Direction Départementale de l'Equipement

de l'Oise

n°34 – octobre 2006

Maîtriser les effets pervers de l'étalement urbain

Les outils à la disposition des auteurs de documents d'urbanisme

L'étalement urbain désigne le développement des surfacesurbanisées en périphérie des grandes villes. Cet étalement se faitavec une densité du bâti diminuant à mesure que l'on s'éloigne ducœur des villes, principalement en raison du caractèrepavillonnaire de l'urbanisation. L'étalement urbain est unphénomène d'autant plus puissant qu'il ne repose pas sur ladécision d'une quelconque autorité publique s'imposant à lasociété. Tout au contraire, l'étalement urbain est la conséquencede profondes mutations sociales intervenues ces cinquantedernières années qui s'imposent à la puissance publique, enparticulier la généralisation de l'automobile dans les ménagesayant permis une accélération sans précédent de la mobilité.

Destructeur des identités urbaines et rurales, analysé commeune menace immédiate (consommation d'espaces naturels) etfuture (effets de serre) sur l'environnement, porteur d'une logiquede ségrégation sociale par la spécialisation des espaces privés etla banalisation des espaces publics qu'il engendre, l'étalementurbain fait peur parce qu'il est identifié à la perte de l'un desfondements de notre société.

Mais dans une société libre et de marché, les villes nedépendent pas uniquement des pouvoirs publics. Aussi, l’Etat nesaurait prétendre les changer unilatéralement, pas plus qu'il nesaurait persuader les habitants des différentes agglomérations devivre autrement. En revanche, sans vouloir imposer une idée de laville, il lui revient de prévenir les crises environnementales ousociales liées à la croissance incontrôlée de la périphérie desagglomérations.

C'est pourquoi, le présent cahier ne porte pas sur les outils demaîtrise de l'étalement urbain, ce qui serait une illusion dans unesociété qui consacre et protège comme des libertésfondamentales le droit de propriété ainsi que la liberté d'aller etvenir. De manière plus limitée, ce cahier traite des outils à ladisposition des auteurs de documents d'urbanisme permettant demaîtriser les effets négatifs de l'étalement urbain. En pratique, lesdéveloppements suivants distinguent deux échelles pour aborderl'étalement urbain, celles du grand territoire et du micro-territoire,avant d'ouvrir en conclusion sur la question du financement desréseaux dans le contexte de l'étalement urbain.

Il est communément admis que l'étalementurbain grève les budgets publics, le coût desréseaux étant supposé plus élevé dans la villediffuse que dans la ville dense. On notera toutefoisavec intérêt que les réflexions semblent évoluer surce point. Ainsi, un article de Jean-Charles Castelpublié dans le numéro de janvier-février 2006 de larevue Etudes Foncières revient sur l'affirmation quel'étalement urbain augmente les coûts d'urbanisationen démontrant qu'il s'agit là d'une idée reçue qui nerepose sur aucune analyse chiffrée. Si la densités'accompagne d'économies d'échelles, elleengendre aussi des coûts spécifiques.

L'objectif n'est donc pas ici de de trancher undébat économique complexe par un discoursfaussement simplificateur présentant la densificationcomme la solution aux problèmes de financementdes réseaux rendus nécessaires par ledéveloppement de l'urbanisation.

Le problème doit être posé autrement. Partant duconstat de la croissance urbaine, dont l'étalementurbain est une des formes, il faut poser en principeque l'urbanisation a un coût pour les financespubliques, s'agissant en particulier de laconstruction et de l'exploitation des réseaux.Maîtriser ces coûts est bien sûr un impératif degestion. Mais l'urbanisation, en même temps qu'ellea un coût, crée de la valeur, aussi bien pour lapuissance publique que pour les propriétairesprivés.

Dans ces conditions, maîtriser le coût desdépenses d'urbanisation supportées par les budgetspublics, en particulier le financement des réseaux,peut passer par plusieurs voies :✔ une recherche du modèle d'agencement urbain le

moins coûteux,✔ un partage plus équilibré des dépenses

d'investissement entre bénéficiaires publics etprivés de la plus-value créée par l'urbanisation.

Le législateur a plusieurs fois montré son intérêtpour cette seconde approche en développant desoutils permettant aux communes de développer unestratégie locale de financement partagé des

dépenses d'équipement des terrains.C'est le cas avec la participation pour voirie et

réseaux (PVR) prévue à l'article L332-11-1 du codede l'urbanisme. Suivant ce texte, le conseilmunicipal peut instituer une participation pour voirieet réseaux en vue de financer en tout ou en partie laconstruction des voies nouvelles ou l'aménagementdes voies existantes ainsi que l'établissement oul'adaptation des réseaux qui leur sont associés,lorsque ces travaux sont réalisés pour permettrel'implantation de nouvelles constructions. A ce jour,120 communes ont institué la PVR dans l'Oise.

