DROIT DE LA PROTECTION SOCIALE

Séance 1 – lundi 6 février 2012

RÉFÉRENCE : JP CHAUCHARD, LJDG, OU LE PRÉCIS DALLOZ, JEAN-JACQUES DU PEYROUX , LE PUFF, M. LABORDE. 

INTRODUCTION

Qu’est-ce que le droit de la protection sociale? Qu’est-ce que le droit de la sécurité sociale? Les allocations logements : ce n’est pas de la sécurité sociale. Chômage : ce n’est pas de la sécurité sociale. On distingue : aides sociales, et sécurité sociale.

Une différence : dans l’aide sociale on demande toujours les ressources. Sécurité sociale : les revenus normalement n’importent pas.

Aujourd’hui on ne parle de la sécurité sociale qu’en terme de chiffres, du déficit. Le chiffre actuel est de 18,6 milliards d’euros pour 2011. En 2001 on était excédentaire, cependant. Par ailleurs la sécurité sociale, c’est la différence entre le brut et le net quand on travaille.

Enfin, la sécurité sociale c’est le secteur des grandes réformes. Le législateur énonce les grandes lois, souvent au mois d’août. Retraites, assurance-maladie… Ex : le médecin traitant, 12 août 2004.

C’est un secteur où il y a une loi de financement de la sécurité sociale tous les mois de décembre. Ça se termine début janvier. Puis on met en œuvre. On dit comment on va résorber le déficit.

Il n’existe pas de définition, même pas légale, de la sécurité sociale. 1) Qu’est ce qu’est la sécurité sociale ? 2) Quelle place occupe la sécurité sociale par rapport aux autres mécanismes ?

I. QU’EST-CE QUE LA SÉCURITÉ SOCIALE      ?    

La sécurité sociale, c’est une idée (A), et c’est une institution qui met en œuvre cette idée (B).

A) LE CONCEPT DE SÉCURITÉ SOCIALE, LA SÉCURITÉ SOCIALE COMME IDÉE   1) L’imprécision de la notionQuelques textes internationaux font référence à la sécurité sociale, notamment l’article 22

de la DUDH, 10 déc. 1948      : « Toute personne en tant que membre de la société, a droit à la sécurité sociale ».

On pose le principe de l’accès à un droit sans en définir le contenu. Les auteurs ont dit qu’il y aurait deux conceptions possibles :- C’est un droit très large, une conception très large. Ce sont toutes les politiques qui assurent le bien-être des personnes de la société, le respect de la dignité de la personne humaine, son épanouissement.

L’avantage de cette conception : toutes les mesures qui toucheraient au bien-être seraient de la sécurité sociale. On peut mettre l’éducation, les transports, l’environnement…

L’inconvénient : tout est sécurité sociale.

- Conception plus restrictive de la sécurité sociale. On va dire : la sécurité sociale c’est la garantie de la sécurité économique de l’individu. La sécurité sociale, c’est un but.

2) La sécurité sociale, la garantie d’une sécurité économiqueOn part d’un constat. C’est que chaque individu au cours de sa vie est menacé. On est tous

menacé par des évènements. Des évènements peuvent supprimer les revenus d’un individu ou le réduire. C’est ce à quoi la sécurité sociale va s’intéresser.

But de la sécurité sociale : garantir les individus contre les évènements susceptibles de réduire le revenu ou le supprimer.

On va repérer les évènements qui ont des effets sur le revenu professionnel des individus dans la société. Exemple : accidents. Vieillissement.

Certains évènements vont réduire le niveau de vie, p. ex. la naissance d’un enfant sera un risque en terme de sécurité sociale. Il va réduire notre revenu en coûtant tous les mois en dépense. Ainsi que les dépenses de soin.

La sécurité sociale est appelée sociale car elle garantit des évènements sociaux. Deux conceptions sont possibles : - Certains auteurs ont dit que ça sera la garantie de tous les risques que les individus pourront rencontrer dans la société, développée également par un juriste important du droit du travail, Paul Durand. On n’a pas retenu cette conception extensive.- Le risque social, c’est la garantie de tous les évènements qui portent atteinte à la capacité de gain du travailleur et qui sont reconnus comme devant faire l’objet d’une rétribution.

Cela fait dire que la dépendance n’est pas prise en charge par la sécurité sociale, et on essaie de le faire reconnaître par la sécurité sociale.

Mais on ne garantit pas le besoin social. Il s’agit du fait de ne pas avoir les moyens d’assurer sa propre subsistance : se loger, se nourrir. On relève alors du système d’aides sociales.

Grande différence : dans l’aide sociale, le besoin doit être prouvé. C’est la logique de l’assistance. La sécurité sociale repose sur la logique de l’assurance.

B) LA SÉCURITÉ SOCIALE COMME INSTITUTION   Sécurité sociale : technique originale de prise en charge des risques. On va mettre en place

une mutualisation des risques sans sélectivité.

1) Les techniques classiques de prise en charge des évènementsOn arrive aujourd’hui à décompter quatre techniques classiques pour se protéger face à ces

évènements.

a) L’entraide familialeC’est le 1er lieu de prise en charge de l’individu. Avantage : cela ne coûte rien aux finances

publiques. Cela repose sur l’idée ancienne que les individus dans leur famille doivent être solidaires de façon spontanée. Inconvénient : cela suppose que les individus aient tous une famille, que cette famille soit capable de secourir la personne dans le besoin.

C’est l’idée du Code civil qui a consacré l’obligation alimentaire en 1804, qui existe entre parents et enfants, et même d’enfants à parents. Cela suppose de lourdes capacités financières. L’enjeu du passage à la sécurité sociale était l’idée que toutes les familles n’en auraient pas les capacités.

b) La charité, la bienfaisance privéeIl y a une invitation des personnes riches à subvenir aux besoins des personnes pauvres, de

manière directe ou indirecte par les associations. C’est un secteur énorme.

c) La responsabilité civileIl sert aussi à prendre en charge des risques : on va permettre de faire supporter sur une

personne la réparation d’un dommage qui a été commis par une faute. Un débiteur va payer les dommages-intérêts. Inconvénient : il faut que tous les éléments constitutifs de l’article 1382 soient remplis. De plus parfois le fautif peut s’exonérer de sa responsabilité. Exemple : les maladies nosocomiales. Enfin, la personne doit être solvable.

On essaie de corriger la responsabilité civile avec des systèmes d’assurance obligatoire. Exemple : l’affaire Perruche. La Cour de cassation estime que l’enfant a le droit d’être indemnisé du préjudice d’être né. (Mais bris de jurisprudence plus tard).

Problème de la responsabilité : on n’arrive pas à indemniser tout le monde.

d) La prévoyanceOn a deux formes possibles de prévoyance :

- La prévoyance individuelle (épargne). On nous incite à épargner. On met ce qu’on veut. Avantage : volontaire, ne coûte rien à l’État. Inconvénient : tout le monde ne peut pas épargner. L’épargne n’est ouverte qu’à une certaine catégorie de salaires. Il faut être suffisamment riche pour ne pas consommer tout son revenu. Autre problème : l’inflation. La crise monétaire.- La prévoyance collective. On va diffuser la charge du risque sur un groupe mutualisation des risques. Chacun paie un petit peu, et chacun à la même garantie face au risque « maladie » (p. ex.). Peu importe que le risque se réalise ou non, car les probabilités permettent normalement de garantir le groupe.

* Assurance privée. Avec un contrat, et qui l’assureur va contre rémunération garantir un risque. C’est donc un contrat commercial.

* Mutualité, les mutuelles. On diffuse la charge du risque sur un groupe. La mutuelle recueille des cotisations en échange de prestations. Grande différence : caractère commercial ou

non du contrat. Le contrat proposé par la mutuelle n’est pas commercial. Toute la marge bénéficiaire du contrat sera réinvestie au profit des adhérents.

 Les inconvénients : la technique assurantielle sélectionne les éléments. Aléatoire, et fortuit. On ne peut assurer un risque que s’il n’est pas réalisé, et que s’il est fortuit. On n’assure pas une personne déjà malade. Un enfant, p. ex. ce n’est pas un risque.

Par ailleurs, l’assurance n’assure que ce qui peut s’asseoir sur des statistiques. Si ça n’entre pas dans les chiffres, il faut s’assurer que le risque soit viable. P. ex. personne n’assure les maladies orphelines.

Le groupe doit être homogène pour être mutualisable. Il faut que le risque soit réel, soit probabilisable, qu’il y ait encore de l’aléa, que ça ne soit pas un risque trop cher qui coûte trop cher au groupe.

Pour autant, il y a des encouragements à contracter avec des mutuelles, qui complètent la sécurité sociale. On incite les entreprises à créer des couvertures maladies complémentaires pour contracter pour le compte des salariés. Des incitations fiscales également.

Avec toute ces techniques, une partie de la population reste à l’écart : les personnes les plus vulnérables. Progressivement les États se sont inspiré de ces techniques pour la sécurité sociale.

2) Les techniques propres de sécurité socialeIl y a deux systèmes : le système allemand et le système anglais. Le système français

est un mélange des deux. 1ère technique : créée en Allemagne, l’assurance collective obligatoire.2nde technique : créée par un économiste anglais, le système d’assistance collective obligatoire.

À chaque fois l’État crée un système obligatoire pour les individus. C’est du collectif obligatoire. Les assister en Angleterre explique que les gens essaient de migrer vers l’Angleterre et pas vers l’Allemagne. Dans l’assistance, le critère de l’attribution de l’aide c’est la résidence sur le territoire. C’est le fait de donner un minimum vital sur le territoire. Dans le système d’assurance collective, on donne plus, mais à moins de gens.

a) Le système allemand, le système d’assurance collective obligatoire

Le système de Bismarck.

Séance 2. Mercredi 8 février 2012

L’idée venait du chancelier allemand Bismarck. Il veut porter un remède à la misère ouvrière. Ainsi il unifiera les forces politiques, les ouvriers étant socialistes, il aurait toute chance d’être réélu, asseyant ainsi son pouvoir.

Donc deux causes : la misère ouvrière, une raison politique. Il va développer des projets de réforme, notamment en 1881, il va adopter trois lois à destination des ouvriers. Une première loi sur l’assurance maladie, adoptée en 1883, une sur les accidents du travail en 1884, et une sur les questions d’invalidité et de vieillesse en 1889. On va réunir ces trois lois en 1911 dans un code des assurances sociales.

Il va s’inspirer de la technique de l’assurance, pour protéger un seul type de population : les ouvriers. Il va retenir quatre caractéristiques. - D’abord, les bénéficiaires. Qui va être bénéficiaire du système ? Les ouvriers de l’industrie dont les salaires sont inférieurs à un certain chiffre (le travailleur pauvre d’aujourd’hui). On va donner une prestation à ces personnes si le risque se réalise. - Le système est obligatoire pour tous les ouvriers concernés. En France on appelle ça le principe de l’affiliation obligatoire. - Le financement : il va asseoir le financement du système sur des cotisations prélevées sur les salaires de ces personnes. Elles vont se répartir en cotisations patronales et en cotisations salariales. Une part repose sur la tête de l’employeur, l’autre sur la tête de l’employeur. Les cotisations vont être proportionnelles au salaire, calculées sur le salaire. C’est un principe très important. Cela signifie qu’on ne va pas se fonder sur la probabilité que le risque arrive, pas de sélectivité au départ sur la vulnérabilité de la personne. On corrige la technique de l’assurance.- La gestion du système est assurée par les salariés et les employeurs eux-mêmes. À terme ce seront les syndicats qui gèreront les syndicats. Le système n’est pas lucratif : les gestionnaires sont les propres bénéficiaires du système.

En conclusion : on s’aperçoit que c’est de l’assurance, dans sa technique, mais à finalité sociale, c’est-à-dire destinée à un certain public, qui est la classe sociale la plus défavorisée. C’est un dispositif de solidarité, de redistribution entre individus, qu’on oblige à redistribuer l’argent du travail. Ce modèle va inspirer d’autres pays : Luxembourg, Pays-Bas, Autriche, Norvège, Danemark.

B) Système d’assistance collective obligatoire Système Beveridgien (Lord Beveridge)

C’est un économiste, haut-fonctionnaire. Il va fonder une école. Il est l’auteur d’un rapport en 1942, qui a été commandé par le gouvernement anglais. On lui demande d’améliorer le système anglais de lutte contre la pauvreté.

Il va partir des pauvres, de l’indigent (et non pas l’ouvrier qui travaille). Son idée de départ, assez sociale, c’est de refuser d’admettre que la pauvreté est un problème insoluble. Pour remédier à la pauvreté, il faut abolir l’état de besoin des individus (manger, se loger, se soigner), en donnant à tout citoyen un revenu suffisant pour satisfaire ses charges.

La condition économique qu’il pose à la réussite de la condition, c’est le plein-emploi, pour satisfaire ses charges supplémentaires. Exemple d’application : le RSA, il faut travailler en échange du complément. Le chômeur reçoit des allocations s’il se présente à des entretiens d’embauche.

Il faut une coopération nouvelle qui s’institue entre l’État et les individus. L’État assure une protection minimale, et chacun participe à l’effort de travail.

Il crée un système d’assurance nationale qui est fondée sur des cotisations forfaitaires (tout le monde paie pareil), et qui versera des prestations forfaitaires à tout le monde. On dit que ce plan repose sur la doctrine des trois U du système de Beveridge :- l’Universalité- l’Uniformité- l’Unité

Universalité : le système couvre tous les citoyens, sans limite de ressource, sans plafond. On va donner ce système à tous les citoyens sans limite de ressource ni de plafond. Les individus vont verser une part unique au système. C’est l’universalité au sens anglais.

Uniformité : tout le monde est égal en droit et obligations vis-à-vis du système de sécurité sociale. Tout est identique : les contributions, les prestations. Aucun rapport avec les revenus antérieurs. Rien n’est axé sur le salaire : ni les cotisations ni les prestations. On verse un minimum vital.

Unité : c’est un système étatique de service public national sous l’autorité du ministère de la sécurité sociale.

Bilan : plus qu’une assurance, c’est un système d’assistance de l’individu. Cela correspond au fait que tout le monde a droit à la sécurité sociale. C’est la conception de l’article 22 de la DUDH. « Toute personne en tant que membre de la société a droit à la sécurité sociale ». C’est la conception universaliste de la sécurité sociale.

Les hauts salaires vont dire que la somme est dérisoire. Ils vont aller se protéger en ayant recours à des assurances privées, pour avoir un niveau au delà.

D’autres vont dire : il y a gaspillage, on verse des prestations à des personnes qui n’en ont pas besoin. Ce système ne tient pas compte de la situation sociale.

C) La construction du système français d’assurance socialeTrois grandes périodes : 1) avènement de la loi de 1898, 2) plan français de 1945, conseil

national de la résistance qui crée le « régime général », 3) l’après 1945, il ne se passe pas grand-chose, pas de grand plan, pas de grandes réformes.

1) Loi de 1898Sous l’ancien régime, les seules solidarités qui existent se sont fait par les corporations

(métier), le parrain aide le jeune, et l’Église à défaut (valeur, religion). La révolution de 1789 va essayer de balayer tout cela. On essaie de créer des droits de l’homme. Notamment le « Droit à l’assistance » : l’État doit aider les pauvres. Sauf que la déclaration de 1793 va être malmenée, et ce sont les théories libérales qui vont l’emporter : Smith, Malthus…C’est le marché qui va prendre le pas. Les ouvriers, les enfants vont travailler, l’usine, la machine, les accidents, l’homme devient un instrument au service des richesses, et il y aura une utilisation incontrôlée de la main d’œuvre. L’insécurité matérielle est très forte. La société libérale ne règle rien, tout ce qu’elle propose c’est l’article 1382 du Code civil de 1804. Il faut prouver la faute de l’employeur. Face à cette difficulté, il va y avoir des mouvements d’ouvriers, qui vont se constituer en groupes, qui vont créer des caisses de secours mutuelles, notamment par les familles et les voisins des victimes. Ce sont pour la 1ère fois des mutualisations de risque. Les ouvriers vont cotiser dans un pot commun et quand un aura un problème ils puiseront dans ce pot commun. C’est très contrôlé par l’État, car c’est la naissance de groupes, de collectifs, qui deviennent forts ensembles.

Le législateur devra alors intervenir pour créer un système pour protéger les ouvriers mais aussi les patrons. Le législateur va hésiter pendant une dizaine d’années, les employeurs demandent

au législateur de créer un système qui sécurise aussi les employeurs, qui ne veulent plus de procès pour faute.

★ Loi du 9 avril 1898      : protection contre les accidents du travail. Elle existe toujours. Elle aménage le droit de la responsabilité civile pour protéger contre les accidents du travail. On va créer une responsabilité sans faute des employeurs en contrepartie d’une indemnisation forfaitaire de l’accidenté du travail.

C’est une loi de compromis, une loi de transaction. Trois concepts au fondement de cette logique, qui nous régissent encore aujourd’hui :

- Conditions de responsabilité : la responsabilité du chef d’entreprise est automatique. Sa responsabilité est fondée sur le risque professionnel qu’il fait encourir à ses salariés. C’est la naissance d’un concept : le risque professionnel. À l’époque c’est une révolution. Les accidents du travail vont commencer à compter dans les frais généraux de l’entreprise, dans les charges qu’a un employeur. On objective l’entreprise. Ça veut dire que l’entreprise, qui est une entité abstraire, dès lors qu’il y a employeur, il y a risque professionnel.

On va raisonner en termes de répartition de la charge du risque, et non plus en terme de « cause », d’imputation, de lien de causalité de 1382.

On fonde le système sur le risque lié au travail, de façon très objective et abstraite. Cette notion est porteuse d’une nouvelle solidarité.

- La réparation du dommage. La loi de 1898 va d’abord poser comme principe qu’elle ne s’adresse qu’aux employés et ouvriers de l’industrie. Art. 1er : définition de l’industrie (globalement, tous les lieux où il y a un travail dangereux). L’article 3 de la loi de 1898      : le principe du forfait, de la réparation forfaitaire (≠ 1382, réparation intégrale du préjudice : matériel, moral, esthétique, perte de la carrière). Ici on abandonne le principe de la réparation intégrale. Les employeurs veulent de la sécurité juridique. Ils veulent savoir par avance combien ils risquent de payer, et non pas au cas par cas. Ils demandent au législateur de fixer une tarification légale des accidents.

Il y a eu des débats insensés sur la valeur du pouce, d’un bras, d’une jambe…Alors que le préjudice est cependant lié à la situation forfaitaire. Solution : l’idée du forfait est juste en elle-même, parce qu’elle répare tous les dommages, quels qu’ils soient. Le forfait : incapacité permanente de travail, 2/3 du salaire de réparation. Il faut évaluer par un expert, un médecin, pour savoir quel est le pourcentage de l’incapacité. Les patrons sont contents, il n’y a plus d’insécurité. On raisonne juste en terme d’incapacité.

✪ La conséquence du forfait est terrible. En échange de cette indemnisation forfaitaire, est posé le principe d’immunité civile à l’encontre des employeurs. À partir du moment où on demande une réparation à titre forfaitaire, les voies de droit commun de la responsabilité civile, contre l’employeur.

- Reconnaissance de la faute inexcusable. On prévoit que la faute inexcusable de l’ouvrier, d’une certaine gravité, exceptionnelle permettra de diminuer le montant de sa pension. P. ex. le non respect des règles de sécurité.

La faute inexcusable de l’employeur permettra également d’obtenir une majoration de la rente et remettra en cause l’immunité civile.

Bilan : on a pris l’habitude de dire que la loi de 1898 est la première loi d’assurance sociale en France, malgré ces défauts. Pourquoi ? Deux raisons. - Quand on commence à penser en termes de risque, on est dans une pensée de type assurantielle. On crée une solidarité entre patrons et ouvriers. La sécurité : l’ouvrier est sûr d’être indemnisé. Le patron sait par avance combien il devra payer. - La loi de 1898, c’est la loi qui marque la naissance du droit du travail. Pourquoi ? C’est une loi qui dit que c’est le fait de travailler au service d’un employeur et d’être victime d’un accident survenu lors du travail qui ouvre le droit à l’indemnisation. On crée un droit spécifique pour le travailleur. La cause du droit, c’est le contrat de travail. Le siège du risque professionnel, c’est le contrat. Cela veut dire que la notion de risque a un fondement contractuel.

Ce qui pose problème : toutes les victimes d’accidents du travail invoque la faute inexcusable de l’employeur.

La Cour de cassation en février 2002 a donné une nouvelle définition de la faute inexcusable. Contexte : les affaires de l’amiante. Des employeurs font travailler et exposent leurs salariés à l’amiante depuis 15 ans, ils savent que c’est cancérigène, mais c’est très cher de désamianter les bâtiments. En février 2002, la Chambre sociale a été saisie par deux personnes, épouses veuves de deux personnes décédées de cancer. Elles disent qu’il y a faute inexcusable parce que l’employeur connaissait le risque. Or si on prenait la définition de 1898, cela ne marchait pas, 5 conditions difficiles à remplir.

✪ La Cour de cassation va rendre un arrêt qui va faire un tolet : tout employeur qui a manqué à son obligation de sécurité-résultat a commis une faute inexcusable. Dans le cadre de l’amiante, il était du devoir de l’employeur de prendre des mesures pour protéger ses salariés.

Il y a des projets de réforme de la loi de 1898 soit pour adapter l’indemnisation du préjudice, soit renforcer l’indemnisation forfaitaire. On est dans un système très bancal. Des victimes, de plus en plus, cumulent les indemnisations.

Séance 3 – lundi 13 février 2012

Dans la suite de la loi de 1898 il n’y a pas eu de grandes lois.

★ Il y a eu une loi  du 30 avril 1930. 

L’intérêt de cette loi : elle s’appelle loi d’assurance sociale. C’est pour ça que certains disent que c’est une loi d’assurance sociale. Pour le législateur, il annonce en 1930 l’assurance sociale. Les débats vont être très longs (neuf ans). On va créer un régime d’assurance pour les salariés de l’industrie et du commerce uniquement. C’est une loi qui va poser quelques principes. Il faut un employeur et un contrat de travail. On va s’intéresser qu’à des salaires inférieurs à certains montants. On leur laisse le libre choix de l’organisme assureur. À partir de cette loi il y a 730 organismes assureurs. On ne les appelle pas forcément des caisses, des assureurs, des mutuelles…

La loi ne s’intéresse qu’aux travailleurs pauvres. Beaucoup de professions sont laissées sur le carreau. C’est une loi de complément à celle de 1898, elle n’apporte pas grand chose.

Le bilan de cette période : la seule grande loi qui a vraiment crée un système d’assurance sociale est celle de 1898. Toutes les autres lois et textes ont toujours la même finalité : protéger les

plus pauvres. Conséquence : quand on identifie un seuil de salaire, on identifie les autres, comme les pauvres. C’est un certain signal. Ce sont des actions ciblées. Mais la cible stigmatisme quelqu’un, le marché de l’emploi peut se rétrécir pour ces personnes.

Les mesures fragmentent la population : les salariés de l’industrie et du commerce pauvres, normaux, puis les cadres supérieurs.

2) Le plan français de 1945C’est le Conseil national de la résistance qui décide de créer un plan complet de la sécurité 

sociale avec l’idée que ce plan devra protéger tous les citoyens. Volonté d’unité de la population et de créer un système généralisé. (Or ça n’existe toujours pas en 2012).

Attention au mot « plan ». En France le mot « plan » est trompeur, parce que ce n’est pas la même philosophie qu’en Angleterre. Nous, c’est bien plus modeste. Ce n’est pas un document qui résume cela. On va viser des lois. On va y mettre trois lois.

- Loi du 22 août 1946 sur les assurances sociales- Loi de 24 oct. 1946 sur les contentieux- Loi du 3 Oct. 1946, sur les accidents du travail

On va avoir un grand débat, devant l’assemblée consultative sur le programme de sécurité sociale devant l’assemblée consultative provisoire, qui va aborder une ordonnance du 4 oct. 1945, qui fixe le programme de la sécurité sociale.

Art. 1 er de l’ord. Du 4 oct. 1945 : Il est institué une organisation de la sécurité sociale destinée à garantir les travailleurs et leurs familles contre les risques de toute nature susceptibles de réduire ou de supprimer leur capacité de gain, de couvrir les charges de maternité, et les charges de famille qu’ils supportent […]

Le système avait vocation à s’étendre, or il ne s’est jamais étendu, seuls les travailleurs et leur famille, et les risques susceptibles de supprimer les gains. On n’est jamais parvenu à l’étendre.

Les six principes de fonctionnement du système : - La généralisation de la sécurité sociale. Idée : toute la population doit être couverte. Toute la population doit être couverte, pour tous les risques. Ce principe de généralisation, c’est le but final du plan, à terme. On le pose dans l’article 1er, comme but. Il n’existe par ailleurs pas de risque chômage. En 1945, on est dans le plein emploi, car pas assez d’hommes pour travailler. On passe à côté du chômage, on ne l’imagine pas. Cela explique qu’on ne trouve pas le chômage dans le Code de la sécurité sociale. Le chômage est dans le Code du travail. - Unité du système. On propose la création d’un régime général de sécurité sociale. Ce régime va être doté de caisses : caisse nationale, caisse primaire, caisse nationale d’assurance vieillesse, caisse nationale d’assurance maladie…Le problème c’est qu’en même temps qu’on crée le régime général, mais à côté l’ordonnance laisser coexister le régime agricole. On laisse coexister les régimes spéciaux art. 17 de l’ordonnance.      

- Le financement : il repose sur des contributions des bénéficiaires (cf. système allemand). C’est-à-dire sur des cotisations salariales, patronales. Création de Pierre Laroque. Il n’y a donc pas de participation de l’État. C’est que le fruit du travail qui financera la sécurité sociale. Aujourd’hui l’État participe à la sécurité sociale.- Gestion du système est confiée au représentant des bénéficiaires du système. C’est-à-dire aux syndicats d’employeurs et de salariés. C’est un principe très fort en 1945. À l’époque on se méfie du pouvoir politique, on considère qu’il peut y avoir une autre forme de démocratie, c’est la naissance de la démocratie sociale. On considère que les syndicats peuvent avoir un rôle dans la gestion des cotisations et la protection des travailleurs.- Principe de proportionnalité pour les prestations et les cotisations adossée aux salaires. - Système de santé libéral : on maintient la médecine libérale. C’est la résultante de beaucoup de débats. Les médecins ne veulent pas être salariés des caisses. Il va y avoir un compromis : certes on rembourse les prestations de santé, mais on laisse le soin de ville au secteur libéral. Ça reste toujours. C’est une vraie question pour le risque maladie. Problème : la caisse rembourse quelque chose qu’elle n’effectue pas. Le contrôle est difficile.

Comment se situe la France par rapport aux systèmes beveridgien et bismarckien ?Le système français est conçu en 1945 comme une sécurité sociale généralisée (Beveridge) :

idée qu’on doit couvrir toute la population par une seule institution. On le conçoit comme un système uniforme, avec la technique de l’assurance sociale (cotisation, proportion), de Bismarck. Mais on prend une spécificité dans la gestion : on confie le système aux partenaires sociaux (de type démocratie sociale).

C’est ce qui fait toute l’originalité du système français. L’UE a par conséquent du mal à harmoniser les systèmes.

La grande innovation française c’est la démocratie sociale. Toute la difficulté aujourd’hui qu’on a, les partenaires sociaux défendent la sécurité sociale, vouent un culte à la protection du travailler, et de l’autre côté il y a l’État qui voudrait couvrir toute la population. Les deux logiques s’affrontent. Exemple : la couverture maladie universelle. L’État dit qu’il couvre tout le monde pour les frais de santé, pour tous les résidents en situation stable et régulière. La CMU est financée par l’État pour prendre une charge une population non prise en charge par le système général.

Mais ça mélange tout : on demande aux partenaires sociaux de délivrer la CMU, ils la délivrent, alors qu’ils ne paient pas : c’est l’État qui paie, ce n’est pas des cotisations.

De plus ceux qui gèrent le système ne sont pas représentatifs de tous les résidents réguliers, ils ne représentent que les salariés qui les ont élus.

3) 3ème période : après ce plan de 1945 ? Idée : c’est une série d’échecs dans les tentatives de généralisation, d’unité, dans toutes les

tentatives de mise en œuvre de ce plan se caractérisent par des échecs successifs. On avait l’idée d’étendre le régime d’assurance vieillesse et on abandonne dès 1948. On laisse les régimes autonomes, spéciaux fonctionner. On abandonne l’idée d’unifier tous les régimes spéciaux, dès 1950, 1952.

On va quand même adopter la constitution du 27 oct. 1946 dans laquelle on va inscrire quelques principes liés à la sécurité sociale. Alinéa 5      :   chacun a le devoir de travailler, le droit

d’obtenir un emploi. C’est une formule discutée, imprécise. Dans tous les cas, ça permettra à terme de reconnaître le risque-chômage. Alinéa 10      :   la nation assure à l’individu et à la famille les conditions nécessaires à son développement (prestations familiales notamment).

Alinéa 11      :   Il est indiqué : la nation garantie à tous, notamment à l’enfant, à la mère (maternité) et aux vieux travailleurs (les séniors) la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. «Tout être humain en raison de son âge se trouve dans l’incapacité de travailler a le droit d’obtenir de la collectivité des moyens convenables d’existence ».

Depuis on a procédé à quelques aménagements : - loi du 30 oct. 1946, intègre l’accident du travail dans le régime général de la sécurité sociale. On l’intègre tel quel. À ceci près on quitte le terrain du risque professionnel, pour nous dire que l’accident du travail est un risque social, puisqu’on l’intègre dans le régime général de sécurité sociale. On rompt un lien qui avait été fondamental : le lien entre l’employeur et le salarié dans l’accident du travail. - Loi du 31 juil. 1968      :   première réforme financière du système de sécu. On trouve que ça coûte cher. Les finances se dégradent. On fait une réforme, par une ordonnance, qui deviendra une loi. Elle sépare les comptes de la sécurité sociale en trois branches. On veut identifier qui coûte cher.

* Branche famille* Branche vieillesse* Branche maladie.Surtout on pose un principe : il ne peut pas y avoir de transfert financier interbranche. (Ça a

été supprimé plus tard).- Plan Juppé, 1995. Il voulait faire un plan. Il part d’un constat : les difficultés de la sécurité sociale sont structurelles. Il veut faire un programme de réforme complet, pour corriger les problèmes qui la structurent. Il fait porter le débat sur l’efficacité de la sécurité sociale, sur sa place. Il propose une politique générale de réforme. Il adopte trois valeurs. La sécurité sociale devra réponse à un principe de :

* Justice : couvrir en santé tout le monde, régime universel, qui deviendra la CMU dans le gouvernement Jospin. Il propose (à l’origine de la grève), une égalité dans les retraites. Il dit qu’on va réformer les régimes spéciaux : tout le monde aura le même niveau de pension.

* Responsabilité : tout le monde doit être responsable de sa gestion et des déficits. Il met derrière ce mot : une réforme de l’organisation des caisses, enlever la démocratie sociale, ensuite la responsabilité dans le soin : les gens abusent du système. Il faut qu’ils soient responsables. Il va initier la politique de maitrise des dépenses de santé.

* Urgence : les réformes doivent être faites dans l’année.

L’accueil de la réforme va être très mauvais. Problème de forme : il n’a consulté aucun syndicat, aucun partenaire social. Plusieurs organisations syndicales vont faire des appel à grève. Peur de l’étatisation, peur de la perte du poids syndical dans les caisses. Tous les intérêts, même ceux des employeurs, sont contre le plan Juppé.

Depuis 1995, on est cependant en train de réaliser ce plan, quand on regarde trois textes : la CMU qui a été créée après le plan Juppé par une loi du 27 juil.  1999 : l’accès universel à la couverture maladie, dans une loi sur l’exclusion sociale.

Loi du 21 aout 2003, portant réforme du système des retraites, suivi par une réforme de 2010, mise en place du plan Juppé. Sauf : on va plutôt aligner le régime général sur les régimes spéciaux. Problème : le coût. En conséquence : le départ à la retraite se fait plus tard.

Enfin : la loi du 13 août 2004, portant réforme de l’assurance maladie. Qui crée un parcours de soin coordonné pour lequel tout assuré de plus de 16 ans doit désigner un médecin-traitant. On doit rendre l’usager du système de santé responsable, on l’accusait d’être nomade, là il doit suivre un parcours prévu à l’avance s’il veut être bien remboursé.

II. LA PLACE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE EN FRANCE   Droit de la sécurité sociale et droit de la protection sociale sont distincts. On penserait que la

création d’un régime général anéantirait les autres systèmes de protection, qu’ils deviendraient inutiles, dérisoires.

Or aucun des mécanismes de protection autres que la sécurité sociale n’ont disparu. Pourquoi les autres coexistent ? D’abord, parce que la sécurité sociale n’a pas atteint ses objectifs.

Autre raison : la sécurité sociale est à l’origine de la naissance d’autres systèmes de protection. En voulant généraliser, même sans atteindre les objectifs, elle a généré d’autres mécanismes de protection. Exemple typique de la prévoyance complémentaire vieillesse et maladie. La sécurité sociale, en ne remboursant pas la totalité des soins de santé, elle fait naitre le besoin de se voire rembourser le reste. L’insuffisance de la sécurité sociale a fait naitre chez les individus le besoin de couverture complémentaire. Le rapport de force s’est déplacé. Les mutuelles ont une grande force, ainsi que les assurances. Il faut qu’on soit sûr que la mutuelle prenne en charge ce que la sécurité ne prendra pas en charge.

La prévoyance se passe en entreprise : protection santé et vieillesse. L’avantage également c’est que l’entreprise va l’offrir au conjoint, aux enfants. Si l’État se retire cependant, le principe d’égalité se retire aussi. Il faut aussi que ça soit une grosse entreprise. Et c’est de nouveau posé sur le salariat.

1er temps : Sécurité sociale et aides sociales (volonté de généralisation, l’aide sociale devrait disparaître).2nd temps : Sécurité sociale et assurance chômage. 3ème temps : Sécurité sociale et prévoyance : que fait-on aujourd’hui de la protection sociale complémentaire ?

Séance 4 – mercredi 15 février 2012

 A) SÉCURITÉ SOCIALE ET AIDES SOCIALES   

Les aides sont des prestations substitutives de la sécurité sociale pour les personnes mal prises en charge. On s’aperçoit aujourd’hui, l’aide sociale structure la protection des individus, ce n’est plus un résidu. Avec des difficultés liées à ces caractéristiques.

En 2ème temps on verra ce qu’est le RSA (avant c’était le RMI, revenu minimum d’insertion), revenu de solidarité active.

1) Les caractéristiques des aides socialesIl y a quatre caractéristiques principales :- L’absence de contrepartie de la part du bénéficiaire, en effet le principe appliqué c’est celui de la solidarité nationale. Cela signifie que l’aide sociale peut s’appliquer à des gens qui ne se sont pas ouverts de droit. Le système n’est pas fondé sur l’ouverture de droits. On a même pour habitude de dire que c’est une solidarité spéciale : une solidarité d’appartenance. C’est-à-dire qu’elle repose sur le fait qu’on est membre de la société ou de la collectivité.- L’aide sociale est un droit alimentaire. On dit même en droit que la cause de ce droit, c’est le besoin. Du coup l’objet de la prestation c’est de satisfaire le besoin exprimé par la personne. Le besoin c’est l’état de manque : il nous manque quelque chose pour vivre, p. ex. une aide ménagère, on n’arrive plus à assumer son domicile, ou à faire nos repas. On va nous organiser le portage des repas à domicile, un service d’aide ménagère, du soutien éducatif, p. ex. soutien scolaire pour des enfants sortis d’école, de l’aide juridictionnel. Autre : aide au logement, aide aux personnes handicapées, l’aménagement du logement : les départements qui aident les personnes à accéder à leur logement, p. ex. enlever les escaliers.- L’aide sociale est un droit subjectif. Cela veut dire que c’est une prérogative reconnue aux individus par la loi. Conséquence : il existe des conditions légales d’attribution, pour chaque prestation, on va dire quelles conditions il faut remplir pour en bénéficier. Article L 111-4 du Code de l’action sociale et des familles.Autre conséquence : comme c’est un droit subjectif, on a des garanties contentieuses. On peut faire valoir ce droit. C’est un droit qu’on peut exercer contre la collectivité. Dernière conséquence : c’est un droit qui prend en compte les caractéristiques de son titulaire. Les caractéristiques individuelles. Le droit subjectif n’est pas ouvert à tous, il dépend de notre niveau de preuve du besoin. Un pouvoir d’appréciation du besoin est laissé à la personne. - L’aide sociale est un droit subsidiaire. C’est le corolaire du droit alimentaire : comme c’est un droit alimentaire, alors l’aide est subsidiaire. On parle de l’idée que l’individu doit subvenir à ses besoins. On pose comme conséquence que la condition de l’accès à l’aide sociale, c’est l’absence de ressources personnelles. S’il n’y arrive pas, l’aide sociale sera là, mais à condition qu’il n’ait pas de ressources personnelles. Ça veut dire que l’aide sociale est uns système subsidiaire par rapport à tous les autres.

* La personne n’a pas assez de droit en sécurité sociale* La personne n’a pas de famille (car il y a une obligation familiale alimentaire).

On montre qu’on a épuisé les autres systèmes existants.

Conséquence en droit : On a donné à la puissance publique un « droit de récupération ». Si on est aidé, et qu’on a un jour meilleure fortune, la collectivité peut venir récupérer ce qu’elle a donné. Formule du texte : « en cas de retour de l’assisté qui sera revenu à meilleure fortune ». Mais dans certains cas on a supprimé ce droit de récupération, notamment pour la dépendance. Au départ la dépendance c’est de l’aide sociale. En 1997, on recevait la PSD, on avait crée un droit de récupération, notamment au moment du décès, sur l’héritage, sur la vente de la maison p. ex. Quand on a crée l’allocation personnalisée autonomie on a supprimé ce droit de récupération. Mais ça coûte très cher de supprimer cette disposition. On aimerait bien aujourd’hui réintroduire ce débat sur succession.

Il existe encore, on pense le remettre.

Exemple de son existence : c’est l’art. L132-8 code de l’action sociale et des familles. Il prévoit un recours du département sur trois choses : s’il a versé des prestations c. le bénéficiaire lui même qui est revenu à meilleure fortune, c. la succession du bénéficiaire. Et enfin contre le donataire si la donation est intervenue postérieurement à la demande d’aide.

Exemple : arrêt rendu par le CE du 19 nov. 2004,  Ramond. Une personne âgée bénéficie d’une aide du département pendant 10 ans, on lui attribue une aide ménagère et portage des repas à domicile. Elle en bénéficie. En 1994, elle fait une donation à son fils d’une partie de ses biens immobiliers (montant : environ 22 000 €). Le département de l’Héraut écrit au fils, qu’il exerce un recours contre le fils pour récupérer le montant des services pendant 10 ans. La mère et son fils décident alors de révoquer la donation. Le département de l’Héraut va au contentieux pour dire que la révocation de la donation est frauduleuse.

Le juge dit que la révocation n’a pas d’effet à l’égard du département, car c’était un acte juridique opposable aux tiers dès 1994. Aussi le juge considère que l’acte de 1994 ne vaut pas. Mais le juge va dire que le fils a rempli son obligation alimentaire, et il partage la part en deux, et fait verser la moitié des aides sociales pendant 10 ans. Mais en droit ça pose un problème.

En droit, comment récupérer des prestations versées ? Si on en verse, elles ne sont plus là. Mais si on dit qu’on peut les récupérer : on peut dire que les prestations ne sont qu’une avance en droit. La dernière caractéristique dont on s’aperçoit c’est que les prestations d’aides sociales ne sont qu’une avance.  On n’acquière pas un droit en liquide. C’est seulement une avance qui doit ensuite être rendue à la collectivité.

L’action peut s’exercer pendant 30 ans.

À cela s’ajoute dans les difficultés, ces actions ont des juridictions spécialisées. Des instances spécifiques ont été créées pour gérer les prestations d’aides sociales : les commissions départementales de l’aide sociale qui sont chargées de régler les litiges. Elles représentent un contentieux énorme (20 000 dossiers par an), avec des garanties en terme de juridiction discutables.

Le 30 déc. 2010 le Conseil Constitutionnel a censuré une décision concernant la composition de ces commissions : elles ne répondaient pas à deux critères importants, l’indépendance et l’impartialité. En effet siègent dans ces instances des représentants fonctionnaires de l’État. Les dossiers sont souvent perdus devant ces commissions…Ça n’avait pas été corrigé depuis 1935. Elles sont composées du président qui traite le dossier, qui décide si l’aide est attribuée ou non.

On attend à la création d’un vrai droit pour les usagers. Par ailleurs c’est un public qui se présente seul, sans avocat.

Il y a même dans l’idée qu’il faudrait payer un forfait de 35€ pour accéder à la juridiction de recours…

2) Exemplesa) Le RMI

Le RSA : à l’origine c’était le RMI, sous le gouvernement Rocard, avec l’idée qu’il fallait donner un minimum vital à ceux qui en ont besoin. Il n’y a pas que le chômage, il y a de l’exclusion dans la population.

La loi du 1   er   déc. 1988    a créé le revenu. L’idée est que chacun a droit à des moyens convenables d’existence. On a considéré que l’État devait pourvoir à cela.

On avait prévu deux mesures : un revenu modeste, versé sous conditions de ressources. On versait 447 euros à une personne isolée, 676 euros à un couple. On appelait ça le revenu minimum d’insertion. On le calculait en fonction des charges de famille. Le contrat d’insertion a été signé avec le bénéficiaire qui devait faire des démarches d’insertion au sens large : faire une demande d’HLM, pour retrouver un logement. Le dispositif a eu un réel succès. Plus d’un million de bénéficiaires. Ça coûte donc beaucoup.

Il y a eu un programme politique de réflexion autours des minima sociaux. On s’est dit qu’on en versait peut-être trop.

