FORUM PANAFRICAIN SUR LE LEADERSHIP ET LE

MANAGEMENT DE L’ACTION GOUVERNEMENTALE

Comment optimiser la planification, l’organisation,

la coordination, le suivi et l’évaluation du travail

gouvernemental à travers l’utilisation des

technologies de l’information et de la communication?

Aperçu sur :l’approche de la Gestion Par Résultats (GPR) et son introduction dans le travail gouvernemental:difficultés rencontrées, leçons tirées et mesures

proposéesproposées

Rhomari Mostafa, professeur à l’ENA de RabatSéminaire CAFRAD 26-28 Août 2013

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Définition des termes de la problématique et axes d’intervention

I- Notions et concepts clés : quelle articulation(GPR, Leadership, action gouvernementale, TIC)?

II- La GPR: quoi, pourquoi et comment?II- La GPR: quoi, pourquoi et comment?

III- La faisabilité de la GPR de l’action gouvernementale: quels constats et quels paradoxes?

IV- Leçons d’expérience et mesures proposées: lesquelles?

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I.1- GPR & LEADERSHIP

� La GRP présuppose un leadership permettant de:

� Définir les objectifs et de les réaliser;

� Mener à bien un processus de management de travailgouvernemental;

� Mener à bien un processus de management de travailgouvernemental;

� Engager une part de capital politique pour réformer dessystèmes administratifs bien ancrés;

� Contribuer à améliorer la performance de l’actiongouvernementale selon une vision commune d’avenir

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� Les fonctions du leadership en matière de GPR

� « susciter un engagement ferme à l’égard del’amélioration de la capacité des organismesgouvernementaux à axer leur gestion sur les résultats;gouvernementaux à axer leur gestion sur les résultats;

� Rallier les suffrages en faveur de plans nationaux quiprévoient des résultats et qui définissent les effets cibles;

� Montrer que les données sur les résultats orientent lespriorités stratégiques et budgétaires et qu’elles serventà apprendre à améliorer la performance;

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� Mobiliser les ressources humaines etfinancières nécessaires pour accomplir la tâcheet pour arriver aux résultats recherchés;

� Instaurer une culture organisationnelle selon� Instaurer une culture organisationnelle selonlaquelle la performance et les résultats occupentune place centrale;

� Diffuser objectivement de l’information sur laperformance »

source: document de référence 3ème édition

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� Principes clés à appliquer et suivre par un leadership vigoureux:

� « Axer le dialogue sur les résultats à toutes les étapes du processus de gestion pour l’accomplissement du travail gouvernemental ; gouvernemental ;

� Aligner la programmation, le suivi et l’évaluation sur les résultats attendus;

� Utiliser l’information relative aux résultats pour l’apprentissage et la prise de décision, comme pour l’établissement des rapports et la responsabilisation »

source: table ronde international sur la GPR, tenue à Marrakech en 2004

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I.2 GPR & information et communication

� La diffusion d’une information factuelle sur laperformance du travail gouvernemental estincontournable pour:

� Respecter le droit du public à l’information� Respecter le droit du public à l’information(renseigner mieux les citoyens sur l’usage desdeniers publics);

� Assurer la transparence de l’actiongouvernementale et communiquer en tempsutile les données pertinentes sur laperformance.

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I.3- Les priorités de gestion de l’action gouvernementale du point de vue de la performance

� Cinq priorités figurent à l’ordre du jour de la gouvernance stratégique l’action gouvernementale: l’intégration, la vision, l’efficacité, la confiance et la légitimité et l’efficacité, la confiance et la légitimité et la réceptivité.

� Chaque priorité nécessite qu’on s’attarde auximplications de la mesure de l’aspect lié à laperformance.

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� Priorité 1: Intégration

� LA GPR justifie chaque jour davantage une gestionintégrale à l’échelle gouvernementale à deuxdimensions:� une gestion horizontale qui s’étend jusqu’aux secteurs� une gestion horizontale qui s’étend jusqu’aux secteurs

privé et sans but lucratif et;� une gestion verticale qui atteint tous les administrations.

� La gestion d’une chaîne à valeur ajoutée, offre unexemple où un gouvernement responsable doit seconcentrer sur ses propres activités au sein de lachaîne, mais aussi sur les activités de la chaîne en soi.

