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ANNEXE

Intitulé BENIN - Appui à la bonne gouvernance dans les domaines des finances publiques et de la statistique

Coût total 12.050.000 euros

Contribution CE (10ème FED- Enveloppe A): 4.500.000 euros Contributions autres bailleurs de fonds : Belgique : 2.150.000 euros Pays Bas : 2.700.000 euros Danemark : 2.700.000 euros

CRIS n° 21420

Méthode d'assistance / Mode de gestion

Approche projet - Gestion partiellement décentralisée Conventions de transferts avec la Belgique, les Pays Bas, le Danemark

Codes CAD 15120 16062

Secteurs Gestion Financière du secteur Publique

Renforcement des capacités statistiques

2. MOTIF 2.1. CONTEXTE SECTORIEL

Le Bénin mène depuis plusieurs années une politique macroéconomique prudente et applique sans déviation majeure les programmes convenus avec le FMI. Comme en 2007, six des huit critères de convergence de l’UEMOA auraient été respectés en 2008, à l’exception du taux d’inflation, (critère de premier rang) et du déficit extérieur courant hors dons (critère de second rang), en liaison avec la flambée mondiale des prix alimentaires et énergétiques. A fin juin 2008, deux critères de réalisation du programme convenu avec le FMI n'étaient pas réalisés (plafond de financement intérieur net et nouvelle dette extérieure contractée à des conditions non concessionnelles) mais ont fait l’objet de dérogations accordées par le Conseil d’administration du FMI lors de la cinquième revue de la FRPC, du fait des mesures correctrices adoptées par le gouvernement. Pour les années 2009 à 2013, le déficit hors dons devrait se maintenir entre 4% et 4.5% du PIB. Enfin, de par les allègements de dette de l’IPPTE en 2003 puis de l’IADM en 2006, le risque d’une crise de l’endettement extérieur resterait modéré1 pour autant que le gouvernement continue de pratiquer une politique financière prudente.

En matière de gestion des finances publiques, un processus de réforme de gestion axée sur les résultats est en cours depuis 1990. L’évaluation des performances de la gestion des finances publiques selon la méthodologie PEFA réalisée en 2007 a révélé que d’importantes faiblesses structurelles persistaient sur l’ensemble du dispositif de gestion des deniers publics. En réponse à ce diagnostic, le gouvernement a élaboré un nouveau plan d’actions pour l’amélioration de la gestion des finances publiques avec un premier soutien de la coopération

1 Joint IMF/World Bank Debt Sustainability Analysis 2008 (18 novembre 2008)

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danoise et qui a fait l’objet fin 2008 d’un appui technique financé par la GTZ pour sa finalisation et opérationnalisation. Le plan d'action a été validé par le gouvernement et les partenaires en mars 2009. La mise en œuvre de la présente convention, comme de celle portant appui budgétaire général, s’inscrit pleinement dans l’application de ce plan d’actions couvrant les années 2009 à 2013 et qui devra faire l’objet d’un suivi et d’une actualisation périodiques. Il convient de relever que certaines activités inscrites dans le nouveau plan d’action sont de fait suivies depuis plusieurs années par les bailleurs, sans pour autant avoir été résolues, leur réalisation étant entravée par des lacunes du corpus légal comme par un manque de mobilisation des décideurs. L'engagement renouvelé du gouvernement sera à cet égard tout à fait déterminant.

En matière de statistique, la Stratégie Nationale de Développement de la Statistique (SNDS), établie en novembre 2007, a été approuvée par le Conseil des Ministres en novembre 2008. Cette nouvelle stratégie appuie le dispositif d’élaboration et de suivi de la Stratégie de Croissance pour la Réduction de la Pauvreté (SCRP) et la réalisation des objectifs fixés dans le cadre des OMD afin de « disposer, d’ici à l’horizon 2012 , d’un Système Statistique National (SSN) intégré et fonctionnel incluant des bases de données et contribuant à la promotion d’une plus grande utilisation de l’information statistique pour la gestion courante et planifiée, tant dans le secteur public que dans le secteur privé ».

Le projet d'appui à la bonne gouvernance devra induire une amélioration continue de la gestion des finances publiques qui rendra plus efficace et plus transparent le dispositif budgétaire et renforcera une des conditions générales d'éligibilité à l'octroi de l’Appui Budgétaire Général (ABG) de la CE pour la période 2009-2011, comme celui des autres partenaires. L’amélioration de la statistique appuiera la mise en œuvre et le suivi de la SCRP 2007-2009, stratégie sur laquelle se fonde l'appui budgétaire conjoint (ABC) des partenaires du Bénin et qui constitue la deuxième condition d'éligibilité à l'ABG, grâce notamment à la production des indicateurs. La troisième condition, à savoir le maintien de la stabilité macroéconomique mesuré à travers l’évaluation du cadre macro-économique réalisée par le FMI, bénéficiera des avancées dans la gestion et la reddition des finances publiques comme de la disponibilité accrue de données et analyses statistiques pertinentes et fiables.

1.1. Enseignements tirés

Volet Finances publiques : en appui à la stratégie axée sur les résultats, la CE a financé un projet d’assistance technique PRO-REGAR 2006-2008, prolongé à fin mars 2009. La consolidation des budgets-programmes ministériels et l’opérationnalisation de la gestion axée sur les résultats ont été les plus ambitieuses des mesures mais également les plus difficiles à mener. Les principaux résultats sont l’existence dorénavant, dans tous les ministères, de budgets-programmes glissants, dont la première année constitue le budget de l'année en cours, la poursuite du processus demandant l’adoption du projet de LOLF. Les autres composantes du projet – renforcement des contrôles internes et externes et appui à la décentralisation par le Trésor – ont fonctionné convenablement. Toutefois le projet a connu d’importantes difficultés d’insertion et n’a pas été utilisé de manière optimale par ses bénéficiaires principaux.

Volet Statistique : la CE a effectué deux interventions. En 2006, l’Enquête Démographique et de Santé EDSB III financée à 43% par la CE, a permis d’obtenir des données fiables et actualisées sur ces sujets. En 2007, la CE a appuyé la définition de la Stratégie Nationale de Développement de la Statistique (SNDS) par l’élaboration d’un diagnostic et de l’établissement d’un cadre cohérent de propositions d’actions, qui restent dorénavant à mener.

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2.3. Actions complémentaires

Volet Finances publiques : le projet d'appui à la bonne gouvernance bénéficie de synergies importantes avec les ABG de la CE et des autres partenaires dont plusieurs Etats membres de l’UE, les conditions d’éligibilité du Bénin à l’appui budgétaire étant communes à tous les partenaires proposant ce type d’aide. Les Pays-Bas, la BAD et Danida interviennent sur le contrôle, notamment au niveau de la Chambre des Comptes et sur la passation des marchés publics. La GTZ fournit des appuis sur les CDMT, la SCRP et le TOFE. Les Pays-Bas soutiennent le budget au niveau déconcentré, et notamment à travers SIGFIP. La France fournit une expertise au Trésor, en particulier au niveau d’ASTER. Le Canada, la BAD, Danida, le FMI, la France et le MCA soutiennent la réforme des régies financières. Sur le plan des finances locales, plusieurs bailleurs agissent sur des zones géographiques spécifiques. La CE dispose et appuie une vision globale. Elle pourrait poursuivre son intervention à travers l’actuel Projet d’Appui aux Collectivités Territoriales (PACTE) sous 10ème FED.