Il y a eu une politique plus forte : on va s’intéresser plus au volet insertion qu’au volet revenu. La majorité actuelle a considéré que la partie revenue était une trappe à pauvreté, qu’on maintenait les gens dans l’assistanat. Cette pauvreté, compensée par un revenu, du coup pas besoin de travailler. On a demandé à Martin Hirsh, haut commissaire aux solidarités, de rénover sur le volet insertion le dispositif RMI. On a développé une loi d’expérimentation le 20 août 2007, et on a considéré que cela marchait, on a adopté une loi du 1   er   déc. 2008    pour créer le RSA à la place du RMI.

b) Le RSAOn prévoit un revenu associé à des actions d’insertion. Trois objectifs sont posés par le texte :

L262-1 CASF.- Assurer à ses bénéficiaires des moyens convenables d’existence- Inciter à l’exercice d’une activité professionnelle- Lutter contre la pauvreté de certains travailleurs

On a désormais construit une prestation finalisée qui doit répondre à un but, le but qui est l’incitation à quelque chose : une activité professionnelle. Ça veut dire que ce n’est pas une activité forcément salariée, mais ce n’est pas en tout cas une activité associative, mais fournir un travail en contrepartie d’une rémunération. Cette incitation se traduit par des obligations.

C’est-à-dire, L262-28 CASF pose une série d’obligations :- Rechercher un emploi- Entreprendre des démarches nécessaires à la création de sa propre activité- Entreprendre des actions nécessaires à une meilleure insertion sociale ou professionnelle

Originalité : ces obligations sont conclues dans un contrat signé entre le département et le bénéficiaire. À l’origine le dispositif a été pensé pour les plus de 25 ans, mais depuis 2010 on admet les moins de 25 ans, à condition qu’ils aient travaillé au moins 2 ans dans les 3 dernières années.

L’objectif est celui de lutter contre la pauvreté des anciens ou futurs travailleurs. Tout est axé sur l’idée qu’il y aura un retour au travail. L’idée est de franchir grâce à ce revenu le seuil de pauvreté qui nous remette sur le marché de l’emploi.

On a deux prestations :On verse un RSA – socle, qui est une base qu’on verse à tout le monde, qu’il travaille ou non. Comme on doit les inciter et que l’individu raisonne par l’argent, on va mettre une prime au travail, à la reprise de l’activité professionnelle. On a alors le RSA – activité pour ceux qui exercent l’activité.

On va proportionner les deux revenus à la situation familiale : couple ? Enfants ?

Quand on exerce une petite activité on a droit au maximum de la prestation-socle. Cela veut dire qu’on touche le maximum quand on a une activité professionnelle qui gagne peu. Plus l’activité rémunère peu, plus on a le droit à un RSA augmenté. Ce qui est intéressant c’est qu’on donne le droit au département de s’intéresser à notre projet : on signe un contrat sur notre projet, et on a des obligations avec un calendrier.

Problème : du coup on veut donner une priorité à l’emploi, mais finalement, en fait, le plus gros des troupes ne touche que le socle.

La plupart des bénéficiaires ne touchent que la partie socle du RSA. Quand ils touchent la partie activité professionnelle, ils sont proches de trouver un emploi, et ils sont peu, ils en sortent très vite.Il y a 1,7 millions de bénéficiaires, avec un développement de 0,5 % par an.

Est-il le reflet de la situation du marché du travail ? Non, car ce n’est qu’un dispositif lié à la pauvreté et à l’exclusion. Donc certains disent que le Socle - solidarité n’existe pas. Ce n’est qu’une solidarité minimum. Tous les gens proches de l’emploi n’en bénéficient que pendant une courte période. Ça n’insère pas tellement les gens dans le milieu professionnel.

Raisons : ce sont des populations qui n’ont pas l’accès à l’information. Des gens ne connaissent même pas l’existence du dispositif. Certains ne savent pas qu’ils bénéficieront de l’aide s’ils reprennent un emploi.

Autre critique : dispositif est très compliqué, surtout pour les populations qui passent d’un petit boulot à l’autre. Ce n’est pas adapté aux situations transitoires. Les démarches administratives sont trop complexes.

Enfin dernier facteur : on constate un effet de stigmatisation très important chez les employeurs. Ça montre qu’on a crée une catégorie de population qui n’existait pas : le travailleur propre, celui qui a besoin d’un complément à son job. On a stigmatisé cette population. C’est un signal très négatif pour les employeurs.

Il est identifié comme faisant partie de la population aidée. Les employeurs ne veulent pas de cette catégorie de personnes en situation d’exclusion.

Par rapport à l’aide sociale :Il n’y a pas de demande de contrepartie. Mais l’État construit des aides sociales en demandant des contreparties de comportement. On demande que la personne se comporte comme voulant retourner au marché du travail. Elle doit modifier son comportement. On l’engage dans un contrat. Le but du contrat c’est de montrer à la personne qu’elle a des obligations de comportement.

Ça pose une question sur le statut du travail. On entérine l’idée qu’il y a des travailleurs pauvres. On légitime le travailleur de quelques heures par semaine, car on y associe une prestation. On institutionnalise alors un statut du travailleur qui peut être complété par de l’aide social. Cela veut dire que le travailleur peut avoir des besoins non satisfaits alors qu’il travaille. Certains disent qu’on dissout l’emploi dans l’assistance (Robert Lafore)

C’est un problème : dans la tête des employeurs, ils ont le droit de verser un salaire qui ne satisfasse pas les besoins du salarié.

L’emploi peut ne pas permettre à satisfaire aux besoins vitaux.

B) Sécurité sociale et assurance chômage

Dans la plupart des pays européens, le chômage est dans la sécurité sociale. Le chômage est un risque pris en charge par la sécurité sociale.

En France, pour une raison historique (1945, plein emploi), le chômage n’est pas intégré dans le risque de la sécurité sociale.

Quand on va avoir les premières crises, le discours du G. de Gaulle va demander aux partenaires sociaux de prendre en charge le chômage.

★ Accord national interprofessionnel de 31 déc. 1958      : le risque chômage sera géré par les syndicats, et c’est encore le cas aujourd’hui, avec une gestion paritaire avec les syndicats de salariés, et les syndicats d’employeur. À égalité entre syndicats d’employés et syndicats d’employeurs. C’est dans le code du travail. Il obéit à des principes différents de celui de la sécurité sociale : il obéit aux principes du droit du travail.

Il appartient aujourd’hui aux syndicats de salarié et de patrons de se mettre d’accord. Par accords collectifs, ils vont se mettre d’accord, sur les cotisations patronales, salariales, pour financer les risques chômages.

Le rôle de l’État : lui il est maitre des qualifications, des diplômes. Il a gardé une compétence, la compétence de la qualification et de l’emploi. Il s’occupe de l’insertion des personnes sur le marché du travail, il reconnaît les diplômes. Il maitrise l’ANPE ‘(anciennement).

Les partenaires sociaux protègent du risque chômage, et l’État s’occupe de la labélisation des diplômes et de l’habilitation. Ça a toujours marché comme ça.

Mais on a dit que l’État s’occupe mal des chômeurs indemnisés. Et est-ce qu’ils cherchent vraiment un emploi ?

La loi du 1   er   août 2008    a changé cela. Pour mieux inciter les chômeurs à reprendre le travail. On prévoit qu’il signe un projet personnalisé d’accès à l’emploi (PPAE). C’est-à-dire qu’il doit définir ses démarches de recherche d’emploi avec son conseiller, qu’on va appeler maintenant pôle emploi. Et puis dans ce projet il doit définir des offres raisonnables d’emploi. On institue un système : s’il refuse deux offres raisonnables d’emploi, il est radié pour sa prestation pendant deux mois. Pareil s’il refuse de signer le projet, s’il ne se rend pas au rendez-vous du conseiller.

Ce qui a changé dans les institutions : avant 2008, que se passait-il ?

Dans le système crée par les partenaires sociaux, on avait crée deux piliers : un premier pilier, les partenaires sociaux gèrent le système de financement (syndicats, représentants employeurs). Pour cela ils avaient crée l’UNEDIC (union nationale pour l’emploi dans l’industrie et le commerce). Qui gérait paritairement le système d’assurance chômage. De l’autre côté l’ ANPE, service public, inscrivait les demandeurs d’emploi sur une liste, récoltait les offres d’emploi, formait les chômeurs. On avait un service de l’État. Diffusion des offres d’emploi, et proposition de formation.

Avec la réforme de 2008, on a dit que cela ne marchait pas. On disait que les partenaires sociaux ne savaient pas gérer les finances du système. On s’est demandé s’ils étaient légitimes à gérer le système et son financement.2ème temps de la discussion : est-ce que les syndicats de salariés et d’employeurs, peuvent-ils représenter les chômeurs ? Puisqu’ils ne les représentent pas effectivement. Pourquoi la population active gérerait-elle les chômeurs ?

Réflexion du gouvernement Sarkozy : pourquoi deux administrations qui coutent très cher ? On pourrait unifier cela. Ça coutait trop d’avoir deux piliers. La loi de 2008 a proposé de fusionner les institutions. On a crée Pôle emploi.

On a fondu l’ANPE et les ASSEDICS, institutions qui versaient les prestations. Mais on a laissé de côté l’UNEDIC. C’est toujours l’UNEDIC qui définit les montants des prestations, donc c’est toujours les syndicats qui gèrent le système. On a voulu donner aux ASSEDIC un poids sur les recherches d’emploi.

On voulait une connexion entre la prestation assurance chômage : ne pas verser les prestations à des assistés, mais d’orienter leurs comportements. Sanction des comportements comme relevant de l’indemnisation.

Mais la fusion a causé qu’il y a deux types de personnel dans la fusion. Et qu’ils n’ont pas les moyens de faire les deux offres. Or eux sont soumis à des objectifs dans le travail. Le régime d’assurance chômage a des difficultés à opérer la fusion.

Séance 5 – lundi 20 février 2012

C) Sécurité Sociale et prévoyanceLa prévoyance est soit individuelle (compte, contrat), ou collective (contrats collectifs). Ce qui

est intéressant c’est que la prévoyance s’est développée même avec la création de la sécurité sociale, à partir de deux principes contradictoires : - L’ordonnance de 1945 a laissé subsister un champ dédié à la prévoyance. Exemple : pour les maladies, on ne prévoit pas un remboursement à 100%. Dès le début la sécurité sociale ne prend pas en charge toutes les dépenses. - On souhaite dès 1945 que la sécurité sociale se développe en se généralisant en couvrant tous les risques et toutes les populations. Cependant la sécurité sociale ne couvre pas aujourd’hui tous les risques ni toutes les populations.

En conséquence la prévoyance a non seulement subsisté, mais elle s’est énormément développé. La prévoyance s’est tout d’abord développée là où la sécurité sociale offrait une protection insuffisante.

Exemple : pour la vieillesse, le régime de base était 50% du salaire. C’est pourquoi les cadres ont décidé de faire un régime complémentaire en plus du régime général de sécurité sociale. Dès 1947, un accord un collectif crée un régime de retraite complémentaire pour les cadres par les partenaires sociaux. Il existe toujours. C’est géré par une association créée spécifiquement : l’association générale des institutions de retraite des cadres (AGIRC).

En 1951 les partenaires vont créer un système complémentaire pour les non cadres. Idée : on répond aux insuffisances du système. Il va se passer la même chose pour la maladie. Progressivement la sécurité sociale se désinvestit de la prise en charge des dépenses, des contrats complémentaires vont naître pour la maladie.

Autre exemple : le risque décès, là aussi des couvertures complémentaires vont naître. Les couvertures complémentaires viennent corriger les insuffisances du système légal, c’est

un remède.

La 2ème façon de se développer est beaucoup plus récente. On va prendre en exemple le risque maladie. La loi du 13 août 2004 a créé un parcours de soin coordonné pour chaque assuré social avec désignation d’un médecin traitant.

L’assuré social doit respecter ce parcours, sinon il sera moins remboursé. On prévoit des pénalités. Cette loi avait un gros problème : les mutuelles compensaient le malus du défaut du parcours.

Le législateur en 2004 a décidé d’associer la prévoyance au système du médecin traitant. Autrement dit : il dit aux assureurs que s’ils offrent des contrats qui respectent le parcours de soin, ils bénéficieront d’une exonération d’impôt. Idée : il faut que les sociétés d’assurance ou de mutuelle proposent un contrat responsable. Mais ça a un coût : moins de finance. C’est pourquoi le système médecin-traitant coûte très cher.

C’est la nouvelle tendance : on essaie de modifier le comportement des protections sociales complémentaires. C’est la politique des contrats responsables.

Elles ont pris une place très importante : elles sont soit complément, remède pour les assurés sociaux, soit elle est associée aux politiques conduites dans le système légal, elle est utilisée par la sécurité sociale elle-même qui en a besoin.

Du coup elle a trouvé une place très importante dans les entreprises. Elle peut être mise en place au niveau des branches. Les partenaires sociaux dans les branches négocient pour toutes les sociétés pour p. ex. les entreprises du bâtiment.

Elle est utilisée en entreprise, elle est utilisée au niveau des branches. Pour les employeurs elle a deux intérêts :

- Fidéliser la main d’œuvre dont il a besoin. - Politique de rémunération des entreprises. Idée : en tant qu’employeur on veut

verser des sommes aux salariés, on peut verser salaires, prime, mais également souscrire un contrat qui va les protéger pour leurs risques, qui sera exonéré des charges sociales. Avantage : c’est moins cher, quand on mutualise le risque sur un plus gros groupe.

Conclusion : la protection sociale complémentaire s’est tellement développée qu’il existe aujourd’hui trois niveaux de protection sociale :

- Le système d’assurance obligatoire de base, prestation légale offert par la sécurité sociale. Fondée sur des cotisations. Certains disent que c’est le noyau dur du système de protection sociale. Mais cette base n’est pas très unifiée, il existe beaucoup de régimes.

- Les régimes complémentaires créés par les partenaires sociaux, rendus ensuite obligatoire par la loi. Exemple : l’assurance chômage, on a obligation de cotiser à ce régime. Autre exemple : le régime complémentaire vieillesse, rendu obligatoire par la loi.

- Protection supplémentaire, elle vient de la prévoyance soit individuelle soit collective : soit les entreprises vont nous l’offrir ou on la prend individuellement.

On a un système très unique de protection sociale en France. Aux USA ils viennent juste de créer le 1er niveau, ils étaient qu’au 3ème. En Allemagne, il n’y a que le 1er. Finalement en France on n’est bien protégé que si on peut cumuler les trois.

Dans le programme on va étudier le 1er et 2ème niveau.

Toute la difficulté de la matière c’est qu’on n’a pas un code pour fonctionner. Parce que pour la maladie, le code de la santé publique est intéressant, on est obligé de mélanger. Dernière difficulté : on peut avoir des mutuelles, qui sont régies par le Code de la mutualité. Il y a aussi un code des assurances.

C’est une matière compliquée. On n’a pas une source unique.

La 2ème particularité au delà du fait d’avoir plusieurs sources, ce sont les textes. Si on prend le Code de la sécurité sociale, on devrait avoir la majeure partie des règles. Problème c’est qu’il n’a pas été fait par de grands juristes. La dernière codification date de 1885, mais en fait quand on regarde le Code de la sécurité sociale, on est dans un empilement d’idées, il n’y a pas de grande logique. Le livre 1 p. ex. qui s’appelle « Généralités » ne comporte pas tout, p. ex. il ne parle pas du régime général. Dans le livre 2, c’est l’organisation du régime général, puis un livre 3 contient toutes les prestations. Il est compliqué. P. ex. le livre 6, régime des travailleurs non salariés… Et en plus le législateur fait des renvois aux décrets. C’est pour ça qu’on dit que c’est une législation technique : on détaille les choses ensuite par la voie du décret.

Le plan du cours : on va entrer par la voie des prestations : qui est protégé, ce qu’on offre aux personnes, puis ensuite ce sur quoi ça doit reposer, quelle organisation cela suppose. Quand on cherche le cours dans un livre, ça commencera plutôt par la fin. Il y aura deux parties : une première partie consacrée aux prestations des régimes obligatoires de sécurité sociale, et une deuxième partie qui est consacrée à l’organisation de la sécurité sociale.

PARTIE 1. LES PRESTATIONS DES RÉGIMES OBLIGATOIRES DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

Prestation Ce qui juridiquement doit être fourni ou accompli : les allocations, les biens ou les services versés.

Deux questions qu’on se pose quand on crée un système de sécurité sociale : qui couvrir, qui sera bénéficiaire de la prestation ? Quelles seront les prestations offertes ?

TITRE 1. LES BÉNÉFICIAIRES DE LA SÉCURITÉ SOCIALE   C’est normalement le rôle du Code. La sécurité sociale française est organisée par la loi :

ordonnance de 1945. On a même divisé le système de sécurité sociale en régimes légaux.Qu’est-ce qu’un régime ? La loi ne nous dit pas ce qu’est un régime de sécurité sociale. On

organise des régimes, sans définition légale. Dans le plan de 1945, deux sens ont été utilisés pour ce mot :

1er sens, le régime c’est comme un statut social pour ces personnes. On a le statut d’affilié au régime général, le statut d’affilié au régime agricole.

2ème sens : l’organisation administrative qui vous verse la prestation. On désigne le gestionnaire, le service qui donne la prestation : régime des caisses agricoles, la caisse primaire d’assurance maladie ?

Les textes qui ont suivi mélangent les deux approches. On n’a pas tranché. Des auteurs ont finalement dit que cela ne sert ni à l’un ni à l’autre, notamment dans le Précis Dalloz, Jean-Jacques Dupeyroux nous dit que le régime sert qu’il y a un mécanisme de redistribution qui associe des ressources (l’argent) à des prestations et qui a une autonomie comptable.

Les régimes légaux : - Le régime général, créé par l’ordonnance de 1945.- Les régimes agricoles- Les régimes spéciaux de salarié (ex : RATP, SNCF, l’Opéra de Paris, les Parlementaires, et les Sénateurs : il fait débat car intéresse directement le législateur). - Les régimes autonomes pour les professions indépendantes (p. ex. pour les avocats), ils servent la vieillesse et la maladie uniquement.

Chapitre 1. Les bénéficiaires du régime général de la sécurité sociale Chapitre 2. Les autres régimes (aperçu) : on peut construit le régime de sécurité sociale sur autre chose, on peut raisonner autrement

CHAPITRE 1. LES BÉNÉFICIAIRES DU RÉGIME GÉNÉRAL DE LA SÉCURITÉ SOCIALE   Ce régime a été créé par l’ordonnance de 1945, tous les autres ont existé antérieurement. Il

avait vocation à couvrir toute la population, or ce n’est pas toujours le cas. Il ne couvre que les salariés. C’est le régime qui offre le plus de prestations, il couvre beaucoup de monde. En fait 58% des prestations sont versées par le régime général aujourd’hui. C’est également celui qui couvre le

mieux, le plus de prestations. Il est le plus complet. 90% de la population salariée est couverte par ce régime général.

Qui est couvert ? Quelles sont les personnes protégées ? On s’intéresse au champ d’application du régime général de la sécurité sociale. On va alors trouver la liste des bénéficiaires.

Les enjeux de cette question :- Pour les bénéficiaires eux-mêmes. Pour le travailleur c’est important car ça lui permet d’accéder à la protection la plus complète notamment en matière de maladie, la qualification de salarié est plus avantageuse que les autres régimes. De plus ça lui permet d’avoir une protection accident du travail et maladie professionnelle, et il y a une connexion parfaite avec le risque chômage : on intègre directement la cotisation risque-chômage. - L’employeur est tenu de cotiser au régime général. Si on est travailleur indépendant, c’est lui même qui va cotiser à l’URSAFF.

Il y a des stratégies d’entreprise qui ne prennent que des indépendants pour ne pas avoir à verser des cotisations. On fait passer les salariés à des faux indépendants, pour ne pas verser les cotisations. Or le juge peut requalifier.- Pour les organismes de sécurité sociale. La qualification de salarié est très importante pour les organismes du régime général puisque la conséquence ce sont des cotisations salariales et patronales, la caisse en dépend pour ses recettes. On a souvent des inspecteurs URSAFF qui viennent contrôler la situation des salariés, parce qu’elles ont intérêt à ce que tout le monde soit salarié. Il y a une lourdeur des enjeux, avec des sommes en jeux de millions d’euros, car souvent les redressements sont collectifs.

Deux constats sur ce que dit le Code de la sécurité sociale :- Le régime général est celui qui s’appliquent aux salariés, dénommés travailleurs dépendants, que l’on va distinguer des travailleurs indépendants. - On assiste aujourd’hui à une évolution du champ d’application du régime général, ce qu’on appelle la tendance à l’universalisation de notre régime, qui fait que notre régime peut bénéficier à d’autres que des salariés. On modifie progressivement le champ d’application, p. ex. la CMU, la couverture universelle est versée par le régime général à des personnes qui ne sont pas salariés.CMU : ouverte à tout résident. On a changé de notion, on va vers le résident stable et régulier.

Section 1. L’assujettissement au régime général de la sécurité socialeAssujettissement : qui est assuré social du régime général.

- Précisions terminologiques- Qui sont les assurés sociaux : le travailleur et sa famille.

§1. Précisions terminologiquesAssujettissement: rattachement obligatoire d’une personne à un régime. On va poser les

conditions d’affiliation obligatoire à ce régime. C’est le rattachement décidé par la loi d’une personne à un régime dès lors qu’elle remplit les conditions. Les caisses vont parler d’immatriculation à un régime.

L’immatriculation : opération administrative qui permet de s’inscrire sur la liste des assurés sociaux du régime. Quand on a un premier travail généralement on nous donne un numéro d’immatriculation, qui va permettre à la caisse de nous inscrire sur la liste. Elle vous inscrit parce

qu’on s’est ouvert des droits. En droit on considère que le numéro est à vie, mais que l’assujettissement peut changer, les professions changent.

Affiliation : on peut être affilié au cours d’une vie à différents régimes. On peut être affilié successivement à plusieurs régimes, si on change de statut : travailleur dépendant travailleur indépendant. On peut être affilié de façon cumulative à différents régimes. Si on est salarié à mis temps et de monter à côté sa propre boite. Ils cumulent deux affiliations.

Résultante : les personnes deviennent poly pensionnés. On pense que ça devrait être harmonisé. Mais au moment de la conception de la sécurité sociale, les employés travaillaient toute leur vie pour la même entreprise. Pour les droits acquis ça devient compliqué car les parcours ne sont pas ceux qu’on a pensés au départ. Il y a même des entreprises qui nous aident à calculer nos droits face aux organismes.

§2. Le travailleur et sa familleC’est la conception classique : L311-2 Code de la sécurité sociale  comme étant le principal

bénéficiaire. Ça pose les conditions d’assujettissement au régime général de la sécurité sociale.

Séance 6 – mercredi 22 février 2012

« Sont affiliés obligatoirement aux assurances sociales du régime général, quelque soit leur âge, et même si elles sont titulaires d’une pension, toutes les personnes, quelque soit leur nationalité, de l’un ou l’autre sexe, salariée ou travaillant à quelque titre ou en quelque lieu que ce soit, pour un ou plusieurs employeurs et quelque soit le montant et la nature de leur rémunération, la forme, la nature ou la validité de leur contrat ». L311-2 Code de la sécurité sociale

On résume cet article en trois conditions nécessaires à l’affiliation au régime général de sécurité sociale, d’inégales importances :

- [Notion centrale] Personnes au régime salarié- Relative à la rémunération- Relative au contrat

Rémunération et contrat sont des conditions accessoires, tandis que la 1ère est très importante pour déterminer l’affiliation. À cela s’ajoute un autre article : L311-6 CSS, qui pose le principe d’affiliation au régime général de la sécurité sociale pour le conjoint du travailleur non salarié.

A) Le lien de subordination, critère fondamental pour l’assujettissementB) Le contrat : critère accessoireC) Le conjoint du salarié travailleur

A) Le lien de subordination, critère fondamental pour l’assujettissement1) La notion de travailleur subordonné en droit de la sécurité social2) La preuve de la subordination

1) La notion de travailleur subordonné en droit de la sécurité socialLe Code de la sécurité sociale nous oblige à rechercher qui est salarié. Le critère d’origine

employé par les juges est le critère de l’ingérence dans le travail d’autrui. Les juges voulaient savoir si la personne était sous l’autorité d’un employeur.

Ce critère fonctionnait tant que les salariés étaient très dépendants pour la gestion de leur tâche : l’industrie, le travail à la chaîne. Ça devient plus difficile quand les personnes ont des libertés dans le cadre de leur travail. Le critère de l’autorité de quelqu’un sur l’autre avait atteint ses limites.

La jurisprudence a essayé de retenir la qualité de salarié dans l’hypothèse où l’activité s’insère dans un service organisé : ils ne sont pas indépendants, une activité est entièrement maitrisée par autrui. En particulier, on leur fixe des objectifs, on leur fournit du matériel : quelqu’un organise le travail d’une autre personne Cass. Ass. Plén. 18 juin 1976, Hebdo-presse. À partir de 1976 ce critère a été abondamment utilisé. On avait donc une conception extensive du salariat : donc plus de cotisations salariales et patronales dans le cadre de la sécurité sociale.

On l’a étendu aux auxiliaires médicaux dans le cadre des cliniques, et de manière plus ou moins rigoureuses aux professeurs et formateurs. C’était l’œuvre de la jurisprudence.

Les entreprises ont considéré qu’il y avait une insécurité juridique. On a parlé de la dérive de la notion de salariat et une insécurité juridique du fait de la jurisprudence fluctuante.

Arrêt de principe : Société générale, 13 nov. 1996, à propos de conférenciers formateurs. Conséquence de la qualification: les rémunérations n’étaient pas soumises à cotisation sociale car la société générale pensait qu’ils n’étaient pas des travailleurs. L’URSAFF va considérer que ces personnes étaient salariées, et a demandé la réintégration des cotisations.

Le lien de subordination est caractérisé par l’exécution d’un travail sous l’autorité d’un employeur qui a le pouvoir de donner des ordres et des directives, d’en contrôler l’exécution, et surtout de sanctionner les manquements de son subordonné. Intérêt de l’arrêt : l’intégration dans le service organisé n’est qu’un indice pour caractériser le lien de subordination. En l’espèce, la Cour de cassation va considérer que les intervenants extérieurs ne sont pas salariés.

La société générale va gagner face au redressement de l’URSAFF, du coup.

Dans cet arrêt on voit que le service organisé n’est qu’un indice, en conséquence l’assujettissement au régime général ne découle que de la détermination du lien de subordination.

De plus le visa est double : l’arrêt utilise à la fois le Code du travail et le Code de la sécurité sociale.

Deux exemples d’appréciation pour montrer comment raisonne la jurisprudence maintenant :

On n’a pas quitté l’appréciation au cas par cas.- Arrêt Labbane, Soc. 19 déc. 2000. Critère assez important : la Cour de cassation va relever que les chauffeurs de taxi avaient énormément d’obligations. Et puis il y avait un contrat inégalitaire car la compagnie de taxis pouvait résilier unilatéralement ce contrat, avec un préavis très court. - Civ. 2   ème    13 nov. 2008,    qui intéresse les éleveurs d’oie pour le foie gras. Ils ont avec la compagnie de foie gras des contrats d’intégration vis à vis du distributeur. Cela signifie que le distributeur s’engage à acheter tout ce que produit l’agriculteur. En échange de cette clause de monopole l’agriculteur doit respecter un cahier des charges stricts sur le gavage et l’élevage des oies. L’URSAFF va opérer un redressement en imposant au distributeur de payer l’ensemble des cotisations sur les prestations d’achat, qualifiées de salaire.

La Cour de cassation va considérer qu’il existe un déséquilibre très fort dans le contrat d’intégration. Elle va s’appuyer sur le déséquilibre pour parler de contrat de travail entre les parties, car seule la société peut rompre le contrat. Elle relève également toutes les obligations mises à la charge de l’agriculteur.

La jurisprudence essaie de limiter ces requalifications. Elle le fait souvent pour les professions médicales. 3ème arrêt où la Cour de cassation ne reconnait pas la qualité de salarié à un médecin : Cass. Soc. 7 oct. 2010. Un médecin a une mission d’expert pour les compagnies d’assurance à côté de son activité : il doit déterminer si les personnes sont malades à cause d’un accident qu’elles ont assuré. Le médecin revendique la qualité de salarié auprès de la compagnie d’assurance.

Est-ce qu’il y a un lien de subordination entre le médecin et les compagnies d’assurance ? La Cour de cassation va dire qu’il n’y en a pas : les indices sont en faveur d’une activité indépendante.- Le médecin était maitre de l’organisation de son travail.- ø d’horaires- ø directive contraignante de la part de la compagnie d’assurance- Exercice de sa mission d’expertise en toute indépendance

Il y a une requalification possible par le juge à chaque fois. Ça veut dire que toutes les conventions peuvent être requalifiées par les juges en contrat de travail. Ce qui est important c’est le contenu du contrat, et non pas les libellés donnés par le contrat.

Le législateur est intervenu pour mieux définir le travail indépendant.

2) La preuve de la subordination : la définition du travailleur indépendantProgressivement, depuis la jurisprudence « Société générale » on s’est demandé quelle place

réserver au travailleur indépendant. Les entreprises avaient intérêt à ce qu’il y ait des travailleurs indépendants. Elles ont plaidé

pour une évolution des modes de production. Il y a des réseaux, des franchises. Il faut tenir compte de ces nouveaux modes de travail.

2ème raison : ça permet de baisser le coût du travail. Les cotisations pour les indépendants sont moins chères que pour le salariat. Raison de la cotisation moins chère : le régime générale prend en charge beaucoup plus de risques, alors que le travailleur indépendant n’est protégé que pour la maladie et la vieillesse.

En termes de preuve, on a des débats qui durent longtemps. On met l’entreprise à peu près dix ans dans l’incertitude sur le statut des personnes avec qui elle travaille.

Pour sécuriser cette jurisprudence, deux mécanismes ont été mis en place.- mécanisme des présomptions (Loi Madelin, 11 fév. 1004)- mécanisme du rescrit social

La loi Madelin (qui va encourager le travail individuel, du 11 fév. 1994, va incorporer un nouvel article dans le Code du travail L 120-3, aujourd’hui L8221-6 du Code du travail.

On crée une présomption de non salariat pour un certain nombre de personnes. Reprise de cet article à l’article L311-11 CSS. Cet article liste les personnes présumées travailleurs indépendants : personnes inscrites dans un certain nombre de registres :

- RCS (registre du commerce et des sociétés)- Répertoire des métiers- Registre des agents commerciaux

Cette présomption est liée à une inscription administrative et pas aux conditions de travail des personnes. On tire le statut de l’inscription. Ces présomptions sont des présomptions simples qu’on peut renverser en apportant la preuve du lien de subordination. Même avec l’existence de ces présomptions la jurisprudence n’a pas changé et elle continue de requalifier les contrats. Civ. 2   ème    20 mars 2008   , Cimex béton achète à des maçons de la matière première et demande de les revendre chez les clients. Les transporteurs de béton sont indépendants : ils sont immatriculés. La Cour de cassation va faire tomber la présomption en regardant les conditions réelles de travail : les obligations mises à la charge des transporteurs.

Cette œuvre de sécurité juridique ne fonctionne pas. Débat : on ne peut pas soumettre les cotisations sociales à une jurisprudence de la Cour de cassation. Ça change selon le gouvernement. La Loi Madelin a été abrogée par la loi Aubry. On l’a réintroduite par la loi de 2003. On pourrait penser que cette présomption pourrait encore disparaître.

* 2ème mécanisme : le rescrit social.L’idée : on peut sécuriser la situation des travailleurs. Art. L311-11 CSS : on a crée à cet article

une possibilité pour les entreprise d’interroger l’URSAFF plutôt que d’attendre 10 ans. L’entreprise peut demander à l’URSAFF si son travailleur est salarié ou indépendant.

L’URSAFF dispose d’un délai de deux mois pour répondre. La réponse donnée par l’URSAFF, le statut de la réponse, n’a pas une portée générale. Elle ne vaut que pour la question posée au moment où elle a été posée. Cela veut dire qu’il suffit qu’il y ait une évolution dans les conditions d’exercice de l’activité pour que la réponse donnée par l’URSAFF ne vaille plus. En plus, on peut toujours contester la qualification donnée par l’URSAFF.

On sécurise un peu l’employeur mais la contestation est possible et que la requalification est possible. Les entreprises considèrent que ce mécanisme est insuffisant : - réponse ponctuelle- N’empêche pas le contentieux- Ne répond pas à la demande de sécurisation juridique

De plus cette procédure est souvent utilisée par les petites entreprises. Il y a peu d’information sur la jurisprudence. La procédure est souvent utilisée à titre de conseil, les grosses entreprises vont voir un avocat. Cela fait des réponses d’autant plus ponctuelles qui ne vaudront que pour quelques salariés.

Le bilan de cette présomption : les politiques de sécurisation ne fonctionnent pas. D’ailleurs les entreprises le disent elles-mêmes. Surtout, le statut de travailleur indépendant n’attire pas. Constat qu’on peut faire aujourd’hui : la protection sociale associée à ce statut est insuffisante. On essaie d’encourager l’auto-entrepreneur, mais ça ne prend pas. Le travailleur indépendant doit supporter deux risques : voire péricliter son entreprise, et le risque social, c’est-à-dire avoir une faible sécurité sociale.

Enfin ça n’attire pas car il y a un conflit d’intérêt, entre l’entreprise et celui qui est déclaré travailleur indépendant. La jurisprudence est obligée de le régir. On arrive très souvent au contentieux dans ces affaires, car on ne peut pas se mettre d’accord.

B) L’existence d’une rémunération et d’un contrat : critère accessoire * La rémunération. Pour qu’il y ait affiliation au régime général de sécurité sociale il faut que

le travail fourni par la personne soit rémunéré. On exclue toute activité bénévole. Surtout faut-il encore que les sommes versées par la personne aient la nature d’un salaire.

Restos du cœur : ils dédommagent des frais engagés, ce n’est pas un salaire. On avait p. ex. pensé, les VRP sont souvent inscrits au registre, mais on remboursait les frais d’essence : ce n’est pas un élément qui permette de caractériser le lien de subordination.

* Le texte, la forme, la nature, ou la validité du contrat n’ont pas à être pris en compte. Cela veut dire que peu importe le nom du contrat, qu’il existe ou non. L’écrit n’est pas indispensable. C’est accessoire. En termes de preuve, c’est mieux.

C) Cas particulier du conjoint du travailleur non salariéProblème : ce sont des personnes qui aident à l’activité d’un autre non indépendant. Ce sont

tous les aidants du travailleur indépendant qui sont visés, en particulier les aidants familiaux.Problème : comment on les protège ? Quel régime de sécurité sociale ? Au départ la

jurisprudence considérait que le lien conjugal empêchait l’existence du contrat de travail. Finalement c’est le lien conjugal qui expliquait l’aide apportée à l’activité.

Le législateur n’est intervenu qu’en 1982, parce que c’était souvent des femmes qui aidaient pendant des dizaines d’années à l’activité du mari, et n’avaient pas de sécurité sociale.

Loi du 10 juil. 1982. Principe : le conjoint du travailleur indépendant a le choix entre trois statuts.- Statut de salarié. Conséquence : les conditions d’exercice de l’activité répondent à ce statut (participation régulière, habituelle à l’activité, lien de subordination, rémunération).- Conjoint collaborateur, inscrit au registre du commerce. Intérêt en droit de l’entreprise car on lui reconnaît des pouvoirs de gestion de l’entreprise. En sécurité sociale l’intérêt est qu’il va pouvoir être affilié comme ayant droit du chef d’entreprise pour le régime des non salariés non agricoles (les indépendants). Mais à ce moment en sécurité sociale on offre qu’une protection vieillesse maladie maternité, il n’est pas protégé « accidents du travail ». - Conjoint associé. Il va être affilié au régime des non salariés non agricoles et va bénéficier des mêmes protections. Avantage : il a des droits financiers sur le profit de l’entreprise.

Section 2. L’affiliation au régime général, découlant de la généralisation et de l’universalité de la sécurité sociale

La sécurité sociale a été à l’origine adossée à un plan de généralisation : il avait vocation à s’appliquer à toute la population. Mais ce plan n’est resté qu’une ambition. On est tellement dans une ambition qu’on reconnaît de plus en plus les autres régimes (ex. la loi de 1982 qui entérine le fait que le conjoint puisse choisir le régime). On légitime de plus en plus les autres régimes spéciaux.

On a toujours eu envie d’accroitre ce régime général. Donc on a des politiques successives depuis 1945, des petites politiques, on essaie de faire de la généralisation. Pour certaines populations ça marche. On essaie d’ouvrir le régime général à des catégories successives de population nouvelles.

Trois façons qui ont été utilisées pour ouvrir ce régime à d’autres populations. Ces modalités sont utilisées de façon cumulative. Sachant que la dernière est la plus novatrice, qui essaie d’être universelle : la CMU.

1) Recours à la technique de l’assimilationC’est-à-dire, on essaie de rapprocher le statut de certaines personnes à des salariés. Des

personnes qui travaillent non considérées comme salariés mais le Code dit qu’elles seront assimilées pour la sécurité sociale à des salariés. Les VRP, les mannequins, les artistes.

Dans cette idée là on garde le modèle professionnel de la sécurité sociale. On ne va assimiler que les gens qui travaillent : les travailleurs.

2) La population résiduelleMais il restait une partie de la population sans régime de sécurité sociale : la population 

résiduelle. C’est celle qui est dans les trous de tous les systèmes. On a utilisé une technique de l’extension. Le Code de la sécurité sociale va étendre le régime général à la population résiduelle, qui n’avait pas de sécurité sociale.

Exemple : le problème des étudiants en apprentissage dans les lycées professionnels. Ils vont dans des lieux de travail. Il y a des machines. Quelle couverture accidents du travail ? Il n’y avait pas de protection pour eux. Par souci de protection on va leur étendre un bout de protection du régime général : protection accidents du travail.

3) Politique d’universalisation du régime général de la sécurité sociale

loi du 27 juil. 1999, qui crée la couverture maladie universelle ;Innovation : le régime général a échoué. On va l’universaliser.

On couvre une population qui n’était pas couverte autrement. Critère de la protection maladie: la résidence.

Séance 7 – lundi 5 mars 2012

§1. L’assimilation légaleA) Les membres de la famille

Technique de l’ayant droit : les membres de la famille sont des ayant droits du travailleur. L313-3 CSS      : définition des membres de la famille. Le conjoint : il va avoir des droits en tant qu’ayant droit. C’est le conjoint du travailleur salarié qui n’a pas de régime propre. On va lui donner le statut d’ayant-droit à partir du lien qui le lie à son conjoint.

* Couverture maladie* ø d’indemnités journalières car il n’est pas censé travailler

On s’est beaucoup interrogé sur le lien : que signifie conjoint de l’assuré ? Au départ : le lien marital. Est-ce que le concubinage est un cas de vie maritale ? La sécurité sociale a admis les concubins. La Cour de cassation a été interrogée sur les couples homosexuels. Les Caisses d’assurance maladie se sont rendus compte que ça comprenait le risque sida, donc dépenses lourdes.

Pourvoi. Cour de cassation : elle exclue aussi les concubins homosexuels car il faut « vivre comme mari et femme » Soc. 11 juil. 1989

Le législateur est intervenu pour corriger le texte. Il n’a pas affiché l’admission, mais a modifié les cas possibles :- Loi du 27 janv. 1993      :   la personne qui vit depuis au moins un an avec un assuré social et qui se trouve à sa charge effective, totale et permanente a la qualité d’ayant-droit. Cela permet d’inclure les concubins homosexuels qui répondent à ces conditions. Est-ce que c’est une personne ou deux personnes ? Cas de polygamie. Réponse des arrêts : une personne. La 1ère personne qui demande le remboursement en tant que dépense de santé sera reconnue comme l’ayant droit de l’assuré social. - Loi du 15 nov. 1999      : relatif au PACS. Cette loi a considéré que la personne liée par un PACS avec un assuré social peut avoir la qualité d’ayant-droit. Même s’ils ne vivent pas depuis un an ensemble. Les enfants à charge de l’assuré social

Le principe pour les enfants : jusqu’à l’âge de 16 ans, et jusqu’à 20 ans s’il poursuit des études. Au début on ne visait que les enfants légitimes. On admet aujourd’hui tous les enfants. On admet aussi les enfants du conjoint ayant-droit. Les ascendants, les descendants, les collatéraux qui vivent sous le toit de l’assuré social.

Intérêt à la reconnaissance de cette qualité : ça permet de couvrir des personnes face à un risque alors qu’elles ne travaillent ni ne cotisent.

Les droits de l’ayant droit sont des droits dérivés : ils n’en bénéficient que de manière indirecte. Cela pose un problème général en sécurité sociale c’est la dépendance dans les droits en plus de la dépendance économique.

Puis : quand les droits viennent à se rompre ? Divorce p. ex. Le législateur a prévu un maintien de droits ouverts pendant quatre ans à l’assuré qui a perdu sa qualité de conjoint.

La France est un des seuls pays qui a ce système d’ayant-droit. Les pays nordiques eux individualisent les droits. Il faudrait que la France les individualise.

B) L’assimilation de certaines personnes aux travailleurs salariésL311-3 CSS      : énumération de travailleurs que l’on peut considérer comme salariés par

détermination de la loi. Intérêt : on évite le débat sur les qualifications. Conséquences : interprétation stricte de la liste, d’autant plus qu’elle ne vaut que pour les risques de la sécurité sociale. Ça ne vaut que pour les risques pris par la sécurité sociale et pas le risque chômage. Cette liste vaut-elle pour le droit du travail ? 24 Juin 1966 et 14 déc. 1966, Chambres réunies de la Cour de cassation : ont considéré que les dispositions caractérisaient l’état de subordination. En revanche elles ne permettent pas de caractériser la rémunération. Dispense de preuve pour le LSJ, mais on doit apporter la preuve du salaire. Ex : pour les travailleurs à domicile.

La liste des travailleurs assimilés est longue, environ 20 types de travailleurs possibles. Quelques exemples : ouvreuses de théâtre et de cinéma, les artistes de spectacles et mannequins, les journalistes rémunérés à la pige, travailleurs à domicile, employés d’hôtel, café, restaurant, sous agent d’assurance (souvent, des courtiers).

La sécurité assimile des gens qui travaillent : donc qui cotisent. Ils vont avoir la couverture complète de tous les risques. Ce type d’extension est la vision commutative, le plus proche de la vision de la sécurité sociale.

§2. La technique d’extension du régime général étendre le champ d’application du régime général à une population qui normalement n’aurait pas dû être couverte par ce régime. Ils ne peuvent pas en bénéficier et le législateur va le faire progressivement. Il va s’intéresser aux populations résiduelles – interstitielles.

