Données ouvertes dans les gouvernements : comment provoquer le changement

Auteurs :Ellen BroadDawn DuhaneyFiona SmithLiz Carolan

Résumé analytiqueLes gouvernements du monde entier sont de plus en plus intéressés par la possibilité d'exploiter le potentiel des données ouvertes dans le but de créer de meilleures politiques et d'en récolter les bénéfices sociaux, économiques et environnementaux. Beaucoup de travail a été fait pour familiariser les gouvernements avec les données ouvertes et les aider à en publier. Moins d'attention a été portée au procédé à plus long terme d'intégration des données ouvertes en tant que pratique standard et à la façon dont il peut être mis en place. Assurer l'aspect durable de votre initiative d'ouverture des données est essentiel pour commencer à réaliser l'impact des données ouvertes.

L'Open Data Institute (Institut pour les données ouvertes ou ODI) explore la façon dont les changements organisationnels ont lieu au sein des gouvernements pour soutenir les données ouvertes à long terme. Par le biais d'interviews détaillées et d'un examen de la documentation sur la gestion des changements organisationnels, l'ODI a développé des lignes directrices pour les décideurs politiques chargés de mettre en place leurs propres initiatives d'ouverture des données. Concevoir le processus de gestion du changement depuis le début de votre initiative va s'avérer essentiel pour récolter les bénéfices sociaux, environnementaux et économiques des données ouvertes.

Le résultat : 12 recommandations pour aider les gouvernements à soutenir les changements concernant les données ouvertes et réaliser leur impact.

1. Articulez votre vision autour d'exemples clairs des bénéfices apportés par les données ouvertes. Partez d'une vision du problème que les données ouvertes peuvent vous aider à résoudre, ou des bénéfices que vous souhaitez récolter. Il faut voir plus loin que la simple publication de données ouvertes. Arriver à relier votre publication de données ouvertes à un avantage

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tangible que vous aimeriez obtenir peut aider les gens à se retrouver dans l'initiative et à comprendre sa valeur.

2. Assurez-vous que votre initiative d'ouverture des données est soutenue par des membres du gouvernement et des responsables politiques de haut niveau dans les départements avant le lancement. Intégrez des mécanismes pour éduquer les membres du gouvernement sur le sujet des données ouvertes, leur expliquer ses avantages, dès le tout début de votre initiative. Nourrir l'enthousiasme pour le changement avant le lancement de l'initiative favorisera une adoption précoce du projet.

3. Combinez une direction de haut en bas pour votre initiative d'ouverture des données avec un soutien des champions individuels ou directs dans le gouvernement. Si l'adhésion de personnages de haut niveau est importante pour que les données ouvertes restent une priorité, les champions directs sont importants pour favoriser la croissance de l'initiative à partir de la base et la mise en place de votre vision des données ouvertes.

4. Construisez des mécanismes de communication ouverte et de retours sur votre initiative dès le départ, à l'intérieur et à l'extérieur du gouvernement. Il pourrait s'agir de mécanismes formels, tels que des groupes de conseil, des formulaires de retours en ligne et des réunions régulières, ou de solutions informelles comme un programme de diffusion par le biais des réseaux sociaux. Accueillez les commentaires et soyez ouverts avec votre ou vos département(s) concernant la transition vers l'utilisation et la production de données ouvertes et la manière dont cela pourrait affecter leur travail. Ceci favorisera l'engagement et la satisfaction des employés par rapport au changement.

5. Assurez à votre initiative quelques succès rapides, comme la publication d'un certain nombre de fichiers de données comme données ouvertes, ou le soutien d'un cas d'utilisation pilote, mais assurez-vous que ces succès font partie d'un objectif à long terme pour les données ouvertes, sur lequel chaque département peut aligner ses projets. La mise en relation de succès rapides et d'objectifs à long terme peut permettre de maintenir la dynamique du changement.

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6. Soyez flexibles et réactifs quant aux points forts et aux besoins des différents départements et équipes. Ayez une vision claire pour les données ouvertes, mais faites attention à ne pas vous verrouiller dans un plan de transition pour les données ouvertes dès le départ. Recherchez des exemples de bonnes pratiques de la gestion de la transition vers l'utilisation et la production de données ouvertes et utilisez-les pour aider les autres départements. Votre agilité et votre réactivité faciliteront l'alignement de la transition sur toute réforme du secteur du secteur public et son adaptation aux nouvelles technologies.

7. Consolidez vos efforts de gestion du changement : faites de vos responsables émergents des éducateurs de leurs pairs et des innovateurs. Continuez à construire sur vos succès rapides dans le cadre de votre stratégie à long terme pour les données ouvertes. Les efforts de consolidation permettent de maximiser l'efficacité de chaque élément de la gestion du changement et d'identifier les faiblesses stratégiques.

8. Assurez-vous d'avoir suffisamment de responsables de la gestion du changement dans votre équipe, pour soutenir les départements et coordonner les retours. Nous considérons souvent qu'une « équipe du changement » est mise en place pour atteindre des objectifs concernant les données ouvertes : construction d'un portail, publication de fichiers de données et stimulation de la réutilisation. La gestion du changement est une partie du processus toute aussi importante. Elle peut augmenter l'adhésion à l'initiative dès le départ du projet et donner aux départements un sens de l'appropriation de leurs efforts concernant les données ouvertes.

9. Recherchez et faites vivre les histoires de l'impact des données ouvertes afin de faire comprendre leur valeur aux responsables gouvernementaux. Adaptez votre angle d'approche aux différents départements afin qu'ils voient les choses en fonction de leur vision générale, de leur capacité et de leurs procédés existants.

10. Nourrissez le soutien externe dans l'industrie, la société civile et dans les cercles universitaires pour favoriser la demande des données ouvertes. Le soutien externe peut permettre de maintenir le soutien politique pour les données ouvertes et être une source d'apprentissage et de dialogue continus.

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11. Mettez en place des opportunités pour que les fonctionnaires puissent apprendre continuellement sur les données ouvertes. Ceci pourrait avoir lieu dans le cadre de formations, de détachements vers des équipes reconnues pour leurs « bonnes pratiques » qui travaillent avec les données ouvertes ou d'ateliers réguliers. Ceci vous aidera à améliorer et à étendre la portée de votre initiative d'ouverture des données en continu.

12. Établissez des paramètres pour évaluer régulièrement vos activités sur les données ouvertes. Ceci vous aidera à évaluer vos progrès, à noter les succès et à définir les domaines à améliorer.

Ces lignes directrices ne sont pas à suivre au pied de la lettre, certains principes seront appliqués différemment dans certains contextes. Toutefois, les principes de gestion du changement des données ouvertes définis dans ce document devraient offrir un cadre de travail, ou un modèle de réflexion à long terme utiles.

Ce document est le point de départ d'une exploration plus en profondeur de la manière dont le changement a lieu au sein d'un gouvernement pour soutenir les données ouvertes. Au cours des 12 à 18 mois à venir, nous explorerons la manière de construire sur les thèmes et la portée de ce rapport par le biais de recherches et de discussions continues avec les dirigeants du monde entier.

Table des matièresContexte Que sont les données ouvertes   ? Qu'est-ce que l'Open Data Institute   ? Qu'est-ce que le Partenariat pour des données ouvertes   ? Les données ouvertes dans un contexte mondial À propos de cette étude

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MéthodologieExamen de la littérature   : «   10 principes communs pour une bonne gestion du changement en lien avec données ouvertes   » RecommandationsAperçu des données ouvertes dans sept pays 1. Pour commencer   : préparation du lancement d'une initiative d'ouverture des données

Étude de cas   : l'évolution des données ouvertes dans le cadre de police.uk Construction d'un accord sur le changement

Comparaison des approches du changement de haut en bas et de bas en haut Création d'une équipe du changement

2. Étapes suivantes   : après le lancement de votre initiative d'ouverture des données Maintien des communications ouvertes et de la confiance Étude de cas   : le traitement de la demande de données du UK Open Data User Group (Groupe d’utilisateurs des données ouvertes britannique) Rendre le changement durable et obtenir des succès faciles Étude de cas   : les «   data squads   » mexicaines Agilité et réactivité 3 . Intégration des données ouvertes dans les pratiques gouvernementales normales Rendre le changement permanent Apprendre des réussites Expliquer pourquoi le changement est nécessaire pour toute institution Surveillance du changement à long terme Comment évaluer les résultats des données ouvertes ConclusionAppendice 1

Les données ouvertes dans un contexte mondial

Les données ouvertes ont été acceptées comme initiative transformatrice clé par les organismes gouvernementaux du monde entier. La mise en place du Partenariat pour un gouvernement transparent1 en septembre 2011 a aligné les données ouvertes sur un engagement global plus large envers une plus grande transparence des gouvernements. En 2013, les pays du G8 ont signé la Charte du G8 pour l'Ouverture des Données Publiques2, qui engage ces pays à rendre les données de leurs secteurs publics « ouvertes par défaut ». Depuis, la cette charte a été au centre des initiatives d'ouverture des données d'autres gouvernements, de la promotion des principes des données ouvertes sur la scène internationale et du développement potentiel d'une Charte internationale pour l'Ouverture des Données Publiques.

1 Site du Partenariat pour un gouvernement transparent : http://www.opengovpartnership.org/ 2Charte du G8 pour l'Ouverture des Données Publiques : https://www.gov.uk/government/publications/open-data-charter

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La croissance du Partenariat pour un gouvernement transparent a été accompagnée d'une augmentation du nombre de projets visant à soutenir et évaluer les initiatives d'ouverture des données à l'échelle internationale, y compris le Partenariat pour l'ouverture des données. Le groupe de travail sur les données des gouvernements de la Banque mondiale a mis en place des évaluations de l'état de préparation aux données ouvertes3 pour aider les pays à évaluer leur préparation à la conception et à la mise en place des initiatives d'ouverture des données. La Web Foundation (Fondation Web) et le Centre de recherches pour le développement international (IDRC) coordonnent le Open Data Research Network (Réseau de recherches sur les données ouvertes)4, réseau conçu pour aider les chercheurs engagés sur le terrain des données ouvertes dans le monde entier et pour leur permettre de partager leurs expériences. Le Baromètre des données ouvertes5 a donné un moyen de noter les différentes initiatives d'ouverture des données dans le monde entier.

Cette énergie a favorisé la visibilité des données ouvertes dans le monde. Toutefois, faire passer les données ouvertes de quelque chose de nouveau à quelque chose de normal pour les gouvernements est le prochain défi. La valeur pouvant être générée par les données ouvertes dépendra de la durabilité de l'initiative d'ouverture des données du gouvernement. Le rôle des organisations globales peut être d'assurer que cette normalisation est évaluée et soutenue à long terme pour permettre une valeur durable.

Comprendre la structure de ce rapport

Ce rapport se concentre sur l'aspect du changement organisationnel de la mise en place de l'ouverture des données : ce qui vient après son annonce ou le premier élan qui l'accompagne. Il n'évalue pas l'impact des données ouvertes existantes, ni ne tente d’établir les critères de réussite, qui sont difficiles à définir et varient d'un pays à l'autre.