Volet Statistique : l’action envisagée est en cohérence avec celles des autres partenaires. Le Danemark, qui a appuyé dans le passé la création de l’Observatoire du Changement Social (OCS), manifeste de l’intérêt à l’égard de la SNDS, sans envisager d’action particulière dans l’immédiat. Les Pays-Bas, qui ont financé en 2006 l’exécution de l’enquête EMICoV (conditions de vie des ménages), soutiendront la réalisation du nouveau Recensement Général des Entreprises (RGE 2), tel que prévu par la SNDS. La Coopération suisse, qui a fortement contribué au dernier Recensement Général de la Population et de l’Habitat (RGPH 3), appuiera elle aussi le Recensement Général des Entreprises.

2.4. Coordination des bailleurs de fonds

Tous les bailleurs de fonds pratiquant l'appui budgétaire sont d'ores et déjà engagés dans un processus étroit de coordination entre eux comme avec le gouvernement à travers le Protocole d'accord2 relatif aux appuis budgétaires signé le 4 décembre 2007 entre le gouvernement du Bénin et la CE, l'Allemagne, le Danemark, la France, les Pays-Bas, la Coopération suisse, la BAD et la Banque mondiale. Les questions liées à l'amélioration de la performance des finances publiques et du système statistique figurent au premier rang des thèmes traités dans le cadre de ce protocole.

Par ailleurs, le cadre institutionnel de mise en œuvre et de suivi d’exécution du plan d’action pour l’amélioration de la gestion des finances publiques sera le cadre de coordination de tous les acteurs. En matière de statistique, l’adoption définitive de la SNDS procure la base adéquate pour faciliter la coordination des actions entre bailleurs.

3. DESCRIPTION

3.1. OBJECTIFS

L’objectif général du projet est d’appuyer la préparation, la mise en œuvre et le suivi de la Stratégie de croissance pour la réduction de la pauvreté du Bénin (SCRP) et à plus long terme, l’atteinte des OMD. Pour le volet finances publiques, l’objectif spécifique vise l’amélioration des conditions de la préparation et de l’exécution budgétaire en recettes et en dépenses et de ses dispositifs de contrôle tant interne qu’externe. Côté statistique, l’objectif recherché est l’efficacité et la fiabilité accrues du système statistique national.

2 La Belgique n’a pas formellement signé le protocole d’accord mais participe à ses travaux à titre d’observateur

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3.2. RESULTATS ESCOMPTES ET PRINCIPALES ACTIVITES

Le projet n’a pas de contenu autonome au sens où il vise intégralement à financer des activités inscrites dans les deux cadres de référence adoptés par les autorités, à savoir le plan d’action pour l’amélioration des systèmes de gestion des finances publiques d’un côté et plan d’action de la stratégie nationale de développement de la statistique de l’autre, en s’insérant complètement dans les dispositifs nationaux de mise en œuvre.

Volet finances publiques : En ce qui concerne le volet finances publiques, le gouvernement béninois a adopté en mars 2009 un plan d'amélioration de la gestion des finances publiques d'un montant global d'environ 25.000.000 euros et sur la période 2009-2013.

Au vu des domaines ayant révélé des faiblesses lors de la revue PEFA, des priorités du gouvernement et des actions des autres bailleurs, les principaux résultats escomptés sont (i) la sécurisation et l’amélioration des recettes intérieures, (ii) le renforcement et la meilleure articulation des composantes de la chaîne de la dépense pour une meilleure efficacité et absorption des crédits disponibles, y inclus le contrôle interne (iii) la reddition dans les délais légaux des comptes de gestion et (iv) le contrôle externe des comptes de gestion de l’Etat. L'atteinte de ces résultats implique : (i) la rénovation des structures de formation initiale, recyclage et perfectionnement, les formations à l'extérieur, (ii) la refonte et diffusion des textes législatifs et réglementaires, (iii) le développement des systèmes informatiques de gestion et le renforcement des interconnexions, (iv) le renforcement des moyens matériels (rénovation des espaces de travail et équipements), (v) la poursuite du déploiement du Trésor vers les communes et les services déconcentrés, (vi) l'appui à l'apurement juridictionnel. En outre, un appui sera donné à l’unité de gestion de la réforme (UGR) chargée du pilotage et du suivi/évaluation du plan d'actions pour l'amélioration des finances publiques.

Le plan d'action du gouvernement reprend ces priorités à travers 16 composantes. Chaque composante décrit un maillon de la chaine d'exécution du cycle budgétaire de la prévision du budget au contrôle externe. La 16ème composante vient en appui à l'UGR. Chaque composante se décline en sous actions liées par un enchainement logique.

Volet statistique : Le résultat escompté vise un système national plus performant par la mise en œuvre de la SNDS. Les activités concernent spécialement (i) le renforcement institutionnel du SSN et l'amélioration de la coordination statistique entre les acteurs, (ii) le soutien à plusieurs recensements et enquêtes statistiques pour assurer la production régulière des statistiques de qualité et adaptées aux besoins des utilisateurs, (iii) un appui à la plateforme de traitement/ diffusion des données statistiques y compris la mise en place de softwares et bases de données, (iv) un appui à des formations ciblées et au développement d'un cadre de formation et de gestion des ressources humaines, (v) et une assistance technique dans le domaine des études de population.

3.3. Risques et hypothèses

Les hypothèses sont (i) le soutien ferme et constant des autorités nationales concernées aux plans d’action pour l’amélioration de la gestion des finances publiques et de la stratégie nationale de développement de la statistique qui pour ce premier plan, fera l’objet de révisions périodiques en concertation avec les partenaires au développement et (ii) la constitution d’un ancrage institutionnel conséquent s’agissant du pilotage et de la coordination d’ensemble du plan d’action pour l’amélioration de la GFP et de la bonne insertion du projet dans ce dispositif et de l’adoption de dispositions visant une appropriation technique effective de

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l’ensemble des administrations concernées, au sein de toutes les institutions relevant des plans d’action.

Les risques portent essentiellement sur la mobilisation effective des acteurs et bénéficiaires de ces plans d’action très ambitieux de par les moyens financiers et humains à mobiliser comme par les champs couverts, qui ne vont pas manquer d’accroître significativement la transparence des finances publiques. La volonté politique affichée pour lutter contre la corruption et les pratiques peu transparentes devra se traduire dans une appropriation du programme à tous les niveaux. Par ailleurs l’impact de la crise mondiale sur la stabilité macro-budgétaire pourrait avoir une incidence négative sur la capacité de financement national des activités, alors même que les réformes concernées sont capitales pour le devenir de cette stabilité.

3.4. Questions transversales

Le projet participe à la bonne gouvernance notamment par une plus grande transparence et une meilleure qualité de l’information sur l’exécution budgétaire et sur le suivi de la SCRP. Les questions d’égalité hommes-femmes et environnementales seront prises en compte, notamment au niveau du renforcement des capacités et des révisions des textes législatifs et réglementaires pouvant avoir une incidence sur ces questions

3.5. Parties prenantes

En matière de finances publiques, les acteurs opérationnels principaux sont, au niveau des recettes : la DG Impôts & Domaines, les services impliqués dans la chaîne de la dépense à savoir : la DG Budget, le Contrôle Financier et l'IGF, la DN Marchés Publics et la DG Trésor & Comptabilité Publique, et au niveau du contrôle externe : la Chambre des Comptes de la Cour Suprême et la Commission des Finances de l’Assemblée Nationale. Côté statistique, seront particulièrement concernés : l’INSAE, le Conseil National de la Statistique et les services statistiques des ministères sectoriels.

4. QUESTIONS DE MISE EN ŒUVRE

4.1. Mode de gestion

La mise en œuvre du programme se fait dans le cadre d’une gestion partiellement décentralisée à travers la signature de la Convention de Financement avec le gouvernement de la République du Bénin. Hors du cadre des régies inscrites dans les devis programmes, la CE endosse l’ensemble des contrats spécifiques propres au projet et en effectue les paiements. Les marchés d’audit et d’évaluation ainsi que les contrats-cadres, sont toujours conclus par la CE, agissant au nom de l'Etat ACP concerné.

