incorporation est constatée par arrêté du maire/président. À défaut de délibération prise dans un délai de six mois à compter de la vacance présumée du bien, sa propriété est attribuée à l’État. Le transfert du bien dans le domaine de l’État est constaté par un arrêté préfectoral. Par ailleurs, principale nouveauté de la loi du 13 octobre 2014 précitée, sont aussi visées, mais séparément du régime précédent, les propriétés non bâties qui entrent dans la catégorie des biens sans maître dès lors qu’elles n’ont pas de propriétaire connu, qui ne sont pas assujetties à la taxe sur les propriétés bâties et pour lesquelles, depuis plus de trois ans, la taxe foncière sur les propriétés non bâties n’a pas été acquittée ou a été acquittée par un tiers, sachant là encore que ce régime ne fait pas obstacle à l’application des règles de droit civil relatives à la prescription. Le paiement de l’impôt par un tiers n’empêche plus le déclenchement de la procédure de vacance. Ce dispositif d’acquisition est applicable lorsque les taxes foncières font l’objet d’une exonération ou ne sont pas mises en recouvrement en application de l’article 1657 du CGI (soit lorsque leur montant est inférieur à 12 euros).L’acquisition est alors opérée dans les conditions différentes du système précédent : au 1er mars de chaque année, les centres des impôts fonciers signalent au préfet de département les immeubles non bâtis satisfaisant auxdites conditions. Au plus tard le 1er juin de chaque année, le préfet arrête alors la liste des immeubles par commune et la transmet au maire de chaque commune concernée. Le préfet et le maire procèdent à la publication et à l’affichage de cet arrêté ainsi que, s’il y a lieu, à la notification aux derniers domicile et résidence du dernier propriétaire connu. Une notification est également adressée, si l’immeuble est habité ou exploité, à l’habitant ou à l’exploitant ainsi qu’au tiers qui a acquitté les taxes foncières.Dans le cas où aucun propriétaire ne s’est fait connaître dans un délai de six mois à compter de l’accomplissement de la dernière des mesures de publicité précitée, l’immeuble est présumé sans maître. Le préfet notifie cette pré-somption au maire de la commune dans laquelle est situé le bien, qui peut, par délibération du conseil municipal, l’incorporer dans le domaine communal. Cette incorporation est constatée par arrêté du maire. À défaut de délibé-ration prise dans un délai de six mois à compter de la notification de la vacance présumée du bien, sa propriété est attribuée à l’État. Le transfert du bien dans le domaine de l’État est constaté par arrêté du représentant de l’État dans le département.Les bois et forêts acquis dans ces conditions sont spécifiquement soumis au régime forestier prévu à l’article L.211 du Code forestier à l’expiration d’un délai de cinq ans à compter de l’incorporation au domaine communal. Dans ce délai, il peut être procédé à toute opération foncière. Un bien sans maître attribué à une commune ou un EPCI à fiscalité propre peut être restitué selon les conditions de l’article L.2222-20 du CGPPP. Le propriétaire ou ses ayants droit sont en droit d’en exiger la restitution, sauf si le bien a été aliéné ou utilisé d’une manière empêchant cette restitution. Dans ce cas, ils ne peuvent obtenir qu’une contrepartie de la valeur du bien. À défaut d’accord amiable, cette indemnité est fixée par le juge de l’expropriation. À propos des procédures d’acquisition à titre gratuit, il convient de rappeler que les collectivités peuvent aussi être bénéficiaires du régime de la prescription acquisitive trentenaire, lorsque les conditions sont réunies (CA Limoges, ch. civ., 15 mars 2011, Commune de Saint-Pierre-Bellevue, n° 10/00218 ou Cass., 3e civ, 3 juillet 2012, Commune de Saint-Paul-sur-Ubaye, pourvoi n° 11-20000). L’acquisition à titre onéreux peut être réalisée soit à l’amiable, soit par contrainte (voir les travaux d’Yves Luchaire, in Juris-classeur Collectivités territoriales, fascicule 870, p. 6 et ss.). Le plus souvent, l’acquisition est réalisée à l’amiable. Il en est ainsi pour les achats classiques des collectivités, auxquels s’appliquent les règles issues du droit civil. Il peut s’agir encore d’un échange de biens, dont le régime est cette fois prévu par le CGCT (article L.1111-4 du CG3P). Sans oublier que les collectivités peuvent aussi participer à des enchères pour acheter un bien. Sur le plan du montage financier de l’acquisition, les collectivités peuvent recourir à la technique du crédit-bail (voir par exemple article L.1311-4-1 du CGCT), elles deviennent alors propriétaires à l’expiration dudit bail. Elles peuvent encore recourir à la technique de la vente en l’état futur d’achèvement (VEFA) qui correspond à un contrat par lequel le vendeur transfère immédiatement à l’acquéreur ses droits ainsi que la propriété des construc-tions existantes. L’usage de cette technique nécessite de respecter certaines conditions : que l’immeuble existe, que


