Carnet de route PPP/PFI - miqcp.gouv.fr · de PPP/PFI en Grande-Bretagne mission ... ce Buildings and Estate management 3 du Home Office, l’équivalent du Ministère de l’Intérieur

Comprendre les pratiques européennes

Le développement de la procédurede PPP/PFI en Grande-Bretagne

missioninterministériellepour la qualitédes constructionspubliques

La qualité s’invente et se partage

Observer

étudenovembre 2003

Annexe au rapport d’enquêteDocument de travail.Le carnet de route

Nous remercions pour leur contribution à la transcription et à la traduction des interviews :Caroline Altham, Nick Hargreaves.

Directeur de la Publication : Jacques CabanieuRédaction : Sylvie Weil, Véronique BiauCoordination : Sylvie WeilCommunication : Siham Fahmi-Friedericks, David QuilleréConception et Réalisation : Avant GardeN° ISBN : 2-11-094712-8

Mission Interministérielle pour la Qualité des Constructions PubliquesArche Sud92055 La Défense CedexTel : 01 40 81 23 30 - Fax : 01 40 81 23 78www.archi.fr/MIQCP

Document de travailLe carnet de routeNovembre 2003

Les interviews et la restitution des entretiens présentés ont étémenés par :

Sylvie Weil,architecte-urbaniste en chef de l’État, chargée de mission auprès du secrétaire général de la MIQCP.

Véronique Biau,architecte-urbaniste de l’État, chercheur au Centre de Recherche sur l’Habitat, École d’architecture de Paris-Val de Seine.

Comprendre les pratiques européennes

Le développement de la procédurede PPP/PFI en Grande-Bretagne

Présentation de la démarcheDepuis 1998, les enquêtes menées en Europe, sous la conduite de la MIQCP, sur les pratiques de dévolution desmarchés publics de maîtrise d’œuvre ont mis en lumière les modalités spécifiques à chaque pays, nourries ducontexte culturel, économique et réglementaire propre à chacun d’eux, et ont montré la distance qu’il reste encoreà parcourir pour la réalisation d’un véritable marché unique européen des prestations d’architecture et d’ingénierie.Mieux comprendre certains des processus particuliers mis en œuvre en s’appuyant sur l’analyse concrète du déve-loppement d’opérations récentes apparaît comme une suite logique à la démarche entreprise. Comment tel processus cherche-t-il à répondre aux attentes du maître d’ouvrage public pour la réalisation des équi-pements publics et leur gestion, en termes de choix des partenaires, de maîtrise des financements et des délais,dans la recherche d’une qualité optimale et durable ?

Quels enseignements pourrait-on en tirer éventuellement pour améliorer nos pratiques nationales ?Ainsi, par exemple, le souhait de développer le recours à des partenariats publics-privés (P.P.P.) pour le financement,la réalisation et la gestion de programmes d’équipements publics d’importance s’est accentué et la réflexion sur lesmodalités de mise en place de tels contrats s’est renouvelée sous la contrainte forte de l’évolution du contexte poli-tico-économique des dix dernières années (privatisations, crise économique et de l’emploi, etc.).Le gouvernement britannique, en particulier, a soutenu avec détermination une nouvelle politique de rationalisationdes achats publics ayant un impact fort dans les domaines de la construction et de l’aménagement. Les projets PFI(Private Finance Initiative) en sont un des vecteurs les plus visibles.

De quoi s’agit-il concrètement ?C’est l’objet de l’étude proposée par la MIQCP, où les questions suivantes sont abordées :Pourquoi la politique du PFI ? Quelles implications des institutions gouvernementales ? Quels organismes spéci-fiques ont été mis en place pour porter cette politique auprès des donneurs d’ordre publics locaux ?Quelles sont les étapes de développement d’un projet PFI ? Quelles conditions d’organisation des partenaires impli-quent-elles ? Comment et avec qui s’établit le contrat principal ? Dans quel cadre juridique ? Quelle est la nature ducontrat ?Quelle évaluation des avantages et inconvénients de cette politique les organismes de tutelle britanniques font-ilsaujourd’hui ? Les recommandations qu’ils développent - Les perspectives vers de nouvelles formes de procédures.

Pour répondre à ces questions, des rencontres avec les représentants des ministères particulièrement impliquésdans cette politique (Justice, Éducation, Intérieur), et des organismes en charge du développement de cette poli-tique (production des recommandations et des documents-types de contractualisation), ou offrant une assistanceauprès des donneurs d’ordre locaux pour en bénéficier, ont été conduites sur place en juin 2003.Ces entretiens, transcrits et réunis ici dans ce « CARNET DE ROUTE » , présentent d’une façon spontanée le vécude ces divers intervenants ; ils apportent les premiers repères de l’analyse plus structurée développée dans le rap-port d’enquête, auquel ils sont annexés.Il a été jugé indispensable, pour une bonne compréhension des faits évoqués, d’y joindre un glossaire, et une pré-sentation succincte des organismes visités. De plus, une bibliographie provisoire présente quelques documents,parmi les plus récents, d’un fonds documentaire important sur le sujet, renforcé par les éléments d’information trèsnombreux auxquels donnent accès les sites internet des organismes cités.

Jacques CABANIEUSecrétaire général de la MIQCP

Présentation de la démarche

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Le développement de la procédure de PPP/PFI en Grande-Bretagne. Le carnet de route

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Présentation des personnes interviewéesPour une bonne compréhension des propos présentés ci-après, les interviews sont repris dans l’ordre chronologique de leur tenue.

David Laurence, The Home Office 6Buildings and Estate Management Unit,[email protected]

Joanna Averley, CABE - Commission for Architecture and the Built Environment 16Director of Enabling - Masterplanning & Urban Regeneration,[email protected]

Mukund Patel et Sheila Milnes, Department for Education and Skills (DfES) 24Divisional Manager, Architects & Buildings, Schools Capital & Buildings Division, [email protected]

Paul Monaghan, Lord Chancellor’s Department, Courts Service [email protected]

Martin Lipson, 4Ps (Public-Private Partnerships Programme) [email protected]

Sean Byrne, Private Finance Initiative Unit, Her Majesty's Treasury [email protected]

David Powell, Project Director of the Central Middlesex Hospital [email protected]

Jobran Hammoud, Construction Industry Council (CIC) [email protected]

ANNEXES Glossaire 75Bibliographie 78Sites web 79

Quelques mots sur les organismes visités

La CABE, Commission for Architecture and the Built Environment.La CABE, créée en 1999, est le fer de lance de l'amélioration des bâtiments et espaces publics britanniques. La CABE est un organisme public financé essentiellement par le Ministère britannique de la culture, des médias et dessports (DCMS = Department of Culture, Media and Sport) et par le cabinet du vice-premier ministre (ODPM = Office of theDeputy Prime Minister). La mission confiée à la CABE par le gouvernement britannique est d'avoir un impact positif sur laqualité des nouveaux bâtiments et espaces publics livrés dans les villes d'Angleterre.Une partie du travail de la CABE consiste à apporter son soutien et à conseiller les organismes maîtres d'ouvrage à qui ontété attribués des financements pour la réalisation de nouveaux projets. C'est le cas par exemple lorsque l'autorité scolairelocale (LEA) réalise des écoles ou lorsqu'une société d'investissement du ministère britannique de la santé (NHS = NationalHealth Service) réalise un nouvel hôpital. La CABE examine également la qualité de la conception de grands projets,collabore étroitement avec les services du gouvernement pour leurs programmes de financement, effectue des études,conduit un programme portant sur la conscience qu'a l'enfant de son environnement bâti, et une série de campagnesdirigées vers le grand public (Better Public Building Initiative).

Le Public Private Partnership Programme (4Ps) Le Public Private Partnership Programme (4Ps) Ltd. a été mis en place en 1996 par l'association anglaise des collectivitéslocales (the English local Authority Association). Son rôle est de fournir un appui technique indépendant aux collectivitéslocales pour leurs projets de partenariat, surtout pour les plus importants d'entre eux. Il produit des études de cas, des guides de bonnes pratiques et d'autres manuels de ce type. Le 4Ps travaille en étroite relation avec les Ministères, en particulier en leur transmettant (selon la nature de l'équipement en projet) les demandes de financement émanant descollectivités locales, et avec le HM Treasury qui donne son approbation aux projets à financer.

Le HM Treasury C’est le Ministère des Finances. En son sein, la Treasury Taskforce avait été mise en place spécifiquement pour définir et conduire la politique de la PFI : cette équipe a élaboré l’ensemble des recommandations destinées au secteur public pours’engager dans ce processus de commande. Elle a été dissoute depuis. Mais le Ministère des Finances conserve la main surla coordination d’ensemble de cette politique comme centre de ressources au niveau gouvernemental, notamment àtravers le travail d’analyse et d’autorisation des projets PFI par le Project Review Group (PRG).

Le Construction Industry Council (CIC) Organisme de coordination, ses membres sont des personnes physiques ou morales représentant plus de 500 000 professionnelstravaillant pour ou en association avec l’industrie de la construction, et plus de 25 000 entreprises. Son rôle est depromouvoir la qualité auprès des clients et des usagers ; en particulier, il anime une concertation pour produire desdocuments généraux concernant les PFI.

Présentation des personnes interviewésQuelques mots sur les organismes visités

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1. Unité de gestion des bâtiments et biens immobiliers.2. Équivalent britannique du Ministère de l'Intérieur.


Entretien avec David Laurence,Buildings and Estate Management Unit1, Home Office2

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Je m'appelle David Laurence, je suis membre du servi-ce Buildings and Estate management 3 du Home Office,l’équivalent du Ministère de l’Intérieur français. LeHome Office s'occupe du droit d’asile, des problèmesde la liberté conditionnelle, de la justice pénale, de ladrogue et des questions constitutionnelles.Nous possédons également un important patrimoineimmobilier, réservé à nos propres besoins et aux ser-vices du Home Office. C'est essentiellement un patri-moine de bureaux. Le service de gestion des biensimmobiliers apporte notamment en interne ses compé-tences professionnelles en matière de maîtrise d'ouvra-ge, de gestion des locaux, des propriétés, etc.Mon domaine d’activité particulier est la constructiondes équipements. Mon implication dans la politique desPFIs passe essentiellement par la réalisation de projetsde centres d’éducation surveillée, dont trois sont déjàopérationnels. Un centre d’éducation surveillée est uncentre d'accueil et de formation de mineurs ayant com-mis des délits passibles d’emprisonnement. Chacundes trois centres a été financé par une procédure PFI.Le Home Office est parti prenante d’autres projets enPFI. À quelques centaines de mètres d’ici, en plein cœurde Londres, nous sommes en train de mettre en place,dans le cadre d’un Special Purpose Vehicle (SPV)4

nommé ThamesGate Properties, le nouveau siègedu Home Office. Comme vous le savez peut-être,Bouygues UK est membre de ce consortium. Person-nellement, je ne participe pas directement à ce projet.Nous avons ici une petite équipe qui y travaille. Un autre secteur de la politique des PFIs intéressant leHome Office est, bien sûr, le programme des établisse-ments pénitentiaires. En fait, il existe au sein du HomeOffice une structure de maîtrise d'ouvrage spécifique encharge de ce programme. Mon travail en procédure PFI a été très axé sur le pro-gramme Secure Training Centre 5. J’ajouterai que noussommes également engagés dans d’autres projets relatifs à l’immigration, tels que les hébergements sur-veillés des removal centers, ou les centres d'héberge-ment ouverts. La méthode utilisée dans ce cas précisprésente certaines similitudes avec la PFI, dans le sensoù nous passons un contrat avec un partenaire uniquepour la conception, la construction et l’exploitation ducentre, mais dans ces cas-là le financement est public.C'est un projet en DBO (Design, Build, Operate 6). Noussommes impliqués dans ces projets.

Je suis architecte de formation, et je m’occupe de la gestion de projet sous les aspects conception etconstruction.Les trois premiers projets ont été gérés par le HomeOffice, mais les projets actuels sont développés par leYouth Justice Board 7. Le Youth Justice Board est uneagence du Ministère de l’Intérieur, un organisme publicnon ministériel. C’est pour ainsi dire une ramification duHome Office, spécialement créée pour s’occuper de lapolitique et des questions de délinquance des mineurs.En ce moment, je travaille comme conseiller auprès duYouth Justice Board pour la réalisation du nouveau pro-gramme de centres d’éducation surveillée.

Quelle est la différence entre la passation de marchéspar cette agence non-gouvernementale et par le HomeOffice lui-même ?

Je pense que la procédure de passation des marchésest la même. Le Youth Justice Board a été créé pourconseiller le Ministre de l’Intérieur sur sa politique judi-ciaire pour la jeunesse et pour assurer la gestion d'uncertain nombre de contrats. Je pense que ces fonctionsétaient auparavant assumées par le Home Office etqu’elles ont été déléguées au Youth Justice Board il y adeux ou trois ans. À présent, le Youth Justice Board arepris le programme des centres d’éducation surveillée.Au niveau du processus de passation des marchés et auniveau des contrats, etc. il n’y a pas vraiment de diffé-rence, c’est simplement un organisme différent quigère le contrat PFI.Si vous permettez, je vais vous exposer le déroulementde la PFI.

Quelles sont les différences entre la procédure DBO(Design, Build, Operate) que vous évoquiez tout à l'heureet les PFIs ?

La grande différence entre les deux est la source definancement. De toute évidence, dans le cas de la pro-cédure PFI, l’intégralité du financement vient du sec-teur privé. Théoriquement, en PFI, le partenairecontractuel privé assume l’entière responsabilité de laconception, de la construction et de l’exploitation dansles termes fixés par un contrat raisonnablementmonté entre les deux parties. C’est un aspect trèsimportant, car l'entrepreneur peut choisir les per-

5. Programme relatif aux centres d’éducation surveillée.6. La conception, la construction et l'exploitation font l'objet d'uncontrat unique.7. Commission Jeunes et Justice.

3. Gestion des bâtiments et des biens immobiliers.4. Littéralement : structure spécifique. SPV est l'une des dénominationsdu consortium contractant avec une collectivité publique dans le cadred'une opération PFI.

Entretien avec David Lawrence

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8. En anglais : Outline Business Case.

sonnes avec lesquelles il va travailler, il dispose doncd’une plus grande flexibilité pour les rassembler quelorsque c'est le gouvernement qui construit un bâti-ment et en confie ensuite l'exploitation au secteurprivé. Le secteur privé peut être impliqué dans l’étudedès le début, il a donc un contrôle important sur lamanière de modéliser la conception pour l’adapter auxbesoins opérationnels. La PFI lui permet d’intervenirdès le premier stade avec ses propres équipes deconception.La méthode DBO a les mêmes caractéristiques, en cesens que le secteur privé peut choisir ses modes depassation de contrat avec ses fournisseurs et mettreces derniers rapidement au travail sur les études. La dif-férence fondamentale entre le DBO et la procédure PFIest que cette dernière implique un SPV, c'est-à-dire unestructure spécifique ; par ce terme j’entends la partiecontractante. Elle doit chercher un financement auprèsdu secteur privé qui vérifiera à sa manière le respectdes diverses clauses contractuelles et procédures utili-sées par le SPV. L’aspect financier met le secteur privédans une situation de risque accru qu’il doit gérer. Laprocédure conception-construction-exploitation com-porte toujours un risque important pour le secteur privémais en définitive, le financement provient des fondspublics.Il me semble que si le secteur privé doit s’occuper detrouver son propre financement et en assumer le risque,il est tenu à une plus grande prudence. Tandis que dansle cas de la méthode DBO, les risques sont similaires,mais d’ampleur différente.Une conséquence concrète du problème du risque estque la procédure PFI demande plus de temps. Lorsqueles prestations doivent être effectuées rapidement, onutilise la méthode DBO plutôt que le PFI. Dans le cadrede la PFI, il s'écoule toujours un certain temps en pro-cédure avant la finalisation du contrat.Je vais vous expliquer le processus relatif à un centred’éducation surveillée.Notre première démarche consiste à établir un dossier 8

préliminaire , en examinant le nombre de mineurs pré-sentés devant les tribunaux. Leur nombre a augmentéau cours des dernières années et la législation a étémodifiée pour prendre en compte cette augmentation.La politique de lutte contre la délinquance juvénile dispose notamment, aujourd’hui, de mécanismes derecensement qui n’existaient pas il y a quelques

années. Le système judiciaire traduit les mineurs devantles tribunaux et les envoie dans des lieux de détention.Il existe dans ce pays plusieurs manières de traiter ladélinquance juvénile ; ce n’est pas notre sujet, je n’en-trerai donc pas dans les détails, mais le point fondamen-tal est la reconnaissance du besoin d’un type particulierde locaux ou de services et l'établissement d'un dossierpréliminaire portant sur les risques, les coûts et les avan-tages. Ensuite, sur la base de ce dossier préliminaire,nous déposons une demande de financement d’un pro-gramme de centres d’éducation surveillée.

Le dossier préliminaire vaut-il pour l'ensemble de laGrande-Bretagne ? Comment évaluez-vous les besoinsrelatifs à ce type d'équipement ?

Le Youth Justice Board peut avoir accès au nombre demineurs déférés devant les tribunaux et condamnés àdes peines de prison, ainsi qu’aux chiffres correspon-dant aux lieux où ces mineurs vont purger leur peine ;dans certains cas, il s'agit d'établissements péniten-tiaires, dans d’autres cas ils vont peut-être se retrou-ver à des kilomètres de leur foyer, et ces informationssont étudiées pour établir la nécessité d'implantationd’un centre de détention dans une zone géographiqueparticulière. Lorsque le besoin a été démontré via ledossier préliminaire et que le financement autorisé aété obtenu, on passe à l’acquisition du terrain (par l’in-termédiaire d’un agent commercial) et à la concerta-tion avec d’autres services gouvernementaux. Aprèsavoir identifié un terrain, nous effectuons nos propresdémarches et contrôles pour vérifier qu’il est adapté àce genre d’hébergement. Nous effectuons tous lestests de pré-acquisition, les études géotechniques, lesétudes de pollution, etc. Dès que nous jugeons lesrésultats satisfaisants, nous entamons un processusde consultation avec la collectivité locale et nous sui-vons des procédures d’urbanisme. Actuellement enGrande-Bretagne, il existe des procédures d’urbanis-me pour le secteur public et d’autres pour le secteurprivé. Dans le cas d’un projet PFI, nous effectuons ceque nous appelons une démarche parallèle : nousdemandons un permis de construire pour le secteurpublic et un pour le secteur privé.Nous suivons un processus en deux étapes dont nouseffectuons la première nous-mêmes. Le Youth JusticeBoard dépose une demande, qui n’est qu’une ébauche.


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C’est le stade de l’avant-projet sommaire9, qui permeten fait de fixer la taille de l'équipement et laisse de côtéun grand nombre de détails qui seront abordés ultérieu-rement, et ce n’est qu’au stade suivant, lorsque nousavons un soumissionnaire favori ou un entrepreneur dusecteur privé, que nous déposons le projet détaillé.Mais lors de la première étape nous devons déterminers’il est viable d'implanter un centre d’éducation sur-veillée sur le site concerné, c'est à cela que sert l’avant-projet sommaire.

Cet avant-projet comporte-t-il des plans ?

Oui, il comporte des plans qui fournissent des indica-tions d’implantation. Ces plans présentent une solutionde conception du centre sur le site mais sans entrerdans le détail ; il s'agit uniquement d'ébauches donnéesà titre indicatif. Nous pouvons fournir aux soumission-naires des renseignements circonstanciés sur certainescaractéristiques des centres d’éducation surveillée,telles que les questions de sécurité, etc. Mais nous pré-férons que le contrôle de la conception de notre centrese fasse par le biais des descriptifs que nous donnonsaux soumissionnaires plutôt que de définir strictementles éléments au stade de l’avant-projet sommaire ;l'avant-projet sommaire sert pour la demande de permisd'implantation.

Qui réalise ces projets préliminaires ?

Les études sont réalisées par des prestataires, surcommande du Youth Justice Board. Nous employonsdes consultants qui s’occupent de la conception, desétudes techniques, etc. L'approbation de notre avant-projet nous garantit la faisabilité de la constructiond’un centre d’éducation surveillée sur le site concer-né, confirmée par les études géotechniques, etc.Nous pouvons passer de l'avant-projet au processusd’appel d’offres. Le dossier d'appel d'offres que nous produisonscomporte plusieurs volets. L’un porte sur la concep-tion et la construction, une autre sur la maintenan-ce, puis vient le secteur opérationnel (la prestationdes services et le personnel recruté pour cela), lesdocuments commerciaux, les documents juridiqueset le projet de contrat pour l’étape de l’invitation ànégocier.

Quels sont les documents commerciaux ?

Les documents commerciaux portent sur les modalitésde fixation des prix. Un contrat PFI porte sur le très longterme, habituellement 25 ans, on prévoit donc au débutun prix et des services à fournir, mais toutes sortes deparamètres sont susceptibles d’affecter ces données auniveau de la législation et de la fiscalité au cours de ces25 ans. En conséquence, les documents commerciauxet le contrat prévoient un certain degré de souplessedans la gestion du contrat sur une longue durée.Selon mon expérience, dans le cadre de la DBO on ten-dait à conclure des contrats de plus courte durée, etc'est une méthode que nous pourrions utiliser lorsquenous ne sommes pas certains des besoins à long terme.Ainsi, le choix entre la méthode DBO et la méthode PFIpourrait dépendre de la durée du contrat. Je ne suis pasun expert en financement par la PFI mais dans le casd’un bâtiment important, on a en amont du marché uncoût initial très élevé, auquel viennent ensuite s’ajouterles coûts des services. Pour que le financement privéfonctionne rationnellement sur le plan commercial, il fautprobablement un contrat de longue durée afin de rame-ner les coûts des services à un niveau raisonnable. Lescontrats PFI comportent évidemment des clauses derésiliation, afin de pouvoir les annuler s’il s’avère que lesservices ne sont plus nécessaires.

Rédigez-vous un programme au préalable ?

Le Youth Justice Board rédige une note spécifiant sesbesoins et présentant des scenarii possibles, il étudieles différentes options proposées pour les satisfaire, lescompare et sélectionne celle qu’il estime présenter lemeilleur rapport entre le coût et la qualité des servicesproposés. Ainsi, une partie de l’examen du dossier pré-liminaire consiste à passer en revue les différentesoptions proposées pour répondre au besoin.

Qui est chargé de cet examen ?

Il est exécuté et géré en interne ; dans le cas présentc’est le Youth Justice Board qui constitue le dossier pré-liminaire. Mais il le fait en concertation avec les consul-tants du secteur privé, dont les conseils complètentl’expérience qu’il a acquis en gérant les centres dedétention pour mineurs.

9. En anglais : outline stage.


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10. En anglais : preferred bidder.11. En anglais : detailed town planning consent.

12. En anglais : outline planning consent.13. En anglais, respectivement borough councils, town councils etdistrict councils.

Les consultants ont-ils le droit de soumissionner ensuite ?

Non, une limite a été fixée. Normalement, un consul-tant qui donne des conseils pour une affaire nécessi-tant un contrat PFI n’est pas censé travailler pour l’undes soumissionnaires. Il faut être très prudent. Lesinformations données par les divers soumissionnairessont très sensibles au niveau du caractère commercialet de la confidentialité des soumissions. Dès le débutdu processus de mise en concurrence, il importe doncde se montrer équitable et loyal envers tous les sou-missionnaires tout en reconnaissant la confidentialitédes informations concernées. La pratique normale estd’exiger que les consultants signent un contrat deconfidentialité.

Pouvez-vous nous parler de la deuxième étape de la demande de permis de construire ?

La première étape est le dépôt de la demande d'appro-bation du projet préliminaire qui intervient avant le com-mencement du processus de mise en concurrence.Cette étape détermine s’il est légalement possible deconstruire sur un site donné. J’ajoute que dans d'autrestypes de procédures PFI, cette étape pourrait être inté-grée dans l’appel d’offres PFI, il suffirait de contacter lesentreprises et de demander aux soumissionnaires detrouver un site. Ce n’est pas ainsi que nous avons pro-cédé pour le programme de centres d'éducation sur-veillée, nous avons toujours acheté le site et déterminéla légalité de la construction avant de lancer l’appeld’offres. Les soumissionnaires sont sensibles aux coûtsde réalisation d’une soumission PFI qui demande beau-coup de travail avant sa finalisation, on doit donc main-tenir l’équilibre entre les informations qu’on leurcommunique et les problèmes tels que le transfert derisque, mais on doit également être rationnel et éviterde charger trois ou quatre soumissionnaires d’un travailqu’un seul organisme aurait pu faire.D'après mon expérience, la deuxième étape de lademande de permis de construire intervient généra-lement lors de la désignation d'un soumissionnaire favo-ri10. À ce stade, vous avez mis en balance un certainnombre de soumissionnaires, vous en avez retenu unavec lequel vous voulez poursuivre le processus, mais sivous ne vous entendez pas avec le soumissionnairefavori, il vous reste la solution de recontacter les autres.

Donc, théoriquement, la compétition n’est pas termi-née. Mais lorsque vous n’avez plus qu’un soumission-naire favori, celui-ci peut déposer la demanded'approbation du plan d'urbanisme détaillé, ou on peutconsidérer cette étape comme une levée des questionsréservées. Lorsque vous avez obtenu l'approbation del’avant-projet, il reste encore une liste de questionstelles que l’étude des accès, des matériaux, etc. quidoivent remplir certaines conditions. C’est au soumis-sionnaire favori qu’il incombe d’obtenir la levée de cesdernières réserves. C’est lui, consortium privé, quiobtient l'approbation du plan d'urbanisme détaillé. Cen'est qu'à ce stade qu'il est possible de voir ce que serala conception définitive et de commencer à envisagerles matériaux qui seront utilisés, la masse et lesvolumes, l’accès au site et les aménagements paysa-gers, etc.Le premier stade ne comporte qu'un plan-masse del'équipement, peut-être des études d’impact sur l’envi-ronnement, l'importance des flux, tout ce qui condition-ne l'aspect de l'équipement et permet de décider de lalégalité de sa construction sur le site considéré.La deuxième étape approfondit la conception, lesdétails de l’ouvrage et l’aménagement paysager.

Existe-t-il un équivalent du permis de construire ?

L’approbation des plans d'urbanisme détaillés11 estl’équivalent du permis de construire. Vous ne pouvezpas commencer la construction sur la base de l’appro-bation d'urbanisme préliminaire12 parce que vous n’avezpas fourni suffisamment de détails au service de l’urba-nisme. Ce n’est que lorsque vous avez obtenu la levéedes réserves par le biais de cette approbation des plansd'urbanisme détaillés que vous pouvez légalementconstruire le centre d’éducation. Cette deuxième étapeincombe au secteur privé.

Qui est le responsable de la planification urbaine et des autorisations de construire ?

Ce sont les collectivités locales, les conseils régionaux,les conseils municipaux, et les conseils d’arrondisse-ments13. S’ils n'accordent pas le permis de construire ousi nous ne parvenons pas à un accord concernant uneconstruction, nous pouvons faire appel. Dans le cas desCentres d’éducation surveillée, l’appel se fait par l’inter-


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médiaire d’une enquête d’intérêt public, conduite par uninspecteur de l’urbanisme nommé par le bureau du Vice-premier ministre. D’autres types d’approbations sontnécessaires pour la construction ; presque toutes impli-quent une étude détaillée, et doivent donc être deman-dées par le consortium privé.Pour en revenir au stade d’obtention du permis deconstruire préliminaire, c’est à ce moment-là que nousétablissons le dossier d’appel d’offres où nous abor-dons les aspects conception et construction, puis ledossier d’appel d’offres qui contient les informationscommuniquées aux soumissionnaires dans le cadre de l’Invitation à négocier14. Il est habituellement établide manière à laisser aux soumissionnaires la possi-bilité d'orienter la conception en fonction de leurscontraintes d'exploitation future de l'équipement. Il esttrès important que la PFI donne aux soumissionnairesl’opportunité d’innover, et de mettre en cohérence leurconception des lieux avec leur méthode d'exploitation.Aussi, évitons-nous d’être prescriptifs et de décider dela manière dont les soumissionnaires feront effective-ment les choses, afin que le contenu du dossier ITNsoit vraiment ce que nous appelons output based 15,c’est-à-dire définisse des normes minimums que lessoumissionnaires doivent respecter, tout en leur fixantdes niveaux de performance à atteindre. En consé-quence, les cahiers des charges sont très orientés versl'exigence de résultats et de conformité à des normes,et évitent d’imposer aux soumissionnaires la manièredont ils doivent procéder.Cette manière de rédiger les descriptifs est plusadaptée à des projets à financement privé, mais ilest indubitable que les projets PFI laissent aux sou-missionnaires une grande liberté dans la conceptiondu projet du moment qu'il satisfait à des exigencesminimums.Donc, comme je l’ai dit, le dossier ITN comporte plu-sieurs volets. Ensuite, pendant le processus d'appeld'offres qui s’étend sur plusieurs mois, un dialogues’instaure par écrit entre les soumissionnaires et leYouth Justice Board, habituellement sous une formestandard de questions/réponses. Ou bien sous formede réunions. La gestion de ce processus de ques-tions/réponses et les opportunités de rencontrer desspécialistes côté client impliquent de traiter avec la plusgrande impartialité tous les soumissionnaires.Les soumissionnaires développent ensuite leurs offres

et nous renvoient les soumissions. Entre temps, nousavons élaboré une méthodologie d’évaluation, c’est-à-dire la manière dont nous évaluerons les soumissions,ce qui représente encore un gros travail. L’équipe quitravaille du côté du client est divisée en différentes sec-tions (commerciale, juridique, opérationnelle, projet,etc.), chacune dirigée par un responsable. Lesmembres de toutes les sections se réunissent pourétablir leur méthodologie d’évaluation, effectuer unepondération des coûts et de la qualité, et se mettred’accord sur le niveau minimum de qualité acceptable ;si un soumissionnaire est en deçà de ce niveau, sonoffre est rejetée.Cette étape est celle de l’évaluation. Mais elle est pré-cédée d’un dialogue entre les soumissionnaires et leclient pour donner les réponses à certaines questions.Donc, les offres reviennent, le processus d’évaluation adéjà été mis au point et est entamé dès le retour desoffres. C’est ainsi qu’on procède habituellement, làencore dans les différentes sections commerciales,juridique, opérationnelle, etc. ; chaque équipe travailleséparément, mais elles doivent se réunir en tantqu’équipe globale pour coordonner toute l’entreprisedans le cadre d’un programme, appréhender les liensentre les questions de conception, de construction etd’exploitation afin que chaque section comprenne lespropositions des autres sections. Le processus d’éva-luation continue. La méthodologie d’évaluation com-porte un procédé de notation et de pondérationrelativement à la conception, la construction et l’exploi-tation, etc. La pondération désigne le niveau d’impor-tance attribué à un aspect particulier. On peut établir audébut du processus une estimation de l’importanceque l’on va accorder aux différents aspects.Si l’on considère uniquement la conception et laconstruction, nous aurons un responsable d’équipe,du personnel de soutien et des spécialistes tels quedes ingénieurs électriciens, un soutien au processusd’évaluation et en fonction du secteur concerné,nous pourrons avoir besoin des conseils de spécia-listes de l’éducation. Nous devrons comprendre l’urbanisme. Il y a toute une palette de spécialistesuniquement pour ce secteur. De même, l’équipechargée de l’exploitation devra comporter quelquesgénéralistes, plus des spécialistes, ce sera donc uneéquipe très importante.

15. Fondé sur des résultats, des performances à atteindre.14. ITN, Invitation to Negociate.


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contrat de coopération l'ensemble des partenaires de l'opération (maîtred'ouvrage, concepteurs, constructeurs, fournisseurs de matériaux etd'équipement…). Pour plus de détails, se reporter au rapport V. BIAU etS. WEIL La dévolution des marchés publics de maîtrise d'œuvre en Europe.Paris, MIQCP-DAPA, novembre 2002.

16. Le partnering est une modalité de travail que le secteur britanniquede la construction a été fortement incité à mettre en œuvre par lerapport Latham sur la rationalisation de la construction (1994) et plusencore par le rapport Egan (1998) sur la passation des marchés publicsde construction. Il s'agit, dès l'origine du projet, de réunir autour d'un

Sont-ils tous internes [à votre structure] ?

