69
Contentieux Administratif L3 AES Page | 1 A.Closse CONTENTIEUX ADMINISTRATIF Bibliographie : Bonichot Cassia Poujade, Les grands arrêts du contentieux administratif, édition Dalloz, 2e édition, 2009 Chapus, Droit du contentieux administratif, 13e édition, édition non chrétien, 2008 Debbasche Ricci, Contentieux administratif, édition Dalloz, 2001 Olivier Gohin, Contentieux administratif, édition Liteck, 5e édition, 2007 Peiser Gustave, Contentieux administratif, édition Dalloz, 15e édition, 2009 Turpin Dominique, Contentieux Administratif, édition hachette, 5e édition, 2010 Seillier Bertrand, Contentieux Administratif, édition Dalloz, 1ere édition, 2010

Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Embed Size (px)

Citation preview

Page 1: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 1 A.Closse

CONTENTIEUX ADMINISTRATIF

Bibliographie :

Bonichot Cassia Poujade, Les grands arrêts du contentieux administratif, édition Dalloz, 2e édition, 2009

Chapus, Droit du contentieux administratif, 13e édition, édition non chrétien, 2008

Debbasche Ricci, Contentieux administratif, édition Dalloz, 2001

Olivier Gohin, Contentieux administratif, édition Liteck, 5e édition, 2007

Peiser Gustave, Contentieux administratif, édition Dalloz, 15e édition, 2009

Turpin Dominique, Contentieux Administratif, édition hachette, 5e édition, 2010

Seillier Bertrand, Contentieux Administratif, édition Dalloz, 1ere édition, 2010

Page 2: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 2 A.Closse

Introduction Générale

Le contentieux administratif regroupe l’ensemble des règles applicables à la solution

juridictionnelles des litiges soulevé par l’activité administrative lorsque celle-ci est portée devant

le juge administratif. L’étude du contentieux ne s’étend pas à l’examen de l’ensemble des règles

applicables au procès de l’administration. Mais seulement à celles relatives au procès dont la

connaissance appartient aux juridictions administratives. Cette séparation entre les litiges qui

relèvent du juge judicaire et les procès dont la connaissance appartient au juge administratif met

en évidence un problème majeur du contentieux administratif qui est e savoir la délimitation du

domaine d’activités de l’un et de l’autre. Le contentieux administratif est une branche

particulière du droit administratif car il ne comporte pas l’étude du fond du droit applicable

mais uniquement l’examen des règles relatives à l’organisation de la fonction juridictionnelle

administrative.

Section 1 : La procédure administrative contentieuse

Parmi les règles relatives au contentieux administratif, une place doit être faite aux règles de

procédures administratives contentieuses. La procédure administrative contentieuse regroupe

l’ensemble des règles relatives à l’introduction, à l’instruction et au jugement des recours. La

procédure administrative contentieuse est autonome par rapport à la procédure civile. La

procédure administrative est inquisitoire. Elle doit également être non accusatoire. Cette

procédure est principalement écrite et contradictoire.

Page 3: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 3 A.Closse

Section 2 : Les sources du contentieux administratif

L’existence des règles de contentieux sont pour l’essentiel non écrite, d’origine

jurisprudentielle. Mais elles sont aussi basées sur certains écrits. Principalement basé sur des

textes réglementaires.

I- Les sources écrites de droit interne

Deux documents de textes écrits encadrent : le code de justice administrative et la Constitution.

Le code de justice administrative a été élaboré en 1990 alors que la procédure civile dispose

d’un code depuis 1806. En 1973 la procédure administrative contentieuse s’est vue dotée de

son premier code, il s’agissait du code des tribunaux administratifs.

La deuxième source écrite de droit interne est la Constitution. La constitution strictement

entendue contient très peu d’éléments sur la justice, donc peu d’éléments sur la procédure

administrative contentieuse. C’est la jurisprudence constitutionnelle qui est venue apporter des

éléments majeurs. Ainsi, la décision du conseil constitutionnel de 1980 a érigée en principe

fondamental reconnu par les lois de la République l’existence et l’indépendance de la

juridiction administrative. C’est le conseil constitutionnel qui a institué un véritable statut à la

procédure administrative contentieuse.

II- Les sources écrites externes

Il existe un certains nombre de sources extérieurs au droit français.

Tout d’abord, le droit international public fondé sur le pacte des Nations Unies en 1966. Cette

source n’a pas encore donné lieu à une jurisprudence très développée parce que ces

dispositions sont reprises en substance dans la Convention Européenne des Droits de

l’Homme.

Ensuite, le droit communautaire est une autre source. Paradoxalement ce droit communautaire

a peu d’influence sur le droit du contentieux administratif alors qu’il a une influence plus

importante sur le droit administratif.

Le Traité de Rome modifié par le traité de Maastricht, modifié par le traité de Lisbonne a

prévu un mécanisme de renvoi préjudiciel obligatoire pour tout juge national à la Cour de

Justice des Communautés Européennes. Renvoi préjudiciel de toutes questions d’appréciations

ou d’interprétation.

Enfin, la convention européenne des droits de l’Homme constitue une importante source du

contentieux administratif au travers de deux de ses dispositions. Au travers l’article 6 et l’article

13. L’article 6 précise que « tout homme à droit à ce que sa cause soit correctement entendue ».

C’est le droit à un procès équitable. L’article 13 nous apprend que « tout homme à droit à un

recours effectif », le requérant qui se plaint de la violation ou du non respect d’un droit ou

d’une liberté doit trouver une instance nationale devant laquelle il pourra faire entendre sa

demande.

III- Les sources jurisprudentielles

La jurisprudence supplait les lacunes des textes écrits. Exemples de jurisprudence : le caractère

Page 4: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 4 A.Closse

contradictoire de l’instruction ; tout jugement rendu par une juridiction irrégulièrement

composée est annulée, CE 1932, La Fay ; le juge doit statuer sur toutes les demandes qui lui

sont soumises et seulement sur elles, c’est la règle de l’ultra petita, CE 1950, Mathier ; toute les

décisions de justice doivent être motivées, CE 1935, Platon.

Page 5: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 5 A.Closse

TITRE I : Les principes généraux du contentieux

administratif

Chapitre 1 : La séparation des fonctions juridictionnelles

et administratives

La justice administrative est née dans l’administration et elle ne s’en est distinguée que très

lentement. Malgré ce détachement progressif du juge et de l’administrateur des liens subsistent

entre la fonction de jugé et celle d’administré.

Section 1 : D’une justice retenue à une justice déléguée

La juridiction administrative doit sa naissance au principe de la séparation des pouvoirs

appliquée au rapport entre le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire. D’après Montesquieu

« la puissance de juger doit être séparée de la puissance exécutrice ». Les révolutionnaires quant

à eux craignaient que le corps judiciaire s’immisce dans les affaires administratives. C’est la

raison pour laquelle les révolutionnaires ont tiré de ce principe de la séparation des pouvoirs

l’interdiction au pouvoir judiciaire de statuer sur les litiges dans lesquels l’administration est en

cause. Une série de textes fondamentaux vont répéter cette interdiction. C’est la proclamation

de la séparation des autorités administratives et judiciaires. Tout d’abord, l’arrêt du conseil du

roi de 1661 contient la doctrine de cette séparation judiciaire administrative. Ensuite, les lois

des 16 et 24 août 1790 fondent la dualité des ordres de juridiction « les fonctions judiciaires

sont et demeurent toujours séparées des fonctions administratives ». Le second texte est le

décret de 1795 qui complète la loi des 16 et 24 août 1790 parce qu’il ajoute « les juges ne

pourront à peine de forfaiture, troubler de quelque manière que ce soit les opérations des corps

administratifs… ». Ainsi il est clair que le juge judiciaire n’a pas à connaitre des litiges dans

lesquels l’administration est partie prenante.

Quel juge est compétent pour régler ces litiges dont l’administration est intéressée ?

Jusqu’à l’an 8 le contentieux administratif était porté devant les administrateurs actifs (roi et

ministres). Le problème est que ce système très protecteur des intérêts de l’administration ne

l’est pas pour les droits privés. Ce système ne permet de garanti d’impartialité. Il n’offrait aux

particuliers aucunes sécurités juridiques puisque c’est dans sa propre cause que l’administrateur

est juge. Les juristes estiment que c’est la période ‘administrateur juge’.

A partir de l’an 8 sont créés les organismes consultatifs que sont le conseil d’état et le conseil de

préfecture. Ces organismes consultatifs sont chargés de participer au jugement de

l’administration. Ces derniers étaient chargés de rendre ou d’émettre un avis. La décision finale

appartenait toujours au chef d’état. On parle de ‘justice dite retenue’ parce que le conseil d’état

donne un avis et il revenait surtout au pouvoir exécutif de trancher le litige. A ce stade, on peut

distinguer la fonction active et la fonction juridictionnelle au sein de cette fonction consultative.

C’est de cette séparation des fonctions au sein de l’activité consultative qu’est née la juridiction

Page 6: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 6 A.Closse

administrative. Cette fonction s’étend à toutes les décisions relevant des administrateurs actifs.

Ainsi, leurs fonctions vont s’étendre aux décisions mais aussi aux décisions relevant de

l’administration active. Il reste une étape à franchir qui est de confier au conseil d’état le soin de

trancher lui-même les conflits administratifs.

C’est la loi de 1872 qui va créer une véritable justice administrative dans la mesure où on va

bousculer de la justice retenue à la justice véritablement déléguée car le conseil d’état tranche

seul les litiges administratifs. Désormais, la séparation entre la fonction de juge et celle

d’administrateur est assurée. L’arrêt du conseil d’état de 1889, Cadot, confirme ce changement

en admettant le recours direct devant lui. Le roi ou le ministre ne sont plus considérés comme

des juges. Les actes administratifs et juridictionnels se trouvent distingués.

Section 2 : Les conséquences de la séparation des fonctions

Tout d’abord, l’existence de deux ordres de juridictions n’est pas restée sans conséquence. La

première conséquence est les conflits de compétences entre les corps judiciaires et les corps

administratifs. Autre conséquence c’est que désormais les administrateurs doivent respecter la

chose jugée par le juge administratif et non plus l’administrateur. La violation de cette règle est

considérée comme une violation de la loi. Ensuite, le juge ne peut faire acte d’administrateur, il

ne peut pas se substituer à l’administration. Cependant, la séparation des fonctions

juridictionnelles administratives n’est pas absolue. En effet, les juridictions administratives

exercent parallèlement à leurs attributions juridictionnelles certaines attributions administratives

(exemple : avis émis sur le conseil d’état sur des actes réglementaires ou des projets de lois).

Page 7: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 7 A.Closse

Chapitre 2 : L’autonomie de la juridiction administrative

L’ensemble des juridictions administratives est bien évidemment autonome par rapport à la

juridiction judiciaire. Comme elle est autonome par rapport aux juridictions européennes ou

internationales.

Le juge administratif et le juge judiciaire appartiennent à deux ordres de juridictions différentes

parce qu’ils relèvent de deux juges suprêmes distincts. Pour la juridiction administrative il s’agit

du conseil d’état et pour la juridiction judiciaire, la cour de cassation. Le conseil d’état et la cour

de cassation ont estimées que devait être considéré comme passé en force de chose jugée tout

arrêt rendu par une instance judiciaire ou administrative. Ainsi, au titre de cette collaboration, le

juge administratif doit respecter la chose jugée par les tribunaux judiciaires. Les limites de

l’autorité de la chose jugée apparaissent dans deux domaines. Tout d’abord celui de la légalité

des actes administratifs. Ensuite, celui de la juridiction pénale.

Section 1 : La légalité des actes administratifs et la chose jugée

Du fait des règles de répartition des compétences, les deux ordres de juridictions peuvent avoir

à statuer sur des questions identiques de légalité des actes administratifs. Il en résulte un certains

nombres d’hypothèses de collaboration.

Tout d’abord, l’hypothèse dit du principe. Les juges s’efforcent de respecter dans la mesure du

possible la chose telle qu’elle a été jugée par une juridiction de l’autre ordre. Ce principe ne

vaut que pour les litiges ayant le même objet et la même cause.

Ensuite, les limites de la chose jugée. Il arrive que le juge judiciaire saisit par la voie de

l’exception d’illégalité déclare un acte administratif légal. Mais que celui-ci soit ensuite jugé

illégal par le juge administratif. A contrario, il arrive que le juge judiciaire déclare illégal un acte

que le juge administratif, quant à lui, refusera d’annuler ou déclarera légal. Ces deux limites

résident d’une part dans le fait que l’autorité de la force jugée ne peut jouer parce que l’objet, la

cause ou même les parties du procès devant un ordre sont différents de ceux de l’instance dont

est saisi l’autre ordre de juridiction. D’autre part, les juridictions judiciaires ne peuvent annuler

un acte administratif mais seulement ses effets. Tandis que le juge administratif peut annuler la

décision administrative.

Page 8: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 8 A.Closse

Section 2 : La juridiction pénale et la chose jugée

Les décisions du juge pénal ont en principe autorité absolue de la chose jugée. Cette autorité est

d’ordre public. Cette autorité absolue attachée à la chose pénale est subordonnée à la réunion

de deux conditions. Tout d’abord, la juridiction répressive doit avoir statuée sur le fond de

l’action publique. Ensuite, la juridiction pénale doit s’être prononcée par une décision définitive

(insusceptible de recours). La cour de cassation reconnait une autorité du pénal sur le civil et lui

a donné une portée particulièrement forte au travers de l’arrêt de la cour de cassation, 1865,

Quertier. Cet arrêt dispose « interdiction au juge civil de remettre en cause ce qui a été jugé au

pénal ». Le juge administratif reconnait l’autorité du jugement pénal quant à la constatation des

faits mais procédera, sauf exception particulière, à sa propre qualification de ces mêmes faits.

Ce principe est issu de l’arrêt du conseil d’état du 27 juillet 2005, Ministre de la Santé. Pour

que les constatations de faits s’imposent au juge administratif, il faut qu’elles ressortent

indiscutablement de la décision pénale. A cet égard, un jugement de condamnation a

naturellement une valeur plus forte qu’une décision d’acquittement ou de relaxe. Le juge

administratif peut donc retrouver sa liberté d’appréciation. Pareillement, l’autorité de la chose

jugée au pénal ne s’impose pas lorsque les faits constatés par le juge pénal concerne une

personne différente de celle partie à l’instance administrative. Enfin, par déduction, l’autorité de

la chose jugée au pénal ne s’attache pas à l’appréciation et à la qualification juridique des faits.

Tout comme l’autorité de la chose jugée au pénal ne s’étend pas davantage aux appréciations de

droit.

Page 9: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 9 A.Closse

Titre II : L’organisation de la juridiction

administrative

Les juridictions administratives sont celles qui relèvent par la voie de l’appel ou de la cassation

du conseil d’état. Parmi les juridictions administratives il faut distinguer les juridictions

administratives de droit commun composées du conseil d’état, de la cour administrative d’appel

et des tribunaux administratifs. Elles ont compétences pour connaitre toutes les catégories de

litige entrant dans la sphère administrative sans qu’il soit besoin d’un texte pour lui conférer ce

pouvoir. Face à cela, il existe des juridictions administratives d’attributions. Ce sont des

juridictions administratives spécialisées. Elles ont compétences que pour les litiges dont un texte

leur attribut expressément compétence. Leur compétence est limitée. Il en existe plusieurs.

Parfois, certaines statuent sans appel (statut en premier et dernier ressort), c’est par exemple la

cour des comptes. D’autres possèdent leur hiérarchie propre, par exemple les conseils

d’université.

Néanmoins, les juridictions de droit commun et d’attributions sont toutes subordonnées au

conseil d’état par la voie de la cassation. Le juge de cassation se distingue du juge d’appel. En

effet, le juge d’appel connait une seconde fois de l’ensemble du litige c'est-à-dire des faits plus

du droit. Tandis que le juge de cassation vérifie sans revenir sur les faits si aucunes erreurs de

droit n’entachent le jugement.

Chapitre 1 : Le conseil d’état

Institué par la constitution de l’an 8, le conseil d’état est une création de Bonaparte pour

donner à la société et à l’état des fondements juridiques. Ce conseil d’état a survécu aux

changements constitutionnels et politiques et aux évolutions économiques et sociales. Cela ne

signifie pas pour autant qu’il n’a jamais été menacé. Deux crises majeures : l’une pendant la

restauration, l’autre en 1962 ont failli compromettre l’existence du conseil d’état. Néanmoins, le

conseil d’état est toujours présent. Il a subi des réformes. Actuellement, en droit positif, le

conseil d’état est régi dans son organisation et son fonctionnement par les dispositions du code

de justice administrative aux articles L 111-1 et suivants et articles R 121-1 et suivants.

Page 10: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 10 A.Closse

Section 1 : Le conseil d’état dans l’histoire institutionnelle de la

France

I- De l’an 8 à 1872 : la période de la justice retenue

Dans cet intervalle de temps, le conseil d’état reprend en le perfectionnant l’institution du

conseil du roi. L’année 1806 est l’année au cours de laquelle l’organisation du conseil d’état

distingue ses missions en matière de contentieux et ses attributions en matière de non

contentieux. Jusqu’à cette date les formations internes du conseil d’état étaient ambivalentes.

Effectivement, qu’il s’agisse ou non de contentieux, les affaires étaient instruites par une des

cinq sections qui étaient la finance, guerre, marine, intérieur et législation. Puis délibérée par

l’assemblée générale sans aucune différenciation procédurale.

Par le décret de 1806 l’instruction des affaires contentieuses est confiée à une formation

nouvelle et spécialisée. C’est la commission du contentieux. Ce décret restera en vigueur

jusqu’en 1945. Cette année 1806 marque la véritable date de naissance du conseil d’état dans sa

phase actuelle.

La restauration (1814) et la monarchie de juillet (1830) vont être des périodes critiques pour le

conseil d’état parce que subordonnée au ministre. Le conseil d’état reçoit temporairement la

justice déléguée en 1849. Il va retomber dans une justice retenue dès le premier empire. C’est

la loi de 1872 qui rétabli le conseil d’état en lui conférant définitivement la justice déléguée.

II- Le conseil d’état depuis 1872 : la période de la justice déléguée

Le conseil constitutionnel dans sa décision du 22 juin 1980 a jugé que « c’est depuis la loi du 24

mai 1872 que l’indépendance de la juridiction administrative est constitutionnellement garantie

et cela en vertu des principes fondamentaux reconnus par les lois de la république ».

Passé de la justice retenue à la justice déléguée ôte la possibilité pour le chef de l’état de

supprimer une décision du conseil d’état. Depuis 1872, il n’est plus discuté que le conseil d’état

est non seulement le conseil de l’administration mais également un juge véritable en matière

administrative. Dès la fin du 19ème

siècle, les grandes règles de la procédure juridictionnelle sont

fixées et le conseil d’état élabore une jurisprudence : la jurisprudence administrative. Après

1940, le conseil d’état retrouve des fonctions consultatives obligatoires. Fonctions qui seront

maintenues par la Vème république, articles 37, 38, 39 de la Constitution. Ce sont des avis du

conseil d’état sur les matières réglementaires, d’ordonnances et de projets de loi. Cette solution

a été confirmée par le code de justice administrative à l’article L 112-1. Enfin, les décrets de

1963 ainsi que certains textes postérieurs ont sensiblement transformés l’organisation du conseil

d’état. C’est l’année de la réforme dont est issue l’organisation actuelle du conseil d’état.

Page 11: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 11 A.Closse

Section 2 : La composition du conseil d’état

I- Un conseil d’état hiérarchisé

Le conseil d’état constitue une pyramide de corps. A la base, se trouve les auditeurs de

premières et secondes classes qui collaborent à la préparation des affaires, collaborent avec les

maitres des conférences ou maitres des requêtes qui sont une catégorie supérieure. Au dessus

de ces maitres de conférences ou de requêtes se trouvent les conseillers d’état qui œuvrent en

service ordinaire. A côté figurent 12 conseillers d’états en service extraordinaire nommés en

raison de leur compétence particulière et choisi parmi les fonctionnaires en activité ou en

retraite.