Le d

omai

ne p

ublic

des

col

lect

ivité

s te

rrito

riale

s

la VEFA ne porte que sur une partie et qu’elle n’ait pas été conçue dans le but de satisfaire un besoin exprimé par la collectivité (voir à ce propos CE 8 février 1991, région Midi-Pyrénées c/ syndicat de l’architecture de Haute-Garonne, Rec. p. 41, RFDA 1992, p. 48 concl. M. Pochard, ;CAA Bordeaux, 19 mars 2002, CU Bordeaux, req. n° 97BX01384 et TA Bordeaux, 9 mars 2006, Groleau, DA, juin 2006, p. 25). Ces acquisitions amiables peuvent être faites tant auprès des personnes privées que des personnes publiques. L’acquisition peut se faire par l’usage de procédés autoritaires. En effet, les collectivités territoriales et les établisse-ments publics disposent de certaines prérogatives de puissance publique. Il s’agit de l’expropriation, de la préemp-tion (voir à ce propos Le guide pratique de l’expropriation et de la préemption, Territorial Éditions, coll. « Classeurs », réf. CL21) ou du transfert d’office. L’expropriation vise l’appropriation d’immeubles ou de droits réels immobiliers. Elle ne peut être mise en œuvre que pour un objectif d’utilité publique (B. Betsch, L’expropriation, Territorial Éditions, coll. « Dossier d’experts », réf. DE694, 2011). Mais ce qui est important, c’est que ces objectifs recouvrent en fait les enjeux de la domanialité publique. Il est d’ailleurs remarquable qu’initialement, pour le juge administratif, l’utilité publique de l’expropriation ne se constate qu’en cas d’opération destinée à la constitution du domaine public. L’expropriation a été admise pour l’agrandis-sement d’une colonie de vacances (CE Sect. 29 juillet 1932, Roch, Rec. p. 824) ou la construction d’une auberge de jeunesse (CE 20 décembre 1938, Cambieri, Rec. p. 962). Cette technique conserve encore aujourd’hui tout son intérêt, sous la seule réserve de passer le contrôle de proportionnalité (dit encore du « bilan coût-avantage ») de l’opération par la juridiction administrative, en cas de contentieux. L’expropriation vise le plus souvent les biens des personnes privées, mais elle peut aussi viser les biens appartenant à une personne publique. Il convient alors de distinguer selon le domaine d’appartenance dudit bien. Si le bien appartient au domaine privé de cette personne publique, la collectivité peut en obtenir l’expropriation sans réelle difficulté, dès lors que les conditions d’une telle opération sont réunies. Une collectivité territoriale peut obtenir l’expropriation d’un bien de l’État (CE 27 novembre 1970, Bizière, Rec. p. 1050) ou d’une autre collectivité territo-riale (CE 9 mars 1984, André Larcher, DA, 1984, n° 166). En revanche, si le bien relève du domaine public d’une personne publique, l’expropriation n’est pas possible (CE 19 décembre 2007, commune de Mercy-le-Bas, Rec. T. 821, AJDA, 2008.14). Ces biens peuvent néanmoins être inclus dans le périmètre d’une déclaration d’utilité publique puisqu’elle n’a pas pour effet d’entraîner par elle-même le transfert de propriété (CE 13 janvier 1984, commune de Thiais, Rec. p. 6). Il sera ensuite possible de procéder à un changement d’affectation (article L.2123-4 CG3P). Par ailleurs, les collectivités territoriales peuvent aussi utiliser le droit de préemption pour acquérir des biens (voir articles L.210-1 et ss. du Code de l’urbanisme). Le droit de préemption vise surtout des biens immobiliers ou les droits accessoires du droit de propriété d’un immeuble. Cette technique est utilisable pour différentes finalités. Elle peut ainsi viser la protection des espaces naturels sensibles des départements et la protection et la mise en valeur des espaces agricoles et naturels périur-bains (voir les chapitres II et III du titre IV du Code de l’urbanisme). Elle peut aussi s’exercer en zone urbaine, avec le droit de préemption urbain utilisable pour les opérations d’aménagement définies à l’article L.300-1 du Code de l’urbanisme :