Non. Nous disposons de spécialistes internes pour lesservices commerciaux ainsi que de spécialistes de lasécurité, et nous collaborons avec le Ministère de l’édu-cation pour les écoles, donc nous pouvons consulterdes spécialistes de l’éducation, etc. Mais pour les tech-niques spécialisées, etc. nous employons des consul-tants. Au sein de la collectivité publique commanditaire,il y a presque toujours une personne qui assume la res-ponsabilité globale de la négociation des contrats, et quia une formation commerciale. Mais ce responsable faitlui-même appel à des consultants commerciaux, demême que nous avons, bien sûr, des consultants juri-diques qui s’occupent des questions de contrats. Il y adonc, en interne, un mélange de généralistes et de spé-cialistes, mais c'est insuffisant pour traiter tous lesaspects des prestations.

Combien d'offres devez-vous traiter ?

À ma connaissance, nous en traitons de deux à cinq enmême temps. Évidemment, elles atteignent un très bonniveau lorsqu’on a une compétition ouverte ; ensuite, onarrive à un stade où l’on ne travaille plus qu’avec un sou-missionnaire favori même si, comme je l’ai dit plus haut,il existe toujours une sorte de compétition théoriqueparce qu’aucun contrat n’a encore été signé. Nous avonsdonc une étape avec tous les soumissionnaires et à l’éta-pe suivante nous continuons avec un seul pour négocierles détails définitifs du contrat. Habituellement, la finali-sation du contrat peut demander plusieurs mois.

Le contrat porte-t-il sur un ou plusieurs centres ?

Il n’y a pas de règle absolue. À ma connaissance, nousavons réalisé les centres d’éducation surveillée un par un.Mais il n’y a aucune raison de ne pas en réaliser plusieursdans une même opération si l’on se fixe cet objectif.

Parce que la procédure d'appel d'offres est longue et onéreuse…

Oui. En ce qui concerne les centres d’éducation sur-veillée. Ce que vous trouvez sur le marché, cela dépenddu secteur de PFI que vous considérez, mais les res-

ponsables de sécurité, les constructeurs et les concep-teurs qui ont une expérience en matière de sécurité nesont pas légion. Nous en avons quelques-uns ici auRoyaume-Uni. Les États-Unis et d’autres pays se sontégalement intéressés à la question et il y a aussi ça et làdes entreprises qui connaissent ce marché et savent engros quelles sont ses exigences. Nous sommes, biensûr, très enclins à encourager de nouveaux soumission-naires ; mais l’autre aspect de la PFI est que, dès lorsque vous avez obtenu un contrat, vous bénéficiez del'analyse comparative et de l’expérience tirée de cecontrat. Je sais qu’à l’époque où le premier centred’éducation surveillée a été ouvert, aux environs de1997/1998, c’était le premier contrat d’éducation surveillée élaboré sur la base de précédents contratsPFI de construction d'établissements pénitentiaires.Depuis, bien sûr, les contrats relatifs aux centres d’édu-cation surveillée ont été mis au point, mais nous avonstoujours un modèle de départ, nous ne réinventons pasla roue à chaque fois, nous travaillons sur quelque choseque nous connaissons bien. Il est très important aprèschaque contrat PFI, de réfléchir sur les problèmes qui sesont posés pendant tout le processus qui a précédé lasignature, et d’examiner comment le prochain contratpourrait bénéficier de l’expérience acquise. Le problè-me est que pour chaque contrat PFI on ne part pas toutde suite dans la bonne direction. Il est clair que la ques-tion de l’amélioration de l'efficacité de la procédure depassation de marché reste posée, nous avons conscien-ce que c’est un processus lourd. Il faut se poser la ques-tion du volume exact de travail à consacrer à un contratpour le gérer efficacement en termes de prestationsque les soumissionnaires peuvent réellement assurer,savoir quels sont les services qu'ils peuvent raisonna-blement fournir. Cette stratégie doit être mise au pointau début, c’est-à-dire lors de la réalisation de l’étude pré-liminaire. Plusieurs options peuvent s’offrir quant àl’exécution des prestations et il faut réfléchir pour déci-der quelle est la meilleure.

Pratiquez-vous parfois le partnering 16

pour vos projets PFI ?

Il existe plusieurs définitions du partnering. Cela dépendde ce que vous entendez par ce terme. Théoriquement,la PFI développe un concept de partnering. Un client


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communique ses besoins aux soumissionnaires, lessoumissionnaires entrent en concurrence pour remettredes offres répondant à ces besoins ; le client sélection-ne un soumissionnaire et il s’ensuit un réel travail de col-laboration pour parvenir à la finalisation du contrat. Ainsivous avez une relation à très long terme qui doit effecti-vement induire un processus de partenariat.

Mais préférez-vous travailler avec les mêmespartenaires d’une opération à l’autre ?

Si l’on considère la manière dont nous passons contratavec nos consultants, par exemple, cela se fait habituel-lement par le biais d’un contrat-cadre qui porte norma-lement sur une durée de 3/5 ans, et les consultantsapprennent à connaître les exigences du client parcequ’ils travaillent avec lui pendant un certain temps. Etnous arrivons à savoir comment ces consultants res-pectent ces exigences. Il y a donc une éthique du par-tenariat pour les contrats-cadres que nous concluonsavec les consultants. Dans le cadre de la PFI, il pourraity avoir des accords de partenariat lorsqu’une partie desprestations vient du secteur privé et une partie du sec-teur public. Je pense que c’est une manière plus cohé-rente d’assurer une prestation en partenariat. Mais jen’ai pas personnellement l’expérience de ce genre decombinaison.

Quel est le leader au sein du consortium : l'entrepreneur, le concepteur, …?

Cela varie d’un consortium à l’autre. D’après ce que jesais des centres d’éducation surveillée, des sociétés etdes organismes se regroupent en consortium pour four-nir les prestations exigées. Le consortium est normale-ment composé d’un responsable des prestationsfonctionnelles, d’un constructeur, de concepteurs, quivont tous avoir également leurs propres conseillerscommerciaux, leurs banques, leurs investisseurs etleurs juristes. Vous avez donc, du côté des soumission-naires, un ensemble d'organismes ayant une expérien-ce dans divers domaines ; la structure spécifique (SPV),la société qui est créée aux fins d'assurer les presta-tions sur toute la durée du contrat, peut comprendreune combinaison de ces organismes. Je suppose quepour un centre d’éducation surveillée, c’est l’entreprisequi assure les prestations fonctionnelles qui assume

effectivement la plus grosse partie des exigencescontractuelles générales, car c’est elle qui sera chargéependant 25 ans de fournir un nombre important de col-laborateurs pour gérer les jeunes détenus. Très souvent,c’est donc l’entreprise chargée de l’aspect opérationnelqui prend la tête du consortium. Parfois le constructeurn’est qu’un sous-traitant de la structure spécifique, dansd’autres cas, il en fait directement partie. Ainsi, le moded’organisation du consortium varie d’une opération PFIà l’autre, et dans le cadre global de la PFI on trouve touteune gamme d’options différentes.

Et les équipes qui travaillent dans ces centres, quelle est la partie privée et la partie publique ?

Il peut arriver que le secteur public fournisse une partiedes prestations, mais ce n’est pas le cas pour lescentres d’éducation surveillée. Tout le personnel de cescentres vient du secteur privé, à l’exception d’un sur-veillant sous contrat nommé par le Home Office. Nousavons donc un fonctionnaire dans le centre pour super-viser les performances de l'entrepreneur par rapportaux critères du contrat. C’est l'organisation typique pourles centres d’éducation surveillée, le secteur privé four-nit tous les services, y compris en matière de santé, derestauration, d'éducation, de loisirs, la supervision desélèves, l’administration du centre, etc. L’implication dusecteur public se limite à la supervision du contrat. Bienentendu, le secteur public poursuit le développementde sa politique relative à la délinquance juvénile, la ges-tion du contrat pourrait donc impliquer des modifica-tions lorsque, après avoir employé une méthodependant un certain temps, on décide de passer à uneautre. Dans ce cas, un changement peut être demandéà l'entrepreneur et donner lieu à un accord sur la maniè-re dont ce changement peut être apporté, mais en réa-lité, seul le contrôle de la gestion du centre incombe ausecteur public.

Que va-t-il advenir du personnel dans 25 ans ?

La technologie et toutes sortes d’autres paramètrespeuvent changer, ce qui signifie que nous pourrons avoirbesoin de moins de personnel. Tous ces éléments sontpris en compte dans la structure d’un contrat PFI, quiprévoit les méthodes de traitement des modifications.En outre, du point de vue du secteur public, il importe


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de faire en sorte que nous parvenions toujours à opti-miser les ressources et que l'entrepreneur fournissedes prestations de qualité. Le contrat conserve donchabituellement des clauses conférant le droit d'effec-tuer des tests du marché et des analyses comparativesdes opérations, pour vérifier le respect de la qualité.Dans le cas contraire, le contrat prévoit les mécanismesappropriés. Il stipule des inspections périodiques, parexemple tous les cinq ans. De même, nous nous assu-rons que les normes sont respectées et que l'entrepre-neur entretient l'équipement conformément auxclauses contractuelles. Il doit mettre en œuvre un pro-gramme de maintenance préventive, afin que le super-viseur du contrat puisse vérifier qu’il exécute réellementles travaux prescrits dans ce programme. Nous deman-dons à l'entrepreneur de nous soumettre des rapportssur l’état du bâtiment et la fréquence de réparation decertains éléments. Il rédige un rapport annuel qui nousrenseigne sur l’état du centre d’éducation surveillée ; enoutre, nous pouvons ensuite envoyer tous les 3 ou 5 ansun spécialiste inspecter le centre afin d'évaluer son état,de vérifier l’absence de défauts et l'efficacité du régimede maintenance, et s’assurer que la durée de vie quenous avons fixée sera respectée.Le contrat comporte donc divers mécanismes destinésà contrôler l’exécution des prestations et la valeur acti-ve du bâtiment pendant sa durée de vie et d'autresmécanismes permettant de procéder à des ajuste-ments si nécessaire. Un superviseur du contrat est pré-sent dans le centre pour contrôler les services rendusau jour le jour et servir d’interlocuteur direct à l'entre-preneur, mais outre ce superviseur, qui est générale-ment un spécialiste de la protection de l’enfance ou de la détention des mineurs, on a souvent besoin despécialistes de la maintenance des immeubles, etc. Je peux faire appel à des spécialistes tels que descontrôleurs techniques ou des services d’ingénierieélectrique, etc. et je peux charger des spécialistes deréaliser des études pour vérifier l’état des installationset des équipements.

Y a-t-il des concertations avec le personnel ?

Bien sûr. Le superviseur du contrat assiste à la plupartdes réunions internes à l'entreprise de construction, quirassemblent des personnels de différentes disciplines,il effectue donc un important travail d’interface. Il existe

également des processus indépendants. Les Centresd’éducation surveillée sont soumis à des inspectionsdes services sociaux, de l’administration chargée de laprotection de l’enfance, qui peut former des équipespour contrôler le Centre. Des représentants de cer-taines branches professionnelles visitent également leCentre pour effectuer une sorte de contrôle d’exécutiondes prestations. Dans une certaine mesure, que les services soient fournis par le secteur privé ou par le sec-teur public, ils sont de toute manière soumis à différentsmécanismes de vérification. Je ne suis pas spécialistede ces vérifications, mais il semble qu’en tout état decause, la situation dans les Centres d’éducation sur-veillée soit comparable à celle d’un ouvrage du secteurpublic, en particulier au niveau des contrôles effectuéspar des organismes indépendants. Qu’il s’agisse dusecteur privé ou du secteur public, il y a des contrôlesde toute façon. Les centres d’éducation surveillée sontsous le contrôle du superviseur du contrat et d’un cer-tain nombre d’organismes de vérification différents.

À la fin du contrat, les locaux reviennent-ils au secteur public ?

Étant donné que les Centres d’éducation surveillée font partie des bâtiments publics, et qu’en fait seul leMinistère de l’intérieur a le pouvoir de promulguer desdécrets de mise en détention des personnes, cela n’apas de sens de les remettre au privé à la fin du contrat.Mais je peux imaginer d’autres types d'équipementsprévus dans les contrats relatifs aux Centres d’éduca-tion surveillée qu’il pourrait être logique de transférer ausecteur privé. C’est une réflexion qui doit avoir lieu audébut du processus : où ira l'édifice à la fin du contrat ?Il se peut que le secteur public demande des servicespour d’autres types de construction à durée de vie limi-tée, et qu’en fin de compte il semble judicieux de trans-férer cet équipement au secteur privé. Cette questiondoit être examinée au tout début du processus.Très souvent, dans le cadre d’un programme PFI, c’estun équipement public qui est construit, mais des édi-fices privés peuvent être construits en même tempss’il paraît commercialement judicieux de les regrouper.Ainsi, au lieu de ne réaliser qu’un projet de bureauxpour le secteur public, il pourrait être demandé d’yintégrer des édifices privés, tels qu’une résidence, descommerces ou autres locaux. La PFI peut donc finan-


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cer toute une palette de constructions en fonction descirconstances.

Qu'est-ce qu'un design champion ?

Dans chaque Ministère il y a un design championministériel qui est un Ministre, actuellement, pour leHome Office c’est Lord Falconer, et ce service a éga-lement un design champion officiel, qui est un fonc-tionnaire. Un accord a récemment été conclu entrel'OGC et la CABE stipulant que chaque secteur quientreprend un projet majeur doit avoir un design cham-pion et je pense qu'entre la CABE et notre designchampion officiel il a été défini un ensemble d’obliga-tions incombant à celui-ci pour les projets les plusimportants. Le design champion est en fait la person-ne chargée de promouvoir une conception de qualité,tout en tenant compte des contraintes inhérentes auprojet, et d’élever les exigences de conception par lebiais entre autres de la procédure d'appel d'offres etde passation de marchés.

Les design champions sont-ils des architectes ?

Pas habituellement, du moins pas au Home Office. Cesont des passionnés de la conception et je crois que laCABE met en place une formation à leur intention.La PFI est une méthode de financement très contro-versée, et ne représente pas la manière la plus rapidede passer de la spécification des besoins à leur satis-faction. Mais elle permet aux gens de réfléchir très tôtsur ce qui sera demandé au niveau des prestations, etc'est assez valable. Les prestataires des services ontl’opportunité de travailler dans un cadre très ouvert quileur permet d’exercer une certaine créativité au seindu projet. Elle introduit très tôt une attitude commer-ciale et oblige le client à réfléchir très précisément à ce qu’il veut et à ne pas avoir de demandes tropdéséquilibrées. La PFI présente donc toutes sortesd’avantages. En termes financiers, elle fonctionne pro-bablement mieux pour les projets qui comportent unélément important de fourniture de services, et non uninvestissement de départ très important puis plusgrand-chose par la suite. Elle convient bien dans cetype de besoins. Mais elle ne fonctionne pas commeun projet où l’on peut choisir un architecte ou unconcepteur spécifique. Vous définissez des exigences

puis vous attendez que les entreprises vous soumet-tent leurs offres. Vous perdez donc le contrôle de cer-tains détails, parce que le secteur privé intervient trèstôt pour fournir ses offres et ses projets, mais l’avan-tage est que les entreprises sont rapidement inté-grées au projet et que vous pouvez effectuer dès ledébut un transfert de risque, avec un contrat exécutésur le long terme. En outre, une fois la procédure depassation de marchés terminée, vous n’aurez pasbesoin d’y revenir disons, deux ans plus tard, pour lemême contrat. Il y a donc des avantages.Certaines personnes trouvent qu’il s’écoule trop detemps et qu’il y a trop de problèmes entre la date de lan-cement de l’appel d’offres et la date d’obtention effecti-ve des services.

À long terme, le processus est-il plus onéreux ?

Je n’ai pas les coûts sous les yeux, je ne peux donc pasrépondre à cette question. Je suis sûr que certainscontrats PFI sont très onéreux à long terme, mais jedirai que d’autres permettent une bonne optimisationdes ressources.


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18. La dénomination anglaise, qui fait davantage référence à la notionde « facilitation » est : Director of Enabling.19. Commission pour l'Architecture et l'Environnement Construit.


Entretien avec Joanna Averley,Responsable de l'équipe d'assistance aux maîtres d'ouvrage18

Commission for Architecture and the Built Environment 19 (CABE)

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L'un des documents fondamentaux que Martin Lipsonde 4Ps 20 est en train de mettre au point est un guidede la PFI 21. Il s'efforce d'élaborer des documents stan-dard, car la PFI est une procédure très complexe, quiimplique un énorme travail technique en matière decontrats, avec tous les aspects liés à la légalité et auxquestions financières… Il explique également com-ment constituer une équipe. Le guide 4Ps fournit unedocumentation standard que tout un chacun peutappliquer à n'importe quel projet. Il existe donc uncontrat standard et un questionnaire de pré-qualifica-tion standard.Mettre en œuvre une procédure PFI est très onéreux ;beaucoup d'argent passe en rémunération des comp-tables et des conseillers juridiques. Les soumission-naires aussi dépensent beaucoup d'argent pour établirleur offre. C'est pourquoi nous voulons améliorer l'effi-cacité de la procédure.Martin [Lipson] conseille les collectivités locales, en par-ticulier en ce qui concerne les établissements scolaires.L'un des premiers manuels édités portait sur la réalisa-tion de réseaux d'éclairage public par les collectivitéslocales. Le guide sur les établissements scolairesdevrait paraître incessamment.La procédure s'améliore. Le principal débat à proposdu PFI est que dans sa forme la plus pure, il étaitsensé limiter les collectivités publiques dans l'expres-sion de leurs besoins. On pensait qu'elles ne se per-draient pas en détails sur ce qu'elles veulent. Lamotivation qui sous-tendait la PFI est que le secteurpublic [dans les procédures traditionnelles] était tou-jours à court d'argent, ou dépassait systématique-ment les budgets, et agissait toujours extrêmementlentement. Au fond, la PFI avait pour objectif de retirerce type de décision au secteur public et d'inciter lesecteur privé à apporter ses financements, ses com-pétences et son efficacité. À l'origine, ceci signifiaitque les souhaits du secteur public seraient évoquésen termes très succincts. Au cours des trois dernièresannées, on a obtenu que le secteur public définisseplus précisément ce qu'il souhaite, et aborde la quali-té de la conception et des questions plutôt com-plexes. On revient donc à une approche un peu plustraditionnelle de la programmation. La CABE accompagne ses clients tout au long du pro-cessus. Nous axons principalement nos conseils sur laprocédure, sur la manière dont le client peut fixer ses

exigences minimales en termes de besoins, de qualitétechnique, de fonctionnalité et de flexibilité. Ceci implique deux changements. Il faut d'abord ame-ner le client à réfléchir à ce qu'il veut pour le traduire en termes d'objectifs, de sélection de l'équi-pe ad hoc, de préparation d'un programme solide.Éventuellement on teste les aspirations des clients enleur faisant effectuer eux-mêmes certaines tâches de conception telles que, par exemple, voir commentle bâtiment va s'insérer dans son contexte, évaluer ceque cela va coûter – ce genre de choses. Ensuite, ilfaut faire connaître toutes ces réflexions, si bien qu'ily a en amont une réflexion beaucoup plus importanteque dans une procédure PFI traditionnelle, où le clientse contente de dire « nous avons besoin de cinq éta-blissements d'enseignement secondaires supplé-mentaires, susceptibles d'accueillir tant d'enfants »,point à la ligne. Toutes ces réflexions préliminaires nourrissent l'avis demise en concurrence publié au Journal Officiel, maisaussi les critères de sélection et le programme del'ITN 22. Elles ont aussi une incidence directe sur la défi-nition et la sélection des consortia et la façon dont ilséquilibrent leurs coûts.Nous insistons énormément sur l'implication du clientdans la procédure, et ceci a eu une grande influence surles partenaires du secteur privé. Nous avons eu desentretiens avec le Major Contractors Group qui repré-sente les principales sociétés de travaux publics duRoyaume-Uni, qui nous a déclaré « Nous fournissons cequ'on nous demande ». Le corollaire, en cas de mauvai-se qualité des bâtiments, étant « Nous avons construitce qu'on nous a demandé de construire ». Notre partici-pation à la procédure a également une influence sureux. Lorsque les grandes entreprises de constructionconstatent la présence active de la CABE sur une opé-ration, ils font plus attention.Comme au point où nous en sommes actuellement, ilnous est impossible de nous impliquer dans chaqueprojet individuel, il est impératif que les clients adop-tent une position beaucoup plus ferme en termes dequalité de conception, et soient à même de juger de cequi est bon.Le contexte a évolué. Les constructeurs privés accor-dent une considération à des architectes auxquels ilsn'avaient prêté aucune attention jusqu'alors. Des archi-tectes participent maintenant à la procédure de la PFI

22. Invitation to Negociate.20. PPPP = Public Private Partnerships Programme.21. Private Finance Initiative.

Entretien avec Joanna Averley

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23. Invitation to Submit an Outline Proposal, Invitation à soumettre uneesquisse de proposition.24. En anglais : the preferred bidder.25. En anglais : Public Sector Comparator.26. En anglais : design exemplar.

27. En anglais : reference project.28. Local Education Authorities.29. Construire les écoles de l'avenir.

qui n'y participaient pas auparavant, car au Royaume-Uni, lorsque la PFI a démarré, elle était extrêmementonéreuse. Les architectes que les soumissionnairesimpliquaient dans le projet ne percevaient pas d'hono-raires. Potentiellement, ils risquaient donc de perdreénormément d'argent s'ils n'étaient pas retenus. C'estla raison pour laquelle très peu de cabinets d'architectessouhaitaient, ou pouvaient se permettre de participer àune opération PFI. Dorénavant, les consortia rémunè-rent les architectes qui prennent part au processus demise en concurrence.Il y a des problèmes pour les équipes de conceptionparce que le travail [en PFI] passe par des périodes depointe et des périodes creuses. Il leur faut une équipeassez conséquente, car au stade de l'ITN, ils peuventsoudainement se voir demander de « faire un projetdétaillé en six semaines », et dix personnes devrontalors s'y consacrer à temps plein. Mais quand cettetâche est achevée, ces dix personnes se retrouventsans rien à faire et sans percevoir d'honoraires. Pourcertains architectes, les opérations en PFI sont très dif-ficiles à gérer.Dans les opérations PFI traditionnelles, les équipes deconception n'étaient ni très intéressantes, ni novatrices ;c'était de très grosses agences qui avaient tendance àconcevoir de gros bâtiments dénués de tout caractère.Là aussi, la situation a commencé à évoluer.

Vous dites que l'alternance de périodes de pointe et de périodes creuses est fréquente en PFI pour leséquipes de conception. Pourquoi est-ce plus fréquent dans les procédures de PFIque dans les procédures traditionnelles ? À quel moment se situent les périodes creuses ?

Les différentes collectivités publiques ont des servicesdes marchés PFI différents. Dans certains cas, il y al'étape de l'ISOP 23 qui génère un pic de travail, puis vientle creux de la vague, quand le client étudie les offres etprend les décisions. Au moment de l'ITN, le travail esttrès intense, puis il retombe de nouveau au moment del'évaluation. Si vous êtes le soumissionnaire favori 24, lesactivités redémarrent en flèche. C'est également lié autemps que le secteur privé décide d'accorder à l'élabo-ration de l'ITN, généralement, le délai est très court.

Sur quelle base se fait l'évaluation ? Quelle place y tient la conception ?

La procédure PFI standard comporte un comparateuravec le secteur public 25 qui implique que le client élabo-re un modèle financier et étudie à combien le bâtimentlui reviendrait s'il le réalisait selon une procédurepublique traditionnelle.Dans le cas de certains projets très importants, laconstruction est si complexe qu'il est impossibled'élaborer un modèle financier [au stade du PSC]. Ilfaut faire le projet détaillé du bâtiment pour pouvoir enévaluer le coût. Dans certains cas, l'élaboration duPublic Sector Comparator comprend des tâches deconception. Traditionnellement, cette comparaisonétait très confidentielle et n'était jamais communiquéeaux soumissionnaires. Ce qui se passe dans le cas decertains établissements hospitaliers, c'est qu'ils fontplus de tests [financiers] liés à la conception. On utili-se ce travail comme base de référence, c'est un pro-jet-exemple 26 fourni au secteur privé pour illustrerl'exigence minimale. Mais le modèle financier n'ensera vraisemblablement pas abandonné pour autant.On appelle parfois cela le projet de référence27.C'est parfait pour un grand bâtiment, mais cela posedes problèmes lorsque l'appel d'offres implique plu-sieurs bâtiments. Prenons l'exemple d'une PFI portantsur 48 écoles. Nous suggérons [aux partenaires desPFI] d'avoir des stratégies de projet ouvertes pourchaque site. Deux LEA28 ont essayé cette démarche.Barking and Dagenham et West Sussex ont testé l'uti-lisation de projets de référence. Le LEA de Barking andDagenham est probablement allé trop loin dans lesdétails, mais les plans du LEA West Sussex, qui indi-quaient où implanter l'école sur le site, les principauxliens entre les salles de classe, etc. étaient pratique-ment parfaits.

Avez-vous entendu parler du programme BuildingSchools for the Future 29 ? C'est une initiative récente duMinistère de l'Éducation qui vise à augmenter lenombre et réduire le délai de réalisation de nouveauxbâtiments scolaires. Ce programme passe par la créa-tion d'une nouvelle agence nationale qui aidera les col-lectivités locales à construire des écoles. L'une deschoses qui se fait à l'arrière-plan de cela c'est le projet


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d'écoles-pilotes30 et ils [le Ministère de l'Éducation]mettent actuellement en concurrence 11 ou 12 archi-tectes différents sur des sites différents. Ces terrainsexistent réellement mais les architectes ignorent où ilsse trouvent. Ils doivent concevoir les bâtiments sco-laires modèles de l'avenir. Six écoles primaires et sixécoles secondaires.Ces modèles ne seront pas copiés directement d'unsite à l'autre, ils serviront de référence pour le typed'écoles que nous devrons construire dorénavant. Cesmodèles sont destinés à aider les LEA chargés deconstruire les écoles. Une procédure PFI sera conduite.Les architectes disposeront de toutes les informationsdisponibles au sujet du site, mais l'intérêt primordial estde tester différentes options de conception de bâti-ments scolaires en fonction des besoins éducatifs,financiers, informatiques, la manière dont la collectivitéutilise ces écoles, les besoins spéciaux, etc. LeRoyaume-Uni est très en retard au niveau de la polyva-lence des établissements scolaires, mais la situation esten train de s'améliorer.C'est le document baptisé « Construire les écoles del'avenir », qui teste ces principes sur 12 sites, avantd'utiliser ces modèles comme bases du programmenational en matière d'établissements scolaires.

Le projet de référence fera-t-il partie du dossier d'appel d'offres ? Les soumissionnaires pourront-ilsmodifier la conception ?

Le risque est l'un des éléments fondamentaux de laPFI. L'une des règles d'or des PFI est le transfert ausoumissionnaire des risques liés à la construction.Quand on aura recours aux études-modèles, le sec-teur public définira le projet et le confiera au secteurprivé ; en conséquence, le secteur public assumerades risques qui devraient incomber au secteur privé.Donc quand on se sert d'une étude-modèle, c'est ausecteur privé de décider quelle est la meilleure solu-tion. Le modèle présente une exigence minimale, pasun projet à recopier. Il s'agit d'une représentation tri-dimensionnelle du cahier des charges, mais le sec-teur privé doit décider quels aspects il souhaiteadopter. À partir du moment où ils [les soumission-naires] remettent leur offre, elle leur appartient, c'estleur projet.

Quels sont les risques pris en compte par les PFI ?

L'hôpital est un bon exemple. Dans un système PFI tra-ditionnel, vous exigez « 5 salles d'opérations permettantde réaliser tant d'opérations par jour ». Le secteur privérétorque « nous pensons que vous n'avez besoin que de4 salles, et c'est comme cela que nous pensons gérerles choses ». À lui de veiller à ce que cela fonctionne. Sile secteur public insiste sur une certaine conception, etque c'est un échec, le secteur privé a une défense touteprête : « c'est vous qui nous l'avez demandé ».Dans le domaine scolaire, le risque est moins grand.Mais le secteur privé assume les frais de fonctionne-ment du bâtiment.C'est très complexe. Pour simplifier les choses, si ladéfinition de ses besoins par le secteur public est tropdétaillée, il conserve certains risques. Essentiellement,le secteur privé assume le risque d'exploiter ou d'entre-tenir un bâtiment pendant trente ans.

Il n'y a plus d'employés du secteur public dans ces équipements ?

Les syndicats se sont beaucoup intéressés à la PFI aucours des douze derniers mois. Dans certains cas defigure de la PFI, les services fournis sont totalement pri-vatisés. Les établissements carcéraux en sont un desexemples les plus représentatifs. Le secteur privé recru-te le personnel, déplace les prisonniers de la prison autribunal – le secteur privé est omniprésent. Dansd'autres secteurs, la combinaison est différente. Dans lesecteur hospitalier, le secteur privé dirige l'hôpital, gèreet entretient les bâtiments, assure les services de net-toyage, et probablement aussi les services de restaura-tion. Il n'emploie ni les infirmières ni les médecins. C'estpourquoi le transfert de salariés du secteur public auprivé a causé une grande agitation en termes de législa-tion du travail, droits à la retraite, etc. et a rendu les syn-dicats très nerveux au cours des 12 derniers mois.

Et les établissements scolaires ?

Ils posent moins de problèmes. La cantine scolaire estsous contrat, mais la tendance des PFI est à se limiter àla gestion des bâtiments, et absolument pas à inclurel'éducation des enfants.


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30. En anglais : Exemplary Schools.

35. Ministère de l'Intérieur.36. Ministère de la Justice.37. Littéralement « responsable de la conception ».38. Hôpital qui a choisi l'autonomie par rapport aux autorités locales.

31. Groupe de travail du Ministère des Finances, qui a été en charge dela mise en œuvre de la politique des PPP-PFI.32. En anglais : Best Value for Money.33. National Health Service.34. Vice Premier Ministre.

C'est négocié à chaque fois, pour chaque PFI ?

Je pense qu'il y a une certaine souplesse. Mais unegrande part des crédits PFI est destinée aux dépensesd'investissement, pas aux salaires. Le financement estdifférent d'un Ministère à l'autre, donc d'un client àl'autre ; c'est très compliqué. Nous allons commanderun rapport sur le financement des établissements sco-laires, mais c'est beaucoup plus ardu lorsque les fondsproviennent de plusieurs sources. Les crédits PFIalloués aux instances locales chargées de l'éducationne couvrent pas la totalité des frais des établissementsscolaires, le LEA doit y investir également un peu.

Existe-t-il une commission qui conseille les collectivitéslocales en matière de PFI ?

Pas vraiment. Lorsqu'un client du secteur public décidede faire appel à la PFI, c'est normalement dans le cadred'un processus d'appel d'offres, et il doit prendre ladécision. Selon les documents publiés par le gouverne-ment et par la Treasury Task Force31, le client du secteurpublic doit s'assurer que la PFI correspond à l'optimisa-tion des ressources32. Cela se fait généralement austade du dossier préliminaire (OBC). En règle générale,c'est au stade de l'OBC que le gouvernement donneson approbation. Nous pouvons vous en procurer un,mais c'est très gros.Au Royaume-Uni, les OBC sont présentées au ProjectReview Group ou PRG, une commission gouvernemen-tale, qui le valide. Ensuite, le dossier lui est re-présentéau stade de la désignation du soumissionnaire favori, etil doit l'approuver de nouveau.La procédure PFI évolue énormément en ce moment.Par exemple, le NHS33 a constitué pour les hôpitaux ungroupe d'analyse des projets qui étudie les projets auxstades de l'OBC, de l'ITN et de la désignation du sou-missionnaire favori. Ce groupe fait des commentairessur les projets. Ce qui est habituellement notre mission.Lorsque nous nous impliquons dans un projet, c'est dustade de l'OBC à la désignation du soumissionnairefavori. Nous examinons soigneusement la qualité de laconception, les équipes, le programme, tout le dossierd'invitation à négocier (ITN), etc.