Dans le cadre des devis-programmes, la Commission soumet les procédures de passation de marchés à des contrôles ex ante pour les marchés publics de plus de 50 000 EUR, et à des contrôles ex post pour ceux ne dépassant pas 50 000 EUR. La Commission soumet toutes les procédures d'attribution de subvention à des contrôles ex ante. . Le Chef de délégation et le représentant concerné du pays bénéficiaire peuvent décider d’un commun accord d’abaisser ce seuil.

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Dans le cadre des devis-programmes, les paiements sont décentralisés pour les coûts de fonctionnement et l es contrats dont le montant ne dépasse pas les plafonds indiqués dans le tableau ci-après.

L'ordonnateur compétent s'assure, par l'utilisation du modèle de convention de financement en gestion décentralisée, que la séparation des fonctions d'ordonnancement et de paiement ou des fonctions équivalentes au sein de l'entité délégataire est effective et permet en conséquence de procéder à la décentralisation des paiements pour les contrats dont le montant ne dépasse pas les plafonds indiqués ci-dessous.

Le projet, dans son volet finances publiques, sera géré par une Unité de gestion appelé UGR (Unité de gestion de la réforme). A l'intérieur de cette unité, seront nommés un régisseur et un comptable qui seront chargés de la mise en œuvre des devis programmes du projet. Il est prévu que ces derniers soient appuyés par un expert en procédures FED qui sera recruté en tant qu'assistant technique.

Volet finances publiques : les partenaires du Bénin que sont, les coopérations belge, danoise et néerlandaise, souhaitant rendre leur appui plus efficace et mieux coordonné tout en réduisant les coûts de transactions, ont adopté la démarche d’un projet conjoint, géré selon les procédures FED, et faisant l’objet de conventions de transfert. Les autres partenaires (France, Banque Africaine de Développement, Allemagne, Suisse, la Banque mondiale) agissant au profit des réformes des systèmes de GFP seront associés, à titre d’observateurs, aux travaux du comité de pilotage du volet Finances publiques.

Le montant total du projet est de 12.050.000 euros dont 9.550.000 euros pour le seul volet Finances publiques. La contribution de la Commission européenne à ce volet est de 2.000.000 euros (Enveloppe A -10ème FED), le reste étant assuré par les contributions de transferts à raison de 2.700.000 euros pour le Danemark, 2.700.000 euros pour les Pays Bas et 2.150.000 euros pour la Belgique.

4.2. Procédures de passation de marchés et d'octroi de subventions

Tous les contrats mettant en œuvre l'action doivent être attribués et exécutés conformément aux procédures et aux documents standards établis et publiés par la Commission pour la mise en œuvre des opérations extérieures, tels qu'en vigueur au moment du lancement de la procédure en cause. La participation aux marchés pour l'action décrite par la présente fiche est ouverte à toutes les personnes physiques et morales visées par le Règlement Financier 10ème FED. L'ordonnateur compétent peut étendre la participation à d'autres personnes physiques ou morales sous couvert du respect des conditions établies par l'annexe IV de l'accord de Partenariat ACP-CE révisé. Tous les devis-programmes doivent respecter les procédures et les documents standards définis par la Commission, tels qu'en vigueur au moment de l’approbation des devis-programmes concernés.

4.3. Budget et calendrier Le montant du projet conjoint est de 12.050.000 euros.

Travaux Fournitures Services Subventions

< €300.000 <€150 000 < € 200 000 • €100.000

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Le montant du volet Finances publiques est égal à 9.550.000 euros ce qui couvre environ 38% du montant global du plan d'amélioration des finances publiques dont le montant global est estimé à 25.000.000 euros. 12.550.000 euros soit la moitié est financée sur contrepartie nationale, tandis que l'autre moitié est financée sur ressources extérieures incluant les 9.550.000 euros du projet conjoint et environ 3.000.000 euros financés par d'autres bailleurs associés au projet (Allemagne, France, Banque mondiale, Banque Africaine de Développement.)

La durée d’exécution opérationnelle du projet de 42 mois après la signature de la Convention de Financement avec une durée d'exécution de 66 mois incluant la période de clôture.

Le tableau récapitule les montants des contributions de chacun des partenaires et les domaines d'intervention (en euros).

TOTAL en

euros

Volet Finances publiques 9.550.000

Services 5.525.000

Fournitures 2.600.000

Travaux 1.134.615

Frais de gestion CE (4% des contributions de transferts) 290.385

Volet Statistique 1.750.000

Services 1.155.000

Fournitures 140.000

Travaux 455.000

Assistance technique au suivi de la réforme 300.000

Audit 100.000

Evaluation 150.000

Visibilité /Communication 50.000

Imprévus 150.000

TOTAL 12.050.000

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4.4. Suivi de l’exécution

Sur le plan contractuel, le maître d’ouvrage de la CF sera le Ministre de l'Economie et des Finances, ordonnateur national du FED.

Volet Finances publiques : l’unité de gestion de la réforme soumettra trimestriellement au comité de pilotage (administrations béninoises et partenaires co-financiers) des rapports d’exécution des dépenses et annuellement des rapports d’activité, sur la base des indicateurs de réalisation et de performance du plan d’action pour les composantes concernées. En outre une évaluation PEFA sera réalisée courant 2010 et 2013.

Un Comité de pilotage du volet Finances publiques du projet conjoint est mis en place pour superviser et approuver l'orientation générale et la ligne d'action du projet. Il sera chargé de superviser les activités relevant du volet Finances publiques en approuvant les actes de gestion en programmation (devis programmes) et en exécution (rapports et audits). Il comprendra, au minimum, pour la partie béninoise, le Ministre de l’Economie et des Finances ou son représentant, le secrétaire technique de la CSPEF ou son représentant, le chef de l’unité de gestion de la réforme du plan d’action pour l’amélioration de la gestion des finances publique ou son représentant, et pour les partenaires, le Chef de délégation de la Commission européenne ou son représentant, le chef de la mission de chacun des co-financiers du projet ou son représentant. Pour assurer la meilleure harmonisation possible, les partenaires ayant des activités spécifiques en matière d’appui à la gestion des finances publiques mais non parties prenantes au présent projet conjoint pourront être associés au projet, notamment sous la forme d’une participation à titre d’observateurs aux sessions du Comité de pilotage du volet.

L'actualisation périodique du plan s'effectuera à travers la mise en œuvre de devis programmes annuels qui détermineront les actions à mener en priorité. Les résultats de l'évaluation PEFA 2010 seront intégrés au programme annuel 2011.

Volet Statistique : le Directeur de INSAE sera responsable du suivi de l’exécution de ce volet, et informera trimestriellement les services de l'Ordonnateur National et la DCE de l’avancement des activités du projet.

Pour le volet Statistique du projet, un comité de pilotage est également mis en place pour superviser et approuver l'orientation générale et la ligne d'action du volet Statistique. Ce comité de pilotage se réunit quatre fois par an. Il est composé: (i) d'un représentant de l'Ordonnateur National du FED ; d’un représentant du maître d’œuvre ; (ii) d’un représentant du Conseil National de la Statistique ; (iii) d'un représentant de la Cellule de Suivi des Programmes de Réformes Économiques et Financières ; (iv) d’un représentant de l’Observatoire du Changement Social (OCS) ; (v) d’un représentant du Chef de Délégation

4.5. Évaluation et audit

250.000 euros sont prévus pour le financement des audits trimestriels et des évaluations à mi parcours et/ou finale.

4.6. Communication et visibilité

Le programme prendra les mesures nécessaires pour assurer la visibilité du financement de l’Union européenne. Ces mesures doivent suivre les règles applicables en matière de visibilité pour les actions extérieures telles que définies et publiées par la Commission européenne.

