5è réunion du réseau des hauts responsables du budget - OCDE

La conciliation du cadre de programmation à moyen terme et de la budgétisation à la performance

Claude Wendling, sous-directeur, direction du budget

Ministère du budget (France)

28 octobre 2008

2 28 octobre 2008

Une première ébauche de pluriannualité avant 2008 : la Programmation à Moyen Terme (PMT) de la direction du budget

■ Jusqu’au budget pour 2008, la direction du Budget menait chaque année :

– un exercice de stratégies sectorielles (réflexions sur les politiques publiques)

– un exercice de programmation à moyen terme (PMT), nourri par les stratégies sectorielles

■ La PMT était construite sur les éléments suivants :

– Pour chaque mission du budget général de l’Etat était établi un tendanciel traduisant l’évolution prévisible des dépenses

– La PMT prenait en compte la nécessité de remettre à niveau certaines dotations ou de pallier les ressauts liés à des mesures « one off » (recettes exceptionnelles, etc.)

– Enfin, elle appliquait une série de mesures d’économies, à la fois sur le titre 2 (schéma d’emplois) et sur le hors titre 2

■ Les résultats de la première année de la PMT permettaient d’établir l’esquisse budgétaire, c’est-à-dire le mandat de négociation de la direction du budget lors des conférences budgétaires seule cette première année était réellement exploitée.

3 28 octobre 2008

Les avantages et les limites de la PMT

■ Un budget pluriannuel avant l’heure : projection fine des dépenses de l’État sur 3 ans, précédée d’une définition des orientations stratégiques au niveau de chaque politique.

■ Un exercice qui restait toutefois interne à la direction du budget, donc non endossé politiquement, et qui était mené sans concertation avec les ministères

■ Un exercice qui ne présentait pas de lien spécifique avec la démarche de performance

4 28 octobre 2008

Travaux des équipes d’audits RGPP Mise en œuvre RGPP

Le budget pluriannuel, alimenté par la RGPP

■ L’élaboration du budget pluriannuel fait partie des réformes issues de la RGPP (révision générale des politiques publiques – équivalent d’une « revue des programmes » / « spending review ») : le choix du budget pluriannuel a été annoncé au 1er Conseil de modernisation des politiques publiques.

■ La RGPP a par la suite nourri la procédure budgétaire : les plafonds par missions sur 3 ans ont été arbitrés postérieurement au 3ème CMPP, c.-à-d. une fois les réformes annoncées dans leur intégralité

Elaboration du budget pluriannuel

Juin 2007 lancement de la RGPP

12 déc. 2007

CMPP1

4 avril 2008

CMPP2

11 juin 2008

CMPP3

Budget pluriannuel annoncé en

CMPP1

Début juillet 2008 Arbitrage des plafonds par

mission sur 3 ans

26 sept. 2008 Adoption de la

LPFP en conseil des ministres

2007 2008

5 28 octobre 2008

2009 2010 2011 2012 2013

2008

2009

2010

Principe du budget pluriannuel

Une année sur deux, on se contente de répartir les plafonds par mission au niveau des programmes

La dernière année du budget pluriannuel 2009 - 2011 constitue le socle de la programmation suivante (2011 – 2013)

En 2008, on élabore le budget pluriannuel 2009 – 2011 et le projet de loi de finances (PLF) pour 2009

En 2009, on élaborera le PLF 2010 en respectant les enveloppes par mission (l’année 2011 ne fait pas l’objet de modification)

En 2010, on fixera les plafonds par mission et par programme pour le PLF 2011, dans le respect de l’enveloppe globale; on élaborera la nouvelle programmation 2011- 2013

PLF 2010

6 28 octobre 2008

Financement des nouvelles dépenses par redéploiement

Gestion des risques et des aléas prioritairement au sein du programme, puis de la mission et du ministère

Budget pluriannuel / décisions RGPP

Visibilité sur les moyens Principe d’auto-assurance

Lors de l’exécution du budget pluriannuel, des contreparties à la responsabilisation

Respect des plafonds

Priorité donnée aux redéploiements au sein des missions/ministères.