Son but est de générer et d'encadrer la discussion et les travaux à venir dans ce domaine pour l'ODI et d'autres.

À l'avenir, nous aimerions étendre notre liste de pays étudiés à au moins 10 et augmenter le nombre de personnes interviewées dans chaque pays. Nous continuerons à explorer des façons d'approfondir ce premier rapport et nous sommes ouverts à tout commentaire et à toute suggestion.

3Outil d'évaluation de la préparation aux données ouvertes de la Banque mondiale : https://www.gov.uk/government/publications/open-data-charter 4 Site de l'Open Data Research Network : http://www.opendataresearch.org/5Site du Baromètre des données ouvertes : http://www.opendatabarometer.org/

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L'un des points majeurs révélés jusqu'ici par les interviews est que le changement organisationnel visant à soutenir les données ouvertes a lieu différemment en fonction du contexte. Par exemple, ce qui a fonctionné en Estonie ne fonctionnera pas forcément au Chili. La manière dont les lignes directrices sur le changement organisationnel offertes par ce rapport peuvent être appliquées dépend jusqu'à un certain point du contexte national et de celui des services publics.

Les défis inhérents à la structuration des lignes directrices pour la gestion du changement pour l'ouverture des données sont reflétés dans la structure de ce rapport. Nous avons commencé avec 10 principes communs de la gestion du changement que nous avons testé au cours d'interviews de membres de gouvernements impliqués dans des initiatives d'ouverture des données. De ces principes, nous avons tiré nos recommandations pour la gestion du changement des données ouvertes. L'étude qui en résulte est séparée en trois parties :

Première partie - Pour commencer : préparation du lancement d'une initiative d'ouverture des donnéesDeuxième partie - Après le lancement : nourrir l'enthousiasme pour

les données ouvertesTroisième partie - Intégration de votre initiative d'ouverture des données dans les pratiques gouvernementales normales

Plusieurs des principes communs de gestion du changement sont des facteurs importants dans plus d'une étape d'une initiative d'ouverture des données. Lorsqu'ils se recoupent, nous avons résumé toutes les lignes directrices de gestion du changement qui pourraient s'appliquer.

Les interviews que nous avons menées représentent un petit échantillon de la tendance à l'adoption des données ouvertes par les gouvernements et les organisations du monde entier. Ce rapport vise à soutenir le travail des décideurs politiques et à générer une conversation plus large sur la façon dont les gouvernements peuvent modifier leurs pratiques organisationnelles pour soutenir l'ouverture des données. Nous espérons pouvoir approfondir notre travail dans ce domaine en 2015.

Nous avons créé nos propres lignes directrices pour soutenir le changement en ce qui concerne l'ouverture des données.

1. Nous avons commencé par une étude de la littérature sur le sujet

Au cours des 50 dernières années, une riche littérature sur la gestion des changements opérationnels est apparue. En se basant sur ce travail, ce rapport vise

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à identifier un cadre de travail pour les changements organisationnels que les gouvernements pourraient appliquer dans le contexte de l'ouverture des données.

Beaucoup a déjà été écrit sur la manière de mener de larges initiatives de transformation culturelle et organisationnelle, mais la plupart de ces documents traitent du secteur privé.6 La culture organisationnelle dans le secteur public peut varier considérablement par rapport à celle du secteur privé, c'est pourquoi nous avons traité les connaissances sur le changement organisationnel venant du secteur privé avec précaution.

Dans notre recherche de guides pour les décideurs du secteur public, nous nous sommes donc appuyés sur un large panel de ressources, dont des modèles de gestion commerciale traditionnelle, des théories de la réforme du secteur public et des études de cas sur des initiatives de transformation numérique du secteur public précédentes.En nous basant sur ces ressources, nous avons identifié 10 principes communs de la gestion du changement devant être testés par le biais d'interviews et adaptés au contexte des données ouvertes.

2. Nous avons testé les conclusions de notre étude de ces ressources par le biais d'interviews

Toutes les personnes interviewées dans chaque pays sont des membres du gouvernement chargés de faciliter la transition vers l'utilisation et la production de données ouvertes. Pour limiter le nombre de pays à étudier, nous avons pris en compte les pays les mieux classés dans leur région sur le Baromètre pour les données ouvertes 2013. Deux ou trois pays ayant récemment entrepris des activités importantes quant aux données ouvertes ont été ajoutés à cette liste afin d'assurer que chaque région du monde serait représentée. Dans chaque pays, un(e) « visionnaire » et un(e) « réalisateur/trice » ont été interviewés. Un(e) « visionnaire » est quelqu'un qui a initié, influencé et/ou eu un impact sur l'intérêt pour les données ouvertes depuis l'intérieur ou l'extérieur du gouvernement. Un(e) « réalisateur/trice » est un membre du gouvernement impliqué dans la mise en place de l'initiative d'ouverture des données.

6 Burke, W. W., & Litwin, G. H., (1992), ‘A causal model of organisational performance and change’, dans Journal of Management, 18(3), 523-545 ; Kotter, P., (1995), ‘Leading change: Why transformation efforts fail’, dans Harvard Business Review, 73(2), 59-67 ; Ackermann Anderson, L., & Anderson, D., (2010), Beyond change management: How to achieve breakthrough results through conscious change leadership, John Wiley & Sons.

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Nous avons commencé par interviewer des membres du gouvernement de sept pays :

● Royaume-Uni● Estonie● République de Corée● Kenya● Mexique● Chili● Macédoine

Au Royaume-Uni, nous avons étudié la gestion du changement concernant les données ouvertes sur deux niveaux : i) au sein d'un département individuel (ici, police.uk) et ii) dans le gouvernement, dans le cadre des objectifs britanniques d'ouverture des données plus globaux coordonnés par le Bureau du cabinet. La première version de police.uk date d'avant l'adoption de l'ouverture des données en tant que politique officielle du gouvernement, et est considéré comme une des premières réussites dans ce domaine. La comparaison des initiatives d'ouverture des données à ces deux niveaux nous a donné des indications intéressantes sur la différence de fonctionnement des principes de gestion du changement dans divers contextes. Toutefois, le seul département ayant été le théâtre d'une initiative d'ouverture des données ayant été interviewé est police.uk. Dans les versions à venir de ce rapport, il serait bon d'étendre le travail sur police.uk avec des comparaisons avec d'autres initiatives d'ouverture des données au niveau départemental au Royaume-Uni et ailleurs.

10 principes communs de la gestion du changementCe sont les principes qui découlent de notre étude des ressources sur la gestion du changement et qui ont fourni un point de départ de son examen dans le contexte de l'ouverture des données. Ces principes ont été testés par le biais d'interviews avec des membres des gouvernements de sept pays. Sur la base de ces principes et de ces interviews, nous avons défini nos propres recommandations pour la gestion du changement organisationnel visant à soutenir l'ouverture des données.

Les principes communs avec lesquels nous avons commencé sont :

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1. Construction d'un accord sur le changementRassembler un « groupe favorable au changement »7 pour préparer l'organisation aux changements à venir. Anticiper les obstacles, préparer la formation et développer les réseaux de communication de soutien.

2. Développement d'une vision et une stratégie communePartager une vision alignée sur les valeurs de l'organisation. Impliquer le personnel dans le développement de la vision et la communiquer fréquemment à l'aide de différents médias et plateformes.

3. Création d'une « équipe du changement » pour guider le processus de changement L'équipe devrait être diverse en termes de compétences et de représentation et comprendre des fonctionnaires respectés (issus de « l'intérieur ») pour assurer une adhésion générale et générer des retours. Un groupe de conseil externe peut également être utile.

4. Combiner la direction de haut en bas et de bas en hautUne direction et un engagement forts de la part des hauts échelons de la hiérarchie devrait pousser la vision de l'avant et lancer le processus de changement, en combinaison avec un style émergent qui s'appuie sur la connaissance et l'expertise de bas en haut.

5. Rendre le changement durable et obtenir des succès rapidesPour assurer un soutien à long terme pour la transformation, visez des résultats tangibles pouvant être obtenus rapidement.

6. Les ressources humaines et la structure favorisent la transformation, et ne représentent pas des obstacles Modifiez les structures, les politiques et les incitations concernant l'embauche, les titres professionnels, les récompenses et les compétences pour les aligner sur les besoins de votre initiative. Offrez des incitations au changement comportemental et à la prise de responsabilités, permettez au personnel d'innover et donnez le pouvoir aux agences individuelles de développer leurs propres solutions d'ouverture des données.

7. Maintenir les communications ouvertes et la confianceCréez un environnement qui soutient la communication à double sens (par Internet et au moyen de canaux externes) afin que les critiques et les soutiens soient entendus à niveau égal, et que les employés comprennent les objectifs de l'initiative pour qu'ils puissent contribuer sérieusement au programme.

8. Devenir une « organisation en apprentissage »Suivez les progrès et l'engagement envers le changement, et prouvez votre capacité à admettre vos erreurs publiquement. Agissez et faites les changements rapidement (« échouer rapidement ne coûte pas cher »), tout en évaluant continuellement les paramètres du succès. 7 Kelman, S., (2005), Unleashing Change: A study of organizational renewal in government, Brookings Institution Press.

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9. Agilité et réactivitéEmbrassez l'expérience et l'innovation par le biais d'un design rapide et de projets pilotes avant le déploiement général. Placez les utilisateurs au centre du design de tout projet, et ajustez vos plans sur la base de tests des et des évaluations des utilisateurs.

10. Surveillez les changements à long termeFaites appel aux utilisateurs directs des données pour faire remonter leurs témoignages et montrer l'utilisation des données dans des situations différentes afin de façonner la vision des avantages des données ouvertes. Utilisez des sources de soutien externes pour encourager l'engagement à long terme.Voir l'appendice 1 pour des descriptions complètes de ces principes de départ.

3. Sur la base de notre revue des ressources et des interviews, nous avons développé nos recommandations pour soutenir le changement pour l'ouverture des données

En testant nos « 10 principes communs pour la gestion du changement » avec nos interviews avec les membres du gouvernement dans des pays où des initiatives d'ouverture des données ont déjà été mises en place, nous avons développé des lignes directrices pour aider les décideurs à gérer la transition vers l'utilisation et la production de données ouvertes.

Que le changement soit un processus linéaire devant être suivi étape par étape, ou qu'il s'agisse d'un processus multidirectionnel, les ressources sur la gestion des changements organisationnels du monde sont divisées sur la question.8 Sur la base de nos interviews et notre étude des ressources, nous croyons que la meilleure approche pourrait être de gérer le changement comme plusieurs éléments interconnectés, comme le fait d'avoir une direction de haut niveau hiérarchique et des mécanismes de retours internes, qui sont des outils pouvant être utilisés dans différentes combinaisons à différents moments.9 Étant donné la taille et la nature du secteur public ainsi que certaines caractéristiques uniques des données ouvertes (l'aspect interdépartemental, la coordination fréquente par une agence centrale avec une implication importante du département informatique), il semble peu probable qu'il y ait des opportunités de mise en place des lignes directrices du changement strictement linéaires, c'est à dire passant de l'étape A à l'étape B puis à l'étape C, etc.