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ANNEXE

1. IDENTIFICATION

Intitulé/Numéro BENIN - Projet d'Appui à la Réforme de la Justice – N° CRIS: 2009/21-378

Coût total Contribution CE : 4 500 000 EUR (10ème FED – enveloppe A)

Méthode d'assistance / Mode de gestion

Approche projet / gestion partiellement décentralisée

Code CAD 15130 Secteur Développement des services légaux et judiciaires

2. MOTIF

2.1. Contexte sectoriel

Dès le début des années 1990, plusieurs réflexions ont été menées sur la nécessaire réforme du secteur de la Justice au Bénin. En novembre 1996, le Gouvernement a organisé les Etats Généraux de la justice qui ont permis de formuler diverses recommandations. Le plan d’action quinquennal (1997-2001) du Ministère chargé de la Justice, actualisé dans sa lettre sectorielle intitulée "Renforcement de la capacité judiciaire du Bénin, besoins prioritaires (1999-2001)" a affirmé sa volonté de faire de l’appareil judiciaire "la pierre angulaire" du processus d’édification de l’Etat de droit. Pour répondre à cette attente, le Ministère a initié une étude sectorielle qui a débouché sur un plan d’action décennal du Gouvernement pour le secteur: le "Programme Intégré de Renforcement des Systèmes Juridique et Judiciaire (PIRSJJ)". A travers ce programme sectoriel, qui a été adopté le 4 juillet 2001, le Gouvernement entend promouvoir "une justice de qualité, efficace, crédible et accessible au justiciable".

2.2. Enseignements tirés

L'évaluation à mi-parcours du PIRSJJ a souligné la nécessité d'actualiser le diagnostic du secteur de la Justice et de l'Etat de Droit pour, soit, réajuster le PIRSJJ pour en faire une stratégie complète, soit, envisager la fin du plan décennal en 2011 comme une opportunité pour formuler une nouvelle stratégie globale pour le secteur accompagnée d'un cadre logique complet et d'un cadre de dépenses à moyen terme (CDMT) crédible et réaliste.

Ce projet vise donc premièrement à accompagner le ministère dans la mise à jour de sa stratégie de réforme des systèmes juridique et judiciaire et à renforcer ses capacités administratives et institutionnelles, aussi bien au niveau central qu'au niveau de ses services déconcentrés, pour mieux la planifier et la mettre en œuvre. Ainsi, le pré-requis pour le financement de la réforme de la justice à travers une approche sectorielle, tel que défini dans le PIN 10ème FED, sera satisfait. Deuxièmement, le projet s'est fixé pour objectif de poursuivre et achever les efforts déjà engagés en matière de modernisation et d'informatisation de l'appareil judiciaire dans le cadre du 9ème FED.

Modernisation

Les principaux résultats et enseignements tirés du projet d'appui au PIRSJJ sont les suivants :

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Cinq Tribunaux de Première Instance (TPI) sur huit ont été équipés en matériel informatique, câblés et mis en réseau, après leur réhabilitation entière. Grâce au déploiement des Chaînes pénale (depuis janvier 2008) et civile (depuis janvier 2009), tous les nouveaux dossiers entrants sont désormais gérés avec l'informatique. Toutefois, il reste un stock conséquent d'anciens dossiers à intégrer dans le système informatique.

Trois TPI sont encore en cours de réhabilitation, dont le TPI de Cotonou qui est le plus important en termes de volume de dossiers. La fin du contrat de l'AT (septembre 2009) interviendra avant la finalisation de l'informatisation de ce TPI, ce qui risque de gravement entraver le bon fonctionnement de la justice dans la première ville du pays.

Une nouvelle organisation interne aux juridictions a été proposée et entamée mais devrait être accompagnée davantage. D'autant plus que cette organisation devra être transposée par la suite dans les Cours d'Appel.

La mise en place du Service informatique, qui est au cœur du dispositif de pilotage et de mise en œuvre de la politique d'informatisation du MJLDH, est relativement récente, ses techniciens n'ayant pris fonction qu'en mai 2007. Ce service n'est pas encore en mesure de prendre en charge de façon autonome l'informatisation d'un TPI à cause d'un déficit de personnel (un seul développeur et un seul expert réseau) mais aussi d'une faible organisation interne.

La mission d'identification et de formulation, qui s'est déroulée en janvier 2009, a confirmé qu'un arrêt soudain de l'appui à la modernisation et surtout à l'informatisation risque de bloquer toute la réforme de la justice avec un impact négatif sur le respect des droits de l'homme (délais de traitement, engorgement des prisons, etc.).

Préparation à l'approche sectorielle La mise en place d'une approche sectorielle est un processus graduel qui nécessite la mise en place de bases solides telles qu'une stratégie/politique sectorielle déclinée en plans d'action crédibles, des ressources allouées à moyen terme correspondant aux priorités définies par la stratégie, un cadre de coordination sectorielle inclusif et efficace, de réelles capacités institutionnelles et un système de suivi de la performance axé sur les résultats. Chacun de ces éléments a été analysé par la mission d'identification du projet et des faiblesses ont été relevées à chaque niveau.

Il est recommandé d'accompagner la justice à la mise en place graduelle des composantes nécessaires pour une approche sectorielle plutôt que d'en faire des conditions préalables.

2.3. Actions complémentaires

Pour le volet "préparation d'une approche sectorielle", le projet profitera des enseignements tirés des programmes en cours d'identification ou d'exécution dans d'autres pays ACP, ainsi que du Projet d'Appui à la Décentralisation et aux Collectivités Territoriales (PACTE), projet 9ème FED actuellement mis en œuvre au Bénin et intégrant une composante d'appui budgétaire sectoriel.

Dans le Plan Annuel d'Action 2009 du Bénin, il est également prévu un projet d'appui à la bonne gouvernance des finances publiques et de la statistique. Ce projet sera géré sous procédures FED, avec les financements conjoints de la Belgique, des Pays-Bas et du Danemark qui contribueront par le biais de conventions de transfert.

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Le projet interviendra en synergie avec tous les autres projets d'appui à la justice et en particulier avec le Projet d'Appui à la Justice du Millenium Challenge Account (MCA) et le Projet d’Appui au Renforcement de la Sécurité Intérieure au Bénin (PARSIB) de la Coopération française. Ce dernier projet vise la mise en place d’un réseau et d’une banque de données centralisée relative notamment aux antécédents judiciaires, reliant les trois forces que sont la Police, la Gendarmerie et les Douanes. Les interactions entre ce projet et l’informatisation des juridictions seront importantes. Le MCA finance essentiellement l'extension du réseau juridictionnel avec huit nouveaux TPI qui doivent désormais répondre aux normes d'un TPI "moderne".

Enfin, le projet appuiera aussi le Gouvernement à la réalisation de ses engagements contractés à l'occasion de la programmation du 10ème FED sur base des faiblesses relevées dans le profil gouvernance. La faible sécurité juridique et judiciaire et la lenteur du système avaient été identifiées comme des problèmes majeurs de la gouvernance au Bénin.

2.4. Coordination des bailleurs de fonds

Conformément à l’esprit de la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide au développement, un groupe technique "Justice et Droits de l'Homme" a été créé par le MJLDH et les partenaires au développement actifs dans ce secteur. L’objectif global de cette concertation est d’augmenter l’efficacité et l’efficience des appuis extérieurs à la réalisation des objectifs nationaux dans le secteur de la justice, y compris une meilleure appropriation de la gestion de l’aide par les autorités nationales. Sont membres de ce groupe : la Belgique, les Etats-Unis (MCA et USAID), la France, le PNUD, l'Allemagne et la Banque Mondiale. Les réunions sont co-présidées par la Direction de la Prospective et de la Programmation (DPP) et la Commission européenne. Le dialogue politique avec le Gouvernement est formalisé par un système annuel de revues conjointes.