II- La répartition des fonctions

A- Les fonctions internes

1- Les fonctions générales

La présidence du conseil d’état appartient normalement de droit au premier ministre. En son

absence, c’est le ministre de la justice qui assure cette présidence. Mais uniquement pour des

séances solennel. En réalité, la direction effective du conseil d’état n’est ni assurée par le

premier ministre ni le ministre de la justice mais par le vice président qui est en réalité un

conseiller d’état. Dans ses fonctions générales il est également assisté de maitres de requêtes et

d’auditeurs. L’ensemble forme le secrétariat général. Parallèlement il y a la direction du greffe.

2- Les fonctions dans les sections administratives du conseil d’état

Tous les membres du conseil d’état, sauf le vice président, peuvent être rapporteurs.

Cependant, seuls les conseillers d’état sont membres de l’assemblée générale. Les présidents de

section s’occupent, quant à eux, des relations avec les administrations.

3- Les fonctions dans la section du contentieux

Les auditeurs et les maitres des requêtes occupent des fonctions de rapporteurs et de

rapporteurs publics (ex commissaire du gouvernement).

Le rapporteur a pour mission d’examiner la requête, proposer le plan d’instruction de l’affaire,

d’étudier le dossier et de rédiger les visas. Il établi un rapport à l’aide de tous ces éléments dans

lequel il examine tous les problèmes posés recevables et propose des solutions qu’il justifie par

des considérations de fait ou de droit. Le rapporteur en réalité rédige un projet de décision.

Le rapporteur public, quant à lui, a pour mission d’exposer au conseil les questions que

présentent à juger chaque recours contentieux. Le rapporteur public doit faire connaitre en

formulant en toute indépendance ses conclusions. Il doit aussi formuler son appréciation sur les

circonstances de fait de l’espèce et les règles de droit applicables. En fait, il doit donner son

opinion sur les solutions qu’appelle suivant sa conscience le litige soumis à la juridiction. Les

fonctions de rapporteur public peuvent être exceptionnellement assurées par les conseillers

d’état qui viennent d’être nommés. Et ce pour une durée maximum de trois ans.

Les conseillers d’état ne sont ni rapporteurs ni rapporteurs public, ils ont un rôle d’assesseur

dans les sous sections. Ils tiennent un rôle de réviseur par qu’ils renvoient les dossiers établis

Page 12: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 12 A.Closse

par les rapporteurs. C’est parmi les conseillers d’état que sont choisis les présidents des sous

sections.

B- Les fonctions externes

Elles ont toujours existées parce qu’il a toujours été admis qu’un membre du conseil d’état

puisse occuper temporairement une fonction administrative. Il faut distinguer les fonctions

cumulables avec l’emploi de conseillers d’état et les fonctions exclusives.

Sont exclusives les fonctions de parlementaires, gouvernementales, administratives

(collaborateur de cabinet de ministre uniquement). Pour exercer ces fonctions exclusives il

implique un départ provisoire du conseil d’état.

Les fonctions cumulables. Certains emplois sont cumulables avec leur activité principale. Un

conseiller d’état peut exercer des fonctions de conseiller juridique, membre de jury d’examen

ou de concours.

Page 13: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 13 A.Closse

Section 3 : L’organisation du conseil d’état

Le conseil d’état se compose d’un secrétariat général et d’un greffe. Il y a également une

multitude de services. Tous ces services sont dirigés par le vice président. Mais l’exercice des

attributions administratives et contentieuses est effectué par deux formations distinctes. La

formation administrative et la formation contentieuse.

I- L’organisation administrative du conseil d’état ou les sections

administratives

Cette organisation se trouve définie aux articles R 123-2 et suivants du code de justice

administrative. L’organisation administrative se décompose en sections au nombre de 6. Il y a

tout d’abord la section de l’intérieur, des finances, des travaux publics, sociale, administration et

la section du rapport et des études. Chaque section a à sa tête un président choisit parmi les

conseillers d’états.

Les formations administratives ont une fonction consultative. Ces sections donnent des avis soit

sur des projets soit sur des affaires soit sur des projets de loi… L’avis est donné en principe par

chaque section sauf si le projet ou l’affaire touche plusieurs sections. L’avis sera alors rendu par

sections réunies.

Au sein des sections administratives, il existe une assemblée générale. Elle intervient lorsqu’il

est nécessaire de rendre un avis solennel notamment en raison de l’importance de l’affaire.

Cette assemblée connait deux formations : une formation ordinaire et une formation plénière.

II- L’organisation contentieuse du conseil d’état ou les formations

contentieuses

Sous cette attribution, les formations contentieuses sont saisies des procès administratifs. Ici la

formation contentieuse comprend également des sections, on parle de la section du

contentieux. Cette section est divisée en 10 sous sections, plus l’assemblée du contentieux.

Egalement, tout est codifié et on retrouve les règles de fonctionnement des formations

contentieuses aux articles L 122-1 et suivants et R 122-1 et suivants du code de justice

administrative.

A- La section du contentieux

La section du contentieux est composée de deux catégories de membres. Tout d’abord, les

douze conseillers d’états dont 10 qui seront présidents des sous sections plus deux qui seront

présidents adjoints de la section réunie du contentieux. On y trouve aussi les maitres des

requêtes. Ensuite, la seconde catégorie de membres est les auditeurs qui sont affectés

exclusivement à la section du contentieux.

Normalement, les attributions contentieuses du conseil d’état sont exercées collégialement.

Mais il arrive parfois qu’ils puissent statuer à juge unique. Par exemple le président de section

seul peut statuer sur un sursit à exécution rendu par un tribunal administratif. Egalement pour

des situations de non lieu à statuer. Acte de désistements également. Et des irrecevabilités

manifestes.

Les sous sections sont au nombre de dix. Elles sont les organes normaux d’instruction et de

Page 14: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 14 A.Closse

jugement. Elles sont distinguées d’un numéro. Trois conseillers d’état composent les sous

sections. On y trouve le président et ses deux assesseurs. Chaque sous section a un rôle

d’instruction. Tout d’abord elles examinent la requête. Ensuite elles déterminent les mesures

propres à assurer la mise en cause des parties. Elles prescrivent ensuite si nécessaire des

expertises et des enquêtes. Enfin, elles préparent un projet de décision. Une sous section ou les

sous sections réunies jugent les affaires simples et les divergences de jurisprudence entre les

sous sections sont évitées par la présence des présidents de sous section dans l’assemblée du

contentieux.

B- L’assemblée du contentieux (ou formation contentieuse supérieure)

Cette assemblée est composée de 12 membres sous la tutelle du vice président. Le vice

président a une voix prépondérante en cas de partage ou d’égalité des voies. Cette assemblée

est l’organe de jugement le plus solennel. Elle reçoit et juge les affaires les plus importantes. Elle

les juge sur renvoi car se sont les sections ou sous sections qui renvoient l’affaire devant

l’assemblée du contentieux.

Page 15: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 15 A.Closse

Section 4 : Les attributions et les compétences du conseil d’état

Le conseil d’état cumule des attributions consultatives et des attributions contentieuses. La Cour

Européenne des Droits de l’Homme depuis 1995 tend à remettre en cause ces deux

attributions.

I- Les attributions consultatives en matière administrative et législative

Dans certains cas le gouvernement est obligé de requérir l’avis du conseil d’état préalablement à

l’édiction d’un texte. Que le gouvernement réclame l’avis de son plein gré ou qu’il soit tenu de

le demander, le gouvernement n’est pas lié par l’avis rendu par le conseil d’état. L’avis n’a

aucune force obligatoire. Le conseil d’état est obligatoirement consulté par le gouvernement sur

tous projets de lois, d’ordonnances ou de règlements. Le conseil d’état participe à la confection

des lois et ordonnances. Dans cette sphère il est saisi par le premier ministre. Par contre, le

gouvernement peut demander l’avis du conseil d’état sur les propositions de lois qu’elles soient

déjà déposé au bureau de l’assemblée ou qu’elles soient en examen dans les commissions

correspondantes. Le conseil d’état donne son avis sur les projets de décrets ou sur tout autre

projet pour lesquels son intervention est prévue par la Constitution. Depuis une révision

constitutionnelle de 1992, l’avis du conseil d’état est également requis sur l’ensemble des projets

d’actes communautaires. Enfin, le conseil d’état peut de sa propre initiative appeler l’attention

des pouvoirs publics sur les réformes d’ordres législatives ou réglementaires voire même

administratives qui lui paraissent d’intérêt général.

II- Les attributions contentieuses

Le conseil d’état est le juge administratif suprême. En sa qualité de juge le conseil d’état rend

des décisions qui s’imposent avec la force de la chose jugée et qui ne sont susceptibles ni

d’appel ni de cassation. Mais le juge n’est pas uniquement juge de cassation, il peut aussi être

juge de cour d’appel ou de première instance dans ce cas on dira un juge de premier et de

dernier ressort.

A- Le conseil d’état : juge en premier et dernier ressort

En dehors de ses fonctions de juge d’appel et juge de cassation, le conseil d’état est compétent

pour connaitre en premier et dernier ressort des affaires particulièrement importantes. Ces

affaires on les retrouve à l’article R 311-1 du code de justice administrative. Tout d’abord se

sont les affaires sur les recours en annulation dirigées contre les ordonnances du président de la

république et les décrets. Ensuite, les recours dirigés contre les actes réglementaires des

ministres, les litiges concernant le recrutement et la discipline des agents publics nommés par le

président de la république et concernant les emplois civils et militaires de l’état, les recours

pour excès de pouvoir dirigés contre les décisions administratives prises par les organismes

collégiaux à compétence nationale (exemple : la CNIL), les litiges nés hors des territoires

soumis à la juridiction des tribunaux administratifs. Enfin, les protestations dirigées contre

l’élection des représentants au parlement européen.

Page 16: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 16 A.Closse

B- Le conseil d’état : juge d’appel

Cette fonction a été une fonction principale du conseil d’état. Depuis la création des CAA ce

n’est plus le cas. Il continue à être juge d’appel uniquement sur les litiges relatifs aux élections

municipales et cantonales. Article R 321-1 du code de justice administrative.

C- Le conseil d’état : juge de cassation

Le conseil d’état statut sur les pourvois en cassation formés contre les jugements et arrêts

rendus par les juridictions administratives statuant en dernier ressort. Mais aussi il statut en

dernier ressort sur les décisions ou arrêts rendus par la cour des comptes, les décisions rendus

par les cours de disciplines budgétaires et financières et aussi sur les décisions du conseil

supérieur de la magistrature. Le recours en cassation est de droit et c’est aujourd’hui la fonction

principale du conseil d’état.

III- Les autres fonctions du conseil d’état

D’après l’article L 112-5 du code de justice administrative le conseil d’état « est chargé d’une

mission permanente d’inspection à l’égard des juridictions administratives » tant en France que

dans les territoires d’outre mer. Ce contrôle est dirigé essentiellement vers les tribunaux

administratifs et les cours administratives d’appel. Ce contrôle est purement administratif c'est-à-

dire que le conseil d’état vérifie les modalités d’organisation mais aussi le fonctionnement de la

juridiction. Il essaye de s’assurer que les jugements sont rendus dans les meilleurs délais. Le

conseil d’état apprécie l’activité d’un tribunal et la valeur personnelle de ses membres. Ensuite,

le conseil d’état élabore des rapports à l’attention des ministères intéressés en préconisant des

réformes, des améliorations, des suppressions, des modifications… Il est donc un régulateur

suprême de la juridiction administrative. Avant de statuer sur une requête soulevant une

question de droit nouvelle et présentant une difficulté sérieuse dans le jugement, le tribunal

administratif ou la cour administrative d’appel peut par une décision insusceptible de recours

transmettre le dossier de l’affaire au conseil d’état. Le conseil d’état a un délai de trois mois

pour répondre à la question soulevée.

Page 17: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 17 A.Closse

Section 5 : La saisie du conseil d’état

Le conseil d’état doit être saisi par une requête écrite accompagnée de la décision attaquée qui

doit comporter des indications suffisamment précises sur ce qui est demandé (conclusions)

mais aussi les raisons de fait et de droit qui justifient la demande (les moyens).

Il faut que le délai pour former un recours soit respecté. Ce délai est de deux mois à compté de

la publication de la décision. Certains textes prévoient des délais plus courts. 15 jours par

exemple pour les appels ou les pourvois contre les ordonnances de référés statuant en urgence.

Un délai d’un mois pour les appels contre les jugements statuant sur les arrêtés de reconduite à

la frontière. Ou un mois en matière électorale.

Section 6 : La procédure devant le conseil d’état

La représentation par un avocat, le ministère d’avocats, est obligatoire sauf si la loi en dispose

autrement. Ce sont en matière d’aide social et de pension.

Les pourvois en cassation font l’objet d’une procédure préalable d’admission. Si les pourvois

franchissent cette étape alors ils font l’objet d’une procédure contradictoire à l’initiative de la

sous section en charge de l’instruction du dossier. Enfin, les litiges sont jugés également par

cette sous section ou les sous sections réunies ou par l’assemblée du contentieux si l’affaire

relève d’une haute importance.

Page 18: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 18 A.Closse

Chapitre 2 : Les juridictions administratives de droit

commun

Section 1 : Les tribunaux administratifs de premier degré

Les tribunaux administratifs sont actuellement au nombre de 42 et trouvent leur origine dans

l’ancienne dénomination du conseil de préfecture créé en 1800. Au départ, ces conseils de

préfecture exercent principalement, essentiellement des fonctions consultatives. Puis avec le

temps on leur a attribué une compétence juridictionnelle. Mais au point de départ ils avaient

uniquement des compétences d’attribution c'est-à-dire qu’ils ne pouvaient connaitre que des

affaires que les textes leur attributs. Une réforme en 1926 va étendre leur compétence en leur

conférant certaines affaires qui relevaient du conseil d’état. Très rapidement la procédure qui va

être instituée devant les conseils va prendre une forme juridictionnelle avec publicité, audience,

débat. Les principes anciens posés par les lois de 1865 et 1889 demeurent le fondement des

règles de procédure devant les actuels tribunaux administratifs. Ces principes du législateur ont

donc été repris d’abord dans le code des tribunaux administratifs devenu en 1988 le code des

tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel. Et en 2000 ces principes ont été

repris dans le code de justice administrative.

I- L’organisation des tribunaux administratifs

Depuis un décret de 2009 officialisant la création du TA de Montreuil, il existe désormais en

France 42 tribunaux administratifs. Leur ressort est interdépartemental. Leur siège est

généralement fixé dans la ville « centre » de leur ressort territorial. Les TA de Strasbourg et de

Paris connaissent des règles particulières d’organisation. Le premier de par l’histoire et le

second de par son importance.

Chaque tribunal est dirigé par un président. Lui-même assisté par un ou plusieurs vices

présidents.

A- La composition des tribunaux administratifs

Chaque tribunal comprend un nombre variable de chambres. La chambre est présidée par un

vice président qui est lui-même assisté par, généralement, deux conseillers. Le TA de Paris est

divisé en section et non en chambre. Il y a également la présence d’un rapporteur public,

anciennement dénommé commissaire du gouvernement, il est affecté auprès de chaque

chambre. Dans les tribunaux administratifs de plus de deux chambres, le code de justice

administrative en son article R 222-20 crée une formation élargit à mi-chemin de la chambre et

de la formation plénière. Cette formation dite élargit est sous la responsabilité du président du

tribunal et comprend les membres de la chambre à laquelle appartient le rapporteur de

l’affaire. Cette formule est plus souple que la formation plénière mais plus solennel qu’une

chambre. Cette formation traite d’affaires qui ont une importance certaine. Les affaires les plus

importantes sont quant à elles traitées par la formation plénière. Cette réunion en formation

plénière est très exceptionnelle et sous cette forme plénière le tribunal comprend tous les

membres. Enfin, il y a la présence d’un greffe qui est membre du corps du personnel de

préfecture.

Page 19: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 19 A.Closse

B- Les fonctions du tribunal administratif

1- Les fonctions internes

a- Les fonctions du président du tribunal administratif

Il exerce d’abord des fonctions dites administratives. Il dirige les services du tribunal. Il veille,

pour cela, au respect des règles d’organisation du tribunal. Principale tâche qui lui incombe

c’est que le président doit établir chaque année un rapport sur l’activité juridictionnelle de son

tribunal qu’il adresse au ministère de l’intérieur.

Le rôle juridictionnel : le président du TA est juge et juge dans la procédure des référés

administratifs. Il peut également par ordonnance prononcer le non lieu à statuer ou bien rejeter

des conclusions irrecevables…

Sa principale fonction se retrouve à l’article R 222-13 qui reconnait au président du TA le

pouvoir de juger seul certains litiges. Il statut alors à l’instar d’une formation de jugement. Ces

litiges sont le contentieux lié aux édifices menaçant ruine, le contentieux relatif aux impôts

locaux, le contentieux lié aux contraventions de grandes voiries, ceux relatifs au permis de

construire, ceux relatifs à la redevance audiovisuelle… Ce sont des affaires simples.

b- Les fonctions du rapporteur

Il instruit les affaires, demande la communication des pièces nécessaires. Il dirige la marche du

procès et pour cela il est chargé de rédiger le projet de jugement. Il ne peut être dessaisi d’un

dossier que sur sa demande.

c- Les fonctions du rapporteur public

Chaque tribunal comprend selon le nombre de ses membres un ou plusieurs rapporteurs

publics. Le rapporteur public est désigné chaque année par décret du président de la

république sur proposition du conseil supérieur des TA et des CAA.

Il expose en toute indépendance à la formation de jugement ses conclusions sur les

circonstances de fait et les règles de droit applicables. Ces conclusions sont publiques et sont

prononcées sur chaque affaire.

2- Les fonctions externes

Les membres du TA ne disposent pas de la possibilité d’exercer une fonction dans

l’administration qui viendrait se cumuler à leur fonction auprès du tribunal. Ils peuvent

cependant à titre individuel avec l’accord du président du tribunal soit être nommé membre de

commissions administratives ad hoc soit être chargé de mission administrative à la demande du

préfet.

II- Les attributions des tribunaux administratifs

A- Les attributions administratives

Ils exercent des fonctions consultatives. Ils rendent des avis sur des questions qui leurs sont

soumises par les préfets de départements. En réalité, ce travail dépend de la relation

qu’entretien le TA avec l’administration préfectorale. Les avis seront donnés par une formation

Page 20: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 20 A.Closse

collégiale ce qui renforce la pertinence et la qualité juridique du travail. Ensuite, ils ont le

pouvoir de nommer des enquêteurs publics. Enfin, l’article L 211-4 du CJA prévoit la faculté

pour les TA d’exercer une mission de conciliation, arrêt de la CAA de Marseille, « Société transmontagne », 2000. Ce n’est pas une obligation. Le TA peut refuser lui-même de faire la

conciliation.

B- Les attributions contentieuses et le ressort territorial des tribunaux administratifs

Les tribunaux administratifs sont les juges de droit commun du contentieux administratif. En

procédure civile le tribunal compétent est en principe celui du domicile du défendeur. La

procédure administrative n’a pas opté pour ce principe. « Pour les affaires administratives, le

tribunal territorialement compétent est en principe celui dans le ressort duquel à légalement

son siège l’autorité qui soit en vertu de son pouvoir propre soit par délégation a pris la décision

attaquée ou a signé le contrat litigieux », article R 312-1 du code de justice administrative. Face à

ce principe, une série d’exception est venue le compléter dont principalement, articles R 312 et

suivants :

- Les litiges relatifs à la reconnaissance d’une qualité (combattant, évadé, interné…), dans

ces litiges il apparait logique que relève de la compétence du TA dans le ressort duquel

le candidat bénéficie des dispositions de résidences

- Les litiges relatifs aux décisions individuelles prises à l’encontre de personnes par les

autorités administratives dans l’exercice de leur pouvoir de police. Ces litiges relèvent de

la compétence du TA du lieu de résidence de la personne.

- Les litiges relatifs au remembrement ou affectation des immeubles, liés au permis de

construire, au classement et inscriptions de monuments et sites relèvent de la

compétence du TA dans le ressort duquel se trouvent les immeubles.