Les clients ne sont pas obligés de collaborer avec nous.Nous ne travaillons que sur un tout petit nombre de pro-jets. Nous les sélectionnons en fonction de ce qu'ilspeuvent nous apprendre, et nous diffusons les recom-mandations issues de notre expérience. Les clientsn'ont rien à payer. Nous sommes financés en majoritépar le Ministère de la Culture, des Médias et des Sports,le Ministère de l'Environnement et le bureau du DeputyPrime Minister 34. Nous percevons également directe-ment des subventions du NHS, du Ministère de l'Édu-cation, du Home Office 35 et du département du LordChancellor 36 pour travailler aux projets PFI. La CABE emploie environ 40 personnes, mais nouspasserons à 75 d'ici un mois et demi. Trois équipes tra-vaillent en étroite collaboration avec le client : mon équi-pe, chargée de conseiller le client ; l'équipe de Peter,moins impliquée avec le client, a le rôle d'équipe deconception. La troisième équipe est l'équipe politique ;elle assure la liaison avec le gouvernement.

Et votre rôle de conseil sur la conception ?

C'est Stephen King qui chapeaute cet aspect. Nousavons mis en place une formation importante pour lesdesign champions 37, un concept que nous avons créé.Nous encourageons vivement les organismes de laNHS, les hospital trusts 38 et les unités de soins de baseà engager un design champion. Lorsque nous nous chargeons d'un projet, particulière-ment s'il est important, nous veillons en tout premierlieu à ce que lui soit associé un design champion parfai-tement informé qui s'assurera que les études deconception atteignent les résultats souhaités. Souhaitez-vous que je vous parle d'autres types de miseen concurrence et de passation de marchés existants auRoyaume-Uni ? Avez-vous entendu parler du LIFT, leLocal Investment Finance Trust ?Il s'est passé deux choses. Premièrement, le gouverne-ment a constitué Partnerships UK, ou PUK, créé avecdes fonds publics mais ayant pour principal objectif derécolter des fonds privés. PUK a le rôle de partenairechargé de deux principaux secteurs d'investissementdans les bâtiments publics : les centres de soins debase, c'est-à-dire les cabinets de consultation et les


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petits dispensaires avec infirmières à domicile, etc. Unmodèle similaire est en train d'être introduit pour lesécoles. PUK est également impliqué dans le documentBuilding schools for the future. Au Royaume-Uni, les dispensaires39 et les hôpitaux relè-vent de Trusts indépendants. Les petits cabinets médi-caux se multiplient. En règle générale, les médecinsachètent le bâtiment dans lequel ils exercent. Il existedonc de très nombreux secteurs où les médecins sonten sous-effectifs parce qu'ils ne veulent pas assumer laresponsabilité du bâtiment. LIFT essaye d'améliorer larépartition des médecins en incitant le secteur privé àprendre le risque et la responsabilité de la gestion ducabinet médical. C'est un partenariat beaucoup plusétroit. Par exemple, le primary care trust dit « Nousdevons fournir tant de cabinets ou de dispensaires,etc. » et prospecte le marché en quête d'un prestatairede services pour les 25 années suivantes. C'est donc lemême processus que la PFI, mais les bâtiments sontprogrammés sur un certain nombre d'années. Il y a45 plans LIFT en cours. La première année, ils ne por-tent que sur trois bâtiments. Les questions à résoudresont différentes. D'abord, il faut trouver un bâtiment,puis voir comment l'améliorer au fil des ans. Ceci signi-fie que le secteur privé dispose d'un vivier extrême-ment riche d'architectes dans lequel puiser en fonctiondes différents projets. En ce qui concerne les établissements scolaires, le pro-blème de la PFI est la multiplication des LEAs au niveaudes villes et des comtés ; certains LEA n'ont jamais faitappel à la PFI et il est peu probable qu'il n’est jamais lesmoyens de le faire. PUK a permis de mettre au point unnouveau système de partenariat permettant aux collecti-vités locales de placer des fonds dans les établissementsscolaires. Mais il s'agira d'un éventail d'investissementsbien plus complet. Le nouvel organisme prendra contactavec les collectivités locales et les aidera à mettre del'ordre dans leurs bâtiments scolaires, les réaménage-ments, la maintenance, plus quelques PFI.Ce nouveau modèle n'est pas encore tout à fait au point,mais il englobera probablement la PFI. Le nouvel orga-nisme devra veiller à ce que toutes les questions liées àla conception soient prises en compte, des plus straté-giques aux plus spécifiques.

Les partenaires de la PFI vont donc changer ?

Rien n'est vraiment certain à l'heure actuelle. Selontoute probabilité, Partnerships UK et des investisseursprivés constitueront un organisme, lequel coopéreraavec les LEA pour créer des agences locales. Il s'agitde constituer des capacités techniques et financièreslà où elles n'existent peut-être pas et d'aider les LEA àlivrer dans les délais. L'un des objectifs principaux estd'accélérer la livraison des bâtiments et des investis-sements, etc.

Comment les responsabilités sont-elles réparties ?L'architecte perçoit-il une avance financière ? Nous pensions que les grosses agences d'architectureparticipaient au financement du SPV40.

D'une manière générale, le SPV comprend un investis-seur, par exemple une banque. Normalement, la per-sonne qui assure la gestion de l'offre PFI est leconstructeur [contractor ou constructor], ou la sociétéde gestion des locaux41. Parfois, c'est la même chose.Il arrive que des sociétés assument les trois activitésde financement, de construction et de gestion deslocaux. En général, ce sont des sociétés qui ont unintérêt financier dans l'opération. Normalement, lesarchitectes sont juste des consultants. Il existe une oudeux sociétés d'ingénierie et d'architecture qui inves-tissent des fonds et en tirent des bénéfices, parexemple WS Atkins.

Qui assure la conception ?

L'architecte, mais tant l'architecte que les technicienssont des consultants, ils peuvent avoir un certain intérêtfinancier. Normalement, l'architecte est sous contratavec le constructeur. Le SPV signe avec le client.Dans le schéma traditionnel, avant le système PFI, il yavait le client et le concepteur ; le concepteur sélection-nait les ingénieurs, etc. et le constructeur. Il existaitdonc un lien direct entre le concepteur et le client. Dansle système PFI, il y a le client et le SPV, habituellementc'est ce dernier qui désigne et rémunère l'architecte.Dans le processus de mise en concurrence, il y a des

41. En anglais : Facilities management company.39. Primary care trust.40. Special Purpose Vehicle.


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43. Programme immobilier privé.42. Lord Chancellor's Department. Se reporter à l'entretien qu'il nous a accordé.

contacts directs entre l'architecte et le client, mais lesrelations de pouvoir sont différentes. Dans la PFI, le constructeur est responsable de l'archi-tecte. Traditionnellement, c'était le contraire.Nous avons encouragé les entreprises générales deconstruction à affiner leur sélection d'un architecte etnon plus à se contenter d'avoir recours à ceux qu'ellesont toujours utilisés. Nous voulons qu'elles réfléchis-sent en termes de projet et de qualité.

Doivent-ils effectuer un processus de sélection ?

Il n'y a pas de mise en concurrence obligatoire parceque nous sommes dans le cadre d'un contrat privé.Mais elles [les entreprises de construction] s'améliorentdans leurs méthodes de choix de leurs architectes.

Le processus de consultation se fait indépendammentd'un projet architectural ?

C'est au cours de l'ITN qu'un projet architectural inter-vient. Seul un très petit nombre de sociétés peut sepermettre de prendre le risque d'en produire un [sanscertitude d'obtenir le contrat], et je ne parle pas seu-lement des architectes, mais également des autresmembres des consortia. Prenons le cas du RoyalLondon Hospital, un projet PFI qui impliquait uncontrat de 600 millions de £. Seules deux sociétés ontpu soumissionner.La sélection porte sur l'ensemble - le constructeur, leconcepteur, le gestionnaire, tout le monde. Le PQQ(questionnaire de préqualification) fournit les détailssur toute l'équipe. Le bureau d'études, les conseillersjuridiques, les ingénieurs sont très actifs. Quand vousparvenez à l'ITN, vous abordez la conception détaillée,mais vous fixez également le montant du loyer dubâtiment.Martin Lipson peut vous fournir des contrats et autresdétails pour les projets des collectivités locales.Le Ministère de Paul Monaghan42 utilise le système PFId'une manière très inventive. Il a créé ce qu'il a appelédes Private Developer Schemes 43, qui rassemblent tousles avantages d'une PFI mais accordent plus de contrô-le au secteur public. Le promoteur immobilier privé four-nit le terrain, le client sélectionne le promoteur et leterrain, puis tous deux choisissent un concepteur. La

sélection de l'équipe de conception est donc le fruitd'une meilleure collaboration.

En règle générale, le terrain appartient-il au secteur public ?

En fait, rigoureusement parlant, il n'y a pas de terraindans la PFI, la demande porte juste sur un hôpital ou unautre bâtiment. Habituellement, dans le cas d'un hôpi-tal, le terrain est celui de l'hôpital pré existant, mais pourles plus petits centres de soins ou, par exemple, pourdeux tribunaux qui me viennent à l'esprit, le secteurprivé a proposé un nouveau site et a également propo-sé un plan de redéploiement pour l'ancien bâtiment abri-tant le tribunal. Dans certains cas, le secteur privéfournit le terrain. On peut également avoir le cas de figu-re de trois hôpitaux régionaux que l'on réduit à deuxhôpitaux plus importants, avec réinvestissement du pro-fit de la vente du troisième dans le programme. Il n'existe pas de modèle unique, chaque Ministère tra-vaille différemment. Il y a aussi le contrôle exercé par lesinstances locales lorsqu'elles définissent leurs besoins,de ce fait les programmes sont très différents. Parexemple, il y a à Peterborough un hôpital qui remonte audébut des années quatre-vingt, qui a déjà été agrandideux fois, mais tout son système s'articule autour d'uneconfiguration informatique extrêmement sophistiquéequi englobe tous les médecins et l'organisation dessoins de base. Leurs besoins sont très différents.

Nous sommes également intéressées par lescompétences des clients.

Chaque projet est très différent. Certains clients legèrent parfaitement, d'autres n'ont pas suffisammentd'expérience. C'est sur ce point que nous venons enaide aux collectivités locales. Nous veillons à cequ'elles comprennent les compétences qu'il faut pourgérer le projet.

Les organismes auxquels vous avez fait allusion fourniront-ils ce genre de conseil ?

Théoriquement, oui.


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Avez-vous des programmateurs chargés de conseiller les clients sur les caractéristiques principales du projet,l'intensité de l'éclairage, etc. ?

Nous en avons quelques-uns, assez peu. Ce sont lesconseillers des clients44. Le CIC45 pourra vous le dire,en ce moment le client est conseillé au coup par coupet naît l'idée de formaliser ce rôle. Du côté des clientsles gens [les consultants] viennent souvent degrosses sociétés axées sur la gestion de projet, passur la conception. Le design advisor n'est pas néces-sairement un architecte, il peut être ingénieur ou ges-tionnaire de projet 46, ce qui n'est pas vraiment lamême chose. Parfois, le client investit des sommes considérablesdans la rémunération de l'équipe de conception,comme dans le cas des projets-modèles de WestSussex. Cela représente des coûts considérables audépart, mais s'il ne le fait pas, il ne peut pas savoir cequ'il va obtenir. Si le client sait vraiment ce qu'il veut et élabore un bonprogramme, il peut se passer de ce type d'étude deconception. Mais en général, c'est utile de pouvoir tes-ter les concepts, les besoins, les idées, les demandesdes utilisateurs et les particularités d'un site avant d'en-treprendre des négociations avec les soumissionnaires.L'un des avantages potentiels en est que cela raccour-cit le processus de mise en concurrence, et le secteurprivé apprécie cette idée parce qu'elle permet de préci-ser les choses et de réduire les coûts. Cela pourrait vous être utile de parler à deux respon-sables architectes. Nous pouvons vous faire connaîtrequelques projets en cours.

44. En anglais : client advisor.45. Construction Industry Council.46. En anglais : project manager.


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47. Division des bâtiments et propriétés scolaires.


Entretien avec Mukund Patel et Sheila Milnes,Schools Capital & Buildings Division47,Department for Education and Skills (DfES)

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S.M. Avec les PPP, il s'agit de ce que nous appelons desdépenses hors comptabilité publique48, qui n'entrentdonc pas en ligne de compte dans la limitation du défi-cit budgétaire. C'est une manière de renflouer financiè-rement le secteur public.

M.P. Le gouvernement n'est pas tenu de lancer unemprunt pour construire des écoles puisque le finan-cement est assuré par le secteur privé. Il suffit de bud-géter des frais annuels et vous pouvez investirbeaucoup plus…

Certes, mais le problème est de savoir à combien celarevient en fin d'opération ?

M.P. Le Trésor procède à une analyse très rigoureuse etcompare les taux d’emprunts auprès du secteur publicet auprès du secteur privé, il y a certains plafonds à res-pecter.

S.M. Oui. Chaque projet doit établir ce qu'on appelle unPublic Sector Comparator 49, et un modèle PFI. Nousnous assurons de cette manière que la solution adoptéeest toujours celle qui présente le meilleur rapport quali-té/prix. Parfois, cela peut sembler plus onéreux pour lescollectivités locales et les établissements scolaires,mais, en fait, c'est parce que toute la maintenance estcouverte pendant toute la durée de validité du contrat.Dans l'historique des écoles que nous avonsconstruites, chaque fois qu'il y a eu des réductions debudget, ce sont les frais d'entretien qui ont été réduits,pas le budget réservé à l'éducation. C'est donc systé-matiquement l'entretien du bâtiment qui a pâti d'uneinsuffisance du budget, mais dans le cadre de la PFI, lamaintenance régulière sur 25 ans est une clausecontractuelle. Les bâtiments sont certainement mieuxentretenus dans le cadre de la PFI que dans le cadre dusystème de construction traditionnel.

Combien de programmes gérez-vous actuellement avec la PFI ?

S.M. Nous avons plus de cinquante projets, je peuxvous en fournir la liste. Certains sont construits et opé-rationnels. Leur montant est indiqué sur cette liste. Ilssont dispersés dans tout le pays. Certains projets por-tent individuellement sur un établissement scolaire,

d'autres portent sur l’ensemble des établissementsscolaires d'une LEA50. Dans certains cas, il s'agit d'uneréhabilitation, dans d'autres de la construction de nou-veaux bâtiments. Nous avons constaté que lorsqu'onengage, pour réhabiliter une école, des entrepreneursqui n'étaient pas impliqués dans sa construction etn'ont aucune idée de l'historique du bâtiment, ils onttendance à conclure que l’importance des agrandisse-ments et modifications nécessaires est telle qu'ilrevient moins cher de démolir le bâtiment et d'enreconstruire un neuf. Ils font ce qu'on appelle une ana-lyse des variantes.

M.P. Un grand nombre de programmes en « packages »associent reconstruction et entretien.

S.M. Oui, dans les écoles, souvent les locaux récentssont conservés et d'autres parties de l'établissementsont reconstruites.

Pouvez-vous décrire les diverses étapes du processus et les difficultés rencontrées ?

S.M. Le mode d'attribution des financements va êtremodifié dès cette année. Jusqu'à présent, les LEAdemandaient une subvention au Ministère [de l’Éduca-tion]. Cette demande était étudiée en fonction de critèrespubliquement annoncés (dernièrement, il s'agissait de latransformation de l'enseignement secondaire, du res-pect de priorités gouvernementales plus larges, de l'inté-gration des minorités ethniques et des handicapés, ducomportement des élèves, de la prise en compte ou nondes technologies de l’information au sein du projet). Nousétudions plusieurs éléments, puis nous trions lesdemandes de subvention. Les meilleurs dossiers sontretenus, dans la limite du budget PFI dont nous dispo-sons. À la dernière session, nous avions 56 demandes,nous en avons retenu 16.Une fois que l'accord de principe leur est accordé, les col-lectivités locales procèdent à l'étude préliminaire51. C'estune étape très détaillée, où tous les facteurs écono-miques sont analysés. Les collectivités locales font uneanalyse approfondie des alternatives possibles et ellesétablissent le dossier de comparaison avec le secteurpublic (PSC) pour voir ce que le projet leur coûterait dansle cadre d’une procédure traditionnelle. Le transfert desrisques est soigneusement examiné, car on évalue alors

50. Local Education Authority : instance locale chargée del'enseignement.51. En anglais : Outline Business Case.

48. Off Balance Sheet.49. Littéralement : Comparaison avec le Secteur Public.

Entretien avec Mukund Patel et Sheila Milnes

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52. En anglais : Transfer Undertakings Protected Employment.53. En anglais : the Affordability Gap.

le coût induit par le transfert des risques du secteur publicau secteur privé. Il y a des éléments de risque que la LEAtransfère généralement au secteur privé, tels que lesrisques liés aux problèmes de construction, le chauffagequi ne fonctionne pas, etc. et il en conservera d'autres,tels que le nombre d'élèves à accueillir dans cette ou cesécole(s), parce que c’est la collectivité locale qui gère leseffectifs dans son secteur. Mais l'entretien et le nettoya-ge seront attribués au secteur privé. Les collectivitéslocales doivent également décider quels services ellessouhaitent que le prestataire assure ; par exemple, le net-toyage ou les repas scolaires peuvent être fournis parl'entrepreneur. Elles doivent également décider quelsmembres du personnel de cantine / de nettoyage seronttransférés vers le secteur privé. Il existe une réglementa-tion baptisée « Engagements de préservation des droitsen cas de mutation de personnels52 » qui doit être priseen compte. Ceci signifie que les droits d'un salarié mutédu secteur public au secteur privé sont préservés.

M.P. C'est souvent à ce stade que nous commençons àobserver une « dérive de faisabilité financière53 ». Jevous explique : une subvention est accordée au LEA lorsdes sessions de sélection. Vous dites à l'administrationlocale dont la demande a été acceptée de donnersuite à l'étude préliminaire et vous annoncez la sommeque vous avez en tête. Quand elles parviennent à unniveau d’étude plus détaillé, il n’est pas rare que les col-lectivités locales se rendent compte que la subventionannoncée ne sera pas suffisante. C'est un écueil quenous avons souvent rencontré.

S.M. Oui. [elle fait le schéma suivant]

Nous leur attribuons des crédits PFI, délégués par leBureau du Vice Premier Ministre qui attribue le finance-ment aux collectivités locales dans le cadre de ce qu'onappelle une subvention. Nous allouons cette subven-tion, mais les coûts effectifs étant ce qu'ils sont, lors-qu'on arrive à la 25ème année, il y a un déficit, et lescollectivités doivent revoir leur stratégie afin de le com-bler. Certaines gardent les crédits excédentaires attri-bués par le gouvernement dans les premières annéesdu contrat et les placent. C'est l'option la plus raison-nable. Mais ce n'est pas toujours le cas. Ce phénomè-ne commence à être bien connu, sous le termed’affordability gap, mais en réalité, le fait est que les col-lectivités locales concernées doivent investir des res-sources propres dans le projet. Dans le cadre dufinancement traditionnel d'un projet, elles n'obtiennentjamais du gouvernement des fonds suffisants pour cou-vrir la totalité de leurs coûts. Elles doivent y consacrerune partie des impôts locaux, ou combler le déficit…

25 ans, c'est l'échelle sur votre graphique ? Dans ce cas, vous n'êtes donc pas encore entré dans la dernière partie du déficit ?

S.M. Le déficit ne s'est pas encore produit, il est annon-cé. Je ne comprends pas de quelle manière ni pour quel-le raison nous calculons les budgets de cette manière.

M.P. Dans certains cas, par exemple, si vous disposezd'un crédit PFI de, disons, 100 millions de £, et que vousconstruisez un projet plus important que celui qui étaitprévu, votre déficit de faisabilité intervient plus tôt.

S.M. Nous attribuons aux collectivités locales une sub-vention correspondant au projet de base. Si elles veu-lent augmenter la taille de l'établissement scolaired'une manière significative, à elles de trouver les fondssupplémentaires nécessaires.

M.P. Ce qui s'est passé, c'est que lorsque les collectivi-tés faisaient leur demande de crédits PFI, leur projet debase portait sur une école susceptible d'accueillir milleélèves, d'une superficie de 8 000 m2, par exemple.Ensuite, elles étudiaient les plans et décidaient deconstruire des écoles plus grandes, par exemple sur10 000 m2, pour répondre aux besoins de la collectivitélocale. Il fallait donc trouver les fonds supplémentaires


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Millions £

0 25 ans

Temps

Crédits PFICoûts réelsCoûts prévus au stade OBC

Excédents budgétaires (crédits PFI > coûts réels)

Déficit budgétaire (crédits PFI < coûts réels)

nécessaires quelque part. Nous avons également faitl'objet de fortes pressions pour augmenter les superfi-cies standard de nos bâtiments et les avons augmen-tées de 10%. Sans la PFI, l'augmentation n'aurait pasété aussi rapide.

S.M. Non, alors ce que font les collectivités locales quidésirent construire, c’est qu’elles s'adressent à d'autresMinistères que celui de l'éducation pour en obtenir lefinancement. Aux Ministères de la Culture, des Médiaset des Sports, par exemple. Dans certains projets com-portant une salle de spectacles municipale ou une pis-cine, c'est un autre organisme qui assure lefinancement. Il faut donc combiner des financementsen provenance d'autres sources. La collectivité localedoit également se servir des subventions gouverne-mentales et des impôts pour financer les bibliothèquesmunicipales, les locaux communaux, les résidencespour personnes âgées, etc. Parfois, cela sera englobédans le projet d’école, et la collectivité locale investirades fonds propres. Il existe une école dans le Nord-estqui doit assurer des formations professionnelles. Ellebénéficie d'une salle de spectacles et d'un vestiaireimmense où l'on peut apprendre la coiffure, l'esthé-tique, etc. et un atelier de mécanique ouvert le soir à lacollectivité pour réparer les voitures. La salle de spec-tacle est louée par des écoles d'art dramatique locales.Tout cet argent vient en déduction du déficit.

M.P. Mais les contractants des PFI ont du mal à générerdes flux de revenus…

S.M. C'est vrai pour certains d'entre eux. Mais il y en aqui emploient une personne spécifiquement pour cettetâche de générer ces revenus. Une expérience récentedans une grande école juive située dans le nord deLondres, qui a suivi l'itinéraire PFI, montre que ce res-ponsable ne s'acquitte pas de sa tâche avec une com-pétence extraordinaire. L'école génère autant derecettes que lui…

Quels sont les documents qui entrent dans le dossierpréliminaire ? Un programme ? Une esquisse de projet ?

S.M. Le dossier préliminaire définit le projet. Il contientune ébauche de cahier des charges, les élémentsnécessaires, ce sur quoi l'étude va se fonder, une ana-

lyse comparative avec le secteur public (PSC), un modè-le financier PFI et les détails de la faisabilité financière.

Qui établit ce dossier ?

S.M. Les autorités locales chargées de l'éducation(LEAs) l'établissent, en règle générale, avec l'aide deconsultants. Habituellement, un responsable desfinances ou un comptable les conseillent. Très sou-vent, elles engagent des conseillers juridiques. Puis ledossier préliminaire est transmis au Ministère quiteste la solidité technique de son contenu et évalue leschances qu’il a d’intéresser les entreprises. C'est laresponsabilité du Project Review Group 54, constitué dereprésentants du Ministère des Finances et de repré-sentants de tous les Ministères qui gèrent des pro-grammes PFI. Le Ministère des Finances a créé unesociété, Partnerships UK, qui est chargée d'étudierpour lui le montage financier du dossier et de fournirses conclusions à ce sujet. Lorsque le dossier estapprouvé, les commanditaires passent à l'étape suivante : lancer un appel d'offres dans le JournalEuropéen55.

M.P. À ce stade, nous étudions fréquemment le cahierdes charges pour nous assurer qu'il couvre bien tout.Nous voulons être sûrs qu'il est conforme aux normesministérielles.

S.M. Il ne s'agit pas d'un cahier des charges exhaustif. Ilcontient certains détails, bien entendu, mais ce n'estqu'après approbation du dossier préliminaire que lescollectivités commencent à travailler de manière trèsapprofondie au cahier des charges. Nous nous efforçonsde maintenir un très haut niveau d’exigence dans toutela mesure du possible, l'idéal étant de fournir un ensei-gnement digne du 21ème siècle à 1200 élèves âgés de 11à 16 ans. En voici un exemple à votre intention. Il s'agitd'un projet, élaboré par 4PS56. Comme il est encore austade du projet, il n'a pas encore reçu l'accord duMinistère des Finances, mais il vous montrera l'en-semble de la procédure. Il contient des exemples deprofils de postes définis pour le recrutement des ges-tionnaires de projet, une présentation des types deconsultants nécessaires, des exemples de projets decontrats, etc.

56. Programme des Partenariats Public/Privé.54. Littéralement : Groupe d'Étude du Projet.55. Il s’agit du Journal Officiel des Communautés Européennes.


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57. Littéralement : la boîte à outils. Parmi les nombreux guides etdocuments produits pour aider les collectivités publiques dans leurdémarche de PFI, le toolkit du 4Ps est souvent cité.58.Construire les écoles de l'avenir.

59. En anglais : expressions of interest.60. En anglais : preferred bidder.61. En anglais : reserve bidder.

C'est la même chose que le toolkit 57 ?

S.M. Non, le toolkit intervient au stade de l’appeld’offres. C’est une grille que l’on remplit avec des indi-cations sur les locaux existants et sur les exigences pré-cises des collectivités par exemple les surfaces, etc.Cela permet de calculer l’enveloppe budgétaire du pro-jet. Ce n'est pas un document parfait et il est révisé tousles ans. Cette année, la révision a permis d’inclure lesbesoins de l'enseignement spécialisé.

M.P. C'est très difficile. Il est assez aisé de calculer lescoûts inhérents aux écoles ordinaires, mais ce n'est pasle cas pour les écoles spécialisées, car cela dépend deshandicaps impliqués, etc. C'est quelque chose qu'il fauttoujours avoir présent à l'esprit. Le modèle des écolesmaternelles n'était pas très bon non plus.

S.M. Nous avons élaboré un document supplémentairepour les écoles maternelles et les SEN (écoles spéciali-sées), il ne figure pas ici car il change tous les ans. Nousfaisons actuellement une consultation sur le documentBuilding Schools for the Future 58, qui aura des répercus-sions sur notre mode d'attribution du financement.Nous utiliserons peut-être une méthode du type Toolkit,mais ça changera encore.

M.P. Le toolkit et les instructions de l'année dernièresont sur le site Web du DfES.

À quel moment l'approbation du Ministère des Financesintervient-elle ?

M.P. Au stade du Groupe d'étude du projet (PRG). C’estnous qui recevons les demandes de subvention en pre-mier [pour les écoles]. Puis nous en discutons avec lePRG et si tout se passe bien, elles reviennent aux col-lectivités locales.

S.M. À ce moment-là, elles publient un appel d'offresdans le Journal Européen. Si ce n'est pas déjà fait, ellesdésignent des conseillers juridiques. Elles réunissentles représentants des utilisateurs pour redéfinir lecahier des charges. Souvent, elles publient un avis pré-liminaire pour informer les entrepreneurs qu'elles s'ap-prêtent à mettre un projet sur le marché, et rédigent unenote d'information pour permettre aux entrepreneurs de

décider s'ils veulent soumissionner ou non. L'annoncedans le Journal Européen fixe des délais précis. Après leretour des déclarations d'intérêt59, les collectivitéslocales préparent le dossier contractuel complet, quicontient le cahier des charges détaillé, probablementdes contrats standardisés et les conditions imposéesaux collectivités locales pour que l'entrepreneur soitinformé des conditions qu'il devra appliquer et sacheque nous serons très stricts en la matière.Ensuite, les entrepreneurs remettent leurs offres auxcollectivités locales, lesquelles établissent alors uneliste restreinte de candidats retenus pour la phase fina-le. La plupart du temps, elles demandent à ces candi-dats invités à négocier en phase finale de présenterleurs projets aux personnes concernées, c'est-à-direaux responsables et présidents des conseils d'adminis-tration des établissements scolaires. Les collectivitéslocales doivent également s'assurer de la conformitédes offres. De nombreuses collectivités locales consi-dèrent que les offres qui dépassent le budget proposéne sont pas conformes, mais elles doivent aussi s'assu-rer que ce que propose l'entrepreneur correspond à cequ'on leur a demandé de fournir. Les collectivités étu-dient les propositions, les candidats ont en général plu-sieurs variantes pour le projet…Les collectivités désignent alors un soumissionnairefavori60 et un soumissionnaire en réserve61, avec les-quels elles entament des négociations très approfon-dies. Le soumissionnaire en réserve doit être tenu aucourant des modifications et des développements. Decette manière, il peut remplacer au pied levé le soumis-sionnaire favori si celui-ci se retire.

M.P. En général, il y a trois consortia en phase finale. Lescollectivités analysent les projets et donnent aux sou-missionnaires la possibilité de présenter leur projetavant de sélectionner le soumissionnaire favori.Certaines listes comportent plus de trois noms, maisc'est vraiment très très onéreux à ce stade d’impliquerun grand nombre de consortia candidats. Figurer sur laliste et faire la présentation, etc. peut coûter jusqu'à unmillion de £ au soumissionnaire, et vous vous retrouvezavec trois ou quatre sociétés qui dépensent chacune unmillion de £, alors qu'une seule sera retenue. Les socié-tés n'aiment pas que la liste de présélection soit troplongue, parce que cela réduit leurs chances d'emporterle contrat.


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Le million de £ dont je parle couvre l'ensemble du pro-gramme soumis à concurrence, qui peut porter sur plu-sieurs établissements scolaires.

Le soumissionnaire en réserve perçoit-il une rémunération ?

M.P. Personne n'est payé. Les coûts engagés causentun réel souci à certaines sociétés.

S.M. À ce stade, certaines sociétés font marche arrièreet sondent les collectivités locales pour voir si, à leuravis, elles feront un bon partenaire, avant de remettreune soumission. Pour les deux prochaines années, nousallons avoir un budget supérieur de 2 milliards de £ àcelui dont nous disposons en ce moment. Ces fondssont destinés aux écoles. Nous craignions de noyer lemarché sous les projets et nous voulions être certainsque les fonds seraient dépensés d'une manière straté-gique et n’allaient pas simplement être consomméspour changer des chaudières et réparer les toitsd’écoles obsolètes. C’est la raison pour laquelle nousavons élaboré ce document de consultation62.

Combien de temps y a-t-il entre la première étape et …

S.M. Il s'écoule habituellement environ deux ans entre lapublication des critères et la sélection du soumissionnai-re favori, et environ dix mois entre le dossier préliminai-re et l'appel d'offres dans le Journal Européen. Certainsprocessus ont été plus rapides, et quelques-uns parmiles premiers processus ont pris plus longtemps. C'estl'une des raisons pour lesquelles il existe un dossierstandardisé. Actuellement, nous en arrivons au point oùles contraintes de calendriers que nous avons pourpublier l'appel d'offres européen et recevoir lesréponses, le délai nécessaire pour permettre le dépôtdes soumissions, commencent à avoir un tel impact qu'ilnous sera difficile d'accélérer le mouvement. La périodeminimale pourrait être de 15 à 18 mois, les documentsstandardisés pourraient permettre de faire un peu avan-cer les choses.La période de construction, elle, est normalement plusrapide parce que l'entreprise n'est payée que lorsqu'el-le a livré l'établissement scolaire en état de fonctionner,ce qui constitue une motivation puissante pour construi-re vite. Normalement, la construction dure près d'un an,

au lieu des deux ou trois ans habituels et c'est là quenous rattrapons notre retard.

Mais la qualité de la construction n'en souffre-t-elle pas ?

M.P. Cette manière de procéder cause beaucoup deproblèmes. Le premier est que les soumissionnairesn'ont vraiment l'occasion de s'entretenir avec les utili-sateurs finaux que lorsque le processus est déjà trèsavancé, par exemple quand le soumissionnaire favori aété sélectionné. Et alors, c'est trop tard. Nous cher-chons comment augmenter l'interaction avec l'utilisa-teur final beaucoup plus tôt. Il est très important dedonner à l'utilisateur final ce qu'il attend. Par le passé,pour certains des premiers projets, les utilisateurs n'ac-cordaient aucune attention à la qualité de la conception,c'est le moins qu'on puisse dire, mais les choses ontbeaucoup changé depuis. Maintenant, nous travaillonsen collaboration avec la CABE et nous disposons surchaque projet de conseillers qui supervisent la qualitéde la conception.