Article L.300-1, Code de l’urbanisme « Les actions ou opérations d’aménagement ont pour objet de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l’habitat, d’organiser le maintien, l’extension ou l’accueil des activités

économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collec-tifs, de lutter contre l’insalubrité, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels. »

Le droit de préemption peut maintenant porter sur des biens meubles, avec le développement d’un droit de pré-emption commerciale. Il permet de viser l’acquisition de fonds artisanaux, de fonds de commerce ou de baux com-merciaux par les communes (chapitre IV du titre Ier du livre II du Code de l’urbanisme). À la différence de l’expropriation, le droit de préemption ne peut être utilisé que si le propriétaire concerné décide vraiment de vendre, car il n’est pas possible de le contraindre sur cet aspect-là.


Le d

omai

ne p

ublic

des

col

lect

ivité

s te

rrito

riale

s

b) Les procédures d’acquisition Les collectivités territoriales doivent consulter le directeur départemental des finances publiques avant de procéder à des opérations immobilières situées sur le territoire français (articles L.1311-9 et ss. et R.1311-3 à 5 du CGCT). Sont ainsi concernées les opérations comprenant les baux, accords amiables et conventions quelconques ayant pour objet les acquisitions à l’amiable, par adjudication ou par exercice du droit de préemption, d’immeubles, de droits réels immobiliers, de fonds de commerce et de droits sociaux donnant vocation à l’attribution, en pleine pro-priété, d’immeubles ou de parties d’immeubles, d’une valeur totale égale ou supérieure à 75 000 euros, ainsi que les tranches d’acquisition d’un montant inférieur, mais faisant partie d’une opération d’ensemble d’un montant égal ou supérieur, ainsi que les acquisitions poursuivies par voie d’expropriation pour cause d’utilité publique. Donc ces projets doivent être précédés, avant toute entente amiable, d’une telle demande d’avis. Ce dernier est réputé donné à l’issue d’un délai d’un mois à compter de la saisine de cette autorité. Les actes d’acquisition d’immeubles et de droits réels immobiliers ou de fonds de commerce peuvent être passés par acte notarié ou par acte en la forme administrative (article L.1212-1 du CG3P, voir annexe II. Cette dernière technique, pas toujours utilisée par les autorités locales en raison des risques encourus, a donc fait l’objet d’une réorganisation générale par le nouveau Code ; mais, pour les collectivités territoriales, il n’y a pas de changements, le dispositif est toujours prévu par le CGCT (article L.1311-13) : ce sont toujours les exécutifs locaux qui sont habili-tés à recevoir et à authentifier, en vue de leur publication au bureau des hypothèques, les actes passés en la forme administrative (J.-L. Albert, « L’acte en la forme administrative », JCP A, 2-30 août 2004, n° 32-36, p. 1089). La col-lectivité est alors représentée, lors de la signature de l’acte, par un adjoint ou un vice-président dans l’ordre de leur nomination (article L.1311-13 du CGCT). Enfin, pour terminer sur ces questions de procédure, nous pouvons relever que le Code sécurise les conditions d’acquisition de propriétés situées à l’étranger (article L.1221-1 du CG3P). En l’absence de conventions internatio-nales réglant ces conditions d’acquisition de biens meubles ou immeubles par les collectivités territoriales, leurs groupements ou les établissements publics, les autorités qualifiées peuvent être dispensées par un acte de l’autorité administrative compétente, dans les conditions fixées par décret en Conseil d’État, d’observer les formes prescrites en la matière par le CG3P au cas où elles seraient incompatibles avec le droit du pays de la situation des biens ou, à titre exceptionnel, au cas où les circonstances locales le justifieraient.

