Le contentieux administratif explose depuis quelques années : les citoyens n'acceptent plus sans rien dire les décisions de leurs administrations, la responsabilité de ces dernières est de plus en plus souvent mise en cause, sans parler de l'État qui, au travers du contrôle de la légalité, saisit fréquemment le juge. On peut aussi observer des contentieux entre collectivités locales...

Par ailleurs, les procédures du droit administratif deviennent complexes : on peut citer, sans être exhaus-tif, le recours pour excès de pouvoir, le déféré préfectoral, le contentieux au fond, les nombreux référés expertise, constat, provision, précontractuel...

L'ouvrage, écrit par un professionnel, praticien du droit administratif depuis bientôt trente ans, a pour ambition de « démêler les fils », d'illustrer, d'expliciter la matière du contentieux administratif.

Il peut permettre aux collectivités locales soit de prendre en main leurs contentieux, beaucoup d'entre eux ne nécessitant pas l'avocat, soit de mieux contrôler les avocats qui suivent les contentieux en leur nom et de comprendre leurs interventions.

Les procédures à suivre sont expliquées pas à pas, et de nombreux exemples de requêtes et de mémoires en réponse permettent de s'initier à ce droit pour en devenir un praticien averti.

La pratique du contentieux administratif La commune, l'EPCI, le département et la région devant le tribunal administratif

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tratifLa pratique du contentieux administratif

La commune, l'EPCI, le département et la région devant le tribunal administratif

Patrice Cossalter

978-2-8186-0959-0

Patrice Cossalter est avocat senior, associé-gérant de la société d'avocats Légitima. Il conseille et représente les collectivités locales en justice depuis trente ans. Il a suivi des centaines de contentieux dans toutes les matières qui intéressent les collectivités locales : droit de l'urbanisme, de la fonction publique, des marchés publics, de l'environnement, de la responsabilité... Avocat, formateur, enseignant, auteur de plus d'une vingtaine d'ouvrages, il a une grande expérience du contentieux administratif, de sa procédure comme des stratégies à mettre en œuvre.

[Dessin Une : Patrick Lestienne]www.territorial.frISBN :

d’EXPERTS d’EXPERTSd’EXPERTS

La pratique du contentieux administratif La commune, l'EPCI, le département et la région devant le tribunal administratif

Patrice Cossalter, avocat associé, gérant du cabinet Légitima

Groupe TerritorialCS 40215 - 38516 Voiron Cedex Tél. : 04 76 65 87 17 - Fax : 04 76 05 01 63Retrouvez tous nos ouvrages sur http://www.territorial-editions.fr

d’EXPERTS796

Novembre 2015Référence DE

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ISBN version numérique :ISBN : © Groupe Territorial, Voiron

978-2-8186-0959-0978-2-8186-0960-6

Imprimé par Reprotechnic, à Bourgoin-Jallieu (38) - Janvier 2016Dépôt légal à parution

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Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.9

Partie 1

La procédure devant le juge administratif

Chapitre I L’intervention de l’avocat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.13

Chapitre II La compétence de la juridiction administrative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.16

Chapitre III L’intérêt à agir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.17

Chapitre IV La saisine du juge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.19

Chapitre V Les délais de saisine du juge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.20

Chapitre VI La procédure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.21

Chapitre VII L’appel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.22

Chapitre VIII Le pourvoi en cassation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.23

Partie 2

Le recours pour excès de pouvoir

Chapitre I Le contentieux de l’excès de pouvoir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.27

A - Le but du recours pour excès de pouvoir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.27

B - La procédure spécifique au REP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.28

1. Les actes susceptibles d’un recours . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.282. Les délais de recours . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.29

C - Les moyens d’irrecevabilité de la demande . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.31

1. Le droit commun de l’irrecevabilité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.322. La spécificité du droit de l’urbanisme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.32

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D - Les moyens d’annulation d’une décision . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.32

1. Les moyens de légalité externe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.332. Les moyens de légalité interne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.33

E - Le recours pour excès de pouvoir assorti d’une demande d’injonction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.34

Chapitre II Le déféré préfectoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.39

A - Le rôle des préfectures . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.39

B - Les spécificités de la procédure de déféré . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.40

Partie 3

Le plein contentieux

Chapitre I La spécificité de la procédure au fond . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.44

A - L’intérêt à agir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.44

B - Les délais de saisine du juge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.44

C - La nomination d’un expert avant dire droit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.44

D - La question préjudicielle avant dire droit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.45