A) Extension légale à de nouvelles catégories de populationLe rattachement est modulé. On va leur proposer soit une extension générale, soit une

extension partielle du régime pour certains risques. Exemples : - les stagiaires de la formation professionnelle. Quelle couverture de sécurité sociale pour cette personne qui a le statut d’étudiant ? On leur a donné une extension générale. - chômeur indemnisé- détenusExtension partielle, pour certains risques on va nous donner une extension. Exemple :- Accidents du travail- Maladies professionnelles - L412-8 CSS      : les étudiants en établissement technique.- Personnes qu’on réinsère dans l’emploi : des contrats très aidées, qui n’ouvrent pas de droits suffisants. On le fait aussi pour l’assurance vieillesse :- personne ayant à charge un enfant handicapé, qui ne vit pas en internat, qui soit à sa charge.

La durée est généralement limitée de ces extensions : pendant le temps du chômage, pendant le temps de la détention…Elles ne couvrent souvent que certains risques. Ce n’est pas généralisé.

B) L’extension généralisée à l’ensemble de la populationLe législateur essaie depuis les années 1970, essaie d’étendre le système à tout le monde.

2ème phase : des lois générales d’extension du régime général.Trois lois ont tenté de généraliser la sécurité sociale :

- loi du 24 déc. 1974, loi «      Programme      » ou «      Plan      »      : un système commun de sécurité sociale sera institué (c’est son ambition), au plus tard au 1er janv. 1978. Ce système sera commun aux trois branches : maladie, vieillesse, famille. Pour tous les français.- Loi du 4 juil. 1975      :   un projet de loi qui prévoira les conditions d’assujettissement à un régime obligatoire à toutes les personnes n’en bénéficiant pas devra être déposé au plus tard au 1er janv. 1977. Là on ne s’intéresse plus à tout les français mais seulement à ce qui sont dans les trous.- loi du 2 janv. 1978      :   relative à la généralisation de la sécurité sociale. Il va pour la 1ère fois proposer une couverture de toutes les personnes pour le risque famille : les prestations familiales. Ces prestations n’offrent pas un revenu de remplacement. Elles offrent une compensation forfaitaire liée à la naissance d’enfants. Cependant aujourd’hui tout le monde ne peut pas forcément en bénéficier, car on l’a rapporté aux ressources, sous conditions.

On a rien généralisé finalement. Comme on a constaté cet échec, on a créé un système correctif art. L 742-1 CSS, possibilité d’affiliation personnelle et volontaire pour certains risques du régime général. Surtout pour le risque vieillesse, le risque invalidité. Mais il y a une contrepartie : une cotisation.

Parallèlement les entrepreneurs peuvent cotiser s’ils le souhaitent pour les accidents du travail du régime général, pour les auto-entrepreneurs, les travailleurs libéraux. Ça se développe peu car les cotisations sont très chères.

Il y a toute une série de la population est exclue du régime général. Une partie n’avait même pas accès aux soins.

A un moment donné on a constaté l’injustice sociale. On a alors tenté de créer un autre régime pour le risque maladie.

§3. L’universalité, technique nouvelle : CMU Constat : il existe une catégorie de la population qui n’a pas accès aux soins, car elle n’a pas

de prestations remboursées. Constat de santé publique : il existait des gens qui ne pouvaient pas se soigner. Inégalité des français face à la maladie. Ces personnes là ne se faisaient pas soigner, renonçaient aux soins. Seule possibilité : aides sociales aide médicale gratuite. Pour les personnes en difficulté, versée par les départements, sous conditions de ressources. Donc, on constatait une inégalité des personnes dans le département : les barèmes de ressources étaient différents selon le département.

Juppé : l’injustice face à la santé, c’est une injustice sociale.

Institution d’un régime universel pour les soins de santé : prestation en nature de l’assurance maladie. Risque, et dépenses en soin.

Idée : passer progressivement du système professionnel « le travailleur », puis au critère de la résidence sur le territoire français. Volonté de changer la structure du système.

On essaie de construire un système qui permet de concilier tout le monde au système de santé, qui permettra d’ouvrir des droits à tous. Rapport déposé le 10 sept. 1998, remis au 1er ministre : on va créer une couverture maladie universelle, et il y avait trois principes pour le faire.- Maintenir l’aide médicale gratuite, encadrer l’offre proposée par les départements. - On construit dans le régime général une couverture maladie sous condition de résidence régulière et permanente sur le territoire français qui assurera une prise en charge à 100% des soins. Accès national au régime général - Création d’un même régime de base avec non pas une prise en charge à 100%, mais une prise en charge classique. En plus on ouvre la possibilité de conclure un contrat complémentaire.

C’est cette troisième proposition qui va être retenue. Conseil des ministres du 3 mars 1999 va trancher en faveur d’un dispositif nouveau (on ne reprend pas l’ancienne aide sociale), il prévoit d’affilier toute la population à un régime de base dans le régime général. Avec la possibilité de souscrire des contrats complémentaires. Est-ce que c’est de la généralisation ? Qu’est-ce que ce

dispositif qui ouvre un accès à une population à un régime de base dans le régime général ? art. L380-1 CSS      :   toute personne résidant en France métropolitaine ou dans un département d’Outre Mer de façon stable et régulière relève du régime général, lorsqu’elle n’a droit à aucun autre titre ou prestation en nature d’un régime d’assurance maladie et maternité.

Deux façons de lire le texte :- La CMU généralise, universalise. Rupture fondamentale critère de la résidence.- Fausse universalité : on abandonne le critère professionnel au profit de nouveaux critères, qui sont aussi des critères qui excluent. D’ailleurs ce sont les conditions de l’aide sociale (subsidiarité).

Cinq principes qui fondent le déroulement du dispositif de la CMU : - Universalité : désormais la résidence stable et régulière sur le territoire ouvre des droits au régime général. Elle ouvre également des droits aux ayants-droits de ces personnes. Condition : qu’elle n’ait pas d’autres droits dans d’autres régimes. Assurance maladie + maternité seulement.- Immédiateté : l’affiliation à ce régime CMU doit être immédiate dès lors que la personne en fait la demande. On a voulu éviter les dérives bureaucratiques.- Automaticité : les prestations sont automatiques sans délai : elles sont remboursées ou prises en charge. Pas de pouvoir d’appréciation. - Continuité des droits : en terme d’effectivité des droits. Si l’assuré relève d’un autre régime, le régime CMU doit le prendre en charge jusqu’à ce qu’il se soit ouvert des droits dans l’autre régime. - Gratuité de l’affiliation au régime CMU : les personnes qui relèvent de la CMU ne sont redevables d’aucune cotisation à condition que leur revenu ne dépasse pas un certain plafond : 9164 € par an, pour le surplus il faut cotiser à auteur de 8% (art. D380-4)

C’est novateur de construire un tel régime sur le critère de la résidence. On abandonne le critère professionnel, le critère d’une catégorie sociale.

Est-on vraiment dans un système universel ? Non. Exercice des droits : quelle mise en application du dispositif ? Est-ce que les bénéficiaires de la CMU ont-ils les mêmes droits que les autres ?

Séance 8 – mercredi 7 mars 2012

Le législateur utilise le mot universel : couverture de base pour tous. Sens selon Beveridge : système qui assure une protection générale et unique. Or en France si on avait voulu utiliser le terme au sens de Beveridge, on aurait dû supprimer les 18 autres régimes pour les soins. Or la CMU ne les supprime pas. Universalité a minima. En gros : création d ‘un régime spécifique pour les personnes démunies.

Il y a eu des débats à l’AN à ce propos. Le législateur a dit : le mot universalité c’est en fait, une obligation d’affiliation à un des régimes de couverture maladie de base. Cette obligation permet de garantir l’universalité du système de soin. Aujourd’hui : ≈ 2 millions de bénéficiaires de CMU.

Or on n’a pas atteint l’objectif d’universalité. Car il y a une population qui est exclue de la CMU. Les personnes qui n’ont pas de résidence stable et régulière sur le territoire français. On a crée un dispositif spécifique pour ces personnes là l’aide médicale d’État. C’est une aide sociale

versée par l’État pour les personnes qui remplissent certaines conditions, qui vont avoir une prise en charge de leur soin, mais elles n’auront pas la qualité d’assurés sociaux. Ce sont des personnes aidées, assistées. Elles n’ont pas la carte vitale. On a prévu à l’article L261-1 CASF      : tout étranger résidant en France de manière ininterrompue pendant plus de trois mois sans remplir la condition de régularité exigée pour la CMU et qui a des ressources qui ne dépassent pas un certain plafond, a droit pour lui même et les personnes à sa charge, à l’aide médicale d’État.

Ce bénéficiaire de l’aide médicale d’État pourra être pris en charge pour les soins, et bénéficier du principe du tiers-payant (ø avance de frais à faire).

Raisons de l’aide d’État :- dans un pays riche et développé il faut assurer une couverture santé à toute personne présente sur le sol français. - Idée d’une politique de santé publique, lutte contre la propagation de maladies contagieuses (VIH, Hépatite, tuberculose). Il ne faut pas laisser une partie de la population à l’écart des soins. - Pragmatisme financier : on sait que si on ne donne pas accès aux premiers soins aux personnes qui en ont besoin, la société risque de devoir à payer plus quand elles seront vraiment malades. - La Constitution : alinéa 11 du préambule : « La Nation garantie à tous […] la protection de la santé ». - Convention internationale des droits de l’enfant : art. 3 et 24, qui oblige de protéger la protection de la santé des enfants quels que soient leur statut administratif.

C’est sans cesse rappelé dans les tribunaux. - résolution du Parlement européen, du 8 mars 2011, qui indique qu’il faut réduire les inégalités en santé, notamment l’art. 5 : les États membres sont invités à veiller à ce que les groupes les plus vulnérables, notamment les migrants sans papiers, puissent bénéficier et bénéficient réellement d’un accès équitable aux soins de santé.

Cout : 40 millions d’euros en 2009, et en 2008.Depuis 2010 le gouvernement a commandé des études sur le coût. Il a demandé à

l’inspection générale des finances, d’analyser les causes du coût. Rapport Novembre 2010 : analyse de l’évolution de la dépense au titre de l’AME Les bénéficiaires sont souvent des hommes seuls dans un état de santé très dégradé et qui ne recourent à des soins seulement en cas d’extrême urgence. Ce n’est pas parce que les bénéficiaires augmentent que la dépense augmente. Idée du gouvernement : montrer qu’il y avait des fraudeurs, que des familles entières s’ouvraient des droits. Il aurait voulu une démonstration sur le terrain de la fraude.Or le rapport a montré le contraire. Le rapport propose de fusionner la CMU et l’AME, et de mutualiser les coûts de gestion. Décision de non fusion

Le législateur a décidé, puisque le dispositif coûte cher, il crée par la loi de finance de 2010 (29 déc.) un droit de timbre annuel (30€) pour toute demande d’aide médicale d’État qui sera déposée à 1er mars 2011. Ça s’impose au bénéficiaire et à tous ses ayant droits sauf les mineurs.

Les associations qui ont été beaucoup médiatisées ont dit que c’était un non sens économique car ça retarde l’accès aux soins, donc on va engendrer des surcoûts pour le système. Les soins urgents sont plus chers que les soins de ville.

Par ailleurs beaucoup de personnes ne font pas la demande : ils n’osent pas. Plus on rajoute de conditions, on fait reculer l’aide médicale d’État. Les personnes par ailleurs sont entrées dans un fichier, utile pour la lutte contre l’immigration. Ecart important entre le nombre de déclarés et le nombre de besoins.

Question de l’exercice du droit : l’idée de la CMU c’est l’idée de l’ouverture d’un droit aux soins. Ce droit est-il effectif ? C’est posé depuis 2006. Le 21 juin 2006, on a mis en lumière par la méthode du testing, on a montré que les assurés CMU se voient opposés des refus de soin, qui s’explique par la secrétaire médicale qu’il n’y a pas de place, ou par une date de rendez-vous à plusieurs mois. En raison de leur statut, il y a discrimination.

Rapport du 30 nov. 2006 // refus de soin des patients, ça montre qu’effectivement le bénéficiaire de la CMU n’est pas traité comme un assuré social comme les autres. Ça montre que ce bénéficiaire n’a pas accès aux mêmes soins, ni aux mêmes médecins. Ce rapport qui a été fait par un spécialiste de protection sociale (M. Chadelat), en nov. 2006, qu’il y a une médecine du pauvre. Le dispositif CMU n’intéresse aucun médecin inscrit au secteur 2 : car pas de dépassement d’honoraires. Au delà de ça ce sont des populations que les médecins ne veulent pas car les soins sont très lourds.

Résumé des raisons de la discrimination : - dépassement d’honoraires- papiers liés (ils préfèrent les mutuelles ou le paiement direct)- pathologies plus lourdes : ce patient prend du temps, souvent il n’y pas forcément de suivi.

On a essayé de trouver des solutions à ces refus de soin. La loi CMU crée le dispositif mais ne l’associe d’aucune sanction.Trois solutions proposées par le rapport : - introduire un article pour sanctionner les professionnels de santé sur le terrain de la déontologie Solution critiquée car peu de dépôt de plainte- Autorisation des associations de représentants de malade d’agir en justice pour représenter les malades CMU- Donner aux caisses primaires d’assurance maladie le pouvoir de sanctionner financièrement les professionnels de santé, qui refusent de prendre en charge des patients CMU

Loi du 21 juil. 2009, loi hôpital, opération santé – territoire (loi Bachelot) art. L1110-3 C. santé publique prévoit un recours spécifique pour ceux qui se pensent victime d’un refus de soin, à déposer auprès du directeur de la caisse ou au président de l’ordre professionnel compétent.

Question de l’accès aux droits, de l’accès à l’information des bénéficiaires CMU, ainsi que l’accès à la preuve : difficultés de prouver qu’on est victime d’un refus de soin. Question du refus de soin se pose chez le dentiste, dermatologue, ophtalmologue, elle se pose pour tout le monde et dans certaines spécialistes. Aujourd’hui peu de médecins de ces domaines sont en secteur 1.

Est-ce que le dispositif CMU est-elle une prestation de sécurité sociale ?Trois éléments qui brouillent la frontière entre assurance sociale et assistance :- La notion de résidence, stable et régulière sur le territoire

Cela veut dire qu’on exclue les étrangers en situation irrégulière, qu’on va couvrir par l’aide médicale d’État. Donc la CMU est complétée par une aide sociale.

- Question du financement du dispositif CMULes bénéficiaires de la CMU n’ont pas à cotiser pour bénéficier de la couverture, sous

condition de ressources. On crée quelque chose de nouveau : on peut verser des prestations à des gens qui ne contribuent pas au système. Création de prestations non contributives.

On quitte la logique de l’assurance sociale (on l’offre aux salariés car ils ont une capacité contributive). On change l’angle d’approche. Derrière le mot universalité, la technique est celle de la prestation non contributive. Évolution : Système « régime général » commutatif  Système contributif

- Comment comprendre le caractère subsidiaire de la CMU avec le fait que ça soit un régime général ? C’est pensé comme un filet de sécurité, qui vient après d’autres mécanismes de protection. C’est que là le brouillage est fort. Dans ces mécanismes, la CMU est très proche de l’aide sociale. CMU = sécurité sociale ? ø financement subsidiaritéCe qui reste, c’est la gestion, gestion par le régime général de sécurité sociale. Mais sur les mécanismes et les règles, ce sont des règles de l’aide sociale.

Le modèle social est un croisé avec la CMU. C’est une première brèche dans le dispositif de couverture sociale pour couvrir tout le monde.

Qui va-t-on protéger ? Va-t-on continuer sur le modèle de la CMU ? Ou est-ce qu’on va continuer à dire que la sécurité sociale c’est la protection du travailleur.

Conclusion du chapitre : Le régime général de sécurité sociale s’est maintenu à côté d’autres régimes généraux. Ø

généralisation de la sécurité sociale. Adossé à la notion de travailleur. À côté il y a d’autres régimes légaux. À défaut d’unité, le législateur a choisi une voie qu’il appelle « l’universalité », qui consiste à poser un principe d’affiliation à un régime obligatoire.

Il semble que sous couvert de l’universalité, on reconnaît le droit de tous à une affiliation. Deux questions restent ouvertes :

Comment exercer ce droit à l’affiliation ? Une fois qu’on est affilié : quel est le contenu effectif des prestations ? C’est une question forte puisque le régime a pour conséquence des différences dans les

soins.

CHAPITRE 2. LES AUTRES RÉGIMES LÉGAUX              : LES BÉNÉFICIAIRES DES RÉGIMES    SPÉCIAUX   

À côté du régime général on trouve trois grands ensembles de régime. - régime agricole- régime des travailleurs non salariés non agricoles RSI (régime social des indépendants)- régimes spéciaux, au sens de ceux qui avaient été visés par 1945 comme devant survivre provisoirement. Marins, mines, RATP, SNCF, EDF-GDF. On les qualifie mêmes régimes autonomes. Particularité : ils ont leurs prestations maladies, vieillesse, selon leurs propres règles. Il y a des régimes plus ou moins complets. Leurs règles d’affiliation et de cotisation sont très différentes. SNCF et RATP : complet. Les marins : moins complets, vieillesse, accidents. Ils sont antérieurs au régime général de la sécurité sociale. On dit même qu’ils résistent à toute réforme de la protection sociale.

Ils sont très défendus par leurs bénéficiaires. Ce n’est pas pour eux qu’une simple particularité administrative. En effet ils se reconnaissent dedans : ils ont leur propre médecin, leurs propres prestations. C’est un statut social, c’est la reconnaissance d’un métier, de la corporation. C’est de que vient la solidité. Ce sont des régimes identitaires.

Ils ont parfois même leurs propres mutuelles, p. ex. la police : régime spécial + mutuel.Cinq millions de personnes sont concernées (cotisants + ayant droits).

On va voir qu’on peut construire le modèle sur un autre que celui du travailleur.

Section 1. Le régime agricoleC’est un régime qui a compté à un moment le plus d’actifs. Cela explique sa résistance aux

réformes. Il compte énormément de prestataires, car il y a beaucoup d’inactifs aujourd’hui qui y ont cotisé. Régime spécifique : il tient compte des problèmes spécifiques à l’agriculture. P. ex. il protège des calamités agricoles.

On ne distingue pas dans ce régime les salariés des non salariés. On couvre le secteur de l’agriculture. Ø de recherche du LSJ.

Les prestations sont faibles. On n’a pas vocation à verser des revenus de remplacement. Parfois même c’est de type forfaitaire. Pas de proportionnalité par rapport au revenu antérieur. Conséquence : toujours, il y a une cotisation à un régime complémentaire. Problème du financement : c’est un régime déséquilibré, qui rencontre des déficits. Les recettes du régime sont insuffisantes pour couvrir les dépenses. C’est un problème structurel, car démographique. Ça bénéficie alors d’une politique de compensation par les autres régimes. Ça cristallise tous les problèmes.

Quand le régime devient faible, l’État peut intervenir. Souvent l’État doit trouver de l’argent. Ce que demande l’État en contrepartie, mais il va influencer les prestations, c’est un pouvoir de négociation.

§1. Champ d’application du régimeØ distinction salarié, non salarié. Ça veut dire que l’appartenance au régime repose sur l’activité agricole :- culture- élevage- exploitation forestière

Jurisprudence abondante pour savoir ce qui relève de la nature agricole de l’activité. Au sein de ces services, on a toutes les entreprises de travaux agricoles, les distilleries. Il y a de grosses entreprises qui distillent de l’alcool. Ça relève du régime agricole. Les coopératives agricoles aussi relèvent du régime agricole.

§2. Particularités du régimeC’est un régime qui a ses propres caisses. Les agriculteurs se sont regroupés et ont créé leur

propre caisse : CAMA, caisses d’assurances mutuelles agricoles, créées en 1900. Elles vont couvrir les risques spécifiques liés à l’exploitation agricole. Elles couvrent tous les risques. On les appelle les caisses de mutualité sociales et agricoles CMSA. Elles gèrent les allocations familiales, les prestations vieillesses, les prestations accidents du travail et maladies professionnelles. Elles gèrent également maladie, maternité et invalidité. Ensuite, elles gèrent les risques particuliers : grêles, mortalité du bétails, incendie.

Ces organismes de gestion disposent d’un monopole dans la gestion du risque-agriculture. Cela veut dire que les assurés ne peuvent pas choisir leurs caisses, on est dans un régime de type légal-obligatoire.

Financement à deux niveaux : une cotisation et des ressources extérieures.

Les cotisations sont insuffisantes pour couvrir les prestations versées aux agriculteurs. C’est pourquoi on fait appel aux ressources extérieures.

Ressources extérieures : - Solidarité générale des salariés, prévoit une compensation démographique entre le

Régime générale et le régime agricole L134-1 CSS. Ça veut dire que le régime général vient compenser les déficits du régime agricole. Critique car ces règles de compensation viennent compenser les prestations maladies et vieillesse, alors qu’elles sont plus fortes que celles du Régime général. Création de nouvelles inégalités. Pourquoi ils ne cotiseraient pas plus ?

- Solidarité nationale ; une partie des recettes du régime agricole vient des recettes fiscales.

Conséquence : les comptes sont contrôlés par le ministre de l’agriculture. Du coup l’État peut intervenir plus, il est tellement maitre des recettes qu’on parle d’une étatisation du système, dont le fonctionnement est de plus en plus contrôlé par l’État. Raison : déficit chronique de ces régimes, démographiques et conjoncturels.

Séance 9 – lundi 12 mars 2012

Section 2. Le régime des indépendants (NON-NON)Avant 2005 : régime des autonomes ou des non-non.Après 2005 : RSI, régime social des indépendants.

Ces régimes autonomes ont été créés après 1945, par une loi du 17 janv. 1948. Elle institue un régime d’assurance vieillesse pour les professions indépendantes non agricoles. Cette loi confie le régime d’assurance vieillesse à des organisations autonomes composées par les groupes de professionnels concernés.

Bilan :Ressources propres : 29% de cotisation du financement total. Le reste provient des ressources extérieures.Impôts : 21%.Cela fragilise la pérennité de ces régimes.

Naissance de trois organisations autonomes : - Pour les professions artisanales- Professions industrielles et commerciales- Professions libérales

En 2005 on les regroupe dans un régime Ord. 8 déc. 2005 qui vient faire substituer le RSI aux groupes professionnels. Idée : on va faire une économie d’échelle sur les structures de gestion. On garde le même nombre de cotisants, mais comme on mutualise c’est mieux.

On créé 30 caisses régionales. Elles vont gérer l’assurance vieillesse de ces professions, mais aussi le risque maladie de toutes ces professions.

§1. Le champ d’applicationC’est la nature de l’activité qui va permettre de déterminer l’affiliation au régime, qui est

obligatoire, et le défaut d’affiliation est sanctionné.

Critères d’affiliation :- Exercice d’une activité

* indépendante : ø lien de subordination + toutes les personnes qui ont la présomption de non salariat (immatriculation = présomption d’indépendance)

* non agricole- Personne physique (+ associé unique de l’EURL, SASU)

§2. L’organisation du RSI- Un niveau national (une caisse nationale)- + 30 caisses régionales

La première est en charge du financement du régime, cherche à maintenir l’équilibre, tandis que les régionales servent les prestations, font le recouvrement des impayés.

Trois remarques sur le RSI : Il y a une progression très rapide de cotisants. C’est un régime qui prend de l’ampleur. Augmentation de plus de 3% des cotisants. Amplification par l’encouragement du statut de l’auto-entrepreneur, et de la volonté de réduction du salariat. Fin 2010, 25% des cotisants RSI sont des auto-entrepreneurs. Réforme du RSI accompagnée par la suppression de la compensation démographique vers les autres régimes pour la maladie. Ça a été une condition à leur regroupement lors de la création du régime en 2005.

Bilan : simplification administrative au prix d’une fusion, mais aussi une harmonisation qui va vers l’idée que ça sera un régime de plus en plus indépendant des autres, financièrement.

Conséquence : la fusion se réalise bien entre artisans et commerçants, qui se reconnaissent dans les mêmes statuts. Mais c’est plus difficile pour la profession libérale. On voudrait aujourd’hui réformer les mutuelles, complémentaire vieillesse entre artisans et commerçants, mais par pour les professions libérales.

Section 3. Le régime spécial de salariés non agricolesLes régimes spéciaux sont spécifiques. Ils ont tous été créés avant 1945, le plan de 1945 a

prévu leur survie provisoire. Ce sont des régimes particuliers pour des catégories de salariés. La plupart sont des régimes spéciaux au sens très forts, ils couvrent tous les risques pour tous les salariés qu’ils concernent. Exemples : - RATP- SNCF- Mines- Militaires

Pour certains salariés, les règles sont différentes de celles du régime général. Ces règles ont une place à part (droit spécifique : L711-1 CSS et suivants). Ils sont placés sous la subordination d’un employeur ou d’une administration.

Deuxième caractéristique : il sont apparus avant la création de la sécurité sociale, alors que les régimes autonomes comme le RSI sont apparus après. Les règles ne sont pas communes comme celles de 1945. Leurs règles ont été créées par l’employeur initial.

Enjeu : les prestations vieillesses. Il n’y avait pas de problèmes tant qu’ils arrivaient à se financer.

Juppé : proposition d’alignement des régimes spéciaux sur le régime général. Seule règle qu’on a réussi à leur imposer : qu’il faudrait 41 ans de cotisation pour partir à la retraite à taux plein (ils étaient à 37,5 ans). Ça s’est fait pour la SNCF, RATP, IEG (industries électriques et gazières), clercs et employés de notaire, comédie française et opéra nationale de Paris.

Ça a été une réforme partielle, qui pose problème car il y a maintenant un écart dans les régimes spéciaux.

Mais avec cette réforme, la conséquence indirecte c’est qu’on dit aux assurés que ces régimes continueront d’exister alors qu’on aurait dû supprimer ces régimes.

 Conséquence indirecte très importante : la réforme de 2008 contribue à pérenniser ces régimes, leur existence est légitime, on a rassuré les participants au régime.

Mais les organismes ont demandé des contreparties. On a introduit un correctif à l’allongement : avec les comptes épargne-temps, les jours de congé anticipés peuvent permettre de partir plus tôt.

Enjeux : Iniquité face aux complémentaires. On s’aperçoit que ces régimes spéciaux ont des complémentaires spécifiques.

Calcul de la retraite : Dans le régime spécial : six derniers mois (plus avantageux). Dans le régime général : on prend la moyenne des 25 meilleures années.

Les régimes bénéficient par ailleurs des compensations financières des autres régimes. Les trois régimes qui en bénéficient :

- SNCF

- Marins- Mines

Ils bénéficient de compensations généralement démographiques alors qu’ils bénéficient d’avantages particuliers en matière de retraite.

§1. Exemple de l’organisation du régime spécial de la SNCFIl existe deux sources possibles de législation pour ces régimes.

- Texte règlementaire * Ex : Décret de 2008, pour donner le nombre d’années de cotisations de la SNCF, pris par le

ministre- Statut collectif, texte fondamental, qui a été élaboré en 1950. C’est un document interne à la SNCF, fixé par les employeurs et les syndicats de salariés, qui est ensuite soumis à l’approbation du ministre chargé des transports. Ce document n’a pas vocation à être diffusé en dehors de l’entreprise. Tout est fixé dans ce statut collectif. Pour appliquer ce statut, on prend des règlements sur le fondement de ce statut. Il est soumis à l’approbation du ministre.

Ce régime concerne tous les agents de la SNCF, dès lors qu’ils ont plus de dix-huit ans. Avantages :- vieillesse- maladie- accidents du travail- maladies professionnelles- décès

Seul le risque invalidité est régi par le régime général. Cela veut dire qu’on a un régime légal à affiliation obligatoire. C’est l’appartenance à la SNCF qui fonde ce régime.

§2. Organisation financière de la SNCFLes particularités par rapport aux autres régimes sont assez importantes, voici quelques

exemples.Ils ont leur propre caisse, leurs propres organes de gestion. Il existe la caisse de retraite et de 

prévoyance du personnel. C’est un organisme qui a la personnalité civile. Il gère la partie vieillesse, la partie maladie, et cela se finance par les cotisations liées à l’entreprise.

En plus des cotisations on trouve des compensations qui viennent du régime général et également un versement d’impôt, de taxes, qui viennent de l’État.

Remarque : le taux de cotisation demandé aux agents de la SNCF est assez faible par rapport aux salariés du régime général.

Ce régime dispose par ailleurs de son propre organisme médical, gratuit, à tous les agents SNCF en activité. Ce service agit sur deux risques : il s’intéresse aux campagnes de prévention de santé au travail, il mène une telle politique, puis également une politique de soin, puisqu’il existe dans la SNCF des cabinets médicaux propres avec des médecins salariés. Eux mêmes cotisent.

Par ailleurs ils peuvent avoir une clientèle privée. Ce sont des soins gratuits.

Conclusion :

La structuration de 1945, avec d’un côté la création d’un régime général, la pérennité des régimes autonomes et la survie provisoire des régimes spéciaux, est aujourd’hui consacrée. La cartographie telle qu’elle existait est aujourd’hui conservée.

On a une diversité dans les conditions d’application, dans les organes de gestion (à chaque régime, un organe), diversité dans les prestations. Les réformes récentes essaient d’influer les règles de gestion et relatives aux prestations.

On essaie de créer une harmonie au sein des régimes obligatoires.Défaut des réformes : elles ne corrigent pas la catégorie de construction des droits à l’affiliation. Au contraire on multiplie les catégories. On ne corrige jamais le fait qu’on crée des catégories d’assurés sociaux. Or les catégories stigmatisent les populations : cela permet d’identifier des personnes dans la population, et l’effet peut être mauvais, ex : le refus de soin pour les bénéficiaires de la CMU.

TITRE 2. LES DIFFÉRENTES PRESTATIONS DE SÉCURITÉ SOCIALE    On s’intéresse aux modalités de protection contre les risques sociaux. Comment le droit de la

sécurité sociale protège-t-il les assurés sociaux ?

Prestation      : Versements ou fournitures de biens et de service qui servent à indemniser un risque social. C’est-à-dire garantir la sécurité d’un individu.⌘ Diversité de vocabulaire derrière le mot prestation. - droit à quelque chose- pension- allocations- rentes (rente accident du travail, rente invalidité)- remboursement (de frais pharmaceutiques)- avantages : certaines caisses font des prêts d’argent à des familles en difficultés, de l’aide aux devoirs, portage à domicile des repas…

Quelle est la nature juridique de ces prestations de sécurité sociale ? Droit privé ? Public ? Le plus souvent ce sont des prestations pécuniaires. Quelle pertinence à verser telle prestation pour garantir tel risque ? Enjeu : l’écart entre coût réel pour l’assuré et la prestation de sécurité sociale.

Les prestations de sécurité sociale sont en fait un minima. Du coup il y a de la place pour tout ce qui est complémentaire.Beaucoup de prestations de sécurité sociale dépendent d’un choix individuel de l’assuré social. Exemples : en matière d’assurance sociale, l’assuré social décide d’enclencher une dépense, qui va fonder un droit à remboursement. Le choix d’aller ou non consulter un médecin est une donnée individuelle subjective. Conséquence : comment maitriser le coût ?

Trois fonctions d’une prestation : - Fonction d’assurance : but immédiat = l’assurance des affiliés contre les conséquences d’un événement. - Fonction de report : ça reporte à plus tard une partie du revenu quand on en aura besoin, p. ex. la pension vieillesse. - Fonction de redistribution : s’ajoute aux revenus pour couvrir des dépenses supplémentaires. Ex : les prestations familiales.

Si on disait que la seule fonction était celle de l’assurance, on ne contrôlerait pas les soins. Si on disait que c’est aussi une conception de redistribution, il y a la notion de transfert de riche vers le pauvre, on peut alors corriger la fonction première de la prestation en mélangeant les valeurs. Aujourd’hui on veut mélanger l’assurance à la redistribution.

Annonce : il faut distinguer les prestations en espèce des prestations en nature, fondamentales pour le régime juridique.

Séance 10 – mercredi 14 mars 2012

La distinction fonctionne pour tous les risques sauf pour le risque maladie. En effet dans le risque maladie des prestations prennent la forme de remboursement de frais de soins ou de frais de médicaments. Distinction prestation en nature – prestation pécuniaire.

En sécurité sociale même si c’est de l’argent qu’on nous rembourse pour le médecin, mais on considère qu’on nous fournit le soin et le médicament, et finalement on considère que c’est une prestation en nature. La maladie est biaisée. La qualification ne tient pas. On offre un bien qui est le soin.

Le problème est-il si fondamental ? Cette distinction est un enjeu pour le risque famille. On donne une somme d’argent pour la naissance d’un enfant. Mais on souhaiterait qu’il y ait quand même un comportement associé, que les familles bénéficiaires envoient leurs enfants à l’école. Le gouvernement tente de transformer cette prestation en espèce à une prestation liée à la nature d’un comportement adopté.

Les prestations du régime général sont complexes. Il y a plusieurs raisons à cette complexité.

  Trois raisons : Les prestations versées par les régimes légaux (prestation de base) coexistent avec les prestations complémentaires d’origines d’entreprise ou individuelles. Cela veut dire que quand on étudie les prestations, il faut étudier ces deux étages.

- 1er étage : l’assuré a la base règles fixées par la loi.- 2ème étage : dispositifs complémentaires règles fixées par le contrat. Ça existe beaucoup pour la vieillesse, la maladie, l’invalidité.

Comment va-t-on articuler la loi et un contrat qui va s’asseoir sur les caractéristiques d’un individu ou de la population salarié ? Certains entreprises protègent moins pour certaines maladies p. ex.

2ème raison de la complexité : elle tient surtout à la façon dont on distingue les risques que l’on va couvrir. On distingue les risques qu’on couvre de façon complexe. Sept risques assurés : mais c’est regroupé en quatre catégories de risque. - L’assurance maladie

* la maladie* la maternité* la paternité* l’invalidité* la décès

- l’assurance vieillesse- accident du travail et maladie professionnelles (on ne le traitera pas)- les prestations familiales

Problème budgétaire : on fait cela selon ces chiffres et ces catégories là. À côté de ces risques identifiés, a émergé la question de la dépendance (fiche 8). Est-ce qu’on ajoute un risque supplémentaire ? Certains disent qu’on va faire un cinquième risque : est-ce il devrait être à part ? Aller dans le risque vieillesse ?

3ème raison : la question des coûts.

Deux risques parmi tous ont un coût immense : - L’assurance-maladie- L’assurance-vieillesse

Quand on parle d’une réforme de la sécurité sociale on se concentre sur ces deux là.Les autres risques ne posent pas les mêmes questions, p. ex. devrait-on encourager encore la

politique nataliste ? On encourage toujours la présence dans les écoles ?

Quelques chiffres : * 1er poste de dépense : la maladie. Crise en 2009, dépenses qui ont augmenté. Déficit pour 2012 : 12 M €* Vieillesse : 6 M €

Il n’y a pas cependant pas de déficit dans la branche accident du travail et maladie professionnelle (chiffres prévisionnels). * La branche famille : déficit de 2M € (on considère que c’est raisonnable).

CHAPITRE 1. LA COUVERTURE DU RISQUE MALADIE    On va parler de la base et de la complémentaire. C’est un risque très important en termes de

coûts. Ça couvre une grande diversité de prestations, ça peut aller d’une prestation de médicaments, de consultation, hospitalière, de cures thermales, d’indemnités journalières si quelqu’un ne peut plus travailler. C’est un risque qui présente une particularité, d’être le risque qui bénéficie le rang le plus élevé de protection dans notre ordre juridique.

En effet le préambule de la Constitution de 1946 protège la santé des individus. Ce risque bénéficie d’une assise constitutionnelle. L’individu qui vit en France a droit à la protection de sa santé. Deux conséquences : - Le Conseil Constitutionnel peut déclarer non conforme des dispositions légales qui méconnaitraient ce principe. La loi du 13 août 2004 (réforme de l’assurance maladie) a été examinée par le Conseil Constitutionnel. DC 12 août 2004      :   l’obligation de désigner un médecin traitant porte-t-elle atteinte à la liberté individuelle ? R : il y a conformité que si l’assuré social dispose d’une liberté de changer de médecin traitant. - Quand on a un principe à valeur constitutionnelle le législateur doit garantir la protection de la santé dans des principes législatifs pour assurer son effectivité. Cela signifie qu’on ne pourra jamais supprimer la garantie de l’assurance maladie (effet cliquet).

Exemple : le Conseil Constitutionnel dans cette décision de 2004 pose dans un principe de proportionnalité. Cela signifie qu’on peut le reste à charge, mais pas de manière disproportionnée.

Art L111-2-1 CSS      : fixe les garanties législatives de ce principe à valeur constitutionnelle.

1) la Nation prend la responsabilité des valeurs du système : universel, obligatoire et solidarité. L’assurance maladie ne peut pas entrer dans le système du marché. C’est la nation, l’État qui doit garantir le système. 2) Le 2ème acteur c’est l’État qui a une responsabilité propre sur le système de santé. Il doit organiser le système de façon à ce qu’il y est un accès effectif aux soins. 3) Les régimes d’assurance maladie : sont chargés de la continuité dans la prise en charge des soins, la coordination et qualité. 4) « Chacun contribue pour sa part au bon usage des ressources consacrées par la Nation à l’assurance maladie ».

C’est le seul alinéa qui vient poser la question de la ressource dans le système, avec un arrière plan que chacun cotise, contribue « au bon usage », c’est plus qu’un principe de cotisation, c’est un mécanisme c’est de dire que dans la consommation du soin ou du risque, il faut qu’on contribue à une bonne consommation. On ne doit pas abuser, gaspiller le système. C’est à l’origine de nouvelles réformes : on se fonde sur cet article pour établir des comportements particulièrement. On ne doit pas demander des actes abusifs, inutiles au médecin.

La grande originalité du système mais aussi les difficultés du système d’assurance-maladie viennent de ce qu’il existe un rapport triangulaire dans la gestion du risque maladie. D’un côté l’assuré social est titulaire de droits subjectifs. De l’autre côté le médecin ou les professions de santé sont les prescripteurs du soin et la délivrance des produits. Troisième acteur : l’organisme gestionnaire,

l’assurance-maladie, qui autorise le financement de ces soins en assurant la prise en charge auprès des assurés.

La question essentielle face à ce rapport triangulaire est le rôle joué par chacun. Beaucoup d’articles sont écrits pour réfléchir à la gouvernance du système de soins. La gouvernance des soins a été profondément réformée par la loi

La loi s’intéresse à l’usage de tous aux dépenses de santé (loi du 13 août 2004). Cf. Louis Bras : notre système de soin est-il gouverné ? D. Soc. 2004

Dernier acteur : la place des assureurs complémentaires. Que va-t-on faire des mutuelles qui offre le complément à l’assuré social ?

Exemple : discours de la féd° nationale de la mutuelle française. Ils s’intéressent à la politique de soins. On reconnaît à ces mutuelles des droits.

Plus la sécurité sociale laisse de place à d’autres moins elle maitrise la politique de remboursement.

Il y a un conflit d’intérêt : l’État ne fait pas d’information. On va alors étudier les deux étages : la base, la complémentaire.

Section 1. Les prestations du régime général (les prestations de base)On va s’intéresser aux caisses primaires d’assurance maladie. Elles sont en charge des prestation, que ça soit en nature ou en espèce, qui sont attribuées aux assurés. Les prestations en nature et en espèce ne posent pas les mêmes problèmes, n’ont pas les mêmes enjeux. Le grand débat : les indemnités journalières.

Les prestations en espèce liées à un arrêt de travail ont comme enjeu la détermination du montant qui va être attribué aux individus en arrêt de travail. Quel niveau de salaire sera garanti à une personne qui a un arrêt de travail ? Comment module-t-on ce niveau en fonction de l’arrêt de travail. C’est une question très assurantielle. Combien pour la réalisation du risque ? C’est le montant de la prise en charge de l’événement.

Les prestations en nature : autre enjeu. C’est une problématique différente. On se demande à quel niveau on prend en charge le coût du soin. On parle même des maitrises médicalisées des dépense en soin.

§1. Les prestations en espèceLes conséquences de la maladie sur la capacité de gain. L321-1 CSS      : définition du principe.

des indemnités journalières sont versées à l’assuré social qui se trouve dans l’incapacité physique constatée par le médecin traitant, de continuer ou de reprendre le travail. Ça prévoit des prestations en espèces versées en cas d’arrêt maladie (mais qui ne vient pas du travail). Le texte fixe des conditions. seuls les assurés sociaux sont concernés. On n’ouvre pas prestations en espèce aux ayants droits. Seuls les assurés sociaux qui se sont ouverts des droits peuvent en bénéficier (≠ aux prestations en nature : les ayants droits peuvent être concernés).

A) Les conditions d’attribution des prestations en espèce

Cette prestation est conçue de manière très restrictive. On est dans une logique d’assurance des revenus pour garantir le revenu du travail. Le bénéfice de ces prestations suppose un minimum de cotisations préalables. Tout assuré social qui travaille n’y a pas droit. On suspecte beaucoup l’arrêt de travail. Ça explique qu’on développe des politiques de suspension aux personnes qui arrêtent de travailler.

Pour obtenir le versement du substitut de salaire, l’assuré social doit avoir des droits ouverts dans le système dont il se réclame. Ça veut dire répondre à un certain nombre de conditions.

Il faut avoir cotiser et travailler suffisamment avant la maladie. C’est ce qu’on appelle la règle d’ouverture des droits.  R313-3 CSS      :   pendant les six mois qui précèdent l’arrêt, on doit avoir soit travailler 200h sur trois mois soit avoir cotiser pour un montant de 1015 (xSMIC journalier) sur les six derniers mois qui précèdent l’arrêt de travail. On exclue c’est les faiblesses de cotisation et les petits contrats de travail.

On ajoute à ces conditions d’ouverture des droits, trois conditions supplémentaires :

- Une incapacité physique de travailler constatée par un médecin traitant il faut un avis médical. Le médecin remplit des feuilles à destination de l’employeur et de la Caisse primaire d’assurances maladies. Il remplit deux volets. Volet 1 : destiné à l’assurance maladie, qui va préciser si la personne a des heures de sorite. Volet 2 : à destination de l’employeur, qui ne comporte que la durée de l’arrêt.

- L’assuré social doit informer la Caisse primaire dans les deux jours de son arrêt de travail. Ça vaut également en cas de prolongation. À défaut, l’assuré perd tout droit à indemnisation.