2. Le droit de propriété des collectivités sur leurs biens Les collectivités territoriales se sont vu reconnaître un réel droit de propriété sur leurs biens depuis longtemps (CE 22 novembre 1901, ville de Saint-Étienne, Rec. p. 825). Il existe un débat sur cette reconnaissance d’un véritable droit de propriété à l’identique de celui reconnu aux personnes privées. Cependant, il a quand même été affirmé que le droit de propriété mentionné par la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 ne concerne pas seulement la propriété privée des particuliers mais aussi, à un titre égal, la propriété de l’État et des autres per-sonnes publiques (CC, 86-217 DC du 18 septembre 1986, Rec. p. 141). Cela a été confirmé par la haute juridiction à plusieurs reprises, même si la formulation a évolué. En effet, le Conseil ne mentionne plus « à titre égal » mais simplement le fait que le droit de propriété vise toutes les personnes quelle que soit leur nature (voir CC, 2008-567 DC du 24 juillet 2008, loi relative aux contrats de partenariat, Rec. p. 341). Sont ainsi visés les collectivités territoriales, les établissements publics territoriaux (à savoir ceux regroupant des collectivités) et les établissements publics locaux, comme les CCAS, les caisses des écoles ou encore les sections de commune (CAA Lyon, 6 avril 2010, Bécamel, n° 08LY02663 et CC, 2011-118 QPC du 8 avril 2011, M. Lucien M., note F. Scanvic, AJCT, 2011, 303 et article 1er de la loi du 27 mai 2013, modernisant le régime des sections de communes, JO 28 mai, p. 8729). Ce droit de propriété repose sur les articles 2 et 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. Des décisions rendues par le Conseil entre 1986 et 2008, il en est ressorti que le droit de propriété des personnes publiques possédait certains caractères spécifiques, sur lesquels nous reviendrons ultérieurement. Il s’agit de l’insai-sissabilité et de l’incessibilité à une personne poursuivant des fins d’intérêt privé, sans contrepartie appropriée eu égard à la valeur réelle du patrimoine de la collectivité (CC, 67/85 QPC du 17 décembre 2010, Région Centre et Région Poitou-Charentes). Ces deux principes visent tous les biens des personnes publiques sans tenir compte du domaine de rattachement.


Le d

omai

ne p

ublic

des

col

lect

ivité

s te

rrito

riale

s

Le Conseil a encore apporté une précision d’une certaine importance, qui cette fois ne vise que les biens relevant du domaine public. Dans sa décision sur la loi relative aux transports, il a confirmé ce droit de propriété (fondé sur les articles 2 et 17 de la déclaration) mais il a surtout ajouté « que le droit au respect des biens garantis par ces dispositions ne s’oppose pas à ce que le législateur procède au transfert gratuit de dépendances du domaine public entre personnes publiques » (CC, n° 2009-594 DC du 3 décembre 2009, loi relative à l’organisation et à la régulation des transports ferroviaires et portant diverses dispositions relatives aux transports, JO 9 décembre 2009, p. 21243). Cet apport est important parce que, cette fois, le législateur peut donc transférer la propriété et pas seulement modifier l’affectation, tel que le permet la théorie des mutations domaniales consacrée par le CG3P. Le Conseil constitutionnel n’a mentionné aucune condition encadrant l’exercice de cette compétence par le législateur, à la différence de ce que le Conseil d’État avait pu dire à propos d’un tel transfert d’un terrain de la ville de Paris à l’État (CE section de l’Intérieur, avis n° 371615 du 26 juillet 2005, EDCE, 2006, p. 193). Il en ressort que le Conseil valide l’idée que la propriété des collectivités territoriales portant sur les biens relevant du domaine public n’a pas la même signification que pour les autres propriétés publiques ou privées. Le législateur peut donc priver de sa propriété, ou dit autrement « exproprier » (terme non utilisé par la décision) une collectivité, sans prévoir de juste et préalable indemnité ! Faut-il en conclure, comme certains l’ont déjà indiqué, que le Conseil réaffirme l’ancienne théorie de l’unicité du domaine public au détriment de la logique « propriétariste » ? (Ch. Barthélemy et A.-E. Rubio, Le transfert, par la loi du 8 décembre 2009, des ouvrages du STIF à la RATP, RFDA, 2010, p. 62). Dans l’attente d’une confirmation d’une telle conception par la Haute assemblée, notons que les collectivités ne maîtrisent pas com-plètement leur propriété. Nous savions déjà que l’usage de leurs biens pouvait leur être enlevé dans le cadre des mutations domaniales (voir ci-après) mais maintenant, c’est même la propriété qui est en jeu.