Tout récemment, la loi portant engagementnational a prévu l'institution d'un système de partagede la plus-value engendrée par l'ouverture d'unterrain à l'urbanisation. Pour mémoire, d'après lerapport présenté par le sénateur Pierre Blaye aunom de la commission des affaires économiques duSénat sur le projet de loi le 15 novembre 2005, laFrance était quasiment le dernier pays en Europe oùla totalité de cette plus-value (s'élevant parfoisjusqu'à 100 fois la valeur initiale du bien) était reçuepar le propriétaire.

Désormais, l’article 1529 du code général desimpôts permet aux communes d’instituer une taxeforfaitaire sur la cession à titre onéreux des terrainsnus rendus constructibles par un documentd’urbanisme. Son but est de récupérer une partie dela plus-value réalisée par les personnes physiqueset les sociétés soumises à l’impôt sur le revenu lorsde la vente de leurs terrains, grâce aux équipementset réseaux réalisés par la commune. Elle n’est pasdue, notamment, sur les cessions de terrainsclassés en zone constructible depuis plus de dix-huitans. Cette nouvelle taxe est assise sur les deux-tiersdu prix de vente du terrain et son taux est fixé à10%.

A noter qu'il faudra quelque temps pour mesurerles effets de ce mécanisme. D'une part, un décretd'application en Conseil d’Etat est attendu qui fixeranotamment les obligations incombant aux cédants.D'autre part, ce nouveau dispositif fiscal s’appliqueraaux cessions intervenues à compter du 1er janvier2007.

Directeur de la publication :Alain DE MEYERE

Réalisation – impression :DDE de l’Oise

Comité de rédaction : Alain de Meyère –Philippe Raluy – France Poulain

ml : dde-oise @equipement.gouv.fr

Réalisation et contact :service de l’Aménagement,de l’Urbanisme etde l’EnvironnementFrance POULAINcellule Planification TerritorialeJérôme LASSERON (03 44 06 59 73) ml : Jerome.Lasseron@equipement.gouv.fr

Quelle stratégie pour maîtriser le coût des réseaux liés à l'étalement urbain ?

L'Etat et les collectivités territoriales ne peuventrester à contempler, impuissants, le spectacle del'étalement urbain et de ses effets pervers. Mais quefaire quand l'étalement urbain se révèle comme unfait social accepté, reposant sur deux desaspirations les plus fortes des français : l'aspirationà la propriété individuelle et le droit à la mobilité ?

Parce que l'on ne gouverne pas la société pardécret, il ne faut pas fonder trop d'espoir dans uneréponse exclusivement juridique à l'étalementurbain. Mais pour limitée que soit la possibilité d'agirpar la voie du droit sur l'étalement urbain, elle nedoit pas être négligée. En particulier, la règle dedroit n'est pas que contrainte. Elle est aussi le lieud'expression d'une volonté mise au serviced'objectifs d'intérêt général. En ce sens, la règle dedroit apparaît comme une ressource, même si celle-ci n'est parfois que symbolique. Dans cet esprit,l'objectif du présent cahier n'est surtout pasd'égrener les articles du code de l'urbanismecomme un catalogue de solutions toutes faites dontil conviendrait de faire application pour en finir avecles effets négatifs de l'étalement urbain.

La limite des SCOT dits "défensifs"

A l'échelle du grand territoire, le regroupementdes communes dans des structures compétentespour élaborer des documents de planification

supra-communaux est une condition première detout projet conçu pour contrer le spectre d'unétalement urbain incontrôlé.

Qu'il s'agisse de schémas directeursmaintenus en vigueur à titre transitoire, deschémas de cohérence territoriale (SCOT), oubien encore de la charte du parc naturel régional(PNR) Oise - Pays de France, la plupart desdocuments existants dans l'Oise sont bâtis surdes stratégies défensives qui limitent fermementles possibilités d'extension urbaine. Liés par uneobligation de compatibilité, les plans locauxd'urbanisme (PLU) apparaissent dans ce contextecomme des dispositifs d'application de cesdocuments déclinant à la parcelle leursorientations restrictives.

Une telle situation s'explique aisément auregard de la localisation de ces documents enlimite même de la région Ile-de-France perçuecomme un envahisseur (voir carte ci-dessous).