S.M. Pour la prochaine vague de projets, au lieu de tra-vailler individuellement sur chaque projet, ils [la CABE]ont organisé une série de séminaires où tout le mondepeut aller pour sensibiliser les acteurs à la qualité deconception. Nous accordons une attention beaucoupplus soutenue aux utilisateurs, c'est-à-dire aux per-sonnes qui utilisent et gèrent l'école, le directeur, lesenseignants, les administrateurs, etc. Le Ministère veutégalement obtenir l'avis des élèves.

M.P. Nous sommes également en train d'établir desplans modèles d'écoles primaires et secondaires etsommes sur le point de charger 11 sociétés de ce pro-jet. Nous espérons que ce seront des PFI utiles, quecela permettra aux collectivités locales de préciser dansleur cahier des charges que c'est au moins cette qualitéqu'elles veulent pour leurs bâtiments. Les sociétés pri-vées se sont souvent plaintes que lorsque le cahier descharges n'est pas suffisamment précis, certains s'effor-cent de construire un très bon produit, alors qued'autres se contentent du strict minimum. Le produit leplus économique risque de l'emporter sur le meilleurproduit, plus cher, et ce processus entraîne la perted'énormes sommes d'argent.

62. Il s’agit à nouveau de la brochure Building Schools for the Future.


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Une fois le contrat signé, gardez-vous le contrôle des ouvrages ?

S.M. Oui. Le dossier contient un barème de paiementsqui couvre, par exemple, une panne du système dechauffage, les délais de réparation de l'entrepreneur etles pénalités qu'il encourt s'il ne procède pas à la répa-ration dans les délais prescrits. Ce barème couvre éga-lement la qualité du nettoyage ou de la nourriture si lesrepas font partie des clauses contractuelles, parexemple, l'absence d'OGM, ou une certaine fourchettede prix. Tout écart par rapport à ces dispositions exposel'entrepreneur à une pénalité.

Il y a donc un superviseur, qui contrôlesystématiquement les prestations fournies ?

M.P. Pour répondre à votre question, il faut d’abord préci-ser que le contrôle ne porte que sur ce qui a été prévu aucontrat. Soit vous payez le prix, soit vous déduisez despénalités. Prenons par exemple la qualité des fenêtresd’un bâtiment. Si l'entrepreneur propose des fenêtres enaluminium d'une qualité moyenne, elles devront sansdoute être remplacées au bout de vingt ans. Quel contrô-le pouvez-vous avoir si vous n'avez pas prévu dans lecahier des charges une spécification relative à la déperdi-tion de chaleur, ou quelque chose de similaire ?Les entrepreneurs sont tenus d'entretenir ces fenêtreset, à défaut, de les remplacer. Ils supportent donc ungrand nombre de risques. Certaines finitions sont d'unetrès haute qualité et il est rare de voir cette qualité surdu matériel utilisé pour les établissements scolaires.Lorsque nous avons demandé pourquoi ils avaient unetelle exigence de qualité, on nous a répondu que l'en-tretien est rendu plus facile et qu'il sera inutile de rem-placer le matériel avant 25 ans. Ceci parce que leconstructeur tient compte également des coûts d'en-tretien et de remplacement. Parallèlement, si leconstructeur utilise des matériaux de qualité médiocre,il s'expose à une pénalité en cas de défaillance.

Que se passe-t-il lorsque la période de vingt-cinq ans est écoulée ?

S.M. L'établissement scolaire appartient aux collecti-vités locales ; le contrat stipule que ces collectivitésdoivent récupérer l'établissement dans un état suffi-samment bon pour leur permettre d'utiliser les bâti-

ments comme écoles pendant un nombre d'annéesminimum, au moins dix ans actuellement, ce qui évited'avoir à changer la toiture la 26ème année, etc.

Quel est le rôle de l'équipe de conception dans la construction?

S.M. L'équipe de conception fait partie de l'organisationdu consortium. Nous exerçons principalement notreinfluence au stade de l'établissement du cahier descharges, mais c'est le consortium qui conçoit, construitet exploite l'établissement scolaire. Les services d'ur-banisme des collectivités locales exigeront que l'écoleréponde à certains critères, en fonction de son implan-tation. Dans les Costwalds, par exemple, l'école devraêtre en pierre des Costwalds, pour se fondre dans l'en-vironnement. Dans le cahier des charges, le respon-sable de l'éducation peut exiger que tous leslaboratoires scientifiques soient regroupés dans un sec-teur spécifique de l'établissement, que toutes lesclasses de mathématiques soient regroupées, qu'il y aitun espace suffisant pour accueillir l'ensemble desélèves et du personnel, ou exiger certaines installationssportives particulières. Tous ces éléments doivent figu-rer dans le cahier des charges. Ensuite, tout dépend de la relation qui s'instaurera avecle consortium. Lors d'une conférence à laquelle j'aiassisté, une personne représentant une collectivitélocale a raconté qu’en phase initiale, elle avait étudié lesplans qui lui avaient été fournis par les différents sou-missionnaires et avait choisi les plus séduisants. Maisaprès avoir rencontré le groupement qui avait finale-ment été désigné pour cette opération de quatre éta-blissements scolaires et avoir examiné ses plans, elleavait choisi des plans très quelconques pour troisd’entre eux et beaucoup plus innovants pour le quatriè-me (parce que l'école se trouvait à proximité d'unecathédrale) ?. C’est l’impression que pouvait s’établirune meilleure relation de travail avec cette entreprisesur les 25 ans du contrat qui avait primé. Lorsque la col-lectivité locale avait rencontré les auteurs des plans lesplus attractifs, elle s’était rendu compte qu'elle devraitpayer pour la moindre chose et elle a décidé de ne pastravailler avec eux. Elle a préféré choisir des plans sim-plement fonctionnels et de bonnes relations plutôt quedes plans exceptionnels.La directrice d'une école PFI disait quant à elle qu'elle avait


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désigné un membre du personnel pour assurer la liaisonavec l'entrepreneur chargé de la construction d'une nou-velle école ; ils ont négocié au fur et à mesure de l'avan-cement des choses, privilégiant des caractéristiques audépens d'autres. Lorsque la négociation est un processuscontinu, de bonnes relations sont impératives. Dans cer-tains cas, cela fonctionne très bien. Dans d'autres, il s'agitpurement et simplement d'une relation d'affaires.

M.P. Le client passe contrat avec le consortium, qui est enrègle générale dirigé par l’entreprise de construction… Ils[les membres du consortium] composent une équipe deconcepteurs, d'ingénieurs, etc. Si le concepteur veut avoirune influence sur le projet, il doit convaincre l’entreprisede construction. Si leurs relations sont bonnes, c'est toutà fait possible. Dans le cas contraire, l’entreprise deconstruction n'en réfère pas au client. En fin de compte cesont les coûts qui comptent, parce que le client a signépour un projet avec un prix, et si les concepteurs souhai-tent apporter beaucoup de modifications, l’entreprise deconstruction devra prendre des décisions draconiennes.Toutefois, à l'heure actuelle, il y a des architectesrenommés qui travaillent sur les projets PFI. Ils ne levoulaient pas au départ parce qu'ils n'avaient pas la maî-trise des choses, c'est l'entrepreneur qui avait le contrô-le, mais la PFI génère tant de travail actuellement qu'ilest impossible de l'ignorer. Nous commençons à voir detrès bons bâtiments PFI conçus par des cabinets d'ar-chitectes très connus.

S.M. Je pense que ce changement est dû au fait qu’il ya eu des critiques de la part de l’Audit Commission à pro-pos de la mauvaise qualité de conception des premiersprojets PFI et des problèmes que cela a entraînés.

Vous avez cinquante équipes pour les cinquante projets ?

S.M. Oui, parce que les établissements scolaires dépen-dent de collectivités locales différentes. Dans certainscas, il y a plusieurs projets. Trois, dans le cas de Sheffield.

Mais les soumissionnaires sont différents à chaque fois ?

M.P. Chaque contrat PFI porte sur un certain nombred'établissements scolaires. Il n'y a que cinquantecontrats, mais la procédure PFI couvre près de

1000 établissements. Certains programmes sontgigantesques. La taille a fait l'objet de critiques, maisc'est très cher de ne mettre en œuvre toute la procé-dure que pour une école. Ce n'est pas valable pour lespartenaires privés. Il faut équilibrer les choses. Tantqu'à investir, mieux vaut que cela porte sur un certainnombre d'établissements. Qu'importe de dépenserquelques millions de £ en consultants, avocats, hono-raires, etc. si cela vous permet d'avoir cinq ou sixécoles. Pour être valable, un projet PFI doit peser aumoins 10 millions de £. Personnellement, j'estime quepour qu'un projet soit valable tant pour le consortiumque pour le client, il doit porter sur 6 établissementsscolaires.

Vous préférez les programmes portant sur un ensembled’écoles plutôt que des petites opérations qui entrentdans le cadre des procédures traditionnelles dedévolution des marchés ?

M.P. Nous faisons les deux. Pour les projets plusmodestes, il vaut mieux utiliser une méthode tradi-tionnelle ou un contrat en partenariat63. De nom-breuses collectivités locales se sont lancées dans lepartenariat. Vous concluez un contrat de cinq ans avecdeux ou trois sociétés, auxquelles vous confiez tousles projets traditionnels. Vous vous mettez d'accordsur le prix au départ, ce qui vous évite de devoir orga-niser à chaque fois une procédure d'appel d'offres.L'entrepreneur y gagne dans la mesure où cela luigarantit une certaine quantité de travail et lui permetd'engager le personnel ad hoc.Le client y gagne parce qu'il n'est pas obligé de refaireà chaque fois la procédure d'appel d'offres. De trèsnombreuses collectivités locales préfèrent cette solu-tion pour les projets de moindre importance et les tra-vaux de réhabilitation.

Avez-vous une idée de la proportion des projets réalisésde cette manière et par la PFI?

S.M. Lors de la dernière vague de subventions, nousavons alloué 900 millions de £. Le budget total consacréaux établissements scolaires s'élève à environ 3 mil-liards, ce qui représente le tiers, mais nous avons inves-ti une partie des fonds restants…

63. En anglais : partnering agreement.


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M.P. Sur ces 3 milliards de £, la PFI représente en gros1 milliard. Un tiers de l'ensemble des investissementsconsacrés aux établissements scolaires en Grande-Bretagne passe par la PFI. Ce niveau devrait se mainte-nir ou baisser légèrement.

S.M. La part que nous [DfES] devons attribuer à la PFI etaux procédures traditionnelles est contrôlée par leMinistère des Finances.

Quand les LEA perçoivent-elles les fonds ?

S.M. Elles perçoivent la subvention au moment où ellesdoivent commencer à procéder aux paiements.

M.P. Sur un projet PFI de 50 millions de £, personne netouche rien pendant la construction, parce que lasociété privée prend tous les frais à sa charge. Lorsquele bâtiment commence à être utilisé, par exemple si lacollectivité locale doit payer un loyer de 1 million de £à la société privée, elle perçoit 1 million de £ par anpour payer le loyer. Les 50 millions de £ du départ sontversés par les banques.

Mais la préparation et l'appel d'offres impliquent de nombreuses personnes ?

S.M. L'adjudicataire amortit ses dépenses sur ladurée. Les LEA engagent leurs consultants à leursfrais. Par le passé, nous attribuions une certainesomme pour cela, mais nous avons arrêté. C'est laraison pour laquelle nous avons élaboré la documen-tation standard qui leur permet de réduire leurscoûts. Les collectivités locales ne traitent pas tousles établissements scolaires de la même manière,parce qu'il existe différents types d'écoles, commeles écoles confessionnelles, par exemple, qui sontfinancées différemment. Mais tout ceci est tropcompliqué.

M.P. Les collectivités locales sont tenues d'entretenirleurs bâtiments et elles reçoivent une subvention quileur permet de le faire et de gérer leurs services. Ellespeuvent utiliser ces fonds. Mais ils ne suffiront peut-êtrepas si elles doivent moderniser leurs écoles, et il leurfaudra trouver les fonds nécessaires. Près de la moitiédes collectivités locales seulement ont fait une deman-

de de subvention PFI. Sur 150 collectivités locales, prèsde 90 ont demandé un financement via la procédurePFI, les 60 restantes n'ont jamais eu recours à cette pro-cédure pour obtenir un financement.

S.M. De nombreuses collectivités locales viennentjuste de réaliser l'importance des montants impli-qués, malheureusement, et leurs services ont fait despieds et des mains pour que les élus acceptent defaire une demande de PFI. C'est ainsi que fonctionnela politique locale. Plusieurs collectivités nous ont invi-tés, mes collègues et moi, pour leur expliquer com-ment déposer une demande pour la prochaine sessiond'attribution de subventions. Selon la couleur poli-tique des élus locaux, il y a une opposition idéologiqueà la PFI et leurs services ne sont pas autorisés à yrecourir.

Arrive-t-il que des LEA fassent une demande conjointe ?

M.P. Ce serait très difficile, parce qu'il y a deux organi-sations différentes, des hommes politiques différents,etc. et les rassembler est ardu. Cela pourrait se fairedans certaines limites géographiques où il serait logiquede regrouper les établissements scolaires.Dans le Nord-est, deux collectivités locales qui ont étéretenues lors de la dernière session sont en train de voirsi elles peuvent faire une procédure commune pouréconomiser de l'argent.

Et les petites sociétés, peuvent-elles participer à ces contrats ?

Il existe plusieurs options. Un certain nombre de petitessociétés peut se regrouper en consortium et soumis-sionner. Ou bien une entreprise de construction peutavoir un sous-traitant. Très souvent, c'est une grossesociété qui soumissionne, mais elle sous-traite certainsdes travaux à des entreprises locales.

L'équipe de conception est-elle sélectionnée avec le SPV ou non ?

Au moment où l'entrepreneur soumissionne… Vouspouvez mentionner dans le dossier d'appel d'offres quevous voulez rencontrer l'équipe de conception, et quevous ne voulez pas qu'elle change par la suite.


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En cas de programme groupé portant sur plusieursécoles, y a-t-il des équipes de conception différentespour chaque école ?

Non, c'est en général la même agence, mais des per-sonnes différentes au sein de cette agence. Si vousconstruisez six écoles secondaires, vous constaterezqu'elles se ressemblent parce que les concepteurs éta-blissent un plan-type et ils l'adaptent en fonction destailles et des types d'écoles, par exemple avec deslocaux artistiques, scientifiques ou sportifs supplémen-taires en fonction de la spécialisation de l'école. Je visi-te un très grand nombre d'écoles et mêmes celles quisont l'œuvre de concepteurs différents se ressemblentparce que nous avons des spécifications minimalespour chaque salle de classe.Bien sûr, les documents de référence sont différents,en particulier dans le cas des locaux aménagés pour leshandicapés, etc.

Selon votre expérience, est-ce une bonne manière de construire des écoles ou est-ce une procédure tropcomplexe pour ce type d'opération ?

C'est une bonne manière de construire des écolesdans la mesure où cela fait entrer de nouvelles res-sources financières dans le système éducatif, et oùcela nous permet d'avoir davantage de bâtiments sco-laires neufs et qui seront toujours bien entretenus. Parle passé, si nous avions investi la même somme de 5milliards de £, nous aurions pu construire les écoles,mais la maintenance n'aurait pas été assurée pendantlongtemps dans les établissements scolaires de cer-tains secteurs ; la PFI permet de construire et d'entre-tenir un bâtiment et à la fin, nous récupérons unbâtiment qui n'exigera aucun investissement avant aumoins dix ans. C'est un avantage considérable dont cepays n'a jamais bénéficié par le passé. C'est une pro-cédure complexe, mais elle est en voie de simplifica-tion. Nous envisageons la création d'une structurenationale de dévolution des marchés qui déchargera lescollectivités locales, si elles le souhaitent, d'une partiedes contraintes de la procédure d'appel d'offres. Nousne cessons de chercher des moyens d'améliorer la pro-cédure.

Comptez-vous créer un organisme pour aider les LEAs ?

C'est la structure nationale de dévolution des marchésqui le fera, mais qui n'en est encore qu'aux balbutie-ments. Nous avons créé Partnerships for Church ofEngland Schools (Partenariat pour les Écoles de l'Égli-se Anglicane), un organisme qui a de petites ramifica-tions en charge de construire des établissementsscolaires dans certaines régions du pays. Cet organis-me national unique coopère avec 12 ou 13 collectivitéslocales pour construire les écoles CofE. Le CofE avaitun grand nombre d'écoles primaires qui n'étaient pasviables individuellement pour la PFI, mais qui l'étaientcollectivement. C'est une version miniature et com-plètement nouvelle de ce que pourrait être la structurenationale, mais nous ne savons pas exactement com-ment elle va fonctionner.


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64. Service des Tribunaux.65. Ministère de la Justice, Chancellerie.


Entretien avec Paul Monaghan,Courts Service64, Lord Chancellor's Department65

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La manière dont vous soulignez l’importance de laconception par rapport au processus global nous inté-resse beaucoup car nous nous occupons de Palais dejustice, ce sont des bâtiments très complexes, etnous avons à cœur de réaliser des bâtiments d’unegrande efficacité fonctionnelle et qui répondent à nosbesoins.À l’évidence, nos équipements sont destinés à un fonc-tionnement très intense. Le bâtiment doit être très fonc-tionnel. Nous souhaitons donc nous concentrer tout aulong du processus sur la qualité du produit. Certains despremiers PPP66 avaient tendance à privilégier les cri-tères juridiques et financiers. Nous avons légèrementmodifié le processus pour qu’il reflète l’importance quenous accordons à la qualité fonctionnelle, car je pensequ’elle est l’élément-clé, plus encore que la qualité de laconception. La conception est importante mais en cequi concerne un tribunal, l’adéquation du bâtiment à nosbesoins est encore plus importante. Cette approchepermet accessoirement d’obtenir une conception demeilleure qualité. Mais il ne saurait y avoir de compro-mis quant à l’aspect fonctionnel.Nous avons introduit, au tout début du processus d’ap-pel d’offres, une étape qui nous permet d'analyser leséquipes candidates et de déterminer si elles sont ounon en mesure d’offrir la qualité que nous souhaitons,avant d’aborder le problème des coûts. Ce niveau sup-plémentaire de pré-qualification a permis d’éliminer lespersonnes qui ne pouvaient pas nous assurer la qualitéque nous recherchions. En effet, nous avons constatéque lorsqu’on s’attache au détail des coûts, la questiondu prix devient prépondérante et il est très difficile par lasuite de réintroduire la notion de qualité. Il faut com-mencer par fixer un seuil de qualité très élevé, et aprèscela on peut, dans une certaine mesure, oublier cettequestion pour se concentrer sur le prix, en étant à peuprès certain que la qualité est déjà intégrée. Si on neplace tout de suite pas la barre qualité assez haute, dèsqu’on aborde le domaine des coûts et qu’ils sont revusà la baisse, la qualité devient un obstacle sur lequel on atendance à lésiner et il est difficile de réintroduire ensui-te l’aspect qualité.La première étape du processus a consisté en unconcours de projet67 nommé «Invitation à soumettre unavant-projet (ISOP) »68, au cours duquel nous noussommes concentrés sur la qualité du projet, la fonction-nalité, la qualité environnementale et tous les autres

éléments importants d’un bon produit. C’est sur cettebase que nous avons sélectionné nos équipes.Vous devez prendre en compte les coûts engagés parles soumissionnaires avant même qu’ils aient été invi-tés à négocier. Il ne faut donc pas trop attendre des pro-positions de base et faire très attention à ce que vousdemandez à ce premier stade.Actuellement, notre projet porte sur des ensembles dequatre ou cinq tribunaux. Nous avons demandé auxsoumissionnaires potentiels de choisir un, au maxi-mum deux tribunaux et de concevoir un projet sur ce ouces tribunaux. C’est sur la base de ce projet que nouschoisissons les équipes qui travailleront sur l’ensembledu projet.

Qu’est ce qu’un tribunal, quelle est la taille d’un telbâtiment en Grande-Bretagne ?

Les tribunaux peuvent avoir toutes les tailles, du petitcentre de trois ou quatre salles d’audience jusqu’au bâti-ment abritant quinze ou vingt salles d’audience. Celapeut être un vaste Palais de justice69 aussi bien qu’unbâtiment plus modeste.Nous définissons dès le début nos exigences de quali-té, sur une simple page d’intitulés tels que flexibilité, lisi-bilité (il ne faut pas que les gens se perdent dans lebâtiment, ils doivent y être à l’aise, l’événement lesstresse déjà suffisamment), sécurité (absence de zonesd’ombre), les espaces principaux doivent être éclairés àla lumière naturelle et bien ventilés, etc.Ces premières idées sur la qualité ont été présentéesaux consortia pressentis lors d’une réunion publique parnous-mêmes, un architecte renommé, concepteurexterne à notre structure, en qualité de consultant, etdes représentants des services d’urbanisme locaux.Ensuite a commencé la phase de l’avant-projet.Nous avons donc exposé clairement aux entrepreneurscomment obtenir le marché, en soulignant que lemeilleur moyen d’emporter l’adjudication était de satis-faire nos exigences de qualité. Les soumissionnairessont très orientés vers l’aspect commercial, seul lesintéresse le fait de remporter le marché, vous devezdéfinir vos besoins de manière à les convaincre que lejeu vaut vraiment la chandelle. Ensuite, ils vous fournis-sent ce que vous leur avez demandé. Au départ, lesentreprises pensaient que tout reposait sur les coûts etque le moins-disant l’emporterait. Nous avons dû leur

69. Notre interlocuteur utilise cette expression « Palais de Justice » en français.

66. Partenariats publics/privés.67. En anglais : design competition.68. En anglais : Invitation to Submit Outline Proposals.

Entretien avec Paul Monaghan

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expliquer que dans notre secteur, les choses ne fonc-tionnent pas ainsi ; que le prix n’est qu’un des compo-sants et que sans la qualité ils n’ont aucune chanced’obtenir le marché. Au début, ils ne nous ont pas crus.Ils pensaient que nous choisirions toujours l’offre lamoins chère. Quand nous avons attribué les deux outrois premiers marchés à des soumissionnaires quin’étaient pas les moins chers, ils ont été très surpris.

Quelle est la durée du marché?

En principe vingt cinq ans.Pour comparer nos coûts en PFI à ceux des procédurestraditionnelles de marchés publics, nous commençonspar modéliser ce que coûterait le projet en traditionnel.C’est la phase du Public Sector Comparator, parallèle audossier préliminaire du Outline Business Case. Nousl’établissons nous-mêmes avec l’aide de conseillers.Nous avons des consultants externes pour la gestion duprojet, une équipe financière, une équipe juridique etune équipe technique. Les consultants externes repré-sentent un poste budgétaire très important. Nous avonsnos propres consultants et les soumissionnaires ont lesleurs. Actuellement, une des préoccupations principalesau Royaume-Uni est de trouver le moyen de réduire cescoûts, car ils sont trop élevés tant pour nous que pourles entreprises. Nous devons donc tenter de rationaliserle processus pour qu’il consomme moins de temps etmoins d’argent.Il est vital de disposer de documents juridiques types,et de dossiers d’appels d’offres standard. Nous avonsencore du pain sur la planche, mais nous nous amélio-rons avec l’expérience. Les soumissionnaires eux aussisont plus responsables, ils comprennent ce que nousvoulons et se sont organisés en conséquence.

Qu’arrivera-t-il dans 25 ans, lorsque nous examineronsles coûts de la PFI et les comparerons avec ceux du secteur public ?

Les Public Sector Comparators donnent lieu à une vivepolémique. Il est clair que l’on peut faire dire aux chiffresce qu’on veut. Théoriquement, on compare les coûtsdes projets traditionnels du secteur public et ceux de laPFI, mais il y a toujours la possibilité de détourner le sys-tème et de trafiquer les chiffres. Des analyses indépen-dantes existent, qui démontrent essentiellement qu’il

est moins onéreux de réaliser des projets par l’intermé-diaire de la PFI que par la voie traditionnelle.

Qui établit les bases de ces comparaisons ?

Un certain nombre d’audits sont réalisés pendant le pro-cessus, ce qu’on appelle les gateways reviews. Il s’agitde rapports effectués à des stades critiques de la pro-cédure d’appel d’offres, par exemple à la fin de l’étudepréliminaire. À ce stade, un audit est réalisé par uneéquipe de contrôleurs financiers du secteur public. Ilsrédigent un rapport succinct à l’attention du responsabledu projet, pour dire si tout va bien ou pour préconiser lesmesures nécessaires avant de passer à l’étape suivan-te. D’autres organismes examinent l’étude préliminairepour s’assurer que son chiffrage est exact.Nous avons 70 millions de £ par an pour faire des PPP.Nous ne pouvons pas dire au Ministère des Financesque nous voulons utiliser ces budgets selon des procé-dures traditionnelles. Si nous ne les utilisons pas pourles PPP nous n’aurons pas d’argent du tout parce quel'argent est consacré aux PPP.

Avez vous l’expérience des évaluations a-posteriori ?

Oui. Mais aucune sur 25 ans. Nous avons des évalua-tions d’opérations après leur mise en service. La pluslongue dont nous disposions porte sur quatre ans.Personnellement, je pense qu’il nous faudra attendreenviron dix ans pour voir si le système fonctionne bien.Le principe de base du PSC (Public Sector Comparator)est l’évaluation des risques. Combien cela coûte-t-il à lacollectivité publique d’assumer un risque lié à son équi-pement, combien si on le transfère au secteur privé ?On estime en général que le secteur privé sait mieuxgérer le risque et qu’il devrait donc coûter moins cher.

Quels sont les risques dans votre secteur ?

Le changement est le moteur clé, le changement fonc-tionnel surtout. Le secteur des tribunaux connaît denombreuses évolutions structurelles, et des modifica-tions destinées à répondre aux demandes des usagers.Il n’y a absolument aucune comparaison entre un tribu-nal moderne et un tribunal des années 1900, ne serait-ce qu'au niveau des locaux prévus pour accueillir lesdifférentes personnes qui fréquentent les tribunaux


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aujourd’hui. Des locaux sont réservés aux témoins, auxvictimes, au jury, aux handicapés ; chaque catégorie dis-pose d'un ascenseur, etc. Toutes les parties sont sépa-rées avant de pénétrer dans la salle d’audience. Lesaméliorations sont considérables.Ces changements se poursuivent sans cesse. Noussommes en train d’associer dans des bâtimentsuniques les Magistrates Courts 70, les Crown Courts 71 etles County Courts 72. Nous sommes donc obligés demodifier les bâtiments.À l’avenir, nous aurons aussi à modifier les bâtimentsPFI. L’un des problèmes consistera à obtenir ces modi-fications dans de bonnes conditions, car les bâtimentssont la propriété des consortia privés qui ont obtenu lescontrats PFI et nous ne pourrons pas les obliger à pro-céder à ces changements. Il ne sera pas possible decontrôler les coûts engendrés par ces transformationsd’aussi près que dans les procédures traditionnelles.Nous ne pourrons pas faire d’appel d’offres. Nousdevrons nous adresser au contractant du PFI. LeMinistère des Finances réfléchit à ce problème. Il existedes mécanismes prévus au contrat. Nous devrons faireappel au fournisseur initial mais il devra donner accès àses méthodes de chiffrage du projet.En ce qui concerne la qualité de la conception, je vou-drais ajouter que le problème principal est le site d'im-plantation de la construction. Il s'agit d'un bâtimentpublic, il doit donc se trouver dans une partie de la villequi correspond à sa destination. En ce moment, lesentreprises affirment que nous devons prendre en char-ge l’acquisition foncière, car il est très risqué de ne pasl’avoir sous notre contrôle. Si c’est le seul site possiblede la ville et que trois soumissionnaires sont sur l’affai-re, le prix va crever le plafond.Lorsque nous avons commencé avec cette procédurede PFI, on nous a dit que le secteur privé s’y connaissaitmieux et pouvait mieux régler tous ces problèmes. Ceque nous avons appris, c’est que très souvent le secteurpublic est mieux à même de définir ses besoins et degérer les démarches d’urbanisme. Il faut prendre cesdécisions avant de démarrer. Pour les premières opéra-tions nous ne l’avons pas fait et la procédure a pris beau-coup de temps. Décidez de la stratégie immobilière dès le début, ne res-tez pas dans le vague, ne remettez pas les décisions àplus tard. Sinon, vous perdrez beaucoup de temps etd’argent à demander aux divers acteurs du marché d’ef-

fectuer le même travail alors que vous êtes les mieuxplacés pour décider.

[collègue de P.M.] Pour résumer ce que Paul disait,lorsque finalement vous vous tournez vers les entre-prises, sachez exactement ce que vous voulez. Et dites-le leur.

P.M. Si vous devez être précis, soyez précis. Au début, onnous a dit que tout devait être rédigé en termes de « per-formances73 ». Mais nous avons appris à nos dépens. Il yavait le fantasme que les entreprises allaient nous pro-poser des innovations formidables ; cela n’a pas été lecas. Ils préfèrent de beaucoup proposer un processusefficace en réponse à une demande du secteur public.L’ironie de la chose est que l’innovation a plutôt tendan-ce à émaner du secteur public.De petits détails très simples peuvent faire rater l’en-semble, comme le type de meubles que vous mettezdans le bâtiment. Vous devez fixer des critères de quali-té pour le mobilier, l’équipement informatique, les télé-phones, etc. Cela fait gagner beaucoup de temps.

Préparer exactement ce que vous voulez représente un gros travail. Fournissez-vous des plans ou des dessins ?

Oui, c’est beaucoup de travail. Nous préférons fournir uncahier des charges écrit plutôt que des documents gra-phiques. Certains fournissent des plans. Par exemple, lesservices de santé irlandais établissent un plan de ce qu’ilsveulent, puis contactent les entrepreneurs. Nous n’avonspas encore essayé cette méthode. C’est une option.

Si vous avez plusieurs palais de justice à construire dans une même opération, fournissez-vous un cahier des charges pour chacun d’eux ?

Nous définissons la nature du travail pour chaque projet.Nous avons habituellement des descriptifs standardpour la qualité, car nous voulons la même qualité demobilier dans chaque bâtiment. Le site étant différent,la conception le sera donc également. Mais le niveaud’éclairage, les accès réservés aux handicapés, etc.sont identiques. Nos descriptifs seront donc probable-ment identiques, mais le résultat sera différent car ilsera fonction du site.

72. Tribunaux d’arrondissement.73. En anglais : output.

70. Tribunaux de grande instance.71. Tribunaux correctionnels.


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76. Notre interlocuteur fait allusion aux opérations groupant plusieurspetits tribunaux au sein d'un même contrat.

74. En anglais : facility management people.75. L’expression project manager a cours aussi en France.

Quelles sont les qualifications des personnes quirédigent les cahiers des charges ?

Nous avons une équipe réunissant des spécialistesfinanciers, des juristes, des techniciens (architectes,ingénieurs, gestionnaires de locaux74, gestionnaires deprojet 75).

Les différentes équipes ont-elles toutes le même poids ?

Le responsable du projet pourra venir soit de l’équipetechnique soit de l’équipe financière. Nous choisissonsen fonction du projet. Pour un petit projet, nous pour-rons parfaitement faire appel à un technicien. Pour ungros projet, probablement à un gestionnaire de projet àorientation financière. Nous laissons la décision en sus-pens jusqu’à l’entrée en scène des soumissionnaires.Nous avons désormais des contrats-cadres pour recru-ter nos consultants. Nous avons un groupe stable deconsultants. Les contrats sont standard, d’une durée detrois ans pouvant être portée à cinq ans. Puis nous pro-cédons à un nouvel appel d’offres. Nous envisageons de le faire aussi pour les consortia,ainsi nous aurions une liste de groupements parmi les-quels choisir, là encore pour tenter d’accélérer le pro-cessus. Nous nous sommes aperçus que nousauditionnions toujours les mêmes entreprises pour nosdifférents projets, c’est idiot ! À présent, pour être plusefficaces nous envisageons de ne le faire qu’une seulefois pour un certain nombre de projets.

[collègue de P.M.] Il faut être sensible à la situation dumarché, faire un minimum d’études de marché, tra-vailler à la façon des entreprises et gagner leur confian-ce pour qu’elles aient envie de soumissionner pour vosprojets.