B - Le contentieux en cas de doute sur le propriétaire En vertu d’un principe constitutionnel, selon lequel la juridiction judiciaire est gardienne de la propriété privée, la juridiction civile est seule compétente pour statuer sur la détermination de la nature du propriétaire d’un bien. Cepen-dant, nous devons distinguer deux situations, selon que cette détermination soulève ou non des difficultés sérieuses.

1. L’existence de difficultés sérieuses En cas de difficultés sérieuses, cette question de la nature du propriétaire ne peut être résolue que par la juridiction civile :

CE 29 juin 1990, Consorts Marquassuzaa, Rec. p. 188 « Considérant que le talus et la murette servant d’assise à l’avenue Benjamin-Dulau situés sur la parcelle 218 P sont nécessaires au soutien d’une voie publique ; qu’ils constituent ainsi une dépen-

dance de ladite voie appartenant au domaine public si toutefois ils sont la propriété de la commune de Cauterets ; que cette question de propriété présente une difficulté sérieuse ; que, dès lors, les consorts Marquassuzaa sont fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau s’est prononcé sur la domanialité de cette partie de la parcelle 218 P sans subordonner sa décision au jugement de la question de propriété ainsi posée, par l’autorité judiciaire et à demander, pour ce motif, la réformation de ce jugement. »

Il en a été aussi ainsi à propos de la détermination de la propriété d’une passerelle surplombant le domaine public.

Cass., 3e civ, 3 juillet 2013, n° 12-20.237, Commune de Biarritz c/ Syndicat des copropriétaires de la Maison Basque, note Ch. Lavialle, RFDA, 2013, p. 1153 « Et attendu, d’autre part, qu’ayant exactement retenu que les autorisations d’occupation dont

se prévalait la commune, aujourd’hui caduques, ne pouvaient s’interpréter comme des titres de propriété constitutifs d’un droit de superficie au profit du syndicat, la cour d’appel, qui en déduit à bon droit que la commune n’apportait pas la preuve contraire à la présomption attachée à la propriété du sol, a pu, par ces seuls motifs, la déclarer propriétaire de la passerelle ; »

Cette affaire commence par une demande du propriétaire de la Maison Basque auprès de la commune de Biar-ritz pour être autorisée à installer une passerelle reliant son immeuble à l’avenue Édouard VII en surplomb d’une venelle ouverte à la circulation publique. Ce propriétaire a été autorisé, par un premier arrêté du 11 décembre 1926, à édifier cette passerelle et par un second du préfet (parce qu’il s’agit d’une route nationale) en date du 12 avril 1939 à appuyer celle-ci sur le mur de soutènement de l’avenue. En 1963, ce propriétaire a changé, il s’agit alors du syndicat des copropriétaires de la Maison Basque, qui n’a jamais demandé d’autorisation pour cette passerelle et alors même que celle relative à l’autorisation d’appui est arrivée à expiration le 1er janvier 2007. Voilà que cette