Toutefois, l'Etat n'encourage pas par principedans l'Oise à l'approbation systématique deSCOT dits "défensifs". En effet, le quasi-gel del'urbanisation organisé par le SCOT n'est pas uneréponse adaptée, dans la mesure où l'étalementurbain peut facilement "sauter" le glacis du SCOTpour aller produire ses effets quelques kilomètresplus loin.

Maîtriser les effets pervers de l'étalement urbain à l'échelle du grand territoire : la mixité sociale à l'épreuve de la compétition pour l'espace

La mixité sociale dans la ville industrielle : une contrainte de fait

L'étalement urbain ne modifie pas seulement leséquilibres environnementaux : il affecte directementla cohésion sociale. En effet, dans les débuts del'industrialisation et jusqu'au développement del'usage généralisé de l'automobile, l'ensemble descatégories sociales, directeurs, cadres et ouvriersétaient de fait contraints par les moyens limités dedéplacements à résider dans des espaces urbainsproches voire partagés. Dans son ouvrage paru en2005, "Ville et mobilité : un couple infernal ?" MarcWiel souligne ainsi que "tant que la mobilité étaittrès coûteuse (en temps et en fatigue), les villesvoyaient leur densité croître avec le nombre de leurshabitants". Marc Wiel le rappelle avec force : ladensité et donc la mixité sociale de la villeindustrielle n'ont pas été un choix librementconsenti, une sorte de pacte social tacite, mais lerésultat d'une contrainte. Avec l'effondrement ducoût de la mobilité rendu possible par la vitesse dela circulation automobile, il est devenu possible dechoisir un lieu d'habitat distinct du lieu de travail etréciproquement. Cette liberté a suscité ce que MarcWiel qualifie dans son ouvrage déjà cité de« compétition pour l'espace » caractérisée par uneségrégation sociale. Les manifestations en sont bienconnues : gentrification de certains quartiers,précarisation des grands ensembles,périurbanisation de l'habitat individuel des classesmoyennes.

La mixité sociale dans la "ville automobile" : un projet politique

Au vu de ce constat, on peut s'interroger si lamixité sociale est encore possible dans la villeproduite par l'automobile. Les travaux de certainsauteurs dont Marc Wiel déjà cité nourrissent cetteinterrogation en pointant :✔ l'échec des différentes institutions à réguler l'âpre

conflit pour l'espace qui caractérise le nouvelagencement des villes

✔ l'impossibilité des transports collectifs àréintroduire dans cette compétition des élémentsde mixité sociale. Conscient de ces difficultés, le législateur a doté

les acteurs publics de l'aménagement de nouveauxoutils dont il revient aux services de l'Etat de veiller àla mise en oeuvre.

Ainsi, la loi solidarité et renouvellement urbains(SRU) du 13 décembre 2000 et la loi du 13 juillet2006 portant engagement national pour le logement(ENL) sont des tentatives pour bousculer ledésordre urbain établi.

A la loi SRU est attachée l'idée d'une révolutionradicale de la planification territoriale : si dans leplan d'occupation des sols, toute la réflexion tourne

autour du zonage réglementaire conçu comme undocument technique, dans le plan local d'urbanismetoute la réflexion doit tourner autour du projetpolitique, basé sur un principe d'équilibre entrel'étalement urbain et la préservation des espacespériurbains dans un objectif de mixité sociale.

A la loi ENL est attaché le développement d'outilsfonciers, déjà esquissés dans la loi SRU, permettantdans une vision correctrice des déséquilibressociaux d'introduire à l'échelle du lotissement ou del'opération de renouvellement urbain des élémentsde mixité sociale.

Ainsi, il est notamment permis aux auteurs dePLU :✔ d'instituer dans les zones à urbaniser et non plus

seulement dans les zones urbaines, desemplacements réservés en vue de la réalisationd'un programme de logements défini dans lerespect des objectifs de mixité sociale,

✔ de délimiter, dans les zones urbaines ou àurbaniser, des secteurs dans lesquels, en cas deréalisation d'un programme de logements, unpourcentage de ce programme doit être affecté àdes catégories de logements locatifs, que le PLUdéfinit dans le respect des objectifs de mixitésociale.Sur ce dernier point, il peut être utile de rappeler

qu'une circulaire interministérielle du 17 février 2006prévoit que l'Etat ne puisse donner un avis favorableau PLU si celui-ci ne permet pas le développementd'une offre suffisante de logements au regard desbesoins constatés.