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� Le traitement avec efficacité à des problèmes qui vontau-delà des frontières organisationnelles, constitueprobablement la plus grande préoccupation desadministrations actuelles.

� Nécessité des systèmes de mesure de la performanceet des systèmes de gestion connexes;

� Nécessité de disposer d’une capacité d’êtrefonctionnels aux niveaux micro (à l’intérieur desfrontières organisationnelles), méso (domaine despolitiques) et macro (l’échelle gouvernementale).

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� Priorité 2: Vision

� garder l’aptitude d’élaborer une vision stratégiqueéquilibrée de l’intérêt public,

� placer les projets à court terme dans une perspective à� placer les projets à court terme dans une perspective àlong terme et, dans le contexte des réalités budgétaires;

� tenir compte des points de vue de la société civile et descitoyens

� Équilibrer le processus décisionnel ainsi légitimé etprofessionnalisé par les administrateurs, les intervenantset les groupes d’intérêts

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� Priorité 3: Efficacité

� Le pivot de du cadre analytique est la casequi contient les résultats ou effets(intermédiaires et finals) et les liens(intermédiaires et finals) et les liensconnexes à l’efficacité (extrant/effet) et ducoût-efficacité (intrant/effet)

� Du point de vue analytique, il existe unbesoin de savoir jusqu’à quel pointl’efficacité influe sur l’économie etl’efficience et vice-versa

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� L’implication de la mesure de laperformance est la nécessité de:� surveiller l’efficacité des chaînes à valeur

ajoutée regroupant des hiérarchies, desajoutée regroupant des hiérarchies, desréseaux et des marchés divers;

� d’avoir un Cadre de responsabilisation degestion (Canada) ou CAF (CommonAssessment Framework) ou le EFQM(European Foundation for QualityManagement) fondé sur l’implication dusecteur politique.

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� Priorité 4: Confiance et légitimité

� Aucun pays n’est à l’abri d’un déclin de laconfiance. Les gouvernements devront anticiperpour amener les citoyens à s’engager de façonresponsable et les convaincre que leursresponsable et les convaincre que leursinstitutions publiques répondent à leurs besoins

� Les niveaux optimaux de confiance sontfonctionnels parce qu’ils aident à définir dessystèmes de contrôle optimal, complémentsindispensables au bon fonctionnement dessystèmes

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� Une implication logique de la mesure et de la gestionde la performance consiste à lier, de façon concrète,la qualité, la satisfaction et la confiance:

� Une hausse de la qualité entraîne une hausse de la� Une hausse de la qualité entraîne une hausse de lasatisfaction. Celle-ci suscite à son tour une hausse dela confiance

� Une hausse de la confiance augmente les chancesd’obtenir un niveau de satisfaction élevé, ce quiaugmente les chances d’obtenir une meilleureperception de la qualité…

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� Priorité 5: Réactivité

� Un environnement imprévisible nécessite que lesadministrations soient capables de prévoir, dedéceler les tendances et de trouver des façonscréatives de façonner les politiques et lescréatives de façonner les politiques et lesinstitutions pour répondre aux exigences desnouveaux défis

� L’implication immédiate de la mesure de laperformance est de générer la capacité desadministrations à faire des extrapolations et dessimulations

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II- La GPR: quoi, pourquoi et comment?

Pour répondre à ces questions, rappelons les multiples évolutions contextuelles; conceptuelles et fonctionnellesconceptuelles et fonctionnelles

II.1- Les évolutions contextuelles:

� Faire face aux problématiques de déficitsbudgétaires, aux pressions financières etdémocratiques;

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� Répondre aux exigences citoyennes del’imputabilité ou de la redevabilité, del’optimisation des ressources et de la qualité desservices publics;

� Répondre aux impératifs économiquesnationaux dictés par:

- les marchés de plus en plus concurrentiels;- les entreprises entravées par un lourdfardeau fiscal et une complexité des systèmesadministratifs

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� Répondre aux questions posées relatives àl’organisation et au management de l’Etat:

sa capacité à changer ,� sa capacité à changer ,� sa capacité à livrer,� ses capacités à comprendre et apprendre qui

déterminent dés lors son niveau deperformance.