8 Kotter, P., (1995), ‘Leading change: Why transformation efforts fail’, Harvard Business Review, 73(2), 59-67 ; Hiatt, J. M. (2006), ADKAR: A model for change business, government and our community, Prosci Research ;Burke, W. W., &. Litwin, G. H., (1992), ‘A causal model of organizational performance and change’, Journal of Management, 18(3), 523-545.9 Ibid tous.

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Les sept pays interviewés : aperçu des données ouvertes des gouvernements

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Mexiquedatos.gob.mx, le portail officiel de données ouvertes du gouvernement mexicain, a été lancé en juillet 2014 avec l'aide du Partenariat pour des données ouvertes, un partenariat qui rassemble la Banque mondiale, l'Open Data Institute et Open Knowledge. Le portail a été lancé avec 100 fichiers de données : 10 pour chacun des 10 départements du gouvernement sélectionnés. Le Baromètre pour les données ouvertes 2013 a classé le Mexique à la 25e place mondiale et à la 3e du continent américain. Des données ouvertes géographiques et socioéconomiques ont permis au Conseil national pour l'évaluation des politiques de développement social (CONEVAL) de produire des cartes interactives qui montrent la distribution de la pauvreté et du dénuement au Mexique, afin que chacun puisse comparer sa région aux autres.

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EstonieLa loi estonienne sur l'information publique exige que les données soient rendues disponibles sous forme ouverte et lisible à la machine dès le 1er janvier 2015, et un portail pilote de données (opendata.riik.ee) a été mis en place pour permettre l'accès à ces données. Tant que le portail est toujours en phase de pilotage, l'accès est limité à un petit nombre de fichiers de données. Toutefois, un volume important de données est disponible en se connectant directement aux bases de données du gouvernement estonien. En 2011/12, les estimations du ministère des Affaires Économiques et de la Communication ont fait état d'environ 20 000 fichiers de données. Le ministère des Affaires Économiques et de la Communication est responsable du portail et de la coordination du processus d'ouverture des données des autres ministères. Dans le Baromètre pour les données ouvertes 2013, les performances en matière d'ouverture des données de l'Estonie se sont classées au 14e rang mondial et au 9e rang européen.

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République de Corée (Cordée du Sud)Le portail sud-coréen de données ouvertes, data.go.kr, est géré par l'Agence nationale des informations sur la société et permet d'accéder à plus de 11 000 fichiers de données. Le portail a été mis en place en 2011, année à laquelle la Corée du Sud a rejoint le Partenariat pour un gouvernement transparent, dans le but de promouvoir et d'augmenter la transparence, de donner le pouvoir aux citoyens et de s'appuyer sur les nouvelles technologies pour renforcer la gouvernance et les innovations. Le Baromètre pour les données ouvertes 2013 a classé la Corée du Sud à la 12e place mondiale et à la 3e en Asie-Pacifique.

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KenyaEn juillet 2011, l'Initiative d'ouverture des données au Kenya a été lancée par le président Mwai Kibaki, rendant des données gouvernementales clés accessibles librement au public par le biais d'un portail en ligne unique, opendata.go.ke. En novembre 2011, 390 fichiers de données y étaient disponibles. Les données ouvertes au Kenya visent à favoriser l'innovation, générer de la valeur économique et sociale, permettre à des décisions d'être prises par les parlementaires et les décideurs sur la base de ces données et améliorer la transparence et la responsabilisation. Le ministère de l'Information et de la Communication et l'Autorité des technologies de l'information et de la communication (ICT) sont responsables du portail. Le Kenya est arrivé premier en Afrique et 22e dans le monde lors du Baromètre pour les données ouvertes 2013.

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ChiliLe portail de données ouvertes du Chili, datos.gob.cl, a été lancé en 2012, avec un mandat présidentiel engageant le pays à publier ses données dans des formats ouverts et réutilisables. Les membres du gouvernement et les ministres ont alors fait valoir les avantages pour la communauté d'un accès aux informations sur le trafic, les services de santé et les écoles, ainsi que pour la démocratie chilienne en général. Le ministère du Secrétariat Général de la Présidence (MINSEGPRES) était responsable de la mise en place du portail, en collaboration avec d'autres départements pour y abriter d'autres fichiers de données. Le portail offre aujourd'hui un accès à 1 180 fichiers de données. Dans le Baromètre pour les données ouvertes 2013, les performances en matière d'ouverture des données du Chili se sont classées 25e rang mondial et au 4e rang des Amériques.

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MacédoineLe portail de données ouvertes macédonien, opendata.gov.mk, a été lancé en 2012 dans le cadre du processus d'adhésion au Partenariat pour un gouvernement transparent, qui est une communauté internationale de 65 pays engagés à rendre leurs gouvernements plus transparents, responsables et réactifs par rapport aux citoyens. En plus du Partenariat pour un gouvernement transparent, les ministres ont souligné le potentiel d'innovation apporté par les données ouvertes, qui pourrait générer des bénéfices économiques en Macédoine. Le portail abrite aujourd'hui 154 fichiers de données et est géré par le ministère de la Société de l'information et de l'Administration.

Royaume-Uni (Bureau du cabinet)Le portail de données ouvertes britannique, data.gov.uk, a été lancé en 2009 par le Premier ministre d'alors, Gordon Brown, afin d'offrir des opportunités aux entreprises, augmenter la transparence et donner le pouvoir aux consommateurs. Le Bureau du cabinet a été responsable de la mise en place du portail et de la coordination des contributions des autres départements. Aujourd'hui, data.gov.uk inclut 15 888 fichiers de données publiés. Le Royaume-Uni a pris la première place du Baromètre pour les données ouvertes 2013, en Europe et dans le monde. Les applications des données ouvertes au Royaume-Uni comprennent des applications de cartographie du transport, des services d'alerte aux inondations et le classement de nombreux services, dont des écoles, des cabinets de médecins et des dentistes.

Royaume-Uni (police.uk et data.police.uk)En 2009, the l'agence nationale britannique d'amélioration de la police a lancé maps.police.uk. Il s'agit de la première fois que des données policières sont rendues disponibles aux développeurs par le biais d'une interface de programmation. Ce service a évolué et est devenu police.uk et data.police.uk, qui ont grandi pour atteindre plus de 19 millions de lignes de données. Le Bureau de l'intérieur publie désormais les données, coordonne les données de 43 forces de police en Angleterre, au Pays de Galles et en Irlande du Nord ainsi que celles du ministère de la Justice.

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Première partie

Pour commencer : préparation du lancement d'une initiative d'ouverture des données

Une initiative d'ouverture des données peut débuter de nombreuses manières différentes. Elle pourrait être lancée par une directive du Président ou du Premier ministre, à la suite d'une réunion du Partenariat pour un gouvernement transparent. Elle pourrait être portée par la pression des développeurs et des startups pour que le gouvernement publie des données permettant de construire des services et des applications. Enfin, elle pourrait survenir à la suite d'une obligation de publication de données ouvertes dans le cadre d'un accord régional ou international, tel que la transposition de la directive européenne sur la réutilisation des informations du secteur public de 2013 (PSI) par les états membres de l'UE.

Quelles qu'en soient les raisons, les décideurs chargés d'effectuer la transition d'un ou plusieurs départements gouvernementaux vers la publication de leurs données de manière ouverte par défaut se heurtera à une certaine résistance liée à la culture de l'organisation. Même si les avantages économiques, environnementaux et sociaux potentiels de cette transition sont importants, les décideurs devront souvent convaincre leur gouvernement de l'importance des données ouvertes. Cette section examine comment intégrer la gestion du changement à la base de tout projet de données ouvertes.

Développement d'une vision et d'une stratégie partagées

Une erreur remarquée dans de nombreux programmes de changement par les auteurs s'étant exprimés sur le changement organisationnel est le manque de vision à long terme pour le changement.10 Une telle vision devrait être la raison qui sous-tend les objectifs d'amélioration des performances et la création d'initiatives spécifiques. Ceci signifie également qu'il est nécessaire d'articuler soigneusement la mission, de guider l'effort de transformation et de rappeler cette mission au personnel à mesure de l'avancée du projet.11

Nos interviews ont révélé qu'un soutien plus important pour l'ouverture des données est souvent présent dans les pays où les données ouvertes sont mises en place

10 Page, J., Pearson, J., Jurgeit, B., & Kidson, M., (2012), Transforming whitehall departments, Institute for Government ;Ostroff, F., (2006), ‘Change management in government’ dans Harvard Business Review, 84(5) pp. 141-7 ;Fernandez, S., Rainey, H.G., (2006), ‘Managing successful organisational change in the public sector’ dans Public Administration Review, March/April, 168-176.11 Ibid tous.

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dans le but de résoudre un problème bien défini, ou en lien avec un objectif politique clair de la feuille de route du gouvernement.

Par exemple, en Macédoine, les données ouvertes ont été mises en place dans le but de relancer « l'innovation, la création d'emploi et la valeur économique ». Au Kenya, les données ouvertes ont été présentées comme un moyen de résoudre le problème du chômage des jeunes et de l'engagement social.

« L'une des choses que nous avons apprises est que nous devons donner au gouvernement un argument qui fonctionne [...] il s'agit de trouver simplement par où commencer en tant qu'organisation pour répondre à un public différent, et comment s'adapter à chaque public. » Kenya

« Ce projet va perdre sa dynamique et disparaître s'il n'est perçu que comme un simple ajout ou une charge de plus pour la population. Je crois que nous devons créer un lien étroit entre le projet et ce que font les gens... il me semble que la seule façon dont nous nous développons est en demandant aux départements d'utiliser leurs propres données ouvertes, de consommer leurs propres données ouvertes, sans cela, rien ne nous pousse à nous améliorer[…] » Royaume-Uni (Bureau du cabinet)

Parfois, ce qui est lancé comme un projet à court terme avec une vision spécifique peut évoluer et devenir une vision à long terme avec un impact plus général. Cette vision peut également s'adapter en fonction de l'évolution des problèmes et des objectifs du gouvernement, tel qu'un changement de priorité, par exemple de la transparence à la croissance ou à l'efficacité économique, en particulier en cas d'un changement d'équipe gouvernementale. La vision qui sous-tend un projet d'ouverture des données n'a pas à être rigide, mais elle devrait avoir du sens et être mesurable pour les différents acteurs engagés dans sa mise en place. L'évolution de la publication de données ouvertes par police.uk offre un exemple intéressant de la façon dont une vision des données ouvertes peut évoluer avec le temps.

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Étude de cas : police.uk intéresse la population aux statistiques criminelles.

« Ce voyage a commencé il y a bien longtemps, bien avant que le mouvement pour l'ouverture des données ne soit véritablement lancé. Twitter était tout nouveau, son interface de programmation était disponible et beaucoup de gens construisaient des choses avec. Alors on s'est demandé si on ne pourrait pas faire la même chose avec maps.police.uk. Si on rendait les données disponibles via une interface de programmation, les gens pourraient construire des choses intéressantes avec [...]

Au sein de l'organisation, personne n'était vraiment intéressé, parce qu'à l'époque, le mouvement pour l'ouverture des données n'existait pas encore [...]. Ça a tout de même intéressé le public, les développeurs et certains journaux, comme le Guardian. Donc en dehors de l'organisation, ça a été très bien reçu.