L'extension de l'urbanisation en sites sensibles :ZNIEFF, ZICO et sites NATURA 2000

Les considérations sociales qui précèdent sontfondamentales pour tenter de maîtriser les effetspervers de l'étalement urbain. Dans une approche àl'échelle du microterritoire, elles doivent aussi êtrecomplétées par une réflexion sur la protection desespaces naturels périurbains.

Aucune disposition législative ou réglementairene prohibe par principe l'extension de l'urbanisationdans les secteurs à haute valeur environnementaletels que les zones naturelles d'intérêt écologique,faunistique et floristique ou les sites NATURA 2000(voir pour ces derniers la carte ci-contre). Dans cesconditions, la vigilance exercée par les services del'Etat sur ces espaces ne doit pas, le cas échéant,viser à geler des possibilités d'extension que la loipermet potentiellement. Par contre, les auteurs desdocuments d'urbanisme doivent procéder à uneévaluation environnementale du SCOT ou du PLUprésentant un contenu suffisant. Dans le cascontraire, ils s'exposent à voir l'Etat exprimer un avisdéfavorable sur le projet de PLU ou de SCOT arrêté,voire à l'annulation du document par le jugeadministratif.

SCOT, schémas directeurs et PNR en vigueur dans l'Oise

Maîtriser les effets pervers de l'étalement urbain à l'échelle du micro territoire :

Un article d'Alain Bourdin, "L'étalement urbain,un mode de vie" publié dans le numéro denovembre-décembre 2001 de la revue EtudesFoncières le rappelle : il est illusoire de traiterl'étalement urbain autrement que comme uneréponse à des choix de consommation etd'organisation de la vie quotidienne. Aussi,l'auteur souligne avec raison que vouloir le réduirepar la contrainte risque de s'avérer bien peuefficace.

La densification en débat

Face au problème de l'étalement urbain, ladensification est une réponse à la mode. Lesavantages de la densité semblent d'ailleursévidents sur le plan économique comme sur leplan social. En effet, le coût des réseaux dans laville dense est supposé moins important que dansla ville diffuse. En outre, la ville dense offre uncadre territorial limité qui en concentrant dans unmême espace les individus et en diversifiant lanature des activités qui y sont présentes multiplieles interactions sociales.

Il y aurait beaucoup à dire sur cet engouementpour la ville dense. En particulier, on rappelleraque l'urbanisme est né au tournant du vingtièmesiècle de préoccupations hygiénistes. Le manque

d'air et de lumière des logements anciens estalors identifié comme une cause d'insalubrité àlaquelle il importe de remédier en fixant desrègles d'implantation par rapport aux voies et auxlimites de propriété qui permettent un bonensoleillement et une ventilation suffisante desconstructions. En ce sens, il peut être utile de sesouvenir que la maison individuelle en milieu deparcelle est une des formes du progrès techniqueet social accompli au siècle dernier.

Mais surtout, la densification ne semble pasaller de soi pour une raison qu'Olivier Piron,inspecteur général de l'Equipement, développedans un article "La densification acceptée" publiédans le numéro de janvier-février 2006 de la revueEtudes Foncières : "la densification n'est jamaispositive pour tous. Il existe une catégorie depopulation pour laquelle les fortes densitésprésentent de forts inconvénients : les famillesélevant de jeunes enfants qui ont plus besoind'espaces sécurisés, dans tous les sens duterme, pour faire du vélo, taper dans un ballon oujouer à la marelle que de capacité de « rencontrede l'autre »".

L'approche en terme de densification, pour utilequ'elle soit à l'échelle du microterritoire, ne peutdonc pas être systématisée comme un dogme.

la recherche d'un nécessaire compromis au niveau de l'aire urbaine

Dépasser l'opposition ville-campagne

Avec la métropolisation du territoire, les tissusurbains et ruraux ne sont plus continus maisfragmentés (voir en ce sens l'article d'AntoineLebel "Dépasser l'opposition ville-agriculture"dans le numéro de mai-juin 2006 de la revueEtudes foncières). Aussi, les frontières entre villeet campagne s'estompent.

La carte publiée en page centrale du présentcahier tente de représenter cette réalité d'unterritoire multipolaire où alternent des zonesbâties aux densités variables entrecoupéesd'interstices naturels plus ou moins préservés, enparticulier sur leurs franges ou le long des voiesde communication.

Nous ne sommes pas d'emblée préparés àcette représentation de notre espace vécu. Enparticulier, le modèle de la ville radio-concentrique, constituée autour d'un centreancien et finie par ses remparts, ses boulevards,ses faubourgs, ses jardins, pour dépassé qu'ilsoit, structure encore notre imaginaire. De là,l'idée que toute extension urbaine venant enrupture avec ce modèle est mauvaise et doit êtrecombattue.