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� Répondre à des considérations politiquesfondamentales:

� Constitutionnelles: utilisation efficace des deniers publicsdans le respect des principes de l’action publique (laproportionnalité);dans le respect des principes de l’action publique (laproportionnalité);

� Politiques: selon le principe de la responsabilité de l’élu ,les autorités doivent être imputables d’objectifs contenusdans un programme politiques

� Citoyennes: la collectivité finançant l’action publique(fiscalité) est en droit de connaître la finalité et les objectifsvisés.

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� Caractéristique 1 du NPM: la segmentationde la mise en œuvre des politiquespubliques par la délégation de missions à

II.2- Les évolutions conceptuelles : le « New Public Management » et la naissance de la GPR:

publiques par la délégation de missions àdes unités managériales autonomes,responsabilisées sur des objectifs précis;

� Caractéristique 2 du NPM: la pratiqueétendue de la redevabilité (contrat deperformance):

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� Caractéristique 3 du NPM: les principes deresponsabilité, d’autonomie et de prise dedécision régissent la gestion des ressourceshumaines (structures semi-autonomes dédiéeshumaines (structures semi-autonomes dédiéesà des tâches précises, « agencéîfication »,contrats objectifs et de performance);

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� Caractéristique 4 du NPM:la définition des objectifs-cibles et l’appréciationdes performances réalisées sont au cœur dufonctionnement du NPM:fonctionnement du NPM:

les systèmes de gestion de performance serventd’instrument de redevabilité des unitésmanagériales et de gestion des ressources (auditde performance, étalonnage, benchmarking…);

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Les organismes d’aide au développement adopteun mode nouveau, universel et plus efficace de

II.3- Les évolutions fonctionnelles:

un mode nouveau, universel et plus efficace defonctionnement ; d’où

� changement de leurs méthodes de planification,d’exécution et de suivi-évaluation de leursinterventions (l’unité de repère n’est plus le projet,mais plutôt le programme ou la stratégie);

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� Variation de leurs instruments de programmation-pays :

� document de stratégie-pays(DSP), � stratégie d’aide-pays (SAP),� plan d’aide-pays (PAP) et � cadre de programmation-pays (CPP).

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� Ces instruments de programmation-pays exigentdes organismes:

� d’aligner leur aide sur les stratégies et les priorités du payset axer davantage leurs programmes sur les résultats;et axer davantage leurs programmes sur les résultats;

� de coordonner plus efficacement leurs efforts et fairepreuve d’une plus grande sélectivité dans le choix desprojets et des programmes;

� de lier ces changements à des processus globaux degestion et de répartition des ressources axées sur lesrésultats.

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� les avantages de ces nouvelles stratégies-pays axéessur les résultats :

� Pour les organismes d’aide

- Accroissement de l’appropriation par le pays;- Accroissement de l’appropriation par le pays;

- Soutien plus efficace des priorités nationales;

- Répartition plus efficiente des tâches entre les organismesd’aide;

- Amélioration du cadre de suivi et d’évaluation desprogrammes exécutés par les organismes;

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- Meilleure reddition de comptes aux bailleurs de fondset aux partenaires gouvernementaux;

- Amélioration du rendement et de la transparence- Amélioration du rendement et de la transparencegrâce aux systèmes harmonisés de suivi etd’évaluation;

- Renforcement de l’efficacité globale de l’aide àl’échelle des pays

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� Pour les pays bénéficiaires:

• Aligner la stratégie en faveur d’un pays sur lesbuts, objectifs et priorités du pays;buts, objectifs et priorités du pays;

• Déterminer les synergies et les complémentaritésavec d’autres donateurs et se concentrer surl’avantage comparatif;

• Instaurer un cadre de performance (intrants,extrants, effets intermédiaires et à long terme sur ledéveloppement);

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• Améliorer le suivi et l’évaluation des stratégies-pays en faisant appel, dans la mesure du possible, aux systèmes de suivi mesure du possible, aux systèmes de suivi gouvernementaux;

• Améliorer la responsabilisation interne à l’égard des résultats au niveau du pays.