Puis, un peu plus tard, le chef de police chargé de la police de quartier a demandé à l'équipe de rendre plus d'informations accessibles publiquement. Il y avait eu des recherches de faites sur la peur du crime de la population, et elles avaient montré que cette peur était en augmentation alors que les niveaux de crime étaient en baisse. Nous avons lancé des discussions avec le chef de police adjoint sur la façon dont la publication d'informations supplémentaires sur le crime pourrait être coordonnée avec les 43 forces de police locales en Angleterre et au Pays de Galles. Nous voulions donner aux gens des informations plus importantes sur les types de crimes dans leur région et donc combattre cette peur.

Dès le départ, le but n'était pas seulement de donner accès aux données ouvertes. Au départ, avant que les données ouvertes ne deviennent vraiment un concept, on pensait en termes de potentiel commercial, comment la communauté de développeurs pourrait les utiliser. Et ensuite le but est devenu de donner aux gens des interprétations de ces données pour les éduquer sur le crime. Quel devrait être le rôle du gouvernement ? Doit-il se limiter à la publication d'informations pour que chacun puisse les utiliser et construire avec ou doit-il donner au public des explications ? Le succès de police.uk s'explique partiellement par le fait que son accessibilité par le public et que sa vision de comment les données ouvertes pourraient aider la population étaient intégrées dès le départ. Il s'agissait d'offrir un service, une pierre angulaire du rôle de la police. » Royaume-Uni (policy.uk)

Lorsqu'il n'y avait pas de vision claire des problèmes que les données ouvertes pouvaient aider à résoudre ou des avantages qu'elles pouvaient apporter, les intervenants interviewés ont parlé de l'apathie à laquelle le projet a fait face dans le

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secteur public et des difficultés rencontrées pour publier durablement des données ouvertes. Les visions qui se concentraient uniquement sur la publication d'un certain nombre cible de fichiers de données (qui voyaient les données ouvertes comme une fin en soi plutôt que comme un moyen) ont rapidement connu des difficultés.

« Comme le mandat présidentiel obligeait les institutions à publier cinq fichiers de données, le nombre de fichiers de données sur le Portail de données ouvertes a crû de manière exponentielle au cours des 6 premiers mois. Mais comme le mandat n'obligeait pas ces institutions à maintenir ces fichiers à jour, beaucoup d'institutions ne l'ont pas fait. Le défi est à présent de travailler avec ces institutions qui ont déjà publié une fois pour qu'elles mettent à jour leurs fichiers, en sachant qu'il est très probable que la personne chargée de la publication ait changé depuis l'année dernière à cause du changement de présidence » Chili

Recommandation : articulez votre vision. Partez d'une vision du problème que les données ouvertes peuvent vous aider à résoudre, ou des bénéfices que vous souhaitez récolter. Il faut voir plus loin que la simple publication de données ouvertes. Arriver à relier votre publication de données ouvertes à un avantage tangible que vous aimeriez obtenir peut aider les gens à se retrouver dans l'initiative et à comprendre sa valeur.

Construire un accord sur le changement peut faciliter la transition

Un principe commun que l'on retrouve dans de nombreux ouvrages sur la gestion du changement organisationnel est la nécessité de « nourrir l'enthousiasme pour le changement » : construisez un accord pour un « groupe favorable au changement ». Il s'agira de la première étape pour mettre en marche le changement dans une institution. Un aspect intéressant de l'adoption de politiques d'ouverture des données dans de nombreux pays évalués, et un facteur commun de la réforme du service public, est l'introduction d'un mandat par une direction politique externe. Il se peut qu'il n'y ait pas le temps de « nourrir l'enthousiasme pour le changement » avant l'annonce de l'initiative d'ouverture des données.

« L'élection présidentielle a apporté un nouveau gouvernement. Le nouveau président croyait en l'importance de l'ouverture des données dans le cadre de ce que l'on appelle le gouvernement 3.0. La nouvelle politique signifiait partager et collaborer sur des informations détenues par le gouvernement » Corée du Sud

Plusieurs membres du gouvernement interviewés dans des pays comme le Kenya, la Macédoine, la République de Corée, le Chili et le Mexique ont abordé le fait que

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leurs politiques d'ouverture des données ont été initiées sur instructions du président ou d'un ministre. Pour certains, le déclencheur du changement et de l'ouverture des données est l'adhésion de leur pays au Partenariat pour un gouvernement transparent ou le fait qu'ils en aient entendu parler. Chaque pays interviewé, que l'idée des données ouvertes vienne de leur direction politique ou non, a affirmé que l'adhésion à l'initiative de hauts niveaux de la hiérarchie était la première étape et le point le plus important pour établir une initiative d'ouverture des données dans leur organisation :

« Il faut recruter les politiciens. » Kenya

« Il existe une approche des données ouvertes sur plusieurs niveaux : vous avez besoin de l'engagement d'un personnage politique, comme un ministre ou le Président, quelqu'un qui comprend le concept et ses avantages et qui peut autoriser le projet. Ensuite, vous avez le second niveau de personnes importantes dans chaque institution, qui sont généralement les directeurs de départements ou d'unités qui savent quelles sont les données générées par leur institution. » Macédoine

Cette approche de haut en bas peut laisser peu de temps pour nourrir la « préparation au changement » dans le service civil au sens large avant le lancement de l'initiative d'ouverture des données. C'est en grande partie dans la nature du changement du secteur public, et il est souvent impossible de l'éviter. Toutefois, être prêt à combiner ce soutien politique ou de haut niveau pour le changement avec une sensibilisation des départements peut être crucial au succès de l'initiative à long terme. Dans leurs ouvrages sur la gestion du changement organisationnel, de nombreux auteurs dont Cameron, Kotter and Armenakis et al.12 déclarent qu'une étape clé de la préparation du changement dans les institutions est d'identifier les obstacles potentiels au succès le plus tôt possible et de composer des programmes de formation ou d'orientation pour neutraliser cette résistance en amont.

« Il faut bien comprendre que beaucoup de gens ne savent tout simplement pas ce que sont les données ouvertes, donc si un mandat arrive et dit qu'ils doivent ouvrir leurs données et que voilà comment il faut faire, ils ne comprennent pas. Nous pensons qu'il faut d'abord travailler pour que tout le

12 Cameron, E., Green, M., (2004), Making Sense of Change Management, Kogan Page Publishers ;Kotter, P. (1995), ‘Leading change: Why transformation efforts fail’ dans Harvard Business Review, 73(2), 59-67 ; Armenakis et. al, (1999). Organizational change: A review of theory and research in the 1990s Journal of Management, 25(3), 293-315.

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monde ou au moins la majorité comprenne ce dont vous parlez et ensuite passer à l'étape du mandat. » Chili

En effet, les obstacles au changement les plus communs identifiés par toutes les personnes interviewées sont un manque d'intérêt ou de compréhension des données ouvertes au sein des départements gouvernementaux, c'est à dire un manque de « préparation au changement ».

Recommandation : assurez-vous que votre initiative d'ouverture des données est soutenue par des membres du gouvernement et des responsables politiques de haut niveau dans les départements avant le lancement. Intégrez des mécanismes pour éduquer les membres du gouvernement sur le sujet des données ouvertes, leur expliquer ses avantages, dès le tout début de votre initiative. Nourrir l'enthousiasme pour le changement avant le lancement est important pour que l'initiative soit bien reçue dès le début.

Combiner des approches du changement de haut en bas et de bas en haut

En général, les approches du changement peuvent être classifiées en deux catégories : de haut en bas (ou planifiées), dans le cas où elles répondent à des influences externes ou visent à atteindre un objectif désiré, ou de bas en haut (ou émergentes), dans le cas où elles sont dynamiques, continues et viennent de pratiques et de connaissances existantes.13 Notre étude des ouvrages sur la gestion du changement organisationnel montre qu'il est recommandé de combiner les deux types d'approches. Ceci peut vous aider à encourager l'innovation directe par les départements qui mettent en place leurs obligations en termes d'ouverture des données, tout en mettant en place un soutien de haut en bas durable pour le changement et ses objectifs. Même dans le secteur public, où le changement peut venir de forces politiques externes, il peut y avoir de l'espace dans la mise en place du changement pour l'adaptation et l'innovation. Cette approche a été renforcée par des interviews :

« L'approche peut être extrêmement typée de haut en bas. La direction et les priorités viennent des ministres. Nous avons amélioré notre capacité à créer

13 Kelman, S. (2005), Unleashing change: A study of organizational renewal in government, Brookings Institution Press ; Fernandez, S., Rainey, H.G., (2006), ‘Managing successful organisational change in the public sector,’ dans Public Administration Review, March/April, 168-176.

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de l'engagement des utilisateurs même lorsqu'il s'agit d'une approche de haut en bas. » Royaume-Uni (police.uk)

Il est important de noter que l'équipe responsable de l'initiative d'ouverture des données de police.uk a fait du soutien de haut en bas pour la transition un point clé avant toute sensibilisation du public. Un chef de police menant l'initiative a été chargé de communiquer avec des membres seniors des forces de police pour les convaincre de l'importance de l'initiative. Ce rôle de relations publiques et de communication est complété par une attention portée à ce qui se passe sur le terrain, pour encourager les forces de police individuelles à permettre l'accès à leurs données, à comprendre les obstacles et à répondre à toute inquiétude.

Identifier et soutenir les champions des données ouvertes au sein du gouvernement pour faire croître l'initiative de l'intérieur (direction émergente) et pour qu'elle tienne ses promesses est essentiel. Chaque pays interviewé a indiqué qu'une simple approche de haut en bas en ce qui concerne les données ouvertes n'a pas été suffisante. Assurer que les départements gouvernementaux sont suffisamment flexibles ou agiles pour diriger de l'intérieur la mise en place de l'ouverture des données et façonner son développement peut être la clé de la durabilité de l'initiative.

« Un équilibre est nécessaire, car la volonté ou le mandat politique viennent parfois d'une loi ou d'une demande présidentielle, et c'est une approche de haut en bas. Mais il faut travailler de bas en haut, avec les gens. Il faut trouver un équilibre et c'est là-dessus que je travaille. » Chili

Combinez une direction de haut en bas pour votre initiative d'ouverture des données avec un soutien des champions individuels ou directs au sein du gouvernement. Si l'adhésion des personnages de haut niveau est importante pour que les données ouvertes restent une priorité, les champions directs sont importants pour favoriser la croissance de l'initiative à partir de la base et la mise en place de votre vision des données ouvertes.

Création d'une « équipe du changement »

La création d'une équipe pour administrer l'initiative d'ouverture des données du gouvernement a été un élément commun dans tous les pays évalués. La taille de cette équipe et l'étendue de ses fonctions dépend de la place qu'elle prétend occuper au regard de la transition vers les données ouvertes. Au Chili, par exemple, l'équipe de coordination de l'agence centrale était très restreinte et ses fonctions séparées de celles des départements individuels, avec la responsabilité de la publication de données. L'équipe de coordination s'est concentrée sur le

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développement des politiques d'ouverture des données du gouvernement et sur la construction du portail des données ouvertes.