- Les litiges d’ordre individuels (y compris d’ordre pécuniaire) intéressant les

fonctionnaires ou agents d’état mais aussi personnes des collectivités publiques relèvent

du TA dans le ressort duquel se trouve le lieu d’affectation du fonctionnaire.

- Les litiges relatifs aux législations régissant des activités professionnelles notamment les

activités agricoles, commerciales et industrielles et les litiges relevant de la

réglementation des prix et la réglementation du travail relèvent de la compétence du TA

dans le ressort duquel se trouve l’établissement ou l’exploitation.

- Les litiges relatifs aux marchés, aux contrats ou concessions relèvent de la compétence

du TA dans le ressort duquel ces marchés sont exécutés.

Les TA sont territorialement compétents pour connaitre des demandes accessoires, incidentes

ou additionnelles dont relève la demande principale. Le tribunal saisit d’une demande entrant

dans sa compétence territoriale est également compétent pour connaitre d’une demande

connexe. Les recours en interprétation ou en appréciation de légalité relèvent aussi de la

compétence du TA territorialement compétent. Les jugements rendus par les TA sont

susceptibles d’appel soit devant les cours administratives d’appel soit, de façon plus

exceptionnelle, devant le conseil d’état. Les TA statuent eux-mêmes en appel en matière de

référé fiscal et statuent même en dernier ressort lorsqu’ils prononcent une majoration.

Page 21: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 21 A.Closse

Section 2 : Les cours administratives d’appel

La loi de 1987 est venue créer ces cours administratives d’appel. Le but premier de cette

création est de désengorger le conseil d’état. Les premières CAA mises en service l’ont été en

1989. Actuellement la France compte 8 cours administratives d’appel. Ces cours sont à la tête

de vastes ressorts territoriaux et la compétence territoriale des CAA est d’ordre public c'est-à-

dire qu’elle est compétente dans le ressort dans laquelle est situé le siège de la juridiction dont

le jugement est frappé d’appel.

I- La composition et l’organisation des cours administratives d’appel

Chaque cours est présidée par un conseiller d’état. Les autres magistrats appartiennent au corps

des conseillers des tribunaux administratifs. Il y a un greffe qui relève du même corps de

personnel que le TA. Chaque cours administrative d’appel est divisée en un certains nombres

de chambres dont le nombre est variable. Chaque chambre traite seule une affaire de

l’instruction au jugement. Les chambres sont organisées de la façon suivante : à la tête un

président de chambre accompagné d’un président assesseur et d’un ou des rapporteur(s). Parmi

ces rapporteurs, obligatoirement l’un d’entre eux exerce la fonction de rapporteur public. Les

magistrats de chaque chambre peuvent être accompagnés d’assistants de justice. La formation

de jugement de droit commun comprend l’un des présidents affectés à une chambre, deux

assesseurs, un rapporteur public et un greffier. La formation de jugement peut être remplacée

par une formation de chambre plus solennelle ce qui implique la venue de deux assesseurs

supplémentaires. Enfin, la cour peut siéger en formation plénière qui se réunit à titre

exceptionnel et est composée d’un conseiller d’état qui préside assisté de tous les présidents de

chambres.

II- Les attributions des cours administratives d’appel

La compétence territoriale des CAA est d’ordre public, article R 322-2 du CJA. La CAA

territorialement compétente pour connaitre d’un appel formé contre un jugement d’un TA est

celle dans le ressort de laquelle a son siège le tribunal. Les CAA sont juge d’appel des

jugements rendus par les TA. Leurs décisions sont des arrêts. De manière progressive les

appels dirigés contre les décisions rendus par le TA ont été transférées au CAA pour

désengorger le conseil d’état à l’exception des contentieux suivants qui relèvent du conseil d’état

et ce par la voie de l’appel :

- Le référé liberté

- Les décisions rendues sur renvoi de l’autorité judiciaire

- Le contentieux électoral issu des élections municipales, cantonales ou régionales

Le décret de 2003 relatif aux CAA a rendu la possibilité d’interjeter appel à l’encontre des

jugements rendu en premier et dernier ressort des TA.

III- La procédure devant les cours administratives d’appel

Le recours en appel peut être effectué dans un délai imparti, délai de deux mois à compter de

la notification du jugement litigieux. Il existe des délais spéciaux. L’appel doit être présenté par

Page 22: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 22 A.Closse

requête motivée. L’appel n’est pas suspensif sauf si la cour prononce le sursit à exécution du

jugement. L’appel est soumis au ministère obligatoire d’avocats et ce à peine d’irrecevabilité.

Même si le litige de première instance en a été dispensé. Depuis l’entrée en vigueur d’un décret

de 2003 seuls les litiges suivants sont dispensés du ministère d’avocats :

- Les contraventions de grande voirie

- Les demandes d’exécution des jugements et arrêts

- Les recours pour excès de pouvoir exercés par les agents publics et liés à leur situation

personnelle

Page 23: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 23 A.Closse

Chapitre 3 : Les juridictions administratives spécialisées

En France il existe de nombreuses juridictions administratives spécialisées dans la résolution, la

tenue de jugements d’affaires déterminées. Il a été estimé que certaines matières devaient être,

en raison de leur complexité, confiées à des juges spécialisés.

Ces juridictions relèvent parfois du conseil d’état par la voie de l’appel ou par la voie de la

cassation également devant le conseil d’état.

Il existe le conseil supérieur de l’énergie, il a pour but principal d’arbitrer les litiges entre EDF-

GDF et les collectivités publiques concessionnaires. La décision rendue peut être déféré devant

le conseil d’état par la voie de l’appel. Il y a la commission centrale d’aide sociale. Son rôle est

d’être compétent en matière d’admission de l’aide sociale, c’est elle qui décide de la

récupération sur la succession du bénéficiaire de l’aide versée. Ces décisions peuvent être

déférées par la voie de la cassation devant le conseil d’état. Cette commission est compétente

pour le contentieux du RMI. Enfin, il existe le conseil national de l’enseignement supérieur et

de la recherche. Ce conseil est saisi pour avis sur les programmes universitaires mais aussi sur

les demandes de crédits. Leurs décisions peuvent faire l’objet par la voie de la cassation d’un

recours devant le conseil d’état.

Section 1 : La cour des comptes

L’organisation juridique de la cour des comptes est codifiée aux articles L 111-1 et suivants du

code de la juridiction administrative. Cette cour des comptes, anciennement dénommée

chambre des comptes, a été créée en 1807.

I- L’organisation de la cour des comptes

Elle est composée du premier président. Ensuite, on retrouve des présidents de chambres (7

présidents pour 7 chambres), des conseillers (parfois issus du conseil d’état), d’auditeurs et d’un

ministère public. Au dessus de cette cour des comptes il existe un conseil supérieur de la cour

des comptes. Ce conseil supérieur est consulté par le premier président et il le fait sur toutes les

questions relatives soit à la compétence de la cour des comptes soit de l’organisation de la cour

des comptes, de son fonctionnement, sur les modifications de statuts de la cour des comptes

ainsi que toutes questions déontologiques ou d’ordre individuel concernant les magistrats.

II- Les missions de la cour des comptes

A- Les compétences juridictionnelles

La cour des comptes juge les comptes de comptables publics sous réserve de la compétence qui

est attribuée aux chambres régionales et territoriales des comptes. Elle statut sur les appels

formés contre les décisions juridictionnelles rendu par les chambres régionales ou territoriales

des comptes. Elle juge les comptes des comptables publics qu’elle a déclaré comptables de faits

(exemple : un Maire qui octroie la comptabilité à la place du comptable de la collectivité). La

Page 24: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 24 A.Closse

cour des comptes juge les ordonnateurs qui se sont rendus coupables d’une gestion de fait.

L’action en déclaration de gestion de fait est prescrite pour les actes commis plus de dix ans

après le fait. La cour des comptes vérifie sur pièce, également sur place, la régularité ou non des

recettes et dépenses décrites dans la comptabilité publique. Elle doit s’assurer ensuite du bon

emploi des crédits, des fonds et des valeurs gérées.

B- Les compétences administratives

La principale est que la cour des comptes assiste le parlement, et accessoirement le

gouvernement, dans le contrôle de l’exécution de la loi de finance.

Elle est chargée d’une fonction permanente d’inspection les chambres régionales et territoriales

des comptes.

C- Le contrôle des entreprises publiques et des organismes bénéficiant de concours

financiers publics

La cour des comptes assure également la vérification des comptes des établissements publics à

caractère industriels et commercial. Elle contrôle également les comptes et la gestion des

entreprises nationales. Egalement des sociétés d’économie mixte et certaines sociétés anonymes

dans lesquelles l’état possède du capital. Elle contrôle aussi les institutions de la sécurité sociale.

Les arrêts de la cour des comptes sont rendus en séance non publique. Ces arrêts sont

revêtus de la formule exécutoire et ont autorité de la force et de la chose jugée. Il n’y a pas de

sanction « personnelle » sur l’ordonnateur, simplement elle déclare le comptable soit quitte

(aucune irrégularité) soit en avance (trop d’argent) soit un débet (manque). Enfin, les décisions

de la cour des comptes sont susceptibles d’être déférées devant le conseil d’état par la voie de la

cassation.

Page 25: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 25 A.Closse

Section 2 : La cour de discipline budgétaire et financière

L’organisation, le fonctionnement de cette cour a été codifié aux articles L 311-1 et suivants du

code des juridictions financières. La cour de discipline budgétaire et financière est de création

assez récente, en 1948. Elle a pour mission de sanctionner les fautes de gestion commises par

les agents publics. C’est donc une institution associée à la cour des comptes. Cette cour est

composée de membres de conseil d’état et des membres de la cour des comptes. Elle

comprend sous la présidence du premier président de la cour des comptes un vice président en

charge d’une section et un nombre égal de conseillers d’états et de conseillers de la cour des

comptes.

La cour sanctionne les inobservations aux règles relatives à l’exécution des dépenses et des

recettes. Les personnes justiciables sont tous les agents civils et militaires de l’état mais aussi les

agents des établissements publics et tous les agents des collectivités territoriales et leurs

groupements. Toutefois, ne sont pas justiciables de la cour, à raison des actes accomplis dans

l’exercice de leurs fonctions, les administrateurs élus et non rémunérés d’organisme de

protection sociale, également les administrateurs des associations de bienséance et surtout les

membres du gouvernement et toute personne disposant d’un mandat électoral.

Les séances de la cour sont non publiques. Toutefois, les décisions sont publiées au journal

officiel et les arrêts qui prononcent une condamnation sont définitifs. Les arrêts sont revêtus de

la formule exécutoire, de la force de la chose jugée et sont sans appel. Néanmoins, ils peuvent

faire l’objet d’un recours en cassation devant le conseil d’état.

Il existe des juridictions ayant pour objet d’assurer la discipline les membres d’un corps ou d’un

ordre. Ce sont des juridictions disciplinaires. Il y a une juridiction spécialisée pour l’ordre des

médecins, pour le corps des magistrats, pour l’éduction nationale… par exemples.

Page 26: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 26 A.Closse

TITRE III : La délimitation de la compétence du

juge administratif

Une frontière doit être établie entre la compétence des juridictions administratives et la

compétence des juridictions judiciaires. On parle de délimitation de la compétence du juge

administratif et juge judiciaire. La complexité du tracé de cette délimitation rend nécessaire

l’existence d’une procédure de solution des conflits permettant ainsi de régler les litiges de

compétence qui peuvent surgir entre les juridictions.

Chapitre 1 : Le critère de compétence du juge

administratif

La juridiction administrative connait de l’activité administrative. Mais elle n’a pas un monopole

en la matière. Des abandons de compétence du juge administratif ont été consentis vers, pour

le juge judiciaire. Ces abandons de compétence ont eu lieu au cours du 19ème

siècle. Au cours du

20ème

siècle, ces abandons ce sont poursuivis notamment par la création d’organismes

administratifs. Leur contentieux ressort en partie ou en totalité de la compétence du juge

judiciaire. C’est particulièrement le cas en matière économique avec le droit de la concurrence.

On peut poser la règle suivante : l’activité administrative, par principe, relève du juge

administratif et par exception l’activité administrative peut être soumise au juge judiciaire.

Section 1 : Le principe : l’activité administrative soumise au

juge administratif

Le juge administratif est le juge de droit commun de l’activité administrative.

Pour déterminer ce qu’il faut entendre par activité administrative on doit en premier lieu se

référer au critère organique. Le juge administratif est le juge des personnes publiques. Mais il

faut également ajouter le critère matériel nécessaire avec l’évolution des formes d’actions

administratives. Une activité de service public gérée par une personne privée est soumise au

juge administratif.

I- La notion d’activité administrative

A- Une activité exercée par une personne publique

En règle générale, l’activité des personnes publiques relève dans son ensemble des juridictions

administratives. Pour que le juge administratif soit compétent l’action en justice doit être dirigée

contre une personne publique. Ainsi relèveront du juge administratif des actions menées par

des personnes privées contre l’administration, des différends entre les agents publics eux-

Page 27: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 27 A.Closse

mêmes ou même entre deux personnes publiques ou enfin un litige entre un agent public et

son administration.

Ce critère organique constitue pour la jurisprudence une présomption de compétence des

juridictions administratives. A contrario, le juge administratif n’a pas compétence pour

connaitre des litiges entre des personnes privées. Mais deux exceptions législatives ont été

apportées à cette règle. Première exception de 1790 vient dire que les litiges entre

entrepreneurs de travaux publics et les tiers relèvent du juge administratif, loi de 1790 et

confirmé par l’arrêt du tribunal des conflits de 1960, Caisse régionale Rhône Alpe. La

deuxième exception est issue de la loi de 1905 sur la séparation de l’église et de l’état. Les litiges

relatifs à l’attribution des biens cultuels mobiliers ou immobiliers relèvent du juge administratif.

B- Une activité exercée par une personne privée chargée d’une mission de service

public

Le développement de l’activité administrative et l’évolution des conceptions sur les rapports de

collaborations souhaitées entre une personne publique et une personne privée ont conduis

l’état à confier la gestion de services publics administratifs à des personnes privées. L’autorité

administrative, ainsi attribuée à des personnes privées, doit néanmoins être contrôlée. Aussi, la

règle veut que le juge administratif soit compétent pour régler les litiges issus de ce montage

juridique. Encore faut il que ces personnes privées agissent dans le cadre d’une mission de

service public et qu’elle use de prérogatives spéciales, on parlera de prérogatives de puissance

publique. Ces conditions ont été posé au travers un arrêt du conseil d’état de 1974, Société Maison des Isolants de France. Ainsi, relèveront de la compétence du juge administratif les

actes unilatéraux pris par une personne privée en vertu de prérogatives de puissance publique

qui lui sont attribuées pour l’accomplissement de service public. En revanche, l’absence de

prérogatives exorbitantes reconnues aux personnes privées gérant un service public même

administratif empêche le contentieux puisse relever du juge administratif. A contrario le

contentieux relève donc du juge judiciaire. Arrêt du tribunal des conflits, 1999, Myrat.

II- L’activité de l’administration distincte de l’activité administrative et

incompétence du juge administratif

A- Les activités administratives étrangères

La règle veut que le juge administratif ne connaisse que de l’activité des autorités administratives

françaises. Il est donc incompétent pour connaitre d’une action en responsabilité dirigé contre

une entreprise exécutant un travail public sur le territoire d’un état autre que la France et pour

le compte d’une personne publique étrangère. Sauf pour les actes détachables qui peuvent

relever de la juridiction administrative. Exemples d’actes détachables : les extraditions décidées,

Conseil d’état en assemblée, 1993, Saniman, les extraditions refusées, Conseil d’état, 1994, Confédération Elvétique. S’agissant des traités, le conseil d’état et la cour de cassation ont

conjointement estimé pendant longtemps que le problème de la conformité de la loi aux traités

relève de la compétence du conseil constitutionnel en raison des termes de l’article 55 de la

Constitution. Mais dans un arrêt fondamental, Nicolo de 1989 le conseil d’état est venu

modifier sa doctrine et sa théorie. Il a d’abord étendu aux directives communautaires puis à

tous les autres textes de droit international son champ de compétence. Enfin, le juge admet

l’invocabilité directe des conventions internationales sous réserve qu’elles créent des droits au

profit des particuliers. Le juge administratif se reconnait également compétent pour interpréter

lui-même tout traité international autre que les traités communautaires mais les traités non

Page 28: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 28 A.Closse

clairs. En effet, pour les traités communautaires, la cour de justice des communautés

européennes, ordre juridique propre, est compétente pour interpréter les dispositions qu’elles

soient clairs ou non.

B- Les activités se rattachant à l’exercice de la fonction législative

La règle veut que le juge administratif soit incompétent. C’est au conseil constitutionnel

qu’appartient la compétence d’interpréter les lois, les dispositions constitutionnelles, les

règlements, les résolutions… Toutefois, les litiges d’ordre individuel opposant les fonctionnaires

des assemblées à leur administration et les actions relatives au dommage causé par les services

des assemblées relève du juge administratif.

C- Le contentieux électoral

Les élections aux assemblées ou autres organes locaux relèvent de la compétence du juge

administratif. Par contre pour les élections présidentielles, législatives ainsi que les référendums

il existe un partage entre le conseil d’état et le conseil constitutionnel.

Le juge administratif est compétent seulement pour connaitre des contestations portant sur les

actes et mesures préparatoires ou préalables à ces élections.

Le conseil constitutionnel est compétent pour connaitre des contestations sur les résultats des

élections, votes ou sur les actes et mesures préparatoires susceptibles d’avoir une incidence sur

les résultats.

D- Les activités se rattachant à la l’exercice de la fonction juridictionnelle

Le juge administratif est compétent pour connaitre des mesures relatives à l’organisation des

services judiciaires. Mais il est incompétent pour connaitre des mesures relatives au

fonctionnement des services judiciaires. Des exemples d’organisation où il est compétent : le

recrutement, la notation, la mutation…

E- Le cas particulier des actes de gouvernement

Les actes de gouvernement émanent de l’administration, ils sont soumis au contrôle du juge

administratif. Mais il existe certains actes qui ne se soustraient pas à ce contrôle. Ils ne peuvent

être censurés par aucune juridiction. Ce constat a été posé par l’arrêt du conseil d’état de 1962, Rubin de Servance. Cette théorie des actes du gouvernement est une création jurisprudentielle.

A l’origine de cette création le juge n’a pas osé contrôler certains actes importants. Dès lors

qu’un tel acte est inspiré par un mobile politique le conseil d’état estime qu’il s’agit d’un acte de

gouvernement, donc soumis à aucun contrôle.

Le premier acte de gouvernement en France a été la décision prise en 1961 de mettre en

application l’article 16 de la Constitution (les pleins pouvoirs) et cette décision a été considérée

par les juges comme présentant le caractère d’un acte de gouvernement dont il n’appartient au

conseil d’état ni d’apprécier la légalité ni de contrôler la durée de l’application.

Pour autant, la catégorie des actes de gouvernement n’est pas délimitée. Le juge de par son

pouvoir discrétionnaire se réserve la possibilité de faire varier le contenu de la liste.

Actuellement, figure dans la liste des actes de gouvernement des actes essentiels relatifs au

fonctionnement des pouvoirs publics. Il y a les actes du président de la République : la

soumission d’un projet de loi au référendum, l’amnistie, le droit de dissolution, la nomination

de trois membres au conseil constitutionnel et enfin la décision de reprendre les essais

nucléaires.

Page 29: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 29 A.Closse

Section 2 : Les activités administratives soumises au juge

judiciaire par exceptions

L’activité administrative relève du juge judiciaire en vertu de la théorie de la gestion privée, aussi

par application du principe réservant à l’autorité judiciaire la protection des droits et libertés, et

enfin par l’application de lois spéciales.