(déclaration de Paris)

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Exemple: SAP de la Banque mondiale axée surles résultats : matrice des résultatsthématiques

� « Quels sont les objectifs stratégiques à long� « Quels sont les objectifs stratégiques à longterme, tels que les OMD ou les objectifs nationaux,que le pays juge prioritaires? »

� « Quels sont les enjeux qui interviennent dans laréalisation des OMD choisis ou des autres résultatsde développement du pays? »

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� « Quels sont les effets sur lesquels les interventions de la Banque mondiale devraient exercer une influence directe? »

� « Quels indicateurs intermédiaires permettent de suivre les progrès?»

� « Comment pourra-t-on parvenir à ce résultat?

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� « Quelles interventions la Banque mondiale etle partenaire doivent-ils entreprendre pouraider le gouvernement à atteindre les effets dela SAP et les objectifs intermédiaires? »la SAP et les objectifs intermédiaires? »

� « Quelle performance attend-on de la Banquemondiale par rapport à la gestion duportefeuille et au soutien offert augouvernement? »

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Source : Scott

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� Illustrations de l’orientation vers les résultats: différentes mouvances et principaux modèles de NPM:

� Le modèle de l’efficience ou modèle du marché � Le modèle de l’efficience ou modèle du marché (1980);

� Le modèle du downsizing, de la décentralisation et de la flexibilité

� Le modèle de la qualité ou de la recherche de l’excellence

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Conclusion :Ce que le NPM préconise:

- le cycle de management de la performancepublique axée sur les résultats ;

- La performance organisationnelle publique ;

- Les outcomes : la mesure ultime de l’efficacitépolitique de l’action publique.

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III- La faisabilité de la GPR de l’action gouvernementale: constats et paradoxes?

III.1- Divers constats: (tendances générales entermes d’effets contrastés positifs et négatifs)

� L’effort de finalisation de l’action publique aboutit àdes effets positifs (les acquis: éléments à capitaliser):des effets positifs (les acquis: éléments à capitaliser):

� une meilleure prise en considération des objectifs deprestations (outputs) et d’effets (outcomes);

� une transparence en amélioration sinon accrue;

� un meilleur « dialogue de gestion » entre le Parlementet le gouvernement, et entre le gouvernement et lesgestionnaires publics ;

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� Les effets négatifs (points d’amélioration):

� Les objectifs ne sont pas toujours formulés de manière opérationnelle, au sens de la formule «SMART»«SMART»

� L’évaluation des objectifs reste difficile faute d’indicateurs correspondants

� Les indicateurs sont essentiellement quantitatifs, aboutissant à des «comptages» de l’activité publique (nombre de…) et moins qualitative, de l’action publique

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� Nombre d’indicateurs fournis portent sur deséléments accessoires (ou périphériques) sanscerner le cœur de l’action publique

� La plupart des indicateurs sont orientés sur� La plupart des indicateurs sont orientés surles outputs, dans des domaines où lesprestations sont aisément évaluables (biens etservices, infrastructures publiques) et non desdomaines où les prestations sont immatérielles

� L’évaluation des outcomes, des effets del’action publique, reste délicate et coûteuse età plus long terme

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� La mise en place et l’alimentation régulière des systèmes d’information nécessaires à la gestion par les résultats sont des opérations souvent jugées lourdes et onéreuses:

� Lourdes car contribuant à introduire une nouvelle forme de bureaucratie, qui se superposent aux procédures actuelles, elles-mêmes rarement optimisées

� Onéreuses car les coûts d’implantation de tels systèmes sont élevés

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� la culture organisationnelle de performance fait défaut:� Les cultures professionnelles toutes puissantes

résistent au « managérialisme »;� La GPR n’est pas compatibles avec les � La GPR n’est pas compatibles avec les

paradigmes des administrateurs publics chargés d’opérationnaliser le travail gouvernemental (référence aux règles officielles et aux valeurs personnelles et subjectives).

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� la gestion par les résultats aspire à unemeilleure imputabilité des responsabilités (despolitiques et des gestionnaires publics),or la

III.2- Principaux paradoxes:

politiques et des gestionnaires publics),or laréalité semble différente.

� D’importants progrès doivent être réalisés enmatière de processus, outils et pilotage politiquepour atteindre les objectifs fixés, élémentsessentiels de l’action publique.