Le d

omai

ne p

ublic

des

col

lect

ivité

s te

rrito

riale

s

passerelle mal entretenue devient dangereuse. Le maire a enjoint au syndicat de réaliser les travaux nécessaires à la sécurité publique, ce que le syndicat refuse estimant que la passerelle appartient à la commune. C’est ainsi que s’est engagée devant la juridiction judiciaire une action en détermination de la propriété de ladite passerelle. Après une décision de première instance, l’affaire arrive devant la cour d’appel de Pau qui, dans une décision du 21 mars 2012, déclare que la passerelle appartient à la commune ; celle-ci se pourvoit alors en cassation. La Cour de cassation confirme la solution. La théorie de l’accession (voir les articles 551 et ss. du Code civil, Cass. crim., 13 octobre 2004, X, note C. Lavialle, « L’affaire des paillotes et la domanialité publique », RFDA, 2005, p. 105 et CAA Lyon, 20 mai 1992, Torre, Rec. p. 959) joue dans le type de situation qui nous intéresse. Ainsi, à l’expiration des autorisations d’occupation, le propriétaire de la passerelle ne l’est plus et il lui appartient d’enlever l’ouvrage ; s’il ne le fait pas, ce dernier revient à la personne publique propriétaire de la dépendance, sauf dispositions contraires de l’autorisation d’occupation (CE, 20 janvier 2005, Commune de Saint-Cyprien, req. n° 276475). Il reste que la commune pouvait apporter la preuve qu’elle n’était pas la propriétaire de cette passerelle, mais elle ne l’a pas fait ; dès lors, par application de l’article 552 du Code civil, la présomption de propriété attachée au sol n’est pas renversée. La cour d’appel ne pouvait que constater la propriété de la commune. Les autorités communales auraient dû demander l’enlèvement de la passerelle lorsque l’autorisation de surplomb est devenue caduque, cet oubli s’avère finalement préjudiciable. Ainsi, en cas de contentieux devant la juridiction administrative pour une question de domanialité, cette dernière doit surseoir à statuer et renvoyer une question préjudicielle à la juridiction civile pour connaître le véritable pro-priétaire du bien concerné. La juridiction civile doit elle-même surseoir à statuer pour renvoyer d’éventuelles questions préjudicielles à la juri-diction administrative sur l’interprétation d’actes administratifs :

TC, 18 décembre 1995, Barba c/ Commune de Troussey, Rec. p. 504 « Considérant que le juge judiciaire est seul compétent pour trancher la question de propriété de ces terrains sous réserve d’éventuelles questions préjudicielles sur l’interprétation d’actes

administratifs. » Mais cela n’est réalisé que si l’acte administratif n’est pas clair, autrement la juridiction civile peut statuer sur la question de propriété :

Cass. 1re civ, 10 juin 1992, pourvoi n° 87-14006 « Que s’il n’appartient qu’à la juridiction administrative de connaître des litiges relatifs à la déli-mitation du domaine public, il en va autrement lorsque la juridiction judiciaire se trouve en pré-

sence d’un acte clair ; qu’en l’espèce, le contrat de concession prévoyait clairement que les ouvrages et installations créés pour la construction du plan d’eau, des quais et terre-pleins situés au droit des immeubles d’habitations privées ne faisaient pas partie du domaine public de l’État ; que cette clarté n’était aucune-ment altérée par la mention figurant sur le plan d’ensemble de la concession et indiquant que la limite de celle-ci « s’arrête à la verticalité du mur de quai au droit des parties privées », tout droit de propriété s’arrêtant à la verticalité d’un mur ne pouvant comprendre ce mur dans son assiette ; qu’en refusant de se prononcer sur le caractère privé du droit de propriété exercé sur les palplanches mises en place pour la construction des quais situés au droit des immeubles d’habitations privées, la cour d’appel a violé, par refus d’application, l’arrêté ayant approuvé l’acte de concession et, les lois des 16-24 août 1790 et 16 fructidor an III. »