PM. L’autre risque est que vous pouvez avoir de nom-breux soumissionnaires qui ne répondent pas à vos exi-gences de qualité et vous n’avez pas envie de négocieravec eux.

Et le problème des conflits d’intérêt ?

Les consultants ne doivent pas se mettre en situationde conflit d’intérêts en travaillant pour nous sur un pro-jet et en soumissionnant pour le même projet. Pourdeux projets différents, ça va : nous avons des consul-

tants qui nous conseillent sur un projet tout en soumis-sionnant pour un autre. C’est très bien, cela leur permetde comprendre les deux faces du projet.

[collègue de P.M.] Le marché est adulte et nous savonsqui sont nos interlocuteurs, quelles sont leurs compé-tences et pour quel type de projet ils sont bons. Tantqu’il n’y a pas de conflit d’intérêts, c’est bon.

Pourrez vous nous donner des détails concernant l’ISOP(invitation à soumettre un avant-projet sommaire) ?

P.M. D’abord, nous sélectionnons six équipes parmi lescandidats, parfois moins. Nous leur donnons un petitprojet à réaliser, sur la base du programme qui fera l’ob-jet de l’appel d’offres. Pour une opération plus impor-tante76, nous choisissons un ou deux bâtiments, etdemandons à leurs auteurs d’exécuter une esquisse dece qu’ils envisagent pour ce projet, pour tel et tel bâti-ment. Ils ont trois mois pour le faire. Ils doivent donnerun estimatif succinct des coûts, et nous leur deman-dons d’étudier la gestion des locaux, les installationstechniques et électriques, les problèmes de structures.Le tout en termes simples, sans détails. Nous leurdemandons de commenter les documents juridiques,ce qui leur permet d’avoir un aperçu sur des élémentsqu’ils devront éventuellement regarder de plus près àl’étape suivante. Ils doivent également monter un projetfinancier. Ils ont donc un travail très succinct à réaliser.Nous leur demandons de se concentrer tout particuliè-rement sur la conception. Nous examinons ensuite lessix propositions, principalement du point de vue de laconception, puis nous prenons les meilleures.

Les candidats non retenus sont-ils rémunérés ?

Non, pas à ce stade. Nous en retenons trois, auxquelsnous donnons l’ensemble du programme, pour l’étapesuivante, celle de l'Invitation à négocier (ITN). Lorsquenous sommes en possession de tous les plans, et lesbudgets estimatifs, les deux équipes qui ne sont pasretenues sont payées. Pas intégralement ; nous leurversons 50.000 £ à chacune. Cela ne couvre pas tousles frais de la préparation de l’offre mais cela montreque nous ne transigeons pas sur l’importance que nousaccordons à la qualité, et que nous voulons qu’ils yconsacrent du temps. Nous avons constaté que lors-


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qu’on leur donne de l’argent, les candidats se montrentégalement prêts à en investir, et à s’impliquer davanta-ge. Le Ministère des Finances n’aimait pas beaucoupcette idée qui allait à l’encontre de certains principes dela PFI, notamment celui qui veut que la soumission soitaux risques et périls du candidat. Nous avons réponduque notre objectif ultime était d’obtenir un produit dequalité, et que sans investissement financier nous n’ob-tiendrions pas ce que nous voulons. Les soumission-naires assument encore beaucoup de dépenses. Undes fonctionnaires du Ministère des Finances m’a dit« c’est une si petite somme, ça ne vaut pas la peine des’en préoccuper ».Une de nos innovations a été de nous engager dans desrelations plus étroites avec les concepteurs. Sur les pre-miers projets, il y a eu très peu de contacts entre lesusagers des bâtiments et leurs concepteurs, et lesrésultats ont été médiocres. Alors, nous avons introduitun concept baptisé Value workshop 77. La formule, qui aété reprise par la suite, consiste à rassembler lesconcepteurs et les utilisateurs dans un cadre informel.Au stade de l’ITN, ils se réunissent pendant deux outrois jours dans un hôtel, quelque part loin du lieu de tra-vail, et ils regardent les projets ensembles. Cette ren-contre a vraiment permis d’améliorer considérablementla qualité du produit. Tous les participants se sont décla-rés stupéfaits du résultat. L’essentiel est de l’organiserau bon moment, elle doit avoir lieu avant que lesconcepteurs ne se soient fixés sur un projet. À la fin duprocessus il est trop tard. Il faut l’organiser dès qu’ilsont concrétisé leurs idées sous forme de dessins : leprojet est assez avancé pour qu’on puisse comprendrece qui est proposé, mais il n’a encore rien de définitif.Nous prévoyons généralement la réunion aux environsde la sixième semaine pour une phase d’étude de douzesemaines. Les participants à ces ateliers sont des per-sonnes qui travaillent réellement dans les tribunaux.

[collègue de P.M.] Les usagers du bâtiment doivent pou-voir exprimer leur opinion. Jusqu’à présent, le clientétait plutôt mis de côté.

P.M. Cela coûte cher d’aller dans un hôtel, etc. maisl’économie réalisée sur le temps nécessaire pour obte-nir le projet que nous désirons compense largement leprix de quelques nuitées d’hôtel.[collègue de P.M.] Les erreurs commises en amont se

payent en aval, il faut donc consacrer beaucoup de tra-vail sérieux à la qualité en amont, et ne pas trop regar-der à la dépense. Il suffit de comparer à ce que celacoûterait de laisser les choses non résolues…

Qui prend la décision pour le client, le gestionnaire du projet ?

P.M. Non, pas le gestionnaire du projet, mais le respon-sable du projet78. Nous sommes ici les responsablesdes projets. Nous sommes le principal représentant duclient, nous faisons les recommandations et nous met-tons le projet en forme. Nous connaissons notre affaire.Nos projets sont plus compliqués parce que les collecti-vités locales et de nombreux utilisateurs sont concer-nés. Nous devons les tenir informés à chaque étape.Les groupes d’usagers sont informés à la fin de l’ISOP,nous présentons les plans et expliquons pourquoi cer-taines équipes sont meilleures que d’autres. Pendantl’ITN nous faisons une nouvelle présentation, nousavons les ateliers, mais également des exposés expli-quant le déroulement des travaux. Il est très importantde tenir les gens informés.

Y a-t-il un jury à la fin de l’ISOP ? Les collectivités locales en font-elles partie ?

Les collectivités locales sont très concernées. Les troisparties qui décident quels sont les plans acceptablessont les personnes chargées du fonctionnement destribunaux, nous-mêmes, et les collectivités locales.Nous avons un Bureau du projet79 composé des res-ponsables du fonctionnement, des collectivités localeset de nous-mêmes.Les concepteurs des équipes candidates pour le projetrendent compte au Bureau.

Qui participe aux trois jours des Value Workshops ?

Quelques représentants des services : un greffier, ungestionnaire de tribunal, un responsable de groupe etéventuellement un agent de sécurité. C’est un échan-tillon représentatif de personnes dont la contributionpeut être très utile. Nous avons aussi des conseillerstechniques et les équipes des soumissionnaires.Nous avons un atelier avec chaque soumissionnaire.Pendant une semaine et demie, nous séjournons dans

77. Atelier d’optimisation.78. En anglais, l’interviewé oppose project manager à project sponsor. 79. En anglais, Project Board.


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un hôtel où nous les rencontrons l’un après l’autre. Lapremière fois que nous avons lancé cette idée, le soucimajeur des soumissionnaires était la confidentialité. Ilscraignaient que leurs bonnes idées soient divulguées.En fait, jusqu’à présent, cela ne s’est pas produit. C’estau gestionnaire de projet et à nous-mêmes qu’il incom-be de veiller à ce que cela n’arrive pas. Nous expliquonsles règles aux utilisateurs, mais le problème ne se posegénéralement pas. Bien que les sites soient les mêmes,chaque projet tend à être radicalement différent, desorte que la bonne idée d’une équipe n’est pas vraimentutilisable par une autre. Les gens se concentrent surl’étude qu’ils ont devant eux. Mais nous devrons réglerla question de la non-divulgation d’informations com-merciales à la concurrence.Les équipes impliquées, qui s’étaient d’abord montréessceptiques, sont à présent très enthousiastes.

Quelles sont les prestations de services couvertes par vos contrats PFI ?

La sécurité, le nettoyage, la restauration et l’entretien.Nous n’incluons pas les services informatiques. Bienentendu, tout le personnel du tribunal relève de notreadministration.

Tous les tribunaux sont-ils destinés à être construits ouréhabilités en contrat PFI ?

Un volume important d’études et de construction passetoujours par la procédure traditionnelle de conception-construction. C'est le cas des petits tribunaux, auxquelsla PFI n’est pas adaptée. Le problème est que nousaimerions faire davantage d'opérations selon la procé-dure traditionnelle, mais que notre situation financièrene nous le permet pas. Nous percevons beaucoup defonds pour la PFI et très peu pour le traditionnel. Il fautfaire avec ce que l'on a.

La PFI est très controversée. Pensez-vous que ses crédits vont être réduits ?

Il y a de plus en plus de crédits pour les PFIs, pour deshôpitaux, des écoles, et, dans une moindre mesurepour des tribunaux. Et rien ne montre que cela va chan-ger. Le gouvernement n'a pas un gros budget d'inves-tissement. Pour en obtenir, il lui faudrait augmenter

considérablement les impôts. En PFI, le paiement estréparti sur 25 ans, ce qui permet d'étaler la dépense.D’un point de vue politique c’est très utile. Je ne voispas comment ils [les politiciens] pourraient faire machi-ne arrière.

Vos besoins sont-ils si nombreux que vous ne puissiezavoir recours qu'aux PFI ?

Nos besoins actuels sont très importants. De nom-breuses améliorations sont nécessaires. Peut-être,dans 5 ou 10 ans, cette situation se sera-t-elle résorbéed’elle-même. On pourrait faire beaucoup plus dans lesdomaines de l’éducation et de la santé. Les investisse-ments destinés aux infrastructures ont été très insuffi-sants au cours des 30 ou 40 dernières années.Personne ne nie que les gouvernements successifsn’ont pas consacré suffisamment d’argent à consoliderla structure du secteur public. Les réseaux de transportsont exécrables. Il y a trente ans votre métro était hor-rible, le nôtre pas si mal. Aujourd’hui le réseau françaisest bien meilleur mais le nôtre est épouvantable carnous ne lui avons consacré aucun budget. Il en va demême pour le réseau ferroviaire. Nous avons systéma-tiquement sous-investi et la PFI est notre seul moyen deredresser la situation.Personnellement, je pense que toutes les procéduresde sélection et de passation de marchés publics ontleurs avantages et leurs inconvénients. La solution par-faite n’existe pas. Mais avec suffisamment d’innovationet d’ingéniosité on peut faire fonctionner n’importe quelsystème. J’estime que nous parvenons à faire fonction-ner celui-ci. Même s’il est controversé, il m’incombe dele faire fonctionner. Tenter de s’opposer à la PFI est uneperte de temps. Le gouvernement est décidé à la finan-cer. Ce n’est pas une décision politique, puisque lesdeux principaux partis politiques sont d’accord. Donc,mon rôle est de la faire fonctionner, ce que je m’efforcede faire depuis cinq ou six ans. J’ai essayé d’améliorerle processus pour qu’il réponde plus efficacement à nosbesoins, d’éliminer ses faiblesses initiales qui étaient lemanque de contact avec le client, la médiocrité de laconception, trop d'attention accordée aux coûts auxdépens de la qualité. Je pense que nous y sommes par-venus. À présent, nous devons nous attaquer au coût del’appel d’offres et au temps qu’il demande.


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Nous avons entendu parler des LIFTs80 , dans une optiquede réduction des coûts et des temps de procédure.Pouvez-vous nous en parler un peu plus ?

J’essaie en ce moment d’intégrer certaines des idéesque le NHS81 a utilisé pour les LIFTS. Dans le cadre desLIFTs, le processus d’appel d’offres a été raccourci, etils se sont fixé de réduire à un an le délai entre le débutdu processus et la signature du marché définitif.Normalement il faut de deux à trois ans. Entre lemoment où nous acceptons le projet sur la base del’étude préliminaire |OBC], et celui où nous terminons lebâtiment, il faut compter en moyenne quatre ans. Pourun projet LIFT ce sera vraisemblablement deux ans.Nous devons nous rapprocher des deux ans, même sinous ne pouvons jamais les atteindre exactement : lescentres médico-sociaux sont conçus en trois mois envi-ron ; pour des tribunaux c’est impossible.Nous devons aussi nous montrer compétitifs par rapportà nos collègues d’autres secteurs publics si nous vou-lons attirer les meilleures entreprises, ce qui implique derendre le processus d’appel d’offres plus efficace etmoins cher. Le coût de l'offre est fonction du tempsqu’elle prend. Tous les grands cabinets de consultantsont à peu près les mêmes tarifs.Nous pourrions supprimer l’ISOP ; maintenant queles entreprises savent que nous recherchons la quali-té, nous pourrions sauter cette étape et ne faire appelqu’à deux soumissionnaires pour une ITN. Nous pour-rions avoir un contrat-cadre au début, avec six ou septconsortiums, et rapidement se restreindre à deuxsoumissionnaires. Ensuite nous pourrions éliminerles BAFO82 et passer directement de l’ITN au troisiè-me soumissionnaire. On pourrait ainsi ramener ladurée à trois, quatre, cinq mois et réduire considéra-blement le coût.C’est maintenant que nous pouvons saisir les oppor-tunités, car désormais nous comprenons tous lesprocessus.Des centaines de projets PFI sont en cours. L’un desproblèmes est l’absence de coordination. Officielle-ment, j’ignore quand le NHS va entamer sa prochainevague de projets LIFTs, ou quand le Ministère de l’édu-cation va mettre en chantier ses prochains projetsd’écoles. Je ne connais pas leur calendrier, ni eux lemien. Ceci fait que les entreprises sont tout à coup sub-mergées de projets et choisissent les moins longs et lesmoins onéreux à réaliser. Nous sommes donc en

concurrence avec le NHS, le Ministère de l'Éducation,etc. C’est cela la réalité, c’est le défi que je dois relever.Je dois rendre les projets opérationnels et compétitifs.

Existe-t-il une forme d’organisation pour gérer le contratsur sa durée ?

Il existe des systèmes de contrôle des services rendus.Nous avons pris conscience qu’il était dangereux decréer une nouvelle structure de travail si les personnesqui en sont chargées ne veulent pas l’exécuter. Donc,nous avons mis en place des systèmes d’auto-contrô-le. Le contractant privé du PFI doit établir des rapportschaque mois. Ces rapports sont vérifiés. La plupart dutemps, quand tout va bien, personne ne les lit. Il existedes mécanismes permettant d’opérer des déductionssur les paiements si les prestations ne sont pas auxnormes. Mais lorsqu’un projet se déroule sans pro-blèmes nous ne lisons que superficiellement les rap-ports. Évidemment, en cas de difficultés, si lenettoyage n’est pas bien fait, etc., les responsablesexaminent les rapports de plus près pour vérifier qu’ilssont d’accord avec les faits avancés. Les systèmes doi-vent être simples à gérer, sinon vous vous retrouvezavec une multiplicité de contrôleurs sur une mêmeopération. C’est au contractant qu’il incombe deremettre des rapports.

Comment faites-vous pour gérer les changements en cours d’exécution du contrat ?

Il faut négocier. En général, des barèmes et des procé-dures relatifs à ces changements ont été définis dans lecontrat. On contacte les membres du consortium pourles avertir que l’on veut un changement, on le décrit eton leur demande d’en établir le coût. Parfois, la simpleréalisation de l’étude et du chiffrage des coûts est oné-reuse. Nous avons eu des surprises très désagréables,c’est l’un des points faibles du système. Il faut que lemarché prévoie des mécanismes solides pour éviterque les soumissionnaires facturent les changements àun prix prohibitif. Nous n’avons pas encore résolu ceproblème, il faut que nous améliorions nos contrats.Le problème des modifications n’a pas encore été cor-rectement étudié. Le client est un public captif. Le bâti-ment appartient au contractant, si vous devez apporterdes changements au bâtiment, vous devez, dans une

82. BAFO : Best and Final Offers, meilleures offres définitives.80. Sigle utilisé pour Local Investment Finance Trust.81. National Health Service.


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83. Facilities management team, dans les propos de l'interviewé.84. PRG : Project Review Group. 85. CABE : Commission for Architecture and the Built Environment.

certaine mesure, travailler avec lui. Une fois, nous avonsdemandé un changement, on nous a proposé un prixfaramineux, nous avons refusé et nous leur avons dit :« Non, proposez autre chose ». Et nous avons obtenuun meilleur prix.Mais nous avons vraiment besoin d’un système quinous permette de nous retirer et de faire appel à quel-qu’un d’autre pour apporter les changements si nousne sommes pas d’accord avec le prix proposé par leconsortium.

Nous avons également entendu parler de refinancement.Comment cela fonctionne-t-il ?

Les nouveaux contrats comportent une clause quiprévoit la participation aux bénéfices du refinance-ment. Auparavant, tous les bénéfices allaient au sou-missionnaire, maintenant le secteur public en perçoitenviron 50%.

Comment est composé le consortium ?

Habituellement, ses principaux éléments sont uneentreprise de construction, un promoteur, un investis-seur et une société de gestion immobilière83. Lesconcepteurs sont sous-traitants, en général rémunéréspar l'entreprise de construction. Ils n'ont pas d’actionsdans le consortium.

Les fabricants de matériaux et composants font-ilsparfois partie des consortia ?

Parfois, pas souvent. Il existe différentes approches.Certains des grands consultants dirigent des consortia.Le leader dans ce domaine est W.S. Atkins, qui a sespropres consortia. Mais il faut pouvoir apporter desfonds propres ; certains établissements de crédit dirigent des consortia qui ne comprennent pas d’entre-preneurs. Chaque équipe a une dynamique, des orien-tations et des compétences différentes.

Pourrions-nous avoir une copie d'un contrat PFI récent ?

Nous travaillons actuellement sur une nouvelle version.Je vous la passerai par e-mail. Voulez-vous autre chose ?Une étude préliminaire peut-être ? Celle-ci porte sur destribunaux ruraux de Galles du Sud, et donc sur un grand

nombre de petits tribunaux groupés en un contratunique. Elle va être présentée pour agrément. Elle doitêtre approuvée à plusieurs niveaux : un agrément inter-ne par la commission PFI et l'approbation des coûts parle conseil d'administration ; un audit externe qu'onappelle Gateway Review ; puis elle est soumise auPRG84 et à la CABE85.Cette étape [OBC] est cruciale, elle comporte doncbeaucoup de vérifications. L’étude préliminaire fournitune définition complète de ce que vous voulez. Il faudraenviron trois ou quatre mois pour qu’elle soit approuvéeet si tout va bien, le démarrage du chantier aura lieudeux ans plus tard.Même pour recruter les consultants il faut du temps,quatre ou cinq mois, parce que chaque recrutement doitpasser par une procédure d'appel d'offres officielle.Comme ce sont les mêmes consultants à chaque fois, ilfaudrait changer de méthode pour gagner du temps.Nous avons un contrat-type pour les projets du gouver-nement central, mais nous ne pouvons pas l’utiliserpour les projets à l’échelon local. J’essaye d’en établirun qui convienne aux deux.Ces consultants sont payés par les collectivités locales,qui à leur tour perçoivent du gouvernement central 80%du coût. Et de l’autre côté les soumissionnaires rému-nèrent aussi des consultants du même genre… Lescoûts d’appels d’offres sont l’un des fléaux de la PFI ;les coûts, le temps, puis les changements.

Une fois que tout est réglé par un contrat, le travail sur le chantier est très rapide, parce que l'attributaire veut être payé ?

Oui. Mais nous avons également appris qu’on ne peutpas laisser l'attributaire travailler seul lorsque laconstruction a commencé. Il faut des consultants poursurveiller le déroulement des travaux et vérifier leur qua-lité. Cela représente un coût que nous n’avions pasprévu au départ. L’un des plus gros problèmes auquel j’ai été confrontéétait que nombre de mes collègues n’avaient aucuneexpérience du secteur privé, qui est vraiment purementcommercial. Moi, je viens du secteur privé. Parfois, j’aivu des choses qui m’ont fait bouillir, parce que certainscollègues avaient vraiment des ennuis, ils en avaientpar-dessus la tête. Les fonctionnaires ne savaient pasnégocier avec le secteur privé. Il faut trouver un moyen


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d’intégrer des gens ayant l’expérience de ce secteur,sinon on va au devant de gros ennuis. Certains fonc-tionnaires apprennent vite et sont doués, mais les pre-mières années sont dangereuses.Une fois que vous avez une bonne équipe, il faut tirerparti de son expérience. Parce que dans les collectivitéslocales, une équipe réalise une opération, y apprendénormément, mais après elle passe à autre chose alorsqu'elle s'améliorerait si elle pouvait faire un autre projetdu même type.


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Entretien avec Martin Lipson,responsable de l'équipe « éducation »4Ps (Public-Private Partnerships Programme)

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La question que le gouvernement français se pose est« pouvons-nous faire plus vite, moins cher, mieux pourconstruire les bâtiments publics ? » C'est pourquoi nous enquêtons sur les PFI britanniques et que nous cherchons ce qui peut être tiré de votreexpérience. Le contexte en France est complètementdifférent, en termes juridiques, culturels, professionnels,et il y a d'autres problèmes…

Vous savez probablement déjà quels ont été les pointsde départ de la PFI. Je vais vous expliquer qui noussommes, ici à 4P, car nous ne connaissons ici que ce quiconcerne les collectivités locales. Nous ne sommes pasimpliqués dans des projets concernant l'administrationcentrale, mais nous sommes l'organisme clé pour cequi concerne les collectivités locales.Nous avons été créés par les collectivités locales, bienque le financement provienne du gouvernement. Savez-vous ce qu'est le top slicing 86 ? Le gouvernement donnede l'argent aux collectivités locales. Or il y a au centredes collectivités locales un certain nombre d'organismesqui existent en prélevant un petit peu d'argent sur toutesles sommes allouées aux collectivités locales.Quatre ou cinq organismes s'occupent, ou représententou aident l'administration locale au centre. Nous sommesl'une d'entre elles. Certains nous confondent avec le gou-vernement du fait que nous nous trouvons au centre. Nous sommes donc du côté des collectivités locales. Etil y a bien, je le crains, deux côtés dans cette affaire.Nous avons d'une part le gouvernement qui définit lespolitiques et fournit le financement, et de l'autre les col-lectivités locales auxquelles échoit le rôle de réaliserdans de nombreux domaines, dont les écoles. Je suisspécialisé dans les écoles. 4P est un organisme relati-vement petit mais qui recouvre tous les domaines pra-tiques des collectivités locales, y compris les servicessociaux, une partie du réseau routier, la gestion desdéchets, le logement, les loisirs, la culture – sauf lesmusées, qui relèvent du gouvernement – donc un trèslarge éventail. J'ai des collègues qui sont spécialisésdans ces différents domaines.

Y a-t-il des PFI dans le logement également ?

Oui, en effet. Et si vous désirez parler avec mes col-lègues, vous pourriez peut-être organiser une réunionavec ceux d'entre eux qui sont spécialisés dans diffé-

rents domaines. Steve Trueman est spécialisé dans lelogement, un autre est spécialisé dans le transport, unautre dans les services sociaux, un autre dans la gestiondes déchets et les programmes concernant la police etla lutte contre l'incendie.Les écoles représentent le plus gros domaine entermes de financement et en termes de nombre de pro-grammes. Il y a trois fois autant de programmesd'écoles que tous les autres réunis, et beaucoup d'ar-gent, comparé à ce qui se passait avant. Plus d'argentva aux programmes de construction d'écoles aujour-d'hui que jamais auparavant.4P a été créé il y a environ 6 ans pour apporter son sou-tien aux collectivités locales. Il s'agit d'un organeconsultatif des collectivités locales qui aide les munici-palités à réussir leurs passations de marchés dans lecadre de programmes spécifiques, en particulier en cequi concerne l'utilisation de partenariats public /privés.La PFI a été le principal vecteur de cette politique, maisil en existe d'autres et nous développons toutes sortesd'idées et avons toutes sortes de discussions surd'autres processus. Certaines sont très difficiles, cer-taines ne verront probablement pas le jour. D'autresenfin ont d'assez bonnes chances de succès.Les autres idées dont je parle sont le partenariat(Partnering), les organismes sans but lucratif (Not forProfit), les partenariats stratégiques (StrategicPartnerships), les LIFTs 87…Un partenariat stratégique correspond au cas où unemunicipalité ou une collectivité locale signe un accord –portant sur 5 à 10 ans en général – avec une grandesociété du secteur privé pour fournir ensemble un ser-vice, mais la répartition des rôles peut varier. Parexemple, dans le domaine de l'éducation, il existe despartenariats stratégiques dans quelques circonscrip-tions où le gouvernement a encouragé une collectivitélocale à ne pas essayer de tout faire par elle-même. Ellea donc entamé un partenariat, un accord de longuedurée, avec un organisme privé qui peut faire toutesorte de choses avec elle, comme par exemple l'amé-lioration du système éducatif, ou la programmation desconstructions par exemple, ou encore un programmepédagogique destiné à améliorer le niveau des écoles.Vous le voyez, une grande variété de partenariats.Nous traitons de nombreux domaines, mais la PFI a étéle domaine le plus important, car c'est là que se trouvel'argent.

86. Traduction littérale : « écrémage ». 87. LIFT signifie Local Improvement Finance Trust Initiative.

Entretien avec Martin Lipson

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88. Department for Education and Skills.

L'une des raisons qui ont contribué au succès de la PFI –si on peut parler de succès – qui l'a aidée à prendre corpsen tous cas, est que les collectivités locales ont connudes hauts et des bas en matière de réalisation de pro-grammes de construction dans le respect des coûts etdes délais. Ce n'est pas un secret. Le secteur public n'esten général pas très bon quand il s'agit de gérer des opé-rations, et les collectivités locales ont connu des résultatstrès variables. Certains excellents, d'autres épouvan-tables. On a donc cherché une autre voie, afin qu'il y aitincitation à faire les choses autrement. Il y avait ensuite laquestion des équipements qui n'étaient pas entretenuscorrectement. Cela a toujours été un très gros problème,même lorsque des sommes considérables ont été affec-tées à la construction de nouvelles écoles ou d'équipe-ments de toutes sortes, les collectivités locales n'ontjamais eu les budgets leur permettant de bien s'occuperde ce patrimoine sur le long terme. Les équipementsétaient donc construits selon des standards de qualitéplutôt acceptables, puis ils se détérioraient en raison dumanque d'argent pour en assurer l'entretien. Une des rai-sons pour lesquelles je pense pouvoir convaincre lesgens du bien-fondé de la PFI, c'est qu'elle assure un bud-get pour toute la durée de vie du bâtiment, et pas sim-plement pour la construction. Nombreux sont ceux qui sesont intéressés à la PFI en pensant que ce n'était qu'unemanière d'obtenir les moyens de construire un bâtiment.Il faut user de beaucoup de persuasion pour qu'ils com-prennent qu'il s'agit d'un type de contrat entièrement dif-férent, que son réel intérêt est que la PFI force les gensà penser pour le long terme et en termes de cycle de viedu bâtiment, et à réfléchir à la manière d'arriver au termedu contrat avec un équipement se trouvant à peu prèsdans le même état qu'au départ. C'est pour de nom-breuses personnes un argument très convaincant. Mais ilen inquiète également un grand nombre, parce qu'ellesse disent « comment peut-on anticiper à ce point ? ». Etnous disons : « il va bien falloir, que vous le vouliez ounon, c'est une histoire qui le plus souvent se passe mal,mais la PFI peut aider à ce que ça se passe bien ». C'esten tous cas comme cela que je le dis.Je dois préciser que nous ne sommes par simplementdes promoteurs de la PFI, mais la PFI est une réalité etnous travaillons donc avec, et nous faisons notre pos-sible pour que cela fonctionne. Je ne pense pas quenous soyons à 100% convaincus nous-mêmes, car laPFI a ses problèmes aussi.

Il y également aussi les doutes que nourrit systémati-quement le gouvernement quant à la capacité des col-lectivités locales à réaliser quoi que ce soit. C'est là quedes barrières s'élèvent entre les deux secteurs. Les col-lectivités locales se défendent en se montrant bienmeilleures que ne le pense le gouvernement. Mais legouvernement considère souvent les collectivitéslocales comme incompétentes, ou peu compétentes entous cas, et encourage généralement l'idée d'une colla-boration avec le secteur privé comme une fin en soi, aumotif que « ça ne peut être que mieux ». Pour douteusequ'elle soit, cette idée revient souvent dans les proposdes ministres, et il y a évidemment un débat à ce sujet,car il n'est pas vrai que le secteur privé améliore tou-jours les choses. Les exemples ne manquent pas oùc'est le contraire qui s'est produit.

Lesquels ?

Le bureau des passeports, il y a deux ou trois ans, a essayéd'informatiser tout son système par le biais d'un marchéexternalisé qui a débouché sur un échec. De nombreusespersonnes n'ont ainsi pas pu obtenir de passeport du tout.De difficile, c'est devenu impossible. Un grand nombre deprojets dans le secteur des technologies de l'informationont donné lieu à des échecs retentissants.

Et dans le secteur de la construction ?

Probablement moins dans le secteur de la construction.Les échecs les plus spectaculaires se sont produitsdans le cadre des technologies de l'information. Desprogrammes très coûteux n'ont tout simplement pasmarché. Et je pense qu'il y en a un autre qui se profile.Voilà pour la toile de fond.

Peut-être pouvez-vous nous parler des autres systèmesque vous avez étudiés, car ce serait une bonne manièrede savoir ce qui ne marche pas bien dans la PFI et ce quidevrait être modifié.

Autre question : Est-ce que vous allouez des crédits aux collectivités locales, et si oui, sur quels critères ?

Nous n'allouons pas de crédits. Nous aidons ceux quireçoivent des fonds du gouvernement central. Pour lesécoles, c'est le DfES88 qui décide qui reçoit des fonds.


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Vous les avez rencontrés ce matin ? Je ne sais pas cequ'ils vous ont dit, mais pendant cinq ans ils ont utiliséun système par lequel chaque année les collectivitéslocales postulaient pour les crédits PFI, et devaient pré-senter un projet et le DfES décidait si le projet devaitêtre financé ou non. Il publiait chaque année les critères,et ces critères changeaient d'année en année.Au début de cette année, ils ont décidé de modifierentièrement ce système. Et les choses ne se passerontplus comme avant. Ils vont introduire un nouveau mon-tage, qui n'est pas encore très clair, appelé Buildingschools for the future (construire des écoles pour l'ave-nir). Je ne sais pas s'ils vous en ont parlé, mais ils vousont donné le document de consultation que vous n'avezprobablement pas encore eu le temps de lire. L'idée estqu'ils vont mettre sur pied une joint venture company 89

avec Partnerships UK, que vous avez je crois égalementrencontré ?

Nous aimerions en savoir plus.

Eh bien, personne ne pourra vous dire grand-chose pourle moment car c'est encore confidentiel. Et ils n'ont detoutes manières probablement pas pris la moitié desdécisions du fait que la période de consultation vient dese terminer et qu'ils sont en train de formuler ce qu'ilsvont dire. Je ne peux pas vous dire ce que ce sera carc'est plutôt confidentiel. Mais ce sera un vrai défi pourle secteur des collectivités locales, car cela change lanature de l'organisation de la maîtrise d’ouvrage. Celasignifie que le processus sera beaucoup plus centraliséque par le passé. Je ne sais pas exactement ce que vous voulez savoir, maisça ne relève pas directement de la PFI, ça concerne unprocessus de passation de marchés où l'entité qui passele marché et la manière dont les marchés seront passéssont différentes. Ce processus utilisera la PFI, ainsi qued'autres procédures, mais le support sera différent.De toutes manières, ce n'est pas nous à 4Ps qui déci-dons, mais nous pouvons aider les autorités locales àpréparer leurs offres, et nous les aidons une fois queleur offre est retenue. Nous les aidons de diversesmanières et ce faisant nous avons appris ce qui fonc-tionne et ce qui ne fonctionne pas. Je crois qu'on vousa remis notre CD-Rom contenant le guide pour la pro-cédure de passation de marchés90, qui est tout nouveau,en fait pas tout à fait terminé. Il fait la synthèse de cinq

ans d'expérience sur ce qui fait un bon projet, et il peutvous être assez utile.Nous apportons notre aide en collaborant avec les col-lectivités de manière personnalisée (one-to-one). Nouscollaborons également avec les collectivités en tant quegroupe, comme par exemple, lorsque des crédits PFI ontété alloués à quinze LEA91 – je ne me souviens pas duchiffre exact, 800 millions [de livres] et quelques, un trèsgros financement alloué à quinze LEA pour un an. On enparle comme d'une somme forfaitaire, mais ce n'en estpas une, c'est un flux de financement, de l'argent public,mais cumulé comme s'il s'agissait d'un capital. Il estdébloqué année après année, pendant une longue pério-de, pendant plus longtemps que la durée du contrat.