La réforme de 2004 ont accentué la politique de délai. Les Caisses primaires étaient au départ assez souple, mais avec le déficit de l’assurance maladie on a une politique restrictive. On a un système gradué de sanction (D323-2 CSS). Le premier envoi tardif fait l’objet d’un avertissement, dès lors qu’on dépasse les 48h. Si ça se reproduit dans les 24 mois qui suit l’avertissement, on a prévu une réduction de 50% des indemnités journalières entre la dette de prescription et la date d’envoi.

- Il doit y avoir cessation de toute activité professionnelle (cela découle de l’incapacité de travailler). La question se pose pour ceux qui ont des pluriactivités. Principe posé par la Cour de cassation : les indemnités journalières de sécurité sociale sont incompatibles avec toutes les activités de la personne, qu’elles soient salariées ou pas.

Civ. 2   ème    12 juil. 2006      : un médecin salarié dans un service hospitalier et qui a un cabinet, il continue de recevoir des patients alors qu’il a un arrêt maladie, ce n’est pas possible.

B) Le montant des indemnités journalièresLes indemnités ne sont pas versées immédiatement après l’arrêt de travail. On ne les

indemnise qu’à partir du 4ème jour d’incapacité. On appelle ça le délai de carence non soumis à indemnisation pour responsabiliser l’assuré social. Ça permet de décourager l’absentéiste trop fréquent.

Tout le monde ne subit pas ce délai de carence. Ceux qui ont une complémentaire, elle peut le prendre en charge.

On calcule les indemnités à partir du salaire de base, la fraction du revenu qu’on va garantir. On prend la moyenne des trois derniers mois de salaire. Cette moyenne, on va la rapporter à un gain journalier. On rembourse un pourcentage de ce salaire journalier moyen. Du 4ème au 30ème jour : 50% du salaire journalier moyen. Si l’arrêt de travail va au delà de 30 jours, et qu’il a moins de trois enfants, il sera toujours indemnisé à 50%. En revanche si au delà de 30 jours, l’assuré social a plus de trois enfants, on lui donnera 66,66 % du salaire journalier moyen.

Ces indemnités journalières sont soumises à la CSG et la CRDS. 0,5% pour la CRDS, 6,2% pour la CSG.

Séance 11 – lundi 19 mars 2012

Il y a aussi une limite dans le temps. Normalement on les verse le temps de l’incapacité (sur toute l’incapacité de travail).

Deux exceptions : - pour les personnes qui ont des longues maladies (cancer, maladies mentales), les

indemnités journalières ne sont versées que pendant trois ans. - Pour toutes les autres maladies : sur une période de trois ans, l’assuré social n’a droit

qu’à 360 indemnités journalières.

C) Sanctions possibles : politique de contrôle et d’abus Les sanctions viennent du fait qu’on puisse exercer des contrôles. Il y a deux contrôles

possibles qui peuvent donner lieu à sanction. Contrôle médical : on regarde si l’arrêt de travail est justifié médicalement. Il est exercé par des contrôles spécifiques, les médecins conseils des caisses.

Ils contrôlent la prescription (cause médicale) et la durée de l’arrêt. La sanction possible : on va pouvoir réduire voire supprimer leurs indemnités journalières, réduites dans leur montant voire supprimer.

Problème : ce n’est pas l’assuré social qui décide de s’arrêter mais il respecte la prescription. La loi établit un contrôle supplémentaire envers les médecins, depuis 2004 art. L162-1-15 CSS.

Cet article prévoit que le directeur d’une caisse primaire d’assurance maladie peut décider de subordonner toutes les prescriptions d’arrêt de travail d’un médecin à l’accord préalable du service médical pour une durée de six mois.

Les caisses vont estimer qu’un médecin prescrit trop d’arrêts de travail, et que ces prescriptions ne seront à l’avenir valable que si la caisse est d’accord.

Il existe des statistiques pour les médecins, de nombre de journées d’arrêt de travail à l’année, qu’on compare à la moyenne générale. On introduit ensuite, par notification, sa mise sous contrôle.

CE 6 mai 2011, Caisse primaire du Loiret. Le médecin avait prescrit pour 2007, 12372 journées d’arrêt de travail indemnisées (il y a un délai de carence, on ne le prend pas en compte). La CPM relève que la moyenne régionale est 2766 jours. La Caisse décide de mettre ce médecin sous contrôle préalable pour toute prescription future, pour six mois.

On va s’aperçoit que la moyenne régionale est fausse, que l’écart n’est pas tel, le CE va corriger les chiffres, mais il va quand même être condamné car il y a quand même sur prescription. C’est le 1er arrêt qui se fonde sur cette procédure.

Deux questions : - Comment construit-on un indicateur dans le champ de l’arrêt de travail ? Seul moyen pour la caisse : elle ne retient que le nombre. Vraie question : on ne regarde pas la justification entre l’état de santé et la quantité. Tout dépend de la clientèle du médecin. Si on est chez un médecin qui a tous les ouvriers de chez Renaud, et le médecin de campagne qui n’a que les agriculteurs.

En effet pour le fichier statistique ne tient compte que des chiffres. Comment on compare des prescriptions entre médecins qui n’ont pas le même exercice, ni la même clientèle.- Problème d’égalité pour les assurés sociaux : entre certains médecins et d’autres, le régime juridique de l’arrêt de travail ne sera pas le même, pour certains il faudra un contrôle, pour un autre, il n’en faudra pas.

Contrôle du temps de repos administratif. Les agents visiteurs examinent le respect par l’assuré social des heures de sortie en se rendant au lieu de domicile de l’assuré. Si l’assuré n’est pas présent en dehors de ces heures de sortie, il peut être sanctionné. Heures de sortie autorisées : 9h-13h, 14h-16h.

Dans ce cas, il peut y avoir une suspension des indemnités journalières. Les sanctions sont nombreuses. En tous les cas, les conséquences pour la caisse c’est la suspension immédiate des indemnités journalières.

Dans la loi de 2004, on a crée des pénalités spécifiques en raison de l’infraction qui a été commise. On tient compte de la récidive.

Est-ce qu’il y a des conséquences sur l’emploi du salarié ? Est-ce qu’il peut y avoir licenciement ? Les employeurs ont été longtemps tenté de licencier les personnes qui ne respectaient pas

l’ »arrêt de travail. Cass. Soc. 16 juin 1998      : le manquement du salarié à ses obligations envers la sécurité sociale ne peut pas justifier son licenciement. Évolution de la jurisprudence : Cass. Soc. 21 oct. 2003      :   elle estime qu’un salarié manque à l’obligation d’interdiction de travailler vis-à-vis de la sécurité sociale aurait aussi manqué de loyauté envers son employeur, de sorte qu’une faute grave peut être retenue à son encontre.

§2. Les prestations en nature de l’assurance maladie obligatoireRelation entre un médecin, un assuré social, et une caisse. On a un rapport qui s’instaure

forcément entre ceux là. Quel rôle joue la caisse ? Il y a eu deux réponses historiquement.

Au départ la caisse considérait qu’elle n’avait qu’un rôle de financement : couverture quasi automatique des dépenses au nom d’une assurance prise par cette personne. Du fait des déficits successifs de l’assurance maladie, la caisse estime depuis une dizaine d’années, qu’elles ont un rôle dans la gestion de ce qui est offert, de la prestation offert à l’assuré social. Rôle de la caisse dans l’offre de soin, gestion du panier de soin, de l’offre de soin.

Les caisses ne seront plus des payeurs aveugles. 

Elles sont là pour fournir des soins de qualité, et des soins de qualité efficients.

Cela rejoue la place des autres. Si la caisse se donne ce rôle, alors quelle est la place de l’État dans la définition du panier de soin, la définition du soin de qualité p. ex.

Et quelle est la place des professionnels de santé ? D’habitude le médecin est censé savoir ce qui est bon. Et enfin on se demande quelle est la place des organismes complémentaires ?

A) Les principes de prise en chargeQuatre conditions :Le droit aux prestations en nature découle d’abord de l’assujettissement à un régime

d’assurance-maladie. Faut-il avoir la qualité d’assuré social ? On est dans la conception la plus large pour s’ouvrir des droits, puisque certes on peut s’ouvrir des droits en tant que salarié. Il ne faut pas oublier qu’on a ouvert des droits à la famille, pour les prestations en l’espèce ça ne marche pas (ø indemnités journalières pour ceux qui ne travaillent pas).

La résidence stable et régulière sur le territoire ouverture de droit à la CMU. C’est le système le plus large.

Les autres conditions découlent du statut de la matière en France, le CE les a qualifiés de principes déontologiques fondamentaux CE 30 avril 1997. Libre choix du professionnel de santé : l’assuré social peut librement choisir son médecin, ses auxiliaires médicaux (kiné, infirmière), ses fournisseurs de produits pharmaceutiques, l’hôpital ou la clinique privée. C’est une condition pour la sécurité sociale, qui s’impose aux caisses. CE Ass. 18 fév. 1998, ce principe est un principe général du droit, qui s’applique même sans textes.

Loi du 12 mai 2004      : on oblige les assures de choisir un médecin traitant. Conformité avec le principe de libre-choix ? Peut-on obliger les assurés sociaux à le choisir, alors qu’il y un PGD qui permet le libre choix du médecin. R : ø violation du principe à condition que le choix du médecin traitant ne soit pas définitif, et qu’il puisse toujours consulter quelqu’un d’autre que le médecin traitant.

Conseil Constitutionnel      : « il ne faut pas que la majoration du ticket modérateur soit fixé à un niveau tel qui remettrait en cause l’exigence de protection de la santé prévue par la constitution ».

L’assuré doit pouvoir changer de médecin Pas de majoration telle qu’elle remette en cause son droit à la santé.C’est ce qu’on appelle une réserve d’interprétation, et le législateur est bloqué : il ne peut

pas augmenter encore la majoration financière.

Le CE, le 6 mai 2009 a dit qu’il contrôlait le niveau des restes à charge pour l’assuré social, parce que le CE contrôle les décrets, et le CE a dit qu’il s’assurerait qu’il y aurait une proportion entre l’indemnisation et le reste à charge pour l’assuré.   Quand on veut limiter les dépenses, on ne peut pas augmenter sans arrêt la charge qui pèse sur le médecin traitant.

Autre condition : la prise en charge des soins est soumise au principe de l’avance des frais. Normalement il appartient à l’assuré social de régler directement les frais auprès du professionnel, et ensuite, l’assuré social demande le remboursement à la caisse primaire.

Par dérogation, on a construit aujourd’hui le système du tiers payant. L’assuré ne règle que le reste à charge. Le médecin se fait régler directement auprès de la CPAM pour la part des frais prise en charge par le régime. Le médecin est subrogé dans les droits de l’assuré social.

Si on a une mutuelle, on a un tiers payant total. Le pharmacien et le médecin seront subrogés dans nos droits, et ils devront se retourner contre la caisse d’assurance maladie.

- pour les victimes d’accidents du travail et maladies pro- bénéficiaires de la CMU- certains hôpitaux, certains dispensaires

Pour les médicaments : c’est le cas pour les génériques.

L’assuré social doit participer à ses frais de santé. Depuis 1945 l’assurance maladie ne couvre pas l’intégralité des frais (ça fait partie des

principes posés). C’est le but : il faut un écart. On a l’idée qu’il faut responsabiliser l’assuré social pour qu’il n’abuse pas des frais de consultations et d’hospitalisation. Sauf que depuis 2004, on les a augmentés constamment.

Il y a une autre raison à l’existence de cette idée que l’assuré social doit participer aux frais : compromis de 1945 et place des mutuelles.

Parce que c’est la raison de leur existence : si on était pris en charge à 100%, on n’aurait pas besoin des mutuelles, or elles existaient avant la sécurité sociale. Il y avait une revendication des mutuelles à ce que la sécurité sociale ne couvre pas tout. ça créé un marché de la complémentaire.

Les dispositifs : Le ticket modérateur : L321-1 CSS, fixe le montant de la participation de l’assuré

social au tarif servant de base au calcul des prestations. L’assuré social doit participer selon un principe de proportionnalité aux coûts des prestations. On a des proportions fixées pour chaque type de prestations.

On l’appelle ticket car au départ les pharmaciens nous donnaient un ticket en même temps que le médicament, et dont la couleur variait selon le pourcentage de remboursement.

Tous les assurés sociaux ont un reste à charge, sauf que le CSS pose des exonérations. Certains sont exonérés du reste à charge.

Deux raisons aux exonérations : - en raison de la nature de l’acte ou de son coût. Certains actes sont pris en charge à 100% par le système. Exemple : opération au coefficient supérieur à 50% : acte lourd, donc remboursement total. Autre exemple : fécondations in vitro, entre 5000 et 7000 euros, donc exonération pour que les assurés puissent y avoir accès. - Situation de l’assuré social qui justifie une exonération.

* Patients atteints d’une maladie d’une longue durée ALD. C’est-à-dire qu’ils ont une pathologie reconnue dans la liste des trente affections dont la prise en charge est assurée à 100% (certains types de diabètes, hémophiles, paraplégiques). C’est donc prendre en charge tous les tickets modérateurs.

* Quatre derniers mois de la grossesse : exonération du ticket modérateur. * Au delà de 65% d’incapacité de travail : exonération du ticket modérateur aussi. Donc, c’est très dirigé, pour des situations très particulières. Le jeu sur le ticket modérateur

est très important, pour maitriser les dépenses de santé. C’est pour ça qu’on a changé récemment

les vignettes des médicaments (modification des pourcentages de prises en charge), pour résorber les déficits de la branche maladie.

L’État joue tellement là dessus qu’il y a un conflit entre la sécurité sociale et les organismes complémentaires. On s’aperçoit que le jeu sur le ticket modérateur par les caisses pèse sur les organismes complémentaires. Aujourd’hui ceux là disent d’arrêter de l’augmenter, sinon les mutuelles ne pourront plus assurer sans augmenter les cotisations.

Forfait journalier hospitalier : L174-4 CSS, qui concerne l’hôpital. Participation de l’assuré aux frais d’hospitalisation. Le forfait est dû par jour, pour chaque jour d’hospitalisation complète. Le montant de ce forfait est fixé en Conseil d’État, et est revu à la hausse chaque année.

14 euros en 2005. 18 euros aujourd’hui. Les franchises médicales, depuis 2004. Elles sont de deux types. Il y a d’abord les forfaits qui sont à la charge des patients, pour toutes les consultations et tous les actes médicaux. Ce forfait s’élève à la somme de 1€ pour toute consultation et acte de biologie. Art. L322-2-I CSS.

Deux exonérations seulement :- Mineurs de moins de seize ans. - Bénéficiaires de la CMU.

Les sommes dues sur les médicaments et les transports sanitaires (loi du 19 déc. 2007), qui prévoit une franchise de 0,50 centimes d’euro par boite de médicament achetée, et 2€ par transport sanitaire autorisé.

Exceptions :- Mineurs de dix-huit ans.- CMU- Femmes enceintes.

But : incitation à moins consommer. On a considéré que le ticket modérateur n’était pas suffisant, il n’était pas assez incitatif. Problème : les organismes de mutuelle pouvaient prendre en charge cela.

Le législateur en 2004 a donné des incitations fiscales aux organismes complémentaires pour qu’ils ne prennent pas en charge les forfaits de 1€ et les franchises sur les médicaments on appelle ça les contrats responsables.

On n’a jamais pu prouver l’effet dissuasif sur la consommation médicale. En effet la dépense de santé est une dépense-contrainte. L’assuré social coûte le plus cher dans la dernière année de sa vie, on ne peut pas dire qu’il a le choix entre acheter sa boite ou non.

Ces dispositifs ont eu un mérite : ils coutent moins chers à la sécurité sociale en tout cas.

Séance 12 – mercredi 21 mars 2012

B) Les conditions du panier de soinLa couverture des soins est soumise à des conditions spécifiques, souvent d’ordre médical

plus que d’ordre administratif. Qu’est-ce qu’on va offrir comme type de soin ? On pose des conditions sur les soins eux-mêmes.

art. L321-1 CSS      : énonce ce que comporte comme soins l’assurance maladie. On fixe par une liste au niveau législatif le panier de soins offerts aux assurés sociaux.

Quatre types de conditions souvent exigées :

- Les soins qui ont un effet curatif : * médecine générale* médecin spécialiste* frais pharmaceutiques* frais de rééducation * Soins préventifs (évolution), en particulier les vaccinations, l’IVG, traitements contre la

stérilité. Ceux qui n’y figurent pas ne peuvent pas faire partie du panier de soin, notamment certaines

médecines alternatives : l’ostéopathie p. ex., psychologie (alors que le psychiatre oui). - Soins doivent avoir un caractère approprié // à l’état du patient. C’est le médecin traitant qui a la qualité de l’apprécier (appréciation d’ordre médical). Mais c’est cette décision qui déclenche la dépense. De plus en plus souvent il y a des contestations par le service médical de contrôle des caisses, il nomme des experts médicaux pour discuter de la pertinence ou pas du traitement. - Les soins ne sont pris en charge par le système d’assurance maladie que si prix pratiqué par le professionnel de santé correspond aux règles de tarification du Code de la sécurité sociale.

On considère que le tarif de la prestation médicale est règlementé : l’État intervient pour fixer le prix, par les ministres. Comment ça se passe en sécurité sociale ? Comment on détermine le prix ? On établit une nomenclature d’actes professionnels. Le ministre dresse une liste, et on lui attribue une lettre clef, pour chaque acte effectué. Cela veut dire que l’acte est reconnu dans le système de prestation de la sécurité sociale. En fonction de la technicité de l’acte, on va affecter un coefficient à cette lettre clef. Ça permet de hiérarchiser techniquement les prestations. Le professionnel doit donc faire un soin reconnu dans la nomenclature.

- Le soin doit être réalisé chez un professionnel de santé qui a conclu une convention avec la sécurité sociale  il doit être conventionné.

Il y a plusieurs façons d’être conventionné. Il existe trois sortes de médecins en France. * Médecins conventionnés de secteur 1. Ils s’engagent dans ce contrat à respecter les

tarifs fixés, négociés avec la sécurité sociale. C’est le secteur original. Les tarifs sont négociés entre les syndicats et la sécurité sociale. Il travaille au tarif opposable. En contrepartie de cet engagement, les caisses de sécurité sociale participent au financement de ses cotisations sociales. Il bénéficie d’une réduction des cotisations à verser à l’URSAFF.

* Médecins conventionnés de secteur 2. Ils travaillent avec la sécurité sociale, ont conclu un contrat, mais sont autorisés dans cette convention à pratiquer des dépassements d’honoraire, à ne pas fixer forcément leurs tarifs au tarif opposable, avec l’accord de la sécurité sociale. Condition : dans le respect du tact et mesure. C’était tellement opté par les médecins que ce secteur a été fermé depuis dix ans. Par exception, les spécialistes particuliers le peuvent encore : ceux qui ont un titre hospitalier de chef de service.

* Médecins non conventionnés. Ils n’adhèrent pas au système conventionnel de la sécurité sociale. Ça concerne 0,1% des médecins en France. On sera remboursé si on va les voir sur la base d’un tarif d’autorité, qui est d’un 1€.

Il appartient à l’assuré social de solliciter le remboursement de sa prestation. Il reste encore des cabinets qui pratiquent les feuilles de soin. Par conséquent il appartient à l’assuré social, aujourd’hui, d’avoir une carte vitale à jour. C’est une prescription courte : deux ans.

C) Les politiques de maitrise des dépenses de soin (politique du générique)La branche maladie coute très cher. Elle a une croissance supérieure au PIB, avec une

augmentation de 2,5 voire 2% par an des dépenses. Depuis un certain nombre d’années on cherche à limiter les remboursements en soin. Depuis 1996, on a adopté toute une série de mesures pour limiter celles-ci.

Trois remarques sur cette idée :Il ne faut pas confondre les dépenses de santé, et les dépenses de l’assurance maladie. Les

dépenses d’assurance maladie, sont toutes les dépenses prises en charge par le système d’assurance-maladie : les dépenses socialisées. La consommation en santé est beaucoup plus élevée. Ce sont les dépenses remboursées + les dépenses non remboursées.

Or c’est bon pour la société que les individus augmentent les dépenses en santé. Cela signifie qu’on est un pays très développé.

Que doit contenir le panier de soin socialisé ? Que doit rembourser la sécurité sociale ? La socialisation en effet entraine un niveau élevé de charges sociales. Si on veut garantir un haut niveau de panier de soins, il faut avoir des recettes.

Que signifie maitriser l’offre de santé ? C’est difficile d’y intervenir avec une perspective économique. Problème : le patient n’est pas forcément très rationnel quant à sa santé. Le modèle économique a du mal à être plaqué sur le secteur de la santé. Face à la vie, la mort, l’handicape, l’individu ne raisonne pas en terme de la même façon. La maitrise des dépenses : on a mener deux sortes de politiques :- maitrise comptable des dépenses de soin, on va déterminer l’enveloppe financière limitative de soins. Problèmes techniques, on a abandonné cette approche.- maitrise médicalisée des dépenses de soin. Logique plus médicale, plus qualitative. En gros, la sécurité sociale ne rembourse que les prestations de qualité.

L’une comme l’autre ne fonctionne pas. Progressivement, aujourd’hui on essaie de penser les choses différemment. On en est arrivé aujourd’hui à l’idée que finalement, on doit parvenir à une meilleure efficience des dépenses socialisées. Ce qu’on n’y mettra pas inutilement, on le mettra ailleurs. On veut dépenser mieux pour dépenser moins.

Deux champs de cette politique nouvelle :- On va mettre en place des contrôles sur les actes médicaux et les médicaments.- Contrôle des comportements des assurés sociaux avec la question de la fraude.

1) Contrôle sur les actes médicaux et médicaments

Tout en maintenant une exigence de qualité, les soins remboursés au patient doivent être le plus rationnels économiquement.

a) Action sur les médecins eux-mêmesOn parle d’une idée : les patients gagneraient à être mieux suivis médicalement quand ils

présentent des pathologies chroniques. S’ils sont mieux suivis, ils seront moins couteux. Ce n’est pas un hasard. Aujourd’hui les coûts de ces traitements sont très onéreux.

Les patients sont identifiés par les systèmes comme ALD. Pour les patients atteints de maladie chronique, on va leur proposer un meilleur suivi, ça devrait couter moins cher. La dernière convention médicale qui a été adoptée le 22 sept. 2011, elle a été signée entre le syndicat de médecins et le directeur de l’Union Syndicale des caisses d’assurance maladie (UNCAM). On a fait un nouveau titre : « amélioration de la qualité des pratiques médicales » afin de favoriser l’efficience du système de soin.

La convention propose désormais aux médecins du secteur 1 qui le souhaitent d’être rémunérés à la performance. Celle-ci valorisera les pratiques professionnelles efficientes c’est-à-dire celles qui répondent aux critères de qualité à un moindre coût. Désormais on a un nouveau système de rémunération des médecins. Ils disposent d’une 1ère rémunération classique, à l’acte, par la lettre clef et son chiffre + une rémunération « à la performance » qui sera versée au médecin par la sécurité sociale à la fin de l’année 2012 s’il a respecté des objectifs de santé publique, p. ex. la meilleure prise en charge des maladies chroniques.

Méthode : par des indicateurs de suivis. P. ex. pour le patient diabétique, suivi par son médecin, celui-ci aura un indicateur, celui de faire baisser son taux de glycémie. On va fixer au médecin des objectifs dans la régulation du taux de glycémie du patient. Ce contrôle ça suppose une prise de sang, des analyses biologiques, si le médecin parvient à maintenir ce taux, aura rempli son objectif à 100%. Chaque point à la fin de l’année vaudra 7 €. Au total le médecin peut obtenir 1300 points. Il peut gagner 9100 € par an supplémentaire.

Ces indicateurs s’appuient sur des analyses médico-économiques pour déterminer quel est le bon soin. Aujourd’hui ça oblige l’État à déterminer sur une stratégie de traitement et à efficacité thérapeutique égale, laquelle sera la moins chère.

Reprise de l’exemple du diabétique : en tant qu’État, on considère que c’est la stratégie qui coutera moins cher sur l’ensemble de la population. Cela veut dire que l’État est obligé de comparer des stratégies de soin, là où le médecin décidait tout seul.

Par ailleurs on crée des incitations monétaires. On lui donne plus d’argent. On essaie de l’influencer monétairement (or on peut influencer les gens autrement). On incite le médecin à raisonner par rapport à son patient en terme de gains. C’est une règle qui va faire valoriser certains patients par rapport à d’autres. Ça pose la question de la place de l’argent dans une économie de soins.

Avec la rémunération à la performance on associe des objectifs à une prime. Pour réduire les dépenses en soin, on génère d’autres dépenses. On parie sur le fait que les incitations vont vraiment modifier le comportement : on investit de l’argent pour le modifier. On fait dépendre les finances de la sécurité sociale une partie de l’attitude des personnes.

On n’est pas loin d’une certaine pensée qui s’applique en entreprise, qui fait ça depuis les années 1970 : logique managériale. Pensée de la performance dans une organisation. On soumet beaucoup à l’obligation de résultat. Il y a peu de hiérarchie.

Mais on peut se dire que la seule chose qui est mesurable dans ce système c’est le résultat. On peut se demander si on peut appliquer une telle vision des choses au secteur de la santé.

b) Une action sur les médicaments : politique d’amélioration du service rendu par le médicament

L’autorisation de mise sur le marché n’est donnée qu’à des conditions :- Qualité - Sécurité- Efficacité

Sauf qu’on s’est aperçu depuis le temps qu’il existait en 2007, 9500 présentations de médicament dont 6500 sont remboursables. Il y a peu d’écart entre ce qui est commercialisé et ce qui est remboursé. Un laboratoire n’a pas intérêt à commercialiser en France un médicament qui ne sera pas remboursé. Comment déterminer le prix du médicament ? CSS

Pour être pris en charge, le médicament doit être inscrit sur une liste des spécialités pharmaceutiques remboursables. C’est déterminé par la commission de la transparence de la Haute Autorité de santé, qui détermine chaque année la liste des produits remboursables.

Dépense pharmaceutique : 9,5% PIB. France : un des pays les plus consommateurs de médicaments dans l’OCDE.

La Haute autorité de santé est en charge de l’évaluation du service médical rendu du médicament proposé par le Laboratoire.

Plusieurs catégories :- majeur remboursement haut- modéré remboursement moyen- insuffisant ø remboursement

À partir de là, on va déterminer quel médicament est remboursé et comment. Avant : il n’y avait pas beaucoup de médicaments sur le marché. Mais plus on avance, plus les spécialités entrent en concurrence.

La HAS compare les spécialités dans le service qu’ils rendent à l’usager. En quoi elle améliore le service rendu à l’usager. Elle fait des comparaisons, notamment le progrès thérapeutiques que va apporter le médicament. Le laboratoire doit prouver que son médicament est meilleur. À service médical équivalent, le nouveau médicament ne sera pas admis.

On a mis en place de nouvelles politiques pour le remboursement. Depuis 2000, on assiste à des vagues de déremboursement de listes de médicaments. Le SMR est considéré comme insuffisant :- avril 2003, 617 médicaments sortent de la liste, à cause d’un SMR modéré.- 2006 : 282 sortent de la liste (des fluidifiants bronchites, médicaments contre les troubles digestifs). - 2008 : tous les médicaments contre les phlébites et contre les problèmes de circulation du sang ont été déremboursés.

2ème politique à la suite de ces expertises : politique nouvelle vis à vis des pharmaciens. En 1999, les pharmaciens ont eu le droit de substituer un médicament générique alors qu’ils n’ont pas été prescrits par le pharmacien.

Ensuite, on a considéré que le tiers payant n’est applicable qu’à l’assuré social qui accepte le générique.

Loi hôpital de 2009      : nouvelle compétence au pharmacien, pour la première fois celui-ci peut renouveler les traitements chroniques en adaptant si nécessaire la posologie on évite la consultation du médecin.

Séance 13 – lundi 26 mars 2012

2) La modification des comportements des assurés sociaux : la lutte contre la fraudeDeux types de politique :- incitatives, pour modifier leurs consommations elles mêmes- puis des répressives, pour rechercher des comportements frauduleux

Incitatives : Loi du 13 août 2004      :   le parcours de soin coordonné. Ça veut dire qu’il doit désigner un médecin traitant, dès qu’il a seize ans. Ça peut être un généraliste, un spécialiste, et il peut exercer soit en libéral soit en milieu hospitalier.

La loi de 2004 associe au parcours de soin coordonné des conditions plus favorables de remboursement si on le suit, et des pénalités si on ne le suit pas.

On trouve les pénalités à l’article L162-5-3 CSS      : p. ex. si on consulte un autre médecin que le traitant, on majore la participation due par l’assuré. Seuls 50% seront remboursés au lieu de 75%.

À côté de ça, on rembourse à 100% des prestations de prévention. On veut inciter l’assuré social à être mieux suivi. Derrière, on veut éviter surtout le nomadisme médical.

Idée : l’incitation financière est la clef du comportement de l’assuré social. Or l’assuré social est-il rationnel ? Comment évalue-t-on l’efficacité de ce suivi ?- on regarde le taux de désignation du médecin traitant. Mais quel impact ? On veut diminuer les consultations, mais c’est difficile de savoir si le patient A aurait consulté plusieurs médecins sans la loi.

La lutte contre la fraude : C’est mis en place de 2004, et mis en application depuis 2009.

Enquête : sur les types de fraudes dans les prestations maladies. On a fait des catégories. Le rapport nous dit qu’il y a différentes formes de fraude :- fraudes à l’identité (carte vitale avec photo, bientôt biométrique)- Fraudes à la composition familiale, à l’accès aux ressources, pour accéder à la CMU- Fraudes à la résidence en France- Fraudes à l’État de santé pour bénéficier des indemnités journalièresLe gouvernement a créé un comité : comité national de lutte contre la fraude. On a créé des métiers de lutte contre la fraude, des référents fraudes dans chaque caisse. On dit que 1,7 M € d’espoir en

termes de recettes. Jusqu’en 2006, la seule sanction possible c’était l’acte illicite du code pénal. Il fallait passer par le juge.

Depuis 2010, le CSS a créé ses propres sanctions, sanctions administratives, prononcées par le directeur après avis par des commissions de la caisse. Ça permet de prononcer d’abord un avertissement, jusqu’au prononcé de pénalités voire la suspension de la prestation. On donne le pouvoir aux directeurs de caisse de sanctionner eux mêmes les fraudes.

En 2009 on a détecté 300 m € de fraude, essentiellement dans les branches famille et maladie. On met tous les espoirs dans le fait de créer des recettes nouvelles. On est souvent dans des prestations non contributives. Beaucoup de fraudes à la CMU p. ex. donc moins de recours, car conditions d’accès plus difficiles.

Question majeure : ces politiques sont orientées vers l’efficience du système :- performance du médicament- performance de la prescription- Performance du système

Le système doit donner ce qui est nécessaire, mais pas plus.

On met en place des pénalités, des déremboursements de produits, des rémunérations à la performance pour les prescripteurs. Avec l’idée désormais que tout repose sur l’attitude des acteurs. Ce phénomène est aujourd’hui critiqué. Certains disent que quand on a construit le système, on avait pris l’égalité comme valeur, en donnant des droits équivalents à tous les assurés sociaux, et on considérait qu’on était dans un secteur social, et que l’économique n’y avait pas sa place.

On dit parfois qu’aujourd’hui on construit un autre couple : on n’a plus l’égalité comme valeur, mais l’équité, on veut donner à tous en fonction de ce comment ils se comportent ; et efficience : on donne à tous des soins de qualité, évalués dans la stratégie la moins chère.

Critique : certains disent qu’on perd la valeur fondamentale qui est l'égalité d’accès aux soins. Ce sont notamment les associations (UFC que choisir, FNAT), elles dénoncent le manquement à l’égalité d’accès au soin.

Peut-être que le problème serait, selon ces associations, le prix de la prestation et de la difficulté de l’accès à certains soins.

Grand débat sur le coût de la médecine en France. Le 21 mars 2012, le gouvernement a essayé de répondre à la demande des associations sur l’égalité d’accès au soin décret du 21 mars 2012 : on essaie de créé une égalité tarifaire, un gouvernement qui garantie l’égalité dans les soins.

Il essaie de corriger le problème de secteur 2. On avait de gros problèmes pour l’accès effectif aux soins. Ce texte créé le secteur optionnel. (Choix de le faire ou non). Il permet à des médecins qui exercent en chirurgie, obstétrique et anesthésie et réanimation. On demande à ces médecins de limiter leur dépassement d’honoraire à 50% du tarif opposable. En contrepartie, ces médecins s’engagent réaliser 30% de leurs actes au tarif opposable, pour les situations d’urgence médicale et pour les assurés sociaux en situation de précarité. Critique : quelque part le système légitime le dépassement d’honoraires. Surtout, il y a les actes rémunérateurs, où ils vont pouvoir dépasser, et les 30% de précarité.

Ce qu’on prévoit, c’est que les organismes complémentaires doivent prendre en charge le secteur optionnel. On associe les complémentaires à ce décret, et on demande de couvrir le dépassement autorisé par les complémentaires, pour que l’assuré soit pris en charge à 100%. Les complémentaires se sont élevées contre ce texte, elles disent que le dépassement d’honoraire va reposer sur l’assuré social, car elles vont devoir augmenter les prix des cotisations.

Un tel système avait été créé auparavant à titre expérimental. Seulement 1500 médecins avaient adhéré à ce système : ils n’y ont aucun intérêt.

Section 2. La couverture complémentaire contre le risque maladieBeaucoup d’organismes offrent des complémentaires. Ces organismes utilisent la technique

de l’assurance. C’est-à-dire ils proposent une couverture contre les risques, et ils répartissent de répartition des risques sur un groupe.

Grande différence avec le système légal : ce système est facultatif ø obligation légale de prendre un complément.

La souscription s’effectue généralement par contrat. Soit but lucratif soit but non lucratif : Trois institutions :- mutuelles- assurances- institutions paritaires prévoyance

Évolution depuis la loi CMU, depuis 1999, les caisses primaires d’assurance maladie peuvent offrir une protection sociale complémentaire aux personnes qui bénéficient de la CMU complémentaire.

Le contenu de ces prestations : que nous offre une complémentaire ? Idée : les organismes complémentaires offrent des compléments au RG. Exemple : la complémentaire va offrir par exemple une chambre individuelle dans un hôpital. Celle-ci n’est pas prise en charge par le régime général. C’est une offre permanente des contrats complémentaires. Or c’est une prestation en soi, car le régime de base ne l’offre pas.

Autre : couverture du délai de carence des indemnités journalières.

Débat : les organismes complémentaires peuvent-ils mener une politique du soin, politique de la santé ? C’est-à-dire offrir des prestations non prises en charge par le régime général ? Mener une politique autonome du soin, du contenu du contrat // au RG ?

Certains disent que oui, d’autres que non. Mais être associé au régime général, c’est partager les valeurs qui ont été posées au système de base, on est là p. ex. pour compléter un comportement responsable de l’usager.

Le législateur ne peut pas interdire aux complémentaires de rembourser plus, par ailleurs il a intérêt à ce qu’elles développent les prestations de soin. Le législateur demande de prendre en charge des prestations de soin. De l’autre côté, il associe les complémentaires pour les pénalités et le parcours de soin. En 2004, on donne des exonérations fiscales et sociales à tous les organismes complémentaires s’ils offrent à leurs assurés des contrats responsables.

Quel place doit-on donner à l’État providence // aux assureurs ? Ce qui se joue aujourd’hui : la place doit être faite aux organismes complémentaires. Certains disent même : a-t-on encore

besoin de l’État providence pour assurer un si petit minima, ne devrait-on pas tout axer sur le complémentaire ? Certains disent qu’il vaut mieux individualiser les protections.

Mieux vaut que chacun souscrive un contrat, plutôt que tout le monde ait une base de prestation qui ne nous correspond pas vraiment.

Ensuite on se demande s’il faut que chacun négocie le contenu de son contrat, ou que le législateur impose des minimums. Aujourd’hui on est entre deux modèles. Ça reste du contrat, mais le législateur essaie d’avoir une influence par l’argent.

Plus on a de déficits, plus on essaie de renflouer. P. ex. on a créé en 2009 une nouvelle taxe sur les bénéficies des mutuelles. D’un côté l’État dérembourse, mais vie des complémentaires. La taxe sur le chiffre d’affaire (TCA) est un enjeu fort.

On leur demande d’alimenter, on ne va donc pas leur donner de textes très contraignants. La taxe vient financer les comptes de la sécurité sociale maladie et les comptes de la CMU : complémentaire des pauvres.

§1. Les institutions et leurs règlesTrois intervenants historiques : ils existaient avant 1945. Ils bénéficiaient d’un monopole pour offrir des contrats complémentaires.

A) Les mutuellesElles obtiennent le statut d’organisme complémentaire à la sécurité sociale par la loi de 1930.

Elles sont régies par le code de la mutualité (pas le Code des assurances ni le la sécurité sociale), elles ont donc des règles propres.

Particularité : leur principe de gestion. Ce sont des organismes à but non lucratif qui fonctionne selon le principe : un homme = une voix. C’est une des valeurs classiques des mutualistes. Un cotisant = une place au CA pour décider de la politique. Les mutuelles ont ce principe de démocratie sociale. Art L111-1 C. mut. Qui définit le champ des mutuelles. Elles peuvent réaliser des actions de prévoyance, de solidarité et d’entraide en vue d’assurer la prévention des risques et leur réparation.

Elles ont un champ très large. Elles peuvent ne sont pas tenues notamment des prestations curatives uniquement.

Il y a plusieurs mutuelles. Elles peuvent être regroupé au niveau territorial, des mutuelles spécialisées sur un risque particulier (qui de la santé p. ex.), et des mutuelles qui n’opèrent que pour une profession, ex : l’MGEN, qui n’est que pour l’éducation sociale, et couvre le risque vieillesse, risque maladie. Sa mutualisation repose sur la profession.

Elles se sont regroupées en union. Il existe deux grandes fédérations pour les mutuelles :- La fédération des mutuelles de France (FMF), plutôt traditionnelle- Fédération nationale de la mutualité française (FNMF), qui regroupe le plus d’adhérents et a le plus de poids.

B) Les institutions de prévoyanceC’est une spécificité de la sécurité sociale. Ce n’est pas la mutualité mais le code de la

sécurité sociale. Ce sont des PM de droit privé sans but lucratif, donc très proches des mutuelles,

elles sont gérées paritairement par leurs membres. Les membres sont les acteurs de l’entreprise : les employeurs et les salariés.

Ce sont des institutions qui ne gèrent que les complémentaires d’entreprise. Elles offrent des protections souvent contre le risque-retraite et maladie. Elles regroupent les niveaux de l’entreprise. Elles peuvent être regroupés au niveau des branches, p. ex. l’architecture. Ou encore au niveau national : p. ex. le centre technique des institutions de prévoyance, il gère toute la politique des institutions de prévoyance. Ce sont des structures très liées à l’entreprise, on retrouve employeur et salariés pour gérer le risque.

Elles font beaucoup de risque chômage, maladie, vieillesse, et même invalidité.

Originalité de ces institutions : offrir des contrats collectifs pour les entreprises. Elles ont un principe de spécialisation car ne font des offres qu’aux entreprises.

Avis de la CJUE : pour l’UE ce sont des entreprises, obéissent aux règles de l’entreprises, sont proches dans les règles applicables des compagnies d’assurance.

C) Les entreprises d’assuranceElles ont toujours revendiqué une place. Reconnaissance officielle : loi du 31 déc. 1989.

Souvent ce sont des SA. Elles sont régies par le Code de commerce. Elles font de la perte technique, quand il y a un accident de prévoyance. La perte technique

comme le bénéfice est au service du contrat d’assurance.

D) La protection complémentaire par les caisses primaires d’assurance maladieCMUC : offerte aux plus démunis, créée en 1999. Conditions : les mêmes que pour la CMU :

résidence + ressources. Choix du bénéficiaire : il peut souscrire un contrat complémentaire auprès de sa caisse primaire d’assurance maladie, alors qui est obligé d’accepter sa souscription. Elles se font rembourser par le CMUC. Le fond de la CMUC rembourse le régime général pour la partie complémentaire qu’il paie pour les plus démunis.

Le bénéficiaire peut choisir son contrat auprès d’une mutuelle ou d’une compagnie d’assurance, qui aurait été agrée, donc figurera sur une liste. C’est par peur que les compagnies d’assurance ne fassent pas de la CMUC qu’on a donné cette possibilité.

Financement de la CMUC : - État : impôt- Mutuelles et compagnies d’assurance : TCA

§2. Le contenu des contrats et inégalités Contenu difficile à décrire. C’est très varié. Les contrats sont soumis au droit de la concurrence. Chacun se partage le marché des adhérents, des souscripteurs, des entreprises.

Il existe même des courtiers, c’est-à-dire des intermédiaires entre la compagnie d’assurance et nous pour chercher la meilleure offre possible. Cette diversité est importante aujourd’hui car le complémentaire prend une place fondamentale dans le contenu. On en a besoin pour remédier aux lacunes du système de base. C’est en concurrence, et c’est un bon remède aux lacunes de la sécurité sociale.

Critiques :

- Inégalités entre le travailleur d’une grosse entreprise et les salariés dans les PME. Le niveau et le prix n’est pas le même selon que le contrat est à titre individuel ou à titre

collectif. Donc il y a une inégalité.Le contrat complémentaire n’a pas vocation à être correctif des inégalités sociales, il s’inscrit

sur le statut social, il les reproduit.

Séance 14 – mercredi 28 mars 2012-03-28

A) Prise en charge des prestations de santéC’est un secteur qui a été très peu règlementé. Il y a peu de textes qui donnent le contenu de

ces contrats. On a vu naitre des dispositions légales. On a deux textes qui régissent les contrats complémentaires. Ils sont assez récents. Le 1er texte : loi du 31 déc. 1989, loi Évin. Plus récemment, la loi du 13 août 2004, portant réforme de l’assurance maladie, elle a un chapitre concernant les complémentaires.

Il y a deux types de contrats complémentaires. Le premier type de contrat, c’est un contrat qui créé des garanties collectives obligatoires. Puis il y a des contrats qui créent des garanties facultatives qui peuvent être collectives ou individuelles. Le législateur s’est intéressé aux garanties collectives obligatoires. On créé un système obligatoire.

1) Contrats qui créent des garanties collectives obligatoires

Ce sont des contrats offerts à des salariés d’une entreprise. Ils couvrent obligatoirement les salariés de l’entreprise.