En République de Corée, plusieurs équipes ont été impliquées dans les politiques d'ouverture des données. Le centre des données ouvertes est doté de trois équipes : planification de l'ouverture des données, utilisation des données ouvertes et l'équipe centrale des données ouvertes/technique. Leur centre de big data est également impliqué dans les données ouvertes. Il ne faut pas oublier que chaque équipe joue un rôle central dans la coordination et encourage la publication de données ouvertes par les départements individuels.

S'il est vrai que tous les pays évalués ont assemblé une équipe ou un groupe de travail pour gérer le processus d'ouverture des données (développement d'une politique, construction d'un portail, stimulation de la réutilisation des données ouvertes) peu de pays se sont également concentrés sur la gestion des relations dans le gouvernement dans le cadre des responsabilités de leur « équipe du changement ». Les ouvrages sur la gestion du changement organisationnel suggèrent de créer une « équipe du changement » qui serait responsable de la recherche de commentaires venus de l'intérieur et de l'extérieur du gouvernement, du suivi des performances de l'identification des obstacles et de la participation à la conception ou à la modification des activités.14

Le seul pays évalué ayant indiqué avoir porté quelque peu attention à la gestion des relations dans le cadre de son « équipe du changement » est le Royaume-Uni :

« Dès le début, il y a eu une équipe des données ouvertes et de la transparence. Elle n'a pas toujours été structurée de la même manière, mais a probablement toujours exécuté les mêmes fonctions. Nous avons un groupe de responsables des relations et ils soutiennent les différents départements. Chacun d'entre eux est responsable d'un certain nombre de départements et ils doivent s'assurer que ces départements remplissent leurs engagements en termes d'ouverture des données. Ils sont plus ou moins à leur disposition pour les aider. Ils assistent aux réunions du conseil de la transparence de chaque département, etc. En plus de la gestion des relations, l'équipe s'occupe de la formulation des politiques et de l'engagement dans le Partenariat pour un gouvernement transparent, et leurs experts techniques travaillent sur data.gov.uk. » Royaume-Uni (Bureau du cabinet)

Recommandation : Assurez-vous que l'équipe des données ouvertes centrale est composée de suffisamment de responsables de la gestion du

14 Kotter, P. (1995), ‘Leading change: Why transformation efforts fail’ dans Harvard Business Review, 73(2), 59-67.

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changement, pour soutenir les départements et coordonner les retours. Nous considérons souvent qu'une « équipe du changement » est mise en place pour atteindre des objectifs concernant les données ouvertes : construction d'un portail, publication d'un certain nombre de fichiers de données et stimulation de la réutilisation. La gestion du changement est une partie du processus toute aussi importante, et elle peut augmenter l'adhésion à l'initiative dès le départ du projet, ainsi que donner aux départements un sens de l'appropriation de leurs efforts concernant les données ouvertes.

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2. Étapes suivantes : après le lancement d'une initiative d'ouverture des données

Maintien des communications ouvertes et de la confiance

Lors des premiers pas de l'initiative d'ouverture des données, il est essentiel de générer de l'intérêt et de l'enthousiasme pour les données ouvertes dans le service public et de nourrir l'intérêt du secteur privé et des citoyens. L'encouragement de la participation et la consultation internes peut jouer un rôle important dans le développement de l'importance du changement organisationnel, en minimisant la résistance et en créant un sentiment de propriété psychologique.15 Presque tous les pays interviewés ont mentionné qu'il y a eu, dans le cadre de leur initiative d'ouverture des données, des tentatives de nourrir un environnement de communication ouverte et de confiance.

« On demande de plus en plus que les fonctionnaires fassent preuve de plus d'innovation, qu'ils sortent de leur zone de confort et ne se contentent pas de rester assis devant leurs ordinateurs. Il est important qu'ils se montrent, qu'ils comprennent ce dont on parle, là où est l'énergie et comment les gens pensent. Il faut créer et identifier des réseaux de réformateurs et d'innovateurs qui vous aideront à faire avancer le projet. » Royaume-Uni

Plusieurs initiatives ont rapidement mis en place des mécanismes visant à soutenir le dialogue entre les organisations du secteur public qui publient des données et la communauté d'utilisateurs au sens large. Ce dialogue peut aider les départements gouvernementaux à définir la priorité des données à publier sur la base de la demande existante des utilisateurs, à répondre aux commentaires sur la qualité des données ou aux problèmes de format et à comprendre comment leurs données sont utilisées. Au Chili, une réunion programmée au départ comme unique entre les organismes gouvernementaux qui publient des données et les membres de la communauté d'utilisateurs est en train d'être repensée comme opportunité régulière de partage d'expériences.

15 Nadler, D. A., (1998), Champions of change: How CEOs and their companies are mastering the skills of radical change, Jossey-Bass ; Nadler, D.A. et.al, (1998), Navigating change: How CEOs, top teams, and boards steer transformation, Harvard Business School Press ; Johnson, G., Leavitt, W., (2001), Building on Success: Transforming Organizations through an Appreciative Inquiry in Public Personnel Management, 30(1), pp. 129 – 136.

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« Récemment, nous avons organisé une réunion avec les éditeurs de données de toutes les institutions gouvernementales, des journalistes, des ONG et des universités afin que ces derniers puissent expliquer au gouvernement ce qu'ils font avec les données ouvertes et que le potentiel de ce travail soit bien clair. Parce que souvent, le gouvernement ne voit pas ce qui est fait avec les données du portail. Après cela, nous avons demandé aux fonctionnaires s'ils étaient au courant de ce que les journalistes faisaient avec leurs données, s'ils savaient que des ONG et des étudiants utilisaient leurs données. Ils ne savaient pas, ils n'y avaient pas pensé.

[...] Cela rend le travail plus gratifiant. Ça n'est plus un simple processus mécanique, mais quelqu'un utilise les données pour en faire quelque chose. Aujourd'hui nous tentons de répéter cette réunion tous les deux mois, afin que le gouvernement puisse continuer de voir le potentiel des données ouvertes qui sont publiées. » Chili

Au Royaume-Uni, une voix officielle pour les utilisateurs des données ouvertes, appelée le Groupe des utilisateurs de données ouvertes (Open Data User Group ou ODUG), a été établie par le Bureau du cabinet en 2012. Composé de membres venus de toute la communauté britannique d'utilisateurs commerciaux et non-commerciaux des données ouvertes, l'ODUG conseille le Bureau du cabinet sur le financement des données ouvertes, entreprend des recherches pour construire un argument commercial pour les données ouvertes et offre un mécanisme de demande de publication prioritaire des données du gouvernement aux utilisateurs. Un mécanisme de demande officiel est un moyen d'établir une ligne de communication entre les organisations qui publient des données ouvertes et ceux qui sont intéressés par leur utilisation.

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Étude de cas : le traitement de la demande de données du UK Open Data User Group (Groupe d’utilisateurs des données ouvertes britannique)Le processus de demande, lancé en octobre 2012, a accumulé 564 demandes de publication de fichiers de données sous la forme de données ouvertes ainsi que 330 demandes confidentielles.16 Les citoyens et les entreprises qui déposent une demande doivent définir quelles données ils souhaitent voir publiées, les obstacles qu'ils ont rencontrés pour obtenir ces données et ce qu'ils souhaitent faire avec ces données. L'équipe de transparence du Bureau du cabinet gère la réception des demandes initiales, les trie et répond aux demandes mal formulées (par exemple si la demande ne concerne par un fichier de données) ou aux demandes qui dépassent les limites du mécanisme de demande (les données désirées ne sont pas détenues par un organisme financé publiquement). Si la demande concerne des données déjà disponibles sous forme de données ouvertes, mais qu'il y a des problèmes pour y accéder, l'équipe de transparence va contacter l'éditeur des données à ce sujet. Les problèmes varient, d'un fichier non mis à jour à un lien brisé en passant par des données de mauvaise qualité. Si la demande concerne des données qui ne sont pas encore accessibles sous formes de données ouvertes, l'équipe de transparence va consulter le Groupe d'utilisateurs des données ouvertes (ODUG) et les départements pour déterminer si elles peuvent être publiées.

Des mécanismes structurés de dialogue entre le gouvernement et la communauté d'utilisateurs, tels que des groupes d'utilisateurs de données et des procédés de demandes de données peuvent contribuer à la création d'un environnement de confiance et de communication ouverte. La transparence sur ces mécanismes, concernant les décisions prises, les discussions qui ont lieu et les opportunités d'engagement réelles, seront la clé de leur succès.

Les gouvernements ne devraient néanmoins pas se contenter de créer des mécanismes formels, mais réfléchir à des moyens d'intégrer une culture de la communication ouverte dans les services de données ouvertes en général. Il n'existe aucun mécanisme de capture des perspectives et des commentaires issus de l'extérieur du gouvernement qui convienne à toutes les situations. En ce qui concerne le procédé de demande de données britannique,

« Notre procédé de demande de données est probablement une excellente illustration du fait que le gouvernement n'est pas bien placé pour identifier les données que demande le public. Une des premières demandes a émané d'un site sur le surf et la météo des plages qui voulait des données indiquant quels jours le ministère de la Défense utiliserait les plages pour des exercices de tir. Cette

16Demandes de données sur Data.gov.uk : http://data.gov.uk/data-request

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information leur permet de mieux conseiller les utilisateurs sur leur sécurité, de les aider à préparer leurs voyages ainsi que de faire gagner du temps au ministère en leur évitant de devoir évacuer les surfeurs de la plage avant de commencer les exercices. Nous avons pu fournir ces données, prouvant ainsi que des individus peuvent approcher directement le gouvernement afin que celui-ci entende leurs besoins ainsi que ce qui intéresse la communauté des utilisateurs de données ouvertes. » Royaume-Uni (Bureau du cabinet)

Assurer que les politiques et services gouvernementaux sont plus généralement organisés pour encourager et recevoir des commentaires externes est important. Dans le cas de l'initiative d'ouverture des données de police.uk,

« L'un des défis pour les départements gouvernementaux a été les obstacles policiers qui peuvent les empêcher de s'engager dans les différents types de conversation qui ont lieu, par exemple sur les réseaux sociaux. Nous devons nous assurer que d'autres politiques départementales ne les empêchent pas de recevoir les retours dont ils ont besoin. » Royaume-Uni (police.uk)

Parfois, le simple fait que la communauté n'est pas consciente du type de données détenues par le gouvernement peut être un obstacle à la communication ouverte entre le gouvernement et la communauté d'utilisateurs de données ouvertes. Encourager les organisations du secteur public à être transparentes sur les données qu'elles détiennent dès le début d'une initiative d'ouverture des données peut aider à générer de la confiance. Les collaborateurs et développeurs potentiels peuvent contacter les gouvernements plus facilement s'ils ont une vision des types de données que les institutions détiennent dès le départ.

Toutes les initiatives examinées au travers des interviews ont envisagé des façons d'encourager la confiance et la communication ouverte entre la communauté d’utilisateurs et les organisations du secteur public, mais il est moins certain que de tels mécanismes aient été mis en place dans les organisations du secteur public elles-mêmes ou dans les départements. Dans leur évaluation des initiatives de changement dans six agences publiques australiennes, Stewart & Kringas17 ont mis en évidence un lien entre le degré de consultation et l'acceptation du changement. L'établissement d'un comité de pilotage interne pourrait aider au partage des informations sur les changements relatifs à l'ouverture des données et créer un mécanisme permettant aux employés d'exprimer leur opinion.