Le montant peut-il changer ?

Non, pas vraiment. Il est fixé une fois pour toutes. Enfait, il change en diminuant chaque année, mais selonune formule bien claire.

Ces contrats portent sur une période pouvant allerjusqu'à 25 ans ?

Oui, tout à fait. Le gouvernement s'engage sur un finan-cement à long terme, et les collectivités s'engagent, lesécoles s'engagent. Tout le monde s'engage sur le longterme. Ce qui est nouveau, totalement sans précédent.Je crois qu'il n'y a pas dans le passé d'exemple où onparlait de sommes affectées sur une période de 25 ans.Ce qui met beaucoup de gens mal à l'aise. Mais c'est parailleurs un avantage très réel. Si vous pensez avoirbesoin d'un équipement et que vous pensez que cetéquipement sera en service pendant 25 ans, vous avezdonc l'assurance que vous pourrez vous en occuper, lemaintenir en bon état et l'adapter ou le faire évoluer sinécessaire. Beaucoup de gens ont créé des mythesautour de la PFI, en disant « nous avons acheté quelquechose, maintenant nous ne pouvons rien en faire ». Cen'est pas vrai, ils ont des plans à long terme.Il y a en Angleterre une grande campagne contre la PFI.

Qui mène cette campagne, les syndicats ?

Les syndicats sont très actifs. Le sujet est égalementtrès prisé des universitaires, qui gagnent de l'argent enécrivant des articles, généralement hostiles, sur la PFI.

91. Local Education Authority (autorité locale chargée del’enseignement).

89. Sociétés à capitaux mixtes.90. Procurement Pack.


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93. Financement de l'opération.94. Source de l'investissement.

92. Design, Build, Finance, Operate. Procédure dans laquelle un même prestataire est chargé de la construction, de la conception, du financement et de l'exploitation d'un équipement (bâtiment ouinfrastructure) d'intérêt public.

Mais les politiques ne participent pas beaucoup audébat. Les trois partis principaux n'en discutent pasbeaucoup.

Je croyais qu'il existait un groupe parlementaire opposéà la PFI ?

Si ce groupe existe, je n'en ai jamais entendu parler. S'ilexiste, il n'est pas très actif. Et s'il existe, il est proba-blement lié aux syndicats.L'opposition des syndicats à la PFI provient essentielle-ment de critiques concernant le secteur de la santé oùde nombreux personnels peuvent être transférés ausecteur privé. Ce qui était très mal accepté au début etn'a pas bien fonctionné dans certains cas.Au niveau des collectivités locales, ça n'est pas un pro-blème car nous n'avons pas de programmes où denombreux employés sont transférés. Parfois une dou-zaine d'employés ou moins ont été transférés au sec-teur privé mais les syndicats n'ont pas pu trouverd'arguments forts contre la PFI dans les collectivitéslocales. Le plus gros débat porte sur le secteur de lasanté. De nombreux projets sont en cours dans le sec-teur de la défense, dont personne ne sait grand-chose,et je pense que les syndicats ne s'en sont pas emparésparce que je suppose qu'ils ne sont pas représentésdans les forces armées.Il y a donc une campagne, qui bénéficie d'un fort échodans une certaine presse. Il y a beaucoup de désinfor-mation. Je suis parfois invité à intervenir, j'ai ainsi parlédevant une réunion du parti travailliste, un groupe poli-tique plutôt qu'une municipalité, et il était très clair qu'ilsavaient tous été complètement désinformés, d'assezbonne grâce, croyant tout ce qu'ils avaient entendu. Jepense que ma présentation a été un révélation complè-te pour eux, parce que j'ai dit « c'est faux, la propriétédu bien n'est pas transférée au secteur privé ». Dans lescollectivités locales, le secteur public reste propriétairedes écoles, et pendant 25 ans, la propriété ne sort pasdu secteur public.

C'est ce que nous pensions !

C'est un mythe facile à croire. Il conduit à penser qu'ils'agit d'une privatisation alors que ce n'en est pas une.La base juridique de la PFI est que la propriété reste au

secteur public, et qu'un bail ou une licence est concé-dée pendant la durée du contrat au secteur privé et quece dernier concède à son tour un sous-bail au secteurpublic afin qu'il puisse occuper le bâtiment.

Est-ce que cela est vrai de toutes les PFI ?

Je ne sais pas. Il est possible que dans certains sec-teurs du gouvernement, peut-être les hôpitaux, le bâti-ment lui-même soit la propriété du secteur privé. Maisce n'est pas le cas dans les collectivités locales.

Quelle est la différence avec le DBFO92 ?

Le DBFO est exactement la même chose que la PFI. LeDBFO a été inventé avant la PFI. Il y avait des contratsDBFO avant la PFI, et je pense que la seule différenceest que la législation n'était pas en place pour permettreà certains types d'organismes publics de signer cescontrats. Le gouvernement Thatcher a fait voter ungrand nombre de lois pour empêcher les autoritéslocales d'emprunter de l'argent, et ces lois ont dû êtremodifiées pour permettre à une municipalité de signerun contrat avec une entreprise au titre de la PFI, du faitqu'elle emprunte effectivement sur une période de 25 ans. Le financement provient de banques qui sou-tiennent le secteur privé, ce n'est donc pas de l'argentpublic, c'est de l'argent privé. On confond souventfinance 93 et funding 94. J'ai entendu dire Public FinanceInitiative au lieu de Private Finance Initiative. Il s'agitd'argent privé, mais qui provient de fonds publics. Cequi cause également des confusions, car les gens pen-sent que c'est le secteur privé qui paie. Ce n'est pas lecas, c'est le secteur public qui paie.

Connaissez-vous la concession française ?

Oui, mais il s'agit d'un projet du secteur public danslequel le client est le secteur public et l'argent est four-ni par l'État. Et l'État dit au secteur privé « vous levez lesfonds pour nous et nous vous remboursons ». Commedans le cas d'un emprunt immobilier.L'argent vient des banques, mais le financement estpublic. C'est ça la différence entre finance et funding. Lalevée des fonds est privée, la dépense est publique.C'est une différence importante à souligner.


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Et le contrôle est public ?

Oui, et le mot contrôle est très important. Un des autresmythes qui circulent est que dans les PFI le secteurpublic perd le contrôle. Mais c'est faux.

Quels sont les contrôles mis en place ?

Si vous regardez le guide pour la préparation et la pas-sation des marchés en PFI, vous y trouverez un contratPFI pour une école, qui est maintenant le contrat natio-nal standard. Il y a de nombreux autres documents quilimitent ce que le secteur privé peut faire.L'aspect le plus important de la PFI est probablement lepaiement à la performance. Vous êtes payé pour le ser-vice, et s'il n'y a pas de service vous n'êtes pas payé.C'est un outil très puissant. Je crois que lorsque leDBFO a été inventé, il ne contenait pas cette idée. Cen'est qu'avec l'apparition de la PFI qu'est venue l'idéede payer le secteur privé pour prendre des risques, etque le secteur privé risquait gros s'il ne tenait pas sesengagements. C'est une idée très forte. Aujourd'huibeaucoup de gens ont de la peine à accepter le fait quecela peut apparemment coûter plus cher. Avez-vousentendu parler du Public Sector Comparator 95 ?

Le secteur public y gagne ?

Oui. Je vous donne un exemple. Le première écolesecondaire qui a ouvert au pays de Galles, àAberystwyth, il y a deux ans, a ouvert au cours d'unhiver très rigoureux. Et il est arrivé à cette école ce quiaurait pu arriver à n'importe quel bâtiment ouvrant aumilieu d'un hiver très froid : les canalisations ont gelé.Mais dans ce cas, selon les termes du contrat, si l'éco-le ne pouvait pas être utilisée en tant qu'école à8 heures chaque matin, le contractant n'était pas régléen totalité. Nous étions dans la première semaine d'ou-verture de l'école, et il y avait dans l'école deux grandshalls. Les canalisations de chauffage par le sol ont gelédans les deux halls, ce qui a fissuré et inondé les sols,détruit complètement les planchers, et rendu les lieuxinutilisables. Il y avait donc un vrai problème. La rete-

nue sur le règlement était de £ 14 000 les trois pre-miers jours, et augmentait si aucune mesure n'étaitprise pour rendre le bâtiment de nouveau utilisable.Étant architecte, j'ai de l'expérience dans ce domaineet ai été impliqué dans de nombreux projets de ce typepar le passé, dans le cadre de contrats conventionnels,et je sais qu'il faut des mois pour réparer ce genre deproblème. Les travaux de nettoyage, de réparation, derecherche de la cause du problème, de remplacementdes canalisations étaient considérables, sans compterla chaudière, qui avait rendu l'âme. Mais tout cela neconcernait qu'un seul contractant, car l'intérêt majeurde la PFI c'est qu'il n'y a qu'un interlocuteur respon-sable. Personne ne peut reporter la responsabilité surquelqu'un d'autre. Lorsque vous êtes le maître d'ou-vrage, vous avez en face de vous une seule organisa-tion à laquelle vous pouvez dire : « Vous réglez leproblème, et ne me dites pas que c'est la faute de quel-qu'un d'autre, ce n'est pas le cas ». Un interlocuteurresponsable unique est un autre point important de laPFI. Ainsi, le contractant – qui est en fait une organisa-tion comprenant un partenaire chargé de la gestion desinstallations, un partenaire chargé de la construction,un partenaire chargé du nettoyage et de la cantine –doit régler tous les désordres comme une entitéunique. Ce qui fut fait en une semaine. Entièrementrefait et de nouveau opérationnel en une semaine. Jen'ai jamais rien vu qui soit réglé aussi rapidement. Cequi prouve que ça marche.

Du côté du maître d'ouvrage, qui gère le contrat ?

Il faut un chef de projet, puis lorsque le projet passe enphase opérationnelle, un gestionnaire de contrat. Cespersonnes doivent être employées par le maître d'ou-vrage, et doivent être performantes. Au titre de notreprestation, nous aidons le maître d'ouvrage à s'organi-ser de son côté, afin qu'il puisse choisir un bon projet,avoir un bon chef de projet puis un bon gestionnairepour conduire le contrat. Nous l'aidons à comprendre dequelles compétences il a besoin pour conduire lecontrat, c'est une de nos missions principales.

95. Le Public Sector Comparator est un document servant à évaluer et à mettre en comparaison, en début de procédure, les coûtsqu'engendrerait le projet s'il était réalisé par une procéduretraditionnelle et ceux qui seront engendrés par la procédure PFI.L'obtention de crédits d'Etat PFI suppose que le PSC ait fait ladémonstration de la Best Value for Money (meilleur rapport qualité-prix)procuré par la procédure PFI.


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Est-ce que ce travail de contrôle constitue un travail à plein temps pour une personne et pour une école ?

Non. La plupart des projets regroupent aujourd'hui plu-sieurs écoles. Un seul contrat recouvre donc jusqu'à8 écoles environ. L'autorité peut donc employer 1 ou2 personnes qui s'occupent de toutes les écoles. Maissur le terrain, il incombe bien sûr à l'école de contrôlerce qui se passe au jour le jour. Ainsi, les grandes écolessecondaires peuvent avoir une personne à plein temps,agissant pour le compte de l'école et assurant la liaisonavec le contractant. On peut souhaiter qu'il ne s'agissepas d'un poste à plein temps, mais ce poste représen-te beaucoup de travail dans une école importante. Maisquels que soient les arrangements contractuels, cettepersonne est nécessaire de toute manière. En fait,cette mission doit être beaucoup plus facile, du fait quela responsabilité du contrôle et la responsabilité de lafourniture d'une solution intégrée doit relever du parte-naire du secteur privé, sachant qu'il est payé en partiepour ce travail d'intégration. Il ne peut donc pas se tour-ner vers l'école et lui dire « j'ai un problème avec monsous-traitant chargé de la restauration » car ce n'estpas le problème de l'école, le contractant étant payépour cela. C'est très important pour les écoles, du faitqu'auparavant les directeurs devaient jongler avec tousces problèmes, et passer du temps au téléphone avecdes interlocuteurs différents pour tout régler. Imaginezce qu'était dans « l'ancien temps » le problème d'undirecteur d'école qui se retrouvait avec deux halls horsservice et inondés, sans chauffage et sans cantine.Aucun de ces problèmes ne relevaient directement desfonctions du directeur. C'est donc un grand progrès qui,je pense, vaut ce qu'il coûte. Et donc lorsque vousentendez l'argument des comparaisons avec le secteurpublic, il émane en général des opposants à la PFI, quidisent que le public paie plus pour ce contrat que cequ'il payait auparavant pour la même chose. Notre argu-ment à 4Ps est que c'est faux car on n'avait aucuneidée de ce qu'étaient les coûts en cas de problème.Mais nous savons qu'il y avait des tas de coûts cachés,des tas de coûts de remise en état qui n'étaient pasbudgétisés. Il fallait trouver l'argent, et cela donnait lieuà un rapport quelque part, mais les rapports n'étaientjamais rapprochés pour déterminer le coût global duprojet sur l'ensemble de sa durée d'existence.Personne ne le faisait jamais.

Si vous comparez réellement le coût de ce que nouspayons au secteur privé pour accomplir le travail, avecce que cela coûte réellement au secteur public de s'oc-cuper d'un nouveau projet pendant 25 ans, il y est fortprobable que la PFI s'avère plus rentable. Pas toujours,mais la comparaison est légitime. Dans la plupart descas la comparaison n'a pas été faite et il est donc facileaux critiques de dire que cela coûte plus cher.

Cette comparaison est difficile à faire …

Mais il y a bien sûr des arguments de l'autre bord. Dufait que le secteur privé paie en général son personnelmoins que le secteur public en Angleterre. Pour lestâches subalternes telles que le nettoyage ou la restau-ration, le secteur privé a de tous temps exploité son per-sonnel. Et c'est de là que vient l'opposition dessyndicats. Ces derniers ont très bien su créer les condi-tions pour que le gouvernement change les règles etdise maintenant « nous ne voulons pas de système derémunération à deux vitesses, nous voulons que lesgens employés pour fournir des services publics, qu'ilssoient employés par le secteur privé ou public, le soientdans les mêmes conditions ». Nous n'avons donc pasdeux standards pour l'emploi. Ils ont, grâce à cette cam-pagne, obtenu un grand changement.De ce fait, le prix de la PFI a monté, du fait qu'elle faitobligation au secteur privé d'employer son personneldans de meilleures conditions qu'elle ne le faisait aupa-ravant. Cela ne leur pose pas de problème, le gouverne-ment les payant suffisamment pour pouvoir le faire.Voilà donc ce qui se passe aujourd'hui.

Lorsque nous avons parlé de contrôle, nous avonsévoqué les profits. Nous avons entendu parler derefinancement. Le secteur public a-t-il un droit de regardsur les comptes du contractant ?

Oui. Le contrôle recouvre plusieurs choses. D'abord,vous parlez de profits. Des critiques se font effective-ment entendre concernant les super profits dégagés,en particulier dans les cas des refinancements des pre-miers gros projets comme les prisons. Il y a eu il y adeux ans un gros refinancement de prisons qui a beau-coup contrarié le ministère [britannique] des finances,mais il n'a rien pu faire et le secteur privé a empoché latotalité des profits.


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Une fois passée le risque de la construction, ils ont denouveau fait appel au marché [du prêt bancaire] et dit« nous constituons maintenant un bien moindre risque,accordez-nous un meilleur taux ». Aujourd'hui, le contratPFI a été modifié. Êtes-vous allé à l'OGC (Office ofGovernment Commerce) ?

Nous allons y aller.

L'OGC a été à l'initiative de ce changement, au nom duministère [britannique] des finances. Il a établi uncadre national pour les contrats PFI. Tout le travail quenous faisons se fait dans ce cadre. On part de la posi-tion de l'OGC, et on affine pour chaque secteur.L'année dernière, l'OGC a apporté de nouvelles modi-fications à son contrat PFI national, qui comprend unpartage à 50%-50% des gains de refinancement entrepublic et privé.

Sur quelle base ?

C'est assez compliqué, il faut étudier tous les termes ducontrat. Il y a des pages et des pages d'explications.

Ce que je veux dire est, le contractant déclare-t-il « j'ai fait tant de profits » ou le secteur public a-t-il uneévaluation des profits ?

Bonne question. Il faut regarder les textes de très près.Ils stipulent certainement que le secteur privé doitpublier tous les détails du refinancement, et tous lesdétails de ses profits. Je suppose qu'il sera toujourspossible au secteur privé de cacher certains aspects deses profits, mais au moins le gouvernement est aujour-d'hui en position de force. Mais bien sûr, tout ceci n'estpas gratuit et coûte de l'argent. Si vous introduisez dansle contrat une nouvelle obligation comme celle-ci, lesecteur privé va dire « bon, nous devons donc facturerplus, du fait du risque pour nous de perdre une partie denos profits, et vous devez donc payer pour ce risque .Toutes ces contraintes et ces contrôles font monter lesprix. On n'a rien sans rien.Je n'ai rien contre en principe, tant que le prix à payerest juste. Tout le problème est là. Il y a beaucoup deconsultants qui vivent très bien de la PFI.

En particulier les conseillers financiers…

Tout à fait, ils sont essentiels. La qualité de la négocia-tion est absolument déterminante pour le succès d'unprojet ainsi que la façon dont les deux partenaires per-çoivent le contrat. Personne ne doit avoir l'impressiond'avoir été poignardé dans le dos, les deux parties doi-vent sentir qu'elles font une bonne affaire. C'est un point important, car une des critiques expriméesà l'encontre de la PFI est que le processus de passationde marché lui-même coûte beaucoup d'argent. Je pensequ'il y a deux bonnes raisons à cela. L'une est que le sec-teur privé amène autour de la table ses meilleurs avocats,et que les meilleurs avocats coûtent très cher. Le secteurpublic doit de ce fait également se payer les services desmeilleurs avocats. Il faut donc dépenser beaucoup d'ar-gent pour lutter à armes égales. C'est une des raisons.L'autre raison, et elle est parfois mal comprise, est qu'ilfaut analyser le risque et décider à qui l'attribuer. Il vautmieux faire supporter certains risques au secteur publiccar le coût de leur transfert serait beaucoup trop élevé,car tout opérateur du secteur privé va dire « c'est de lafolie de nous demander ça, mais si vous insistez, nousvous le facturerons au prix fort ».Il faut donc optimiser le transfert des risques, ce qui prendbeaucoup de temps, de soin et de réflexion car c'est detoute la durée du contrat qu'il s'agit, et pas seulement dela phase de construction. Il faut essayer d'anticiper tousles problèmes que l'on peut rencontrer pendant toute ladurée de vie du contrat, des points de vue financier, juri-dique, opérationnel, de la construction et de la conception,ce qui fait un grand nombre de possibilités de problèmes,qu'il faut toutes étudier. On inclut donc au début du contrattoutes les choses qui sont susceptibles de devoir êtreréglées plus tard, et ces choses lorsqu'elles se produisent– et elles se produisent – coûtent de l'argent. Mais tout cetargent est dépensé au début.Ce sera différent d'un contrat à un autre, ou mêmed'une école à une autre et d'une personnalité à uneautre, et une entreprise du secteur privé va prendre dif-féremment en compte les risques par rapport à uneautre entreprise du secteur privé.


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96. Special Purpose Vehicle, sigle qui désigne le consortium constituantla partie privée du partenariat PFI.

97. On trouve des informations sur cette compagnie d'assurances surson site web : http://www.zurich.co.uk/Municipal/

La principale difficulté étant que les gens peuventchanger pendant la période du contrat ?

Des deux côtés, et dans ce cas les exigences peuventchanger.

Que se passe-t-il si une des entreprises ferme ?

C'est un autre point que je voulais mentionner au sujetdu contrôle. Il existe un accord séparé entre le secteurpublic et la banque : une convention directe de prêteurqui contourne le contrat principal. C'est tout à fait déli-béré car cela permet à la banque d'intervenir et de rem-placer certains membres du SPV 96. En effet, la banque aintérêt à s'assurer que le contrat est exécuté correcte-ment. Elle peut donc se rapprocher du maître d’ouvrageet dire « nous sommes inquiets au sujet de notrecontractant, nous allons nous débarrasser de lui et leremplacer, êtes-vous d'accord ? ». Le maître d’ouvrageest d'accord presque à coup sûr, car si la banque estinquiète, c'est qu'elle doit avoir de bonnes raisons. Celas'est d'ailleurs déjà produit. De son côté, le maître d’ou-vrage peut se rapprocher de la banque et dire « votreentreprise de restauration ne vaut rien, elle sert une cui-sine infecte, nous lui retenons de l'argent, vous allezavoir des problèmes si cela continue, nous suggéronsque vous vous débarrassiez d'elle ».Cela peut se produire et cela se produit effectivement.C'est une bonne relation. On pourrait même dire que labanque et le secteur public sont plus proches que leSPV et la banque.

Je crois que la PFI est également bonne pour lescompagnies d'assurances ?

Oui, inutile de le dire. Un bon exemple en ce momentest Zurich Municipal97, une grande compagnie d'assu-rances, principal assureur des collectivités locales,presque un monopole.On parle beaucoup en ce moment de l'installation desprinklers. La plupart des écoles n'en sont pas équipéeset ils sont généralement considérés comme inutilementcoûteux. À cause des sprinklers qui se déclenchaientintempestivement, causant des dégâts considérables, cequi leur donnait mauvaise réputation. Donc la plupart desécoles sont construites sans sprinklers. Les livres ont

plus de valeur que les pupitres. En termes de sécuritédes occupants, c'est toujours très clair. Mais les compa-gnies d'assurance font aujourd'hui tout une affaire dessprinklers, les sprinklers sont devenus indispensables. Ily aurait un incendie majeur par semaine dans les écolesanglaises, certains très graves, aussi est-il pleinementjustifié d'avoir des sprinklers dans les écoles. Mais biensûr, depuis le 11 septembre, les primes d'assurance ontconsidérablement augmenté pour tout, et le financementde certains projets a été affecté. Les primes d'assurancedes marchés PFI étaient tellement plus chères dans lebudget qu'il a fallu retourner demander une rallonge augouvernement. C'est incroyable. Donc on peut dire queles compagnies d'assurances ont bien profité de la PFI.Mais beaucoup moins dans d'autres secteurs.La PFI a donné naissance à de nouvelles activités. Ycompris nous, et vous-mêmes !

Combien de personnes travaillent ici ?Quinze.

Nous recevons assez régulièrement des représentantsde gouvernements d'autres pays. La PFI est un produitmajeur d'exportation britannique, mais il semble qu'il nenous rapporte pas beaucoup d'argent ! Je suis allém'entretenir avec le gouvernement portugais. LesPortugais s'intéressent beaucoup aux projets de trans-port. Je dois me rendre en Scandinavie. Le Japon esttrès intéressé, de même que la Grèce et l'Espagne,mais pas l'Italie à ma connaissance.La PFI est dans l'air du temps et ça n'est pas évident dele faire fonctionner correctement, mais ses principesfondamentaux sont bons : il s'agit de trouver un équi-libre entre les compétences des secteurs privé et publicet de les faire fonctionner au mieux. Cela permet desoulager des gens tels que les chefs d'établissement dusouci de régler les problèmes associés à leurs locaux,cela permet aussi de budgétiser pour le long terme, cequi est une très bonne idée. Bien sûr vous immobilisezdes fonds dont vous pourriez avoir besoin pour d'autreschoses, mais vous pouvez toujours résilier un contrat sivous pouvez vous le permettre et que vous vous rendezcompte que vous avez pris une mauvaise décision etque vous n'avez pas vraiment besoin d'un équipementdont vous croyiez avoir besoin. En quoi cela diffère-t-ilde ce que vous auriez fait de toute manière ? Si vousconstruisez un bâtiment et qu'ensuite vous n'en avez


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pas besoin, le problème existe de toute manière, avecou sans la PFI. La PFI est juste un moyen d'engager lesfonds d'une manière plus transparente qu'avant. Maisj'insiste sur le fait que lorsque vous construisez quelquechose, vous vous engagez effectivement à l'entretenir,et si vous ne le faites pas c'est mauvais.

Pensez-vous que d'autres solutions auraient pu êtretrouvées pour améliorer l'entretien et les services ?

Sans les inclure à un contrat ? Mais ne pensez-vous pasque le principe d'un seul interlocuteur responsable estégalement un bon principe ? Je le trouve très convain-cant. J'ai eu au cours de ma carrière l'occasion d'avoir àmettre d'accord deux personnes sur la responsabilité del'un ou de l'autre. C'est un véritable cauchemar et vousne gagnez jamais. Plus il y a de gens impliqués, plus ilest facile de faire porter le chapeau à quelqu'un d'autre.Avec la PFI, ça ne peut pas se passer comme ça. Il suf-fit de retenir les fonds tant que le problème n'est pasrésolu. C'est très efficace.

Avez-vous eu des discussions avec des institutionseuropéennes sur les procédures de mise en concurrencedes marchés publics ?

C'est une question à poser à l'OGC. Nous sommes àl'autre extrémité du tuyau. Il faut que l'OGC ait un débatavec les organismes européens en charge de la régle-mentation des marchés publics et qu'il y ait un débatpermanent sur un certain nombre de sujets comme parexemple la procédure négociée, et si elle peut être utili-sée pour la PFI ou non. Cela concerne un niveau plusélevé du ministère [britannique] des finances et del'OGC. Les représentants des collectivités locales parti-cipent aux discussions mais ne sont pas un acteurimportant. Nous devons agir en fonction des décisionsqui sont prises.


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98. Ministère des Finances.


Entretien avec Sean Byrne,Private Finance Initiative Unit, HM Treasury98

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Pouvez-vous nous expliquer quelle est votre fonctiondans le cadre de la PFI ?

Notre équipe du ministère [britannique] des financesest directement issue du groupe de travail initial duministère99, qui a ouvert la voie aux PFI100 en Angleterreaprès les élections générales de 1997. C'est l'équipequi a défini les recommandations destinées au secteurpublic sur la manière de s'y prendre pour développerdes partenariats avec le secteur privé. Depuis, diffé-rents Ministères ont mis en place leurs propres centresen interne pour conduire les actions de PFI. Mais auniveau du gouvernement britannique au sens large,c'est cette équipe qui conserve la responsabilité de lapolitique des PFI. Nous avons de ce fait trois rôles différents. Le premierconsiste à venir en aide aux projets rencontrant des dif-ficultés financières. Nous avons donc au sein de l'équi-pe un certain nombre de financiers expérimentés, issusde banques d'investissements, qui jouent un rôle impor-tant au nom du gouvernement lorsque les projetsconcernant le secteur public se passent mal. Ceci repré-sente environ un tiers de notre temps. Le deuxième rôlede l'équipe porte sur la communication concernant lesPFIs. En effet, en Angleterre, les relations entre le sec-teur public et le secteur privé sont très sensibles politi-quement, et les ministres ont pensé, avant que cetteéquipe soit mise en place, que la tâche essentielle duPFI Unit consisterait à définir une stratégie de commu-nication pour appuyer leur politique. Une politique quiétait franchement sur la défensive avant que notre équi-pe soit mise sur pieds. Et notre troisième rôle concernele suivi de la mise en œuvre des PFI. Aussi nous étu-dions depuis peu comment normaliser des contratscomplexes, comment réformer la manière dont nousévaluons le rapport qualité/prix – tout un ensemble dequestions différentes. Mais s'il existe pour le gouverne-ment un dilemme relatif aux grandes orientations de laPFI, c'est à notre équipe qu'incombe le développementd'une réponse collective.

Quelle sont vos rapports avec l'OGC101 ?

Pour répondre à cette question, il faut revenir un peu enarrière. La Treasury Taskforce a été mise en place, puisdémantelée peu de temps après et deux choses se sontpassées. Nous avons mis sur pied d'une part l'OGC, quiétait chargé de la politique PFI, et d'autre part

Partnerships UK dont le rôle était d'apporter une aidepratique au secteur public pour le montage des projets.Avec le temps, les ministres ont trouvé cette séparationinsatisfaisante et ont ressenti le besoin de ramener lapolitique PFI dans le giron du ministère [britannique] desfinances, où elle leur serait plus utile. Ainsi, depuis avril[2003], l'OGC ne joue plus aucun rôle dans les PFI maisapporte une aide générale pour ce qui concerne lesquestions générales de passations de marchés publics.Dans le cas par exemple de la Directive Services (àBruxelles) c'est l'OGC qui conduit les négociations cor-respondantes. Mais les questions relatives aux PFI ontété rapatriées ici. Ceci montre bien la sensibilité politique de la question,et la nécessité de la rapprocher du Chancellor102.

Est-ce que malgré ce transfert l'OGC continue à produiredes recommandations à l'usage des partenaires des PFI ?

Non, ce n'est plus le cas. Le travail qu'ils ont mené pourdéfinir un ensemble de recommandations à l'usage dusecteur public est toujours applicable, et un grandnombre d'entre elles sont encore en usage. Nous lesmaintenons à jour et les amendons de temps en temps,et dans ce sens nous constituons une nouvelle forme dela Treasury Taskforce. Elle a été dissoute après quelquesannées et je pense que les ministres se sont renducompte que c'était une erreur. Nous avions besoin d'uncentre de ressources au niveau gouvernemental,capable de coordonner le développement de projets definancement privé à ce niveau. Je pense donc quec'était là notre première leçon.Nous existons depuis janvier 2002 à peu près, et pen-dant la majeure partie de cette période nous avons par-tagé la responsabilité de la politique avec l'OGC. Maisdepuis avril de cette année, nous sommes seuls res-ponsables.

Quelles sont vos relations avec le PRG103 ?

Le PRG est aujourd'hui dirigé par nous, et plus précisé-ment par moi-même. C'est une commission interminis-térielle qui donne son approbation finale aux projets descollectivités locales. Nous ne prenons pas de décisionssur l'opportunité du projet, c'est strictement l'affairedes différents ministères. Nous nous bornons à porterdes jugements sur leur fonctionnalité et leur viabilité.

102. Le Chancellor est l'équivalent britannique du Ministre des Financesen France.103. Project Review Group.

99. Il s'agit de la Treasury Taskforce.100. Private Finance Initiative.101. Office of Government Commerce.

Entretien avec Sean Byrne

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Nous nous réunissons donc ici tous les six mois [plustard au cours de l'entretien, il s'avère que ce n'est pastous les 6 mois mais toutes les 6 semaines] et étudionsles dossiers associés aux différents projets. Nous utili-sons quatorze critères pour évaluer leur faisabilité, etnous les évaluons par rapport à ces critères.Partnerships UK assure une grande partie du travail trèstechnique à cet égard. Nous payons des honoraires àPUK pour effectuer des analyses techniques pour notrecompte et celui du PRG.

En fait, le PRG n'a pas vraiment d'existence ?

Il ne s'agit pas à proprement parler d'un organisme,c'est une commission qui se réunit toutes les sixsemaines et c'est nous qui la présidons. Mais de nom-breuses réponses doivent être apportées entre lesréunions sur des projets particuliers. Le but est que tousles projets passant devant le PRG ne prêtent pas àcontroverse, et aient été résolus avant d'y arriver. Il y adonc un grand nombre de conversations téléphoniquesdans la période qui précède cette réunion, au coursdesquelles les Ministères décident si les projets sontacceptables ou non.

Combien de projets examinez-vous ?

Nous étudions environ 12 projets à chacune desréunions. À la fin de l'exercice budgétaire annuel, çapart un peu dans tous les sens du fait que tout lemonde veut faire passer son projet avant la clôture del'exercice. Mais en moyenne, ça fait à peu près 12 parmois. Je dirais qu'environ 420 projets PFI soumis pardes collectivités locales ont été acceptés jusqu'àmaintenant.