Chapitre II Les grands cas de plein contentieux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.46

A - Le contentieux de la faute . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.46

B - Le contentieux du contrat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.47

C - Le contentieux de la nullité du contrat. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.48

D - Le contentieux de l’appel en garantie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.49

E - Le contentieux en interprétation du contrat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.50

F - Le contentieux des vices cachés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.50

G - Le contentieux de la demande de substitution à l’administration . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.51

H - Le contentieux de la responsabilité des constructeurs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.52

1. La réception . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.532. La responsabilité de bon fonctionnement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.533. La responsabilité décennale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.53

Partie 4

Les référés

Chapitre I Le référé suspension . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.63

A - Le référé suspension de droit commun. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.64

B - Le référé suspension préfectoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.64

C - La demande de suspension présentée dans le domaine de l’urbanisme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.65

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Chapitre II Le référé provision . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.70

A - L’utilisation du référé provision . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.71

1. Utilisation du référé provision contre l’administration . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.712. Utilisation du référé provision par l’administration . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.71

B - Le caractère contestable ou non d’une créance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.74

1. Caractère non contestable d’une créance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.742. Caractère contestable d’une créance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.75

Chapitre III Le référé expertise et le référé constat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.79

A - Définition des deux référés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.79

B - Les règles spécifiques de la procédure de référé expertise/ constat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.80

1. Le déroulement de la procédure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.812. La décision du juge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.813. Les opérations d’expertise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.814. L’appel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.82

C - L’utilisation des référés constat et expertise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.82

D - La pratique du référé . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.84

Chapitre IV Le référé liberté . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.91

Chapitre V Les référés spécifiques aux marchés publics. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.93

A - Le référé précontractuel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.93

1. L’intérêt à agir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.932. Le délai de recours . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.943. Les effets de la saisine du juge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.94

B - Le référé contractuel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.103

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Arrêt : Décision d’une juridiction « supérieure » telle que le Conseil d’État ou une cour administrative d’appel. La terminologie est identique en droit privé.

Compétence : Possibilité qu’a le juge de se prononcer ou non sur une demande qui lui est faite. Le juge doit prendre en compte sa compétence territoriale mais aussi sa compétence d’attribution.

Compétence d’attribution : Compétence du juge pour le litige qui lui est soumis.

Compétence territoriale : Compétence attribuée à une juridiction sur un territoire particulier. Par exemple, en matière immobilière, le tribunal territorialement compétent est le tribunal du lieu des travaux.

Ester en justice : Actionner la justice.

Instance : Déroulement d’un contentieux devant le juge.

Jugement : Décision d’un tribunal « inférieur » tel le tribunal administratif.

Mémoire en défense : Nom donné au document par lequel une partie défenderesse conteste les arguments d’une requête introductive d’instance.

Mémoire en réplique : Nom donné au mémoire qui « réplique » aux arguments d’un mémoire en défense.

Notification : Transmission par un moyen donnant date certaine.

Ordonnance : Décision prise par un juge unique.

Partie défenderesse : Nom donné à la personne physique ou morale qui défend dans une instance.

Partie demanderesse : Personne physique ou morale qui saisit le juge.

Requérant : Autre nom donné à la partie demanderesse. Par ailleurs, certaines procédures ou dispositions internes à une procédure sont spécifiques à la matière des marchés publics.

Requête : Document par lequel le juge est saisi d’une instance.

REP : Recours pour excès de pouvoir.

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Introduction

Le contentieux administratif est devenu un contentieux à part entière tant les procédures sont nombreuses. On peut ainsi citer le contentieux au fond, le contentieux pour excès de pouvoir, le déféré préfectoral, les procédures de référé… Par ailleurs, certaines procédures ou certaines dispositions internes à une procédure sont spécifiques. Ainsi et par exemple, le domaine du contentieux de l’urbanisme a ses spécificités comme le domaine des marchés publics.

Le service juridique des collectivités locales est de plus en plus sollicité.Ce service peut avoir deux rôles principaux :- soit suivre le contentieux lui-même, l’avocat n’étant pas toujours obligatoire, surtout dans les procédures en pre-

mière instance ;- soit confier le dossier à un avocat et contrôler et suivre le travail de ce dernier.Lorsque aucun service juridique n’existe, notamment dans les petites communes, le dossier est souvent confié à l’avocat et il n’existe pas vraiment de suivi. L’avocat informe seulement son client des démarches qu’il initie.