Chaque initiative d'ouverture des données étudiées ici, à l'exception de police.uk, a été coordonnée par les des départements gouvernementaux centraux pour la mise en place dans le secteur public plus large. Ce rôle de coordinateur peut rendre difficile la mise en place de mécanismes similaires pour les retours internes et multi

17 Stewart, J., & Kringas, P. (2003), Change management: Strategy and values in six agencies from the australian public service Public Administration Review, 63(6), pp. 675-688.

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départementaux. Les interviews n'établissent pas avec certitude si les départements qui coordonnent les initiatives d'ouverture des données ont également mis en place des mécanismes internes de communication. Au Royaume-Uni, il existe des conseils de la transparence pour plusieurs secteurs (santé, justice, environnement) qui conseillent les départements et communiquent directement avec eux. D'autres mécanismes internes pourraient simplement ne pas avoir été abordés durant les interviews et pourraient justifier une étude plus approfondie.

Recommandations : construisez des mécanismes de communication ouverte et de retours sur votre initiative dès le départ, à l'intérieur et à l'extérieur du gouvernement. Il pourrait s'agir de mécanismes formels, tels que des groupes de conseil, des formulaires de retours en ligne et des réunions régulières, ou de solutions informelles comme un programme de diffusion par le biais des réseaux sociaux. Accueillir les opinions et les commentaires et être ouverts avec votre ou vos département(s) concernant la transition vers les données ouvertes et comment leurs pratiques de travail pourraient être affectées peut favoriser la réutilisation, l'engagement des employés et la satisfaction du changement.

Rendre le changement durable et obtenir des succès faciles

Les ouvrages sur le sujet nous révèlent qu'une approche de type « Big bang » pourrait mal finir.18Le consensus général est qu'une approche par étape du changement organisationnel concernant les données ouvertes axée sur des résultats tangibles atteignables rapidement est préférable pour assurer un succès à long terme. Chaque initiative que nous avons étudiée s'est axée sur des succès « rapides » dans le domaine des données ouvertes.

Pour plusieurs pays, ces succès faciles ont impliqué de créer un portail abritant quelques fichiers de données gouvernementales utiles. Opendata.go.ke, le portail de données ouvertes du gouvernement kényan, a été proposé, développé et lancé par un groupe de travail gouvernemental en moins de trois mois :

« Ce qui s'est passé est que nous sommes allés rencontrer le secrétaire permanent, [qui a dit que les données existaient et est allé voir le président, qui a dit] "ok, parfait, je le lancerai le 7 mai", et ça nous laissait six semaines [...] donc on s'y est mis, et je peux vous dire qu'on s'est vraiment dépêchés. » Kenya

18 Osborne, D., Plastrik, P., (1997), Banishing Bureaucracy: The Five Strategies for Reinventing Government, Addison Wesley.

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Des succès rapides comme ceux-ci, qui structurent une initiative d'ouverture des données et lui donnent des résultats tangibles, peuvent être la clé du maintien de l'enthousiasme pour les données ouvertes.

« ...vous savez, le problème des gouvernements, c'est qu'en général, ils souffrent d'inertie. Et la seule façon de rompre cette inertie est de lancer quelque chose. Ce qui s'est passé, c'est qu'après avoir lancé opendata.go.ke... l'année suivante on était en campagne et la commission électorale a commencé à publier des données relatives aux élections, parce qu'elle avait un exemple [à suivre]. » Kenya

L'un des défis associés à l'établissement d'un portail de données gouvernementales est le problème du maintien de la dynamique. Il faut assurer que de nouveaux fichiers continuent d'être ajoutés, que la qualité continue de s'améliorer et qu'une communauté d'utilisateurs se développe autour de ces données avec des avantages sociaux, environnementaux et économiques. Pour plusieurs intervenants, la mise en place d'un portail de données ouvertes pour le gouvernement central n'est pas tant considérée comme un succès « facile » qu'une partie d'une stratégie à plus grande échelle d'ouverture des données du secteur public, que l'on pourrait aussi décrire comme un « Big bang ».

En revanche, police.uk recommande de commencer petit :

« Il faut commencer petit, publier quelque chose, créer un projet pilote minimum viable, faire en sorte que les gens l'utilisent, obtenir des commentaires et construire une dynamique à partir de là. Mon seul conseil serait de commencer petit, de faire quelque chose de vite fait bien fait, pas besoin d'une grosse équipe. » Royaume-Uni (police.uk)

Plusieurs pays étudiés qui ont établi des portails de données ouvertes touchant l'ensemble du gouvernement tôt dans le projet (un « Big bang ») et ont par la suite perdu leur dynamisme se concentrent aujourd'hui sur l'amélioration de la qualité des données et tentent de s'assurer que les départements continuent de publier des données ouvertes.

« ... l'idée était de lancer le portail et la discussion sur les données ouvertes au sein du gouvernement, parce que c'était quelque chose de très nouveau, et c'est toujours le cas, pour de nombreuses institutions publiques. Et cet objectif a été atteint. Ils voulaient un portail de données ouvertes, ils voulaient que les institutions commencent à publier et ils ont fait du très bon travail, en amassant les publications de près de 200 institutions sur deux mois. Donc c'était du très bon travail. Le problème, c'est qu'ils n'ont pas travaillé sur le changement de culture, donc le portail n'est pas devenu un véritable portail de données ouvertes vivant. Il y a quelques institutions qui

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font du très bon travail, et d'autres qui ont publié uniquement ce que la loi exigeait et qui se sont arrêtées ensuite. » Chili

Avoir un plan clair pour obtenir des succès « rapides » dans le cadre d'une approche plus large des données ouvertes est important. Préparez-vous : récoltez les fruits de votre travail que vous avez à votre portée, puis consultez votre plan pour voir comment aller plus loin. Cette approche par étape des succès rapides dans le cadre d'une stratégie à plus long terme a été mise en place au Mexique. La Estrategia Digital Nacional, ou « stratégie numérique nationale » a créé une approche structurée de la mise en place de leur initiative d'ouverture des données par le biais des data squads.

Étude de cas : les « data squads » mexicainesAu Mexique, le Bureau du président a lancé un programme appelé « data squads » pour accélérer le lancement des données ouvertes dans le gouvernement. Les membres de ces groupes délivrent des formations intensives à des départements gouvernementaux spécifiques pour leur présenter rapidement les principes des données ouvertes. En 42 jours, ils ont réussi à ouvrir 100 fichiers de données dans 10 agences fédérales, ce qui montre bien le pouvoir de cette approche intensive. Ces groupes visent des succès rapides : ils sélectionnent des objectifs réalistes dans des agences pouvant offrir des exemples de succès tangibles.

L'ordre du jour est à présent d'assurer la durabilité du programme des data squads. Actuellement, la stratégie numérique nationale envisage une approche de type « former le formateur » pour multiplier le nombre de data squads dans le gouvernement et gérer le renouvellement des effectifs.

Recommandation : assurez à votre initiative quelques succès « rapides », comme la publication d'un certain nombre de fichiers de données comme données ouvertes, le lancement d'un portail ou le soutien d'un cas d'utilisation pilote, mais assurez-vous que ces succès font partie d'un objectif à long terme pour les données ouvertes, sur lequel chaque département peut aligner ses projets. La mise en relation de succès « rapides » et d'objectifs à long terme peut vous permettre de maintenir la dynamique du changement.

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Agilité et réactivité

Une approche « agile » du gouvernement a émergé comme aspect clé pour les services publics, en particulier dans la sphère numérique.19 Agilité signifie ici créer l'espace nécessaire à l'innovation et à l'adaptation. Les récents travaux de réforme du gouvernement récents menés par l'Institut britannique pour le gouvernement (UK Institute for Government)20 recommandent une approche hybride du changement organisationnel qui met l'accent sur la flexibilité et l'adaptabilité (« l'innovation ») tout en s'engageant pour élargir le programme et favoriser la collaboration au sein du gouvernement. Ces deux aspects sont présents dans les initiatives d'ouvertures des données du gouvernement central étudiées. Tout a commencé par la volonté d'élargir le projet pour toucher tout le gouvernement.21

Une tentative a donc été faite de faciliter la collaboration entre et dans les départements pour faire progresser l'initiative d'ouverture des données.

Un défi clé pour plusieurs des pays étudiés a été simplement la taille du gouvernement : le changement prend du temps et il est difficile, sinon impossible, de toucher tous les acteurs concernés de chaque département et agence ayant un rôle à jouer dans l'initiative d'ouverture des données.

Là où l'initiative d'ouverture des données a été coordonnée par une agence centrale (comme le Bureau du Premier ministre ou du Président), la flexibilité est quelque chose qui, jusqu'à un certain point, ne peut qu'être encouragée pour les autres départements. Les agences centrales qui coordonnent toute l'initiative du gouvernement pourraient ne pas avoir un rôle d'éditrices. L'agence centrale joue essentiellement un rôle de gestion des relations, en demandant aux départements de publier plus de données, de faire preuve d'agilité afin de maintenir l'accent sur les utilisateurs des données, de revoir et publier fréquemment et de répondre aux commentaires des utilisateurs. D'après les interviews, il a été difficile de trouver des exemples spécifiques de la manière dont une approche agile a participé à la gestion du changement organisationnel pour soutenir les données ouvertes. Néanmoins, plusieurs des intervenants ont abordé l'importance de l'évolution et de l'adaptation de leurs plans en réponse aux commentaires. Au Chili, un membre du gouvernement a déclaré :

19Page, J. et. al, (2011), System error: Fixing the flaws in government IT, Institute for Government.20 Page, J. et. al, (2012), Transforming Whitehall: Leading major change in Whitehall departments, Institute for Government ; 21 À l'exception de police.uk : www.police.uk, qui incorporait toujours la possibilité d'élargissement mais au sein de police.uk et des départements dotés de données complémentaires.

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« Les plans peuvent beaucoup changer. Nous avons tout juste fini de préparer l'année prochaine, et certaines des choses que nous avons préparées ne verront peut-être jamais le jour car il y a des changements. Il faut être capable d'improviser et de trouver d'autres solutions. Par exemple, si les gens chargés de la publication des données m'avaient dit que la première réunion que nous avons eue avec eux et la communauté d'utilisateurs n'avait pas fonctionné, nous aurions dû modifier notre approche. Heureusement, nous avons le problème inverse : ils en veulent plus. Bien sûr, nous avons une stratégie, mais nous devons être capables d'innover au sein de notre propre stratégie. » Chili

Police.uk, en tant qu'initiative d'ouverture des données spécifique à une agence, a pu construire un service agile et réactif plus directement. Dès le départ, les opinions des utilisateurs ont été un élément clé du développement de la plateforme.