3. DESCRIPTION

3.1. Objectifs

Objectif global : Contribuer à la consolidation de l'état de droit au Bénin.

Objectif spécifique : La mise à jour de la stratégie de réforme des systèmes juridique et judiciaire par les acteurs du secteur sous la coordination du Ministère de la Justice, qui œuvrera selon des méthodes rationalisées et informatisées, aussi bien au niveau de son administration centrale qu'au niveau de ses juridictions, et qui dispose des capacités de planification et de mise en œuvre de sa stratégie à travers une approche sectorielle.

3.2. Résultats escomptés et principales activités

Résultats (1) Les méthodes de travail et de gestion du ministère en charge de la justice et de ses juridictions sont modernisées et rationalisées ; (2) La politique d'informatisation du secteur de la justice est définie et mise en œuvre; et (3) La stratégie de réforme des systèmes juridique et judiciaire est mise à jour et le ministère est renforcé dans ses capacités de planification et de sa mise en œuvre à travers une approche sectorielle.

Activités

Pour le résultat 1 :

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Le projet appuiera le ministère à élaborer un plan de renforcement de capacités sur base d'un audit institutionnel et organisationnel qui aura été effectué fin 2009 (financement TCF). Le personnel sera formé et accompagné dans la démarche de modernisation et rationalisation des méthodes de travail. Des outils de gestion, de suivi et de contrôle seront mis en place, à la fois pour les activités des directions techniques et centrales et celles des juridictions. La communication et les circuits d’information institutionnelle seront améliorés au sein du ministère, de ses structures déconcentrées et entre le ministère et ses structures déconcentrées. Le projet accompagnera la mise en œuvre des conclusions de la stratégie prévisionnelle de recrutement pour aboutir à une gestion optimale des ressources humaines.

Pour le résultat 2 :

Dans un premier temps, le projet appuiera la définition du champ d’intervention et du système d’information du secteur de la justice. Dans un deuxième temps, un schéma directeur informatique complet du système d’information sera élaboré. Le projet mettra l'accent sur le transfert de compétences organisationnelles et techniques au Service Informatique, ainsi que sur un appui matériel, pour qu'il puisse prendre en charge tous les aspects liés à l'informatisation du secteur à moyen terme. Le développement de nouvelles chaînes métiers orientées vers les Cours d’appel et les prisons civiles en liaison avec les chaînes existantes sera étudiée mais ne pourra se matérialiser que si le Gouvernement accepte d'élever le Service informatique au rang de Direction coordonnée par un Directeur avec les compétences avérées en matière d'organisation et de gestion, de loger cette direction dans des locaux adéquats (appui pour des travaux de réhabilitation prévu dans le projet), et surtout de la renforcer en termes de ressources humaines.

Pour le résultat 3 : Le projet aidera le secteur à développer une stratégie sectorielle basée sur l'évaluation des éléments stratégiques disponibles, notamment le PIRSJJ, et une large consultation de toutes les composantes du secteur de la justice (voir les pré-requis du DSP/PIN du 10ème FED). Cette stratégie sera ensuite liée à un CDMT qui établira clairement le lien entre les activités du secteur et les ressources y affectées compte tenu des priorités stratégiques en matière de dépenses publiques.

La DPP sera appuyée dans ses tâches, notamment la planification des activités en adéquation avec les priorités stratégiques, la Direction des Ressources Financières et Matérielles (DRFM) pour ce qui concerne la préparation du budget et son exécution. Le SIPAGES sera renforcé et amélioré en vue d'atteindre un système de suivi et d'évaluation complet de la performance du secteur. Enfin, le projet renforcera la coordination au sein du groupe technique en structurant le dialogue et l'organisation des revues sectorielles.

3.3. Risques et hypothèses

Hypothèses : Une volonté politique de s'orienter vers une approche sectorielle dans le secteur de la justice. Une relance de la lutte contre la corruption et de ses conséquences sur le système judiciaire béninois. Un contexte politique et économique stable et favorable à la réforme. L'élévation du Service informatique au rang de Direction, logée dans des locaux adéquats, renforcée en ressources humaines et coordonnée par un Directeur avec les compétences avérées en matière d'organisation et de gestion. Une prise en charge des coûts récurrents de la modernisation et de l'informatisation.

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Risques : Manque de pilotage (leadership) par le Gouvernement, notamment du MJLDH, de sa stratégie sectorielle en matière de justice. Manque de capacité de financer la stratégie future (stabilité macro-économique devant la crise mondiale ; plusieurs PTF se retirent du secteur).

3.4. Questions transversales

L’émergence d’une justice efficace, intègre, compétente, rapide et accessible aux citoyens renforcera le principe de légalité dans les rapports sociaux ainsi que la jouissance effective des droits de la personne, en particulier pour les groupes les plus vulnérables, notamment les femmes. Le Ministère mettra un accent particulier sur l'implication des femmes dans l'exécution du projet, en particulier dans les enceintes de définition de la politique sectorielle.

3.5. Parties prenantes

Le bénéficiaire final du projet est l’ensemble de la population béninoise, dont les perspectives de développement économique et social sont largement conditionnées par la sécurité juridique et judiciaire.

Le Ministère de la Justice, de la Législation et des Droits de l'Homme est responsable de la mise en œuvre du projet et est donc la partie prenante principale.

Néanmoins, toutes les composantes du secteur de la justice seront impliquées, aussi bien celles qui ne sont pas sous l'autorité directe du Ministère de la Justice (Cour Suprême, Cour constitutionnelle, Haute Cour de Justice, etc.) que celles qui relèvent de la responsabilité d'autres Ministères, comme par exemple les Officiers de la Police Judiciaire (OPJ). Tous ces acteurs seront impliqués dans le projet dès la phase de développement de la stratégie sectorielle.

La Maîtrise d'ouvrage du projet sera assurée par l'Ordonnateur National du FED, le Ministre de l'Economie et des Finances (MEF). Le projet sera également suivi à travers le groupe technique "Justice et Droits de l'Homme".

4. QUESTIONS DE MISE EN ŒUVRE

4.1. Mode de gestion

La mise en œuvre du programme se fait dans le cadre d'une gestion partiellement décentralisée à travers la signature d'une convention de financement avec le Gouvernement de la République du Bénin. Hors du cadre des devis-programmes, la Commission européenne endosse l'ensemble des contrats spécifiques propres au projet et en effectue les paiements. Les marchés d’audit et d’évaluation ainsi que les contrats-cadres, sont toujours conclus par la Commission européenne, agissant au nom et pour le compte des Etats ACP concernés.

Dans le cadre des devis-programmes, la Commission soumet les procédures de passation de marchés à des contrôles ex ante pour les marchés publics de plus de 50.000 EUR, et à des contrôles ex-post pour ceux ne dépassant pas 50.000 EUR. La Commission soumet toutes les procédures d'attribution de subvention à des contrôles ex ante. Le Chef de Délégation et le représentant concerné du pays bénéficiaire peuvent décider d'un commun accord d'abaisser ce seuil de 50.000 EUR.

Dans le cadre des devis-programmes, les paiements sont décentralisés pour les coûts de fonctionnement et pour les contrats dont le montant ne dépasse pas les plafonds indiqués dans le tableau ci-après:

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Travaux Fournitures Services Subventions

< 300.000 EUR < 150.000 EUR < 200.000 EUR • 100.000 EUR

L'ordonnateur compétent assure, par l'utilisation du modèle de convention de financement en gestion décentralisée que la séparation des fonctions d'ordonnancement et de paiement ou des fonctions équivalentes au sein de l'entité délégataire est effective et permet en conséquence de procéder à la décentralisation des paiements pour les contrats dont le montant ne dépasse pas les plafonds indiqués ci-dessus.