Le législateur s’y intéresse beaucoup. C’est ce qu’on appelle le système de garanties collectives.

Ce n’est pas dans le contrat de travail du salarié, mais par la voie d’un accord collectif ou par un référendum. Dans les entreprises ont peut faire des référendums (vote majoritaire des salariés).

Soit par décision unilatérale. L’employeur peut décider de mettre en place un système de prévoyance-santé pour ses salariés. L’enjeu : certes on créé des garanties. On mutualise des risques. On doit alimenter un pot commun. Si c’est un contrat d’assurance proposé collectivement, il faut créé des recettes. Généralement ces contrats collectifs obligatoires sont alimentés :- soit exclusivement par des contributions patronales- soit le système repose sur un financement mixte, c’est-à-dire qu’il alimenté par des cotisations patronales et des cotisations salariales.

Enjeu :On va rendre une adhésion obligatoire pour les salariés, sur leurs salaires. On va imposer à

tous les salariés de prendre une part sur leurs revenus pour cotiser à la mutuelle d’entreprise. Le salarié va avoir moins de rémunération pour alimenter un système d’assurance, et c’est obligatoire.

Objet de la loi de 1989 : c’est de poser des garanties pour les droits des salariés pour la 1ère fois dans les contrats complémentaires. Révolution : c’est la 1ère fois qu’on règlemente un contrat complémentaire. But : protéger le salarié. De plus, cette disposition est d’ordre public. Créations de droits, garanties d’ordre public.

Certain contenu fixe dans les contrats collectifs obligatoires.

Les quatre principes, garanties dont bénéficient dans leur contenu les assurés en matière de prise en charge des prestations : - Interdiction pour ces contrats de pratiquer des sélections médicales art. 2 loi Évin.Principe : le contrat de couverture complémentaire doit prendre en charge tous les salariés même ceux qui sont des états pathologiques antérieurs à la souscription du contrat.- Protection des garanties en cas de rupture du contrat de travail.Problème : la cause du contrat était la qualité de salarié. Et les cotisations. Il ne finance plus le risque dont il demande la garantie. Art. 4. Loi Évin. Mécanisme de maintien des garanties en cas de rupture du contrat. Les assureurs doivent maintenir les garanties en cas de rupture du contrat de travail. Qu’est-ce que le maintien d’une couverture ? C’est un maintien dont le financement est assuré par l’ancien salarié. On lui propose le maintien de la couverture à des conditions tarifaires nouvelles : la part de l’employeur.

On a posé une règle d’augmentation du prix : les tarifs ne doivent pas dépasser 50% des tarifs applicables au salarié actif.

Civ. 2   ème    7 fév. 2008      : licenciement collectif et maintien de l’assurance. Or l’employeur a renégocié plus tard le contenu du contrat. Notamment les remboursements de frais d’optique sont moins bons. Or les anciens ont conservé l’ancien contrat. Est-ce qu’il faut conserver le même contenu de contrat que celui en vigueur dans l’entreprise ?R : l’assureur doit maintenir une couverture strictement identique.

Ce problème, les partenaires sociaux ont essayé de le résoudre. Aujourd’hui, le problème est que les employés changent beaucoup d’entreprise. Il y a de plus en plus de ruptures de parcours professionnels. Défauts de la loi Évin // aux gens avec un parcours professionnel moins structuré.

Évolution : les partenaires sociaux ont conclu un accord national interprofessionnel, le 11 janv. 2008, sur la modernisation du marché du travail. Il a complété la loi Évin sur les cas de rupture. C’est pour les chômeurs indemnisés : les contrats de couverture complémentaire seront maintenus automatiquement pour tous les chômeurs indemnisés. On exclue tous les salariés licenciés pour faute grave.

Exception au report automatique : droit au maintien automatique sauf si le salarié y renonce dans les dix jours de la rupture du contrat. Pb : l’information au salarié. Le service DRH doit l’informer.

Problème : financement ? En effet on renverse la charge de la preuve.

L’ANI prévoit deux systèmes de financement :- Possibilité 1 : maintien automatique du contrat à proportion identique entre les cotisations patronales et salariales. On garde une participation de l’employeur, on est chômeur indemnisé mais on continue de cotiser mais avec l’employeur. Défaut : il faut payer la cotisation, avec les revenus chômages, que ça soit possible de payer comme quand on était salarié.

- Possibilité 2 : possible financement par le mécanisme de mutualisation avec les actifs (salariés de l’entreprise). Ce sont les salariés actifs qui financement la protection des anciens salariés de l’entreprise. ça revient à assurer une solidarité intra entreprise.. On prend en charge des gens sortis de l’entreprise, qui n’y reviendront pas. Ça pose des questions sur la sphère de solidarité, sur le socle. Ce n’est plus de la solidarité professionnelle mais qui porte sur les anciens salariés de l’entreprise. du coup c’est un coût pour le contrat. Les entreprises vont être handicapées par ce poids.

Ce système, c’est ce qu’on appelle la portabilité des droits. C’est l’idée qu’on acquière des droits exportables ailleurs qu’en entreprise. On essaie de faire ça aussi pour la formation. Quand on est salarié, on a des droits à la formation, et on peut les exploiter en dehors, quand on est en dehors de l’entreprise. Cf. article d’Alain Soupiot. Idée : penser le parcours pro, sur une autre idée que celle d’être salarié.

Remarque : la loi Évin agit sur le contrat car elle est d’OP. Or là c’est un accord interprofessionnel. Quelle ≠ ? Il est négocié entre les syndicats d’employeur et les syndicats de salariés. La loi pose des obligations à des assureurs : elle dit qu’il n’y aura pas de sélection médicale. Elle créée des obligations d’OP vis à vis des assureurs. Or l’accord interprofessionnel ne crée d’obligations que sur la tête de l’employeur et pas sur la tête de l’assureur.

Du coup : il faudrait une loi pour corriger ce problème.En effet si l’assureur ne le fait pas, ce sera à l’employeur de payer pour la portabilité des droits, la sanction tombera sur l’employeur. Rien ne s’impose à l’assureur. Donc on négocie l’augmentation des cotisations. C’est pour ça que certains disent que la loi Évin est beaucoup mieux car elle intervient directement sur la tête de l’assuré.

- La loi Évin ne peut pas imposer un contrat à durée indéterminée chez les assureurs.

C’est le 3ème principe posé par la loi Évin : // à la Q de la rupture du contrat par l’assureur.Ce n’était pas un contrat à durée indéterminée, rien n’oblige l’assureur à maintenir le

contrat. Si une entreprise a beaucoup d’invalidité, d’accidents de travail, beaucoup de sources de coûts pour l’assureur, celui-ci peut rompre le contrat s’il n’est pas rentable.

C’est pourquoi la loi Évin a posé elle pose l’obligation de respecter un préavis d’un an pour l’assureur. C’est une obligation un peu maigre, mais ça permet d’organiser la suite pour l’entrepreneur. De se protéger. - On a modifié l’art. L342-1 CSS pour introduire dans les contrats collectifs obligatoires un principe d’égalité de traitement des salariés. Les contrats collectifs obligatoires bénéficieront d’une « remise fiscale et sociale » si ils couvrent tous les salariés de l’entreprise ou s’ils couvrent ou des catégories de salariés établis à partir de critères objectifs ». Renvoi à un décret de mars 2012 pour ces critères.

Enjeux : 1) Enjeu fiscal : tout ce qu’on mutualise, ce sera exclu des cotisations. Or ces contrats sont devenus une stratégie de rémunération pour les salariés. Certains contrats bénéficient au final à trois salariés

de l’entreprise : les chefs dirigeants, cadres dirigeants. Il pouvait y avoir de l’inégalité entre les salariés dans ces contrats collectifs.

Beaucoup de distinction dans les contrats entre cadres et non-cadres. Il faudrait que pour que ces contrats soient encouragés, il fallait que ces contrats respectent le principe d’égalité de traitement.

2) Contrats qui créent des garanties facultatives ou individuellesIl existe aussi des contrats facultatifs qui peuvent être souscrits soit à titre collectif soit à titre

individuel. Comme il y a un principe de liberté dans l’adhésion, le législateur règlemente peu ces

contrats. Ce sont des opérations qui relèvent presque exclusivement du Code des assurances. La loi Évin ne s’y intéresse presque pas.

On est soumis au droit des assurances. Donc pour les contrats à adhésions facultatives on peut écarter les personnes du contrat.

Le 2ème texte qui intervenu : la loi du 13 août 2004. Elle s’est intéressée au contenu des contrats complémentaires. Principe : les risques pris en charge sont précisés par le contrat. On est dans du droit contractuel. Ce qui est fixé dans le contrat fait loi. Parfois certains contrats garantissent des risques différents.

Il y a une certaine identité dans les dépenses. La plupart des contrats complémentaires prennent en charge les frais médicaux remboursés par l’assurance maladie obligatoire.

Sauf que précisément, l’assurance maladie obligatoire dérembourse une partie des frais médicaux. Et les charges de complément augmentent pour les mutuelles et la sécurité sociale. Cela signifie que si la part de l’assurance maladie obligatoire augmente, alors les frais de cotisation augmentent.

Constat : augmentation régulière des cotisations ou des primes. Moins l’État prend en charge, plus l’individu a des choses à sa charge.

Pour que les assureurs maladies complémentaires jouent aussi un rôle dans la responsabilisation des assurés sociaux, la loi de 2004 est venue modifier le contenu des contrats complémentaires. Elle a créé des contrats responsables. L871-1 CSS.  Idée : limiter la prise en charge de certaines dépenses de soin par les organismes complémentaires.

On veut que les complémentaires ne remboursent pas toutes les attitudes de leurs adhérents. On demande à ce que les complémentaires ne prennent pas en charge les pénalités appliquées pour non respect du parcours de soin : un assuré qui ne va pas voir son médecin traitant. La contribution forfaitaire de 1€ aussi : on demande à ce qu’il ne soit pas pris en charge.

On leur demande de ne pas prendre en charge les franchises médicales sur les boites de médicament, les transports sanitaires.

On indique un contenu type pour limiter la prestation de soins.Cette loi de 2004 ne créé pas des obligations d’OP. Solution : les contrats respectueux auront

des exonérations fiscales.

Quel rôle jouent les organismes complémentaires ? Car on leur demande d’être là, mais que le complément soit vertueux.

Du coup la loi de 2004 a déclenché un comportement nouveau dans les organismes complémentaires. Les mutuelles ont accepté de s’associer à la politique publique. Mais elles estiment que cela leur donne un nouveau rôle dans le contenu du soin remboursé. Conséquence : création de deux nouvelles politiques des mutuelles.- on va faire des prestations de soins différentes selon le comportement de l’assuréExemple : Civ. 2   ème   , 18 mars 2010, MGEN   . La MGEN est confrontée à des dépassements d’honoraire chez les dentistes. Idée de conduire une politique chez les dentistes. Elle met autour de la table les syndicats représentants les dentistes. Elle réclame des soins d’un certain niveau et d’un certain prix, en échange du remboursement. Elle conclue des conventions avec les chirurgiens dentistes, et elle va rembourser différemment selon quel dentiste il va aller voir.

Cour de cassation : Le code de la mutualité n’autorise des différences dans le niveau des prestations ( = enjeu) qu’en fonction des cotisations payées ou de la situation de famille des intéressés. L112-1 C. mutualité. Donc il n’est pas possible pour la mutuelle de faire une différence de remboursement selon le type de médecin consulté. Une proposition de loi a tenté de changer le texte. Mais ça reviendra. Il y a des projets pour changer cette loi.Rq : les assurances peuvent le faire (Code des assureurs : donc différent).

- On va offrir des prestations de soins réservées. Idée portée par Daniel Lenoir. Programme : priorité santé mutualiste, de 2007. Dire qu’en tant qu’adhérent mutualiste, on offre des prestations de soin, de prévention, liée à votre qualité d’adhérents. Donc prestations de soin réservées. C’est pour ça qu’on leur propose p. ex. pour un diabétique, des prestations chez le diététicien. Prestations adaptées.

Q : les politiques de soin seront différentes selon les contrats souscrits ? Q : qu’est ce que l’égalité dans le contenu du soin ?

Pour certaines maladies, on a proposé d’appeler une plateforme. Est ce qu’une mutuelle peut comparer les établissements de soin ? Ou est-ce à l’État de le faire ? Vraie question : jusqu’où est-ce qu’on va quand on finance un soin ?

Les mutuelles ont par ailleurs leurs propres établissements de soin. Pb : celui qui créé de la norme sera celui qui l’applique.

B) La dispense d’avance des fraisIdée de souscrire un contrat complémentaire : bénéficier du tiers-payant. Le ticket modérateur est pris en charge directement auprès du pharmacien par la mutuelle. L861-1 CSS pour le tiers payant.

Grand débat : comment conçoit-on l’assurance maladie complémentaire ? Question : comment on répartie le rôle entre l’assurance maladie obligatoire et complémentaire ?Un rapport a été écrit en 2003. J-F Chadelat. Il proposait qu’on construise trois niveaux. Il y a un premier niveau :- assurance maladie obligatoire classique financée par des prélèvements sociaux obligatoires- il faudrait créer un 2ème niveau, assurance maladie complémentaire, de base, facultatif, mais qui pourrait être aidé dans son financement par l’État.

- niveau supplémentaire : qui fait pas de la base, mais qui donne des contrats de niveau supérieur à ceux qui en ont les moyens.

Idée : que tout le monde ait une assurance maladie. Création d’une couverture maladie généralisée pour toute la population.

Qui va prendre en charge le 2ème niveau ? Il plaide pour que le périmètre du droit à santé va aussi au niveau de la complémentaire. Il y a un grand débat sur la forme de ce 2ème niveau. Certains disent qu’il doit rester facultatif, d’autres, idée qu’il doit devenir obligatoire. Débat sur la forme.

Mais il y a aussi un débat sur le panier de soin.

Ce rapport au eu un certain succès. La loi du 13 août 2004 a apporté une demi réponse : elle a créé une aide à l’acquisition d’une complémentaire santé. Système de remise d’un chèque, pour les revenus les plus modestes, par les organismes complémentaires lors de la souscription d’un contrat. Ça fera un moindre coût pour les cotisations. Le financement de l’aide sera assuré par les avantages fiscaux des contrats collectifs obligatoires.

À force de valoriser le niveau complémentaire, c’est le recul de l’État providence. On arrive à « privatiser ».

L’enjeu se déplace sur l’incitation aux employeurs sur la couverture complémentaire.

Séance 15 – jeudi 29 mars 2012

CHAPITRE 2. L’ASSURANCE VIEILLESSE   C’est une marque de progrès, car elle permet de protéger de la précarité lors de la vieillesse

car on ne peut plus travailler et n’a plus de revenu. On a donc toujours considéré qu’il fallait maintenir un système de retraite car c’est le progrès considérable de la société peut apporter aux individus. C’est aussi le fait de conférer à la personne une véritable autonomie. En effet, la retraite, c’est quand les personnes s’épanouissent. Beaucoup d’activités existent sociales et culturelles pour les séniors. Il existe maintenant des prestations de loisirs.

On a interrogé les gens sur le bonheur, et la réponse a été l’âge de 60-70 ans. Cela compte pour construire le droit de la prestation vieillesse.

D’autre part, on est confronté à une nouvelle architecture des âges de la vie. Cela fait qu’aujourd’hui on peut vivre très bien, très longtemps. On a en effet gagné en espérance de vie. Espérance de vie pour les femmes : 84, 5 ans. Hommes : 77 ans. Depuis les années 1990 on a gagné 4 ans. En 1830 : l’espérance de vie était inférieure à 40 ans.

En 1913, l’espérance de vie était de 55 ans. 1970 : espérance de vie de 70 ans.Du coup on a des gens en forme, mais pas assez en forme pour travailler. Espérance de vie en France : plus qu’en Suède et au Japon. Mais dans certains pays d’Afrique, l’espérance de vie est d’environ 40 ans encore.

Les progrès médicaux participent aussi d’une meilleure espérance de vie. Cette meilleure architecture des âges de la vie ne pose pas de problème quand le système arrive à s’adapter.

Problème : le système a été pensé de façon très figée. On a n’a pas adossé les « droits à » au contexte démographique.

Ce qui nous fait évoluer, c’est le coût du problème démographique. Ça génère un coût démographique, car on a plus de personnes à financer plus longtemps.Q : comment financer le système de retraite ?

Dépenses en assurance vieillesse : 38% des dépenses actuelles. C’est un déficit récurrent, 3,9M€. Ça pose un problème dans la répartition de la population, car notre système pourrait être à l’équilibre si on avait plus de cotisants.

Problème : le taux de natalité est imprévisible. Depuis 1990 la France a un bon taux de natalité. On augmente notre moyenne de naissance. On a une population active qui bouge grâce aux naissances. C’est un espoir en termes de gains. Autre élément : on s’aperçoit que la population active n’est pas toute occupée. Problème des inactifs, en âge de travailler, ça pose un problème dans le ratio.

On travaille là dessus, l’Europe le demande. C’est la problématique des séniors. Volonté de corriger le système de préretraite. On veut encourager les entreprises à garder les séniors.

Mais aussi augmenter l’emploi pour corriger le ratio.

En droit de la sécurité sociale, quand on construit des dispositifs juridiques, on ne pose jamais les questions de façon aussi globale. On s’attaque à chaque règle particulière sans toucher à l’ensemble du dispositif.

On s’attaque aux techniques, p. ex. on modifie le montant des pensions, l’âge de la retraite. On ne touche pas aux équilibres du système. On constate c’est qu’on ne mène pas cette réflexion. C’est pourquoi il y a beaucoup de textes ponctuels sur l’assurance vieillesse.

Remarques :On n’essaie de ne pas toucher ces deux piliers.Remarque 1 : originalité du système français : on a un système de retraite très ≠ des autres pays, il est propre au droit français. Toutes les théories de droit comparé ne marchent pas pour le droit français. Certains en font un argument pour ne pas déconstruire, d’autres disent que ça pose un problème // harmonisation éventuelle européenne.

Ce qu’ont les autres pays européens : Il existe trois piliers, trois niveaux de retraite. (En France, il y en a 4). Dans les autres pays : on

a trois piliers. 1) Premier niveau : Régime de base, collectif, obligatoire. On retrouve l’idée qu’il y a un système de pensions de retraites.2) Niveau 2 : niveau complémentaire, collectif, qui existe souvent dans le cadre des entreprises. Souvent facultatif. 3) Niveau 3 : sur complémentaire, l’épargne. La personne veut être prévoyante.

La France a quatre niveaux, on essaie de les articuler et de les préserver. On a des problèmes d’articulation avec l’UE.

1) Filet de sécurité : « minimum vieillesse » pour les personnes qui n’ont pas assez cotisé, qui n’ont pas travaillé. C’est de l’aide sociale. Ça va être versé par la caisse vieillesse. C’est dans le système de sécurité sociale mais pas dans le système d’aides sociales, même si le principe est le même. Souvent pour les femmes.

2) Retraite de base de sécurité sociale : système collectif obligatoire. Originalité du régime français : on a un régime général + des régimes spéciaux. Ils se sont construits pour la vieillesse. Le poids des régimes spéciaux est très important. En gros on a une vingtaine de régimes qui gèrent la base de la prestation vieillesse.

3) Régime complémentaire obligatoire en France qui est géré par les partenaires sociaux (originalité) donc les employeurs et les syndicats de salarié, c’est organisé autours de deux associations : - ARCO- AGIRCSelon qu’on est cadre ou non cadre.C’est très accroché au système français, le caractère obligatoire. Les partenaires sociaux sont obligés de s’adapter si on le bouge. Les partenaires sociaux n’ont pas envie de suivre le législateur.

4) Le surcomplémentaire : - Collectif d’entreprise- Individuel

Les grosses entreprises ont toutes du collectif retraite. On a le régime de base, le complémentaire, l’AGIRC, ensuite on a un complémentaire d’entreprise qui vient donner le taux de remplacement pour la retraite.

Problème : inégalités entre les français. Certains s’arrêtent au premier niveau, certains les ont tous.

On a un jeu entre beaucoup de différences.Ce qui devient central aujourd’hui c’est ce 4ème pilier. Presque toutes les assurances font de la

complémentaire vieillesse. En entreprise il existe maintenant des dispositifs d’épargne retraite. L’employeur peut le proposer au salarié, dans l’entreprise.

Pour s’adapter à une réforme, ça devient compliqué, chaque pilier doit bouger.

En 1945 on a fait un choix pour financer le régime de base. On se demande si on doit conserver ou modifier cette technique de financement. Le choix français pour le régime général et les régimes spéciaux a été de construire un système de répartition. Que l’on oppose aux techniques de capitalisation.

Définition – système de répartition : l’ensemble des cotisations d’une année sont redistribués la même année sous forme de prestations.

On fait des équilibres année par année. On considère que les prestations sont financées directement par les cotisations de l’année. On ne constitue donc pas de réserves. D’où le problème du déficit. On est fragile sur cette branche. Idée de 1945 : on a construit un pacte de solidarité qui unit les générations. On a voulu construire un système de solidarité actifs / inactifs. Du « riche » vers le « pauvre ».

Ce pacte, il mélange deux techniques en droit. On construit une assurance (= on garantit le revenu du travailleur, un droit à pension, calculé en fonction de sa cotisation), on mutualise son risque, qu’on mêle à une valeur, la solidarité puisqu’au sein même du régime général, celui qui cotise paie la prestation du retraité. Certains disent : ce système de répartition c’est celle qui finalement est la plus proche de la technique d’assurance sociale qu’on a voulu construire en 1945.

Définition – système de capitalisation : les droits des retraités sont intégralement couverts par des provisions constituées à l’avance. On collecte les cotisations et on les place soit dans les actions soit dans de l’immobilier. On met sur un compte et on fait fructifier l’argent. Ensuite on convertit en valeur monétaire à la fin ce à quoi elle a droit.

On peut la mettre en œuvre de deux façons :- Capitalisation collective : on place ensemble toutes nos économies pour les faire fructifier, ce n’est pas M. X. qui va cotiser seul, mais l’entreprise A qui va cotiser pour tous les salariés, à partir de ce que l’argent aura rapporté.- Capitalisation individuelle = opération individuelle d’épargne. On place de l’argent en notre nom, si c’est fructueux, on récupérera les sommes qui y sont.

Enjeu : la dépréciation monétaire. Les opérations de capitalisation fonctionnent quand les marchés financiers se portent bien. Ce qu’on a mis en avant avec le système de 1945 c’est qu’on l’a mis à l’abri des dépréciations monétaires. Mais l’enjeu n’est pas le même. Ce système par répartition est très sensible à la recette pour l’année. À l’abris des crises monétaires, mais il dépend de la cotisation.

Donc le financement dépend soit :- marché financier- marché de l’emploi

La surcomplémentaire utilise toujours de la capitalisation. Du coup plus la surcomplémentaire se développe, elle arrive à garantir des bons taux de remplacement, plus on s’est demandé si on conservait la technique par répartition pour le régime de base. Grand choix à faire, proposé par Juppé, on a choisi (loi Fillon, du 21 août 2003, dans son grand principe), dans son art. 1er, pour mettre fin à toute une série d’objections, il a indiqué : « la Nation réaffirme solennellement le choix de la retraite par répartition ».

On l’a inscrit comme principe fondateur.Justification : « au cœur du pacte social qui unifie les générations ».

Avec un tel texte, on a élevé ce principe. Cela veut dire que toutes les réformes doivent être faites à partir de ce principe.

Du coup, on réhabilité la valeur solidarité, qui s’exprime à trois niveaux très importants quand on discute des recettes. - Solidarité au sein du régime général (principe de solidarité) : on rend les actifs solidaires avec les inactifs du moment. On va plus loin : on arrive parfois à valider gratuitement des périodes de cessation d’activité. P. ex. on prend en compte pendant longtemps le service militaire faisait qu’on avait une interruption de cotisation. On l’assimilait alors à une période de cotisations. Ce sont des périodes données par solidarité. - Solidarité entre les régimes : entre régime général et régimes spéciaux, il y a des compensations financières qui expriment une certaine solidarité. P. ex. certains régimes spéciaux sont déficitaires dans leur population d’actif donc le régime général les compense.

- Solidarité au sein de la Nation : puisqu’on verse le régime général de base vers un minimum vieillesse à des gens qui n’ont pas assez cotisé ou qui n’ont pas assez travaillé. C’est un minimum vieillesse la nation finance des prestations non contributives.

Pour sauver aujourd’hui ce régime, on a procédé à deux réformes. On a deux lois aujourd’hui. La première loi fondamentale : loi du 21 août 2003, loi « Fillon », puis la loi de 9 nov. 2010 portant réforme des retraites. Cette loi est très complémentaire à la première. Elle va la prolonger.

Section 1. L’assurance vieillesse du régime généralC’est un exemple de la non universalité du système : ce n’est pas unifié. À côté du régime

général, il existe beaucoup de régimes spéciaux. On a coutume de dire qu’il existe « des » assurances vieillesses.

Les régimes spéciaux peuvent être particuliers aux professions, ou aux entreprise.Comment a-t-on construit le régime d’assurance vieillesse en 1945 ?

On sortait de la guerre, et il fallait tout reconstruire. Et avant la guerre, c’était la technique par capitalisation. Or le système par capitalisation s’est effondré au moment de la guerre. Cela veut dire que les systèmes antérieurs se sont effondrés. Et les systèmes construits dans les années de 1930 semblaient inadaptés. Du coup en 1945 on parle presque de zéro.

Les personnes âgées de 1945 n’ont plus aucune protection, même s’il y en a peu. Les générations qui partent à la retraite en 1945 sont assez faibles. On peut alors mettre un régime par répartition. On arrive à mettre en place ce système, et ça permet de ne pas sacrifier une génération. On aurait sans doute pas pu le faire à un autre moment dans l’histoire.

Après 1945, il y a eu trois phases pour l’assurance vieillesse.

* 1945- fin 1970 : âge d’or des régimes d’assurance vieillesseSouvent quand on fait des réformes, on se rappelle cette période. On constate une

amélioration constante des droits, dans les droits acquis par les assurés sociaux dans les prestations, que ça soit en termes d’âge, on abaisse l’âge à 60 ans, et on monte les pensions.

* 1983 – 1993 : phase intermédiaire âge des rapports administratifs. On va commencer à réfléchir au système, on est au début des difficultés du système. On aboutit à un livre blanc 1991, qui va être le point de départ des réformes structurelles du système. On va, à partir de ce livre, s’engager dans un programme de statistiques dans les retraites. On met en place une méthode d’analyse de la « branche vieillesse ».

On va demander à tous les régimes d’assurance vieillesse de fournir des statistiques. Cela permet d’avoir une certaine prévision sur les régimes. Avant : opacité sur les comptes. * 1993 - … : âge de réformes des retraites

2003 et 2010 ont été des étapes, mais on parlera aussi des textes d’avant.- Loi du 22 juil. 1993, relative aux pensions de retraite et à la sauvegarde du système. On est

dans l’idée qu’on peut améliorer les droits, créer des garanties. Idée : création du FSV (fonds de solidarité vieillesse), c’est un EPA, chargé de rembourser au régime de retraite toutes les dépenses qui relèvent de la solidarité nationale. Discussion // à la vieillesse : le premier niveau. On va demander à l’État de prendre en charge son minimum vieillesse, qui devrait être alimenté par l’impôt. On va demander également à l’État de financer toutes les périodes de validation (comme le service militaire). On oppose la solidarité nationale à la solidarité professionnelle.

On veut que l’État paie sa dette. Difficultés pour qu’il la paie en temps et en heures. - ordonnance du 24 avril 1996      : on réorganise la sécurité sociale, et non pas sur la retraite en

soi. Cette réforme nous intéresse sur le pilotage des caisses. Juppé va réussir la réforme administrative du système. L’avancée, tout au moins ce qu’a permis Juppé, c’est qu’il va donner plus de poids aux directeurs des caisses, au détriment des partenaires sociaux. Juppé considère que les déficits sont aussi liés à la mauvaise gestion par les syndicats. Il essaie de donner plus de poids aux directeurs. C’est une grosse atteinte à la démocratie sociale. Mais donc : plus de place de l’État et plus de place pour les ministres. Donc légitimité très forte de l’État pour mener des réformes sur le secteur.

- loi du 21 août 2003, précédé du rapport Charpin, commissaire au plan, il va être à l’origine de cette loi. Elle prend le contrepied du plan Juppé.

Saisine du Conseil Constitutionnel : il considère que la loi est conforme. Du coup les réformes prenant les mêmes principes seront validées. C’est une réforme complète du système 116 articles. Ça va permettre d’allonger les durées de cotisation, mettre fin à tous les systèmes de pré-retraite.

Il y a un renvoi aux partenaires sociaux : les points importants seront négociés par les partenaires sociaux.Point clef, important : la pénibilité. Pour toutes les professions pénibles, les conditions de départ à la retraite seront plus favorables.

Ce sera aux partenaires sociaux de déterminer qui sera concerné : il prend le pas d’allonger la cotisation, mais pour dire qui aura les droits différents, c’est à la charge des partenaires sociaux. Et la négociation sur la pénibilité, on y est encore. En 2008 on doit faire un bilan de la loi de 2003. - loi du 9 nov. 2010, portant réforme des retraites. C’est une loi qui s’inscrit dans la continuité complète de 2003. Elle veut pérenniser le système de répartition. Avec un tel objectif qui constitue la justification du texte, comme on veut garder le système et que ça coute cher, on fait le choix d’adapter le système de retraites à la démographie.

On décide de modifier l’âge légal de départ à la retraite. Idée que l’espérance de vie s’allonge, donc on recule l’âge de départ à la retraite à taux plein.

Décret de 2011 : il organise le déplacement progressif de l’âge légal. Il faut prendre conscience de quelque chose : ces lois ont un champ d’application spécifique. Elles ne s’intéressent qu’aux régimes légaux d’assurance vieillesse. on va essayer de modifier les conditions d’obtention de ces droits.

Elles ont un champ d’application spécifique : les régimes de base d’assurance vieillesse. sauf qu’à partir du moment où on déplace le moment d’ouverture des droits alors ces lois ont des répercussions immenses sur les systèmes complémentaires. En effet le complément n’intervient que quand la personne est à la retraite.

Cela veut dire que quand on déplace la qualité de retraité dans le système de base, on oblige par voie de conséquence, les systèmes complémentaires à s’adapter.

Or elles n’ont pas les mêmes impératifs financiers. Elles subissent alors les réformes sur le régime de base. Le régime complémentaire et surcomplémentaire doit s’adapter.

En entreprise on est obligé de dire que l’accord collectif n’ouvre plus les mêmes droits. On est obligé de dire aux salariés qu’ils perdent des droits. Qu’on révise leurs droits on leur demandant d’apporter plus au pot commun alors que le salarié pouvait financer son complément retraite. Il va falloir faire négocier des accords collectifs aux partenaires sociaux le fait de baisse des droits.

Problème : les partenaires sociaux n’ont pas les outils juridiques pour faire les réformes // aux complémentaires. Enjeu de la pénibilité : ça permettrait de maintenir pour les salariés un certain âge de départ.

Ces négociations sont difficiles à négocier, car ce sont la contrepartie à apporter en entreprise pour déplacer l’âge. Mais du coup on fait tomber l’objectif de la loi, et on ne répond plus à l’exigence démographique initiale. Une règle contamine l’autre, de chaque côté.

Enjeu : avoir un jour une réforme d’ampleur du système. Tant qu’on continuera de construire pilier par pilier, les interactions seront difficiles. Pourquoi on ne le fait pas ? Problème d’outil juridique : un fonctionne sur la loi, l’autre sur l’accord collectif, l’autre dans l’entreprise, et le dernier sur le contrat.

Il faudrait une grande loi d’ordre public pour dire quel est le contenu des prestations vieillesses quelles que soient les prestations. Donc il faut une technique de financement similaire. Or l’assureur p. ex. ne peut pas penser par redistribution.

Problème d’architecture du problème en droit qui empêche de mener cette réforme.

Loi de 2003 : met en place des outils fiscaux et sociaux intéressants pour se prémunir contre le risque retraite. Certes on modifie des droits dans la base, mais on essaie de faire des dispositifs plus individualisés. On incite les gens à penser dès maintenant à la retraite. Idée : que chacun construise ses droits retraites. Que les gens arrivent enfin à un niveau de prestation retraite correcte.

On distingue toujours les deux types d’avantages : contributifs et ceux qui ne le sont pas.

Séance 16 – lundi 2 avril 2012

§1. Les avantages contributifs On distingue deux types de droit :- droits propres de l’assuré social (qu’il s’ouvre par ses cotisations)- Droits dérivés du conjoint survivant

A) Les droits propres de l’assuré socialModes de calcul par rapport :- Question de l’âge de départ à la retraite- Question du montant de la pension

1) L’âgea) Le principe Question difficile // réformes. Idée que l’âge est devenu la variable d’ajustement pour

parvenir à l’équilibre financier du système. On peut dire : l’âge où on part en moyenne.Ou encore : l’âge plafond, où on est obligé de quitter l’emploi.Enfin : l’âge minimum pour partir.

Deux éléments pour répondre à la question du sens du mot âge.En termes statistiques : l’âge moyen augmente. 2008 : 61 ans. 2011 : 61,5 ans. Problème : derrière ces moyennes, les taux sont disparates et inégalitaires. Certains salariés bénéficient de mécanismes de départs anticipés, ils peuvent partir à 55 ans p. ex.

Puis on a l’inverse : des gens qui restent tardivement dans l’emploi parce qu’ils doivent attendre d’avoir un niveau de retraite suffisant. Puis la personne va demander la liquidation de ses droits à la caisse de retraite : on regarde l’âge de liquidation des droits. C’est souvent un âge différent de celui de la cessation d’activité. Plein de personnes sont antérieurement au chômage.

Il y a un écart entre l’âge de liquidation et l’âge de cessation d’emploi. Quand on approche l’âge de la retraite, on est à peut ne plus être pleinement dans l’emploi, à temps partiel p. ex.

Âge légal de départ à la retraite : Il faut distinguer plusieurs choses. Les lois se réfèrent à différents types d’âge.- L’âge de la mise à la retraite d’office par l’employeur. C’est-à-dire que le Code de sécurité sociale fixe un âge. C’est-à-dire que l’employeur a le droit de vous faire sortir de l’entreprise. Cet âge est fixé aujourd’hui à 70 ans (depuis une loi de 2009). Il peut le faire avant mais avec l’accord du salarié.

Cet âge ne correspond pas à la réalité. On dit que c’est une possibilité très symbolique. Souvent on a des départs négociés avant cet âge là. - Âge légal de mise à la retraite à taux plein : c’est-à-dire qu’on va avoir tous nos droits auprès du RG. Le montant maximum de retraite possible. Cela veut dire qu’on a liquidé le maximum.Deux situations : - soit le salarié a suffisamment cotisé, avant 2010 il pouvait partir à 60 ans, maintenant à 62 ans.

Mesure de transition :Tous les assurés nés avant juin 1951 partiront à 60 ans. Ceux qui sont nés après, ils partiront à 60 ans et 4 mois. Nés à 1952 : 60 ans et 8 mois. On fait ça par tranche de quatre mois.- soit le salarié n’a pas suffisamment cotisé. Il peut partir à l’âge légal mais il n’obtiendra pas le taux plein. Il ne s’est pas ouvert assez de droits. Problème : montant de pension minoré.

Il devra alors continuer de travailler jusqu’à un certain âge : 67 ans après 2010 (65 avant). On a aussi fait un mécanisme d’évaluation progressive de l’âge.

Trois observations : les effets de la réforme de 2003 et 2010.1) Aspect historique. Portée symbolique très forte de la réforme. L’âge de départ à taux plein, c’est ce qui touche le plus le citoyen. Tous les citoyens y sont confrontés. C’est bien plus massif que les autres risques couverts par la sécurité sociale.

Toutes les lois s’y sont intéressées depuis la création du système. Ça a toujours été la question symbolique et sensible historiquement. En 1910 l’âge normal avait été fixé à 65 ans, avant l’institution de la sécurité sociale. Comme très peu de personnes demandaient l’ouverture des droits à 65 ans, on s’est dit que le texte ne correspondait pas à la réalité (espérance de vie). Donc une loi de 1912 l’a fait rabaissé à 60 ans. Avec la création de la sécurité sociale on l’a laissé, mais on a adossé à cet âge un taux assez réduit. C’était 20% de salaire de référence.

Importante réforme en 1982 : avec l’arrivée de la gauche au pouvoir. Taux plein à 60 ans.Or on s’est rendu compte que c’était devenu plus viable au fonctionnement, du fait des finances.

2) Aspect juridique. Les réformes de 2003 et 2010, on s’est demandé si on pouvait modifier juridiquement l’âge à l’infini ? Est-ce qu’il n’y a pas d’obstacle juridique à la modification de l’âge d’ouverture des droits ? De modifier les conditions légales d’ouverture des droits ? Q : porte-t-on atteinte aux droits des assurés sociaux ? On se demande quelle est la nature juridique du droit à la retraite.Si droit patrimonial : il doit être protégé juridiquement.

Ce qu’on a répondu aujourd’hui, c’est que ce n’était pas un droit d’ordre patrimonial, mais une simple expectative, un droit éventuel. On n’a pas de droit-créance. On est dans un système par répartition. Donc le droit nait quand on en demande la liquidation, car il est financé par les cotisations de l’années. Il ne vient donc à la vie juridique qu’au jour où on demande la liquidation.

Ça pose des questions sur la sécurité juridique : si on arrive à garantir le moment d’ouverture, qu’est-ce qu’on garantie ? On garantie une prestation mais en fonction de l’équilibre financier du système on peut faire varier le moment et le montant. Le législateur a le droit de modifier ce droit qui n’est qu’éventuel.

En revanche les supplémentaires seront beaucoup plus protectrices // aux cotisations.

Cette réforme pose des difficultés pour deux types de public. Ceux qui n’ont pas beaucoup cotisé. En particulier, ce qu’on a l’habitude de dire, c’est que ce sont les femmes les plus touchées car elles ont beaucoup d’interruptions de carrière, soit pour donner naissance aux enfants soit pour les élever. On touche avec cette réforme, les personnes qui ont eu des périodes d’interruption. C’est alors assez discutable dans le caractère social.

Du coup on a essayé d’adopter des correctifs. Exemple : décret du 15 avril 2011 qui prévoit que les indemnités versées pendant les congés maternités pourront entrer dans le calcul de la pension retraite. Avant on comptait les années de salaire.

Autre mesure : la loi de financement de la loi de sécurité sociale pour 2010 (loi du 24 déc. 2009). On a créé un principe : l’article L351-4 CSS on prévoit un avantage en termes de trimestres cotisés pour l’éducation d’un enfant. On avait toujours considéré que les majorations de trimestre étaient réservées aux femmes. La question s’est posée cependant pour l’éducation d’un enfant. Un père a demandé la bonification de cet article pour l’éducation de l’enfant.

La Cour de cassation, Civ. 2   ème   , 19 fév. 2009   , va dire que le père a aussi le droit en bénéficier, parce que sinon on est en face d’une discrimination fondée sur le sexe, contraire à la Conv. EDH. Elle admet que le père bénéficie de la bonification. Du coup la loi de 2009, loi de financement de la sécurité sociale qui vient dire qu’en fait on pose un 1er principe : pour l’accouchement et l’éducation des enfants, il y aura huit trimestres gratuits.

Il y a quatre trimestres rattachés à l’accouchement et à la maternité (pour la femme), et les quatre autres seront rattachés à l’éducation de l’enfant sans considération du sexe de l’assuré. En fonction de l’organisation, on pourra soit le rattacher aux droits du père ou de la mère.

Ensuite : tous ceux qui ont construit un plan de carrière en pensant que l’âge de retraite était à 60 ans. Pour ceux qui acceptent de partir en retraite anticipé, en effet ils peuvent avoir négocier un dédommagement jusqu’à ce que la retraite le prenne en charge. Or si la retraite n’est plus là parce qu’on a déplacé l’âge ? Ces personnes ont négocié le nombre de mois à couvrir. Alors c’est vrai que le préjudice n’est que de quatre mois. Ils sont assez pénalisés. Il n’y a plus de raccord entre le système légal et les indemnités.

Soit on reprend les négociations avec l’employeur soit on va tomber dans des filets d’aides sociales. Or la sortie du marché de travail n’est pas renégociable.

Au delà du public, la réforme pose des vraies questions en termes d’égalité. C’est la seule valeur qu’on peut opposer aux principes de changement de l’âge. C’est ce que les parlementaires ont souhaité en saisissant le Conseil Constitutionnel avec l’argument : ce n’est pas juste en termes d’égalité qu’on ait pas les mêmes conditions légales d’ouverture d’un droit suivant l’âge et le mois de naissance. Le Conseil Constitutionnel a validé la réforme. Il n’a pas remis en cause cette question de l’âge. Il a considéré que ces mesures sont valables car elles ont pour but de préserver le système de retraite (au nom de l’intérêt général). Donc elles visent à garantir l’alinéa 11 du préambule de la Constitution de 1946 : le droit des vieux travailleurs à une protection de leur sécurité matérielle.

Il a ajouté : le législateur peut traiter de façon différentes des situations différentes. Donc on peut faire un âge de départ différent pour un mois de naissance différent.

Cela veut dire que le système par répartition du régime général laisse une marge de manœuvre très grande au législateur. On a très peu de garanties en termes de vieillesse.

Le Conseil Constitutionnel ajoute que le législateur s’est engagé à tenir compte des situations particulières, en particulier la pénibilité des conditions de travail qui permettront un départ plus tôt, et la situation des femmes, qui liquident leur retraite beaucoup plus tard que les hommes.

RÉFÉRENCE : JEAN-JACQUES DUPEYROU, LE TEMPS QU’IL RESTE, D. SOCIAL 2011, P. 239, ANALYSE DE LA RÉFORME.Montre que la réforme de 2003 et 2010 n’a été faite que pour répondre à une question démographique. Il dit qu’on aurait pu prendre les choses plus largement en parlant des politiques familiales. Il dit qu’on pourrait s’intéresser aussi à la politique de la dépendance. Il dit qu’on aurait dit plus s’intéresser à la question des solidarités. Et qu’au lieu de penser à l’égalité de droit, on raisonne aujourd’hui sur la question de l’équité.