Il existe plusieurs manières de classifier les procédures administratives. Nous avons choisi la plus simple, ce qui donne théoriquement un plan en trois parties :- les procédures pour excès de pouvoir contre un acte, par exemple la décision de conclure un marché public ou la

décision de rejeter une demande de permis de construire. Le déféré préfectoral étant un type particulier de recours pour excès de pouvoir, il sera intégré dans cette partie ;

- les procédures dites « de plein contentieux », où le rôle du juge est le plus souvent de se pencher sur le droit indemnitaire du requérant ;

- les procédures de référé qui sont extrêmement nombreuses, notamment dans le domaine des marchés publics puisqu’on peut déjà citer le « référé constat », le « référé expertise », le « référé précontractuel », le « référé provi-sion »…

Chaque partie fera éventuellement l’objet de deux sous-parties :- l’une principale consacrée à la mise en œuvre « normale » de la procédure ;- l’autre plus spécifique puisqu’elle prendra en compte, lorsqu’elle existe, la spécificité de certains domaines, notam-

ment le domaine du droit de l’urbanisme et des marchés publics.Les trois parties visées ci-avant seront précédées d’une partie qui va tenter d’expliquer comment se passe de manière générale une procédure devant le juge administratif et les grandes questions que doit se poser un « ser-vice contentieux ».

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La justice administrative est beaucoup moins formaliste que la juridiction civile, notamment le tribunal de grande instance.La procédure est par ailleurs différente suivant les contentieux mis en œuvre, recours pour excès de pouvoir, recours au fond ou référé.Toutefois, il est nécessaire de connaître de manière préalable un certain nombre de règles générales pour éviter notamment que la requête soit jugée irrecevable ou que le mémoire en réponse ou en réplique ne soit pas pris en compte par le juge administratif.Il semble nécessaire de s’interroger sur :- l’intervention obligatoire ou non d’un avocat ;- la compétence de la juridiction administrative ;- l’intérêt à agir ;- la saisine du juge administratif ;- les délais de saisine ;- la procédure après la saisine du juge ;- l’appel ;- le pourvoi en cassation.Ces règles sont les règles générales. Lorsque chaque procédure (recours pour excès de pouvoir, recours au fond ou référé) sera abordée, les spécificités de chacune des procédures seront explicitées.

Chapitre I L’intervention de l’avocat

Ce point de droit est particulièrement important en pratique pour les services juridiques puisqu’il va conditionner le fait de faire appel ou non à un avocat pour suivre le dossier.Lorsque l’avocat est obligatoire, la collectivité locale n’a pas d’autre solution que de confier le dossier à ce profes-sionnel.Au contraire, lorsque l’avocat n’est pas obligatoire, la collectivité locale, et notamment le service juridique, ont deux, voire trois choix :- confier le dossier à un avocat et avoir un rôle de contrôle et de suivi de ce dernier ;- suivre en interne la totalité du contentieux et donc se passer de l’intervention d’un avocat ;- prendre un avocat sur un point précis, par exemple demander une consultation juridique préalable ou faire inter-

venir l’avocat uniquement pour la plaidoirie.

En liminaire, l’avocat peut être présent dans une juridiction pour compléter cette dernière en cas de vacances ou d’empêchement d’un juge administratif. Il s’agit presque d’un cas d’école en droit administratif.Ce liminaire effectué, le principe est que les requêtes et les mémoires, en première instance :- peuvent être présentés de manière générale directement par la partie sans que l’attache d’un avocat ne soit juri-

diquement indispensable ;- doivent toutefois, à peine d’irrecevabilité, être présentés soit par un avocat, soit par un avocat au Conseil d’État et

à la Cour de cassation, soit par un avoué en exercice dans le ressort du tribunal administratif intéressé dans trois grands cas :* lorsque la demande tend au paiement d’une somme d’argent, ce qui recouvre l’ensemble du contentieux

indemnitaire ;* de manière similaire, lorsque la demande porte sur la décharge ou la réduction de somme dont le paiement est

réclamé au requérant ou à la solution d’un litige né d’un contrat ;* lorsque le contentieux porte sur un contrat.

Le grand principe affirmé sous l’article R.431-2 du Code de justice administrative est donc que, en matière indem-nitaire et en matière contractuelle, la représentation par un avocat est obligatoire. Il faut relever que, dès lors qu’une requête dans ce domaine ou un mémoire est signé par un avocat, cette signature vaut élection de domicile au

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cabinet de l’avocat. En d’autres termes, l’ensemble des éléments du procès est valablement transmis à la partie si son avocat en est destinataire.