« Des questionnaires ont été mis à disposition sur le site dès le premier jour. Nous avons utilisé les réseaux sociaux, nous nous sommes rendus à des réunions dans les mairies, nous avons organisé des sessions de sensibilisation... nous n'avons pas pu répondre à toutes les demandes, mais nous avons fait de notre mieux pour répondre à un maximum d'entre elles. Beaucoup des développements de police.uk ont été causés par ces commentaires, ce qui a permis par exemple des données plus précises et plus granulaires. Nous avons commencé à incorporer différents fichiers de données pour ajouter des points d'intérêts, comme des centres commerciaux, des parkings et des cinémas, afin d'enrichir les données. Nous avons également commencé à ajouter un soutien plus important et à donner plus de conseils aux utilisateurs des données. »

Recommandation : ne vous verrouillez pas dans un plan unique de transition pour l'ouverture des données dès le départ. Soyez clairs sur votre vision à long terme des données ouvertes, mais restez flexibles et réactifs quant aux points forts et aux besoins des différents départements et équipes. Recherchez les exemples de bonnes pratiques de la gestion de la transition vers les données ouvertes et utilisez-les pour aider les autres départements.

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3. Intégration des données ouvertes dans les pratiques gouvernementales normales

Avec le temps, il est difficile de maintenir le même degré d'énergie et d'enthousiasme pour tout changement de politique, à fortiori pour les données ouvertes. L'initiative d'ouverture des données doit finir par faire partie des pratiques gouvernementales normales. Peu de pays en sont à ce point en ce qui concerne les données ouvertes, car les données ouvertes sont une notion nouvelle un peu partout. Les ouvrages sur le sujet indiquent que plusieurs éléments peuvent soutenir la durabilité d'une initiative d'ouverture des données et d'un mouvement de changement organisationnel plus large à long terme :

● la consolidation du changement au fil du temps, institution par institution ; et● la construction d'un apprentissage et d'une réflexion continus.

D'après les interviews, ces concepts bénéficient d'un soutien considérable, mais à cause de la relative nouveauté des données ouvertes, peu d'exemples ont été mis en pratique. Il y a beaucoup de soutien pour le déploiement de programmes d'éducation et de formation pour les fonctionnaires afin d'élargir la base de soutien des données ouvertes. Les approches de l'apprentissage qui se composent de démonstrations et d'exemples pratiques de l'utilisation de données ouvertes venus des utilisateurs semblent être les plus efficaces.

Rendre le changement permanent

Il existe plusieurs façons de consolider le changement organisationnel et de réduire les obstacles culturels. L'OCDE a suggéré de souligner l'ajout de valeur économique que les données ouvertes peuvent apporter, de récolter les expériences des fonctionnaires et des gouvernements qui travaillent avec les données ouvertes sur le terrain et de construire de nouvelles capacités qui favorisent la mise en place de l'ouverture des données.22 Une autre approche, recommandée par les ouvrages sur le sujet mais qui n'a pas été mentionnée dans les interviews est de faciliter les visites d'échange ou les détachements à court terme du personnel vers des institutions qui ont de bons résultats en termes de données ouvertes pour promouvoir l'apprentissage et passer outre la résistance.23

22 Ubaldi, B., (2013), Open government data: Towards empirical analysis of open government data initiative, OECD Working Papers on Public Governance, No. 22, OECD Publishing ; Yui, C., Fink, S., (2013) Smaller, Better, Faster, Stronger: Remaking government for the digital age, Policy Exchange.23 Ostroff, F., (2006), ‘Change management in government’ in Harvard Business Review, 84(5), pp.141-147.

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Plusieurs intervenants ont mis l'accent sur l'importance de la consolidation des succès « rapides » pour donner de l'importance au concept des données ouvertes et générer du soutien à long terme. Par exemple, l'équipe derrière police.uk a s'est appuyée le succès de son projet précédent maps.police.uk pour collecter des opinions et construire un argumentaire pour généraliser le projet.

« Le succès rapide [du projet d'ouvertures des données maps.police.uk] a été très important. Lorsqu'on a construit data.police.uk, c'était trois ou peut-être même quatre ans après le lancement de l'interface de programmation originale. Et vous savez, les gens avaient basé des applications dessus, des sites, même des entreprises, et ils faisaient des affaires en se basant sur les données. Lorsque la décision de transformer ce projet en ce qui allait devenir data.police.uk et d'investir plus de temps et de ressources dedans a été prise, nous avions beaucoup de données indiquant que c'était une bonne idée du point de vue politique, mais qu'en plus, ça allait être utile à beaucoup de gens, que beaucoup de gens l'utilisent et que le projet allait être adopté en masse. » Royaume-Uni (police.uk)

S'assurer de consolider les succès rapides et de les intégrer dans une stratégie d'ouverture des données à long terme est l'une des recommandations sur lesquelles la première partie de cette étude s'est attardée. La consolidation des succès rapides peut aider à gagner du soutien, à élargir les activités et à soutenir le changement organisationnel permanent.24

Toutefois, de temps à autre, les aspects culturels plus profonds du changement sont ignorés au profit des succès rapides ou de l'obéissance à la loi. Ne pas gérer les changements culturels peut compromettre la qualité et la durabilité générale de l'initiative d'ouverture des données à long terme.

Toutes les initiatives étudiées sont toujours en phase émergente et tentent de définir comment intégrer des pratiques de données ouvertes dans les procédures. Il n'y a donc pas de consensus concernant la méthode de consolidation du changement la plus efficace. Les ouvrages sur le sujet offrent toutefois quelques recommandations concernant la construction de capacité et l'offre de stimulus et de récompenses au personnel sur la base de l'innovation et de l'impact.25Il pourrait s'agir de sujets à explorer plus avant à mesure que les initiatives d'ouverture des données progressent.

24 Colville, I. et al., (1993), ‘ Developing and understanding cultural change in HM Customs and Excise,’ dans Public Administration, 71(4) pp.549 - 565.Colville, I. et al., (1993), ont mis en évidence qu'une série de petits efforts d'amélioration continus dans le service des douanes britanniques permet de focaliser l'attention sur le besoin de résoudre des problèmes plus importants.25Baromètre pour les données ouvertes : Open Data Research Network, Open Data Barometer Report 2013 , 2013

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Apprendre des réussitesUn problème persistant rencontré lors de la consolidation du changement et de la généralisation d'une initiative peut être la diffusion de la compréhension et du soutien à d'autres ministères et institutions. Les ouvrages sur le sujet suggèrent que faire le lien avec des réussites et des cas ayant eu un impact important est une partie importante de la consolidation des efforts de changement à long terme.26 Les réussites et les cas ayant eu un impact important peuvent découler de la communication continue avec la communauté d'utilisateurs et les autres parties du gouvernement.

En Macédoine, par exemple, le but est de développer 10 à 15 applications pour mettre en avant la valeur des données ouvertes et les « vendre » à d'autres institutions. Ayant réalisé l'existence d'un manque, la Macédoine collabore avec la Banque mondiale pour créer une formule visant à aider à l'estimation de l'impact des données ouvertes sur différents secteurs et institutions. La collecte d'exemples réels d'impacts des données ouvertes reste difficile.

« Il est nécessaire d'utiliser des cas et exemples réels. Par exemple, une ONG ou une entreprise qui a pu accéder à tel ou tel type de données et s'en servir pour proposer tel ou tel type de service, ce qui leur a permis de gagner tant d'argent. Donc il nous manque des exemples réels... il nous manque ce genre de choses simples, des exemples simples de cas bien menés de portails ou de bonne utilisation. » Estonie

Les intervenants et les ouvrages consultés abondent dans le même sens : pour faire le lien avec les réussites et les cas ayant eu un impact important, il est important de monter un argumentaire commercial contextualisé pour chaque institution et de le répéter souvent. Cet argumentaire devrait être adapté aux différents départements et institutions afin qu'ils voient les choses en fonction de leur vision générale, de leur capacité et de leurs procédés commerciaux existants. Le cheminement des données ouvertes sera différent en fonction de la culture de chaque pays et de chaque secteur public.

Recherchez et faites vivre les histoires de l'impact des données ouvertes afin de faire comprendre leur valeur aux responsables gouvernementaux. Adaptez votre angle d'approche aux différents départements afin qu'ils voient les choses en fonction de leur vision générale, de leur capacité et de leurs procédés existants.

Maintenir la volonté politique de soutenir les données ouvertes

26 Kotter, J.P., (1996), Leading change, Harvard Business School Press.

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Au cours de la phase de consolidation, l'un des obstacles majeurs qui s'est dressé dans de nombreux pays a été de conserver la haute priorité des données ouvertes. Certains auteurs suggèrent de s'appuyer sur les gouvernements nouvellement élus, les influences et pressions externes et la demande des citoyens et des utilisateurs.27

Nos interviews suggèrent qu'une « fenêtre politique » est utile pour le lancement de l'initiative d'ouverture des données, mais aussi pour poursuivre le programme de changement. L'Estonie, le Chili, la Corée du Sud, la Macédoine et le Royaume-Uni ont tous fait état de l'utilité du Partenariat pour un gouvernement transparent pour maintenir les données ouvertes au centre des préoccupations. Ceci dit, les engagements internationaux pourraient ne pas suffire à véritablement intégrer le changement. Même si le Kenya fait partie du Partenariat pour un gouvernement transparent, le pays traverse une période de désintérêt politique envers les données ouvertes au niveau national. À la suite d'élections nationales et d'un changement d'administration, l'équipe des données ouvertes a dû recommencer à convaincre les membres du gouvernement et à militer pour une meilleure capacité interne quant à l'ouverture des données.

S'appuyer sur des sources de soutien externes au sein de la société civile, des média et de la communauté des entreprises pour maintenir la dynamique et la volonté politique est une autre tactique suggérée par les auteurs ayant travaillé sur ces questions.28 Certain pays interviewés paraissent mieux réussir avec cette approche qu'avec d'autres (comme le Chili ou le Royaume-Uni). Par exemple, au Chili, ils sensibilisent la société civile et les gouvernements régionaux pour générer de l'enthousiasme afin de généraliser les efforts d'ouverture des données, par le biais de l'organisation d'une réunion régionale des données ouvertes qui attire 800 participants, ainsi que des hackathons avec les partenaires CSO. Cette approche pourrait ne pas fonctionner pour tous les pays. Le Chili a une société civile forte avec de gros antécédents de travaux sur la transparence et la responsabilité. Cette approche pourrait ne pas être aussi efficace dans des pays sans une telle communauté établie autour des données ouvertes, sans une telle connectivité à Internet ou sans ces antécédents d'engagement état-société civile sur la transparence.

La volonté politique et l'appui sur un soutien externe sont importants pour institutionnaliser le changement et l'ouverture des données, mais ils ne suffisent pas. Une publication proactive et non réactive des données du gouvernement est nécessaire. Voici comment un intervenant estonien présente les choses :

« Le plus important est qu'il s'agit d'une loi à présent, donc il vous faut une excellente excuse si vous ne publiez pas vos données. Le problème en

27 Abramson, M., Lawrence, P., 2001, The Challenge of Transforming Organisations: Lessons Learned about Revitalizing Organisations, Rowman & Littlefield.28 Cabinet Office, H. G. (2012), Open Data: Unleashing the potential, Cabinet Office.