I- Les activités de service public relevant du juge judiciaire : les SPIC

La théorie de la gestion privée repose sur l’idée que dans certaines conditions l’application du

régime de droit administratif n’est pas nécessaire. L’administration peut se mettre en « civil » et

ainsi utiliser des procédés du commerce juridique privé. Dès lors, son activité se développant

dans les termes de droit commun relève de la compétence du juge judiciaire. Clarté lorsque ces

services sont qualifiés de SPIC par la loi : par la loi de 1997 RFF (réseau ferré de France) est

considéré comme un service public industriel et commercial, il y a également l’ADEME

(agence de l’environnement et de la maitrise de l’énergie) créée en 1990.

Cependant, il peut arriver que la qualification légale ou réglementaire donnée peut être inversée

par le juge. Arrêt du tribunal des conflits, 1968, Société Distillerie Bretonne. Lorsque la loi est

muette, le juge utilise un faisceau d’indices pour reconnaitre un SPIC ou un SPA, arrêt de principe du Conseil d’Etat, 1956, Union Syndicale des Industries Aéronautiques. Ce faisceau

d’indice est de savoir quel est l’objet du service, les conditions de son fonctionnement, son

financement. A l’aide de ce faisceau el juge peut savoir si l’activité litigieuse est administrative ou

industrielle et commerciale.

Le service public industriel et commercial est dont très largement soumis au droit privé. Le

personnel recruté est donc géré dans les mêmes conditions qu’une entreprise privée sauf l’agent

chargé de la direction du service et le directeur de la comptabilité. Ces deux agents restent

soumis au droit public. Les litiges individuels les concernant appartiennent au juge administratif

et ce en raison de leur qualité d’agent public. Cette règle est posée par la jurisprudence au

travers l’arrêt du CE, 1957, Jalenques de Labeau. Sont également de la compétence du juge

administratif les actions concernant la création, l’organisation et la suppression d’un SPIC.

Dernière exception : les dommages causés à un tiers par de tels services s’ils ont le caractère de

dommages de travaux publics.

En bref, il semble que le droit public et donc la compétence du juge administratif régisse les

questions d’organisation d’ensemble d’un SPIC et qu’à contrario le droit privé et donc la

compétence du juge judiciaire régisse les activités du service industriel et commercial.

II- Le juge judiciaire garant des droits et libertés individuelles

A- Le droit des personnes

Ce sont des textes particuliers qui consacrent la compétence des tribunaux judiciaires pour

connaitre des litiges relatifs à l’état des personnes. L’article 29 du code civil pose ce principe,

« la juridiction civile de droit commun est seule compétente pour connaitre des contestations

sur la nationalité française ou étrangère des personnes physiques ». De manière plus générale,

la jurisprudence a consacré une compétence générale du juge judiciaire en la matière. Ainsi, est

Page 30: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 30 A.Closse

soumis au juge judiciaire les litiges relatifs aux actes d’état civil, les litiges concernant la famille,

les litiges relatifs au nom notamment les recours en rectification, les litiges relatifs à la

nationalité. Cependant, le code civil ne vise que les personnes physiques. On peut en déduire

que le juge administratif est quant à lui compétent pour connaitre des litiges relatifs à la

nationalité des personnes morales. Enfin, les litiges concernant la capacité des personnes et

l’électorat, c'est-à-dire l’inscription ou la radiation sur les listes électorales, relève du juge

judiciaire.

B- Le droit de propriété et les libertés fondamentales

A la lecture de la Constitution de 1958, précisément à l’article 66, « l’autorité judiciaire,

gardienne de la liberté individuelle, assure le respect de ce principe dans les conditions prévus

par la loi ». Le législateur est venu confirmer la position des constituants de l’époque au travers

l’article 136 du code de procédure pénal. Comme pour le droit des personnes, la jurisprudence

a été très souple et a interprété de manière extensive les textes conférant compétence aux

tribunaux judiciaires dans les domaines du droit de propriété (réquisition immobilière et/ou

expropriation) ou dans le domaine des libertés.

C’est dans ce contexte que le juge a développé deux théories :

La première est appelé juridiquement l’emprise irrégulière. La compétence du juge

judiciaire s’impose lorsque l’administration s’est rendue coupable d’une emprise

irrégulière c'est-à-dire qu’elle a dépossédé un propriétaire de son bien immobilier ou

l’administration a laissé commettre par un tiers une telle emprise alors qu’elle avait les

moyens de l’empêcher. Le juge judiciaire est compétent pour réparer l’ensemble des

préjudices subis et résultant de l’emprise. Toutefois, le juge judiciaire ne peut

condamner l’administration qu’à verser une indemnité. Il n’est pas compétent pour

apprécier le caractère régulier ou irrégulier de l’emprise.

La théorie de la voie de fait. La voie de fait permet au juge judiciaire de sanctionner

certaines illégalités particulièrement graves et commises par l’administration lésant des

droits fondamentaux de l’individu. Elle consiste donc dans un agissement administratif

entaché d’irrégularité grave portant atteinte soit au droit de propriété soit à une liberté

fondamentale. En matière de voie de fait la compétence du juge judiciaire est plus large

que celle en matière d’emprise irrégulière. En effet, le juge judiciaire peut non

seulement se prononcer sur l’action en indemnité mais il est également compétent pour

apprécier la légalité des décisions administratives génératrices de voie de fait. Cette

compétence plus large a des conséquences sur les décisions et les décisions en matière

de voie de fait doivent être regardées comme des actes nuls et non avenu.

Enfin, le juge judiciaire ne peut en cas d’emprise irrégulière enjoindre à l’administration de

restituer le bien. En matière de voie de fait, le juge judiciaire peut adresser des injonctions à

l’administration.

III- La dévolution légale de la compétence au juge judiciaire

Dans de très nombreuses hypothèses le législateur est intervenu pour attribuer au juge judiciaire

la connaissance d’affaires administratives.

Sont principalement de la compétence du juge judiciaire de par la loi :

Les litiges portant sur le contentieux des impositions recouvrées par l’administration en

matière de contribution indirecte. Ce sont les lois de 1798 et 1805 posent ce principe. A

contrario, les litiges qui touchent les contributions directes relèvent du juge administratif.

Les prélèvements fiscaux qui ne se rattachent ni aux impôts directs ni aux impôts

Page 31: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 31 A.Closse

indirects sont de la compétence du juge administratif également.

La loi de 1957 confère compétence au juge judiciaire pour statuer pour toute action en

responsabilité tendant à la réparation de dommages de toute nature causé par un

véhicule administratif.

L’ensemble du contentieux relatif aux brevets d’invention. Article L 615 du code de

propriété intellectuelle.

La loi de 1968 donne compétence au juge judiciaire pour connaitre des contestations

provoquées par les dommages causés par l’énergie nucléaire dans le cadre d’installation

nucléaire.

La loi de 1977 qui permet aux victimes ou à leurs ayant droit d’accidents corporels,

résultant de faits volontaires ou non, ayant le caractère matériel d’infraction d’obtenir

une indemnisation devant l’ordre judiciaire précisément devant le TGI.

Page 32: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 32 A.Closse

Chapitre 2 : La sanction de la dualité des juridictions : le

tribunal des conflits

L’existence de deux ordres de juridictions pose le problème de la délimitation des compétences

respectives. La plupart du temps il n’y a pas de difficulté au niveau de la répartition de par un

accord entre les deux juridictions suprêmes que sont le conseil d’état et la cour de cassation.

Toutefois il peut y avoir conflit de compétence lorsque chacun des deux ordres revendiquent la

connaissance d’un seul et même type d’affaire ou il y a conflit de compétence au contraire

lorsqu’aucun des deux ordres n’acceptent d’admettre ou de reconnaitre sa compétence.

L’existence de la justice serait incertaine si chaque ordre de juridiction pouvait fixer

souverainement des frontières de sa compétence. La solution à ces problèmes ne peut être

donnée que par un organisme qualifié, spécialisé et surtout en dehors des deux ordres de

juridiction. Face à ces potentiels conflits de compétences il est très vite apparu la nécessité de

créer un tel organisme surtout pour le justiciable afin de trouver un juge et l’obliger à statuer.

C’est ainsi qu’en 1872 a été créé le tribunal des conflits.

Il a été considéré à l’époque que cet organisme soit un organisme paritaire composé de

représentants des deux ordres. Cette juridiction a vu ses attributions s’élargir au fil du temps.

Effectivement, elle a pour fonction principale de régler les conflits de compétence ou

d’attribution entre les deux ordres mais le tribunal des conflits est également appelé à statuer

dans des cas très spécifiques où les deux ordres de juridiction s’opposent sur le fond et non sur

la compétence.

Section 1 : La composition du tribunal des conflits

Le tribunal des conflits est un organe neutre car il se situe en dehors des deux ordres de

juridiction. Créé pour trancher les conflits, le tribunal des conflits est organisé selon une

conception arbitrale de par sa structure paritaire dans la mesure où les deux ordres de

juridiction y sont représentés de manière égale. Dans son effectif au complet, le tribunal des

conflits compte 9 titulaires et 2 suppléants. La cour de cassation et le conseil d’état désignent en

leur sein chacun 3 membres (trois conseillers d’état et trois conseillers de cassation). Ces 6 juges

nomment ensuite les deux membres manquants et les deux suppléants. Le 9ème

est le président

du tribunal des conflits. Cette présidence est attribuée au garde des sceaux, ministre de la

justice.

Cette règle de la présidence a été critiquée. Certains considérants que le garde des sceaux

membre du gouvernement risque d’être hostile au pouvoir judiciaire. En réalité, ce danger est

limité puisque la présidence du tribunal des conflits n’est effective que dans deux hypothèses.

Tout d’abord lorsqu’il y a un partage des voix, très rare en pratique car c’est une majorité qui se

dégage. La seconde hypothèse est le renouvellement triennal du tribunal. En réalité et en

pratique la présidence est exercée par le vice président élu par les huit membres titulaires. Pour

éviter toute prise de pouvoir la présidence est alternative. Le vice président est nommé au

scrutin secret à la majorité absolue des voix. Un vote est effectué.

Les membres du tribunal des conflits sont soumis à réélection tous les trois ans. Ils sont

indéfiniment rééligibles.

Enfin, le principe paritaire est très important et s’applique aussi au choix des rapporteurs

publics. Il sera choisi de manière alternative. Dans chaque affaire, un rapporteur est désigné et

Page 33: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 33 A.Closse

il donne en audience publique lecture de son rapport.

Le ministère d’avocats est obligatoire devant le tribunal des conflits. Les avocats des parties sont

choisis parmi les avocats du conseil d’état ou des avocats de la cour de cassation. Ils peuvent

présenter des observations orales.

Page 34: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 34 A.Closse

Section 2 : Les attributions du tribunal des conflits

Les conflits d’attribution ou de compétence résultent de l’opposition entre l’ordre judiciaire et

l’ordre administratif. Le tribunal des conflits peut trancher deux sortes de conflits soit le conflit

dit « positif » soit le conflit dit « négatif ». Le conflit positif de compétence est une procédure

permettant à l’administration de contester la compétence du juge judicaire. Le conflit négatif de

compétence a lieu lorsque les deux ordres de juridiction veulent décliner leur compétence.

Enfin, depuis 1932, le tribunal des conflits est également appelé à statuer dans des cas où les

deux ordres de juridiction s’opposent sur le fond.

I- Le conflit positif de compétence

Ce conflit positif de compétence a pour but premier de retirer à la connaissance des tribunaux

judiciaires une affaire. Pour cela il faut que des conditions soient remplies.

A- Les conditions requises pour élever un conflit positif

Le conflit positif a donc lieu lorsqu’une juridiction judiciaire saisie d’une demande se déclare

compétente et que l’administration conteste cette compétence en estimant que c’est elle qui est

compétente. Pour cela l’administration se fonde simplement sur le fait que le litige relève de sa

compétence. Dan ce cas, elle décline la compétence judiciaire non pas au profit de sa propre

compétence mais en vertu d’une immunité totale de juridiction.

Remarques : le particulier qui a saisi le tribunal judiciaire est relégué au second plan. Le conflit

positif a un caractère unilatéral. En effet, seule l’administration peut contester la compétence

judiciaire. C’est une arme qui permet à l’administration de lutter contre les possibles

empiètements du pouvoir judiciaire.

L’administration ne peut pas utiliser arbitrairement cette procédure. L’ordonnance de 1928

toujours en vigueur a mis fin aux abus en organisant une procédure en deux stades :

L’élévation du conflit

Le jugement

B- La procédure d’élévation du conflit

Seul le préfet du département dans lequel le litige a pris naissance a qualité pour agir. Il agit en

tant que représentant de l’exécutif. Le conflit positif peut être élevé tant que n’est pas intervenu

un jugement définitif sur le fond. Il peut être élevé dès l’introduction de l’instance. Il n’y a

jamais élévation du confit devant la cour de cassation.

1- Le déclinatoire de compétence

Ce déclinatoire de compétence est le premier acte de procédure du conflit positif. Il faut que le

déclinatoire de compétence soit parvenu à la juridiction judiciaire avant qu’elle n’ait statué sur le

fond. Le préfet du département présente ce déclinatoire de compétence. Ce préfet ne peut

présenter successivement deux déclinatoires de compétence devant la même juridiction.

La loi n’impose aucune forme. Pour s’opposer le préfet peut soit rédiger un mémoire, soit

rédiger un rapport ou une simple lettre. Tous ces éléments valent déclinatoire de compétence.

Ce déclinatoire est adressé par le préfet au ministère public. Ce ministère public fera connaitre

au tribunal la demande formée par le préfet et requerra le renvoi si la revendication lui parait

Page 35: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 35 A.Closse

fondée. Aucun délai n’est précisé par la loi. La transmission doit simplement se faire dans un

délai bref.

Ce déclinatoire est l’acte par lequel le préfet demande aux tribunaux judiciaires de décliner leur

compétence et donc de se dessaisir de l’affaire. Ce déclinatoire oblige le tribunal judiciaire à

statuer sur sa compétence et non sur le fond de l’affaire. Il ne peut sursoir à statuer. Le tribunal

répond en statuant sur ce déclinatoire. Première réponse soit il est d’accord avec le préfet. Le

tribunal rend un jugement d’incompétence et l’affaire est clause. Dans le cas contraire, c'est-à-

dire s’il s’estime compétent, il ne décline pas sa compétence et prend un jugement rejetant ce

déclinatoire. S’il rejette, deux sous hypothèses s’ouvrent :

Le préfet peut suivre l’argumentation du tribunal. Dans ce cas, l’affaire s’arrête à

nouveau.

Le préfet reste sur sa démarche. Il doit prendre dans les 15 jours suivant la notification

du jugement un arrêté de conflit.

2- L’arrêté de conflit

Pendant le délai de 15 jours, le tribunal judiciaire ne peut prendre aucune décision sur le fond.

L’arrêté de conflit est un acte d’administration qui n’est soumis à aucune forme particulière. La

seule obligation est que cet arrêté de conflit doit être obligatoirement motivé et déposé au greffe

du tribunal.

L’arrêté motivé rend évident l’existence du conflit. On oblige à sursoir à statuer. Cet arrêté

motivé est transmis au tribunal judiciaire puis transmis au tribunal des conflits. Une fois

transmis au tribunal des conflits, s’ouvre alors la procédure du jugement.

C- Le jugement du tribunal des conflits

L’arrêté de conflit transmis au tribunal des conflits entraîne automatiquement sa saisine et ouvre

en conséquence la procédure de jugement. Il est fait obligation pour le tribunal des conflits de

statuer dans un délai de trois mois. Un mois après l’expiration de ce délai de trois mois si le

tribunal n’a pas statué, le sursit à statuer qui pèse sur le tribunal judiciaire est levé. Ce dernier

peut reprendre l’examen normal de l’affaire. A contrario, si le tribunal des conflits apporte une

réponse dans le délai de trois mois, le jugement de l’affaire devant le tribunal judiciaire est

toujours suspendu. La décision du tribunal des conflits peut être de deux sortes :

Confirmer l’arrêté de conflit. Arrêté qui décide de l’incompétence des tribunaux de

l’ordre judiciaire. Dans cette hypothèse, le tribunal judiciaire est totalement dessaisi de

l’affaire. Le plaideur est fondé à en déduire que la juridiction administrative est

compétente. L’arrêt rendu n’apporte aucune précision positive pour le plaideur.

Annulation de l’arrêté de conflit. Le tribunal initialement saisi peut juger l’affaire. La

question de compétence reste toutefois posée. Le jugement du tribunal des conflits peut

se voir être frappé d’appel.

La compétence judiciaire ou l’incompétence est définitivement consacrée de par la loi de

l’appel et le procès peut reprendre son cours.

II- Le conflit négatif de compétence

Divers éléments doivent être réunis pour qu’il y ait véritablement conflit négatif. Un décret de

1960 a réformé la procédure de règlement du conflit négatif en instituant une nouvelle

procédure : la procédure dite de renvoi qui normalement rend le conflit négatif quasiment

inutile.

Page 36: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 36 A.Closse

A- Les conditions requises pour relever un conflit négatif

Il y a conflit négatif lorsque deux juridictions, l’une de l’ordre judiciaire, l’autre de l’ordre

administratif, se sont déclarées incompétentes pour juger un même litige.

Une première condition apparait au travers ces éléments. Il faut tout d’abord que les

deux juridictions saisies se soient déclarées incompétentes c'est-à-dire qu’un plaideur porte son

litige devant un tribunal judiciaire qui se déclare incompétent parce qu’il estime que le litige

relève du juge administratif. Le plaideur saisit alors le juge administratif qui de même se déclare

incompétent estimant que c’est au juge judiciaire de statuer.

Il faut donc que les déclarations d’incompétences soient fondées sur la compétence de

l’autre ordre juridictionnel.

Le déni de justice émane de deux juridictions différentes saisies d’un même litige.

Pour résoudre et résorber ce différent, le décret de 1960 a ouvert la porte à la procédure de

renvoi.

B- La procédure de renvoi, solution mettant fin au conflit négatif

Avant 1960, l’intervention du tribunal des conflits ne pouvait avoir lieu qu’une fois que les deux

décisions d’incompétences aient été rendues. On demandait simplement l’annulation d’une des

deux décisions. Cette procédure est apparue trop longue tant le législateur que le pouvoir

judiciaire. Ainsi le décret de 1960 a réformé quelque peu ce système en instituant la technique

de la procédure de renvoi. Il a pour conséquence principale de rendre quasiment inexistant le

conflit négatif. Ce décret a mis en place deux renvois : le renvoi obligatoire et le renvoi

facultatif.

1- Le renvoi obligatoire destiné à éviter la naissance des conflits négatifs

Il faut que deux décisions d’incompétences soient intervenues, qu’il y ait conflit sur un même

litige. Depuis 1960, en présence d’un jugement d’incompétence qui n’est plus susceptible

d’appel, le plaideur porte l’affaire devant le tribunal de l’autre ordre. Si celui-ci considère que le

premier jugement est erroné parce qu’il estime que c’est lui qui est incompétent, il doit depuis

1960 obligatoirement renvoyer l’affaire au tribunal des conflits. Il ne doit plus prendre le

jugement d’incompétence qui était demandé. Néanmoins, cela permet un léger gain de temps.

Depuis la réforme, c’est le tribunal et non le plaideur qui saisit le tribunal des conflits. La

décision de renvoi tant obligatoire, elle est insusceptible de recours. En imposant la seconde

juridiction de saisir directement le tribunal des conflits, le décret permet de hâter la solution et a

donc pour résultat d’éliminer la plupart des conflits. La procédure du conflit négatif peut

encore parfois jouer principalement en cas d’erreur, de mauvaise appréciation de la première

juridiction saisie.

2- Le renvoi facultatif destiné à résoudre une difficulté sérieuse de compétence

devant les juridictions suprêmes

Le décret de 1960 permet la procédure de renvoi facultatif. Lorsqu’une des juridictions

suprêmes se trouve saisit d’un litige posant une question de compétence, soulevant une

difficulté sérieuse et mettant en jeu la séparation des autorités administratives et judiciaires, elle

peut transférer au tribunal des conflits par décision de renvoi le soin de statuer sur cette

question. A ce stade, aucun conflit n’est apparu. Il s’agit d’une saisine de prévention. Le renvoi

ne peut être décidé que par l’une des deux juridictions. Ce renvoi est purement facultatif ce qui

induit l’idée selon laquelle il est possible pour le conseil d’état ou la cour de cassation de

trancher seul le problème de compétence. Cette procédure de renvoi facultatif a pour but de

Page 37: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 37 A.Closse

faire remplir au tribunal des conflits une fonction régulatrice dans le partage de compétence en

dehors de tout conflit.