Il existe néanmoins une exception à la compétence de la juridiction civile pour se prononcer sur les titres de proprié-tés. C’est lorsque ce ou ces titres émanent de l’administration elle-même ou comme le rappellent les juridictions de « l’autorité souveraine dans l’exercice de son pouvoir administratif » (CE Sect. 10 juillet 1970, société civile du Domaine de Suroît, Rec. p. 481). Les juridictions ont ainsi considéré que lorsque les titres de propriété sont antérieurs à l’ordonnance de Moulins de 1566 ou que la personne peut se prévaloir de l’inviolabilité des droits résultant des ventes de biens nationaux instituées par l’article 94 de la Constitution du 22 frimaire An VIII et par l’article 9 de la charte constitutionnelle du 4 juin 1814, la compétence d’appréciation de ces titres revient à la juridiction adminis-trative (CE 9 mars 1984, Ministres du Budget et des Transports, Rec. p. 95). C’est par exemple le cas avec les actes royaux du type des lettres patentes du 17 mai 1462, confirmées par l’acte de surannation du 22 décembre 1477 (CE 26 mars 1982, SA Marine Côte d’Argent, Rec. p. 133).


Le d

omai

ne p

ublic

des

col

lect

ivité

s te

rrito

riale

s

2. L’absence de difficultés sérieuses En revanche, si l’enjeu de la nature du propriétaire ne soulève aucune difficulté particulière, la juridiction adminis-trative peut y répondre directement (pour le cas particulier des églises :

CE Sect. 19 octobre 1990, Association « Saint-Pie V et Saint-Pie X de l’Orléanais », Rec. p. 285 « Considérant, d’une part, que l’église Saint-Euverte faisait initialement partie de l’abbaye royale du même nom dont les biens ont été mis à la disposition de la Nation en 1790 ; qu’en 1823, par

application des dispositions du décret du 30 mai 1806 qui réunit aux biens des fabriques, les églises et presbytères supprimés, ladite église est devenue propriété de la fabrique de Sainte-Croix d’Orléans ; que toutefois, par décret du 1er décembre 1851, cet établissement public a été autorisé à céder l’édifice à une personne privée aux droits de laquelle sont venues successivement la société anonyme « l’Espérance » en 1882, l’association « l’Espérance Saint-Euverte » en 1972, et l’association « Sainte-Croix » en 1976 ; qu’il résulte de ce qui précède que l’église Saint-Euverte, qui n’appartenait ni à une collectivité publique, ni à un éta-blissement public du culte, n’est pas au nombre des édifices culturels dont la loi du 9 décembre 1905, modifiée par celle du 13 avril 1908, et la loi du 2 janvier 1907 ont reconnu ou attribué la propriété aux com-munes, à charge pour elles d’en maintenir l’affectation culturelle ; que dès lors, l’association requérante n’est pas fondée à soutenir que l’église Saint-Euverte serait soumise aux dispositions des lois des 9 décembre 1905 et 2 janvier 1907 et appartiendrait de ce fait au domaine public de la ville d’Orléans. »

Parfois, la juridiction administrative aurait pu renvoyer la question à la juridiction civile, mais cela n’a pas été fait parce que l’affaire a pu être résolue sans difficultés.

CAA Marseille, 28 mai 2013, Département de l’Aude, req. n°11MA04426 « Considérant que les tronçons nos 10 à 13 de la digue sont nécessaires au soutien de la route départementale n° 1118 ; qu’ils constituent ainsi une dépendance de cette voie qui n’appartien-

drait au domaine public départemental, en vertu des principes aujourd’hui codifiés à l’article L.2111-2 du Code général de la propriété des personnes publiques, que si la digue était la propriété du département de l’Aude ; qu’il ne résulte d’aucune pièce du dossier que tel serait le cas, les services de l’État n’apportant, hors le caractère accessoire à la route départementale, aucun élément en ce sens ; que, par suite, l’arrêté préfectoral doit être regardé comme étant entaché d’illégalité en tant qu’il attribue la propriété des tronçons nos 10 à 13 au département de l’Aude ; »

Ce contentieux de la nature du propriétaire amène à faire deux remarques : d’une part, il est finalement complexe pour les intéressés qui peuvent se tromper dans le choix de la juridiction à saisir et d’autre part, il peut être très long selon le nombre de renvois à effectuer. Il serait peut-être intéressant que ce contentieux soit simplifié, sans oublier de tenir compte aussi du contentieux de l’appartenance du bien au domaine public (voir ci-après le IV de la 1re partie).

Documents

Le domaine public des collectivites territoriales