Caractère désormais automatique des reports de CP dans le respect des règles de la LOLF (3% par programme), sauf pour les missions ayant bénéficié d’ouvertures non gagées en gestion

7 28 octobre 2008

■ Révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 : introduction d’une nouvelle catégorie de lois, les lois de programmation, qui :

• Définissent « les orientations pluriannuelles des finances publiques » et « S’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques »

■ La LPFP, dont le projet a été adopté en Conseil des ministres le 26 septembre conjointement au PLF 2009 et voté par l’Assemblée nationale le 22 octobre 2008, contient :

– 12 articles de loi fixant notamment» la trajectoire des comptes publics (solde et dette) pour la

période 2009-2012, sur l’ensemble des comptes publics (1000 Mds€ de dépenses, dont seulement 30% pour l’État),

» les plafonds par mission du budget de l’État et l’évolution de l’objectif national de dépense d’assurance-maladie,

» des règles de comportement ;– Un rapport annexé expliquant les hypothèses de construction de la

trajectoire, les comptes de chaque sous-secteur et les règles de fonctionnement du budget pluriannuel.

Le socle juridique du budget pluriannuel : une loi de programmation des finances publiques (LPFP)

8 28 octobre 2008

Les implications de la pluriannualité pour la performance : deux axes majeurs

■ Chercher à stabiliser la maquette des objectifs et des indicateurs pour pouvoir apprécier les effets d’une politique publique dans la durée

■ Chercher à systématiser une vision à trois ans grâce à des indicateurs ayant une “cible” à horizon 2011

C’est pourquoi la procédure de préparation du volet Performance du PLF 2009 a prévu, en amont, "la définition d'une stratégie de performance pluriannuelle pour 2009" (circulaire du 26.02.08)

9 28 octobre 2008

Pluriannualité et performance : la maquette des objectifs et indicateurs

■ La maquette objectifs/indicateurs n’est pas figée pour 3 ans, mais nous recherchons la stabilisation en restant très vigilants sur les taux d'indicateurs qui changent :

– 64 % des indicateurs PLF 2007 étaient déjà dans le PLF 2006

– 74 % des indicateurs PLF 2008 étaient déjà dans le PLF 2007

■ la pluriannualité 2009-2011 signifie alors limiter fortement les modifications pendant les 3 ans, donc entre 2009 et 2010, puis entre 2010 et 2011.

– un objectif de 80 % de non modification en régime de croisière ?

■ Figer totalement pour 3 ans les objectifs et indicateurs peut apparaître contraire à la démarche de performance.

Méthodologie :

■ limiter les modifications de la maquette (création, suppression et modification d’objectifs et d’indicateurs) à ce qui est justifié pour améliorer la performance,

10 28 octobre 2008

Pluriannualité et performance :la question de l’année-cible

■ La Performance (objectifs et indicateurs) était déjà dans une dimension pluriannuelle, avec la mention d'une cible de moyen terme (année-cible à choisir) : le cadre méthodologique était prêt et n’a pas changé

■ Toutefois, certains indicateurs, par construction, parce qu’ils sont nouveaux, ou pas assez « mûrs » ou sur un domaine trop sensible ne permettent pas une projection à 3 ans.

■ Certains indicateurs au contraire ont une projection plus lointaine mesurant des améliorations plus lentes.

pour les PAP 2009 élaborés dans le cadre du budget triennal :

■ Nous nous sommes posés systématiquement pour chaque indicateur la question de se projeter à 3 ans (année-cible = 2011)

■ Lorsque l’année cible retenue n’était pas 2011, nous avons cherché à expliquer pourquoi

nous constatons que le taux d'indicateurs ayant une cible à 3 ans et plus (2011 pour le PLF 2009) est passé de 65% à 80% : signe de la mise en cohérence entre l’échéance budgétaire du budget pluriannuel et échéance du volet performance

11 28 octobre 2008

Bilan PLF 2009 : statistiques sur la maquette

total Budget de l'Etat PLF2006 PLF2007 PLF2008PLF

2009nb missions

48 48 48 47nb programmes 156 168 170 170nb actions 689 687 679nb objectifs 688 634 621 559

-8% -2% -10%objectifs par programme 4,4 3,8 3,7 3,3

nb indicateurs 1398 1295 1276 1165-7% -1% -9%

dont modifiés 277 165 98

taux modifiés 21% 13% 8%dont nouveaux 193 165 119

taux nouveaux 15% 13% 10%

taux non modifiés 64% 74% 81%

indicateurs par objectif 2,0 2,0 2,1 2,1

Resp. de Programme 85 85 80

12 28 octobre 2008

Bilan PLF 2009 : statistiques sur l’année-cible

total Budget de l'Etat PLF2006 PLF2007 PLF2008PLF

2009

cible à 3 ans ou plus 53% 46% 67% 81%