C- La décision du tribunal des conflits

Dans les deux hypothèses de renvoi, le tribunal des conflits statue de manière identique. La

règle veut que dès qu’il est saisit il doit statuer. Une fois statué, il renvoi l’affaire devant la

juridiction qu’il estime compétente. Le tribunal des conflits tranche donc définitivement la

question de la compétence et il annule en conséquence les décisions rendues antérieurement

qui vont à l’encontre de l’attribution de compétence qu’il a effectué. Cette décision s’impose

aux deux ordres de juridiction. Si la juridiction judiciaire a été choisie pour statuer au fond, la

juridiction administrative ne peut plus élever le conflit positif.

III- Le conflit de décision au fond

Le tribunal des conflits est traditionnellement le régulateur suprême des compétences. Mais

parfois il lui arrive de donner des indications sur le fond de l’affaire. On dit que de façon

exceptionnelle le tribunal des conflits peut être amené à trancher un litige au fond comme un

tribunal, une cour. C’est un rôle d’exception. Pour être amené à trancher un conflit au fond,

plusieurs conditions doivent être remplies sinon le tribunal ne peut rendre sa décision et

intervenir sur le fondement de la loi.

A- Les conditions requises pour élever un conflit de décision au fond

Le législateur a posé des bases strictes et à la fois il faut remplir des conditions de fond et de

forme. Une décision du tribunal des conflits de 2000, Monsieur Ratinet, a résumé ces

conditions : « …les décisions rendues par les juridictions de l’ordre administratif et les tribunaux

judiciaires dans les instances introduites devant ces deux ordres de juridiction pour des litiges

portant sur le même objet peuvent être déférées au tribunal lorsque les dites décisions présentes

une contrariété conduisant à un déni de justice ; que ce dernier existe au sens de la loi lorsqu’un

demandeur est mis dans l’impossibilité d’obtenir une satisfaction à laquelle il a droit par suite

d’appréciations inconciliables entre elles portées par les juridictions de chaque ordre soit sur

des éléments de fait soit en fonction d’affirmations juridiques contradictoires… ».

1- Les conditions de forme

Première condition de forme : la requête devant le tribunal des conflits est présenté dans les

mêmes conditions de forme que le recours en matière de recours négatif.

Deuxième condition : les parties doivent introduire leur recours dans le délai légal des deux

mois.

Troisième condition : les deux ordres de juridiction se sont reconnus compétents et ont statué

au fond.

Quatrième condition : il s’agit de deux actions relevant de deux compétences mais qui tendent

au même objet.

Cinquième condition : il y a un déni de justice tenant à la contradiction des juges.

2- Les conditions de fond

Première condition : les décisions doivent être définitives, elles ne peuvent plus faire l’objet

Page 38: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 38 A.Closse

d’un recours.

Deuxième condition : le requérant doit justifier l’existence de deux décisions juridictionnelles.

Troisième condition : les deux décisions doivent être rendues sur le même objet et

normalement tendant au même but.

Quatrième condition : les deux décisions rendues sont contradictoires sur des éléments de faits

ou des éléments juridiques.

Cinquième condition : les deux décisions rendues doivent avoir statuées au fond ce qui permet

d’évincer les jugements qui portent uniquement sur la compétence.

Sixième condition : il faut un déni de justice qui résulte soit d’une appréciation contraire des

faits soit sur une qualification juridique différente ou soit sur des positions jurisprudentielles

opposées.

B- Le jugement au fond par le tribunal des conflits

Le tribunal des conflits n’est soumis à aucun délai pour statuer. Il tranche souverainement le

litige. Le juge du tribunal des conflits connait de tous les aspects de l’affaire. Il peut ordonner

des mesures d’instructions. Il déclare nul et non avenu le jugement qu’il censure. Enfin, comme

il juge au fond, sa décision peut comporter un règlement des dépens. Le jugement du tribunal

des conflits met fin de façon définitive le litige entre les parties. Aucun recours n’est possible à

l’encontre de la décision du tribunal des conflits.

Le juge n’a fait que de rares utilisations de ce conflit au fond car il est réticent et il estime que

c’est le rôle premier des ordres judiciaires et administratifs.

Page 39: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 39 A.Closse

Titre IV : Les recours devant les juridictions

administratives

Chapitre I : Les conditions d'introduction des recours

L'action en justice, dénommée également recours, constitue le pouvoir reconnue à des

personnes physiques ou morales de s'adresser au juge pour obtenir le respect de leurs droits

et/ou de leurs intérêts. L'instance est constituée par un enchainement de forme ou de délai en

vue de parvenir à la solution du litige qui, normalement, abouti à la solution du jugement. Les

conditions d'introduction du recours déterminent la recevabilité de la requête.

Section I : L'existence d'une contestation

L'intervention du juge ne se légitime que parce qu'une question litigieuse se pose. L'existence

d'une contestation donne un but à l'instance, à l'action en justice et lui confère son caractère

litigieux.

Il existe deux types de contestation : objective et subjective.

Cette notion de contestation dite subjective est principalement caractérisée par une opposition

de point de vue de droit ou de fait. La contestation est également existante lorsqu'une personne

proteste contre l'application, la mauvaise application ou la non application d'une loi, d'un acte,

d'un règlement par l'administration. Toutefois, les juridictions administratives comme judiciaires

sont tenues de sursoir à statuer lorsqu'une question d'interprétation ou d'appréciation de la

validité d'un acte, qu'il soit unilatéral ou bilatérale, relève de la compétence de l'autre ordre.

Page 40: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 40 A.Closse

Section II : L'intérêt pour agir

En procédure administrative, comme pour la procédure civile, le juge ne peut se saisir lui-

même d'une contestation. Seules certaines personnes sont susceptibles de se défendre. Les

parties au rapport juridique qu'est l'instance demandeur comme défendeur doivent être dans

une situation juridique particulière à l'égard de la contestation. Si le demandeur ne peut

prétendre à une action, la requête est irrecevable. Idem pour le défendeur, il est empêché par

le juge s’il n'a pas l'intérêt pour agir. Le but est d'éviter la prolifération des recours. Pour cela, la

notion d'intérêt pour agir ou qualité à agir doit être envisagée sous deux aspects.

Le requérant doit, d'une part, justifier d'une relation entre sa situation juridique et l'objet de la

contestation. C'est l'exigence d'un intérêt direct et personnel. Il doit d'autre part justifier du but

de l'instance. C'est-à-dire qu'il doit démontrer qu'il est de son intérêt matériel ou moral que ce

recours soit accueilli.

A- Un intérêt direct et personnel

La relation entre le plaideur et la contestation est appréciée par la jurisprudence de la manière

suivante : le juge se demande si la personne en cause se trouve de par sa situation juridique

dans un rapport direct et personnel avec la contestation. Le juge déclarera dans l'affirmative que

cette personne ayant un intérêt direct et personnel a qualité. Si la personne qui forme un

recours est nommément visée par un acte administratif, elle a un intérêt direct et personnel.

Seulement ces situations sont rares. Dans les cas contraires, deux situations doivent retenir

l'attention. Celle de la personne qui n'a aucun lien, aucune relation avec l'administration

antérieurement à l'acte incriminé mais portant sur le même objet on dira juridiquement que

cette personne est un tiers à l'activité administrative. Deuxième situation: le cas du plaideur en

rapport avec l'administration en ce qui concerne l'objet de l'acte attaqué, sa situation juridique le

lie à l'administration.

1- Le recours du tiers à l'activité administrative

On est face à un individu qui prétend former une demande d'annulation contre un acte en étant

un tiers à cet acte. Pour que ce tiers puisse avoir un intérêt pour agir, deux conditions

cumulatives doivent être remplient. Tout d'abord, le requérant doit se trouver dans une

situation juridique particulière. Deuxième condition, l'acte administratif doit, par son objet,

concerner cette situation. Si le requérant répond à cette double existence, il a un intérêt direct

et personnel.

2- Le recours de l'individu lié à l'activité administrative

L'individu lié à l'activité administrative a la possibilité de faire valoir dans un recours les droits

qu'il tient de ses relations avec l'administration. Tout acte qui par son objet entre dans le champ

des relations préexistantes entre l'administration et le particulier peut être attaqué par ce dernier

sans qu'on puisse objecter son intérêt direct et personnel.

3- Les exceptions à règle de l'intérêt personnel

La loi et la jurisprudence ont admis dans certains cas qu'une personne physique ou morale

puisse agir sans avoir un intérêt direct et personnel. Il y a trois exceptions.

La première est tirée du droit civile, article 1166 du code civil, les créanciers peuvent exercer

Page 41: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 41 A.Closse

tous les droits et actions de leur débiteur « à l'exception de ceux qui sont exclusivement attaché

à la personne ».

L'article L-2132-5 du code général des collectivités territoriales prévoit que « tout contribuable

inscrit au rôle de la commune à le droit d'exercer tant en demande qu'en défense à ses frais et

risques les actions qu'il croit appartenir à la commune ».

La loi de 1920 admet que les syndicats « peuvent devant toutes les juridictions exercer tous les

droits réservés à la partie civile ». Il s'agit là des syndicats de la profession qu'ils représentent. La

jurisprudence applicable au syndicat du Conseil d'Etat du 28 décembre 1906, Syndicat des

patrons coiffeur de Limoge, cette jurisprudence a été étendu aux associations et à toutes les

personnes morales.

B- Un intérêt né et actuel

Le plaideur doit justifier que son intérêt est né et actuel. Le rôle du juge est de trancher des

litiges nés et non pas à venir.

La notion d'actuel ne doit pas être confondue avec celle d'un préjudice effectivement réalisé. La

jurisprudence admet la recevabilité des demandes lorsque l'intérêt n'est pas encore né mais

s'avère déjà certain. Arrêt du conseil d'état de 1958, Abisset. En revanche, l'absence de toute

certitude sur la naissance future d'un intérêt rend le recours irrecevable. Conseil d'état du 05

juillet 2000, Tête.

Page 42: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 42 A.Closse

Section III : La capacité d'agir

La personne formant un recours doit être juridiquement capable d'agir ou être représenté par

un organisme habilité à agir ou avoir reçu délégation pour ester en justice.

I- Le cas des personnes physiques

La capacité pour agir des particuliers est appréciée dans les termes de droit commun (droit

civil).

A- Les mineurs

Les mineurs ne peuvent agir qu'avec l'autorisation de leurs représentants légaux. Cependant, le

mineur émancipé est capable d'agir comme un majeur.

B- Les héritiers

Les héritiers succèdent aux actions du défunt d'après la jurisprudence du Conseil d'état de

1942, Chanterelle. Cette jurisprudence est valable même si l'introduction d'instance est

postérieure au décès. Même si le défunt avait manifesté clairement son intention avant la mort

d'introduire l'instance, Conseil d'état 1974, Garrigue. Dans le cas contraire, les héritiers ne

pourront prétendre à reprendre l'instance au nom du défunt.

C- Les incapables majeurs

Ce sont les règles du droit commun qui s'applique au travers des articles 488 à 514 du code civil

sur la représentation des incapables avec les mises sous tutelle ou sous curatelle.

D- Les situations de redressement et de liquidation judiciaire

Les actions d'ordre pécuniaire du failli ou de la personne en état de liquidation judiciaire ne

peuvent être formé que soit par le mandataire liquidateur pour une situation de liquidation

judiciaire ou soit l'administrateur dans une situation de redressement judiciaire.

E- Les créanciers

L'article 1166 du code civil prévoit que « les créanciers peuvent exercer tous les droits et actions

de leurs débiteurs à l'exception de ceux qui sont exclusivement attachés à la personne ».

Juridiquement il s'agit de l'action oblique. Cette action oblique donne ainsi qualité à une

personne qui normalement ne possède pas un intérêt direct et personnel. Cet article a été

confirmé par la jurisprudence au travers de l'arrêt du Conseil d'état de 1957, Banque

commerciale privée et entreprise techno trame. Le créancier qui exerce l'action oblique au nom

et pour le compte de son débiteur n'est pas fondé à exiger que la personne prétendue

responsable à l'égard dudit débiteur soit condamné à verser directement au créancier, arrêt de

la cour administrative d'appel de Bordeaux, 1995, Pasquier.

II- Le cas des personnes morales de droit privé

Page 43: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 43 A.Closse

En règle générale, les personnes morales de droit privé sont représentées par des personnes

habilitées conformément à la loi et surtout au statut des régissants. La représentation des dites

entreprises est très souvent décidées et validées par délibérations de l'assemblée générale du

conseil d'administration.

III- Le cas des personnes morales de droit public

La qualité pour agir en justice est réservée aux seules personnes morales. Une entité

administrative non dotée de la personnalité morale ne peut donc former un recours. Celui-ci

est irrecevable. Néanmoins la jurisprudence dit que sauf dans l'hypothèse d'une action urgente

(une régie par exemple) un recours est possible.

L'état est représenté devant les juridictions par les ministres intéressés. Le plus souvent le

ministre délègue cette représentation à un membre de son administration qui lui-même ne peut

pas déléguer : le secrétaire d'état ou le préfet.

Pour les collectivités territoriales et de la région : la région est représentée par le président du

conseil régional en vertu de l'article L-4231-7-1 du code général des collectivités territoriales :

« le président du conseil régional intente les actions au nom de la région en vertu de la décision

du conseil régional et il peut sur l'avis conforme de la commission permanente défendre toute

action intentée contre la région ». Néanmoins il faut une délibération du conseil régional. En

cas de conflit avec l'état, l'état est obligatoirement représenté par le préfet, organe déconcentré

de l'état. Pour le département, la qualité pour agir appartient au président du conseil général en

vertu de l'article L-3221-10-1 du CGCT. S’il existe un conflit entre le département et l'état, ce

dernier est représenté par le préfet. Au niveau communal, la commune est représentée par son

Maire en vertu de l'article L 2122-16. S'agissant des structures intercommunales, elles sont

représentées en justice par l'exécutif intercommunal (conseil communautaire) qui délègue au

président de la structure. Enfin, les établissements publics sont représentés en justice et cela est

inscrit dans leur statut. A 99,99% c'est l'autorité exécutive qui est habilité à représenter

l'établissement public.

Les parties doivent être représentées devant le conseil d'état par un avocat à la cour de cassation et/ou

au conseil d'état et devant les cours administratives d'appel et les tribunaux administratifs par un

avocat inscrit au barreau local ou au conseil d'état. Toutefois, l'article R431-2 du code de justice

administrative dispense du ministère d'avocat devant seulement les tribunaux administratifs et cours

administratives d'appel les litiges suivants : en matière de travaux public, les contrats relatifs au

domaine public, les contraventions de grandes voiries, les litiges en matière de contribution directe, de

taxes, les litiges d'ordre individuel concernant les fonctionnaires face agent de l'état ou des

collectivités territoriales...

Devant les tribunaux administratifs, les cours administratives d'appel et le conseil d'état, l'état peut

être dispensé du ministère d'avocats soit en demande soit en défense. Lorsque le ministère d'avocats

est obligatoire, le recours ou les mémoires signés par les requérants sont irrecevables mais la

régularisation est possible en cours de procédure, CE, 1933, Sherer. Malheureusement cette règle ne

s'impose pas au conseil d'état statuant en dernier ressort. En effet, la régularisation est impossible et

la requête introductive d'instance sans ministère d'avocats dans une matière où celle-ci est obligatoire

est irrecevable, CE, 1988, Cadilhac. Enfin, la partie qui estime que son avocat a outre passé les

limites du mandat qu'elle lui a donné ou n'a pas exécuté ledit mandat, cette partie peut former contre

lui une action en désavoue (procédure particulière).

Page 44: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 44 A.Closse

Section IV : L'exigence d'une décision préalable

Cette règle prend tout son sens dans le recours de plein contentieux. En effet, dans le recours

pour excès de pouvoir l'exigence de décision préalable est remplie par le fait même que le

requérant attaque un acte administratif. En revanche, dans un recours en indemnité, le

requérant doit avant de former l'instance demande à l'administration de se prononcer sur sa

prétention. Dans ce contentieux, il n'y a pas d'acte à déférer. Un accident, par exemple, est un

fait matériel et non un acte juridique. Alors il faut provoquer un tel acte. L'intéressé va

demander une indemnité à l'administration. L'action en indemnité s'introduit sous la forme

d'une protestation contre une décision préalable refusant cette indemnité. /!\ Toute décision

même préalable prise par l'administration ne lie pas nécessairement le contentieux. En effet,

certaines décisions, mesures, sont insusceptibles de recours devant le juge administratif

(exemple : un vœu, une mesure d'ordre intérieur, les décisions administratives individuelles

défavorables non motivées...).

I- Les conditions de forme de la demande préalable

Qu’est-ce que l’on entend par demande à l’administration ? Il faut porter une réclamation =

exigence préalable de réclamation.

Cette demande est une recommandation mais aussi un recours gracieux ou hiérarchique. La

demande, qui est adressée à l’administration, circonscrit le futur débat contentieux. La

jurisprudence précise quant à elle que cette demande doit être suffisamment explicite et

précise. Conseil d’Etat, 1968, Barouteau. Cette demande doit être adressée à l’administration

compétente. Enfin, l’absence de décision préalable ne constitue pas un moyen d’ordre public.

Elle ne peut donc être soulevée d’office par le juge. Simplement l’absence de décision doit être

régularisée en cours de procédure.

II- Le silence de l’administration

A- La décision implicite de rejet

Il peut arriver que l’administration pose inertie c'est-à-dire qu’elle reste silencieuse face à la

demande, à la réclamation du requérant. Dans un tel cas de figure, la loi du 12 avril 2000,

relative aux droits des citoyens dans leur relation avec les administrations, dispose que le silence

gardé par l’administration plus de deux mois vaut décision de rejet. En cas de recours

contentieux, pour prouver le silence de l’administration il faut adresser la réclamation par lettre

recommandée avec accusé de réception. Ce délai est la règle de droit commun d’expiration.

Seul un texte expresse peut prévoir d’autres types de délais. Ce délai n’est pas un délai franc et

il ne peut donc être prorogé.

B- La décision implicite d’acceptation : l’exception

Contrairement au principe énoncé ci-dessus, certains textes prévoient que le silence de

l’administration vaut acceptation de la demande. Exemple : en matière de permis de construire,

en matière d’urbanisme. C’est la jurisprudence qui a posée cette exception au travers l’arrêt du

conseil d’état de 1975, Association Promo Nature. Au travers de cet exemple, le délai de

silence valant acceptation est également de deux mois sauf texte instituant une durée différente.

Page 45: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 45 A.Closse

Ce délai est également impossible d’être prorogé parce que ce n’est pas un délai franc. Le

bénéficiaire d’une décision implicite d’acceptation a droit sur demande expresse à obtenir de

l’autorité compétente, une attestation de décision implicite d’acceptation.

La décision préalable permet d’être une prérogative considérable de l’administration. A

première vue, il semble qu’elle puisse annihiler, réduire toutes initiatives du demandeur. En

réalité, c’est plutôt le demandeur qui fixe à l’administration le cadre de sa décision. La décision

provoquée par le demandeur défini le débat contentieux.

Page 46: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 46 A.Closse

Section V : Le délai pour agir

Tous les recours formés devant la juridiction administrative doivent être introduits dans un

certain lapse de temps relativement bref. La règle du délai est applicable à toutes les juridictions

administratives (tribunaux, cour administrative d’appel ou conseil d’état). Cette règle a un

caractère d’ordre public c'est-à-dire que le juge doit soulever d’office la fin de non recevoir tiré

de l’expiration du délai. Le défendeur ou la partie défenderesse peut, quant à elle, l’invoquer à

tout stade de la procédure. Néanmoins un bon avocat doit l’étudier dès le début. Cette règle du

délai n’est pas applicable dans le domaine des travaux publics comme énoncé à l’article R 421-1

du code de justice administrative (CJA). Cette exception en cette matière ne concerne que les

litiges de plein contentieux. Elle ne concerne pas les recours pour excès de pouvoir qui agit

contre un acte administratif intervenu dans le domaine public. Autre exception en matière

d’établissements classés.