Par ailleurs, et en appel, le principe est inversé puisque le ministère d’avocat devient obligatoire même si ce dernier n’était pas obligatoire en première instance.Ce principe connaît toutefois deux exceptions :- les recours pour excès de pouvoir formés par les fonctionnaires et agents de l’État, des collectivités territoriales,

des établissements publics et de la Banque de France contre les actes relatifs à leur situation personnelle ;- les litiges en matière de contraventions de grande voirie.

Enfin, toutes les requêtes devant le Conseil d’État comme les mémoires doivent obligatoirement être présentés par un avocat au Conseil d’État. Toutefois, l’État est dispensé d’un tel ministère.

Il existe par ailleurs ici aussi des exceptions :- pour les pourvois en cassation contre les décisions de la commission centrale d’aide sociale ;- pour les pourvois en cassation contre les décisions des cours régionales des pensions ;- pour les requêtes en excès de pouvoir qui relèvent de la compétence directe du Conseil d’État qui juge alors en

premier et dernier ressort.On peut aussi relever que, aux termes de l’article R.921-4 du Code de justice administrative, les demandes d’exé-cution d’un jugement ou d’un arrêt peuvent être présentées sans le ministère d’un avocat.

En matière de référé, la situation est plus complexe.Pour le « référé liberté » visé sous l’article L.521-2 du Code de justice administrative, le ministère d’avocat n’est pas obligatoire dès lors qu’il est demandé au juge des référés de prescrire une mesure prévue par ce texte.Un autre référé n’exige pas le recours au ministère d’avocat. Il s’agit du référé dit « constat » dont le but est de faire nommer un expert dans le seul but de constater des faits.Au contraire, dans le domaine des référés expertise, les demandes ne sont dispensées du ministère d’avocat que si elles se rattachent à des litiges qui sont eux-mêmes dispensés de ce ministère.Dans les autres cas de référés, les demandes ne sont dispensées du ministère d’avocat que si elles se rattachent à des litiges eux-mêmes dispensés de ce ministère.

Conseil d’État, n° 344213, 1er mars 2013 « (…) 2. Considérant, d’autre part, qu’aux termes de l’article R.441-1 du Code de justice adminis-trative : « Les parties peuvent, le cas échéant, réclamer le bénéfice de l’aide juridictionnelle prévue

par la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique. » ; que cette loi prévoit, en son article 2, que les personnes physiques dont les ressources sont insuffisantes pour faire valoir leurs droits en justice peuvent bénéficier d’une aide juridictionnelle et, en son article 25, que le bénéficiaire de l’aide juridictionnelle a droit à l’assistance d’un avocat choisi par lui ou, à défaut, désigné par le bâtonnier de l’ordre des avocats ; 3. Considérant qu’il ressort des pièces de la procédure d’appel que M. A. avait introduit sa requête sous le ministère d’un avocat, par ailleurs désigné ultérieurement pour le représenter par le bureau d’aide juridic-tionnelle près le tribunal de grande instance de Versailles ; que, dans ces conditions et alors même que cet avocat n’a pas produit de nouveau mémoire après sa désignation au titre de l’aide juridictionnelle, le président de la 1re chambre de la cour administrative d’appel a commis une erreur de droit en opposant au requérant une irrecevabilité tirée du défaut de ministère d’avocat ; que, dès lors, son ordonnance doit être annulée ; » Cour administrative d’appel de Marseille, n° 05MA02493, 21 février 2008 « Considérant que, par jugement en date du 8 juillet 2005, le tribunal administratif de Bastia a rejeté la demande de M. X dirigée contre les décisions du maire de Prunelli di Fium’Orbu d’exécuter en régie les travaux relatifs à l’aménagement de la traversée de Casamozza di Fium’Orbu, de faire exécuter une partie des travaux par l’entreprise Petroni, de conclure les marchés d’acquisition des matériaux nécessaires aux travaux en régie et le marché de travaux attribué à la SNT Petroni ; que M. X relève appel de ce jugement ; Sur les fins de non-recevoir opposées par la collectivité territoriale de Corse : Considérant que la requête de M. X est signée par un avocat ; qu’en conséquence, la fin de non-recevoir présentée par la commune de Prunelli di Fium’Orbu tirée du défaut de ministère d’avocat manque en fait et doit être écartée ; » Cour administrative d’appel de Marseille, n° 02MA01342, 18 décembre 2006 « En ce qui concerne la fin de non-recevoir tirée de l’article R.811-7 du Code de justice administrative : Considérant qu’après la demande qui lui a été adressée à cette fin le 12 juin 2006, M. X a régularisé sa requête en recourant au ministère d’avocat ; qu’en conséquence de cette régularisation, la fin de non-rece-voir présentée par la collectivité territoriale de Corse doit être écartée ; »