3) Aspects financiers et économiques. On se place en perspective de 2020 pour réduire le déficit. En bougeant l’âge de la retraite ça permettrait de gagner la moitié du déficit de la branche, de gagner 18M€. Problème : il faut chercher d’autres recettes. On sait que cette réforme n’est pas suffisante. Finalement les questions qui fâchent, elles seront à aborder, car il n’y aura pas d’autres leviers.

La question de l’évaluation du montant des prestations va également se poser. En particulier pour les personnes les plus aisées, pour lesquelles ces prestations sont les moins nécessaires. On pourrait dire que la prestation vieillesse de base soit réservée à ceux qui en ont besoin. On replace alors le débat sur l’équité.

Ce que ça pose comme question : est-ce que c’est une prestation d’assurance ? Où on y met une perspective d’aides sociales ?

b) Les exceptionsElles sont pour les régimes spéciaux. On a des règles différentes d’âge pour partir à la retraite

à taux plein. Elles peuvent être plus favorables. On essaie de les modifier. P. ex. les militaires peuvent partir à la retraite au bout de 15 ans. Ils se sont engagés à introduire une réflexion sur l’âge.

Notamment les règles de départ anticipé. Ce qu’on a fait dans les régimes spéciaux, on n’a pas modifié l’âge mais on a souvent allongé la durée de cotisation.- Règles de départ anticipé- Allongements de la durée de cotisation

On allonge le nombre de trimestres pour avoir une cotisation à taux plein. On aimerait que tout le monde ait une durée de cotisation de 40 ans. Mais par diplomatie on n’a pas bougé l’âge. On l’a fait cependant pour les professions libérales. On a fait des réformes spécifiques à chaque régime.

2) Le montant de la pensionOn va voir de quels éléments dont on tient compte et à quoi ça donne droit.

- Le salaire antérieur.Le montant de la prestation dépend du salaire annule moyen de l’assuré social. On regarde la

moyenne des vingt-cinq meilleures années de ce salaire annuel moyen. Attention : ce salaire est limité. Il y a un plafond pour les gros salaires. Donc le chiffre peut être plus bas pour certains salaires. - Le taux versé.

On ne verse jamais le salaire en entier. Soit on va verser le taux plein, c’est 50% du salaire annuel moyen sur les 25 meilleures années.

Mais on peut avoir aussi un taux minoré. Il se déduit par trimestre manquant. -2% par trimestre manquant. Allocations différentielles : plus on allonge l’âge plus les gens auront des taux minorés. On multiplie ces situations, ça coute moins cher à l’État.- La durée de cotisation. Le nombre d’années de cotisations. 2003 : 150 trimestres.2012 : 163 trimestres.2020 : 168 trimestres.

Pour valider un trimestre de cotisation : chaque trimestre exige une cotisation minimale de 200 SMIC-horaires.

Ensuite on peut majorer le système. Il existe des majorations pour le nombre d’enfants. Les personnes qui ont au moins trois enfants bénéficient d’une majoration. Pour les personnes qui sont titulaires d’une pension d’invalidité.

En déplaçant l’âge légal de la retraite à taux plein, ces lois ont favorisé la pris en compte des situations individuelles. Je suis obligée de tenir de plus en plus compte des situations qui peuvent générer des difficultés (rupture du CT, interruptions de carrière). Un salarié qui est licencié à 59 ans aura du mal à retrouver un travail. On peut voir qu’aujourd’hui on cherche à créer des remèdes aux situations individuelles. C’est l’enjeu de la négociation sur la pénibilité du travail. On cherche à adapter, à trouver des remèdes, correctifs pour les situations individuelles. Mais on créé des dérogations à l’âge légal qu’on va repousser.Question des droits individuels :- qu’est ce qu’un droit de l’assuré social à la retraite ? Sa nature juridique : est-ce qu’on a tous le même ? La question de son identité aux autres.

Autre question : tout repose sur l’information des assurés sociaux. Il est possible aujourd’hui pour chaque assuré social de demander un relevé de sa situation individuelle auprès de la caisse de retraite.

Aujourd’hui on constate que les caisses ont du mal à remplir la condition d’information. On assiste à un défaut d’information de la part des caisses. Quelle est la sanction du manque d’information ? Réponse de la CCass : préjudice moral. Or ce qu’on indemnise dans le manquement à l’information c’est la perte des chances or le montant se résume souvent à 1€ symbolique.

Séance 17- mercredi 4 avril 2012

B) Les droits du conjoint survivant Droit à une fraction de la pension qu’avait droit son conjoint de son vivant. Idée originale :

remédier à la misère des veuves qui n’ont pas travaillé. C’est pourquoi par un décret de 1935 on a voulu créer un droit pour le conjoint de l’assuré social décédé. Le conjoint n’a pas de droits propres, seulement une fraction de la pension.

C’est sous surveillance de l’UE car on essaie de construire le système sur un socle d’individualisation des droits. Ici ce n’est pas une logique de droits propres. Mais c’est aussi ça pose un problème en matière d’égalité hommes-femmes. En effet ces règles ont été pensées pour les veuves.

Et si jamais le conjoint à travailler un certain temps dans sa vie ? On ne l’a pas pensé pour des conjoints qui ont travaillé puis qui se sont arrêtés. C’est un dispositif d’assistance en quelque sorte. C’est de la solidarité introduite dans le régime général : c’est un faux dispositif d’assistance. Il vient combler des manques que l’État ne comble pas. On fait contribuer les travailleurs parce que l’État ne le fait pas. Quelle légitimité alors du RG pour combler ses lacunes ?

La loi du 21 aout 2003, a essayé de modifier les conditions d’accès à cette pension. Avant 2003 il existait une condition d’âge et de durée de mariage : plus de 55 ans, et de mariages de plus de 2 ans. Ça empêchait aussi les personnes de se remarier. On faisait jouer un rôle au mariage qu’il n’aurait pas dû jouer.

La loi de 2003 supprime la durée préalable du mariage et la condition d’âge. On prévoit que le montant de la pension de réversion est fixé à 54% de la pension touchée par l’assuré social. C’est une somme modique. Elle est majorée selon le nombre d’enfants qu’a eus le couple : de 10% par enfant.

On a essayé de prendre en compte en 2003 les situations des divorcés. À qui donner la pension de réversion ? La dernière personne mariée. On a posé une règle de proratisassions de la pension en fonction du nombre d’années de mariage.

On a tout de même maintenu une condition de ressource au bénéfice de cette pension. Pour que cette personne ait accès à la pension, elle doit avoir moins d’un quart du smic de revenus propres.

§2. Et les avantages non contributifs : la grande solidarité des régimes d’assurance vieillesseOn va verser les prestations sans qu’il y ait besoin de cotisation préalable. question du 

minimum vieillesse pour les personnes de plus de 65 ans et dont les ressources sont inférieures à un certain seuil.

Ce minimum a été réformé en 2004, il s’appelle maintenant allocations de solidarité aux personnes âgées (ASPA).

Cette allocation est très débattue // au risque dépendance.

A) Les caractéristiques de cette prestationToutes les conditions art. L815-1 CSS- Prestation non contributive Versée sans cotisations mais toujours subordonnée à une condition de ressources. - Condition de ressources

Elle a été réformée en 2004. Elle remplace le minimum vieillesse mais plein d’autres allocations aussi : on remplace par une prestation unique.

Elle remplace le secours viager, et l’allocation aux mères de famille, une allocation vieillesse agricole.

Elle s’applique par décrets sortis entre 2007 et 2011. - Pas de conditions de nationalité.- Condition de ressources- Condition de résidence stable et régulière sur le territoire français- Age minimum de 65 ans et 60 si inaptitude au travail ou si travailleur handicapé.

Qui va-t-on aider ?Population concernée : 400 000 ménages en sont bénéficiaires. L’allocation n’est due que si on ne dépasse pas un certain montant de ressources par an, et le plafond de ressources pour une personne seule est de 8507,49 € par an pour une personne seule.

Ça repose sur une déclaration de ressources de la personne. On doit fournir par l’avis d’imposition à la CNAV, pour que cette caisse vérifie si les ressources ne dépasse pas le plafond.

Sanction : suspension de l’allocation en cas de non fourniture des documents justificatifs.La caisse se ménage des possibilités de vérification. On a une possibilité : les textes ont une possibilité de contrôle des ressources. On a renforcé cette politique de contrôle de ressource. On a créé un système de contrôle systématique au moment de la 1ère demande, ensuite tous les trois ans, en particulier pour tenir compte d’éventuelles ressources arrivées postérieurement à la demande. P. ex. la personne pourrait liquider un plan retraite souscrit de façon supplémentaire à titre individuel, la difficulté de ces personnes peuvent être modifiées par les règles d’ouverture des plans d’épargne. On ne voudrait pas louper cela.

Une circulaire adoptée par la CNAF : contrôles à effectuer peu important l’âge de la personne, on sait aujourd’hui qu’on y gagne à faire du contrôle. Souvent la personne n’actualise pas son dossier, mais les contrôles doivent être plus rigoureux, ça permet de retrouver des recettes pour le système de sécurité sociale.

B) Montant et paiement de la contributionCette allocation n’est versée qu’à la demande de l’allocataire, qui doit être faite sur un

formulaire type.On a des imprimés règlementaires qu’il faut remplir toutes les cases pour que la demande

soit recevable. La caisse doit traiter la demande dans un délai de trois mois. Elle est tenue de verser l’avantage soit dans le premier mois de réception de la demande si l’allocataire a plus de 65 ans. S’ils ont moins de 65 ans, au 1er jour de l’anniversaire de la personne, on versera l’allocation.

Montant : c’est une prestation dont le montant est un montant différentiel. Cela signifie qu’on calcule en fonction des revenus de la personne le montant qu’on peut lui verser en sachant qu’il y a un plafond. On verse la différence entre les ressources et le plafond maximum pour le bénéficiaire de l’allocation.

Le minimum vieillesse varie : on a une limite haute, et selon ce qu’a la personne on fait un différentiel de ce qu’elle peut toucher.

Moyenne d’allocation : 777,16€. Sachant que le gouvernement a augmenté au 1er avril le montant de cette allocation, de 25%. C‘est un droit alimentaire versé par le RG de la sécurité sociale qui est dit « droit de solidarité ». Débat : on continue de le laisser dans la sécurité sociale ? Où ne serait-ce pas plutôt à l’État de la financer ? Car là ce sont les salariés du RG qui le financent.

Section 2. Le régime de retraite complémentaireAvec un taux de remplacement offert par le RG de 55% (moyenne des 25 meilleures années),

on comprend // au salaire antérieur (si taux plein), est considéré comme très faible. Donc importance de la complémentaire. Donc dès la création du RG, on a travaillé à la construction d’un régime complémentaire. Ce sont les syndicats de salariés et les employeurs qui y ont travaillé. Ces régimes complémentaires ont été créés et sont au nombre de deux.

Le premier a été créé par les partenaires sociaux. C’était un régime au départ supplémentaire. Et il était tellement essentiel qu’il a été rendu obligatoire par le législateur. Cela veut dire que ce 1er étage, de 3ème pilier au départ, est devenu un 2ème pilier, un complémentaire légal dans le système français. Ce sont les systèmes AGIRC et ARCO.

Le 2nd système créé par les partenaires sociaux c’est le système du surcomplémentaire qui est un système de couverture facultatif qui peut être souscrit à titre collectif ou individuel.

I. Les régimes légaux de retraite complémentaireLe premier système complémentaire a été créé dès 1947 par les cadres car pensé tout de

suite comme un complément nécessaire voire vital vu la faiblesse du taux du régime général (AGIRC). Ensuite en 1961 un régime pour les non cadres a été créé (ARCO). C’est devenu un tel complément indispensable que le législateur l’a rendu obligatoire dès 1972. En obligeant tous les salariés à être affiliés aux institutions de retraite complémentaires gérées soit par l’AGIRC soit par l’ARCO. Obligation d’affiliation pour tous les salariés aux complémentaires vieillesses.

On se pose la même question pour la maladie aujourd’hui. Ne devrait-on pas obliger de cotiser pour un régime complémentaire ?

A) L’organisation des régimes légaux de retraite complémentaireLes deux régimes ont été créés par accord collectif du :

- 14 mars 1947 : association de gestion des institutions de retraite pour les cadres (AGIRC)- 8 déc. 1961, association pour les non cadres (ARCO)

Ce sont des associations qui fédèrent des institutions de retraite dont l’affiliation est obligatoire depuis la loi de 1972. Il reste (originalité du système) que malgré ce principe d’affiliation obligatoire, le système de retraite complémentaire est géré par les partenaires sociaux. Ils continuent d’être gérés par la voie d’accords collectifs entre syndicats d’employeurs et syndicats de salariés. Quand on détermine le montant des cotisations et les prestations, ce sont des accords collectifs.

Dès 1959 le CE a été saisi pour le mode d’organisation de ces régimes, il a considéré qu’on devait appliquer les régimes des accords collectifs de travail pour modifier les règles de fonctionnement.

Finalement on voit arriver quelque chose de neuf en droit de la sécurité sociale : la gestion de régimes de sécurité sociale par les règles de droit du travail.

Cependant le législateur veut avoir la main, alors il a posé une condition à la négociation de ces accords : ces accords produiront des effets juridique qu’avec l’agrément du ministre chargé de la sécurité sociale et du ministre chargé du budget (= approbation du gouvernement).

En termes de régime juridique, quelle est la nature juridique des droits créés dans ces régimes ?

Peut-on modifier ou pas ces droits ainsi créés ?Le sens des modifications aujourd’hui est soit dans l’augmentation des cotisations ou l’allongement de la durée de cotisations. Ces accords ont vocation à être à durée déterminée.

Il y a un risque qui existe toujours : qu’on ne renouvelle pas un jour le système de retraite complémentaire faut d’accord entre syndicats de salariés et d’employeurs. Tant que c’est une vraie complémentaire il aura sa défense, mais si on le charge trop, et qu’il y ait trop de difficultés…

Les entreprises adhèrent à une institution de retraite qui appartient soit à l’AGIRC soit à l’ARCO. Généralement elles adhèrent aux deux.

Ces institutions de retraite ont le monopole de gestion du système. Ces institutions sont construites sur les catégories socio-professionnelles. On a deux régimes de retraite donc.

AGIRC : tous les cadres et ingénieurs et les assimilés cadres ( = agents de maitrise et les techniciens). Ces régimes sont construits non pas sur la capitalisation mais sur le mode de la répartition,

cela veut dire que les cotisations de l’année servent les retraites de l’année. Les salariés acquièrent un certain nombre de points en fonction des cotisations qu’ils ont

versées.

B) Les prestations versées par les régimes légaux de retraite complémentaire- par point

- par cotisation définie = par accord collectif on définit à l’avance les cotisations sur les salaires. Cela veut dire qu’en droit en sécurité sociale on est dans un système contributif. On ne verse la cotisation qu’à ceux qui ont cotisé.

Le taux de cotisation des salariés dépend du montant de leur salaire. On divise le salaire par tranches selon un plafond de sécurité sociale.

Dans le système ARCO on a deux tranches de salaires : avec deux niveaux de cotisation déterminés : on vise à une progressivité de cotisations ( I, II).Dans l’AGIRC on a construit trois tranches (ABC). On divise en trois les niveaux de salaires. On veut instaurer une proportionnalité, mais la cotisation diffère selon une certaine tranche. Quand on atteint la tranche C du régime AGIRC, la répartition entre les cotisations patronales et salariales est décidée au sein de l’entreprise. La tranche C ce sont les plus gros salaires.

Ce sont des politiques de rémunération pour garder les professions qualifiées : système plus favorable pour la tranche C.

Les cotisations vont permettre d’attribuer un certain nombre de points en fonction des cotisations versées. Le montant de la retraite n’est pas fixé à l’avance. C’est au moment où le salarié demande la liquidation de sa retraite qu’on lui signifie la valeur du point. Si on a acquis 2000 points, cette valeur sera de temps, et on le convertit en argent. Ils se constituent donc des droits à la retraite, mais pas un montant fixé et la garantie de ce montant.

On se pose la question de la nature juridique de ces droits qui dépendent de la valeur donnée au point, en fonction de la santé financière du système.

Arrêt connu de principe Ch. Soc. 23 nov. 1999, AGIRC. À un moment donné des salariés avaient gratuitement des points quand ils avaient des enfants (= système de majoration de points).

Au vu des comptes progressifs l’AGIRC a décidé de supprimer ces points. Un accord collectif négocié entre les syndicats pour supprimer ces majorations.

Il y a eu un litige, car on a supprimé cela pour les personnes déjà retraitées et les salariés. Cela supprimait donc pour les personnes déjà retraitées un montant de leur pension. Q : peut-on modifier les droits des personnes grâce à la révision d’un accord collectif ? R : les modifications apportées au régime de retraite des cadres sont illicites quand elles s’appliquent à des participants dont la retraite a été liquidée avant l’entrée en vigueur de l’accord de révision.

A contrario on peut modifier les règles de calcul pour les gens qui cotisent. Si la Cour de cassation avait dû que c’était des droits acquis, on serait tenu, et donc on ne pourrait rien modifier. Certains disent aujourd’hui qu’il est possible de baisser la valeur du point, modifier les règles de calcul de la prestation. On peut modifier sans problème l’âge de départ à la retraite. Accord du 19 mars 2011      (AGIRC + ARCO)      : désormais l’âge de la retraite à taux plein est celui retenu par le système légal de sécurité sociale. On retarde le régime de retraite de deux ans sans contestation possible.

En quoi ces régimes sont essentiels ? C’est qu’on cotise toujours plus que ce qui nous est versé. Ce sont des régimes bénéficiaires. En effet le taux d’appel en termes de cotisations et supérieur aux taux des prestations. L’AGIRC et l’ARCO ont des réserves. On verse 25% de plus que ce qu’on reçoit.

§2. Les régimes supplémentaires de retraite= facultatif

Il est toujours possible de mettre en place un régime supplémentaire, qui présente l’originalité de pouvoir être souscrit soit à titre collectif soit à titre individuel.

Intérêt : les régimes de retraite complémentaire mis en place à titre collectif. On permet aux entreprises de mettre en place des couvertures vieillesses de prévoyance

pour l’ensemble de leurs salariés. (L911-1 CSS). Les employeurs peuvent le faire, cela veut dire que l’employeur met en place un système

d’assurance. Il peut le faire selon trois modalités possibles.D’abord, il peut prévoir que ce régime sera créé par la voie de l’accord collectif. On peut aussi

le faire par référendum : si la majorité des salariés sont d’accord, on créé le régime. Ou enfin par la voie d’une décision unilatérale.

Différences : les modes de financement.- par des cotisations patronales- cotisations patronales et salariales

Si l’employeur veut mettre en place un système mixte, il est obligé de passer soit par l’accord collectif soit par le référendum. On ne permet pas à l’employeur par décision unilatérale de prendre du salaire à un salarié. Mais quelle légitimité du référendum, qui impose également par les salariés aux salariés l’augmentation de la participation ? Actuellement il y environ une centaine de conventions par an. L’employeur est incité fiscalement à créer des régimes supplémentaires, il serait exonéré de charges pour ce qu’il cotise.

Il a intérêt de faire cela plutôt que de prime : c‘est une forme de revenu différé à exonération partielle.

Plusieurs types de régime possible, qui ne va pas avoir les mêmes garanties :- Régime de retraite à prestation définie. En fait dans ce régime le salarié connaît dès le départ le niveau de pension supplémentaire qui lui sera accordé quand il ira à la retraite. La plupart du temps c’est pour les cadres dirigeants.-Régime de retraite à cotisations définies : le montant de la pension supplémentaire n’est pas connu. L’entreprise s’engage à verser un certain montant des cotisations sans qu’on puisse déterminer quel sera leur rendement on a l’aléa du classement souvent sur les marchés financiers. - Régimes de retraite additifs : le montant de la pension supplémentaire va s’ajouter à toutes les sommes acquises par le salarié dans le régime de base et le régime légal complémentaire, quel que soit ces montants du régime de base et complémentaire.

- Régime de retraire différentiel ou « chapeau » : Le montant sera calculé par la différence entre le montant du salaire antérieur et les régimes de base et le régime complémentaire. C’est ce qui a déchainé la presse pour le PDG de Vinci 2,2m€ par an de retraite chapeau.

Ce qu’il faut savoir c’est que ces retraites chapeau sont souvent exclusivement financées par les cotisations patronales, c’est-à-dire sur les revenus du travail de l’ensemble de l’entreprise et servent à maintenir le salaire de certaines catégories de salariés. Il y a eu des grands débats, on a considéré qu’on créait des niches sociales et fiscales. Du coup impositions nouvelles sur ces dispositifs, on a

mis en place une taxe, on a porté le taux d’impôt sur ces retraites, à 21% si la personne gagne plus de 24 000 € par mois.

Conclusion sur les retraites : C’est de dire que tout se joue aujourd’hui entre les trois piliers. On ne peut réfléchir à une

prestation de retraite que quand on regarde ces piliers. Exemple : un salarié qui travaille toute sa vie dans la même entreprise, il aura un système qui coordonnera juste niveau 1 et complémentaire.Mais si quelqu’un a été agriculteur, salarié, auto entrepreneur, salarié : celui-là, en termes de retraite, va d’abord avoir une prestation au régime agricole, ensuite régime général, ensuite régime social des indépendants, ensuite régime général. C’est ce qu’on appelle la situation des poly pensionnés, c’est-à-dire des personnes avec des droits dans plein de régimes et avec des complémentaires et supplémentaires distinctes. Comment articuler cela ?Conseil d’orientation des retraites : la plus grande inégalité est ici. Elle est dans le parcours. Parce que les règles ne sont pas les mêmes dans chacun des régimes. il existe parmi les retraites, il y a 38% de poly pensionnés.

Séance 18 – mercredi 11 avril 2012

CHAPITRE 3. LA COUVERTURE DE LA DÉPENDANCE   Dépendance – définition : situation dans laquelle se trouve une personne adulte qui dépend d’un tiers pour les actes élémentaires de la vie courante (s’habiller, faire sa toilette), et qui est inapte à réaliser les tâches domestiques qui lui permettraient de vivre seule. Et elle est inapte à réaliser des tâches domestiques qui lui permettraient de vivre seule dans un logement ordinaire.

On prend en compte une situation dans laquelle se trouve une personne et on distingue cette situation de la maladie. On ne le réfère pas à un état de santé. C’est la construction qu’on a choisie. La dépendance ne se soigne pas. Une personne peut être malade sans être dépendante. On distingue toujours les prestations. Ça ne nécessite pas les mêmes prestations.

La dépendance peut quand même avoir deux types :- Dépendance physique- Dépendance psychique

La dépendance psychique peut conduire à une dépendance physique, par étapes, avec l’évolution de certaines maladies, notamment les maladies neurologiques.

Avant on avait bien les distinctions, mais on les a de moins en moins.

Quand on essaie de mesure en termes statistiques, où on est-on ? Il est très difficile d’identifier les personnes dépendantes, car l’instrument de mesure est

assez aléatoire. Et la mesure, il faut la faire pour chaque personne. On n’évalue pas toutes les personnes qui accèdent à la retraite. Ce sont les chiffres des personnes qui se déclarent. On évalue la population de personnes dépendantes : entre 1,2m et 1,5m de personnes. On sait que sur ces personnes, on sait à peu près 300 000 personnes soit condamnées au lit ou au fauteuil. Environ 200 000 auraient besoin de l’aide d’un tiers pour se laver.

On constate qu’il y a une grande corrélation entre l’âge et l’état de dépendance. Qu’est-ce qu’on constate entre 65 et 69 ans ? 1,5% des personnes sont déclarées et même admises au titre de la dépendance. Au delà de 80 ans, il y a 9% des personnes. Cela veut dire qu’il y a un fort lien entre dépendance et vieillissement de la population.

Problème pour la société. Problème démographique face à la dépendance. Qu’ont fait les pouvoirs publics pour lutter contre cela ?

Loi 24 janv. 1997, création d’une prestation spécifique dépendance (PSD). Le débat existait depuis 1992. On fixe une prestation. L’idée de cette loi, on marque une 1ère étape dans la prise en charge de la dépendance. Ce texte est perçu comme un texte transitoire.

Ce texte va manifester beaucoup d’insuffisances. On va les corriger en créant une nouvelle prestation.

Loi du 20 juil. 2001, on transforme la PSD en allocation personnalisée d’autonomie (APA).

Les défauts de la PSD : La PSD a très vite montré quatre limites. - Conditions trop strictes d’attribution de la PSD. En particulier, un seuil de ressources pour accéder à la prestation. Cela veut dire que si on a des ressources personnelles supérieures, ou des enfants qui pouvaient vous prendre en charge, on n’y avait pas droit. Logique trop subsidiaire.- Le département avait le droit d’exercer des recours en récupération sur successions et sur donations.- Cette prestation était servie par les départements. Dont chaque département fixait le montant de la prestation qu’il allait attribuée. Conséquence : ø tarif national de la prestation. Inégalités géographiques. L’écart allait de 1 à 4. - Montants trop faibles. Ils ne couvraient jamais les besoins réels des personnes.

Bilan au 30 juin 2001 : 139 000 personnes en France bénéficiaient de cette prestation, alors qu’on estimait les personnes qui en avaient besoin à 600 000 personnes. On versait en moyenne 2000 francs, et 3000 francs pour les plus démunis.

Or, le prix d’une maison de retraite, c’est environ 3000€ par mois. La moins chère des maisons de retraite, entre 3000 et 5000 francs par mois.

Après il y a plusieurs types de maison de retraite.

En 2001 on essaie de corriger ces défauts. On adopte la nouvelle loi, à la suite d’un rapport qui critiquait la PSD.

La loi de 2001 a pour but l’amélioration de la prise en charge de la dépendance. Plusieurs idées :- Création d’une allocation à vocation universelle. En effet on considère que pour son attribution elle ne doit pas être soumise à une condition de ressources. - Vocation égalitaire : les prestations doivent être d’un même montant pour des conditions de dépendance identique. - Vocation à être personnalisée : elle doit permettre de prendre en charge des dépendances diversifiées pour tenir compte de tous les besoins de la personne.

Cette allocation personnalisée d’autonomie, reste quand même une prestation en nature, servie par les départements, et financée majoritairement par les départements.

Sur le plan juridique on dit que ce n’est ni une prestation d’aide sociale ni une prestation de sécurité sociale. Elle ne répond pas à tous les critères de l’un et l’autre. On dit que c’est une prestation sui generis.

Cette prestation est règlementée dans le CASF. C’est souvent une logique aide sociale. Elle est gérée par les départements. Décision d’attribution de la prestation relève du président du Conseil général.

Conseil Constitutionnel, DC 18 janv. 2001, il a qualifié l’APA, d’allocation d’aides sociales qui répond à une exigence de solidarité nationale.

Les départements reçoivent deux aides :- Des organismes de sécurité sociale- CSGOn considère que cette prestation n’est pas subsidiaire : on a supprimé le recours sur succession.

Or on sait qu’en raison de la situation démographique, le coût pour la dépense publique sera trop fort. On pourra de moins en moins dépenser ce type de prestations. Quel schéma de financement pour les finances publiques on devra créer ? Solidarité familiale ? Mais ce sera un coût sans doute peut être trop grand.

Section 1. L’allocation personnalisée d’autonomieC’est une aide particulière pour soutenir les personnes âgées dépendantes ; c’est toujours

une prestation en nature attribuée par le département à toute personne qui en fait la demande et qui remplit certaines conditions. Elle a été créée par la loi du 21 juin 2001, sa mise en place effective a été mise en œuvre le 1er janv. 2002.

§1. Les caractéristiques de la prestationInnovation : mise en place de conventions obligatoires entre le département et les organismes de sécurité sociale. C’est à propos de l’instruction des dossiers et le service des prestations en fonction de là où vit la personne. On distingue les personnes qui vivent en établissement et celles versées pour les personnes qui vivent à leur domicile.

On a mi en place un cahier des charges national, par un arrêté. On a mis en place des centres locaux d’information sur leurs droits. Les conditions :- Le demandeur doit être âgé au moins de 60 ans.

* En effet on l’avait d’abord adossé à l’âge de départ à la retraite. * Quand on est handicapé, ils ont droit à l’allocation compensatrice pour l’aide d’un tiers. Il

en bénéficie jusqu’à 60 ans. Ensuite, le relai est pris par l’APA.* Problème : les autres pays ne fondent pas l’allocation sur l’âge, mais sur la situation de

dépendance. Certains disent aujourd’hui qu’on peut être dépendant indépendamment de l’âge. Si on commence à dire ça, on ouvre la prestation à beaucoup plus de personnes. - La résidence stable et régulière en France. Les étrangers peuvent en bénéficier donc. Seuls les personnes en situation irrégulière n’ont pas accès à la prestation. Même système que pour la CMU. En cas d’absence de résidence stable, il est possible d’élire domicile auprès d’un lieu agréé, auprès d’une mairie p. ex. CE 27 juil. 2005, quatre SDF ont vécu longtemps à Paris, ont élu leur domicile de secours à Paris. Ensuite ils vont être hébergé dans une maison de retraite dans le Val

d’Oise. Question : qui paie l’APA ? La Commission centrale d’aide sociale dit que le département du Val d’Oise doit délivrer l’allocation car c’est là que les personnes sont hébergées. Ils vivent dans ce lieu de manière stable, régulière et prolongée.

Le CE va rappeler un principe : le domicile de secours ne se perd pas par la résidence dans un établissement spécialisé. Sinon on pénalise les départements qui ont des maisons de retraite.- Le degré de perte d’autonomieOn évalue le degré de perte d’autonomie. état de la personne qui nonobstant les soins qu’elle est susceptible de recevoir (≠ avec la maladie) a besoin d’être aidée pour l’accomplissement des actes essentiels de la vie courante ou requière une surveillance régulière.  L232-1 CASF

Cela veut dire qu’il faut évaluer l’état de besoin de la personne. Évaluation par une équipe médico-social qui comporte au moins un médecin et un travailleur social.

On a créé une grille autonomie-gérontologie-groupe iso ressource par décret. (Grille AGGIR). Ça permet d’évaluer la dépendance des personnes. Un certain nombre de variables sont posées par décret :- toilette- S’habiller seuleMise en place d’une cotation. Si la lettre A : ça veut dire qu’on peut l’effectuer seul. B : en partie seul. C : pas du tout l’effectuer seul.

On va déterminer un niveau dans la grille AGGIR. Elle va de 1 à 6. Dans cette liste, seul les groupes de 1 à 4 ouvrent droit à la prestation. AGGIR 1 : le plus lourd. Présence indispensable d’intervenant. AGGIR 2 : lit ou fauteuil. Mais pas de problèmes mentaux. On peut faire certains gestes de la vie courante. AGGIR 3 : personnes qui ont perdu en autonomie mentale, et peuvent avoir des difficultés motrices pour se déplacer.AGGIR 4 : du mal au transfert. Une fois qu’on est déplacé on arrive à faire des choses.AGGIR 5 : aide ponctuel.AGGIR 6 : assez d’autonomie pour effectuer les actes de la vie courante.

On a eu un progrès, parce qu’on gagne un niveau, avant c’était seulement les trois premiers niveaux. C’était demandé par les associations et par les personnes malades. On peut ainsi retarder la dépendance.

La grille est une condition d’octroi de l’allocation. Si on n’est pas dans ces 1 à 4, on ne relève pas du système APA. Quel est le montant de l’APA ?

Le montant varie selon trois critères :- Les ressources du demandeur- Son degré de perte d’autonomie- Lieu de résidence

* Domicile : on y assimile à des familles d’accueil mais aussi chez les descendants. * Maison de retraite.

On prend en compte les ressources de l’année. On doit fournir l’avis d’imposition, le cas échéant les revenus du conjoint. Exemple de la personne la plus pauvre, pour l’AGGIR 1 : 2200, 65€ par mois.AGGIR 4 : 529,56 €.

On considère que le montant ne correspond pas aux besoins réels. On considère que la personne doit participer à la prise en charge de la dépendance. On ne participe pas, lorsque le revenu mensuel est inférieur à 695,70€ par mois.

Après la participation croit selon un pourcentage, de 0 à 90%. Si on est en maison de retraite : on considère que le montant de l’aide versée à la personne est égal au montant des dépenses correspondant au degré de perte d’autonomie défini par le tarif de l’établissement et la participation du résident. Le tarif dépendance doit être payé par l’APA et par la participation de la personne. On a des formules de calcul.

Ce qui se passe : l’APA est versé directement à l’établissement. Règle : une somme minimale mensuelle doit être laissée à la personne. (loi du 20 juil. 2001). Aujourd’hui ce montant est de 93 euros par mois. On dit que les prestations sont en nature, car on considère que les sommes sont affectées à un certain nombre de dépenses.

Quelles dépenses sont possibles avec l’APA ?- Rémunération d‘un ou plusieurs salariés employés pour venir en aide à la personne aide à domicile- Frais susceptibles pour améliorer la prise en charge globale de la personne dépendante. P. ex. le service de téléalarme. Ou encore l’accueil pendant les congés des salariés. En priorité les sommes doivent être affectées pour une aide à domicile. Ce n’est pas une obligation, mais si il y a un contrôle, il faut avoir mis en place ce service.

Si en plus la personne a des aides fiscales pour l’emploi des personnes à domicile, elle a des déductions fiscales.

Séance 19 – lundi 30 avril 2012

Le financement et le contentieux de l’attribution. Le contentieux est un contentieux spécifique : en effet les décisions sont prises par le

président du conseil général. Les recours ont lieu devant les commissions départementales de l’aide sociale. Quand c’est en appel : devant la commission centrale d’aide sociale. Enfin, on va devant le Conseil d’État.

Le contentieux est assez développé. Il y a débat sur les décisions d’attribution. Il faut savoir que c’est un contentieux spécifique et il y a un très fort arbitraire dans les décisions qui sont prises. Il y a débat sur les compositions des commissions, le respect des droits de la défense. Le droit devrait s’améliorer sur ces questions là.

Quel financement de ce système (= enjeu de la réforme) ?L’APA est versé par les départements, donc il y a une contribution au financement qui est apportée par les départements mais aussi par ce qu’on appelle la solidarité nationale. Cette solidarité se décompose en deux :

* participation des caisses de sécurité sociale * une partie du produit de la CSG (salaires et revenus de jeux, revenus du patrimoine)

§2. Le bilan et les critiquesFin 2009, Le dernier bilan qu’on a, 1 148 000 personnes bénéficient de l’allocation. Coût :

5,1M €. Combien verse t-on en moyenne aux gens ? C’est une moyenne de 500€ par mois. On a une

augmentation constante du nombre de bénéficiaires depuis 2002, et la mise en place de la réforme. Moyenne : 5,9% d’augmentation des dépenses par an, lié à cette prestation. Le plus gros du financement est donné par l’AGGIR 4. C’est les personnes les moins dépendantes mais les plus nombreuses : 45%. 9% de personnes sont en AGGIR 1.

Les critiques du dispositif : Qualité. On a une prise en charge dont la qualité n’est pas très bonne. En particulier, on constate qu’il y a un déficit de place en maison de retraite. - On manque d’établissements pour accueillir ces personnes. - On manque de personnel en établissement et à domicile. De plus les personnes qui commencent dans la dépendance, elles basculent très vite. On a du mal à préserver l’autonomie des personnes. Difficulté supplémentaire : la prise en charge de la dépendance psychique. Il y a un déficit très fort du personnel, des formations, des structures capables de les accueillir. Certes on a une prestation, mais elle ne permet pas de répondre aux besoins en termes de qualité. Finances. 2ème critique : le problème du coût pour la finance publique. On a un problème de coût, de financement, d’autant qu’on sait que la situation des personnes en personne en difficultés va empirer. On reprend les projections démographiques. Le nombre de personne en perte d’autonomie va augmenter. La dette publique accumulée ne suffira pas à financer le système.

On évalue un besoin d’environ 21M € de dépenses publiques pour financer l’ensemble des prestations liées à la perte d’autonomie.

Trois défis : - Le vieillissement de la population. Il faut appréhender cette donnée. Pour 2060, les projections prévoient une hausse de 83% des personnes de plus 60 ans. - Problème de la qualité des prestations. On parle du volume des équipements et des services. Le taux d’encadrement doit être renforcé : il faut trouver du personnel, on doit inventer des métiers. - Un schéma institutionnel très complexe. Des circuits financiers et institutionnels ne sont pas clairs. On a une prestation avec trois sources (sécurité sociale, départements, CSG), donc complexité. La loi de finance va s’y intéresser. Il n’y a pas d’enveloppe, de budget autonome pour cette prestation. Avec, beaucoup d’acteurs. L’État va s’y intéresser. Le département va servir la prestation. On a aussi les structures d’hébergement : les maisons de retraite passent des conventions pour donner des places. Cela complique le fonctionnement, sachant qu’on constate par ces trois défis, c’est que le reste à charge pour les personnes est très fort. Même avec cette prestation, les dernières statistiques disent que les personnes dépendantes ont un reste à charge de 1600€ par mois.

Soit elles ont des ressources propres, soit on met en jeu les obligations alimentaires. On n’arrive pas à l’objectif : la prestation d’aide sociale ne prend pas en charge le besoin de ces personnes.

Section 2. Les perspectives d’évolution de la prise en charge de la dépendance

Une loi devrait arriver (annoncée depuis 2007). On peut dire ce qui est proposé à l’heure actuelle. Certaines choses ne changeront pas : on ne va pas trouver les finances miraculeusement.

§1. Historique de la question depuis 2007Discours du nouveau président = volonté du président de mettre en place un 5ème risque en sécurité sociale. Ce risque couvrirait toutes les pertes d’autonomie (pas seulement la dépendance), au même titre que la vieillesse, la famille, la maladie. Qu’il s’agisse des handicapés ou des personnes âgées.

Rapport du 5 novembre 2007 : La caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) rend un rapport sur les modalités de la construction d’un 5ème risque. Elle dit qu’il y a la question du financement d’un côté, en particulier le montant de la contribution publique à ce financement (le niveau de la solidarité nationale). Autre question : quel mécanisme de droit on construit : aide sociale ? Droit universel ? Avec la question de la place des ressources personnelles des personnes. Si on est dans l’aide social on est dans du subsidiaire. Si on est dans un droit universel, c’est moins important.

Rapport du 28 mai 2008 : le gouvernement met en place un projet de réforme, qu’il met sous forme d’un plan, pas d’une loi. Il y a des objectifs à attendre. On y trouve une partie sur le nombre de places dans les structures, et une deuxième partie consacrée à la place des assureurs privés dans le financement de la dépendance. Il y a une étude pour savoir quelles sont les compagnies d’assurance qui proposent des contrats. On parle aussi de la place des assureurs dans les couvertures, les garanties dépendances. Le projet est rappelé dans ce rapport : il s’agit de réduire le reste à charge des assurés. Il y a un discours pour dire d’alléger ces sommes. Mais il faut aussi que quand les familles ont un certain niveau de revenus, que l’épargne ou les solidarités familiales puissent être mobilisées. Grand débat : le seuil de revenus qui fait qu’on va mobiliser d’autres choses que le risque de sécurité sociale. Débat : à partir de quand on considère qu’une personne n’est pas dans le dispositif « risque sécurité sociale ». Conséquence : on avait dit qu’un socle serait financé par la solidarité nationale, et un autre étage de financement serait fait soit par les mécanismes d’assurance, l’épargne, soit par la famille.

Depuis mai 2008, rien ne s’est passé. On n’a fait que des annonces. Le ministère des affaires sociales a convoqué beaucoup de partenaires à la réflexion. Groupes de travail… Mais pas de loi. On a annoncé en janvier 2009 la publication d’un projet qui n’est pas sorti. Dans la loi de financement de sécurité sociale on en rappelle les objectifs, l’affectation temporaire des budgets, la réduction du reste à charge. Mais ce qui reste en débat, c’est comment construire un partenariat public-privé ? Tout l’enjeu est là : la place donnée aux assureurs, la place de la dépendance entendue au sens large. Jusqu’à là l’autonomie c’était de l’aide sociale, pour les personnes pagées, les handicapés. On veut tout regrouper dans un risque. On pose alors la question aussi pour le handicape la place des assureurs. C’est une façon d’économiser pour les dépenses publiques sur le terrain du handicap.

12 mai 2009, Discours de Sarkozy. Annonces mais rien derrière. Novembre 2010 : pour novembre 2011. Toujours rien.

C’est un enjeu de la campagne. Chacun des candidats a annoncé que ça serait la 1ère loi sociale qu’il adopterait.

§2.Les propositions actuelles, le projetC’est plus le projet présenté par N. Sarkozy car M. Hollande n’a rien détaillé. Idée : la création

d’un 5ème risque c’est d’élever la dépendance au même niveau que les autres risques de sécurité sociale. Au même titre que la branche maladie, famille, accidents du travail. Ça va devenir une nouvelle branche de la sécurité sociale. On voudrait que cette branche donne une aide en nature, et en espèce.

Le vocabulaire : on parle de « compensations pour l’autonomie » ou le versement d’ « aides ». Le vocabulaire n’est pas très clair. On parle de la création d’un droit universel, quel que soit l’âge, quel que soit le handicape de la personne. On créerait un droit universel qui permettrait d’évaluer les besoins d’aide de la personne et d’élaborer ce qu’on appelle un plan personnalisé de compensation.

On est dans l’idée de la sécurité sociale, où on aurait une caisse, la CNSA gérerait le dispositif. Comme on sait qu’on aura pas le budget, on prévoit de compléter ce droit (= débat important) avec la souscription d’une assurance dite perte d’autonomie obligatoire pour toutes les personnes âgées de plus de 50 ans.

Le législateur dirait que le contrat fixerait le minimum de garanties. Surtout il faut déterminer le niveau de cotisations. On sait que la tarification du risque dépendance est très compliquée. Les assureurs : quel est le tarif ? Parce que les gens seraient obligés.

§3.Analyse du dispositif ou des propositionsMalgré le titre « 5ème risque de sécurité sociale » on n’est pas du tout dans les logiques de

création de risque qu’on a connu en 1945. Le dispositif et les mécanismes ne correspondent pas à la couverture d’un vrai risque. On est 1) entrain de modifier les conditions d’attribution de l’APA, et 2) de faire appel à la prévoyance privée pour garantir les besoins des personnes.

Avantages :On créé des places en établissement. Au moins il est certain de cette création car il y a des

engagements politiques et que tous les ans on créé des maisons de retraite. 55 000 places en 5 ans, et on va prévoir 30 000 en 2012. Il y a des budgets pour la création.