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� 1er paradoxe : confusion des rôles et desresponsabilités

� les politiques sont tentés d’intervenir beaucoup� les politiques sont tentés d’intervenir beaucoupplus dans l’opérationnel – «managérialisation» du politique –

� les gestionnaires publics, travaillant àl’élaboration des contrats de prestations, sontamenés à opérer des choix qui relèvent plutôtdu politique, -politisation des gestionnaires-.

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« Quel paradoxe pour une approche dontl’ambition première était précisément de«désenchevêtrer » ces deux niveaux, clarifiant cequi devait ressortir du politique-stratégique d’unepart, et de la gestion de l’opérationnel d’autrepart, et de la gestion de l’opérationnel d’autrepart!

Ainsi, une question de détail opérationnel, maisestimée importante politiquement, amènera lesautorités politiques à intervenir, même si lesrègles du jeu convenues dans le mandat deprestations prévoyaient une attitude différentede leur part ».

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� 2ème Paradoxe: confusion del’essentiel et de l’accessoire

� L’idée centrale de la gestion par les résultats consiste� L’idée centrale de la gestion par les résultats consisteà concentrer les activités et les ressources d’uneorganisation sur les éléments essentiels en lien avecles missions poursuivies, idée-clef de la penséestratégique

� Devant la multiplicité des données reçues, lesorganes dirigeants aient de la difficulté àdistinguer l’essentiel de l’accessoire

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� 3ème paradoxe: cloisonnement organisationnel et coordination /intégration des outils de pilotage de l’action publiquel’action publique

� Si la nouvelle gestion publique ambitionne de répartirplus clairement les responsabilités de pilotage entretoutes les instances concernées, elle vise également àcoordonner l’articulation et à favoriser une intégrationde tous les outils de pilotage offert.

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� En réalité, le traditionnel cloisonnementcaractérisant l’organisation publique est perpétué,voire renforcé, par l’instauration des « agences »et des contrats de prestations, ainsi que par laresponsabilisation des gestionnaires sur « leurs »objectifs (sentiment de boutique, de propriétéobjectifs (sentiment de boutique, de propriétéaccentué, égoïsme institutionnel).

� ce néo-cloisonnement de l’organisationpublique va à l’encontre des approches demanagement de fonctionnement en réseau etde « transversalité » de l’action entre différentesparties de l’organisation.

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� 4ème paradoxe: résultats s’appuie surl’autonomie et l’imputabilité repose sur lasurveillance

� L’imputabilité attachée à la GPR inquiète lesgestionnaires, diminue leur capacité à prendre desrisques, freine la flexibilité, l’innovation etl’autonomie;

� L'imputabilité est associé plus au respect des règleset au contrôle qu’à l’autonomie;

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� 5ème paradoxe: vision traditionnelle de lagestion (référence à une cultureadministrative légaliste et au formalismeinstitutionnel) et paradigme de performance:institutionnel) et paradigme de performance:

� Confusion de sens: si les règles sont bien suivies, lesrésultats suivront;

� Importance du paradigme administratif: on utilise laloi comme un instrument de gestion (excès deconformité aux procédures ) plus qu’un outil pouratteindre les objectifs;

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� Deux conceptions de la gestion peuvent s’affronter au niveau du travail gouvernemental:

� le modèle légaliste (formalisme contraignant, contrôle assidu, valorisation contraignant, contrôle assidu, valorisation du secret de l’information, encadrement réglementaire étroit) et

� le modèle managérial (autonomie, responsabilité, performance), laquelle est avantageuse en termes de coûts-bénéfices?

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IV- Leçons de l’expérience et mesures proposées

IV.1- Leçons de l’expérience:

� La leçon 1: axer le dialogue sur les résultatsà toutes les étapes du processus (de laplanification stratégique à l’achèvement, etplanification stratégique à l’achèvement, etmême après)

� Ce principe suppose une approche intégrée dela planification et de l’exécution ainsi qu’ungroupe d’acteurs unifié.