Vous pouvez nous en dire plus sur les 14 critèresd'évaluation des projets ?

Je peux vous les envoyer. Pour donner quelquesexemples, nous nous soucions particulièrement de lafaisabilité financière générale du projet, du fait que celui-ci implique des paiements fixes réguliers…

(interruption de l'enregistrement. Ce qui suit est rédigé àpartir des notes)Un critère important est celui de la faisabilité financière

générale du projet parce que les collectivités localesfont souvent des demandes de crédits supplémen-taires par la suite, en arguant du fait que les coûtsétaient sous-estimés en phase préliminaire. Noussommes aussi attentifs au respect des documentsstandard proposés par le HM Treasury. Si la collectivitépublique s'écarte de ces standards, elle doit justifiercet écart.Malheureusement, le PRG n'a pas de feed-back surl'avenir des projets financés en PFI, sauf dans les casextrêmes. On ressent le manque d'une centralisationdes données. La politique des PFIs a pourtant 12 ans derecul. Son principal avantage est la meilleure fiabilitédes coûts et de délais. Son inconvénient, mais moindreque dans les procédures traditionnelles, est la méthoded'analyse des coûts. D'une phase à l'autre de la procé-dure PFI, on observe la dérive suivante (il fait le schémaci-dessous] :

Au fur et à mesure que le projet s'affine, entre l'OutlineBusiness Case et le Final Business Case (FBC), aprèsnégociation avec les soumissionnaires, le budget esti-matif croît régulièrement. La croissance de ce coût esti-matif est plus forte encore dans la phase précédant lasignature du contrat, où l'analyse des risques et de leurpartage entre secteur privé et secteur public renchéritencore l'opération. La différence entre le PFI et lesautres procédures est que la dérive s'arrête au momentde la signature du contrat, et pour toute la durée ducontrat. Dans les autres procédures au contraire, etd'une façon que l'on ne connaît pas bien, les frais conti-nuent à courir pour la réalisation du chantier et l'entre-tien de l'équipement.


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Coût

OBC ITN FBC Signaturedu contrat

Autresprocédures

PFI

Temps

Il faudrait développer l'analyse des coûts avant la pré-sentation du dossier au PRG, pour que la décision d'at-tribution de crédits par celui-ci soit plus proche du coûtfinal. Mais les maîtres d'ouvrage manquent souvent decompétences à cet égard. De même d'ailleurs qu'ilsne sont pas assez scrupuleux sur le contrôle des ser-vices rendus au cours des 25 ans. Ils n'imposent pasautant de pénalités sur les entreprises, pour lesdéfauts dans la prestation des services qu'ils le pour-raient. Le profil de facility manager est aujourd'huiinsuffisamment estimé. On aurait besoin d'un change-ment culturel.Un autre changement culturel imposé par les PFI auxcollectivités publiques est de formuler la demandeen termes de ce que l'on veut mais pas comment onle veut.La PFI est devenue un thème de débat politique quioppose les syndicats et les patrons des grandsgroupes industriels. On entend souvent dire que c'estune forme de privatisation. Non, mais cela dépend ducontrôle que la collectivité publique exerce sur ses par-tenaires privés.

Les principales difficultés sont les suivantes :– la négociation du contrat. Elle est très longue, trèscomplexe, très coûteuse. C'est la raison pour laquellenous avons produit des contrats-types. Nous avonsrecouru à trois grands cabinets de consultants juri-diques et on fait régulièrement évoluer ce modèle decontrat.– après la signature du contrat, le secteur public a ten-dance à abandonner son contrôle sur l'exécution ducontrat 104. Cela pourrait passer par l'envoi par les collec-tivités publiques d'un questionnaire annuel aux gestion-naires du consortium. Mais le processus n'est pasencore en place.

Les PFIs ne sont pas une privatisation ; ce sont uneautre forme de passation de marchés publics. Mais laprocédure PFI influence le mode de management desprojets par le secteur public Les investisseurs sont pour la plupart de grandesbanques étrangères (japonaises, américaines). Pour mettre en place la procédure des LIFTs, une struc-ture nationale va être créée, de statut privé mais finan-cée à 50% par des crédits ministériels. Son rôle serad'aider les maîtres d'ouvrage de petites opérations et

de mettre de hautes compétences à leur service. Celadevrait permettre de réduire de 50% les délais de réali-sation des opérations. Cela représente un bon équilibreentre l'efficacité et la cohérence que l'on peut avoir auniveau central d'une part et la flexibilité et l'autonomiedes collectivités locales d'autre part.

Entretien avec Sean Byrne

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104. En anglais : post contract evaluation.


Entretien avec David Powell,Chef de projet de l'Hôpital Central du Middlesex, Londres

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Ce projet ne concerne pas uniquement la réalisationd'un bâtiment neuf, mais également une réflexion surune réforme du fonctionnement des services, ce qui lerend légèrement différent. Le concept à l'origine de ceprojet, c'est la révision complète de la manière dont unhôpital fonctionne. Nous sommes l'un des trois projetspilotes du gouvernement. Cela n'a rien à voir avec lagestion d'un centre hospitalier régional. C'est la pre-mière étape. La deuxième étape consiste à construireun bâtiment neuf adapté aux nouveaux modes de fonc-tionnement. En conséquence, le nouveau bâtiment neressemblera pas à un hôpital traditionnel, parce queson fonctionnement sera différent. Une partie del'équipe se consacre à la réforme du fonctionnementdes services, et l'autre est en charge de la procédurePFI, en cohérence avec les travaux de l'équipe sur lefonctionnement des services. Je supervise l'en-semble.

Le projet PFI comprend-il la réforme du fonctionnementdes services?

Cette réforme fait partie de l'ensemble. Mais dans lecas d'un hôpital traditionnel, la procédure PFI est princi-palement centrée sur la construction. Il y a bien un tra-vail de compréhension des process et des flux, maisl'enjeu n'est pas une nouvelle conception des servicesde soins en vue de construire un nouveau type de bâti-ment hospitalier.

Quel type d'innovations allez-vous introduire dans ce projet ?

Il y en a de toutes sortes. Nous étudions les servicestels qu'ils existent habituellement dans un hôpital,comme le service des Urgences, et nous redistribuonsles fonctions de manière à créer de nouveaux services,de nouveaux systèmes. Nous fusionnons égalementcertains services de soins de base105 à cet effet. Le nou-veau centre d'urgences combine l'ancien service d'ur-gences et une partie du service des soins de base. C'estun concept totalement neuf. Nous avons changé lesrôles. Il existe également un département, le Centred'accueil (Keep Centre), qui abrite la moitié des lits, etregroupe les lits de chirurgie et de médecine et une par-tie du service des Urgences. Il n'y a pas de service demédecine de jour dans le nouvel hôpital, tous les ser-

vices ont été entièrement démantelés et redistribués.En fait, tout notre projet se fonde sur ce que nous esti-mons être la meilleure répartition des services. Ainsique les fonctions du personnel, infirmières ou méde-cins, ce qu'ils font actuellement, ce qu'ils pourraientfaire. C'est une partie importante du projet. Nousdevons également construire un bâtiment susceptibled'intégrer ces concepts.En général, la procédure PFI s'attache en priorité à laconstruction neuve. Il est plus rare qu'elle comprenneune réflexion sur la réorganisation des soins.Ce projet est considéré comme une approche radi-calement nouvelle pour la conception d’un centrehospitalier.

Pensez-vous que cela risque d'affecter votre approchede la PFI à long terme ?

Tout est lié, dans un certain sens, c'est plus facile, caraprès avoir étudié la nouvelle conception, on sait exac-tement ce qu'on veut, ce qui nourrit le cahier descharges de la procédure PFI. Pour d'autres projets PFI,on affirme : « Nous voulons quelque chose qui corres-ponde à nos besoins de maintenant », tout en ayanténormément de difficultés à décrire ces besoins. Nousavons consacré énormément d'efforts à l'organisationque l'on souhaite, pour être certains d'aboutir à uncahier des charges sans aucune ambiguïté.

Quand avez-vous commencé ce travail ?

Le travail de re-conception de l'organisation a démarréen septembre 2000. C'est à ce moment-là que nousavons précisé nos exigences. Il nous a fallu à peu prèsun an pour obtenir une vue d'ensemble précise des ser-vices, des systèmes et des modifications. Ensuite, dèsseptembre 2001, nous avons effectué une étude préli-minaire, chiffré le projet, élaboré nos propres plans au1/200ème. Nous avons abouti à un projet très détaillé,dont nous avons analysé le coût. C'était en septembre2001 et nous avons obtenu l'accord pour le projet endécembre de la même année.Le projet avait déjà reçu l'accord du NHS106. Notre équi-pe se composait de concepteurs, d'un économiste,d'un architecte et d'un ingénieur. Ainsi, tandis que nousréfléchissions au nouveau concept, l'équipe travaillait auprojet qui s'articulait autour de ce concept.

106. National Health Service.105. Primary care.

Entretien avec David Powell

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107. En anglais : prequalification questionnaire.108. En anglais : design group.

109. Sophisticated building, au sens de l'utilisation optimale desnouvelles techniques dans le fonctionnement du bâtiment.

Comment avez-vous sélectionné les membres de l'équipe ?

Nous avons lancé un appel d'offres et choisi des nomsdans une liste restreinte. Le contrat portait sur un an.Nous avons testé nos idées, nous avons élaboré un projetavant de voir comment budgéter les coûts et le proces-sus. Nous avions un plan directeur du site et nous avonségalement commencé à élaborer le cahier des charges.En mars 2002, nous avons lancé la procédure PFI.Simultanément, nous avons constitué une autre équiped'architectes, d'ingénieurs et d'économistes pour nousassister [dans notre tâche de maîtrise d'ouvrage], etnous avons lancé un appel d'offres pour une autre équi-pe. Au même moment, nous avons re-lancé un appeld'offres PFI pour les consortia en Mars. Nous avonsdécidé de passer de trois soumissionnaires à un, ce quiest très peu. En général, on passe de 6 puis 3 puis 2 à1 soumissionnaire ou de 6 puis 3 à 1.

Combien de réponses avez-vous reçues à votre appeld'offres ?

Nous avons reçu 8 offres et en avons sélectionné 3.

Selon quels critères avez-vous procédé à la sélection ?

Nous avons utilisé un questionnaire standard de pré-qualification107.

Comment la décision est-elle prise, par une commission ?

L'équipe comporte maintenant un groupe médical depilotage composé d'un directeur médical, de plusieursmédecins, d'infirmiers et de thérapeutes, etc. dont cer-tains faisaient aussi partie de la commission de réformedes services. Ce groupe, qui est en grande partie res-ponsable des réformes cliniques, s'assure, au momentde la production des plans, que la conception est com-patible avec ce que nous voulons obtenir, que cela fonc-tionnera, etc.Le deuxième groupe est le groupe de projet108, qui com-prend The Prince’s Foundation, nous-mêmes, des ges-tionnaires du patrimoine du NHS-Trust. Un architecte etun ingénieur, apportent leurs conseils à la commission.Il y a enfin un groupe PFI présidé par le directeur finan-

cier du Trust, qui étudie les aspects financiers du pro-jet et a également son mot à dire. Nous avons cestrois groupes.Pour passer de 8 soumissions à 3, ce sont les membresdes groupes technique et financier qui ont évalué lesoffres. Nous avons mis au point un système de notationdes soumissionnaires.Nous avons donc ces trois groupes, plus des ramifica-tions plus petites. Un groupe qui s'assure que la collec-tivité, les partenaires, les patients, etc. sont représentéset un petit groupe pour l'informatique. Il y a égalementune branche du groupe technique qui s'occupe desaccès, des questions concernant les handicapés, etc.Enfin, au centre, il y a moi-même et Alex White qui estdirecteur de projet et s'occupe principalement de laprocédure PFI.Revenons à la chronologie. En mai 2002, nous avionstrois soumissionnaires. De mai à décembre 2002, nousles avons mis en concurrence en leur demandant d'éta-blir des projets, de chiffrer les coûts d'entretien du bâti-ment, d'acquisition des équipements et l'introductionéventuelle de l'informatique dans la structure. Nousvoulions être certains d'obtenir un « immeuble intelli-gent »109. Nous avons demandé aux soumissionnairesd'élaborer une méthode de travail pour tous ces élé-ments, et en décembre, nous avons retenu l'un de cestrois soumissionnaires.Le soumissionnaire que nous avons retenu et aveclequel nous travaillons actuellement est Bouygues, nousessayons de finaliser l'aspect financier pour pouvoirdémarrer le chantier le mois prochain. Notre objectif estd'inaugurer l'hôpital fin 2005.

Quelle est sa superficie ?

Environ 27 500 m2.

Il s'agit d’une construction totalement neuve ou y a-t-ildes éléments réhabilités ?

C'est un bâtiment entièrement neuf.

Qui a payé les premières phases ?

En ce qui concerne les frais de construction du bâti-ment, nous avons obtenu une subvention du NHS, quicouvre la rémunération des conseillers techniques mais


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qui ne couvre pas les frais engendrés par la réforme del'organisation des soins.

Qui vous octroie ces fonds ?

La direction du NHS. D'autres services du NHS ont éga-lement financé les études de ré-organisation des soins.Nous disposons d'autres sources de financement. Lesfonds principalement destinés à la construction et auPFI sont des sommes forfaitaires.L'équipe n'a pas été constamment au travail au com-plet. Les gens vont et viennent. Nous avons beaucoupdépensé en 2002. En 2001, l'équipe était beaucoupplus restreinte.

Pouvez-vous nous donner une idée des coûts ?

En 2001, nous avons dépensé 400 000 £ pour toutel'équipe. En 2002, nous avons dépensé 1,2 millions de £pour le même poste.

2001 a permis de rémunérer l'étude préliminaire et le premier…

Cette année, la dépense de 1,2 millions de £ comprendégalement les honoraires des conseillers financiers et juridiques.

Le contrat PFI est-il signé ?

Il devrait être signé et finalisé le mois prochain, en juillet.

Vous avez obtenu le permis de construire ?

Il y a d'abord le permis préliminaire, que nous avonsobtenu en 2001, ce qui nous a permis de démarrer leprocessus, puis nous avons obtenu le permis deconstruire définitif pour notre projet spécifique.

L'hôpital va-t-il continuer à fonctionner pendant lestravaux ?

Nous avons dépensé près de 8 millions de £ pour quel'hôpital continue à fonctionner. Dans le cadre du nou-veau concept, nous avons démoli plusieurs parties dubâtiment : l'ancienne chaufferie, l'ancienne materni-té, les bâtiments de soins de jour, nous avons agran-

di le bâtiment ACAD110, introduit un nouveau serviced'obstétrique. Nous avons une chaufferie provisoire à l'arrière du site. Nous avons réalisé tout ceci grâce aux subventions duNHS. Le reste du financement provient d'investisseursprivés.

Comment les utilisateurs et usagers futurs ont-ils été consultés ?

Il y a deux aspects. L'un concerne la collectivité engénéral, les visiteurs, les patients, les utilisateurs, etc.Nous avons procédé à des évaluations pour connaîtrel'impact de l'hôpital sur la collectivité locale et voir quelsétaient les besoins.C'est bien d'avoir l'opinion de la collectivité assez tôtpour pouvoir en tenir compte dans le projet. Nous avonsréalisé une étude en 2001 et une étude en 2002, endemandant à un très large public ce qu'il souhaitait, lespour et les contre. En 2002, nous avons affiné l'étude enajoutant des réflexions sur ce que nous allions faire. Surcette base, nous indiquions les caractéristiques essen-tielles à la réussite du projet. Lors de la prochaine étude,que nous allons commencer, nous dirons aux gens« Voilà ce que vous avez dit et voilà ce que vous avezobtenu, quelle est votre opinion et que pensez-vous dela signalétique, des couleurs utilisées pour les accès,etc. »En ce qui concerne le personnel et les utilisateurs eninterne, nous avons demandé à certains de leurs repré-sentants de rencontrer les soumissionnaires, de nousrendre compte de leurs entretiens et d'orienter les sou-missionnaires vers ce que nous souhaitions, ceci surune base hebdomadaire pour chacun des trois soumis-sionnaires principaux. Après avoir retenu un des soumissionnaires, nousavons réalisé tous les plans au 1/50ème. Nous spécifionsce que nous voulons et ne voulons pas et leur soumet-tons le projet pour accord. Nous avons terminé les plansau 1/50ème le 16 juin.

Quelle est la part d'exploitation du bâtiment qui seraprivatisée ?

Uniquement l'entretien du bâtiment et ses dépen-dances, comme le parking, mais pas les services de res-tauration. Nous avons opté pour le minimum.

110. Ambulatory Care and Diagnostic.


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111. Il est fait allusion au Public Sector Comparator.

Dans un certain sens, c'était un choix politique. Nousvoulions réduire au maximum les services sur lesquelsnous n'aurions aucun contrôle. C'était également unedécision pratique car à l'époque, la protection desemplois et les règles et réglementations y afférentesfaisaient l'objet d'un vaste débat. Nous avons craint quecela nous freine.

C'est la première fois que vous gérez un nouveau projet ?

Non, mais c'est le premier de cette envergure.Jusqu'alors, je me suis cantonné à des projets moinsimportants, et en dehors du système PFI.Le système PFI présente des avantages et des incon-vénients. Sa logique cohérente permet de mener lesprojets à bien et il représente une dynamique.L'alternative, la procédure NHS, a tendance à entraînerdes retards et des dépassements de coûts. La discipli-ne et la motivation inhérentes à la méthode PFI sont desfacteurs positifs. Le travail de base est parfaitementmené car on est forcé d'examiner tout en détail et defaire preuve de discipline.Ce système permet également de bien opérer les choixde conception. Le projet que nous avons sélectionnéest vraiment très bon, ce qui n'aurait pas été le cas sinous en avions eu l'entière initiative.Le problème, c'est l'aspect très bureaucratique de laprocédure et sa lenteur. Nous nous y sommes attelésen mars 2002 et ne sommes pas encore au bout denos peines. Nous nous battons pour respecter lesdélais fixés. Sans compter l'aspect transfert du risque,qui en augmente les coûts. Le transfert du risque estla raison d'être de la PFI. Nous sommes constammenten train de négocier ce transfert du risque et celacoûte cher.C'est difficile de conclure un marché dans ces condi-tions. En règle générale, les investisseurs n'aiment pasprendre de risques, ils sont très conservateurs. Tout ceciprend du temps. Il ne faut pas oublier que c'est une pro-cédure très récente, qui manque de maturité, mais ellene cesse de s'améliorer. Nous avançons beaucoup plusvite que d'autres maintenant parce que tous les docu-ments administratifs sont normalisés. La PFI devientdonc moins chère et plus rapide et les risques sontmieux cernés.

Avez-vous obtenu des conseils de la part de personnesqui ont déjà utilisé la méthode PFI en milieu hospitalier ?

Effectivement, nous avons obtenu de l'aide. Nous noussommes rendus à Norwich et à West Middlesex, pourconstater que tout le monde en était au stade de l'ap-prentissage. Les erreurs des autres sont certes très ins-tructives, mais pour le moment, personne n'a la bonneréponse. Nous pouvons déduire avec une bonne margede sécurité ce qui a donné de bons résultats et ce qui amal tourné, mais sans aucune certitude. Nous seronstrès heureux si nous pouvons respecter la date limitefixée au mois prochain, mais il nous reste énormémentde travail à faire et il est encore beaucoup trop tôt pourdire si nous avons réussi ou échoué.

On dit que la PFI a l'inconvénient de couper les relationsde dialogue entre les maîtres d'œuvre et leur client ?

Cela n'a pas été le cas en ce qui nous concerne, le pro-cessus a été très interactif. Lorsque le contrat serasigné, nous serons en contact avec Bouygues, l'entre-prise principale du consortium retenu, comme dans lecas de n'importe quel projet utilisant le principe de laconception-construction. Il existe différentes approches.Nous travaillons avec nos architectes, nous avons doncavec eux des discussions trilatérales, ou bien nos archi-tectes traitent avec Bouygues. Dans l'état actuel du projet, nous avons consacré énor-mément de temps à la conception technique mais nesavons pas exactement quels sont les aspects pra-tiques de la conception et de la construction ni ce quenous obtiendrons au final.

Avez-vous procédé à une étude comparative avec le secteur public111 ?

Nous avons procédé à une étude comparative avec lesecteur public pour obtenir les critères minimaux dequalité architecturale requis dans le projet. Notre pre-mière équipe a conçu un projet, sur la base de nosidées, et a défini le cahier des charges. Cela définissaitla qualité de base requise.D'après notre expérience, le système PFI est bienmeilleur que ce que nous a appris la comparaison avec


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le secteur public. Cette comparaison ne nous a pas four-ni une excellente qualité technique.

À quel moment les principales décisions architecturalessont-elles prises ? Nous avons lu qu'en PFI lorsque des erreurs deconception sont commises très en amont, il est difficilede revenir par la suite à une meilleure solution.

Sur cette opération, les dates-clés sont intervenuesenviron deux mois après le lancement de l'appeld'offres. Nous avons commencé par élaborer le conte-nu et la fonction du projet pour envisager le conceptd'un nouveau type d'hôpital, mais la période clé s'estsituée environ deux mois après. En mai, nous avonscommencé à concevoir et tester les nouvelles idées eten juillet, les idées qui sous-tendaient le projet ont étéchamboulées, le projet a acquis de la vigueur. Ensuite,nous avons développé l'aspect architectural jusqu'enseptembre et le projet a commencé à prendre vraimentforme.Ensuite, nous avons demandé un cahier des chargestrès détaillé pour les matériaux, les finitions, etc. etnous nous sommes assurés que les réponses relativesaux détails étaient satisfaisantes.La première équipe d'architectes a cessé de travaillersur le projet. Nous avons pris une nouvelle équipe.Certaines personnes préfèrent garder la même équipependant tout le projet, mais ce n'est pas notre cas,parce que la première équipe voulait rejoindre le consor-tium et soumissionner pour le projet. En fait, le consor-tium qui a emporté l'adjudication comprend deuxéquipes d'architectes, le cabinet principal et un cabinetsous-traitant, dont les architectes sont ceux qui ont tra-vaillé avec nous sur le projet initial.Le consortium regroupe Bouygues, une société de ges-tion de parkings, une société de gestion immobilière etun investisseur et c'est le consortium qui recrute etrémunère les architectes.


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Plan-masse de l’hôpital élaboré au stade de l’Outline Business Case

Plans au 1/200ème fournis aux soumissionnaires dans le dossier OBC (Outline Business Case)


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Projet retenu (planche générale de présentation)

Perspective sur l’entrée de l’hôpital


Entretien avec Jobran Hammoud,Secrétaire de la Commission sur les marchés publicsConstruction Industry Council

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Comment le Construction Industry Council intervient-ilsur la politique des PFIs ?

Le Construction Industry Council est plutôt un orga-nisme de coordination chargé des questions plusgénérales, pas de problèmes très spécifiques. Nousnous occupons de la PFI par l’intermédiaire de notrePublic Sector Procurement Panel 112. Nous avons unprogramme sur la politique des PFI. Nos membressont des personnes physiques et morales dans ledomaine du bâtiment, avec lesquelles nous nousconcertons pour produire des documents générauxconcernant les PFI. Celui que je vous ai conseillé pare-mail113 est le plus important, mais nous en avons de plus petits qui sont très spécifiques. Celui-ci114 trai-te des problèmes les plus récents de la PFI et del’évolution actuelle de la situation. Il aborde deuxquestions, la place des PME dans la politique des PFI et l'impact de cette politique sur le processus de conception.

En ce qui concerne la conception, nous avons entendu parler du DQI115. Pouvez-vous nous en expliquer le principe ?

Je peux vous donner deux brochures à ce sujet. Voussavez que le DQI est géré par le Construction IndustryCouncil. C’est un indicateur de la qualité de la concep-tion qui est utilisé par tout le monde, les clients, lesentrepreneurs, les architectes. Il comporte un ques-tionnaire pour les aider à mesurer la qualité de laconception, qui est rempli par tous les partenaires, lesarchitectes, les utilisateurs, etc. à chaque étape duprojet. Nous sommes actuellement en train d’établirdes questionnaires en quatre volets : conception,étude, construction, services. Cela dépend de l’élé-ment sur lequel le client souhaite faire porter l’évalua-tion de la qualité.Ce questionnaire sera très bientôt en ligne. J’ai le nomde la personne à contacter, si vous voulez la rencontrer.Le rapport entre la PFI et le DQI n’est pas encore tout àfait établi. Les gens utilisent le DQI, mais un peu parhasard. Peut-être un jour disposerons-nous d’un ques-tionnaire spécifique pour les projets PFI.

Chaque partenaire y répond en fonction de sa capacité et de sa profession ?

Le questionnaire est rempli par différents partenaires, etil comporte des classements, basés sur trois critères :l’impact, la qualité et la fonctionnalité. Il présente doncdifférents énoncés tels que « les visiteurs aiment fré-quenter cet endroit » et toute personne concernée parle bâtiment doit cocher l’une des mentions « d’ac-cord/plutôt d’accord/pas d’accord/pas du toutd’accord », etc. À la fin, on attribue une note à chaquecatégorie. C’est très compliqué et confidentiel, mais enfin de compte on obtient un chiffre qui permet une com-paraison avec d’autres bâtiments.

Qui définit les critères d'évaluation ?

Nous. Lorsque le questionnaire est rempli, il nous revientet nous effectuons l’évaluation.C’est un nouvel outil destiné à informer de ce qui se passedans le bâtiment, pour permettre au client d’évaluer cedernier. Par exemple, au stade de la conception, l’archi-tecte aura une idée de ce que les intéressés pensent ouattendent. Le questionnaire n’est en place que depuis unan. Nous avons eu environ 80 à 90 utilisateurs du ques-tionnaire. Il devrait devenir d'usage plus courant.Si vous voulez davantage d’informations sur cet outil,vous pouvez envoyer un e-mail au responsable. C’est lepremier outil permettant de mesurer la qualité de laconception. Nous avons des indicateurs de performan-ce, mais celui-ci porte davantage sur la qualité de laconception. Il est confidentiel, vous ne pouvez donc pasen avoir une copie, mais les renseignements concer-nant le contact figurent dans la brochure. Le respon-sable s’appelle William Hawkins.

Dans la note de travail du PSPP116, l'une des conclusionsest que les architectes et consultants devraient retirer « davantage de valeur » du processus de PFI. Que signifie cela exactement ?

Il s'agit de la valeur du point de vue des partenaires duprojet. Parfois des architectes sont impliqués dans unPFI, ils vendent un projet au SPV117 puis s’en vont et ne

115. Design Quality Indicator, Indicateur de Qualité de la Conception.116. Construction Industry Council (Public Sector Procurement Panel).How to Improve Construction-based PFI ?. Londres, février 2003.117. Special Purpose Vehicle, l'une des désignations de la partie privéecontractante d'un PFI

112. Commission sur les Marchés Publics113. Construction Industry Council. The role of cost saving andinnovation in PFI projects. Londres, éditions Thomas Telford, 2000.114. Construction Industry Council (Public Sector Procurement Panel).How to Improve Construction-based PFI ?. Londres, février 2003.

Entretien avec Jobran Hammoud

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122. Office of Government Commerce. Service dépendant du HerMajesty's Treasury (Ministère des Finances).123. Partnerships United Kingdom, société à capitaux mixtes créée en2001 pour promouvoir techniquement et financièrement les PPP.124. Il s'agit ici du partnering. Voir lexique.

118. Il s'agit toujours du document How to Improve Construction-based PFI ?.119. Le terme de facility manager est souvent celui par lequel cessociétés sont désignées en France.120. Local Education Authority.121. Public Private Partnerships Programme (Programmes desPartenariats Public/Privé). Structure nationale d'assistance techniqueaux collectivités locales.

perçoivent plus rien sur le projet. Les architectesdemandent désormais à faire partie du SPV à toutesles étapes du projet. Parfois, lorsque les entrepre-neurs doivent modifier la conception, ils s’adressent àdes architectes et leur achètent l’étude, puis l'exécu-tent eux-mêmes. Mais pour améliorer la conception etles projets, il faudrait que le même architecte soitassocié à l’intégralité de l’étude et du processus.Peut-être sous forme d’une participation financière auconsortium par l'achat d’actions. Ils demandent deplus en plus à être parties prenantes du processusdans son ensemble.Les cabinets d’architectes ne dirigent pratiquementjamais le consortium, ce sont des consultants. En géné-ral, ce sont les entreprises de construction qui sont à latête du consortium. Parfois les architectes participentau projet du début à la fin. Parfois, comme je l’ai dit, ilsvendent leur étude à l'entrepreneur et c’est ce dernierqui en assume le risque. C’est un risque pour l’architec-te d’être impliqué dans l’ensemble du projet. Mais ilespère en tirer davantage de revenus.Si quelque chose se produit en cours de contrat, l’archi-tecte n’est pas responsable, du moins pas essentielle-ment, c’est l’entrepreneur qui assume le risque. Parfois,les cabinets d’architectes sont considérablement impli-qués. Il existe une demande de leur part. La situationcomporte plus de risques, mais peut générer davantagede bénéfice.Plus l’architecte est impliqué, meilleure est la concep-tion. Regardez à la page 6118. L'entrepreneur engage l’ar-chitecte, celui-ci s’en va après avoir exécuté l’étude, età un moment donné de l’étape de soumission il fautqu’il soit présent en permanence. Une participation plusimportante de l’architecte aux différentes étapes seraitun avantage, elle permettrait d’améliorer la qualité et, aubout du compte, d’économiser de l’argent.

L'entrepreneur indique-t-il au commanditaire l'équiped'architectes qu'il va faire travailler pour la conception ?

Habituellement, lorsqu’un client passe une annonce auJournal Officiel, les entrepreneurs répondent en qualitéde consortiums et non d’entreprises individuelles.Par exemple, lorsque quatre consortiums répondent à

l’appel d’offres du projet, ils sont composés d’entrepre-neurs, de sociétés de gestion de locaux119, d’investis-seurs, etc. Ultérieurement, le client retiendra certainsde ces soumissionnaires, puis il établira les spécifica-tions relatives au projet. On peut consulter le JournalOfficiel pour voir ce qui est spécifié. Les entrepreneursintéressés peuvent peut-être obtenir davantage d’infor-mations, mais la plupart des spécifications sont don-nées plus tard.

Qui choisit les soumissionnaires ?

Le client. Le service des marchés publics, par exemple leLEA120 pour les écoles. Pour les établissements carcéraux,c'est le service d’achat public du UK Detention Service.

Tous les clients n’ont pas l’expérience des PFI, et celapeut être un problème. Ils sont aidés par 4Ps121, parl’OGC122, par le PUK123 qui leur expliquent la procédurede passation de marchés. Le gouvernement britanniquea maintenant une bonne expérience en la matière.

Que proposez-vous pour modifier la participation del'équipe de conception au sein du consortium ?

Le partenariat124 est une solution. Vous savez ce qu’estla novation : l’entrepreneur achète le projet, puis enassume toutes les responsabilités. L’architecte vendson projet. Nous sommes contre cette méthode. Peut-être les risques et les responsabilités devraient-ils êtrerépartis différemment ? L’architecte pourrait assumer uncertain pourcentage du risque. Tout le processus enserait amélioré.Et il ne s’agit pas seulement de l’architecte, il faudraitaussi engager les sous-traitants, les gestionnaires delocaux, au tout début du processus, car un problèmefréquent est que l’architecte ou le consultant effectuel’étude de conception, puis à une étape ultérieure, legestionnaire de l'équipement rejoint l’équipe, ce quientraîne de nombreuses modifications, une perte detemps et des conflits parce que le gestionnaire del'équipement peut, pour assumer ses tâches, avoir desbesoins spécifiques que le projet préliminaire n'a paspris en compte. Notre proposition est formulée au troi-


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sième point125 : « les soumissionnaires doivent recher-cher la participation la plus active et la plus précoce pos-sible de tous les partenaires au processus deconception, de manière à être plus efficaces dans leurtravail de conception ».

Je pensais que la PFI et le partnering allaient de pairdésormais ?