La gestion et l'exécution du projet sont confiées à un régisseur et à un comptable désignés à cet effet par le représentant compétent du pays bénéficiaire et l'ordonnateur national, en accord avec le Chef de délégation. Une équipe d'assistance technique sera sélectionné sur base d'un appel d'offres international conformément aux procédures applicables au 10ème FED. Les AT long-terme seront placées au sein des services avec lesquels ils travailleront au quotidien et rapporteront au Comité de pilotage. Un Comité technique effectuera le suivi opérationnel du projet.

4.2. Procédures de passation de marchés et d'octroi de devis programmes

Tous les contrats mettant en œuvre l’action doivent être attribués et exécutés conformément aux procédures et aux documents standards établis et publiés par la Commission pour la mise en œuvre des opérations extérieures, tels qu'en vigueur au moment du lancement de la procédure en cause.

La participation aux marchés pour l'action décrite par la présente fiche est ouverte à toutes les personnes physiques et morales visées par le Règlement financier 10ème FED.

Un contrat de services sera signé après appel d'offre restreint international avec un prestataire qui sera chargé de fournir l'assistance technique pendant toute la durée du projet.

Tous les devis-programmes doivent respecter les procédures et les documents standards définis par la Commission, tels qu'en vigueur au moment de l’approbation des devis-programmes concernés.

4.3. Budget et calendrier

Le projet couvrira une période de mise en œuvre opérationnelle de 48 mois à compter de la date de signature de la convention de financement.

Le coût total du projet est estimé à un montant de 4.500.000 euros, imputé dans sa totalité à l'enveloppe A du PIN 10ème FED dans le cadre de l'Accord de Cotonou. Il est réparti de la façon suivante:

Budget indicatif (en euros) Total Assistance technique (1) 2 800 000 Equipements (2) 380 000 Travaux (2) 150 000 Formations/ateliers (2) 500 000 Visibilité (2) 70 000 Audits (3) 80 000

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Evaluation (3) 120 000 Imprévus 400 000 TOTAL 4 500 000

(1) gestion décentralisée – paiements exécutés par la Commission européenne (2) gestion décentralisée sous devis-programme en régie directe (contrats et paiements) (3) gestion centralisée

4.4. Suivi de l’exécution

Des indicateurs de performance seront utilisés pour mesurer l'atteinte des trois résultats. Ils seront intégrés dans le Système Intégré de Production, d'Analyse et des Gestion des Statistiques (SIPAGES) instauré au Ministère depuis 2005, et analysés lors des Comités de Pilotage. Parmi les principaux indicateurs de résultats, on peut citer: le nombre moyen de greffiers / magistrat en juridiction, volume du stock d'affaires pendantes, taux de variation du stock d'affaires pendantes, le taux de performance des magistrats et greffiers (par rapport aux normes validées par la stratégie prévisionnelle) et la durée moyenne des procédures d'instruction. Pour certains indicateurs les valeurs cibles sont disponibles, pour d'autres une "baseline study" sera menée au début du projet par un AT court terme.

4.5. Évaluation et audit

Une évaluation externe sera réalisée à mi-parcours pour des réorientations éventuelles ainsi qu’une évaluation finale. Un audit des dépenses du projet sera réalisé annuellement. Une provision pour audit est prévue dans le budget de la présente CF. Il est admis que l’Ordonnateur principal – conformément à l’article 23 du règlement financier du 10ème FED – peut affecter cette provision à l’organisation d’un audit indépendant des dépenses effectuées au titre de cette Convention. Les ²marchés d’audit et d’évaluation ainsi que les contrats cadre, sont toujours conclus par la Commission, agissant au nom et pour le compte des Etats ACP concernés.

4.6. Communication et visibilité

Les actions destinées à assurer la bonne visibilité du programme se baseront sur le recours systématique au kit de visibilité élaboré par la CE et l’application des directives qui s’y rapportent. La capitalisation des outils de communication mis en place dans le cadre du projet d'appui au PIRSJJ sera faite.

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ANNEXE

1. IDENTIFICATION Intitulé BENIN - Programme d'appui au secteur des transports

(PAST) - Volet C: Appui à l’entretien du réseau routier classé Numéro CRIS: 2009/021-544

Coût total Contribution CE : 25 000 000 euros (10° FED – enveloppe A) Méthode d'assistance / Mode de gestion

Appui budgétaire sectoriel – gestion centralisée

Code CAD 21010; 21020 Secteur

Politique des Transports et Gestion Administrative ;

Transport routier

2. MOTIF ET CONTEXTE NATIONAL 2.1. Contexte national et motif du Programme d’Appui à la Politique Sectorielle 2.1.1. Situation économique et sociale et analyse de la pauvreté

Le Bénin mène depuis plusieurs années une politique macroéconomique prudente et applique sans déviation majeure les programmes convenus avec le FMI. Comme en 2007, six des huit critères de convergence de l’UEMOA auraient été respectés en 2008, à l’exception du taux d’inflation, et du déficit extérieur courant hors dons, en liaison avec la flambée mondiale des prix alimentaires et énergétiques. A fin juin 2008, deux critères de réalisation du programme convenu avec le FMI n'étaient pas réalisés mais ont fait l’objet de dérogations accordées par le Conseil d’Administration du FMI lors de la cinquième revue de la FRPC, du fait des mesures correctrices adoptées par le Gouvernement. Pour les années 2009 à 2013, le déficit hors dons devrait se maintenir entre 4% et 4,5% du PIB avec un gap financier officiellement annoncé pour 2009 de l'ordre de 40 milliards de F CFA. Le risque d’une crise de l’endettement extérieur resterait modéré pour autant que le Gouvernement continue de pratiquer une politique financière prudente.

2.1.2. Politique nationale de Développement Le PAST du 10ème FED est constitué de trois volets, le volet A (accompagnement de la stratégie sectorielle), le volet B (investissements routiers prioritaires), et le volet C qui est l’appui à l’entretien du réseau routier classé. Les Volet A et B sont inclus dans le PAA 2008. Le présent programme (volet C) s'inscrit dans la composante iii) du DSP/PIN 10ème FED « Infrastructures et interconnexion régionale » (32% du PIN) et prévoit 25 millions d'euros pour l'appui à l'entretien du réseau routier classé. Le PAST a pour ambition d'accompagner le Gouvernement du Bénin dans la mise en œuvre de sa « Stratégie de Croissance pour la Réduction de la Pauvreté (2007) ». A la même période et en étroite cohérence avec la SCRP, le « Document de stratégie pays, et le programme indicatif national, 2008-2013 » (DSP/PIN) du 10ème FED ont été élaborés.