On est parvenu également à mettre en place des plans de formation pour les personnels. Les limites : - Finalement quand on regarde les projets on a abandonné l’idée d’harmoniser handicape et personnes âgées. Les derniers projets tels qu’ils sont présentés renoncent à l’uniformisation ; donc le projet ne concernerait que les personnes âgées en perte d’autonomie. - on ne modifie pas tant que ça la gouvernance du système : des prestations pour la personne dont c’est pris en charge par les soins, et de l’autre côté, le médico-sociaux. Même si on créé cette caisse, on garde le côté soins dans l’assurance maladie. - Problème des ressources : il faut encadrer, et réduire les dépenses publiques. Problème : réaliser des économies tout en créant une nouvelle prestation. On veut à la fois encadrer le déficit, et créer une meilleure garantie, une prestation correspondant aux besoins.

On va certainement revoir le barème d’attribution des prestations. On risque de ne prendre en charge que les dépendances les plus lourdes. Idée : alléger les restes à charge, moduler le ticket modérateur en fonction des ressources des personnes concernées. On envisage, vu le coût des mesures, de réintroduire un droit de récupération sur successions. L’allocataire qui peut recevoir APA aura le choix entre deux types de prestation. Il aura droit à une prestation à taux plein (mais alors il y aura une clause de récupération sur la succession), soit une prestation à taux réduit pour ne pas avoir cette clause de récupération sur succession.

On peut douter du caractère universel et généralisé de la prestation quand on l’assortit de clauses de récupération sur successions. On prend en compte le revenu.

Côté dissuasif : ça va couter moins cher car il y aura moins de demandes.

- 4ème limite : l’appel à la prévoyance privée. On prévoit dans tous les projets un appel à la prévoyance complémentaire. Si on fait assurer les gens tout de suite, en 2025 tout le monde aura un contrat et il y aura moins de charges pour l’État. Quand les personnes arriveront à la perte d’autonomie elles bénéficieront de ces contrats. Cet appel s’appuie sur l’idée que les compagnies d’assurance pourront réorienter les contrats d’assurance vie. Que l’assurance vie serve à prendre en charge la dépendance.

On demanderait aux assureurs, à côté des plans d’épargne retraite, de prévoir des plans d’assurance dépendance. On veut faire modifier les logiques de ces contrats. Problème : il faut que tout le monde souscrive ce pilier complémentaire. Il faut élever ces contrats en une obligation à l’échelon national qui touche le plus de personnes possibles. On veut confier au marché privé la souscription des garanties dépendances.

Deux remarques : - Ces contrats existent déjà. On observe sur le contenu de ces contrats : ce sont des contrats très disparates et qui présentent des limites très importantes. Il y a presque autant de contrats que de souscripteurs. * Limite dans le contenu : les assureurs disposent de peu de statistiques pour évaluer le risque de manière fiable. On manque de données statistiques au niveau national. De plus ces contrats offrent des prestations forfaitaires. Ils ont du mal à tarifer. On verse soit un capital soit une rente quand on a évalué la dépendance. Les grilles leur sont propres, ce n’est pas la grille de la sécurité sociale. Ils n’ont pas vocation à combler les besoins.

De plus ce ne sont que des prestations ménagères et en espèce. Pas de prestations en nature. Ce qui va être important : les garanties dans la lisibilité du contrat. Ils doivent comprendre les droits proposés pour le futur.

- Efficacité ? Le marché ce n’est pas son souci l’efficacité. L’assureur veut de la rentabilité : que le contrat soit viable, et qu’il y ait des souscripteurs. - Est-ce qu’il va y avoir une sélection à l’entrée ? Les assureurs en ont le droit. Est-ce que le législateur va interdire aux assureurs de sélectionner leurs souscripteurs ? ça serait une assurance remaniée pour les besoins de l’État. On demanderait aux assureurs de faire de la sécurité sociale.

Si il n’y a pas de sélection à l’entrée : l’assureur choisit qui il prend. S’il ne peut pas choisir : il va tarifer en fonction du risque. Il va tarifer qu’il doit faire entrer tout le monde sur le coût du contrat.

Enjeu : l’égalité devant les tarifs de l’assureur. Pas de création de l’égalité, mais de l’inégalité. Il est presque impossible de concilier contrat et risque social. La logique assurantielle est incompatible.

Aussi : en terme d’efficacité ça pose des conditions car on va obliger tout le monde à prendre un contrat alors que les assureurs n’ont pas les moyens ni les services pour offrir les prestations nécessaires.

Au final le coût va se retrouver peser sur la tête des assurés.

Conclusion : on est loin de la logique d’un droit universel assumé par la collectivités pour des personnes qui en ont besoin. Modèle à double vitesse :1) Couverture du risque dépendance pour les personnes à faible ressource.2) Couverture de ce risque pour des personnes qui ont des revenus supérieurs à un certain seuil : prévoyance individuelle et/ou solidarité familiale.

Attention : il y a la famille aussi dans ces risques, ainsi que le chômage. Tout comme la maladie professionnelle et l’accident du travail.

PARTIE 2. L’ORGANISATION DE LA SÉCURITÉ SOCIALE La création des risques suppose de garantir ces droits en organisation la sécurité sociale. Le

but de la sécurité sociale est de servir des prestations d’où la nécessité d’une organisation efficace. Les personnes vulnérables ne doivent pas être choisis arbitrairement, tous doivent être protégés.

CHAPITRE 1. L’ORGANISATION ADMINISTRATIVE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE   Il faut d’abord être affilié à un service. Dans l’organisation il y a toujours la question de

l’affiliation. Vu que l’affiliation est obligatoire, tous les salariés ont affaire à la sécurité sociale. On n’est pas libre d’y échapper. Question : qui gère le système ? Qui décide d’attribuer les prestations ? Selon les pays et les systèmes on ne retient pas le même gestionnaire (= problème pour l’harmonisation de la sécurité sociale). Dans certains pays c’est l’État, dans d’autres, pour l’Allemagne, ce sont les Länder. En France : les employeurs et syndicats représentants de salariés, c’est ce qu’on appelle la démocratie sociale. C’est un choix historique et qu’on essaie de remettre en cause depuis 2004. Pourquoi a-t-on fait ça en 1945 ? Contexte particulier : on se méfie de l’État.

De plus les mutuelles sont très fortes en 1945, les ouvriers ont construit celles-ci, les syndicats sont puissants et importants. Les organes sont potentiellement des interlocuteurs pour gérer. On créé des organismes extérieurs à l’État. Idée : garantir l’indépendance de ces organismes tout en sachant qu’elles doivent servir un but social. Cela explique dès le début la création des caisses de sécurité sociale. Ce sont des organes autonomes, indépendants de l’État.

C’est une voie originale.

Mais problèmes financiers. Conséquence : on essaie de redonner du pouvoir à l’État, qui veut reprendre la main du fait des déficits.

Séance 20 - Mercredi 2 mai 2012

Section 1. Les organismes de gestionAu départ on n’avait créé qu’une seule caisse. Progressivement, dès 1967 quand on a commencé à avoir des premiers enjeux financiers on a considéré qu’une seule caisse ce n’était pas viable car on mélangeait les risques et on n’arrivait pas à dégager de responsabilités. On a fait une gestion séparée en branches. C’est pour des raisons financières. Pour identifiée les coûts de chacun des risques.

On a quand même voulu que les caisses ne soient pas un bureaucratie supplémentaire, c’est pourquoi des services de proximité ont été mis en place. Architecture particulière : trois niveaux dans la répartition sur le territoire :- les caisses locales (caisses primaires d’assurance maladie p. ex.)- les caisses régionales- les caisses nationales, qui vont coordonner les autres échelons

§1. La gestion séparée en branchesPrincipe de la division posée dans un article L200-2 CSS.

On n’a pas modifié cette gestion sauf si on créé un 3ème risque dit « dépendance ». Depuis 1967 on distingue quatre branches :- la maladie (risque lourd) à laquelle on associe la maternité, l’invalidité et le décès. - accidents du travail et maladies professionnelles- vieillesse- la famille

On n’a pas pour autant associer à chaque branche une caisse. Il y a une caisse nationale de l’assurance maladie. Cette caisse va gérer la branche 1 et 2. Elle s’appelle « assurance maladie et accidents du travail et maladie professionnelle ».

La branche 3 a sa propre caisse : « la Cnav, caisse nationale d’assurance vieillesse »La branche 4 : caisse nationale d’allocations familiales qui gère la branche famille

Enjeu important pour le financement de la sécurité sociale. Quand le parlement adopte la loi de financement de la sécurité sociale, il fixe l’objectif de dépenses et le budget qu’il alloue par branches. Une exception : on a créé un objectif spécifique de dépenses pour l’assurance maladie.

Il s’agit de l’objectif national des dépenses d’assurance maladie. Pour plusieurs raisons :- cout élevé, on veut prévoir les dépenses, les limiter. - la branche accident du travail et maladie professionnelle est largement financée par les entreprises. Les cotisations patronales sont proportionnelles aux accidents du travail, qui arrivent dans l’entreprise.

A) L’assurance maladieDans cette branche, on est dans le principe : trois niveaux de caisse.

Les caisses primaires d’assurance maladie, les caisses régionales, les caisses nationalesDès le début de l’année 2004, l’enjeu de proximité des caisses s’est effiloché, car on a essayé

de fédérer les caisses, pour mutualiser les coûts, de gérer collectivement. On ajoute un étage supplémentaire pour fédérer les trois niveaux.

1) Les fonctions et le rôle des caisses primaires d’assurance maladieCet échelon local n’est pas référé au département : il y a plus de caisses que de

départements. Elles ont trois missions essentielles art. L1211-1 CSS.

1° L’affiliation des assurés sociaux. La décision de la caisse pour dire qu’une personne est affiliée relève de sa compétence exclusive. Elle prend la décision d’affiliation ou non. C’est intéressant par rapport à d’autres compétences possibles, notamment l’URSAFF, organisme qui perçoive des cotisations. On a décidé que les décisions des caisses l’emportaient sur les décisions des URSAFF. 2° Les services des prestations : elles versent les indemnités journalières, assurent les soins. Certaines caisses ont le moyen de gérer elles mêmes les prestations, d’autres sous-traitent la gestion, l’enregistrement des données. Souvent le législateur s’est intéressé à des tiers, car dans ces données, il peut y avoir des données sensibles. Les caisses doivent donc constituer des sections locales.3° Des actions sanitaires et sociales. Ça existe depuis le début mais ça s’est beaucoup développé ces dernières années. Elles offrent aux assurés des prestations supplémentaires. Une aide de secours peut être attribuée aux assurés sociaux dans le besoin.

* Campagnes de prévention des assurés : contre les antibiotiques, vaccins sur la grippe, bon usage des médicaments.

2) Les caisses régionales d’assurance maladieElles sont au nombre de 16 en France.

Elles ne gèrent pas le risque maladie : ni des prestations de soins ni des prestations journalières.Elles gèrent le risque accidents du travail et maladie professionnelle.

Elles centralisent la gestion du risque accident du travail et maladie professionnelle, et surtout elles fixent le montant des cotisations patronales dues par l’employeur pour l’année, montant proportionnel au nombre d’accidents déclarés dans l’année. Elles ont des barèmes en fonction du nombre d’accidents.

Seul l’accident sur le lieu de travail est compris, pas l’accident de trajet. Idée : motiver l’employeur pour faire des politiques de prévention.

3) La caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés (cnamts) L221-1 et suivants du CSS

Cette caisse comme est l’instance nationale, elle a les compétences les plus larges sur l’instance maladie. Pour résumer : 7 types de missions, ordres de compétence possibles.1° Le financement des risques dont elle a la charge (donc elle fait plus que de la maladie : elle fait de la maladie, de l’accident du travail, de la maternité, du décès).

Elle est là pour garantir l’ensemble des financements dont elle a la gestion dans le cadre de la branche. Généralement, elle identifie le financement du risque accident du travail, et met le financement des autres risques de l’autre côté. Elle fait deux enveloppes. 2° Elle est en charge des actions de prévention, d’éducation et d’information en matière de santé. L’information en santé c’est le dossier médical informatisé, sur clef USB.3° Elle organise et dirige le contrôle médical des prestations servies. P. ex. si litige sur des indemnités journalières. C’est la caisse nationale qui coordonne les contrôles médicaux : elle fixe les objectifs en contrôle médical en termes de lutte contre la fraude. Elle contrôle les patients mais aussi les médecins, les professionnels de santé. Des statistiques sont tenues sur les professionnels de santé. On va lancer un contrôle médical avec un médecin expert. La procédure d’expertise s’impose aux juges, ça a donne un grand pouvoir aux caisses nationales. 4° Elles contrôlent toutes les opérations immobilières réalisées par les échelons régionaux et locaux. Contrôle et tutelle sur le patrimoine immobilier.

5° La Cnam est chargée de mettre en œuvre les conventions nationales conclues avec les syndicats des professionnels de santé. Elle met en œuvre toutes les conventions. 6° Elle centralise toutes les opérations financières de caisse quel que soit leur niveau.7° La Cnam exerce un contrôle sur les caisses régionales et primaires pouvoir hiérarchique très fort sur les autres caisses. Cependant les caisses régionales ne sont pas tutrices des caisses primaires car le risque géré n’est pas le même.

4) La place croissante prise par des organismes communs à l’ensemble du système de santéOn a des divisions qui posent des problèmes pour des politiques de santé. Beaucoup

d’échelons avec chacun qui a une compétence. Elles peuvent mener une politique d’action sanitaire et sociale, chacune à leur niveau. Qui aujourd’hui mène une politique nationale de santé ? Ça veut dire une politique de dépenses. Donc on a des questions de frontière entre ces organismes. Vu la complexité des acteurs, des organismes qui interviennent dans le fonctionnement, on a créé des organismes de coordination pour toutes les prestations servies dans le secteur de la santé.

Le 1er a été créé par la loi du 13 aout 2004      : l’union nationale des caisses d’assurance maladie. Elle a pour objet de regrouper l’ensemble des caisses d’assurance maladie de tous les régimes de base. Le défaut de la Cnamts c’est qu’elle n’intervient que pour le régime général. Or les prestations de soins peuvent concerner les agriculteurs, les professions libérales. Le rôle donné à l’UNCAM, c’est celui de pouvoir négocier les conventions avec les professionnels de santé. Toutes les politiques menées vis à vis des laboratoires, les pharmaciens, ça passe par le directeur de l’UNCAM. Pour faciliter, le directeur de l’UNCAM est aussi le directeur de la Cnamts.

Par ailleurs elle fixe le taux de remboursement des prestations remboursables. Donc les négociations sont tendues. On va fixer le prix de la consultation chez le médecin.

2ème instance qui a été créée : l’UNOCAM, l’union nationale des organismes d’assurance maladie complémentaire. On a voulu créer une institution qui représenterait les assurances, les mutuelles et les institutions de prévoyance. Elles représentent pour l’assurance maladie les voix de ces organismes complémentaires.

Enjeu de la loi de 2004 : leur accorde-t-on le pouvoir de participer aux négociations des conventions nationales avec les syndicats des professionnels de santé ? Oui, on le leur a accordé. Maintenant l’unocam doit participer à toutes les négociations qui vont avoir une influence sur la question du reste à charge de l’assuré. (au début c’était qu’elles « peuvent »).

Rq : il y a une association qui va signer une convention nationale avec des syndicats représentatifs du secteur de santé. Est-ce que l’association peut engager ses membres dans la voie d’une conclusion juridique ? Tout le problème actuel est que l’UNOCAM ne peut pas s’engager pour le compte de ses membres, car c’est une association.

Les agences régionales de santé qui ont été créés par la loi « hôpital santé territoire », 21 juil. 2009, «      bachelot      »   .

Elle va réformer la politique de santé en France. L’idée de cette loi c’est qu’on a un mauvais pilotage des politiques de santé. Toute l’idée de cette loi c’est qu’on a un État nation qui définit une politique de santé publique. La 1ère date de 2004.

On n’a pas de relais de la politique nationale de la politique publique, hormis toutes les instances qui interviennent dans les prestations ou pour les complémentaires. Il n’y a pas de relais de l’État. Il en existait quelques uns, mais on s’aperçoit qu’ils sont très cloisonnés. P. ex. une instance qui s’occupe que de l’hôpital, et pas de la médecine de ville. Ou encore le Conseil général ne se préoccupe que de l’APA.

Pour y remédier on va créer les agences régionales de santé qui sont des établissements publics de l’État qui sont placés dans chacune de région. On les fait rappliquer au niveau régional. Le directeur a des pouvoirs importants, on dit que c’est le « préfet santé » pour la région.

Deux missions à ces instances régionales de santé : Une première qui porte sur l’hôpital (grèves dans les hôpitaux à l’adoption de la loi de 2009) car on avait l’habitude de penser l’hôpital comme quelque chose de local. Mais avec l’arrivée des ARS, on a le directeur de l’agence de santé qui va être l’instance de contrôle des hôpitaux (= révolution pour les hôpitaux). Le directeur va donner les autorisations d’exercice, p. ex. l’ouverture d’un service de maternité. Il prend les décisions d’autorisations administratives des activités médicales.

De plus le directeur de l’ARS va nommer le directeur de l’établissement. L’État investit la direction de l’hôpital. Il a un pouvoir très important sur l’évolution de la carrière des professionnels de santé.

La 2nde concerne la médecine de ville. On donne le pouvoir aux agences nationales de santé de rationnaliser l’organisation et la gestion de la médecine de ville. En effet l’État a du mal à maitriser la démographie médicale. On a voulu donner pouvoir au directeur de l’ARS la mise en place de la cartographie médicale, de mettre en place des permanences de soins. On leur donne le pouvoir de conclure les contrats avec des professionnels de santé.

Pour l’instant on est dans le flou, la loi date de 2009. On attend ce que vont être ces contrats. Qu’est ce qu’on va négocier dans ces contrats ? Qui va décider des tarifs de la consultation ? D’un côté c’est le directeur de la caisse d’assurance maladie qui va fixer le tarif de la prestation remboursable. Et de l’autre il y a le directeur de l’ARS qui veulent organiser la permanence des soins. Il faut un certain budget. Ce n’est pas le directeur qui fixe le tarif.

(1h et moins pour cette explication) Référence : Louis Bras, qui dit qu’il manque un étage, une agence qui centralise les pouvoirs de la politique de la santé et qui pourrait être l’interlocuteur du directeur de l’UNCAM. Droit social, p1135, 2009, sur la gouvernance du système de santé.

B) Branche maladie pro et accident du travail- maladie professionnelle et accidents du travail : elle est gérée par l’CRAM pilotée par la CNAM. Elle a constitué en son sein une commission spécifique accidents du travail. pas traité

C) La branche vieillesseIl n’existe qu’une seule caisse : la caisse nationale d’assurance vieillesse, elle est en charge de

toutes les opérations de la branche vieillesse.

D) La branche familleDeux sortes d’organismes :

- La CNAF (caisse nationale des allocations familiales)

- Caisses au niveau départemental : les caisses d’allocation familiale, les CNAFOriginalité : elle gère les prestations familiales, mais la branche famille gère beaucoup plus. Elle gère le RSA, les prestations pour les handicapés, et les allocations de logement (APL). C’est devenu la branche « fourre tout ».

C’est beaucoup de l’aide sociale, elle s’y est converti, pour les prestations d’aides sociales pour lesquelles on n’avait pas de structures.

La CNAF a une politique très compliquée. Elle a du mal à connaître sa population, à maitriser la politique qu’elle conduit.

§2. La création d’organismes de trésorerie communs- les unions de recouvrement de cotisations de sécurité sociale et des allocations familiales (URCSSAF) : toutes les cotisations qui alimentent les organisations de sécurité sociale

Il y a 105 URCSSAF en France. Elles sont souvent associées pour la construction des politiques de l’emploi. Elles perçoivent aussi les produits de la CSG. Elle perçoit aussi la CRDS (dette sociale) qui avait été construite au départ temporairement pour financer la dette de la sécurité sociale, mais elle persiste.

Les URSSAF sont très connues car elles font des redressements quand elles considèrent qu’il y a des situations de salariat dans les entreprises. Elles sont considérées comme très performantes, plus que le trésor public, alors qu’elle a 100 fois moins de salariés que l’administration fiscale. Elle n’a pas le même portefeuille de clients : le sien est très homogène, lié au travail, au salariat. Les fichiers sont faciles à recouvrir.

- L’agence centrale des organismes de sécurité sociale : l’ACOSS. Créée en 1994. Elle a vocation à gérer la trésorerie des trois caisses nationales qui gèrent les branches de sécurité sociale. Elle peut contrôler les comptes tenus par les caisses. Elle contrôle également les URSSAF, et c’est important puisqu’elles collectent les cotisations. Parfois elle peut recouvrer à la place de l’URSAFF déficiente.

Section 2. Les principes de fonctionnement des organismes de sécurité sociale

À retenir : chaque organisme de sécurité sociale, chaque caisse, quelle qu’elle soit, est toujours composée de deux organes de direction.

D’un côté le conseil d’administration de la caisse qui a son président (= démocratie sociale, car émanation des syndicats de salariés et d’employeurs). De l’autre côté, un directeur et son personnel de direction. Qui décide du montant de la prestation ? L’État ou les partenaires sociaux question de l’équilibre des pouvoirs dans chacune des structures. Parfois il y a des blocages. Principe de direction bicéphale des caisses : depuis 1945, on a admis une grande place aux partenaires sociaux dans la direction. Tout l’enjeu des dernières réformes était de modifier la gouvernance. Face au déficit, l’État a voulu diminuer le pouvoir des partenaires sociaux, qui eux voulaient le conserver.

Séance 21 – lundi 7 mai 2012

§1. La structure bicéphale comme expression de la démocratie sociale

A) La nature juridique des caissesLes qualifications juridiques sont ≠ d’un pays à l’autre. Il est important de savoir // à l’UE

quelle était l’activité des caisses. On s’est longtemps interrogé pour savoir si les caisses de sécurité sociale intervenaient sur un marché. L’UE veut ainsi savoir si sa réglementation s’appliquera aux opérations réalisées par les organismes .La CJUE a répondu dans deux arrêts rendus le 17 février 1993 en indiquant que les régimes de sécurité sociale ont pour fonction la mise en œuvre d’une solidarité et donc que cette activité a un caractère exclusivement social. Elle ne doit donc pas être entendue comme une activité économique. Elles ne sont donc pas des régies par les dispositions européennes.

La Cour de cassation a suivi cette jurisprudence et dans un arrêt du 6 avril 1993 (ch. Soc.) a confirmé cette analyse. L’UE a sauvé les régimes légaux de sécurité sociale en raison du caractère social. C’est la grande ≠ avec les complémentaires. Ceux ci, ont en effet sur un marché et soumis à la réglementation. Cf. règles de fixations de prix. L’UE intervient peu sur les régimes légaux mais beaucoup sur les régimes complémentaires.

Le CE a considéré que les caisses étaient en charge d’une mission de SP  Décision du 13 mai 1938, caisses primaires. Cela s’explique car elles ont des prérogatives exorbitantes du droit commun (redressement des cotisations).

Il existe deux types d’établissement en France :Normalement les caisses de sécurité sociale sont des organismes de droit privé chargés de l’exécution d’une mission de SP. La sécurité sociale p. exemple.

Cela signifie qu’en principe les organismes sont soumis au droit privé. Exemple : un organisme de droit privé peut recruter du personnel et appliquer le droit du travail.Exception au principe pour les caisses nationales (ordonnance de 1967) en considérant par exception : les caisses nationales = EP à caractère administratif. Donc ce sont des PM de droit public. Certes elles sont autonomes financièrement // à l’État. Cela signifie que les caisses nationales prennent des décisions de nature administrative. Le contentieux est porté devant le CE.

Du coup on peut avoir des jurisprudences très différentes. Les caisses ont été très tôt mis à la marge d’une logique étatique.

B) La Composition des caisses de sécurité sociale Il existe d’un côté un conseil d’administration et de l’autre côté un directeur.

1) Le Conseil d’administration et la démocratie socialeIdée : on a voulu mettre dans les caisses une institution démocratique, qu’il y ait une

expression de la démocratie dans chaque caisse. Mais on n’a pas voulu en 1945 une expression de la démocratie politique.

Idée de la démocratie sociale : il serait possible de mettre en place des organes de régulation qui n’appartiennent ni au marché ni à l’État. Il y aurait une sphère qui ferait qu’on aurait des organes de régulation indépendants.

Deux manières de faire de la démocratie sociale : - règles par la négociation collective- principe du paritarisme : qu’on met en place dans toutes les caisses. Ça signifie que les administrateurs de la sécurité sociale sont des représentants des assurés sociaux. On va faire que les règles soient prises par les administrateurs des caisses. Ce sont les représentants des assurés sociaux. Cela veut dire qu’on fixe un mode de représentation spécifique pour l’organe de direction.

Deux façons de le mettre en œuvre :* Sens large : la gestion des caisses est assurée par les partenaires sociaux. Ce sont : les

syndicats représentatifs de salariés, les syndicats d’employeurs. Ça a un sens très institutionnel : les cotisations vient d’eux, on les met dans les organes de gestion.

* Sens de parité : un nombre égal de représentants d’employeurs et de salariés.

Sur quelle légitimité on va fonder l’intervention des partenaires sociaux ?

a) La construction de la légitimité des partenaires sociaux dans la gestion de la sécurité socialeRéférence : D. SOCIAL, 1994, P. 1108, NICOLAS DUFOUR, SÉCURITÉ SOCIALE ET DÉMOCRATIE SOCIALE. 

Trois éléments légitimant la gestion par les partenaires sociaux : L’histoire des idées politiques montre qu’on a voulu mettre en place le lien entre les personnes par leur appartenance à un groupe social. On considère que cette appartenance est plus importante que le suffrage universel. Pourquoi ? On veut que les gens soient identifiés par leur travail, le rôle professionnel. La source de financement. Les cotisations sociales : prélèvement obligatoire sur les salaires. Donc ce sont des prélèvements sur le fruit du travail. Thèse : la sécurité sociale trouve son financement dans le salaire indirect. L’histoire de la protection sociale. Les caisses ont une tradition mutualiste, ce qui signifie que les cotisants sont administrateurs de la mutuelle. Chaque cotisant participe à la décision mutuelle. Comme les caisses reprennent l’idée de ces caisses, on veut reprendre cette idée. On veut une caisse au service des usagers. C’est un moyen de donner une place aux cotisants.

En 1945 dans le discours de création des organismes sociaux, on va dire qu’il y a l’idée de confier la gestion des caisses aux intéressés pour les responsabiliser. On assied la place des intéressés sur cette idée de responsabilité. Cette valeur va être la plus discutée quand il y aura un déficit des branches ; et c’est là qu’on va discuter de la légitimité des partenaires sociaux.

L’État va progressivement s’immiscer dans la gestion des caisses du fait des déficits car il injecte de l’argent. Sur l’idée de responsabilité l’État prend la main.

b) L’organisation de la participation : élection ou désignation ?Du côté patronal : pas de soucis. On a toujours fonctionné sur un principe de désignation par

les syndicats représentatifs des membres du CA.

Du côté salarial, dans l’histoire on va hésiter entre le principe électif et désignation. Qui est le plus représentatif de l’idée démocratique ? Cinq solutions ont été imaginées au fil du temps. 1° Période 45-67. En 1945 on retient un principe de désignation des administrateurs. C’est de la parité au sens fort. Ce principe va être très vite remis en cause. On va dire que finalement la sécurité sociale devient vite un organisme désincarné. Les grandes mutuelles vont dire que la sécurité sociale n’a pas une composition démocratie.Loi du 30 oct. 1946      : on fixe le principe de l’élection. Il faut une représentation élective et majoritaire des salariés. ¾ salariés, ¼ employeurs. 2° 1967 : premier déficit de la sécurité sociale. Ordonnances du 21 aout 1967      : on veut une responsabilité plus forte des caisses, identifier qui est à l’origine du déficit, on créer donc des branches. - Ensuite on réintroduit une gestion paritaire (= à parts égales, de salariés et employeurs).- On reprend le principe de désignation des administrateurs, avec un principe de quotas fixé par décret. 3° Loi du 17 déc. 1982. On veut revenir aux sources : renouveler le principe de démocratie sociale. On veut rendre aux assurés sociaux une place prépondérante. Cela veut dire renouer avec l’idée de la représentation majoritaire. Faire qu’il n’y ait plus de parité à parts égales. On veut aussi revenir au principe de l’élection. Le texte est compromis. Il y aura des difficultés à s’entendre. Le texte repose le principe de l’élection. Mais en 1983 quand il va falloir la mettre en œuvre, on abandonne l’organisation des élections. Du coup on proroge les mandats des administrateurs déjà désignés, jusqu’en 1989, puis jusqu’en 1991.4° Loi du 28 nov. 1990, qui prévoit un régime transitoire. On proroge le mandat des membres désignés. On veut 5° Ordonnance du 24 avril 1996 (Plan Juppé) : il s’est attaqué à l’administration par les partenaires sociaux des caisses. Ça va décider que le principe électif est en déclin. Il part du constat que ça ne fonctionne pas. Donc : affirmation du principe général de désignation. On confie le monopole de désignation et de représentation aux gros syndicats des salariés. Cette ordonnance fixe pour chaque caisse le nombre de sièges octroyés à chaque confédération.

Ça met également fin à une revendication des syndicats principe de représentation à parité en nombre. Cette ordonnance règle le sort de la démocratie fiscale. Elle présente l’originalité d’ajouter des membres supplémentaires dans les Conseils d’administration. Pour certains c’est là qu’elle touche le plus au principe de démocratie sociale.

2) La désignation de personnes qualifiées au sein des CAOn a cherché à enrichir le CA de personnalités qualifiées, dont l’originalité est qu’ils sont

nommés par le ministre chargé de la sécurité sociale. Depuis un certain temps l’État essaie de reprendre le contrôle sur la gestion. L’ordonnance de 1996 a adopté à la suite du plan Juppé renouvelle le paritarisme, de l’autre on ajoute encore plus de personnalités qualifiées dans les Conseil d’administration. À tel point que certains disent que depuis 1996 on est face à une représentation tripartite des intérêts, car ces personnes qualifiées sont nommées par l’État.

Décret du 2 Juil. 1996      : précise ce qu’il faut entendre par ces personnalités qualifiées. Ce sont des personnes désignées intuitu personae, en raison de leurs compétences personnelles et non pas en tant que représentants d’un organisme. Quand on a considéré qu’il fallait choisir ces personnes, le ministre a adopté une circulaire en 2000. On s’est retrouvé avec des gestionnaires soit

d’établissement privés, soit d’établissements publics. On a privilégié la compétence de gestion et des compétences dans le secteur sanitaire et social, sachant que le texte précise que ces personnes ne sont pas éligibles au président ou vice-président du CA.

Dans la loi du 13 aout 2004 on a considéré que dans les CA de toutes les caisses d’assurance maladie on devait trouver des représentants d’institutions désignés par l’État et intervenant dans le domaine de l’assurance maladie. C’est l’article L221-3 CSS qui modifie cela. Exemple : mettre des représentants d’association de malades, d’usagers du système de santé.

La démocratie sociale est corrigée pour l’idée de démocratie sanitaire : la démocratie sociale n’est peut-être pas suffisante.

Certains disent qu’on face une crise de la démocratie sociale. On va jusqu’à dire que les partenaires sociaux n’ont pas la capacité de gérer la sécurité sociale. Tandis que l’État serait plus à même de gérer le secteur. Pour plusieurs raisons :- Les caisses = missions de SP, ce qui incombe d’habitude à l’État.- La loi assurance-maladie 2004 : on a voulu redonner une place à l’État, pourquoi pas le prolonger aux conseils d’administration ? (D’autant plus vrai avec la loi Hôpital et les ARS).

Est-ce la fin de la démocratie sociale ? 1ère position : la démocratie sociale est un mythe, un idéal, une utopie. Il faut la réformer, l’abandonner. 2ème position : on constate le déclin de la démocratie sociale, mais on cherche des formes possibles d’expressions nouvelles de la démocratie sociale. De l’améliorer.

Certains disent qu’on s’est trompé sur ce qu’était la démocratie sociale.Nicolas Dufour : le postulat de 1945 on a essayé de penser l’autonomie du social // au politique. On a opposé démocratie sociale et démocratie politique. Ceci est faux. C’est impossible. C’est d’autant plus impossible que les caisses ont une mission de SP. On s’est trompé parce que l’intervention de l’État était évidente, obligatoire.

Ce n’est pas tant le déclin qui intéresse. Il donne trois arguments à l’appui de cette thèse :- Point de vue juridique : le principe de gestion par les intéressés a la valeur de principe fondamental de la sécurité sociale au sens de l’art. 34 Const. Cela veut dire : comme il n’a que cette portée là le législateur peut certes déterminer les modalités d’application mais peut les motiver. Il n’y a pas de principe à valeur constitutionnelle pour la démocratie sociale. Dc 14 déc. 1982      :   le législateur peut déterminer librement la nature, la composition, et le mode de désignation des organes chargés d’organiser les textes.

Finalement le principe de démocratie sociale : on peut le mettre en échec, changer les choses. - Point de vue sociologique. Décalage fort entre le discours et la pratique. On a longtemps soutenu que la gestion par les intéressés éviterait le caractère bureaucratique des services publics de sécurité sociale. Or il est difficile de dire que la sécurité sociale se distingue par sa proximité aux assurés sociaux. - Sur le plan institutionnel : on a un grand décalage entre les principes posés en 1945 et le droit actuellement applicable. Pourquoi ? Le principe de l’élection n’existe plus. Le mot « démocratie » est difficile à asseoir de ce fait. En plus on privilégie la parité pour l’égalité en

nombre. Ça fonctionne par le biais d’alliances entre patronats et certains syndicats, nécessaires du fait de l’égalité, pour avoir une majorité. Certains vont jusqu’à dire que la parité n’est pas tant fondée que ça. On remet en cause ce principe de paritarisme. Certains auteurs considèrent que les cotisations patronales sont du salaire.

Au final, il y a deux questions à examiner : 1° L’idée de démocratie n’a de sens réelle que si les représentants ont un pouvoir et des responsabilités. De quels pouvoirs disposent-ils ? Qui a le pouvoir de décision en matière de sécurité sociale ? La démocratie est donc plutôt la participation à l’établissement d’une règle. Est-ce que les partenaires sociaux ont perdu du poids concernant l’établissement de ces règles imposées aux assurés sociaux ?

Or on peut constater qu’on s’est employé à leur faire perdre du pouvoir. Les CA ne sont plus chargés que de la mise en œuvre des règles et les gérer. 2° Est-il possible de faire autrement ? Peut-on revenir sur les pouvoirs ? Est-il possible de donner du pouvoir aux partenaires sociaux dans la gestion des caisses ? Plus de pouvoirs, plus de responsabilités.

Trois obstacles : La nature de SP de la sécurité sociale, qui permet à l’État de justifier sa tutelle. Du coup peut-on remettre en selle de la démocratie sociale : peut-on faire coexister démocratie sociale et service public ? La qualité des bénéficiaires. Il était très légitime en 1945 de penser paritarisme car on était face à des salariés. C’était logique de trouver une gestion par les salariés du régime. Or avec l’évolution des bénéficiaires de la sécurité sociale, notamment les bénéficiaires maladies, est-ce que le paritarisme peut représenter d’autres personnes que des salariés ? Quelqu’un à la CMU est-il représenté par un syndicat de salariés ?

Le paritarisme est fondé sur une conception professionnelle. Mais on a élargi les bénéficiaires. On devrait représenter les bénéficiaires plutôt que les salariés. L’assiste des représentants ne reflète plus la logique des assujettis à la sécurité sociale. Question Y a-t-il encore une place pour le paritarisme entre logique universelle et min 29

Tant qu’on avait un financement majoritairement assuré par des cotisations, les partenaires sociaux étaient légitimes à en assurer la redistribution. Plus le financement évolue vers les recettes de l’État, plus la place de l’État pour redistribuer ces sommes est forte. Plus la loi de finance prend de la place dans le budget dans le sécurité sociale.

Conclusion : deux constats. 1° Finalement la démocratie sociale a trouvé d’autres espaces d’expression que les CA. L’exemple le plus flagrant : les conventions d’objectifs et de gestion. Le ministre et les caisses nationales concluent ces conventions ensembles. Dans ces contrats la place des partenaires sociaux est très importante pour déterminer l’objectif des caisses. Ce contrat est peut-être l’expression d’une réelle démocratie sociale.

2° La loi de 2004 a consisté à donner moins de pouvoirs au CA dans la branche maladie et à plutôt renforcer les compétences des directeurs des caisses. Elle a fait ce choix là tout en réaffirmant dans

son intro le principe du paritarisme. Pourquoi ? On a beaucoup critiqué les réunions des CA. Car elles sont médiatisées, mais rien n’en sort. On ne traite jamais des vrais problèmes des caisses.

Quand on examine en détails la loi de 2004, on s’aperçoit que finalement on a redéfini dans la loi de 2004 la compétence des CA. On l’a redéfinie à la baisse mais à la fois, on a quelque part protégé le reste de démocratie sociale. On a donné une vraie place pour certaines décisions au CA. Du coup elle a un vrai pouvoir.

Séance 22 – mercredi 9 mai 2012

3) Le pouvoir des directeurs de caisseDécret de 1960 qui réglait avant les pouvoirs du directeur des caisses. Une loi récente s’y est

intéressée : loi du 13 aout 2004. Mais uniquement dans la branche maladie. But : plus de place de l’État, plus de pouvoir aux directeurs.

On a les directeurs des caisses hors maladie eux sont régis par le décret de 1960. Les directeurs ont moins de place dans les autres branches. On attend une réforme pour uniformiser cela. Les conseils d’administration ont plus de place dans la branche famille que dans la branche maladie.

Il existe par conséquent depuis 2004 deux procédures de nomination des directeurs de caisse. Il y a une procédure hors malade. C’est-à-dire la procédure issue de 1960. Qu’est ce qui se passe dedans ? On prévoit que les intéressés sont inscrits sur une liste d’aptitude. Généralement il y a une école nationale de la protection sociale, à St Etienne. Ils sont inscrits sur une liste d’aptitude en sortant de cette école (l’EN3S).

On propose trois noms à partir de cette liste au CA. C’est lui qui va choisir à la majorité de ses membres celui qui va être directeur. Pour la branche maladie. Inscription identique sur une liste d’aptitude. C’est le directeur général de la CNAM qui nomme tous les directeurs des organismes locaux et régionaux.

Quel pouvoir est donné au Conseil d’administration ? Il peut s’opposer à la majorité des 2/3 à une nomination.

Le directeur de la CNAM est nommé en décret en Conseil des ministres (L226-1 CSS). Ce décret est pris pour cinq ans. Le CA peut s’opposer à la majorité des 2/3. Le directeur de la CNAM s’appelle le directeur général de la caisse nationale, les autres s’appellent les directeurs. Rappel : le directeur général est aussi le directeur de l’UNCAM.

Souvent le personnel est de droit privé : le droit du travail s’applique.

§2. Les pouvoirs réels qui ont été confiés Comment on articule les pouvoirs des partenaires sociaux avec les pouvoirs de l’État ? La

démocratie sociale dépend de l’exercice de ces pouvoirs.

A) Le rôle du conseil d’administrationOn a posé un principe qu’on a essayé d’aménagé L121-1 CSS. Le CA règle par ses

délibérations les affaires propres de l’organisme. Le CA est en charge des affaires internes des caisses. Cette formule générale a laissé pensé

qu’il avait de grands pouvoirs. Des décrets limitent cette compétence. Par la voix du décret, on dit

que le CA procède à une redistribution des cotisations et des prestations qui sont définies par l’État. Beaucoup disent : on leur donne une compétence d’exécution. Ils distribuent les prestations

tel que c’est prévu. On s’est aperçu qu’ils avaient un rôle assez faibles. Ils exécutent les questions de financement + le règlement intérieur de l’organisme.

L’ordonnance du 24 avril 1996      : essaie de donner un nouveau rôle au delà de la compétence d’exécution, qui leur donne une nouvelle fonction, mais limitée, car tout ce qui ne leur sera pas donné ira au directeur.

Deux compétences supplémentaires :- Pouvoir d’avis et de proposition sur tous les projets de loi qui concernent la sécurité sociale, notamment la loi de finance de la sécurité sociale. On dit qu’ils sont saisis pour avis, on est tenu de l leur demander. La loi 2004 ne va revenir sur cette compétence. - Dans les organismes locaux de la branche maladie, les CA doivent déterminer sur proposition du directeur la stratégie qui sera conduite par la caisse sur la gestion du risque maladie.

Juppé veut leur confier un rôle de stratégie, pour aider à la définition des orientations en matière de politique assurance-maladie. Limite : c’est sur proposition du directeur.

B) Le rôle des directeursOn va surtout parler du directeur de la branche maladie.Le directeur général de la CNAM a désormais une compétence de principe pour prendre toutes les décisions nécessaires au bon fonctionnement des organismes. L221-3-1 CSS.

Idée : donner une compétence illimitée au directeur là où le CA a une compétence limitée. On va lui donner des compétences de préparation et de mise en œuvre. Il prépare les stratégies de gestion du risque. Il exécute toutes les propositions liées aux prestations. Surtout on lui donne en plus deux compétences très fortes :- Le directeur de la CNAM est aussi le directeur de l’UNCAM donc négocie les conventions conclues avec les professionnels de santé. - Le directeur négocie et signe une convention d’objectifs pour sa caisse et de gestion avec l’État.

Section 3. L’intervention de l’État au delà de la compétence du directeur

On a certes une structure bicéphale, mais on a puisque la sécurité sociale représente des milliards d’euros, on a d’autres formes d’intervention de l’État.

On a maintenu l’autonomie des organismes de sécurité sociale // à l’administration de l’État. Il reste que progressivement les rapports entre État et organismes de sécurité sociale se sont intensifiés. Il y a des imbrications très fortes. Trois raisons à l’intervention progressive de l’État :- Raison historique : la nature juridique de ces organismes, ils exécutent une mission de service public : la protection sociale des assurés.- Ampleur des fonds brassés par la sécurité sociale : l’État ne peut rester indifférent à de telles sommes prélevées et distribuées.- En raison des dysfonctionnements des caisses et notamment parce qu’on a une gestion très déficitaire de certaines branches. L’État vient palier la carence de la démocratie sociale.

Trois formes d’intervention : Forme classique : tutelle des pouvoirs publics sur les organismes de sécurité sociale. En effet depuis le début, on trouve à l’article L281-1 CSS      : la gestion des organismes de sécurité sociale est soumise au contrôle de l’État.