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Cour administrative d’appel de Bordeaux, n° 02BX01599, 20 novembre 2006 « Considérant que les requêtes de M. X, formées contre les jugements du tribunal administratif de Bordeaux ayant rejeté ses recours pour excès de pouvoir dirigés contre les délibérations du conseil municipal de Brantôme et l’arrêté du maire de cette commune précités, indiquent ses nom et domicile, comme le prescrit l’article R.411-1 du Code de justice administrative ; que ces requêtes, enregistrées au greffe de la cour avant le 1er septembre 2003, date d’entrée en vigueur du décret n° 2003-543 du 24 juin 2003, sont recevables alors même qu’elles ont été présentées sans ministère d’avocat ; qu’ainsi, les fins de non-recevoir opposées par la commune de Brantôme aux requêtes de M. X doivent être écartées ; »

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Chapitre II La compétence de la juridiction administrative

En premier lieu, il est nécessaire de distinguer la compétence des juridictions judiciaires de la compétence des juridictions administratives.Dans le cadre du recours pour excès de pouvoir, la compétence du juge administratif ne fait dans les faits souvent aucun doute lorsque l’acte contesté est pris par une administration.C’est donc plus dans le contentieux au fond que le doute est permis.Ainsi et en matière contractuelle, la juridiction administrative est compétente de plein droit uniquement si le contrat :- est un contrat administratif du fait de la loi (par exemple un marché public) ;- fait participer directement le cocontractant de l’administration à l’exécution même du service public ;- comporte des clauses exorbitantes de droit commun.

En deuxième lieu et au delà de la compétence entre les deux ordres de juridiction, judiciaire et administrative, il est aussi nécessaire de se poser la question de la compétence de premier ressort au sein de l’ordre administratif.Le principe est que le contentieux relève dans la plupart des cas des tribunaux administratifs en premier ressort. Toutefois, on sait que le Conseil d’État est compétent en premier et dernier ressort pour connaître des recours pour excès de pouvoir contre les actes du président de la République ou d’un ministre.Dans tous les autres cas, la compétence de premier ressort appartient au tribunal administratif.

En dernier lieu, et après que le requérant s’est d’abord posé la question de la compétence de l’ordre administratif au détriment de l’ordre judiciaire, après que le même requérant s’est aussi demandé si son litige ne doit pas être soumis directement au Conseil d’État, il est nécessaire de répondre à la question suivante : quel est le tribunal territorialement compétent ?Le principe dans ce domaine est que le tribunal territorialement compétent est celui dans le ressort duquel l’admi-nistration a pris la décision litigieuse en matière de recours pour excès de pouvoir. En matière de travaux publics, c’est le tribunal du lieu d’exécution des travaux. En matière contractuelle, le lieu de signature du contrat sauf dis-position contraire du contrat.Le principe paraît clair mais il pose problème « au cas par cas ».Ainsi et par exemple, la juridiction administrative est compétente pour connaître du litige entre deux personnes privées dès lors que ces personnes sont liées à l’administration par un marché de travaux publics. Tel est le cas du litige qui opposerait sur le fondement de la responsabilité extracontractuelle deux entreprises titulaires d’un marché public avec le même maître de l’ouvrage.Au contraire, la juridiction administrative ne serait pas compétente pour connaître d’un litige entre une entreprise titulaire d’un marché public de travaux et le sous-traitant d’une autre entreprise par ailleurs aussi titulaire d’un mar-ché public de travaux dès lors que le sous-traitant n’est pas lié au maître de l’ouvrage par un contrat.Dans le domaine du contentieux de la faute, le sous-traitant connaît de la faute de l’administration devant la juri-diction administrative. Au contraire, la juridiction judiciaire est compétente lorsque l’administration recherche la responsabilité extracontractuelle d’un sous-traitant.De même, si l’administration recherche directement la responsabilité de la compagnie d’assurances d’une entre-prise ou d’un maître d’œuvre, la juridiction judiciaire est seule compétente.La situation juridique est similaire si l’administration recherche la responsabilité d’un établissement bancaire qui par exemple n’honorerait pas la caution personnelle et solidaire qu’il a accordée à une entreprise dans le cadre de la retenue de garantie.