I- La durée du délai

Le délai de recours est en principe de deux mois. Mais des textes particuliers ont introduits des

délais spéciaux :

Le délai de recours est de un an pour les oppositions à des changements de nom

Quinze jours pour le déféré préfectoral en matière électorale

Dix jours pour les élections régionales ou européennes

Cinq jours pour contester les élections des conseillers généraux ou municipaux

Quarante huit heures pour la contestation de reconduite à la frontière des étrangers en

situation irrégulière

II- La prorogation du délai

Tout d’abord, le délai est prorogé de un mois (trois mois en tout) pour les justiciables qui

demeurent dans un département ou un territoire d’outre mer. Cette règle est à l’article R 421-6

du code de justice administrative. Pour les justiciables qui demeurent dans le reste du monde le

délai est prorogé de deux mois (4 mois en tout), règle que l’on retrouve à l’article R 421-7 du

code de justice administrative.

Les recours administratifs préalables formés devant l’auteur de l’acte administratif (recours

gracieux) ou devant le supérieur hiérarchique (recours hiérarchique), ont également pour effet

de proroger le délai du recours contentieux.

Il est très important d’user de ces deux voies de recours aujourd’hui parce que cette

prorogation a pour but d’inciter les administrés à rechercher avant un recours juridictionnel un

règlement amiable des litiges avec l’administration. Pour que la prorogation liée au recours

administratif préalable joue, plusieurs conditions doivent être réunies :

Il doit s’agir d’un véritable recours administratif préalable

L’objet de la demande tende à obtenir l’abrogation ou le retrait total ou partiel de l’acte

administratif

Il faut que ce recours amiable soit adressé à la bonne autorité compétente.

Une simple lettre de protestation ne constitue pas un recours administratif préalable, arrêt du

conseil d’état de 1959, Ismeolari.

Page 47: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 47 A.Closse

III- Les effets de l’expiration du délai

L’expiration du délai a pour effet de rendre irrecevable tout recours juridictionnel. Néanmoins,

le délai ne peut être considéré comme expiré que s’il est établi que celui-ci a réellement couru

contre l’intéressé. Bien évidemment ladite expiration rend forclos celui qui n’a pas saisi le juge

dans ce délai.

La forclusion fait perdre la faculté de saisir le juge mais n’éteint pas le droit, elle est à opposer à

la prescription qui fait perdre la faculté de saisir le juge et éteint le droit.

Page 48: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 48 A.Closse

Section VI : Les formes du recours

Aucun texte ne prévoit des formes requises pour les actes de procédure. C’est la jurisprudence

qui a opéré une distinction entre les formes accessoires dont la violation où l’absence n’est pas

sanctionnée et les formes substantielles étant toujours exigées à peine de nullité. Aujourd’hui les

formes du recours sont codifiées. Elles ont d’abord été établies par la jurisprudence puis reprise

dans le code.

La première forme substantielle requise est que les mentions figurant sur la requête

doivent être rédigé en langue française.

Le requérant doit indiquer le nom des parties, forme codifiée à l’article R 411-1 du

code de justice administrative. Le requérant doit donc désigner le ou les défendeurs ou

parties défenderesses que le juge mettra en cause. Dans le recours pour excès de

pouvoir, il s’agira de l’autorité représentant la personne morale.

Le requérant doit, à peine d’irrecevabilité, exposer dans sa requête les faits. C’est un

principe général de procédure applicable sans texte, applicable devant toutes les

juridictions administratives. Arrêt du Conseil d’Etat de 1956, Ministre des finances

contre Rayssiguier.

D’après l’article R 411-1 du code de justice administrative, le requérant doit également à

peine d’irrecevabilité, sauf régularisation avant l’expiration du délai de recours, énoncer

les moyens de sa requête c'est-à-dire la motivation du recours. N’est pas considéré

comme suffisamment motivé une requête invoquant un moyen par référence à un autre

recours ou à un autre moyen ; Conseil d’état, 1939, Comité de défense des

propriétaires du quartier de la Marine. En revanche, est considéré comme motivé le

recours dont le mémoire ne comporte l’exposé d’aucuns faits ni l’énoncé d’aucuns

moyens mais qui est accompagné de différentes lettres ou de réclamations adressées aux

autorités concernées mais ces lettres comprennent les différents éléments évoqués

auparavant.

La requête doit contenir des conclusions. Celles-ci revêtent une importance

considérable puisque c’est d’elles que va dépendre la nature du contentieux : excès de

pouvoir, plein contentieux ou interprétation… et par suite l’étendue des pouvoirs du

juge saisie. Les conclusions constituent la demande c'est-à-dire que le requérant réclame

au juge, par exemples l’annulation d’un acte administratif, la réformation d’un contrat

administratif ou la condamnation d’une personne ou une indemnisation…

La requête doit être signée du requérant. Cette signature manuscrite est exigée à peine

de nullité. Toutefois, elle peut être régularisée en cours de procédure.

Il appartient au requérant de produire la décision attaquée en la joignant à son mémoire

introductif d’instance. Dans le cas d’une décision implicite, il convient juste de joindre

les éléments de fait ou on le crée. Dans tous les cas, la requête peut être régularisée à

tout moment de la procédure.

Les requêtes doivent, à peine d’irrecevabilité, être accompagnées de copies en nombre

égal à celui de l’autre partie.

Cette requête doit être écrite sous peine d’irrecevabilité. Les requêtes verbales ou

téléphoniques sont irrecevables. Pour les requêtes (demande) et mémoires (défense)

transmis par télécopie, elles sont recevables à la double condition que la télécopie soit

revêtue d’une signature manuscrite apposée sur la feuille après réception et qu’elle soit

accompagnée d’un mémoire.

Les requêtes peuvent comporter outre les mémoires dont l’existence est obligatoire des

pièces jointes en annexe de la décision attaquée.

Page 49: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 49 A.Closse

Chapitre 2 : Les éléments de l’instance

La distinction des qualités de demandeur et défendeur s’opère dans l’ordre chronologique des

présentations au juge c'est-à-dire que la personne qui saisie le juge est le demandeur, également

appelé partie demanderesse. Celui qui est appelé par ce dernier est le défendeur ou la partie

défenderesse. C’est donc au demandeur de soulever la demande principale voire les demandes

incidentes.

Section 1 : La demande principale et ses éléments objectifs

Les éléments objectifs sont l’objet, la cause et subsidiairement les moyens. Cela forme la

demande. Au sens large, objet et cause ne constituent une seule et même notion à savoir le

terrain sur lequel se place le demandeur. Distinguer ce que le demandeur demande, c'est-à-dire

l’objet, et le fondement juridique qu’il assigne à cette demande, c'est-à-dire la cause, marque

leur liaison et leur interdépendance. Parfois la cause engendre l’objet quand le demandeur

estime avoir raison sur un point de droit. Parfois la cause procède de l’objet quand le

demandeur veut que sa prétention soit satisfaite et chercher tous les arguments possibles pour

appuyer sa demande. Et à l’intérieur de la cause, au sens large, on peut distinguer la cause et les

moyens. Les moyens sont les soutiens de la prétention, éléments de fait ou de droit qui tendent

à constituer la cause ou du moins en démontrer l’existence. Les moyens servent dans la plupart

des cas à donner un fondement à la cause. Les moyens sont parfois de purs faits. La difficulté

est de distinguer les moyens de la cause car les deux concourent à un même but : fonder la

demande. La demande fixe les limites du débat judiciaire, contentieux.

Page 50: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 50 A.Closse

Section 2 : Les demandes incidentes

La demande initiale ou principale caractérise le débat. La jonction avec d’autres demandes doit

être justifiée par une parenté avec la demande principale qui est soumise au juge. Donc la

demande incidente ou additionnelle doit satisfaire à deux exigences :

elle ne doit pas étendre démesurément le débat sinon elle va venir compliquer la tâche

du juge ;

elle ne doit pas surprendre la partie défenderesse.

On a trois cas de demande incidente : demande connexes du demandeur, demandes formées

par les autres parties volontaires ou forcées.

I- La demande connexe du demandeur

La demande additionnelle ou incidente doit être liée à la demande principale par connexité.

C'est-à-dire que tout en modifiant l’objet du litige, par addition, elle procède de la même cause.

Exemple : un créancier réclame en demande initiale la somme qui doit lui être due non versée.

Il peut par demande additionnelle réclamer les intérêts sur cette somme. L’objet diffère mais la

cause est la même.

II- Les demandes incidentes formées par les autres parties

Les demandes incidentes formées par d’autres personnes que le demandeur peuvent être

introduites dans l’instance. Formées soit par la partie défenderesse, soit par un tiers intervenant,

elles sont suscitées par le recours principal et donc sous sa dépendance.

A- Les demandes reconventionnelles

Les droits de la défense exigent que la partie adverse du demandeur non seulement puisse faire

valoir des arguments ayant pour objet le rejet de la requête mais aussi qu’elle puisse soumettre

des demandes incidentes le saisissant d’une prétention nouvelle et tendant à la condamnation

du demandeur. Il s’agit donc de demandes reconventionnelles. L’existence de ces dernières

demandes permet de rétablir un équilibre entre les parties. La demande reconventionnelle est

soumise aux conditions de droit commun. Liée à la demande principale, elle est irrecevable.

Aucunes conditions de connexité ne sont exigées entre la demande reconventionnelle, la

défense de l’action principale et la demande initiale elle-même. Néanmoins la connexité existe

parfois entre les demandes. Le lien entre la demande reconventionnelle et la demande

principale apparait dans de nombreux cas lorsqu’il s’agit d’une demande reconventionnelle en

dommages et intérêts fondée exclusivement sur le préjudice causé au défendeur par la

demande principale abusivement formée. Dans cette situation, la demande reconventionnelle

n’est possible que parce qu’il y a eu une demande principale.

B- L’intervention volontaire

L’intervention est l’acte par lequel une personne qui n’est ni partie ni représentée ni mis en

cause s’introduit dans une instance. L’intervenant se trouve alors placé dans une situation

Page 51: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 51 A.Closse

originale. Sa position particulière donne une physionomie propre à l’intervention. Et alors on

peut concevoir trois positions possibles pour l’intervenant tiers :

Soit il s’associe aux conclusions du demandeur, on parlera d’intervention agressive

Soit il combat les conclusions du demandeur et donc s’associe à celles du défendeur, on

parlera d’intervention conservatoire

Soit il ne s’associe ni avec le demandeur ni avec le défendeur et il présente ses propres

conclusions, on parlera d’intervention principale.

Ce choix est fait par l’intervenant en fonction de son intérêt.

C- L’intervention forcée

Une autre forme d’intervention permet à une partie, à une instance d’y introduire des

personnes auxquelles elle souhaite rendre la chose jugée à l’instance opposable. C’est

l’intervention dite forcée. Dans un tel cas de figure, l’intervenant doit formuler ses conclusions

par voies de requête principale. Il doit formuler une requête introductive d’instance soumise au

ministère d’avocats dans les mêmes conditions que la requête principale. L’intervenant doit

s’introduire spontanément dans l’instance. A défaut, son action qui serait une mise en cause

apparaitrait comme une défense et serait traité comme telle. L’intervenant doit justifier des

conditions de droit commun de recevabilité des recours c'est-à-dire d’un intérêt pour le recours

d’excès de pouvoir et d’un droit pour le recours de plein contentieux. Comme toute demande

additionnelle, elle doit justifier d’un lien avec la demande initiale et donc se trouve dépendante

de celle-ci. Elle est en principe recevable que si la demande principale l’est aussi. Le

désistement du demandeur éteint la demande principale et par connexité la demande

additionnelle. En revanche, s’il s’agit d’une intervention en défense le désistement du

demandeur doit être accepté par l’intervenant. En effet, car il peut avoir pour effet de faire

échec à la défense.

L’intervention forcée est un incident de procédure par lequel une partie à l’instance demande

au juge l’intervention d’un tiers pour lui rendre la chose jugée opposable. Il existe trois formes

d’intervention forcée :

la mise en cause qui est du fait du demandeur ayant pour objet la condamnation d’un

tiers en raison d’une obligation générale

par l’appel en garantie qui est fait du défendeur a pour objet la condamnation d’un tiers

tenu à une obligation de garantie

l’appel en déclaration de jugement qui a pour objet d’introduire un tiers dans l’instance

en lui rendant la chose jugée opposable

L’intervention forcée peut être contenue dans la demande initiale, dans le mémoire en défense

ou être faite en cours d’instance. Attention, la jurisprudence précise qu’elle ne doit pas avoir

pour but et unique but de retarder le jugement, Conseil d’état, 1902, Médard. Parce que si c’est

le but et que le juge s’en aperçoit, la demande ne sera pas recevable. Ce tiers intervenant

devient une partie à l’instance.

Page 52: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 52 A.Closse

Chapitre 3 : L’instruction des recours

L’instruction des recours est la phase procédurale destinée à mettre les procès en état d’être

jugés.

Section 1 : La phase d’instruction

I- Les pouvoirs du juge

Devant le tribunal administratif ou la cour administrative d’appel, chaque requête est attribuée

par le président à une section ou une sous section ou une chambre. Il désigne ensuite un

rapporteur qui propose les mesures d’instructions. A tout moment de la procédure, une affaire

peut être renvoyée à une formation de jugement supérieure. Le conseil d’état, les cours

administratives d’appels, et les tribunaux administratifs ont la possibilité de mettre un terme à

l’instance sans instructions préalables « lorsqu’il apparait au vue de la requête introductive

d’instance que la solution de l’affaire est dores et déjà certaine », article R 611-8 du code de

justice administrative. Cette procédure est rarement utilisée car elle permet au juge d’écarter des

demandes manifestement irrecevable ou portée devant une juridiction incompétente. Grâce à

son pouvoir inquisitoire, le juge fixe les délais dans lesquels les différents mémoires ou

observations doivent être fournies. Ces délais ne sont pas prescris à peine de nullité sauf mise

en demeure ou clôture de l’instruction. Ainsi, le dépôt d’un mémoire après expiration du délai

n’a pas d’affluence sur la régularité de la procédure. Lorsqu’une partie ne répond pas à une

demande du juge dans le délai imparti, la juridiction adresse une mise en demeure soit à la

partie directement soit à son ministère d’avocats. Si la mise en demeure reste sans effet, ou si le

dernier délai assigné n’est pas respecté, le juge statut. Si c’est le demandeur qui n’a pas observé

le délai, le demandeur est réputé s’être désisté de son action. Si c’est par contre le défenseur qui

n’a pas observé le délai ni la mise en demeure on dira qu’il est réputé d’avoir acquiescé aux faits

exposés par le demandeur. Les juridictions se réservent le droit pour les cas où la mauvaise

volonté des parties est évidente.

II- La clôture de l’instruction

L’affaire est en état d’être jugée, l’instruction est close avant le début des conclusions du

rapporteur public, appelé commissaire du gouvernement avant 2009. Cette disposition permet

de présenter à l’audience des observations orales à l’appui des conclusions écrites. Cette

disposition prévoit également que si les parties présentent des moyens nouveaux ou des

conclusions nouvelles le tribunal ne peut les adopter sans ordonner un supplément

d’instruction.

Après la clôture de l’instruction, les parties n’ont plus la possibilité de produire des documents.

Les pièces présentées après la clôture sont dépourvues de valeur sauf tolérance du juge.

D’après l’article R 611-11-1 « lorsque l’affaire est en état d’être jugée, les parties peuvent être

informées par ordonnance du juge de la date ou la période à laquelle il est envisagé de les

appeler à l’audience… ». Cette procédure est facultative, ce n’est pas une obligation pour le juge.

Page 53: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 53 A.Closse

Le juge peut ou ne peut pas accepter des pièces comme il dispose aussi la faculté de rouvrir

l’instruction. Cette réouverture de l’instruction n’est pas susceptible de recours (article R 613-4

du code de justice administrative). Par contre cette décision de rouvrir l’instruction doit être

notifiée par ordonnance aux parties. La plupart du temps la réouverture de l’instruction résulte

soit d’un jugement d’une autre affaire liée ou résulte de mesures d’investigations et ordonnant

un supplément d’instructions. Bien évidemment, les mémoires qui auraient été produit pendant

cette période entre la clôture et la réouverture sont communiquées aux parties. La découverte

de moyen d’ordre public après clôture de l’instruction entraîne la réouverture de plein droit de

l’instruction.

III- Le principe du contradictoire (ou le droit des parties)

Ce caractère contradictoire est un principe général de la procédure contentieuse. Au moment

de la naissance de l’instance les parties doivent être informées pendant l’instance. On estime

qu’il faut que les parties aient une information suffisante dans l’instance pour que les parties

puissent se défendre utilement. Pour cela, les parties doivent connaitre l’argumentation et les

pièces que la partie inverse invoque ainsi que celles que le juge utilise. Toutefois, les parties

doivent toujours demander la communication au juge des pièces. C’est une jurisprudence

constante de 1925, arrêt Candat. Le juge ne peut statuer à l’aide de document qu’il s’est

procuré sans les communiquer aux parties. Le droit a communication englobe le droit à

communication entre les parties (mémoires, requêtes…), les conclusions du rapporteur public,

ce droit à communication s’effectue par tous moyens.

IV- Le délai pour statuer

Le juge ne se voit pas astreint à un délai pour rendre son jugement. Il est simplement énoncé

que les décisions juridictionnelles doivent intervenir dans un délai raisonnable. Le silence d’une

juridiction ne fait pas naître une décision implicite de rejet (sinon déni de justice). Chaque

juridiction est donc souveraine dans la conduite de l’instruction.

Page 54: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 54 A.Closse

Section 2 : Les procédures d’urgences : les référés libertés et

suspensions

La loi du 30 juin 2000 relative aux référés administratifs est venue combler les lacunes de la

juridiction administrative. Cette loi est venue remanier les procédures d’urgences en opérant

une véritable révolution. Cette loi est l’aboutissement d’un long processus d’une demande

unanime des praticiens et doctrinaires (avocats et juristes). Cette loi a principalement supprimé

la distinction entre le sursit à exécution et le référé. Ce dernier étant absorbé au moyen du

référé suspension. La réforme vise à accélérer le cours de la justice en cas d’urgence mais aussi

urgence liée à des conditions cumulatives. Cette réforme recherche également une plus grande

adéquation entre les mesures que le juge décide et la réalité avec laquelle elles vont être

appliquées. Il existe trois grandes catégories de référés :

les référés dits ordinaires : référé instruction, provision, constatation

les référés dits spéciaux : référé exercé dans le cadre de déférés préfectoraux, en matière

de marché public, en l’absence d’étude d’impact…

les référés dits urgents : le référé liberté et le référé suspension

I- Les conditions de mise en œuvre des référés

Les conditions de mises en œuvre des référés diffèrent selon l’objet de la demande. Les

mesures, les règles, le régime du référé est déterminé et régie par les articles L 511-1 à L 551-1

du code de justice administrative. Le juge des référés est un juge unique qui se prononce sur

toutes les variétés de référés. Le juge des référés n’est pas nécessairement saisi du principal et

ne statut qu’à titre provisoire.

II- La procédure en matière de référés

L’introduction de la requête ou de la demande tendant au prononcé de mesures en référé est

présentée comme toutes requêtes administratives. C'est-à-dire qu’elle doit être, d’une part,

écrite et comporter les éléments indispensables à l’identification de l’auteur. Dans la plupart des

référés la requête peut être formée même en l’absence d’une décision préalable sauf en matière

de référé suspension où la décision préalable doit être présente (article L 521-1 du code de

justice administrative). Toute requête en référé peut être rejetée dès son introduction par une

ordonnance motivée mais rendue sans instruction et sans audience publique dans deux

situations :

Le cas des requêtes en référé d’urgence dans le cas où la requête n’est pas urgente. Le

juge par ordonnance motivée rejette la requête.