On n’utilise pas le mot « tutelle » mais en droit c’est l’expression de celle-ci. L’État est progressivement entrain d’essayer de gérer ceux-ci comme des organismes de sécurité sociale. Il essaie d’impulser un mouvement. On voit une reprise en main des organismes locaux, régionaux…

Au sens du droit ce n’est pas une vraie tutelle vu que ce sont des organismes de droit privé.

Mais on s’est aperçu (on a saisi le Conseil Constitutionnel et le CE) : le Conseil Constitutionnel a posé deux règles à l’exercice de la tutelle DC 8 aout 1985      : comme le principe de gestion par les intéressés est un principe fondamental, au sens de l’article 34 Const. Alors le principe d’une tutelle ne peut être prévu que par la loi. si on a deux normes équivalentes de nature législative.

Il faut donc une nouvelle loi mais pas de décret. En revanche si on a un principe posé au titre de la loi on peut dire au règlement de décliner les modalités d’exercice de la tutelle.

! On admet l’intervention du pouvoir règlementaire pour déterminer les modalités de la tutelle parce que les organismes de sécurité sociale exercent une mission de SP. En gros le CE comme le Conseil Constitutionnel vont protéger la source mais vont donner compétence au pouvoir règlementaire car on est en face de SP. CE Ass. 27 nov. 1964. Tutelle : Il y a le ministère de l’économie et des finances, et le ministre de la santé et de la sécurité sociale. Deux corps de contrôle qui contrôlent les organismes ? Les deux. - L ’IGASS : inspection générale des affaires sociales. - IGF : l’inspection générale des finances.

Ça explique pourquoi tous les ans la Cour des comptes établit un rapport sur la sécurité sociale. La tutelle prend deux formes. - tutelle sur les personnes (dt admn classique) (// nomination des membres, non traitée).- tutelle sur les actes.

Le législateur a renforcé le pouvoir de tutelle surtout sur le pouvoir financier des caisses. En particulier : L281-2 CSS      : en cas de carence du CA ou de carence du directeur lui même, l’organisme nationale compétent (le directeur de caisse) peut au lieu et place du Conseil et du directeur local, ordonner l’exécution d’une dépense ou le recouvrement d’une recette. On peut constater qu’une caisse fonctionne mal, et il peut y avoir une substitution de décision pouvoir de tutelle le plus fort, avec un pouvoir de substitution.

 Par les conventions d’objectif et de gestion. Elles ont été consacrées en 1996. Idée : rendre les caisses responsables de leur gestion. Il faut les clarifier. On propose que des conventions soient conclues entre le gouvernement et les caisses nationales des différents régimes. Le législateur a exclu le risque accident du travail et maladie pro de ces conventions la démocratie sociale ici doit s’exprimer au plus fort.

Il s’agit d’un contrat (L227-1 CSS) avec des engagements réciproques des parties. Ce contrat est conclu dans le respect des lois de financement de la sécurité sociale. Ce sont des instruments de mise en œuvre des lois de financement de la sécurité sociale.

Elles font l’objet d’une double signature : du CA et du directeur de l’organisme. Ils prévoient le programme pour l’année des caisses dans le respect de la loi de financement, avec une double signature du CA, président et directeur.

Certains disent que par le biais de ces contrats c’est une forme masquée de tutelle : on est dans une forme négociée, mais une négociation de mise en œuvre des objectifs de l’État, ça permet de remplacer la place de l’État.

Idée : ces conventions permettent de rendre responsables les gestionnaires de caisse et surtout de leur faire assumer leur responsabilité.

Débat : quelle est la nature juridique de ces conventions d’objectif et de gestion ?Préteau : c’est très bien car ça permet de négocier un contenu, il y a un pouvoir de discussion qui est instauré dans les caisses.J-P Laborre : vision moins positive. Il dit que c’est l’expression d’un partenariat formalisé entre État et partenaires sociaux. Dans on est obligé de collaborer ensemble.Phillippe Langlois : finalement on a habillé ces conventions d’O et de G de la terminologie de contrat mais en fait c’est une façon pour l’État d’imprimer sa politique dans la gestion des caisses. Certains relèvent que si les objectifs sont négociés dans le respect des lois de financement de la sécurité sociale, toute la négociation est en amont, dans le respect de cette loi.

Ce n’est plus du contrat mais la traduction dans un contrat d’éléments légaux. On met en forme un contenu obligatoire défini par ailleurs.

La cour des comptes dit que ces conventions déterminent les politiques conduites par les caisses, la stratégie des caisses nationales mais aussi des branches.

Tout ça remonte à un niveau supérieur : l’enjeu c’est dans la loi de financement de la sécurité sociale.

CHAPITRE 2. L’ORGANISATION FINANCIÈRE DU RÉGIME GÉNÉRAL DE LA    SÉCURITÉ SOCIALE.    

Ce n’est pas développé dans ce cours. Intérêt médiatique très fort, et un jargon assez intéressant. On a créé un vocabulaire lié au financement de la sécurité sociale. Il faut combler le trou. On est face à des choix. On a créé des taxes spécifiques, des contributions spécifiques, ça ne suffit pas. C’est un équilibre très compliqué. L’augmentation des cotisations et des recettes fiscales : ça a une conséquence : on augmente les prélèvements obligatoires. Soit on augmente le coût du travail soit on augmente les consommations de tout le monde. On peut dire que le budget de la sécurité sociale est un enjeu pour la nation, pour les traités pour l’Europe, car les recettes fiscales affectées au budget de la sécurité sociale ne sont pas affectées ailleurs.

Cela explique que progressivement le législateur a créé des instruments pour investir les finances de la sécurité sociale. Ça existait pas au début. En 1945 le législateur n’a pas eu besoin d’investir les finances. On s’est doté de lois de financement de la sécurité sociale, de lois spécifiques à cet enjeu. Attention : ce ne sont pas des lois de finance mais de financement de la sécurité sociale.

Sur quoi on accentue les ressources ? Finalement dans l’application du système, on constate une évolution des modes de financement. Certains disent même qu’on assiste à une fiscalisation de la sécurité sociale. Ça pose de vrais questions : puisqu’on se dit que l’impôt peut se substituer à la cotisation. Impôt : complément, ou les elles pensent et financent le système de sécurité sociale ?

Section 1. La protection sociale, enjeu pour la nationEnjeu : à partir du moment où c’est devenu déficitaire. C’est lié à une crise des finances de la sécurité sociale.En 1967, 1974 : il y a un déficit. 1981 : déficit. 1982, 1986. 1988. Et puis 90 97. Pas un seul compte qui ne sera pas déficitaire. On comprend l’idée : les solutions et les remèdes on essaie de les réfléchir depuis 1967.

Au départ : la solution miracle était d’augmenter les cotisations, car les taux étaient faibles et on avait une marge de manœuvre, ou alors d’augmenter le nombre de cotisants.

On a eu une période pendant longtemps : jouer sur les cotisations. Les acteurs décidés à faire ça c’étaient les partenaires sociaux.

Deux problèmes distincts posés par les déficits : - Pb de budget. Il faut trouver des recettes nouvelles pour financer le déficit. - Ces déficits relèvent des problèmes structurels beaucoup plus lourds. On a certaines branches qui ont des déficits récurrents. À certains risques, notamment certaines dépenses.

Dans l’assurance maladie on identifie des catégories de dépenses trop couteuses : le médicament, l’arrêt de travail. On associe déficit à difficultés de gouvernance et de gestion. On passe un cap : le trou s’accentue d’année en année en raison de l’augmentation de certaines dépenses.

Là on trouve toute la politique assurance maladie des dernières années. 2004 : réforme de la gouvernance du système de sécurité sociale. On veut essayer de moins dépenser. On est dans une logique où on cherche à faire des dépenses plus efficientes : donner un meilleur service à l’usager c’est lutter contre l’inutile, l’abusif et l’inefficace.

Au delà de ces questions, il y a toujours débat sur les chiffres de la sécurité sociale, on n’arrive jamais à s’entendre sur le montant des déficits. D’abord, il y a des raisons structurelles : chaque régime est autonome dans son financement. Du coup on est obligé de dresser des tableaux pour chaque branche. On retrouve la gestion dedans de chacun des risques.

Il est intéressant de savoir quelle est la source du tableau, car il y a quatre documents. Et on arrive pas au même résultat selon le tableau, sa façon d’agréger les données.

1° Les comptes de la sécurité socialeCréé en 1979, il est établi chaque année par la commission des comptes de la sécurité

sociale. Composition : très étatique. Présidée par le ministre chargé de la sécurité sociale. C’est le document ministériel. Ce document est annexé à la loi de la sécurité sociale.

Ce document fait le compte de tous les régimes obligatoires de la sécurité sociale. De base et complémentaire. En effet certains régimes légaux spéciaux ajoutent la complémentaire, p. ex. dans la SNCF.

2° L’effort social de la nation. Il est aussi annexé à la loi de financement de la sécurité sociale. Il est présenté tous les ans par le gouvernement. Objet plus large : il retrace toutes les prestations sociales et les charges de l’État, les collectivités locales (on intègre l’APA), les employeurs, les assurés sociaux et les contribuables. C’est le document le plus large.

3° Les comptes de la protection sociale. Il est encore plus large. Il prend en compte toutes les dépenses entrainées pour la couverture de charge par les individus ou les ménages. Cela induit les dépenses en complémentaire non obligatoires.

4° La loi de financement de la sécurité sociale. Elle s’intéresse aux soldes de tous les régimes obligatoires de base. Au début elle coptait que les régimes de plus de 20 000 cotisants. Aujourd’hui on intègre aussi les petits régimes en 2005.

Les dépenses continuent à augmenter. Le déficit est réapparu en 2002.

Le déficit est lié à deux grandes causes notamment en assurance maladie :- l’augmentation des prestations. - parfois les déficits sont causés par des politiques publiques

Or les politiques publiques (de l’emploi, amiante), l’État en est redevable. L’État doit rendre à la fin de l’année à la sécurité sociale le levier d’action qu’il a fait sur les cotisations. On a l’habitude de dire que ce ne sont pas des vrais déficits. Vrai problème : remboursement par l’État de ses dettes accumulées envers la sécurité sociale.

C’est pourquoi les partenaires sociaux ont boycotté le CA des caisses pendant dix ans. ils ont considéré qu’il y avait des déficits construits par les politiques publiques. C’est un vrai enjeu. Jusqu’où on va pour les dettes accumulées par l’État.

Les ressources : elles sont en baisses. Leur problème : très liées à la conjoncture.

La fragilité de la sécurité sociale : La CSG et la CRDS : ce sont des manières de renforcer le financement de la sécurité sociale, de ne pas faire dépendre le financement des prestations du seul emploi. Pour rendre la sécurité sociale moins fragile à l’économie.

Débat sur le niveau des prélèvements obligatoires : l’impôt, les taxes, on ne peut pas les augmenter indéfiniment. Certains disent que l’entrée de ces prélèvements dans le financement de la sécurité sociale pose problème. Il y a des contestations. Les recettes fiscales ont un lien très désincarné avec la sécurité sociale. Entre catégories on se reconnaît dans le régime général. Or le lien entre la fiscalité et la solidarité, c’est beaucoup moins visible. On déshumanise la sécurité sociale en augmentant ces recettes là.

De plus on a peur que le seuil du prélèvement obligatoire ne pénalise les plus pauvres. Tous les pays qui passent un certain seuil voit des richesses ne plus se former dans le pays.

Séance 23 - lundi 14 mai 2012

Section 2. Les lois de financement de la sécurité socialeLes finances sociales sont sur une forte tension du fait des dettes des pays européens. Le déficit de la sécurité sociale et des autres États sont en discussion. On essaie de faire une meilleure intégration des lois de finance. On va décrire la situation aujourd’hui : la sécurité sociale française sont assurées par des finances étatiques au niveau français.

Historiquement le financement de la sécurité sociale est assuré pour l’essentiel par le biais de cotisations c’est-à-dire au moyen de sommes qui sont prélevées sur les salaires. Elles permettent ensuite de financer les dépenses liées à l’hôpital, à la médecine de ville, aux retraites. Dans ce processus le financement est extérieur au budget de l’État.

Les choses ont évolué depuis une 40ène d’année en raison de l’importance des sommes en jeu et des déficits successifs de la sécurité sociale.

Peu à peu l’État et le parlement vont s’intéresser de plus en plus à la Q des finances sociales.

loi du 24 déc. 1974, elle permet au parlement de se prononcer sur l’évolution des recettes et des dépenses à travers l’examen d’un indicateur qu’on appelle l’effort social de la nation. le gouvernement vient présenter les dépenses et recettes pour l’année budgétaire à venir et le parlement approuve cet effort social.

Quelque temps plus tard, en 1988, on assiste à partir de cette date à une tentative pour impliquer le parlement sur la Q de l’équilibre financier de la sécurité sociale. Il y a eu plusieurs tentatives et en 1994 on construit un projet de dispositif qui permet d’informer plus complètement le parlement à travers des rapports qui sont envisagés.

En 1996 les choses changent plus profondément : réforme de grande ampleur, on va donner au parlement un pouvoir important en matière de financement de la dépense sociale.

§1. L’intervention du parlement en matière de financement de la protection sociale

Depuis 1945 la gestion des cotisations sociales avait été confiée aux partenaires sociaux. Les ressources de la protection sociale ne transitent pas par le budget de l’État. Ce mode de financement particulier a exigé de mettre en place des mécanismes d’ordre politique, on a eu alors l’idée de créer la démocratie sociale : la gestion de la sécurité sociale par les syndicats.

Cette autonomie, dans un 1er temps a été renforcée. Dans la loi de 1967 on a renforcé les prérogatives des partenaires sociaux (des conseils d’administration des caisses). Il existait à partir de cette date un article dans le code de la sécurité sociale qui énonçait que les CA ont les pouvoirs de prendre toutes les mesures nécessaires au maintien ou au rétablissement de l’équilibre financier des ≠ branches.

La difficulté : les partenaires sociaux n’ont pas rempli cette mission. Ils ont conforté, maintenus un certain nombre de déficits. Du coup l’État a pris la main et peu à peu, l’État s’est réservé un certain nombre de prérogatives qui lui assurent un pouvoir sur les ressources et sur les recettes.

Exemple de cette évolution avant 1996 : en 1994 on inscrit dans le Code de la sécurité sociale un article L200-2CSS, qui indique que la caisse est chargée de veiller à l’équilibre financier de la branche qu’elle gère. Quand c’est la caisse qui a ce pouvoir, cela veut dire que l’État à travers sa tutelle sur les

caisses va recevoir pleinement cette mission de veiller à l’équilibre. Donc c’est le pouvoir exécutif qui à partir de cette date va commencer à prendre la main sur l’organisation du déséquilibre financier.

Cette situation là n’a pas été remise en cause ni en 1996 ni plus tard. Mais elle a été complétée par d’autres évolutions. Deux inconvénients majeurs : - On a confié qu’un rôle ponctuel à l’État. L’État dans ce système il va simplement intervenir au coup par coup et pour chacune des branches. Autrement dit : le système de contrôle ne permet pas de maitriser l’ensemble de la sécurité sociale, il n’y a pas d’ajustement global des dépenses sur l’ensemble de la sécurité sociale.- Question de la démocratie. L’État intervient par le biais du pouvoir exécutif. De ce fait les partenaires sociaux dénoncent une forme d’étatisation de la sécurité sociale. Csq : tensions assez vives entre État et partenaires sociaux.

L’évolution la plus souhaitable était de faire intervenir le parlement, il est apparu assez évident qu’il était nécessaire de donner un droit de regard au parlement sur ces questions. Deux facteurs pour pousser le parlement à intervenir :- Évolution des finances de la sécurité sociale.

Depuis la création de la CSG, on assiste à une montée en puissance du financement public de la sécurité sociale, hors cotisation. Le parlement a déjà acquis un certain pouvoir.- Le parlement réclamait cette intervention. La constitution de 1958 ne donnait qu’un rôle mince au parlement : il doit déterminer les principes fondamentaux de la sécurité sociale (art. 34). Ça a conduit de laisser au pouvoir exécutif le soin de s’occuper des Q d’exonération, de politiques d’économie …

Rôle d’Alain Juppé : en 1995 il fait un discours important devant l’AN. Il fait valoir qu’il est nécessaire de clarifier les responsabilités entre État et les partenaires sociaux. Au sein de l’État : clarifier relations entre parlement et gouvernement.

Sur la base de ces clarifications le projet présenté alors est un projet de réforme en profondeur qui aurait donné au parlement de vrais pouvoirs sur les finances sociales.

Ça aurait été un pouvoir de voter des budgets. Il a été très critiqué par les syndicats, en particulier par la CGT et CGT-Force ouvrière.

Ce projet a été dénoncé comme une étatisation de la sécurité sociale. Le PM Juppé a du cédé. On a pas créé un pouvoir du parlement sur les finances spéciales mais on a maintenu l’idée d’un pouvoir croissant (nouveau) du Parlement. C’est une loi qui a pu être votée par la suite loi constitutionnelle du 22 fév. 1996.

Elle va modifier la constitution en permettant la création des lois de financement de la sécurité sociale. Ce texte a été complété par la loi organique du 22 juil. 1996, qui précise les conditions d’intervention du Parlement, et elle confère au parlement de déterminer les conditions générales de l’équilibre financier de la sécurité sociale.

A) La création des lois de financement de la sécurité socialeLe grand débat en France, c’est de savoir qui va gérer les finances de la sécurité sociale, et

qui va être chargé de maitriser les déficits. La réforme de 1996 est très importante : en effet elle donne un droit de regard au parlement.

1) L’article 34 de la ConstitutionLe parlement a le pouvoir de déterminer les principes fondamentaux de la sécurité sociale.

La réforme de 1996 va compléter cette compétence du parlement en modifiant cet article 34 et en déterminant les conditions dans lesquelles le parlement allait se prononcer sur les lois de financement de la sécurité sociale.

La loi constitutionnelle du 22 fév. 1996 ajoute un alinéa à l’article 34 de la Constitution, qui indique que les lois de financement de la sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier et compte tenu de leurs prévisions de recettes fixe ses objectifs de dépenses dans les conditions et sous les réserves prévues par la loi organique. 

La réforme permet de déterminer les compétences du parlement, limitativement. En effet le parlement n’a pas le pouvoir d’autoriser le prélèvement des cotisations de sécurité sociale. Le pouvoir exécutif reste chargé de fixer les taux de cotisation p. ex.

Pour être complet sur cette réforme, à côté de la modification de l’art. 34, la loi Constitutionnelle prévoit aussi de changer l’article 39 qui concerne les lois de finances. Il permet d’articuler le projet de lois de finances avec les projets de financement de la sécurité sociale.

Il faut également mentionner l’article 47 de la Constitution : il renvoie au vote d’une loi organique qui est chargée de définir les modalités techniques du vote de la sécurité sociale au parlement. Cette loi organique a été votée : loi du 22 juil. 1996   .   

Cette loi est au début du Code de la sécurité sociale LO111-3, LO111-7 CSS.Cette loi a elle même été ensuite modifiée par une loi de 2005 (2 aout). Elle a permis de

modifier la portée des lois de financement de la sécurité sociale pour leur donner plus d’autorité et plus de crédit.

2) Le contenu des lois de financement de la sécurité sociale LO111-3 CSS. Cet article dispose que la loi de financement de sécurité sociale comprend 4 parties. Une partie : qui correspond au dernier exercice clos. (année n-1). Une partie relative à l’année en cours : année n. Une partie relative aux recettes et à l’équilibre général pour l’année à venir : n+1. Les dépenses de l’année à venir.

Ce qui est important dans ces dispositions : cette loi permet de regarder les différences entre les régimes de base de la sécurité sociale. Le parlement a un droit de regard sur les déficits. Il faut que l’État soit garant de la survie du système.

Le dernier exercice clos : pour l’année n-1. On sait exactement combien a été dépensé, et quelles sont les retraites qui sont entrées branche par branche. On peut faire un bilan comptable des dépenses et des recettes. Ça concerne l’ensemble des régimes obligatoires de base.

Intérêt : c’est un bilan complet, ça permet d’avoir une vue d’ensemble sur tout. Pour chacune des grandes caisses, il y a trois fonds particulièrement à avoir en tête : le fonds créé à l’assurance maladie, le fond consacré à l’assurance vieillesse, et le fond consacré aux dépenses familiales.

Le financement de la sécurité sociale c’est pas seulement le financement des ≠ branches mais aussi c’est un financement du déficit. Quel est le montant exact qui permet d’avoir une vue d’ensemble sur tout ça.

Pour l’année en cours : quand on arrive en décembre, on sait ce qui c’est dépensé, on va opérer des correctifs par rapport aux prévisions. exigence de sincérité.

L’équilibre général de l’année à venir. Il y a un rapport qui va accompagner le projet de loi de financement de la sécurité sociale, il va déterminer de manière sincère les conditions générales de l’équilibre financier de la sécurité sociale. On va inscrire dans ce rapport les prévisions de recettes ainsi que des objectifs de dépenses, et là dedans on va avoir un œil particulier sur les dépenses d’assurance maladie. ONDAM: objectif national de dépense d’assurance maladie (= indicateur très important).

Quelle est la valeur juridique de ces prévisions ?Le droit est nuancé : pour l’essentiel ces prévisions permettent de garer l’exercice de la tutelle par le pouvoir exécutif.

Le CE, dans une décision de 1999, a considéré que ce rapport qui détaille les prévision n’a qu’une valeur indicative : ça ne lui donne pas le droit de censurer un projet qui ne serait pas conforme à cette décision.

Si on entre dans les détails : - on peut trouver les dispositions sur les recettes et donc on va trouver les recettes de l’ensemble des régimes obligatoires (de base) et tous les régimes spéciaux qu’on a étudiés. - La loi fixe également une condition de l’amortissement de la dette de ces régimes.- La loi précise comment fixer l’équilibre entre les dépenses et les recette.

La loi fixe les charges prévisionnelles de l’année à venir, branche par branche, avec des objectifs de dépenses. On va trouver les détails de la loi dans l’ONDAM.

Sur ces questions, on peut trouver plus de précisions dans deux articles :

Xavier créteau droit social 1996, p. 762 : le parlement et les lois de financements de la sécurité sociale Loic Philip , dt social 1997, p. 782 : nouvelle réflexion sur la nature et le devenir des lois de la sécurité sociale.

La réforme a avant tout une portée d’ordre politique c’est-à-dire c’est la montée en puissance du droit de regard du parlement sur la sécurité sociale. Il revient donc aujourd’hui au parlement de se prononcer sur les choix essentiels qui regarde l’évolution de la sécurité sociale.

Ce droit de regard était important. Le droit de regard a peut-être une signification politique : le préambule de la Constitution permet de protéger le droit à la santé, le droit pour les vieux travailleurs. Peut-être que ça va permettre de concrétiser les droits fondamentaux reconnus par le préambule de la Constitution

D’un point de vue technique, les lois de financement de la sécurité sociale ont un double apport : tout d’abord le progrès ça vient du champ d’application des lois de financement de la sécurité sociale. Le parlement dans le projet de la loi de financement de la sécurité sociale va se prononcer sur l’ensemble des régimes de base.

En ce sens, 1996 a été une date très importante dans le pilotage d’ensemble de la sécurité sociale. On n’a plus un pilotage par régime mais de l’ensemble des régimes de base.

Le 2ème progrès, c’est le contenu même de ces lois de financement de la sécurité sociale. La loi de financement de la sécurité sociale permet un cadrage financier qui s’impose au pouvoir règlementaire. Aujourd’hui le gouvernement est bridé dans son pouvoir par les dispositions de la loi de financement de la sécurité sociale.

On a vu que le gouvernement n’était pas vraiment lié // aux équilibres budgétaires sur plusieurs années. Par contre pour ce qui est des dépenses qui figurent dans la loi de financement de la sécurité sociale, on considère que le gouvernement est tenu de respecter les grands équilibres qui ont été voté et qui ne sauraient en conséquence mettre en place des dispositifs qui viennent mettre en cause l’équilibre financier de l’année en cours.

On va donner valeur à l’exigence d’équilibre qui figure dans ces lois.

En même temps comme toute disposition constitutionnelle sur la sécurité sociale : il y a des limites confiées au parlement. La loi de financement a un objet défini.

Sur cette base le Conseil Constitutionnel contrôle strictement la loi pour en écarter toute disposition qui n’aurait pas de rapport avec ces équilibres financiers.

Exemple : dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 il y avait un projet d’article et un projet de texte pour mettre en place un dispositif pour repérer les troubles de l’audition chez les nourrissons : ça n’entre pas dans la loi de financement de la sécurité sociale.

Ce contrôle du Conseil Constitutionnel va permettre de faire respecter du parlement, des partenaires sociaux et faire respecter la séparation des pouvoirs.

La réforme qui est intervenue en 1996 a cependant été jugée insuffisante parce qu’elle comportait un certain nombre de limites.

Elle a été complétée par une loi organique d’Aout 2005, qui a permis de corriger l’un des principaux défauts de la loi de la sécurité sociale. Défauts de la loi de 1996 : 1° Un de ces défauts : la loi de financement ne permettait qu’un vote séparé des objectifs de dépense et des prévisions de recettes. Il y avait une ≠ organisée entre dépenses et recettes. Du côté des dépenses, on avait un 1er vote qui concernait l’ONDAM mais on avait exclu les plus petits régimes : ceux qui avaient moins de 20 000 cotisants.

Pour les recettes, on visait l’ensemble des régimes obligatoires sans distinction. 2° Autre défaut : on vote un objectif national, mais cet objectif avait du mal à être respecté. Le parlement était décrédibilisé car il votait des objectifs qui n’étaient pas réalisés.

On a réussi de réformer ça par des réformes techniques mis en place par la loi d’aout 2005.

B) Exemple de la loi de financement de la sécurité sociale actuelle : du 21 déc. 2011

Projet : réduction des niches sociales pour procurer de nouvelles recettes à la sécurité sociale. Ça permet de limiter des exonérations et avantages attribués à telle ou telle catégorie. Cette loi a permis p. ex. de taxer les recettes qui ne l’étaient pas, p. ex. les stocks options, les retraites chapeau (retraites très avantageuses pour les hauts cadres) et les exonérations sur les indemnités de rupture de contrat de travail.

Pour lutter contre la fraude : en cas de travail dissimulé. On a renforcé les sanctions à l’égard des entreprises.Des mesures d’économie pour l’assurance maladie en matière de déremboursement.Pour les accidents du travail et maladies pro en renforçant la prévention.

Sur la lutte contre les fraudes : on a renforcé sur les faux assujettissements. Principe : on a une présomption de travail indépendant pour les personnes immatriculées au RCS. On favorise l’émergence de métiers indépendants. Mais risque : éluder le droit de la sécurité sociale. Le gouvernement a mis en place un dispositif qui sanctionne les cas de faux recours à des travailleurs indépendants : L8221-6 C. trav.

Le gouvernement avait une politique destiné à lutter contre les fraudes des assurés.Ce qu’on a fait dans la loi de 2012 un répertoire national avec des croisements de données pour lutter contre la fraude.

§2. L’articulation entre la loi de financement de la sécurité sociale et la loi de finance

Si on regarde le budget de l’État, la loi de finance, ce sont des sources énormes de dépenses de l’État. Il est important que le parlement ait un contrôle sur ces dépenses. Il faut imaginer comment ça s’opère avec une comparaison.

A) La portée normative des textesSi on compare la loi de finance et la loi de financement de la sécurité sociale il apparaît que la

loi de finance a un caractère pleinement normatif : c’est un acte de prévision et aussi un acte d’autorisation. Cela veut dire que le vote de la loi de finance permet de prélever les sommes mentionnées.

Si on regarde la rédaction des textes (art. 34 Const.) la loi de finance détermine les ressources et les charges de l’État.

Au contraire la loi de financement de la sécurité sociale ne permet pas d’autoriser les dépenses. Elle détermine les conditions générales de l’équilibre financier. La loi de financement de la sécurité sociale n’autorise pas les prélèvements. C’est le taux de cotisation sociale qui va fixer ces prélèvements. Il est fixé pour l’essentiel par le pouvoir exécutif qui consulte les partenaires sociaux. Ce sont donc des actes de prévision et pas des actes d’autorisation donc ça n’a pas les mêmes

conséquences juridiques. En d’autres termes : la Loi de sécurité sociale n’a pas la même force qu’une loi budgétaire.

Nuance :  Concernant l’ONDAM : on essaie de resserrer le budget de l’assurance maladie. L’ONDAM : instrument de maitrise des dépenses de santé. Le gouvernement est fortement incité à respecter l’ONDAM vu sa portée quasi normative.

La loi du 2 aout 2005 a permis de faire un certain pont entre les dépenses de la sécurité sociale et les lois de finance. Cette loi permet d’intégrer à la loi de finance les prévisions de la loi de financement de la sécurité sociale. On veut faire un lien entre les deux procédures budgétaires pour que le parlement ait une bonne maitrise des dépenses.

Ça a tenté de renforcé l’autorité de cette loi. On a exigé des indicateurs plus précis avec des objectifs, des sous-objectifs de dépenses.

B) Les incidences des lois de financement de la sécurité sociale en matière d’assurance maladie

Quelques mots qui concernent l’ONDAM : c’est de plus en plus important. C’est devenu aujourd’hui l’outil de la maitrise des dépenses de santé. Il y a une rationalisation des dépenses de santé. Trois étapes : - L’ONDAM fixe le taux dans la LFSS pour l’ensemble des régimes, c’est voté par le parlement.- le gouvernement doit traduire cet ONDAM dans ces propres objectifs (le gouvernement doit fixer des sous-objectifs) qui vont se traduire sur la base des contrats qui sont passés par les caisses (conventions d’objectifs et de gestion) qui permettent d’orienter de façon pluriannuelle les dépenses des caisses. - les objectifs fixés dans l’ONDAM vont être relayé par le pouvoir exécutif dans le cadre des conventions médicales, par le biais des partenaires sociaux.

On va essayer de décliner dans les conventions médicales. L’ONDAM = très important. Il va s’imposer au gestionnaire de l’assurance maladie mais aussi aux professionnels de santé et aux établissements de soin. on voit le poids considérables de l’ONDAM.

Séance 24 – mercredi 16 mai 2012

Section 3. Les sources de financement des risques sociauxFinancement : cotisations sociales. Particularité : cotisations salariales + cotisations patronales. Perçues par les URSSAF.

Pb : déficit. Donc : recherches d’autres sources de financement.En particulier on a associé des contributions publiques. 1991 : création de CSG.Ensuite : CRDS. Progressivement le public prend une part de plus en plus forte dans les parts de financement.

Certains disent : on assistent à une fiscalisation de la sécurité sociale. Maintenant elle se fonderait sur la solidarité nationale plutôt que par la solidarité des professionnels.

Qui a la légitimité pour gouverner le système ?

§1. La ressource historique : les cotisations de sécurité sociale article de Xavier Pretot, la notion de sécurité sociale ,D. social 1993.

Définition de cotisation sociale :- pas un impôt- pas un salaire- pas une taxe parafiscale

A) La nature juridique de cotisation sociale Deux thèses : la doctrine se partage encore à ce propos. On peut dire que la cotisation c’est du salaire différé, indirect, prélevé sur le travail. Elle assoit également la forme institutionnelle : la gestion aux partenaires sociaux.

Autre thèse (notamment publiciste) : la cotisation c’est du quasi-impôt. Ils soutiennent l’idée que ce n’est pas ≠ de l’impôt sur le revenu. Arguments : la place grandissante prise par les recettes fisc, ça permet de redonner une place à l’État. Si on est sur la thèse 1 : c’est un contentieux de droit privé. La thèse 2 : on applique les thèses de droit privé.

Aujourd’hui l’intérêt c’est de savoir à quelle règle obéit la cotisation.

1ère idée : cotisation = une technique inspirée de l’expérience mutualiste. Elle consiste à prélever une somme d’argent sur les revenus du travail pour l’affecter à la garantie collective de certains risques. C’est une technique que les assurances sociales ont rendu obligatoire.

1° Il reste que cette technique : finalement elle n’est pas la même que celle du salaire Cass. 30 janv. 1949, ce prélèvement ne correspond pas au salaire. Suivi par le CE en 1988.

2° Du coup le CE a été interrogé sur la qualification de cette technique. Réponse CE : CE 27 juil. 1951      : la cotisation sociale n’est pas à ranger dans les prélèvements fiscaux. Pourquoi : parce que l’article 34 ne la concerne pas. Notamment il va voir que le parlement n’a pas le pouvoir de définir les montants des cotisations, ni le niveau de prélèvement, ni leur assiette.

3° Les cotisations sociales ont une nature juridique spécifique, propre. sui generis. - Elles sont obligatoires- Affectées au financement des régimes légaux de sécurité sociale- Mais leur perception n’est pas soumise à autorisation du Parlement

Comment savoir si c’en est une ? Est-ce qu’elle est affectée à un régime de sécurité sociale ? Le régime fait le lien entre la cotisation et la prestation.

B) L’assiette des cotisationsElles sont assises sur des rémunérations. On se demande sur quel cercle on va prélever ? L242-1 CSS 

Cet article a vocation à déterminer l’assiette des cotisations. Il vise large. C’est un article « fourre-tout ».

Il commence : « sont considérées comme rémunérations toutes les sommes versées au travailleur en contrepartie ou à l’occasion du travail notamment les salaires ou les gains, les indemnités de congé payé, les indemnités, primes, gratifications et tout autre avantage en argent, les avantages en nature ainsi que les sommes perçues directement ou par l’entremise d’un tiers à titre de pourboire ».

Quels sont les revenus concernés ?On peut se poser des Q de justice sociale : faut-il cotiser sur la totalité des sommes perçues ? Ou des sommes doivent-elles être exonérées ? C’est une question de philosophie derrière : toutes les sommes doivent participer à l’effort ? ou on doit déterminer sa part contributive sur une certaine forme de revenu ?Il y a des débats derrières, car la Q des entreprises rattrapent la Q politique.

1) Les éléments de rémunération soumis à cotisationa) Salaires et assimiléson a développé des techniques spécifiques de rémunération dans les entreprises pour

diverses raisons : d’abord parce qu’est ce qu’une contrepartie au travail ? On veut créer de l’incitant financier dans les politiques où on a beaucoup de commerciaux, on en fait une politique de gestion de la main d’œuvre. Enfin, le mieux c’est ce que ça entre tout de suite dans la poche du salarié. On essaie de trouver le dispositif avec l’effet le plus fort pour le salarié. L’exonération permet parfois de lui donner une plus grosse somme.

Les salaires et certains éléments assimilés doivent être soumis à cotisation. toutes les rémunérations versées au salarié seront considérées come salaire.

Mais le législateur a voulu assimiler des éléments au salaire. - les compléments de salaire

* toute prime versée au salarié* les gratifications (= bonus)

- les substituts de salaire* les indemnités

 Les compléments de salaireLes avantages en nature ? Ils ne sont pas visés en tant que tel dans l’article, les costumes du personnel naviguant. Les avantages en nature sont soumis à cotisation.

Il faut transformer les avantages en valeur pécuniaire, il faut les évaluer.

La Q s’est posée pour les actions du comité d’entreprise. Est-ce que c’est assujetti à cotisation ? Est-ce que ce n’est pas un complément à la rémunération du salarié ?

soc. 5 mai 1995, le Comité d’entreprise de Peugeot met une grande action pour ses salariés, notamment une bourse d’étude pour les étudiants du personnel, ainsi qu’une allocation de rentrée scolaire. L’URSAFF : ces avantages doivent ê soumis à cotisation car = compléments de salaire, mais versés par le Com d’entreprise. CA : annule la décision. Cassation : confirme. On va considérer que l’allocation de rentrée scolaire et les bourses d’études ne sont pas soumises à cotisation car c’est un avantage créé par un tiers. En effet le salarié a cotisé pour le Comité d’entreprise avant. C’est une aide au sens d’œuvre sociale pour les salariés.

le remboursement de frais de mission. Les frais d’hébergement, de taxis, d’hôtel. Au début la jurisprudence a considéré que c’était la compensation donc pas soumis à cotisation. Sauf que progressivement les départements des salaires se sont dit qu’ils pourront exonérer un certain nombre de frais par ce biais. On a vu émerger des frais de déplacement qui n’étaient pas forcément effectués dans l’intérêt de l’entreprise. Civ. 2   ème    20 mars 2008      : est venue rappeler que seuls les frais professionnels engagés dans l’intérêt de l’entreprise sont exonérés de cotisations.

Il faut un rattachement à la mission exercée par le salarié. Intérêt de l’entreprise : ça signifie être inclus dans la mission du salarié.

 Les substituts de salaireCe sont les indemnités versées en cas de suspension du contrat de travail, p. ex. les indemnités journalières. On a considéré que ces substituts de salaire étaient exclus de l’assiette des cotisations. La question était autre pour les indemnités versées par les entreprises.

La jurisprudence a considéré que ces indemnités devaient être inclues car ce sont des compensations à la perte de salaire. Que ça soit la grève, l’arrêt maladie … Elles ont vocation à être assimilées à du salaire.

b) Les éléments de rémunérations plus complexes- pour les sommes liées à la rupture d’un contrat de travail- les sommes pour les régimes complémentaires, voire l’épargne d’entreprise, intéressements…

Pour la rupture d’un contrat de travail :Souvent l’enjeu de la négociation c’est le départ, et ce que va toucher le salarié pour son départ. Le nœud de la négociation : la somme. On verse des indemnités de préavis, les indemnités de licenciement, les indemnités transactionnelles.L242-1 CSS. ne dit pas quelles indemnités sont soumises à cotisation ? Et les parachutes dorés ? Elle est perçue comme une niche fiscale. Elle entre entièrement dans la poche du salarié, et ne va pas contribuer à alimenter alors qu’elle est liée à la rupture du contrat de travail.

C’est uns sujet très sensible sachant que les indemnités de rupture bénéficient normalement les indemnités de licenciement des indemnités de « départ » dites transactionnelles.

On considère que c’est un dédommagement du salarié car il perd son emploi donc ce n’est pas soumis à cotisation. 

Les indemnités de départ : c’est une façon très avantageuse de rémunérer certaines dirigeants ? Donc est-ce qu’on les considère comme un dédommagement ?

Il a été décidé par la loi que ces indemnités sont exonérées de cotisations sauf si elles dépassent un certain montant.

Avant de la loi de financement de sécurité sociale pour 2012, on considérait qu’elles ne devaient pas dépasser 3x le plafond de la sécurité sociale.

Dernière loi : deux plafonds. Si la somme dépasse 30 plafonds de la sécurité sociale : dans ce cas l’assujettissement dès le 1er euros versé. Régime transitoire : d’un an pendant lequel on peut encore bénéficier l’exonération de trois plafonds.

2) L’étendu de l’assiette= montantNormalement il y a une division salariale, patronale, sauf pour deux risques.- cotisations exclusivement patronales : maladie pro, accidents du travail- Cotisations exclusivement patronales pour la branche famille du régime généralParticularité de la branche accidents du travail : elle a été construite comme ça car c’est la branche la plus assurantielle du système. l’obligation de sécurité est sur la tête de l’employeur, c’est celui qui contribue le plus au risque doit payer. Le montant de la contribution est corrélée en fonction du risque présent dans l’entreprise. C’est aussi // au niveau de risque, plus il est élevé plus la cotisation est onéreuse.

Pour la branche famille : c’est un régime unifié. On n’a pas de cotisations salariales. On fait cotiser tous les employeurs et les indépendants dans la branche famille. Si on est pour les indépendants, on se fonde sur la déclaration de revenus pour calculer les allocations familiales.

§2. L’élargissement = vers une fiscalisation de la sécurité sociale ? - déficit- les partenaires sociaux = incapables de corriger les déficitsdonc on a créé un autre mode de financement.Autre facteur : on peut pas augmenter éternellement le prix de la cotisation. Diversifier les cotisations permet de stabiliser le régime, et les comptes. Mais on fragilise la place des partenaires sociaux.

A) La CSGC’est une loi de finance qui créé la CSG. C’est une recette fiscale. Donc la loi de finance est compétence contribution sociale généralisée. Idée : rendre le financement de la sécurité sociale plus équitable.

Elle est créée par Rocard en 1990. Elle va permettre des prélèvements sur d’autres choses que les salaires.

Le salaire contribue déjà par la cotisation. Mais cette recette fiscale s’applique aussi aux salaires. Elle s’applique aussi sur les revenus du patrimoine, sur les revenus de placement, sur le gain par les jeux.

On a augmenté son niveau et son taux. C’est un levier qui a servi à résorber le déficit.

CE 4 nov. 1996, le Ce va dire que cette contribution est une imposition de toute nature, car ce n’est pas une condition d’ouverture des droits aux prestations dans un régime de sécurité sociale. En effet quand on n’est pas à jour des cotisations on n’a pas droit aux prestations.

Autre avantage : si on affecte moins du produit de CSG on peut créer du déficit. Il n’y a pas de lien dans les droits donnés aux assurés sociaux.

B) la CRDS

liée au déficitselle a un seul objectif : renflouer les caisses. Elle a été créée pour être temporaire. Mais finalement elle est restée. Le terme de cette dette est aujourd’hui incertain : on ne sait pas quand on n’en aura plus besoin. C’est une imposition de toute nature, qui n’est pas liée pour l’ouverture des droits.

C) Les taxesIl y a beaucoup de taxes qui sont affectées au financement de certaines branches, p. ex. 8

taxes alimentent aujourd’hui la caisse maladie. En gros toutes les ventes de médicament font l’objet d’une taxe.

Du coup on se pose la Q sur les sources de financement : on ne connaît pas l’avenir de la sécurité sociale ?

Est ce que ça sera la cotisation sociale ou l’impôt ?

Il y a quand même cinq avantages à l’affirmation d’une spécificité de la sécurité sociale à maintenir un financement par la cotisation :- la cotisation c’est beaucoup mieux vécu qu’un impôt- elle est affectée au service des prestations : les droits en dépendent : la cotisation est corrélée à des droits - la cotisation a toujours un retour pour la personne qui cotise- c’est un bon instrument de lutte contre le travail au noir car c’est l’employeur qui déclare- on évite de confondre avec le budget de l’État, et c’est important si ces finances ne vont pas bien

la fiscalisation de la sécurité sociale ne signifie pas forcément étatisation. Ce n’est pas parce qu’on a une recette fiscale qu’on a une gouvernance étatique.