Le partnering entre le client et l'entrepreneur est unechose. Le partnering entre l'entrepreneur et l’architecteou le gestionnaire de l’installation en est une autre. Ilexiste de bonnes solutions de partenariat, mais la plu-part visent à trouver des solutions rapides. La pratique du PFI reste controversée. En tant que pro-cessus de passation de marchés publics, le PFI résoutcertains problèmes, mais pas tous.La plupart des intéressés n’aiment pas la novationparce qu’elle fait de l'entrepreneur le responsable detout ce qui concerne la conception, et la conceptionpeut changer.Auparavant, un bâtiment était construit, livré au clientune fois terminé, et il fallait trouver une société de ser-vices pour s'en occuper. Mais dans le cadre de la PFI lasociété de services intervient dès le début et le bâti-ment est envisagé comme un tout.

Vous voulez dire qu’il y a un fossé entre le discoursofficiel relatif aux PFIs et la réalité ?

Certaines entreprises sont candidates à des contratsde PFI sans avoir la compétence requise. Certainesd’entre elles rencontrent des problèmes pour réaliserles premières opérations. C’est un concept neuf, il n’aque dix ans.Certaines sociétés ont de l’expérience. C’est pourquoi ilest difficile de pénétrer sur le marché des PFIs. Et denombreux entrepreneurs constatent que la failles’agrandit entre ceux qui ont de l’expérience et ceux quin’en ont pas.

Combien de sociétés ont l’expérience des PFI ?

Voici un article d’un journal du bâtiment qui dresse laliste des principaux leaders du marché PFI126. Il classe les30 premiers, les principaux consortiums dans chaquesecteur. Le classement est basé sur la valeur du projet,

ou sur le chiffre d’affaires généré par tous les projets.Cela donne une idée de la situation du marché.Mais ce marché a débuté avec trois ou quatre consor-tiums. Plus tard, les entrepreneurs se sont spécialisésdans différents secteurs. Par exemple, en matière d'en-seignement, il n’y avait que trois ou quatre écoles audébut, cela n’est devenu un marché solide qu’enl’an 2000, et Jarvis est maintenant le premier sur le mar-ché des écoles. Certaines entreprises de constructionont commencé à acheter des sociétés de gestion delocaux (facility management companies) pour avoir desgestionnaires internes. Maintenant, la tendance généra-le est d’avoir une entreprise de construction à la tête duconsortium. Certaines ont des architectes maison. Parexemple Jarvis dispose de toute l’équipe de projet eninterne. C’est un avantage pour le client, car désormaissi Jarvis obtient un projet, il a de l’expérience et toutpasse par un seul interlocuteur.

Mais cette situation ne tend-elle pas vers un monopole ?

C’est exact, mais le client veut une bonne qualité etune bonne optimisation des ressources. L'argumentest désormais : « Le gouvernement veut-il une bonneoptimisation des ressources, ou simplement d’autrespersonnes sur le marché ? ». De petites et moyennesentreprises demandent au gouvernement de les lais-ser participer, de changer la procédure de manière àgénérer des projets moins importants et à permettre àdes sociétés plus petites de soumissionner aux pro-jets PFI. Mais actuellement, les collectivités localesrecherchent l’optimisation des ressources. Il y a bienmonopole, mais l’accent est mis sur la qualité, le bonservice, l’expérience.

Mais à long terme les prix seront plus élevés s’il n’y apas de concurrence ?

Il existe une concurrence, par exemple dans le secteurdes écoles il y a probablement trois ou quatre acteursimportants, mais en fin de compte c’est une questiond’équilibre, de retenir l'entrepreneur ad hoc pour le projet.Un nouveau concept est apparu en 1999/2000 : si vousavez des projets moins importants, allant de 5 millions £à 15 millions £, et qu’une collectivité locale désire réno-ver ou reconstruire trois ou quatre écoles, à un momentdonné il s’avère plus rationnel de procéder à un regrou-

125. Dans la conclusion du document précédemment cité, rédigé par le PSPP.

126. Il s'agit du dossier «PFI's premiers » in Contract Journal, 16 avril 2003 pp.14-27.


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pement, c'est-à-dire de regrouper toutes les écolessous le même appel d’offres. En définitive un seulentrepreneur soumissionne pour toutes les écoles.Désormais, lorsque le gouvernement peut grouper desprojets il le fait. Cela a été le cas pour les commissariats,et maintenant pour les hôpitaux.Un des avantages du regroupement est qu’il génère deséconomies sur les coûts. Vous n’avez pas besoin d'en-gager des sous-traitants ou des avocats chaque fois, etquand vous avez trois ou quatre projets, vous pouvez nefaire appel qu’à un seul architecte.

Lorsque nous mentionnons les PFIs en France, celaévoque irrésistiblement les dessous de table, car nousavons eu de mauvaises expériences de ce genre dansl'Hexagone. Comment cela fonctionne-t-il ici ? Le contrôle est-il rigoureux ? De gros contrats sont enjeu, tout est-il transparent ?

Voulez-vous parler de ce qui se passe si l’entrepreneurn’est pas en mesure de fournir le financement ?

Non, mais plutôt comment le client choisit-ill’adjudicataire ? Tout est - il vraiment limpide ?

Dans les PFIs, le prix n’est pas le seul critère de sélec-tion. Il y a le prix, la conception, les services. Le clientconsidère son projet comme un service, pas commeun bâtiment.

Oui, mais y a-t-il un contrôle entre le client etl’entrepreneur, pour être sûr que ce dernier n’essaie pasd’obtenir le contrat par des moyens illicites ?

Il y a un doute, le gouvernement veut être certain queles entreprises ne tirent pas de bénéfices excessifs duprojet. Il existe donc un débat relatif au contrôle.Comme vous le savez, le client paye le service à l’an-née, la collectivité locale ne verse pas une somme for-faitaire au début. Donc, le client vérifie si le versementannuel correspond bien à la prestation fournie. C’estainsi qu’il fait son évaluation. Peut-être les collectivitéslocales pourraient vous dire ce qu'elles pensent de latransparence des prix…

Mais vous n’avez pas répondu à ma question. En France, par exemple, nous avons vu des entreprisesinviter leurs clients à des voyages, …

Ce n’est pas la tendance ici. La sélection est basée surplusieurs critères. Le client pourra favoriser certainesentreprises sur la base de l’expérience, mais le choixporte sur plusieurs critères. Il n’y a aucun favoritismepour un entrepreneur particulier. Dans la plupart desprojets actuels on retient deux soumissionnaires favo-ris et les négociations durent plusieurs mois. Le pro-blème est que le processus de négociation esttellement compliqué qu’il exige beaucoup de tempset d’argent. Le montage d’une offre peut coûter jus-qu’à 1 ou 2 millions de livres sterling au consortiumsoumissionnaire.

Comment peut-on dépenser une telle somme en frais deprocédure pour construire une école ?

Disons qu’une école coûte 10 millions de £. C’est lecoût de sa construction. L’entrepreneur va en payer 5%ou 10%, le reste vient des banques. À la fin de laconstruction, le service commence à être fourni.Disons que le client verse 1 million de £ par an, une par-tie va à la banque, une partie à l’entrepreneur à titre debénéfice et une partie est affectée au service.L’entrepreneur établit ses prévisions quant au bénéficequ’il peut retirer chaque année de ce versementannuel. C’est ainsi qu’il détermine si cela vaut ou non lapeine de soumissionner. Il est possible que pendant lespremières années, la plus grande partie de l’argentserve à payer les intérêts, mais…

C’est une question difficile car en fait, c’est de l'argentpublic.

Oui, le gouvernement a besoin de s’assurer que chaquelivre sterling qu’il débourse ajoute de la valeur au bâti-ment, que la prestation est excellente, la performancesatisfaisante, etc. Peut-être, 15 ans plus tard, lorsqu’ilaura remboursé toutes ses dettes, l’entrepreneur aura-t-il 80% de bénéfice, c’est pourquoi cette perspectiveles séduit autant.


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Après 25 ou 30 ans que se passera-t-il ?

Le client public peut reconduire le contrat avec le ges-tionnaire des locaux, ou bien nommer le sien. Le bâti-ment lui appartient. Il peut refinancer. Mais la mise enœuvre des premiers projets PFI date du début desannées 90. Nous devrons attendre dix ans pour voir cequi se passe.

Quand le bâtiment passe-t-il dans le secteur public ?

Au bout de 25 ans. Le bâtiment n’est pas important,c’est le service fourni qui compte. Quand vous pensezà la procédure PFI, vous devez considérer que l’entre-preneur fournit un service et que le bâtiment fait partiedu service. Le client veut des équipements informa-tiques, des services de restauration, de sécurité, etc.Peu importe qui possède le bâtiment.

Y a-t-il des possibilités ou des exemples de rupture de contrat avant son expiration ?

C’est possible, vous devriez en parler à un juriste etexaminer des spécimens de contrats. Jusqu’à pré-sent, cela ne s’est pas produit. Le problème est quelorsque vous résiliez un contrat, vous devez trouver unnouveau fournisseur et cela entraîne un autre proces-sus complexe.Il pourrait également être utile de parler avec des éta-blissements de financement ou des conseillers finan-ciers de la PFI, ils savent exactement comment estaffecté l’argent, comment l’entrepreneur génère sesgains. Les conseillers sont un élément très importantdu processus.Les moyennes et petites entreprises tentent mainte-nant de participer aux contrats PFI. Étant donné leurmanque d’expérience et de capacité financière, elles nesoumissionnent que pour de petits projets, de 2 à 5 mil-lions de £ au maximum.Une des sociétés de notre commission sur les marchéspublics, l'entreprise George and Harding, soumissionnepour un petit projet. Étant donné le coût élevé de la sou-mission, ils ne peuvent se permettre de perdre lecontrat. Il y a un article ici à ce sujet.Les solutions possibles sont les contrats standard, lastandardisation faciliterait les choses pour tout lemonde. Au Royaume-Uni, le gouvernement n’accordepas beaucoup d’attention aux petits entrepreneurs et ne

les guide pas. Peut-être dans cinq ans verra-t-on davan-tage de petites entreprises sur le marché des PFIs, maispour l’instant ils sont hors jeu.

J’ai lu quelque part que l'un des objectifs des PFIs était de renforcer les grandes entreprises britanniquesde construction pour qu’elles puissent s'exporter plusfacilement.

Les entrepreneurs essayent en permanence de fairepression sur le gouvernement pour obtenir davantagede contrats PFI afin de pouvoir mieux se situer à l'ex-portation, mais pour le moment il n'y a guère de PFIs àl'étranger. Ce sera peut-être le cas à l’avenir. En faitnous constatons le contraire, des entrepreneurs étran-gers viennent au Royaume-Uni pour travailler dans lecadre de la PFI. Par exemple Bouygues exécute en cemoment un contrat PFI. Kajima (une société japonaise)réalise ses principales opérations au Royaume-Uni oùelle est en passe de devenir un leader de la PFI. Il parait judicieux de fixer un seuil en- dessous duquelles grandes sociétés ne pourraient pas participer à lacompétition.Les PME du bâtiment s’efforcent d’obtenir cette condi-tion, sans y parvenir. Pour le moment, la pratique est deregrouper les petits projets en une opération unique.

Pourquoi fixer une durée de 25 ou 30 ans aux contrats PFIalors que les services en sont l’élément le plus importantet que les besoins peuvent changer très souvent ?

La procédure PFI est basée sur le cahier des charges,ce qui signifie que le client dit : « je veux un bon chauf-fage », mais il ne précise pas quel type de chauffage.Cette façon de définir les attentes ne change pas beau-coup avec les années. Donc, si le prestataire du servi-ce voit que le chauffage se dégrade, c’est à lui de lechanger.

Pouvez-vous mentionner dans le cahier des charges queles besoins peuvent changer ?

Le client doit supporter certains risques. Par exemple, sivous avez une école prévue pour 500 élèves, l’entre-preneur devra fournir ses services pour 500 élèves ; siune année il n’y en a que 400, les besoins diminuentmais c’est la responsabilité du client, pas celle de l’en-


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127. Net Present Value.

trepreneur. On appelle cela le risque inhérent à lademande. Un nouveau contrat pourrait dans ce cas êtrediscuté sur la manière de modifier les services.

Dans les hôpitaux, la définition des services subit-elledes changements importants ?

La situation des hôpitaux est différente parce que leclient assure davantage de services. La société privéene fournit que des choses simples telles que la restau-ration, le chauffage, la sécurité. Tous les services médi-caux sont assurés par le client. C’est lui qui emploie lesinfirmières et les médecins, pas l’entrepreneur.

Dans quelles proportions se font les transferts de personnel du public au privé ?

Dans les prisons, tout le personnel est privé, dansd’autres secteurs il y a très peu de changement. Ledébat est très vif. Il existe ce qu’on appelle la maind’œuvre à deux vitesses, lorsqu’un même serviceregroupe des employés du secteur public et du secteurprivé dont les conditions de travail sont différentes.Maintenant on va veiller à ce que tout le personnel aitles mêmes conditions de travail. La plupart des salariésdu NHS (National Health Service) dépendent du servicepublic, de même que dans les écoles. Dans les prisons,tout le personnel est privé ; c’est une bonne situation,car il est rare que les membres du personnel d’unmême service aient des conditions de travail diffé-rentes. Désormais le passage du public au privé pour lepersonnel est soumis à des conditions précises.

La PFI n'a-t-elle pas pour effet d'inciter à démolir desbâtiments, même des bâtiments classés, parce qu’il estplus facile de reconstruire que de rénover ?

La réhabilitation n’est pratiquée que dans deux cas :lorsque le bâtiment est classé ou lorsque le client neveut pas d’un bâtiment neuf. Parmi les projets relatifsaux établissements scolaires il y a des réhabilitations.Une réhabilitation comporte davantage de risques pourl’entrepreneur et peut-être un moindre bénéfice. Lesopérations PFI groupées comportent parfois un mélan-ge de nouvelles constructions et de réhabilitations.Peut-être certains entrepreneurs poussent-ils les clientsvers la construction de nouveaux bâtiments parce que

cela comporte moins de risques, etc.

Avez-vous des statistiques sur la proportion de bâtimentsqui pourraient être concernés par la PFI dans lesprochaines décennies ?

Le gouvernement débloque des subventions chaqueannée pour la PFI, chaque subvention est un engage-ment sur 25 ans. Actuellement, le gouvernement pour-suit une politique d’amélioration en matière d’éducationet de santé, c’est pourquoi de telles sommes sontinvesties dans des écoles.Mais selon le Ministère de l’éducation, le montant dessubventions diminue. Le montant des crédits affectésaux écoles est de 3,5 milliards de £.

Combien de temps la politique des PFIs doit-elle durer pour amener les édifices publics à un niveausatisfaisante ?

La politique des PFIs s'inscrit sur le long terme. Si legouvernement s’efforce d’améliorer le processus c’estparce qu’il veut la conserver. La plupart des députés lasoutiennent, elle continuera donc sauf s’il y a une forteopposition. Peut-être dans deux ou trois ans s’arrête-ront-ils de construire des écoles parce que leur nombresera suffisant, mais il y aura de nouveaux programmes,des crèches, des commissariats de police ou même deslogements sociaux. Cela dépend des priorités du gou-vernement. La plupart des routes sont désormaisconstruites dans le cadre de la procédure PFI. Toutdépend de la demande, s’il y a une demande on envisa-ge la PFI.Il existe encore des processus traditionnels de passa-tion des marchés pour ces bâtiments publics mais ce nesont pas les processus privilégiés.La PFI peut aussi s’appliquer à l’équipement informa-tique. N’oubliez pas que la PFI concerne des services,pas simplement des bâtiments.

En France, nous avons du mal à évaluer le coût de ces services.

Le calcul est difficile. Il est aussi basé sur la valeur actua-lisée nette127. À l’avenir, l’argent n’aura pas la mêmevaleur qu’actuellement.


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Savez-vous si le coût moyen de construction est plus oumoins élevé qu’en France ?

Au Royaume-Uni il est plus élevé, et de loin, que partoutailleurs en Europe. Dans certains cas, cela va du simpleau double. À titre d’exemple l'aéroport, ici, est moitiémoins grand que le nouvel aéroport de Madrid. Lesheures de main d'œuvre à Madrid ont été inférieures,mais notre aéroport a coûté trois fois plus cher. Les pro-jets tels que le partenariat sont censés abaisser lescoûts, mais ils restent élevés par rapport à d’autrespays. Cela tient en partie à l’économie ; les services etl'activité industrielle sont plus onéreux en Grande-Bretagne que dans d’autres pays européens.Certains rapports ont comparé des projets PFI et desprojets financés autrement. Ils ont constaté que les pro-jets PFI n’étaient pas meilleurs que les autres.


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Glossaire

Bibliographie

Sites web

Petit lexique des expressions les plus spécifiques relevées dans les interviews

Advisor : consultantEn général, personne privée liée par contrat soit auclient-maître d’ouvrage, soit aux membres d’un groupe-ment concurrent dans une procédure PFI. Autant d’ad-visors que de compétences spécialisées à solliciter.Ainsi le design advisor, professionnel expérimenté sou-vent architecte, donnera son avis au maître de l’ouvragesur la qualité des projets présentés.

Availability payment Partie de la rétribution du service fait : c’est un paiementpour mise à disposition de services et/ou de biensimmobiliers. Lorsque des normes (niveaux minimum dequalité requis) de mise à disposition ont été établies etnon fournies par les prestataires, le montant de la rétri-bution peut être réduit.

BAFO : Best And Final OfferAprès réception des offres initiales, le client peut sélec-tionner un petit nombre de soumissionnaires pour leurdemander leur « meilleure offre finale ».

Benchmarking : analyse comparativeProcessus consistant à comparer la méthode, les délaisou les coûts d’une opération, d’un service ou d’un pro-duit avec ceux d’autres organismes, de préférenceconsidérés comme les meilleurs du marché.

Benefit : profit, avantage / indemnité

Bidder : soumissionnaireGroupement privé proposant une offre dans un proces-sus de mise en concurrence PFI. (Autres termes équivalents souvent employés dans le même sens :provider et consortia).

Brief : programme sommaire

Bundling : package : regroupementRegroupement de projets ou de services en un seul pro-jet pour les soumettre à la concurrence, les financer etles réaliser comme une seule opération.

Business Case : programme + cahier deschargesPrésentation des objectifs, performances et prestationssouhaitées pour un projet proposé. Il comprend uneévaluation de la faisabilité du projet et démontre com-ment un montage PFI peut apporter la meilleure optimi-sation des ressources (best value for money) ;Outline business case (OBC) : document détaillé présen-tant une option préférentielle et justifiant la décisiond’investissement, sur la base duquel peut être lancée laprocédure PFI. (Pour les projets de taille réduite, voir lestandard business case – SBC).

Contractor : contractant général , entreprise généralePrime contracting :Contrat impliquant un fournisseur principal, le contractantgénéral, qui dispose d’une chaîne d’approvisionnementbien établie de fournisseurs fiables de produits de qualité,dans le but d’encourager une amélioration de la qualité etde l’optimisation des ressources (value for money) par lamise en cohérence et la standardisation (ou normalisa-tion). Un concepteur, un facilities manager, un financier, outoute autre organisation peut être prime contractor.

DepartmentMinistère.

Design and Build : conception-constructionContrat où un fournisseur unique est chargé de laconception et de la construction d’un bâtiment.

DBFO, Design, Build, Finance and OperateContrat passé au titre des principes du PFI (initiative definancement privé), aux termes duquel le même fournis-seur assure la conception et la construction d’un bienimmobilier, puis en assure ensuite l’entretien pendant unepériode prolongée, souvent comprise entre 25 et 30 ans.

Glossaire

75

Design team : équipe de conception

DQI : Design Quality IndicatorIndicateur de Qualité de la Conception : c’est uneméthode d’évaluation de la qualité de conception desbâtiments. Sa mise au point a été conduite par le CIC(Construction Industry Council). Il s’appuie sur un ques-tionnaire permettant d’analyser la qualité de conceptionà usage de toute personne impliquée dans le processusde production : clients, financiers, concepteurs, promo-teurs, constructeurs, exploitants, utilisateurs, visiteurs…

Facilities management : gestion des installationsGestion des services relatifs à l’exploitation d’un bâti-ment ou d’un équipement. Comprend les activitéstelles que la maintenance, la sécurité, la restaurationcollective et le nettoyage intérieur et extérieur. Onpeut distinguer :Hard facilities management : maintenance des bâtiments,des équipements techniques, des espaces verts et detout composant d’un bien immobilier.Soft facilities management : services, autres que laconstruction et l’ingénierie, qui permettent le fonction-nement de l’équipement : par exemple, le nettoyage, lagestion de parking, la restauration…

Gateway revue : validation d’étape

ITN : Invitation To NegociateL’« invitation à négocier » est transmise aux 3 ou4 concurrents choisis après l’étape de pré-qualificationpour soumettre et négocier une offre complète de leurproposition. C’est un dossier important présentanttoutes les exigences contractuelles, programmatiques,techniques, financières, etc. auxquelles il faudra appor-ter la réponse la plus optimisée.

ISOP : Invitation To Submit Outline ProposalsInvitation à soumettre un avant-projet sommaire :dans l’étape de pré-sélection des concurrents admis ànégocier une offre, il peut être demandé aux candidatsd’établir un avant-projet sommaire de la propositionqu’ils souhaiteraient développer.

LEA : Local Education AuthorityAutorité locale chargée de l’enseignement, agissantcomme maître d’ouvrage public pour la construction etla rénovation des écoles.

LIFT : Local Improvement Finance Trust InitiativeNouveau mode de passation d’un contrat-type PFI, plus rapide et allégé, en cours d’expérimentation en Angleterre.

Negociated procedure : procédure négociée L’une des procédures de concurrence prévue par lesdirectives européennes pour la passation des marchéspublics, autorisant le client (= maître d’ouvrage public) ànégocier avec les soumissionnaires à toute étape duprocessus de concurrence.

Output specification : cahier des chargesSpécification des exigences du client en termes derésultats souhaités « à la sortie »(output = performances),plutôt que de réponses à des exigences fixéesd’« entrée » (= inputs). La qualité des services doit pou-voir être mesurée objectivement pour contrôler la per-formance fournie précisément.

Preferred bidder : soumissionnaire favoriSoumissionnaire sélectionné dans la liste restreinte descandidats retenus pour participer à des négociationsexclusives avec le client, et mettre au point les termesdétaillés du contrat final, sur la base de la best and finaloffer remise.

Private Finance Initiative (PFI)Politique mise en place par le gouvernement britanniqueen 1992 pour mobiliser des cadres et des compétencesdu secteur privé pour la prestation de services publics,tout en réduisant l’impact des emprunts publics.

ProcurementProcessus de dévolution de marchés (= procédures demise en concurrence).


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Project sponsor Personne physique qui doit assurer le respect quotidiende l’intérêt du client dans l’opération. Aussi appeléclients representative.

Project managerPersonne physique qui assure l’interface entre le pro-ject sponsor et les prestataires et fournisseurs del’équipe de projet ; elle est responsable de la gestionquotidienne du projet.

Project Review Group (PRG)Le Project Review Group est une commission interminis-térielle, dirigée par le HM Treasury, qui donne son appro-bation finale aux projets des collectivités localesprésentés par les Ministères qui apprécient l’opportunitépolitique de ces projets et leur contenu. Le PRG donneson jugement sur la fonctionnalité et la viabilité des pro-jets (en particulier financière). Sa décision autorise la miseen place de l’enveloppe de crédits PFI correspondante.

Public Private Partnerships (PPPs)Terme générique pour des projets engageant à la foisles secteurs public et privé. Le partenariat peut prendredifférentes formes. PFI est un des exemples de PPP.

Public Sector Comparator (PSC)Document servant à évaluer et à mettre en comparaisonles coûts qu’engendrerait le projet s’il était réalisé parune procédure traditionnelle (publique) et ceux quiseraient engendrés par la procédure PFI (privée), enintégrant une évaluation des risques pris en charge.L’obtention des crédits d’Etat PFI suppose que le PSCait fait la démonstration de la best value for money obte-nue en procédure PFI.

Quantity surveyorL’un des profils spécifiques de la maîtrise d’œuvre bri-tannique. À une fonction d’analyse et de contrôle descoûts du marché. Il établit le bill of quantities en fonctiondu projet architectural et technique et, avec l’entrepre-neur, le décompte définitif des travaux.

Refinancing : refinancementProcessus par lequel les termes du financement mis enplace à la conclusion d’un contrat PFI sont ultérieure-

ment modifiés en cours de contrat, en général dans lebut de créer des profits de refinancement pour lecontractant entrepreneur.

Reserve bidderSoumissionnaire « mis en réserve », au cas où les négo-ciations finales n’aboutiraient pas avec le « soumission-naire favori ». Permet de conserver une certainepression concurrentielle jusqu’à l’achèvement desnégociations du contrat.

Risk tranfer : transfert du risqueLe transfert du risque du secteur public au secteur privéest un aspect fondamental du PFI. Les risques transfé-rés peuvent être de natures diverses, politiques, opéra-tionnelles et financières. Tous les risques inhérents auprojet doivent être identifiés ainsi que le responsabledésigné au contrat (risk register) et leur impact évaluéen termes de coût, délai et performance pour le projet.

Stakeholder : partenairePartenaire ou partie prenante d’une opération.

Special Purpose Vehicle (SPV) : structure ad hocSociété mise en place spécialement par le soumis-sionnaire-sponsor pour réaliser le contrat. Les partiesprenantes (actionnaires) comprennent presque tou-jours plusieurs compagnies dont une entreprise debâtiment, un prestataire de gestion des installations,et des financiers.

Toolkit : « boîte à outils »Ensemble d’indicateurs et de méthodes mis au pointpar les organismes centraux pour aider les maîtres d’ou-vrage dans l’élaboration de leur programme et cahierdes charges, et la définition des performances dont ilssouhaitent bénéficier.

Value For Money (VFM) : optimisation des ressourcesC’est une des exigences fondamentales que doitatteindre un projet PPP. Il doit être démontré, par com-paraison avec un montage public (cf. Public SectorComparator-PSC), que l’option PPP apporte une meilleu-re « optimisation des ressources » que le PSC.

Glossaire

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Bibliographie

Documents consultés et réunis pour la préparation et lesuivi des interviews

CHOISIR UN MONTAGE JURIDIQUE COMPLEXE. Cadre juridique et approche méthodologique, METL / DGUHC /CERTU - Octobre 1998

LE PARTENARIAT PUBLIC-PRIVE AU ROYAUME-UNI. DREE -Poste d'expansion économique de Londres. Étude réalisée parK. Danaradjou - Septembre 2000

CLIENT GUIDE ACHIEVING WELL DESIGNED SCHOOLSTHROUGH PFI. CABE - Septembre 2002

DESIGN REVIEW. Guidance on how CABE evaluates quality inarchitecture and urban design. CABE - 2002

IMPROVING STANDARDS OF DESIGN IN THE PROCUREMENTOF PUBLIC BUILDINGS. CABE + OGC (Office of GovernmentCommerce) - 200?

PFI : CONSTRUCTION PERFORMANCE. Report by the comptroller and auditor general. NAO (National Audit Office) - 5 février 2003

HOW TO IMPROVE CONSTRUCTION-BASED PFI. (note de travail du CIC - PSPP a un séminaire du RIBA en février2003).CIC (Construction Industry Council) - PSPP (PublicSector Procurement Panel)

DESIGN QUALITY INDICATOR. Giving shape to the quality ofbuildings CIC (Construction Industry Council)

COST SAVING AND INNOVATION IN PFI BUNDLED SCHOOLS(Report). Jobran Hammoud - University College London - CIC- Septembre 2002

COLFOX SCHOOL, DORSET. A CASE STUDY ON THE FIRSTDBFO SCHOOL PROJECT. Treasury Taskforce ( Private Finance)- DfEE (Départment for Education and Employment) - PPPP(Public Private Partnerships Programme - 4Ps)

SCHOOLS PFI PROCUREMENT PACK (CD ROM) – DRAFT.PPPP(4Ps) - Mai 2003PUBLIC PRIVATE PARTNERSHIP (PPP) PROJECTS IN SCHOOLS.Liste des projets en cours à la date du 2 juin 2003.Departement for Education and Skills (DfES)

PUBLIC PRIVATE PARTNERSHIPS IN THE NHS. The DesignDevelopment Protocol for PFI Schemes – NHS Estates /Department of Health – January 2001

CENTRAL MIDDLESEX HOSPITAL - FINAL DRAFT. Developingthe Modern Local Urban Hospital - Septembre 2001

DRAFT OUTLINE BUSINESS CASE for a PUBLIC PRIVATEPARTNERSHIP. Courts Scheme - Décembre 2002

CONFERENCES de JOHN COLE :- « Performance related partnering » (septembre 2001)- « Improving Design Quality in thé PFI - The Exemplar Model »(Décembre 2002)

CONFERENCE BOUYGUES-CONSTRUCTION: DESS maîtrised’œuvre de projets urbains : « PFI et Facilities management auRoyaume-Uni » -Juin 2003

LE PARTENARIAT PUBLIC-PRIVE AU ROYAUME-UNI. MissionEconomique de Londres – Document réalisé par LudovicLaforge sous la direction de Jérôme Revole – Juin 2003

PFI – Meeting the investment challenge. HM Treasury – July 2003


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Informations disponibles sur internet• Department of HealthPage Private Finance and Investmentwww.doh.gov.uk/pfi

• Office of Government Commercewww.ogc.gov.uk

• PFI Networkhttp://pfi.ogc.gov.uk

• Public Private Partnerships Programmehttp://www.4Ps.co.uk/

• Department for Education and Skillswww.dfes.

• Ministry of Defencehttp://www.mod.uk

• Home Officehttp://www.homeoffice.gov.uk/

• Office of the Deputy Prime Minister (rubrique PPP-PFI)http://www.local.dtlr.gov.uk/pfi/index.htm

• Lord Chancellor's Departmenthttp://www.lcd.gov.uk

• Centre for Public Serviceshttp://www.centre.public.org.uk

• HM Treasuryhttp://www.hm-treasury.gov.uk

• Audit Commissionhttp://www.audit-commission.gov.uk

• National Audit Officehttp://www.nao.gov.uk

• Scottish Executivehttp://www.scotland.gov.uk/pfi

• Mission Économique de Londreshttp://www.dree.org/gb

• Institute for Public Policy Research (IPPR)http://www.ippr.org.uk/home/

• International Private-Public Partnerships Study-Group(IPPPS)www.ippps.com

• Policy Studies Institutehttp://www.psi.org.uk

• Syndicat GMB (Britain's General Union)http://www.gmb.org.uk

• Syndicat Unisonhttp://www.unison.org.uk

• Construction Industry Councilhttp://www.cic.org.uk/information/Publications/publications.htm

• Partnerships UKhttp://www.partnershipsuk.org.uk

• CABE (Commission for Architecture and the Built Environment)http://www.cabe.org.uk

Bibliographie • Sites Web

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Placée auprès du ministre en charge de l’architecture, la MIQCP apour vocation de promouvoir la qualité architecturale dans le domai-ne des constructions publiques. Son positionnement interministériellui permet d’associer dans sa réflexion de nombreux partenaires,publics et privés, en France et en Europe, et de fonder ses recom-mandations sur l’observation et l’analyse de leurs pratiques. Forte decette expérience, elle se mobilise auprès des maîtres d’ouvragepour les sensibiliser à leurs responsabilités et les conseiller dansleurs démarches de projets, et apporte son expertise à l’évolutiondes textes réglementaires, au niveau national et communautaire.

Mais la technique réglementaire n’est pas la pratique du projet. La commande en architecture et en aménagement est fortementempreinte d’ histoire et de culture nationales, ainsi que l’explique l’étude comparative sur la « dévolution des marchés publics dans 9 pays d’Europe », achevée en octobre 2002.

Mieux comprendre les spécificités de certains des processus mis enœuvre et leurs motivations, c’est l’objet du présent rapport qui s’in-téresse ici aux modalités des partenariats publics-privés, tels qu’ilsse développent depuis dix ans en Grande-Bretagne, sous la formespécifique de la PFI (Private Finance Initiative).Renforcée par la collaboration déterminante de Véronique Biau, cher-cheur au Centre de Recherche sur l’Habitat de l’École d’Architecturede Paris-Val de Seine, la MIQCP espère ainsi apporter sa contributionà la recherche continue d’une amélioration des processus au bénéfi-ce de la qualité finale de nos équipements publics.

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