La requête en référé est manifestement irrecevable ou mal fondée ou hors du champ de

compétence de la juridiction administrative

L’ordonnance rendue, en application de ces dispositions, ne peut faire l’objet que d’un recours

en cassation devant le conseil d’état, l’appel n’est pas possible, quelque soit le référé en cause.

L’instruction des demandes en référé est caractérisée par deux traits :

Comme une procédure normale, le juge statut au terme d’une procédure contradictoire

généralement écrite

La loi fait obligation au juge d’informer sans délai les parties de la date et de l’heure de

l’audience uniquement en ce qui concerne les référés d’urgences. Dans un souci de

Page 55: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 55 A.Closse

rapidité l’article L 522-1 du code de justice administrative énonce que l’audience se

déroule sans conclusion du rapporteur public.

Le jugement en matière d’urgence n’a normalement jamais autorité de la chose jugée dans la

mesure où il est rendu qu’en l’état d’instruction à la date à laquelle il intervient. Cet élément est

apporté par la jurisprudence par un arrêt du conseil d’état de 1983, Ville de Paris contre société

des mobiliers urbains pour la publicité et l’information. Dans un souci de rapidité le référé

liberté doit être jugé dans un délai de 48 heures même si ce délai n’est pas prescrit à peine de

dessaisissement du juge. Le référé suspension doit être jugé dans les meilleurs délais. Toujours

dans un souci de rapidité, le jugement prononcé en référé d’urgence pourra être rendu

exécutoire dès sa lecture et non à compter de sa notification. Enfin, il n’existe pas d’appel

contre le jugement rendu sur référé suspension. Seulement un pourvoi en cassation porté

devant le conseil d’état. Pour le référé liberté l’appel existe mais il est porté non pas devant la

CAA mais devant le conseil d’état qui statut également à juge unique.

Dans tous les cas, le juge de cassation effectue un contrôle normal comme pour une procédure

dite normale. Arrêt du conseil d’état, 1994, Société de travaux publics en ile de France.

III- Les pouvoirs d’application du jugement

Les référés ont en commun de devoir satisfaire pour être recevable à trois conditions. Tout

d’abord, l’urgence. Ensuite, il faut l’existence d’une situation contentieuse ou du moins pré

contentieuse. Et une utilité.

A- L’urgence

Effectivement, il doit y avoir urgence pour pouvoir ouvrir droit à introduire une action en

référé. Il doit y avoir un lien direct entre la situation urgente et les mesures ordonnées. Si ce

lien existe, cette urgence permettra au juge d’ordonner des mesures provisoires. C’est une

mesure provisoire mais il faut pour cela que l’on se trouve en situation de risque. C'est-à-dire

une situation risquant de devenir par la suite irréparable. Cette mesure est ordonnée par le juge

provisoirement est destinée à régler la situation urgente jusqu’au jugement définitif. La requête

en référé ne prolonge pas le délai des recours contentieux. Ce principe a été posé par la

jurisprudence dans un arrêt du Conseil d’Etat de 1999, Guerrerot. Ladite urgence doit être

établie par le demandeur en référé, article R 522-1.

B- L’existence d’une situation contentieuse ou précontentieuse

Cette deuxième condition n’est pas répertoriée dans le code de justice administrative car elle est

d’évidence. Le litige né et actuel, condition de recevabilité urgente, n’implique pas forcément

une instance déjà introduite devant les juges. Il suffit qu’il existe des difficultés sérieuses entre

d’une part le demandeur en référé et une autre personne et que cette difficulté sérieuse soit

susceptible de donner lieu à une instance contentieuse. Le référé a pour objet de préparer ou

éventuellement prévenir. Cette instance en référé et la possible instance principale qui peut

arriver derrière ne se confondent pas. L’une tend à mettre fin au litige, l’autre vise à réparer un

dommage ou du moins le limiter.

En règle générale et dans la pratique on retrouve le plus souvent le référé en cours d’instance.

Page 56: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 56 A.Closse

C- L’utilité

Elle n’est pas codifiée, elle est issue de la jurisprudence d’un arrêt de principe de 1958, arrêt

Garnier, « une mesure est utile si elle est de nature à sauvegarder ou à protéger un droit », un

droit du demandeur.

IV- Le régime juridique des différentes catégories de référés

Il est possible pour le requérant à l’occasion d’une même affaire d’user en même temps de

plusieurs procédures de référés. L’avantage est d’accroitre ses chances de voir sa demande

acceptée. Mais il doit le faire au moyen de requêtes distinctes à peine d’irrecevabilité. La

priorité étant donné au référé liberté, arrêt du conseil d’état de 2001, Messieurs Philipart et

Lesage.

A- Le référé suspension

D’après l’article L 521-1 du CJA « quand une décision administrative même de rejet fait l’objet

d’une requête en annulation pour réformation, le juge des référés saisie d’une demande en ce

sens peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision ou de certains de ses effets

lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen à créer un doute sérieux sur la

légalité de la décision ».

Pour être recevable, une requête en référé suspension doit être jointe à une requête en

annulation ou réformation. Le référé suspension est une procédure complémentaire. L’une des

innovations principales est la possibilité pour le demandeur de solliciter la suspension d’une

mesure de rejet. Toute décision de l’administration même négative est susceptible de

suspension. En ordonnant la suspension d’une mesure négative, le juge met à la charge de

l’administration une véritable obligation de faire reconnaitre une qualité, soit octroyer une

autorisation qu’elle avait refusé, ouvrir un établissement. La suspension du rejet vaut injonction

de faire.

Le champ d’application du référé suspension n’est plus limité au seul contentieux d’excès de

pouvoir.

A travers cet article, le référé suspension est subordonné à deux conditions cumulatives. La

première est l’urgence qui doit exister au moment de l’introduction de la requête et également

persister durant le cours de l’instance. Seconde condition, un doute sérieux quant à la légalité

de la décision. Ce doute doit naitre de l’un des moyens invoqué et doit apparaitre en l’état de

l’instruction. Le juge a l’obligation d’indiquer dans son jugement le ou les moyens servant au

fondement de la décision. L’audience est dispensée de conclusions du rapporteur public. Si la

suspension est accordée par le juge, elle prend fin au plus tard lorsqu’il est statué sur la requête

en annulation ou en réformation. L’octroie de la mesure de suspension a pour effet d’interdire

provisoirement l’application de l’acte administratif concerné. Si l’administration exécute une

décision qui a fait l’objet d’une suspension, l’administration commet une voie de fait1.

B- Le référé liberté

Selon l’article L 521-2 du CJA « si une demande justifiée par l’urgence saisi le juge. Ce dernier

peut ordonner toute mesure nécessaire à la sauvegarde d’une liberté fondamentale à laquelle

une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de gérer un service

public aurait porté une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce

1 Voie de fait : tirée de l’article du tribunal des conflits de 1956, Guyard

Page 57: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 57 A.Closse

dans un délai de 48 heures ». C’est le référé le plus innovant et le plus important. Le code

subordonne la faculté de saisir le juge administratif d’un référé liberté à la réunion de deux

conditions cumulatives. La première est l’urgence. La seconde est la sauvegarde d’une liberté

fondamentale qui serait menacée. Atteinte portée par une personne publique. Par exemples : la

liberté d’aller et venir, le droit d’asile, la libre administration des collectivités locales ou la libre

expression du suffrage sont considérés comme des libertés fondamentales. En revanche, la

possibilité d’accéder à une formation universitaire de 3ème

cycle, la continuité du service public,

l’égalité de l’enseignement public ne sont pas considérées comme des libertés fondamentales.

Le juge n’a pas hésité à qualifier de fondamental des libertés non constitutionnellement

proclamées.

En résumé, l’atteinte à ladite liberté doit être grave et manifestement illégale. C'est-à-dire que le

juge doit se trouver dans une situation de flagrance2 mais sans pour autant constituer une voie

de fait3. Si les conditions sont réunies il y a une atteinte à la liberté fondamentale. La loi confère

au juge le pouvoir de prendre toutes les mesures nécessaires puisque le but est de rétablir la

liberté menacée dans le délai le plus court. Le juge pourra adresser et ordonner des injonctions

de faire ou de ne pas faire à l’administration.

A la différence du référé suspension, le référé liberté peut être introduit de façon autonome,

c'est-à-dire sans qu’il soit nécessaire qu’un recours ait été déposé en fond contre l’acte

administratif contesté.

2 Situation de flagrance : violation de la liberté est évidente

3 Voie de fait : erreur de l’administration qui renvoi devant le juge judiciaire

Page 58: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 58 A.Closse

Section 3 : La recherche de la preuve

En procédure administrative contentieuse l’activité du juge dans la recherche de la preuve ne

doit pas enfreindre le principe de contradictoire et celui du droit de la défense. C’est aux parties

d’apporter les preuves uniquement sur le terrain des faits. En apportant cette preuve, les parties

aident le juge à accomplir sa mission. Selon un adage ancien la charge de la preuve incombe au

demandeur. Mais cette charge ne pèse pas exclusivement sur le demandeur. La preuve

complète ne peut ressortir que d’un examen interne de la personne publique dont l’acte

émane. Cet examen c’est au juge d’en décider. C’est le pouvoir d’instruction dont le juge use

normalement. Il use de ce pouvoir non seulement à l’égard de l’administration mais aussi à

l’égard du requérant. En règle générale, le juge use de ses pouvoirs d’instruction surtout à

l’encontre de la personne publique.

I- L’intervention du juge

Le juge administratif n’estime pas nécessaire que le requérant fasse la preuve entière des faits

qu’il allègue. Le juge exige simplement que le demandeur apporte des éléments de nature à

faire penser que la décision de l’administration n’est peut être pas justifiée. Il faut créer le doute

dans la tête du juge. C’est dans cette logique que la charge de la preuve incombe au requérant.

Dans ce cas là, si le doute est créé, le juge administratif use de ses pouvoirs d’instruction.

Effectivement, une fois le commencement de preuves apportées par le requérant, le juge

administratif va demander à l’administration de porter à sa connaissance l’ensemble des faits et

documents dans le cadre duquel se situe l’action administrative. Cette obligation qui pèse sur la

personne publique s’étend à la production de toute pièce. Si l’administration justifie son acte, le

juge rejette la demande du requérant. Si les éléments fournis au juge ne sont pas pertinents ou

si l’administration ne peut ou ne veut répondre à la demande, le juge va censurer l’acte

administratif en considérant que les allégations du requérant sont exactes.

II- Les modes de preuve

La loi reste muette sur les moyens de preuves admissibles. Elle n’indique pas non plus de

hiérarchie entre les preuves possibles ou potentielles. Le code quant à lui parle de « moyens

d’investigations ». Ce terme est utilisé à l’article R 621-1 et suivants. On a tout d’abord

l’expertise, l’enquête par témoin, la visite des lieux et les vérifications d’écritures.

A- L’expertise

Le juge n’a pas une compétence d’ordre technique. La capacité demandée est juridique. Le

juge peut se décharger pour déceler la signification de faits sur des personnes compétentes, des

experts qui procèderont à des constatations. L’expertise doit avoir pour seule finalité d’informer

le juge sur l’appréciation matérielle des faits. L’expertise ne doit pas avoir pour objet de

trancher une question de droit. C’est pour cette raison que le juge et la doctrine ont hésité à

admettre l’expertise en matière de recours en excès de pouvoir dans la mesure où le domaine

de prédilection de cette matière est de constater ou pas la légalité d’un acte. Cependant, le

conseil d’état a finalement admis le recours à l’expertise dès lors que la légalité de la décision

contestée dépend d’éléments de fait et non pas de pure droit, CE, 1956, Demoiselle Dubreuil.

L’expertise constitue donc une procédure incidente qui ne trouve pas sa fin en elle-même. Le

Page 59: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 59 A.Closse

juge n’est jamais tenu d’ordonner une expertise sur demande des parties. Il est donc libre de

décider si l’expertise est utile ou pas. Cependant, il entacherait sa décision d’irrégularité en

commettant une erreur de fait par suite d’un refus d’une expertise alors que celle-ci était

logiquement nécessaire. Procéduralement, l’expertise comporte trois étapes :

La désignation d’un ou de plusieurs experts par le président de la juridiction

L’expert accomplis sa mission

Rédiger le rapport d’expertise : un seul rapport est rédigé

Néanmoins, les parties peuvent répliquer au rapport. Et le juge peut ordonner un supplément

d’instruction. Malgré l’expertise demandée par le juge, ce dernier n’est pas lié par le rapport de

l’expert. Il peut également ordonner une nouvelle expertise ou une contre expertise. Une

nouvelle expertise intervient sur des points différents de la première. Une contre expertise

remet en cause la première expertise. La charge financière de l’expertise incombe à la partie

perdante. Ce sont les dépends.

B- L’enquête par témoin

Cette enquête ne cherche pas à parer l’insuffisance technique du juge mais cherche à parer

l’insuffisance d’information du juge. Elle consiste à recueillir des témoignages. La procédure est

particulière. Elle peut être demandée par les parties mais le juge n’est pas obligé d’y faire droit.

On appelle cette procédure un jugement avant dire droit (jugement préparatoire). Ce jugement

ordonne l’enquête et indique les faits et les personnes sur lesquelles elle portera. Il est notifié

aux parties qui doivent alors faire comparaitre leurs témoins. Ces témoins doivent à peine de

nullité prêter serment de dire la vérité. Les liens de parenté ou d’alliance et les incapables ne

peuvent témoigner. Un procès verbal d’enquête est ensuite dressé. Ce procès marque la fin de

ce jugement avant dire droit. On reprend ensuite l’instance principale.

C- La visite des lieux

Cette visite permet au juge de se rendre compte de manière précise du lieu et de la situation des

faits c'est-à-dire de l’état et de la configuration de la chose objet du procès. On la retrouve dans

les contentieux de travaux publics. Les parties peuvent le demander, le juge n’est pas obligé d’y

faire droit. Le juge décide de faire une visite des lieux, il a le pouvoir souverain et suprême, il

détermine le jour et l’heure de la visite et la notifie aux parties. Après cette visite un procès

verbal est dressé et est inclus au dossier.

D- Les vérifications d’écritures

Dans le contentieux administratif la preuve écrite est prédominante. Les vérifications d’écritures

tendent à faire reconnaitre en justice l’écriture ou la signature d’actes sous seing privés. La

vérification d’écritures n’est pas obligatoire pour le juge. Il ne va user de cette preuve que si il y

a vraiment contestation et s’il l’estime utile. La preuve se fait par experts. Si la sincérité est

établie, l’acte sous seing privé sera alors considéré comme ayant une valeur authentique. Il ne

pourra plus être contesté. En pratique, cette preuve est très rarement utilisée en droit

administratif.

Page 60: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 60 A.Closse

Section 4 : Les incidents de procédure

Un certains nombres d’incidents peuvent venir interrompre le cours normal du procès.

I- Les demandes incidentes

Cf Titre 3 ; Chapitre 2

II- La reprise d’instance

Articles 634-1 et 634-2 du CJA. Cet incident de procédure est retrouvé lors du décès. Le décès

de la personne physique demanderesse ou la dissolution de la personne morale demanderesse

soulève la question du sort qui doit être fait à l’instance introduite par le défunt ou la personne

morale dissoute.

Il y a deux cas de figure :

Si l’affaire n’était pas encore en l’état d’être jugée, le décès de requérant interrompt

l’instance et se transforme en non lieu si les héritiers déclarent ne pas vouloir reprendre

l’instance. S’agissant d’une personne morale, sa dissolution n’interrompt pas l’instance

introduite.

Si l’affaire était en état d’être jugée, ni le décès de la personne physique ni la dissolution

de la personne morale ne peuvent interrompre l’instance. Seule et seulement la

dissolution judiciaire peut interrompre parce qu’elle est involontaire. La juridiction

adresse aux héritiers ou aux anciens membres de la personne morale une mise en

demeure pour les inventer à reprendre l’instance.

III- Le désistement

Article R 636-1 du CJA. Le désistement émane du demandeur. Il existe deux sortes de

désistements :

le désistement d’instance : utilisé lorsque l’instance a été mal engagé (devant un juge

incompétent par exemple), il ne vaut que pour l’instance en cours et n’interdit pas que

la prétention soit reprise devant une autre instance.

le désistement d’action donne la possibilité à la partie qui s’aperçoit que sa prétention

est mal fondée (souvent le demandeur) d’y renoncer avant que l’instance n’arrive à son

terme. Tout en éteignant l’instance en cours, éteint également le droit.

Le désistement d’instance et d’action exige un acte écrit obligatoire, on ne peut se désister par

oral. Cette condition est issue de la jurisprudence, CE, 1940, Birae. Le désistement d’instance

ou d’action peut intervenir à tout moment de l’audience. A la clôture de l’instance, pendant

l’audience voire même après si le tribunal décide de rouvrir l’instruction.

L’article L 611-23 du code de justice administrative prévoit un cas de désistement automatique

en cas de non présentation d’un mémoire complémentaire devant le conseil d’état et dans le

délai imparti (3 mois). Devant les tribunaux et les cours administratives d’appel, si le

demandeur malgré la mise en demeure n’a pas non plus produit un mémoire complémentaire,

le tribunal ou la cour administrative d’appel prononcera également acte de désistement.

Page 61: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 61 A.Closse

La différence entre la cour administrative d’appel et le conseil d’état est que le premier peut

faire une mise en demeure contrairement au conseil d’état.

En règle générale, l’acceptation du désistement par la partie adverse signifie que cette dernière

ne voit aucun intérêt à la poursuite de l’instance. Si le défenseur refuse le désistement sans

raison, le tribunal doit donner acte de désistement. C’est la jurisprudence qui a admis la validité

d’une telle forme de désistement.

L’intervention du juge dans un désistement normal procure à la décision de donner acte du

désistement un caractère particulier car cette décision constitue un véritable jugement disposant

de la chose jugée et donc contre lequel les voies de recours sont ouvertes (appel ou cassation).

Si le désistement est partiel, le juge donne acte des conclusions de désistement, il statut sur le

surplus. Le juge peut refuser de donner acte de désistement si celui-ci n’est pas réel, arrêt CE,

1973, Bensadeum. Hormis cette exception, dès que l’acte de désistement est acquis, ses effets

s’exercent sur les parties. La jurisprudence est venue préciser qu’en cas de requête collective

contre un même acte, le désistement de l’un des requérants ne peut nuire aux autres, CE, 1932,

Société La Brosserie. La charge des dépens repose sur la personne qui s’est désistée.

IV- L’acquiescement

Article R 612-6 du code de justice administrative.

L’acquiescement émane du défendeur. C’est un acte unilatéral provenant du défendeur et par

lequel celui-ci se soumet soit aux prétentions de la partie adverse soit aux dispositions du

jugement.

L’acquiescement se distingue du désistement d’une part parce qu’il a toute son efficacité sans

avoir besoin d’être accepté, d’autre part parce que l’acquiescement4 peut intervenir après la

clôture de l’instance par un jugement, alors que le désistement s’exerce toujours lorsque

l’instance est en cours.

L’acquiescement se retrouve souvent en pratique quand le défendeur n’a pas produit de

mémoire malgré la mise en demeure. Dans cette condition, on dira que la partie défenderesse

est réputée avoir acquiescée aux faits exposés dans la requête et donc il ne pourra plus contester

les faits tels que rapportés par le demandeur. Ce dernier est alors dispensé d’apporter les

preuves et donc le juge est dispensé de les vérifier.

Tout comme le désistement, la partie qui acquiesce peut limiter son acquiescement à une partie

du jugement. On dit que l’instance ne sera éteinte que dans les limites fixées par la partie

défenderesse. Le juge devra juger ce qui n’est pas éteint.

On remarque que l’acquiescement ne peut provenir que du titulaire du droit à jour.

Les effets de l’acquiescement sont absolus c'est-à-dire que la partie qui a acquiescé ne peut plus

agir dans le cadre de l’instance dans lequel elle a exercé son acquiescement. Si la partie qui a

acquiescé l’a fait pendant l’instance, on dira que cette partie ne sera pas recevable à former un

appel du jugement d’acquiescement.