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2.2. Contexte sectoriel: politiques et défis (1) Contexte du secteur

La situation géographique particulière du Bénin, disposant d’un accès à la mer au sud et des pays voisins enclavés au nord, en fait un pays de transit. Le Bénin est un producteur de coton qui est exporté par le port de Cotonou et de produits exportés vers les pays voisins. Les infrastructures et les services de transport jouent donc un rôle primordial dans le développement économique et social du pays. Ils ont été conçus pour faciliter la distribution et la commercialisation des produits de rente et pour développer le transit de marchandises, promouvoir le commerce, et favoriser l’accès aux services sociaux en zone rurale. Le coût, la disponibilité et la souplesse font du transport routier le mode de transport dominant pour le transport intérieur de marchandises et de voyageurs. Ce trafic augmente régulièrement de 776 millions de véhicules*kilomètres en 1999 pour atteindre 1100 millions en 2010. La « Stratégie Sectorielle des Transports » (SST) joue un rôle clé dans la SCRP du Gouvernement. Elle a été actualisée pour couvrir la période 2007-2011, consolidée en décembre 2007 par l’insertion d'indicateurs de suivi, et adoptée par le Gouvernement en février 2009. Cette stratégie se fixe comme objectifs d'assurer la maintenance et la conservation du patrimoine routier, et de développer le réseau par la réhabilitation et la modernisation de routes prioritaires. La vision à plus long terme du Gouvernement est de faire évoluer le Bénin vers une plateforme de services logistiques en le dotant d’un système intégré d’infrastructures et des services de transport performants. En complément aux actions déjà engagées, le Ministère des Transports Terrestres, Transports Aériens, et des Travaux publics (MDCTTTATP) a entrepris fin 2007 la formulation d’une « Stratégie technique d’aménagement et d’entretien des routes classées ». Cette stratégie met l'accent sur la nécessité d'avoir une connaissance fine de l'état du réseau, d'optimiser la programmation de l'entretien routier, de protéger le patrimoine routier par un contrôle effectif de la charge à l'essieu, et d'accélérer le processus de passation de marché pour effectuer les travaux d'entretien courant avant la saison de pluie. Cette stratégie a été validée en décembre 2008, et devrait aboutir à l’entretien effectif de tout le réseau routier classé. Le Financement des programmes d'entretien du réseau routier classé (6076 km) et la gestion des concessions des postes de péages sont à la charge du Fonds Routier (FR). Le FR a été crée par décret en août 1996. Il est doté de la personnalité morale et de l'autonomie financière. Le Fonds a été structuré dans le double but de sécuriser des ressources à long terme pour l'entretien du réseau routier et de faciliter le paiement d'un certain nombre de travaux en évitant certaines lourdeurs administratives. Le FR fonctionne comme une petite structure, encadré par deux organes de gestion, le Conseil de Revue où la CE est représentée, et le Comité de Gestion. Ce Fonds Routier est un Fonds Routier de deuxième génération qui reçoit en taxes affectés et ressources propre 70% de son budget.

(2) Evaluation du budget du secteur et perspectives financières à moyen terme Le MDCTTTATP prépare des budgets programmes depuis 1999. Mais l’examen du budget programme 2009-2011, montre que celui-ci contient surtout des données relatives à l’année 2009. On constate également qu’il ne correspond pas exactement au plan quinquennal des dépenses annexé au SST couvrant la période 2007-2011. Il ressort des ces observations qu’il y a un besoin pressant d’une mise en cohérence de ces documents, ainsi que d'un renforcement des capacités dans le domaine de la préparation des cadres de dépense à moyen terme. Des actions sont prévues à cet effet dans l'accompagnement à la SST sous le volet A.

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(3) Processus de coordination Le dialogue politique sectoriel entre autorités nationales et partenaires est assez soutenu, et la coordination du groupe infrastructure s’est poursuivie sous l’impulsion de la Délégation de la CE, qui en est le chef de file. Cette coordination s’est régulièrement améliorée pendant l’exécution du 9ème FED, elle mérite pourtant d’être renforcée et adaptée aux nouvelles orientations de la « Déclaration de Paris » et du « Code de Conduite ». Le présent programme a été préparé en étroite collaboration avec les autorités nationales et ses partenaires au développement, tout particulièrement la coopération danoise. (4) Evaluation de la capacité institutionnelle

Dans le cadre du volet appui institutionnel financé par le 9ème FED une « Etude organisationnelle et fonctionnelle des structures techniques du MDCTTTATP» a été entreprise. Le diagnostique de cette étude est le suivant: La structure du Ministère subit des changements fréquents aux postes de direction, un nombre important de procédures se superposant à un rythme élevé, et une organisation lourde et centralisée. La gestion du MDCTTTATP souffre d'un manque de circulation et de diffusion des informations. Le volet A du PAST prévoit un appui pour l’amélioration de la capacité institutionnelle du secteur. (5) Système de suivi des performances

Depuis 2004, la Direction des Prospectives et de Programmation du MDCTTTATP collecte et analyse 15 indicateurs de suivi de la gestion administrative et 25 indicateurs pour le programme routier. Ces indicateurs sont revus annuellement par les Partenaires Techniques et Financier du Bénin lors de la revue annuelle du secteur des infrastructures. Suite à la revue d'avril 2009, le MDCTTTATP a pris l'engagement de revoir la liste des indicateurs pour inclure le suivi de la charge à l'essieu. (6) Situation macroéconomique

Sur le plan économique, le Bénin mène depuis plusieurs années une politique macroéconomique prudente et applique sans déviation majeure les programmes convenus avec le FMI. Cette pratique participe à un raffermissement de la croissance, de 3,8% en 2006 à 5,1% en 2008. La poursuite de la croissance en 2009 se heurte toutefois aux effets de la crise mondiale qui pourrait affecter sérieusement le pays. Même si la vulnérabilité du Bénin est jugée moyenne par le FMI, celle du Nigeria est jugée importante avec de forts effets induits pour le Bénin. L’inflation, qui avait fortement baissé en 2007 a connu une brusque flambée en 2008, elle devrait toutefois assez rapidement retrouver son niveau décennal (2,8%). Les comptes avec l’extérieur ont enregistré en 2008 une forte dégradation. La situation budgétaire du Bénin, qui s’était renforcée en 2007, se tend à nouveau. Le solde budgétaire base caisse hors dons s’est fortement creusé en 2008 à -5,4% du PIB et pourrait se maintenir au dessus des cinq points de PIB durant les trois prochaines années. Le pays conforte cependant les progrès réalisés en matière de stabilité macroéconomique.

(7) Gestion des Finances Publiques La gestion des finances publiques au Bénin a connu toute une série de réformes depuis le début des années 90. Ces différentes réformes s’articulent autour de la gestion axée sur les résultats. Globalement, la gestion des finances publiques au Bénin enregistre des succès relatifs dus à l’amélioration des performances des régies financières, aux efforts entrepris pour réduire au strict minimum la pratique de l’exécution du budget par procédures exceptionnelles, à la réduction des arriérés intérieurs, à la préparation d’un nouveau Code des marchés publics, et à la réforme du contrôle interne. La mise en œuvre de la Stratégie de la Gestion budgétaire axée sur les résultats adoptée en fin 2005 a été ralentie suite à l'élection présidentielle et aux différents remaniements ministériels. Le Gouvernement du Bénin a

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adopté en mars 2009 un plan d'amélioration de la gestion des finances publiques d'un montant global d'environ 25 millions d'euros sur la période 2009-2013. Les PTF se sont mobilisés autour de la CE pour appuyer ce plan. Le projet d'appui à la bonne gouvernance devra induire une amélioration continue de la gestion des finances publiques qui rendra plus efficace et plus transparent le dispositif budgétaire.

2.3. Eligibilité à l'appui budgétaire L’analyse du contexte sectoriel (voir 2.2) a permis de vérifier que le secteur des transports continu à être éligible à un Appui Budgétaire Sectoriel.

2.4. Enseignements tirés Le Bénin rencontre des difficultés à aménager et à entretenir son réseau routier classé de façon à satisfaire les utilisateurs. Cette situation contribue au coût élevé du transport routier qui freine le développement économique et social du pays. Le programme s'inscrit dans la continuité d'un programme d'appui au Fonds Routier (FR) financé sur le 9ème FED (Appui Budgétaire Sectoriel, durée 5 ans) qui a permis de financer des activités d’entretien périodique sur le réseau routier classé. Une réussite indirecte du programme financé sur le 9ème FED est l'amélioration de l'état des routes, avec un indice général de l'état du réseau routier classé (% de bon) qui est passé de 24% en 2004 à 62% en 2008. Le présent appui s’inscrit dans le prolongement du précédent appui budgétaire au FR, associant un dialogue politique continu et en évoluant progressivement vers un suivi impliquant des indicateurs d’impact tout en maintenant des indicateurs de processus.