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Source : Bouckaert, 2005

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� Dans ce processus, l’accent est mis sur:

� la préparation de l’analyse stratégique;

� la planification des résultats attendus;� la planification des résultats attendus;

� la mise en œuvre du cadre de résultats;

� le suivi des progrès grâce à la mesure des résultats;

� la rédaction des rapports de performance faisant étatdes résultats obtenus et des enseignements tirés del’expérience.

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� L’approche du cycle de vie est axée sur leséléments en aval (évaluation de la performance etamélioration continue) qui favoriserontl’apprentissage – en bout de ligne, pour maximiserles réalisations aux niveaux des effets et desles réalisations aux niveaux des effets et desimpacts d’un programme ou d’un projet précis;

� Leçon 2: Aligner les activités concrètes deprogrammation, de suivi et d’évaluation sur lesrésultats attendus.

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� Leçon 3: Veiller à ce que le système derapports sur les résultats demeure simple etconvivial.

� Leçon 4: Axer la gestion sur� Leçon 4: Axer la gestion surl’obtention de résultats, plutôt que de gérer

par résultats.

� Leçon 5: Utiliser l’information sur lesrésultats pour l’apprentissage; la prise dedécisions et la responsabilisation.

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� Leçon 6: les écueils à éviter :

� les retards dans la production des données etl’établissement des rapports d’étape;

� l’absence de suivi systématique des indicateursd’effets par rapport aux objectifs initiaux duprogramme;

� l’absence d’entente sur une série communed’indicateurs lorsque plusieurs organismesinterviennent (les approches sectorielles, entreautres, encouragent ce genre d’entente)

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� renforcer l’encadrement organisationneldu travail gouvernemental articuléautour de plusieurs paramètres de la

IV.2- Mesures proposées:

autour de plusieurs paramètres de laGPR:

� 1º systématiser le cadre stratégique quidéfinit où va l’organisation et commentelle compte s’y rendre,

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� 2º accentuer la pratique de la délégation (plusd’autonomie), de l’habilitation (doter le personnel demoyens pour faciliter le processus décisionnel tel quel’information, la formation et l’autorité requise), de laresponsabilisation et de la reddition des comptes(imputabilité et redevabilité);(imputabilité et redevabilité);

� 3º centrer et se concentrer sur les résultats parl’élimination des contrôles inutiles;

� 4º renforcer les systèmes d’information et decommunication à des fins de pilotage de laperformance.

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Source : OCDE, 200964

CONSEILS AUX GESTIONNAIRES POUR L’ÉLABORATIONDE LEUR MÉTHODE DE MESURE DE LA PERFORMANCE

ÉTAPE 1 : LA BONNE PRIORITÉ• Établir les objectifs• Déterminer ce qui importe le plus pour les citoyenset les partenaires;• Déterminer clairement qui utilisera l’information et à• Déterminer clairement qui utilisera l’information et àquelles fins.

ÉTAPE 2 : LES BONNES MESURES• Dresser la liste des mesures qui existent déjà etrepérer les lacunes à combler ;• Faire participer ceux et celles qui assurent laprestation des services à l’élaboration de mesuressensées.

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ÉTAPE 3 : LA BONNE COMBINAISON• S’assurer d’avoir un ensemble équilibré demesures ;• Élaborer un nombre satisfaisant d’indicateurs.

ÉTAPE 4 : AMÉLIORATION CONTINUE• Vérifier la précision et la stabilité ;• Vérifier si les indicateurs sont toujourspertinents, utiles et efficaces par rapport au coût• Être prêt à apprendre et à s’adapter.

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Conclusion:

� Mettre en place une nouvelle culture deperformance, amorcer un changement culturel etchanger les paradigmes:

� La GPR nécessite de nouveaux comportements chezles gestionnaires publics, des valeurs et desperceptions compatibles avec les nouvelles façons de «fonctionner ». « La gestion par résultats instruitutilement sur l’adéquation des valeurs existantes auxprincipes nouveaux ».

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Le mot de la fin:

Au-delà des changements « techniques » liés àla gestion par les résultats, c’est également àla gestion par les résultats, c’est également àun changement culturel que l’organisationdevrait procéder afin que ces techniquesportent leurs fruits et soient réellement vécuespar les leadership et acteurs de la gestion dutravail gouvernemental.

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Merci pour votre attention.

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