Dans une approche des effets négatifs del'étalement urbain, une telle conception ne peutêtre retenue. Car il ne s'agit pas de partir d'unevision nostalgique du territoire mais de le prendretel qu'il est est. C'est d'ailleurs bien ce à quoiinvite la phase d'études et de diagnostic parlaquelle s'ouvre toute procédure d'élaboration oude révision d'un document d'urbanisme.

Une planification plus partenariale du territoire

A l'échelle d'un grand territoire conçu comme untissu urbain distendu et "troué" par des espacesnaturels sauvegardés, la maîtrise des effets négatifsde l'étalement urbain repose d'abord sur larecherche de compromis. Quelles zones urbaniser,quelles zones protéger, tel est le choix que doitassumer l'autorité politique qui élabore un documentd'urbanisme. Sur ce point, la loi offre aux acteurslocaux de la planification territoriale un cadreprocédural où négocier les nécessaires arbitrages :la concertation.

Le premier mérite de cette procédure est sasimplicité. A l'opposé du reproche parfois formulé àl'encontre des règles de procédure, la concertationn'est pas une "niche à contentieux". Il appartient à lacommune ou au groupement de communescompétents d'en fixer librement les modalités, laseule obligation étant ensuite de les respecter. Lesrisques de vices de procédure sont doncparticulièrement limités.

Le second mérite de la concertation est decouvrir un champ particulièrement large puisqu'elle

vise les habitants, les associations locales et lesautres personnes concernées dont les représentantsde la profession agricole.

Dans l'optique de la maîtrise des effets perversde l'étalement urbain, la concertation avec lesassociations agréées de protection del'environnement peut être recherchée, au besoin àl'initiative même du maire. Bien évidemment, laconcertation ne doit pas fausser les mécanismes dela démocratie représentative en faisant du conseilmunicipal la chambre d'enregistrement des volontésd'associations ne disposant pas de la légitimité queconfère l'élection. Mais pour la puissance publique, ilpeut être opportun d'identifier les espaces surlesquels une extension de l'urbanisation serait denature à faire l'objet d'oppositions en raison del'intérêt culturel, historique ou écologique des lieux.En contrepartie de la protection stricte par ledocument d'urbanisme de ces secteurs, unconsensus doit pouvoir se dégager sur l'urbanisationpossible, sous forme pavillonnaire ou d'activité, dezones à moindre enjeu.

De même, la discussion pendant la phased'association avec les représentants de laprofession agricole doit permettre d'arbitrer entre laprotection stricte des terres présentant un potentielagronomique, biologique ou économiqueindispensables au maintien et au développement del'activité agricole et les espaces pouvant accueillirune extension de l'urbanisation.

Le rôle du département et des agglomérations

Le département n'exerce pas de compétencedirecte en matière de planification territoriale.Toutefois, la loi en fait un acteur clé de toutepolitique foncière. Ainsi, l'article L143-1 du code del'urbanisme confère au département la possibilitéd'instituer un droit de préemption dans despérimètres que le conseil général définit pour laprotection et la mise en valeur des espacesagricoles et naturels périurbains. Dans la mesure oùla propriété du sol est une protection plus efficacedes espaces périurbains qu'une approche en termede réglementation juridique, la politique foncière dudépartement est donc un élément déterminant d'unestratégie de lutte à l'échelle du grand territoire contreles effets négatifs de l'étalement urbain.

Au demeurant, dans une vision partenariale del'action publique, il importe aussi de fixer le rôleessentiel des agglomérations. L'étalement urbain nerésulte pas toujours d'un choix libre et délibéré desménages. C'est souvent faute de terrainsconstructibles correspondant à leur demandesolvable que les citadins quittent la ville pour allerhabiter dans les villages de plus en plus éloignés.Prévoir dans les SCOT et dans les PLU desagglomérations, des terrains à urbaniser d'unesuperficie suffisante pour répondre à la crise dulogement est donc un impératif de la lutte contre leseffets pervers de l'étalement urbain.

La métropolisation dans l'Oise : la fin de l'opposition dualiste ville-campagne

Cette cartographie a été réaliséelors d'un Atelier de l'Oise portantsur la métropolisation en juillet2006. Le dessin permet de montrer lafinalité d'une réflexion collectivesur la qualification des espacesisariens face à la métropolisationet aux différentes formes qu'elleadopte : ville-archipel dans leVexin, urbanisation le long desvoies de communication (CentreOise, Noyonnais, ...) etpériurbanisation débridée dans letriangle entre la RN1, la RN16 etla RN31.