2.5. Actions complémentaires Le présent Appui Budgétaire Sectoriel est complété par le Volet A (accompagnement de la stratégie sectorielle) et le volet B (investissements routiers prioritaires) du PAST. Dans le secteur des transports routier, l’action de la CE est notamment complétée par l’appui du Danemark dans le transport rural, l’entretien routier, et la réhabilitation du réseau interétatique, la CE restant le principal bailleur.

2.6. Coordination des bailleurs de fonds Voir 2.2 (3)

3. 3. DESCRIPTION 3.1. Objectifs

L'objectif global du volet C du PAST est de soutenir la croissance en renforçant l’intégration régionale et en améliorant les services de transport routier. L’objectif spécifique du volet C du PAST est que le réseau routier classé soit en bon état d’entretien, et que l’entretien périodique se fasse de façon optimale afin d’obtenir au moindre coût le niveau de service souhaité par les utilisateurs. 3.2. Résultats escomptés et principales activités

Résultats : Contribuer aux résultats escomptés de la Stratégie Sectorielle des Transports mise en place par le Bénin, et plus précisément aux résultats escomptés de la Stratégie Technique d'aménagement et d'entretien des routes classées.

Activités Les activités principales de cet Appui Budgétaire Sectoriel sont le dialogue politique, et l'analyse des conditions pour le décaissement. Le dialogue politique est fait lors de la revue conjointe du groupe sectoriel infrastructure, et est axé sur la mise en application de la SST et de la Stratégie Technique d'aménagement et d'entretien des routes classés, le respect des prérogatives du FR, et le suivi des indicateurs de performance de la revue conjointe.

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3.3. Risques et hypothèses L’appui budgétaire au FR du 9ème FED a montré que les risques principaux sont la qualité de la programmation de l’entretien, la qualité des travaux réalisés, la stabilité du personnel, et le dérapage du calendrier de la planification. Un accompagnement de la mise en œuvre de la stratégie technique d’entretien des routes classées (effectué dans le dans le cadre du volet A) permet de limiter partiellement ces risques. 3.4. Parties prenantes

Les acteurs institutionnels principaux sont (i) le Ministère de l’Economie et des Finances, Ordonnateur National du FED, (ii) le FR, et (iii) le MDCTTTATP. Les bénéficiaires sont principalement les usagers des routes entretenues, les producteurs et les consommateurs de produits transportés, les opérateurs du secteur des transports, les entreprises et bureaux d’études du secteur des travaux publics.

3.5. Questions transversales La prise en compte des aspects environnementaux a été renforcée grâce à l’action de l’Agence Béninoise pour l’Environnement. Les aspects genre et VIH/SIDA, et notamment les recommandations du rapport de l’étude « Processus d’intégration des aspects genre et VIH/SIDA dans le secteur des transports», ainsi que les aspects de sécurité routière sont pris en compte dans le Volet A du PAST (PAA2008).

4. 4. QUESTIONS DE MISE EN ŒUVRE

4.1. Mode de gestion Le mode de gestion du programme est une gestion centralisée directe, sous forme d’un appui budgétaire non ciblé au Trésor de l'Etat, via la signature d'une convention de financement avec le Gouvernement de la République du Bénin. 4.2. Procédures de passation de marchés et d'octroi de subvention

L’appui à l’entretien du réseau routier classé est exécuté sous la forme d’Appui Budgétaire Sectoriel. Pour les activités auxquelles les procédures de la CE s'appliquent (suivi et évaluation de l'ABS), tous les contrats mettant en œuvre l'action doivent être attribués et exécutés conformément aux procédures et aux documents standard établis et publiés par la Commission pour la mise en œuvre des opérations extérieures, tels qu'en vigueur au moment du lancement de la procédure en cause. Cette action ne prévoit pas de contrat de subvention. La participation au marché pour l'action décrite par la présente fiche est ouverte à toutes les personnes physiques et morales visées par le règlement financier du 10ème FED. Dans ce contexte, la mission de suivi fera l'objet d'un appel d'offres de services international.

4.3. Budget et calendrier Le 10ème FED finance cet ABS qui sera réparti de la manière suivante :

Appui Budgétaire pour l’entretien du réseau routier classé (en euros) 24 300 000

Suivi de l’Appui Budgétaire Sectoriel 600 000 Evaluation 100 000

Total 25 000 000

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Le tableau suivant montre le calendrier indicatif de décaissement:

Appui Budgétaire pour l’entretien du réseau routier classé (en millions euros) 2010 2011 2012 2013 Total

Calendrier indicatif de décaissement T3 T3 T3 T3 Tranche fixe (65%) 7 5 3 0,8 15,8 Tranche variable enveloppe maximale (35%) 0 4 3 1,5 8,5 Sous Total 7 9 6 2,3 24,3 Suivi de l'Appui Budgétaire Sectoriel 0,6 Evaluation 0,1 Total 25

Le démarrage du programme est prévu pour le début de l'année 2010 avec une durée d'exécution de 72 mois comprenant une durée de mise en œuvre opérationnelle de 48 mois à partir de la signature de la Convention de Financement, suivi d'une période de clôture de 24 mois.

4.4. Suivi de l'exécution et critères de décaissement Des audits du FR seront effectués par le MDCTTTATP selon les procédures nationales. Ces audits permettront de vérifier le processus d’engagement et d’utilisation des fonds, de donner un avis sur le respect des procédures, la qualité, le coût et les délais relatifs à l’exécution des marchés de travaux et de services. Une mission de suivi financée par la présente action permettra d’évaluer l’évolution du sous-secteur entretien routier sur base des indicateurs retenus lors de la revue annuelle du secteur infrastructure, et des indicateurs standard d’Europaid. Cette mission de suivi permettra de contrôler la bonne réalisation des audits du FR, d'évaluer les critères de décaissement, et notamment d'évaluer les progrès fait par le MDCTTTATP dans la mise en œuvre de sa SST. Elle fera l'objet d'un contrat de services attribué par appel d'offres international.

Critères de décaissement: La première tranche d’un montant de 7 millions d'euros est libérée à la signature de la Convention de Financement après attestation que la totalité des fonds décaissés sur le programme financé sur le 9ème FED ont bien été mis à la disposition du FR. Les tranches suivantes sont libérées annuellement si les conditions générales et spécifiques de décaissement sont remplies.

La condition générale de décaissement de toutes les tranches est basée sur éligibilité à l'Appui Budgétaire Sectoriel (ABS), à savoir qu'une politique macroéconomique visant à la stabilité est en place, qu'une stratégie sectorielle des transports bien définies est en place et qu'il existe un programme adéquat et crédible visant à améliorer la gestion des finances publiques.

Les conditions spécifiques de décaissement des tranches variables sont basées sur la réalisation d'indicateurs de résultats, moyen et processus, couvrant le domaine de la préservation du patrimoine routier, et la gestion de l'entretien des routes classées. 4.5. Évaluation

Une évaluation à mi-parcours du présent programme pourra être effectuée en fonction des problèmes éventuellement rencontrés, et une évaluation finale sera effectuée. Conformément aux standards en vigueur, une certification des dépenses est intégrée au contrat de services pour le suivi.

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4.6. Communication et visibilité Les actions destinées à assurer la bonne visibilité du programme se baseront sur le recours systématique au kit de visibilité élaboré par la CE et l’application des directives qui s’y rapportent. Des actions spécifiques de visibilité de l’appui à l’entretien routier seront organisées. Ces actions seront développées par le FR sur financement du Volet A du PAST (PAA 2008).