Tout comme pour le désistement, l’acquiescement du jugement donne à ce dernier chose jugée

et donc une autorité définitive.

4 Ne pas faire appel

Page 62: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 62 A.Closse

Section 5 : Le jugement

Tout procès se termine par un jugement. La phase du jugement se déroule en plusieurs phases.

I- Les phases du jugement

A- L’audience

A l’audience, que ce soit devant le conseil d’état, la cour administrative d’appel ou le tribunal

administratif, les parties doivent être informées du jour où l’affaire sera portée en séance. La

règle veut qu’en cas d’urgence, ce délai d’audience soit de deux jours francs. Sinon ce délai est

de 4 ou 7 jours.

La convocation à l’audience est normalement obligatoire. Cette convocation doit se faire par

lettre recommandée avec accusé de réception, article R 711-2 du code de justice administrative.

L’audience est en population publique et elle revêt trois formes :

Avant l’audience, on publie e rôle (déroulé de la journée avec les heures de passage)

Pendant l’audience, il y aura publicité du jugement

Après l’audience, par la publicité de la lecture du jugement

L’audience se décline en trois temps :

Prise de parole du président (ou du rapporteur), lequel donne lecture du rapport

Prise de parole par les parties. On parle d’audience diverse. La juridiction ne peut

refuser de les entendre sauf devant de conseil d’état où seuls les avocats peuvent plaider

par les parties. Mais en pratique, spécificité du droit administratif français. Ce sont les

avocats seuls qui plaident et la plaidoirie se fait par écrit.

Les conclusions du rapporteur public : le rapporteur public a pour fonction de dire son

sentiment sur les solutions qu’appelle le litige. Le rapporteur public n’intervient pas en

matière en référé. Il prend la parole en dernier et personne ne peut lui répliquer.

Le délibéré débute immédiatement avec le commencement des conclusions du rapporteur

public. Plus aucune pièce, ci aucun mémoire ne sont recevables.

B- Le délibéré et le jugement

1- Le délibéré

Après la fin de l’audience, les conclusions du rapporteur public, le jugement entre en délibéré

hors de la présence des parties. Ce délibéré est obligatoire c'est-à-dire qu’aucun jugement ne

peut être rendu sans délibéré. Ce délibéré peut être plus ou moins long.

Tous les membres de la formation au jugement doivent participer au délibéré. La jurisprudence

en 1996, élections municipales de Chantilly, a confirmé le secret du délibéré étant une règle

générale de procédure et surtout a qualifié ce secret du délibéré comme un principe général du

droit public.

2- Le jugement

Conformément aux articles R 741-1 et R 741-2, le jugement doit être lu. Toutefois, cette lecture

peut ne pas être intégrale et donc se limiter à un résumé destiné à faire connaitre le sens de la

décision. Le jugement doit obligatoirement contenir les mentions suivantes, sinon il est nul :

Indiquer le nom de la juridiction qui rend le jugement

Page 63: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 63 A.Closse

Si l’audience est publique ou non

Le nom des parties

L’identité de ses membres

Le jugement doit aussi contenir le visa qui permet de faire connaitre aux parties les documents

porté à la connaissance du juge et sur lesquels le juge va se fonder pour rendre sa décision :

Visa expertise : vu expertise en date du

Disposition légale ou réglementation

Eléments qui proviennent des codes

Ensuite, il y a les motifs qui constituent la partie la plus longue de la décision et permettent de

comprendre la conclusion. Ces motifs sont des motivations et sont obligatoires en matière de

contentieux. Le juge doit motiver sa décision et il doit répondre à tous les moyens soulevés par

les parties si ceux-ci sont protestés régulièrement.

Le dernier élément du jugement est le dispositif dans lequel on retrouve la décision

juridictionnelle au regard des visas et des motifs. Différents jugements peuvent être rendus :

Jugement contradictoire : quand les différentes personnes qui devaient comparaitre

étaient présentes jusqu’au bout

Jugement par défaut : si les deux parties n’étaient pas présentes

Jugement avant dire droit : il intervient au cours du procès sur un point précis mais ne

permet pas de constituer un jugement définitif.

Jugement mixte : jugement à la fois définitif et avant dire droit (très rare)

Les décisions (jugements) doivent être notifiées par lettre recommandée avec accusé de

réception aux personnes présentes ou appelées dans l’instance, ainsi qu’aux ministères

d’avocats.

II- Les frais et dépens

Article R 761-1 à 5 du code de justice administrative.

Les dépens comprennent les frais d’expertise ou d’enquête donc ces frais ne sont pas à la

charge de l’état et sous réserve de disposition partie, ils sont mis à la charge de la partie

perdante dont l’état peut être condamné aux dépens. En cas de désistement, les dépens sont

mis à la charge du requérant, sauf si le désistement est motivé par le retrait total ou partiel de

l’acte attaqué.

Les frais ou horaires d’avocats (ou avoués) ne font pas partie des dépens, ils restent donc à la

charge financière de la partie qui les a exposé. Mais toute partie, qu’elle soit demandeuse ou

défenderesse, qu’elle triomphe ou qu’elle succombe peut solliciter le remboursement de ses

frais si elle s’y croit fondée. On parle de frais irrépétibles. Ces frais sont présents peu importe le

recours.

III- La chose jugée

Le juge doit et peut mettre fin à l’instance, c’est l’objet même de sa fonction.

En général, lorsqu’il clôt l’instance, il met fin au litige. On peut dire que la procédure et le

fondement coïncide. Il peut cependant arriver que la solution de l’instance et celle du litige

soient dissociées. Dans un tel cas de figure, l’instance arrive à on terme sans que le litige soit

tranché. En procédure administrative contentieuse une telle fin procédurale de l’instance peut

Page 64: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 64 A.Closse

se réaliser sous l’impulsion du juge. En effet, le juge administratif a le droit de demander des

communications aux parties, si les parties refusent de déférer à son injonction de décider qu’il y

a non lieu à statuer en l’état.

Hormis ce cas, dans le domaine de la clôture au fond de l’instance, le juge donne à sa

conviction force juridique grâce à l’autorité de la chose jugée. Cette formulation juridique

s’impose aux parties à l’instance. Elle met donc un terme à l’instance et au litige. Le juge est

donc libre de donner au litige la solution qu’il estime la meilleure. Il dispose de pouvoirs très

important. Les pouvoirs discrétionnaires du juge. Mais ces pouvoirs sont parfois limités.

A- La limitation des pouvoirs du juge

Dans le contentieux de l’excès de pouvoir, le juge ne peut que prononcer l’annulation de l’acte

qui lui est déféré ou refuser de prononcer l’annulation. En recours de plein contentieux, le juge

peut prononcer des astreintes c'est-à-dire des condamnations à des entreprises d’argent en cas

de retard ou refus d’exécuter la décision, que ce soit envers les personnes publiques ou envers

les personnes privées. On retrouve aussi ces astreintes en recours pour excès de pouvoir. Si

l’administration ne retire pas l’acte. Mais ce n’est pas une demande d’indemnisation que l’on

retrouve uniquement en RPC.

B- Les effets de la chose jugée

La chose jugée a force de vérité légale. Elle a donc autorité et elle s’impose à tous. Elle est une

présomption de vérité. Cette présomption s’étend à tous les actes juridictionnels qui émanent

de toute juridiction. La chose jugée n’est attachée qu’au jugement définitif. Par exemple les

jugements d’avant dire droit n’ont pas force jugée. La chose jugée ne joue que dans les limites

de l’instance c'est-à-dire qu’elle est inopposable en dehors de ce cadre c'est-à-dire que l’autorité

de la chose jugée n’a lieu qu’à l’égard de ce qui est l’objet du jugement.

La jurisprudence en 1927 dans l’arrêt Begoc dit que l’autorité absolue de la chose jugée est

seulement admise pour les arrêts d’annulation intervenus sur recours pour excès de pouvoir.

L’arrêt rendu s’impose à tous les membres de la société. Les décisions rendues en matière

électorale sont également dotées d’autorité absolue de la chose jugée. Avec le jugement, le juge

épuise son pouvoir, la chose jugée dessaisie le juge. La chose jugée est donc la manifestation

d’un pouvoir propre du juge en réponse à celui dont dispose le demandeur d’introduire

l’instance. Le demandeur crée l’instance et le juge met fin à l’instance. On peut donc dire que la

chose jugée consacre le dessaisissement du juge. Pour autant, l’instance n’est pas totalement

éteinte malgré le jugement du juge car il existe les voies de recours, la demande ou la défense.

IV- Les voies de recours

A- L’appel

La chose jugée en première instance n’est pas définitive. Effectivement, dans le but de protéger

l’intérêt des justiciables, il est possible de soumettre à un second examen l’affaire déjà jugée ou

conférant à un juge supérieur le pouvoir de réformer le jugement du premier juge.

L’appel est la voie de réformation ouverte aux parties en première instance. Par cette voie de

recours, la partie qui s’estime lésée par un jugement défère celui-ci au juge supérieur afin qu’il

réexamine l’affaire.

Page 65: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 65 A.Closse

Tout d’abord, cette voie d’appel n’est possible que dans un délai de deux mois qui court à

partir de la réception de la notification de la décision de première instance adressée à la partie

et non à son avocat.

Deux mois : délai général / 15 jours : pour les référés.

L’appel n’a pas d’effet suspensif, sauf pour les conseillers municipaux ou généraux. Les

demandent doivent porter sur le même objet qu’en première instance et les nouvelles

demandes seront irrecevables. Le juge d’appel est saisi de l’ensemble du litige par l’effet

dévolutif de l’appel et donc le juge est investit de l’intégralité des pouvoirs du juge de première

instance. Le juge d’appel peut tenir compte d’éléments nouveaux survenus depuis le jugement

de première instance (exemples : réforme, loi nouvelle, acte administratif nouveau).

B- La cassation

Le recours en cassation est formé devant le conseil d’état. Il est formé à l’égard des jugements

formés en dernier ressort. Le juge va contrôler la légalité du jugement. Ce juge suprême veille à

l’interprétation de la règle de droit. Il assure aux parties une égalité dans l’application de la loi.

Le recours en cassation est recevable que contre des jugements ou des arrêts rendus en dernier

ressort. L’acte attaqué n’est pas l’acte administratif mais l’acte juridictionnel (jugement ou arrêt).

Ce jugement doit être définitif, ce qui exclu les jugements avant dire droit et également ce

jugement doit être rendu en dernier ressort c'est-à-dire user de toutes les voies de réformation

possibles. Un arrêt du conseil d’état de 1954, Montagne confirme cette règle. Ce recours en

cassation doit être formé dans un délai de deux mois à compter de la notification ou de la

signification du jugement attaqué aux parties. Aucun recours gracieux ni hiérarchique ne peut

prolonger le délai. Egalement, les recours en cassation doivent être obligatoirement fait par

ministère d’avocats.

Devant le juge de cassation, les moyens nouveaux sont déclarés irrecevables. Le juge contrôle

l’interprétation de la règle de droit. Pour cela, il vient à vérifier, à contrôler s’il n’y a pas la

présence d’un vice qui serait susceptible d’entraîner la cassation. Il contrôle s’il n’y a pas des

vices de formes ou de fond. Les vices de formes : une violation de la règle générale de

procédure c'est-à-dire l’application stricte du contentieux au regard du code de justice

administrative (exemple : absence de motivation). Le vice de fond : violation de la règle de droit

sur une erreur de droit ou de faits.

Les conséquences de ce vice de forme ou de fond sont que tout d’abord, le conseil d’état, juge

de cassation, peut opérer une substitution de motifs lorsque le dispositif de la décision apparait

juridiquement correct. Hormis cette situation, si le juge constate un vice de fond ou de forme, il

sera obligé de casser la décision. La cassation d’une décision a pour effet l’anéantissement de

cette décision et, dans un tel cas, le juge est obligé de remettre le jugement définitif à un autre

juge. On appelle cela juridiquement le juge de renvoi.

Le renvoi se fait soit devant la même juridiction mais de composition différente ou soit on

renvoi cette affaire devant une autre juridiction. La juridiction de renvoi n’est pas tenue de

suivre la position du conseil d’état et peut donc rejeter la cassation. Si un deuxième pourvoi en

cassation intervient, le conseil d’état statuera définitivement en fond.

Page 66: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 66 A.Closse

Chapitre 4 : Les divers recours

On entend par recours tout moyen mis à disposition d’une personne pour faire redresser une

situation choisie par une autorité publique par un acte administratif. Le recours est donc un

mode de réclamation juridiquement organisé. Il existe différents recours et le requérant doit

insérer son action dans un de ces différents recours en se pliant à des règles strictes.

Section 1 : La distinction entre recours administratifs et recours

contentieux

Les recours ouverts aux personnes qui entendent contester une décision administrative se

répartissent en deux grands groupes. D’une part, les recours administratifs portés devant

l’administration active (administration qui a pris l’acte) et, d’autre part, les recours contentieux

portés devant le juge.

I- Les recours administratifs

Ces recours sont portés devant l’administration qui a pris l’acte. Ces recours existent sans textes.

Le particulier qui exerce un tel recours n’est astreint au respect d’aucun délai et n’est lié par

aucun formalisme. Souvent ce recours intervient par une lettre. L’autorité administrative qui

reçoit ce recours administratif n’est assujettie à aucunes règles de formes ni de procédures pour

répondre à la demande. Cependant, l’administration est tenue d’adresser un accusé de

réception lorsqu’elle reçoit la demande d’un administré. Ce recours administratif est déclenché

par l’administré. L’administré peut invoquer à l’appui de sa demande n’importe quel motif, il

peut aussi signaler une erreur de droit ou de fait, demander des précisions… Il existe deux

recours administratifs : gracieux et hiérarchique.

Tout d’abord, on parle de recours gracieux lorsqu’un recours est présenté à l’auteur même de

la décision. Dans ce cas, on demande à l’agent de revenir sur sa décision ou de préciser.

Tandis que le recours hiérarchique est quant à lui un recours présenté au supérieur

hiérarchique de l’auteur de la décision initiale. Ce recours tend à mettre en mouvement le

contrôle du supérieur.

Dans un tel recours, l’autorité administrative à tout pouvoir. Tout d’abord, l’administration n’a

aucunes obligations juridiques de statuer sur le recours présenté. Elle peut ne donner aucunes

suites. Elle peut également y répondre et rejeter la demande. Elle peut faire droit à la demande

en partie ou en totalité voire même accorder plus que ce que l’administré a demandé. Dans ce

dernier cas de figure, l’administration dispose pour modifier l’acte de la même compétence qui

lui a permis de prendre l’acte. Le recours administratif abouti à une décision administrative

soumise au régime des actes administratifs unilatéraux.

Le recours administratif présente des avantages et des inconvénients. Au niveau des avantages,

ce recours permet d’invoquer des motifs larges, d’obtenir une satisfaction beaucoup plus

complète. D’un autre côté, les inconvénients résident dans le fait que le recours administratif

n’est pas encadré, il n’existe pas de code de procédure administrative en contentieux. La

présence d’un code aurait donné au requérant des garanties de procédure dans l’instruction de

sa demande. Or l’absence de ce code laisse un vide juridique qui avantage l’administration.

Page 67: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 67 A.Closse

Aussi, l’administration, en pratique, use de ne pas répondre aux demandes via à un recours

administratif.

II- Les recours contentieux

Le recours contentieux est un recours par lequel une personne soumet à un juge dans des

formes juridiquement prévues une prétention juridique en vue d’obtenir satisfaction par une

décision juridictionnelle.

Le recours contentieux est toujours porté devant une juridiction. Il est enfermé, cadré par des

textes dans les formes et dans les délais dont la méconnaissance le rendrait irrecevable. Ainsi, le

juge statut dans une procédure juridiquement prévue et encadrée. Le recours contentieux

impose au juge l’obligation de statuer. Contrairement au recours administratif, le juge ne peut

pas accorder plus que ce qu’il lui a été demandé. On dit que le juge ne peut statuer ultra petita.

La décision qui émane d’un recours contentieux a autorité de la chose jugée.

Le recours contentieux a également ses avantages et ses inconvénients. L’avantage est que

l’administré est sûr que le juge examinera son recours et qu’il statuera. En plus, le juge apporte

à l’examen son impartialité. L’inconvénient est que le recours contentieux est limité par des

délais.

Page 68: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 68 A.Closse

Section 2 : Les divers recours contentieux

On distingue quatre branches de recours contentieux. Tout d’abord, il y a le contentieux de

pleine juridiction (recours de plein contentieux). Ensuite il y a le contentieux de la répression.

Ensuite, le contentieux de l’annulation qui englobe principalement le recours en excès de

pouvoir. Et enfin, le contentieux de l’interprétation.

I- Le contentieux de pleine juridiction

L’objet du recours de pleine juridiction est varié. Les pouvoirs du juge sont plus étendus en

comparaison du contentieux de l’annulation. Le juge peut condamner pécuniairement

l’administration mais aussi réformer totalement ou partiellement la décision administrative

attaquée. Le contentieux de pleine juridiction est la branche la plus importante du contentieux.

On le retrouve en matière contractuelle ou en indemnité contractuelle. On le retrouve

également en matière fiscale, en matière d’établissements dangereux, insalubres ou

incommodes, lors des recours en matière électorale, en matière d’édifice menaçant ruine et

enfin tous les litiges relatifs à l’attribution de l’aide sociale.

En général, tout ce qui soulève un litige d’ordre pécuniaire relève du contentieux de pleine

juridiction. Ce recours n’est ouvert qu’aux titulaires du droit violé. Dans le cadre d’un tel

recours, le juge peut condamner une personne contrairement au recours en annulation.

Ainsi, le juge peut condamner pécuniairement l’administration et réformer l’acte administratif

qui est attaqué.

II- Le contentieux de la répression

Le juge a le pouvoir d’infliger une peine. Tel est le cas en matière de contravention de grande

voirie où le juge assure la protection du domaine public. Cette fonction répressive est

exceptionnelle.

Le contentieux disciplinaire relève également du contentieux de la répression dans la mesure

où le juge possède le pouvoir disciplinaire de la fonction publique.

Le juge connait du contentieux disciplinaire des membres des professions organisées en ordre.

III- Le contentieux de l’annulation

Les recours en annulation sont ceux dans lesquels il est demandé au juge de procéder

uniquement à l’annulation totale ou partielle d’un acte administratif. Il est demandé au juge de

reconnaitre la légalité ou l’illégalité d’une décision administrative. Si la décision est illégale, le

juge doit l’annuler. Le juge ne peut réformer la décision. Il ne peut prononcer une

condamnation pécuniaire. Le juge ne peut prononcer que l’annulation ou la confirmation de

l’acte. Le principal recours en annulation est le recours pour excès de pouvoir.

Les recours en annulation sont dispensés du ministère d’avocats. Les recours en annulation

touchent principalement les arrêtés préfectoraux, municipaux, communautaires et les

délibérations.

Page 69: Cours Contentieux Administratif, Licence AES

Contentieux Administratif L3 AES

Page | 69 A.Closse

IV- Le contentieux de l’interprétation ou de l’appréciation de la légalité

Dans ce contentieux, le juge possède un simple pouvoir de constatation. Ce recours est issu du

mécanisme des questions pré judiciaires. Une question administrative émerge à l’occasion d’un

litige en cours d’instance devant un tribunal judiciaire. Cette question administrative est

importante puisqu’elle va commander la décision finale du tribunal judiciaire. Cette question

oblige alors le tribunal judiciaire à saisir le juge administratif afin qu’il se prononce sur cette

question.

Deux groupes de recours sont possibles. Tout d’abord dans le cas du recours en interprétation,

il est demandé au juge d’interpréter un acte administratif considéré comme obscure, peu clair.

Soit, dans le cas d’un recours en appréciation de légalité, il est demandé au juge d’apprécier la

légalité ou la validité d’un acte peu clair. Le juge judiciaire doit prendre en compte

l’interprétation ou l’appréciation de l’acte par le juge administratif. Et il peut donner la solution

à son litige.