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Estonie est que le marché ne s'intéresse pas à nos initiatives d'ouverture des données, donc il n'y a pas de demande. Pour nous c'est un problème, nous comprenons que toutes les routes ne sont pas très empruntées, mais il nous faut des routes partout quand même. Pour les données ouvertes, c'est la même chose. Même si elles ne sont pas communément utilisées, elles doivent être là, parce qu'on ne sait jamais à quel moment quelqu'un aura besoin d'emprunter cette route ou d'utiliser ces données. Nous n'avons pas de problème en termes de connaissance technique, la capacité technique n'est pas le problème. Le problème, c'est que lorsqu'il n'y a pas de demande du marché, alors les fonctionnaires commencent à demander pourquoi ils ont dû faire ça. »

Nourrissez le soutien externe dans l'industrie, la société civile et dans les cercles universitaires pour favoriser la demande des données ouvertes. Le soutien externe peut permettre de maintenir le soutien politique pour les données ouvertes et être une source d'apprentissage et de dialogue continus.

Encourager l'apprentissage continu

Les ouvrages sur le changement culturel mettent l'accent sur la capacité à réfléchir, à admettre ses erreurs et à faire des changements rapidement. Ceci est lié directement à la surveillance continue des progrès par rapport aux paramètres du succès pour évaluer les erreurs et réfléchir sur elles. Plusieurs intervenants ont mis l'accent sur l'importance d'apprendre en faisant et sur le fait d'être préparé à admettre ses erreurs et à adapter ses plans rapidement. Voici comme un membre du gouvernement britannique voit les choses :

« Je crois qu'on découvre ce qui marche avec le temps, et qu'on apprend instinctivement ce qui fonctionne et ce qui ne fonctionne pas. Ça n'est pas un plan qu'on adapte et qu'on modifie, on a une intuition de ce qui fonctionne. » Royaume-Uni (Bureau du cabinet)

Un autre thème important ayant émergé des interviews est l'importance de la réflexion tout au long de la conception et de la mise en place. Aucun membre du gouvernement n'a indiqué avoir commencé avec un plan d'apprentissage ou de construction de capacité intentionnel dès le départ. Ceci pourrait être lié à la course au lancement des portails de données ouvertes pour assurer un succès « rapide », ou lorsque la pression externe est forte (comme examiné dans la partie B). Après avoir réalisé qu'un manque de compréhension de ce que sont les données ouvertes freine potentiellement les progrès, plusieurs pays sont aujourd'hui à pied d’œuvre pour recréer des programmes de formation organisationnelle pour les fonctionnaires.

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Plusieurs approches de l'apprentissage continu sont explorées par les pays étudiés. Ces approches comprennent des présentations et ateliers réguliers avec les institutions mettant en place l'ouverture de leurs données, des journalistes, des ONG et des départements d'informatique ou d'innovation d'universités pour partager des expériences et les défis liés au travail sur les données ouvertes (Chili). En plus de leur idée qui s'apparente à un « camp de découverte des données », le gouvernement kényan emploie une approche plus directe : les membres du gouvernement peuvent aborder leurs inquiétudes concernant les données ouvertes et obtenir des assurances à leur sujet.

Mettez en place des opportunités pour que les fonctionnaires puissent apprendre continuellement sur les données ouvertes. Ceci pourrait avoir lieu dans le cadre de formations, de détachements vers des équipes reconnues pour leurs « bonnes pratiques » qui travaillent avec les données ouvertes ou d'ateliers réguliers. Ceci vous aidera à améliorer et à étendre la portée de votre initiative d'ouverture des données en continu.

Évaluer les résultats des données ouvertes

Une différence clé entre les ouvrages et les pays étudiés est le manque d'attention porté au suivi et à l'évaluation. Étant donné la relative nouveauté de la plupart des initiatives d'ouverture des données étudiées, nous avons mis au jour peu de références à la façon dont les dirigeants surveillent et mesurent leur succès. Ce pourrait être une réflexion de la manière dont l'initiative d'ouverture des données a été lancée. Dans le cas du Kenya et du Chili, les initiatives d'ouverture des données ont été lancées rapidement à la suite de pressions de haut en bas, sans que le temps de développer une stratégie de mise en place détaillée incluant des paramètres de mesure du succès définis ou un plan de surveillance et d'évaluation ne puisse être pris. Dans d'autres cas, les initiatives d'ouverture des données se sont développées de manière plus organique ou opportuniste. Dans ces situations, peu d'attention a été portée à la définition des paramètres de mesure du changement culturel à grande échelle.

L'Open Data Research Network (Réseau de recherches sur les données externes) commence à réfléchir sur la définition des paramètres de mesure des progrès et d'évaluation des initiatives, que ce soit en termes de changement culturel ou d'impacts externes sur la société29. Plus de travail doit être fait en matière d'apprentissage actif et d'évaluation des initiatives d'ouverture des données, y compris les aspects organisationnels, pour comprendre comment fonctionne le changement. Il est trop tôt pour dire si les changements générés par les leviers 29 Voir http://www.opendataresearch.org/ pour plus de détails sur les projets de recherche à ce sujet.

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« directs » tels que l'introduction d'une loi se répercuteront sur la culture organisationnelle. Une recherche qualitative telle qu'une enquête auprès des fonctionnaires pourrait aider à traquer l'évolution des attitudes et des comportements en lien avec les données ouvertes au fil du temps.

Établissez des paramètres pour évaluer régulièrement vos activités sur les données ouvertes. Ceci vous aidera à évaluer vos progrès, à noter les succès et à définir les domaines à améliorer.

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Conclusion

Les projets gouvernementaux d'ouverture des données, qu'ils soient multi-départementaux ou limités à un seul département, ne fonctionneront bien que si le gouvernement peut faire facilement la transition vers la publication et l'utilisation des données ouvertes.

L'intégration de la gestion du changement organisationnel dès le début d'une initiative peut aider à assoir la durabilité d'une culture des données ouvertes. Elle peut également maximiser l'impact potentiel des données ouvertes sur la croissance économique, favoriser une meilleure prise de décision et avoir des avantages sociaux et environnementaux.

Le secteur public est large, et les données ouvertes sont généralement multi départementales, tout en étant coordonnées par une agence centrale avec une implication des services informatiques importante. Ceci signifie que la transition gouvernementale vers l'utilisation et la production de données ouvertes ne se fera pas par étape, mais aura plusieurs facettes.

Les recommandations interconnectées présentées dans cette étude pourraient donc être appliquées de différentes manières et à des périodes différentes pour maximiser la durabilité du changement. Ces recommandations concernent l'articulation des données ouvertes comme outil de résolution d'un problème, l'obtention de succès rapides, le soutien de personnages haut placés pour engager les champions directs au sein du gouvernement, l'encouragement des commentaires, et la flexibilité et la réactivité aux besoins des différents départements.

Ce document est le point de départ d'une exploration plus en profondeur de la manière dont le changement a lieu au sein d'un gouvernement pour soutenir les données ouvertes. Au cours des 12 à 18 mois à venir, nous explorerons la manière d'approfondir sur les thèmes et la portée de ce rapport par le biais de l'International Leaders Network (Réseau des dirigeants internationaux) et d'autres forums mondiaux. Il reste des domaines à explorer plus en détail autour de la gestion du changement organisationnel pour soutenir les données ouvertes. Par exemple, s'assurer que les pratiques et politiques d'embauche et d'organisation n'empêchent pas le changement d'avoir lieu est l'un des 10 principes communs de la gestion du changement issus de l'étude de la littérature sur le sujet, mais ceci n'a été abordé dans aucune interview. Ceci est peut-être le cas car cet aspect de la gestion du changement n'a pas été mise en œuvre ou car les initiatives d'ouverture des

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données sont encore trop jeunes. C'est la raison pour laquelle ce rapport ne fait aucune recommandation en matière de ressources humaines et de structure organisationnelle. La prochaine édition de ce rapport pourrait également explorer plus en détail comment le fait qu'une agence centrale coordonne la politique d'ouverture des données du gouvernement résulte en une gestion du changement organisationnel différente de celle d'une initiative issue d'un département individuel. L'ODI va continuer à rechercher des moyens d'approfondir le travail de ce premier rapport.

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Concernant l'Open Data Institute et le Partenariat pour les données ouvertes

Cette étude fait partie d'une série produite par l'Open Data Institute dans le cadre du Partenariat pour les données ouvertes financé par la Banque mondiale.

Que sont les données ouvertes ?

Les données ouvertes sont des données rendues disponibles par les gouvernements, les entreprises et les individus afin que tout le monde puisse y accéder, les utiliser et les partager.

Qu'est-ce que l'Open Data Institute ?

L'Open Data Institute (ODI) est un organisme indépendant à but non lucratif et non partisan basé à Londres, au Royaume-Uni. L'ODI rassemble des experts de classe mondiale des secteurs industriels, gouvernementaux et académiques pour collaborer faire naître, nourrir et explorer de nouvelles idées dans le but de promouvoir l'innovation avec les données ouvertes. L'organisme a été fondé par Sir Tim Berners-Lee et le professeur Sir Nigel Shadbolt et offre des formations, l'adhésion, des recherches et des conseils stratégiques aux organisations souhaitant explorer les possibilités des données ouvertes.

Au cours de ses deux premières années d'existence, l'ODI a permis de débloquer une valeur de 55 m$ par le biais de l'application de données ouvertes. L'ODI a formé plus de 500 personnes venues de plus de 25 pays dans ses 24 antennes dans le monde. En 2014, l'ODI a formé des représentants de pays tels que le Botswana, le Burkina Faso, le Chili, la Malaisie, le Mexique, la Moldavie, le Kyrgyzstan et le Royaume-Uni à la publication et à l'utilisation des données ouvertes.

Qu'est-ce que le Partenariat pour des données ouvertes ?

L'ODI a rejoint Open Knowledge et la Banque mondiale au sein du Partenariat pour les données ouvertes, un programme conçu pour aider les décideurs et les citoyens de pays en développement à comprendre et exploiter les avantages des données ouvertes. Les objectifs du partenariat sont : d'aider les pays en développement à préparer, exécuter et gérer des initiatives d'ouverture des données, d'accroître la réutilisation des données ouvertes dans les pays en développement et de développer les preuves de l'impact des données ouvertes sur le développement. Le partenariat est financé au départ par le Development Grand Facility (fonds de subventions pour le développement) de la Banque mondiale (WB DGF).30

30 Site du Partenariat pour les données ouvertes : http://theodi.org/odp4d

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Dans le cadre du Partenariat pour les données ouvertes, l'ODI a effectué des évaluations de l'état de préparation aux données ouvertes et donné des conseils stratégiques, des formations et une assistance technique aux pays à revenus bas à moyens sur quatre continents. En 2015, le Partenariat pour les données ouvertes fusionnera avec le réseau Open Data for Development (Données ouvertes pour le développement, ou OD4D). Dans le cadre de ce réseau nouveau et plus important, l'ODI continuera à soutenir des dirigeants du monde entier dans la mise en place des données ouvertes et ce faisant, continuera à publier des guides pratiques et des documents d'apprentissage tels que cette série de rapports.

Qu'en pensez-vous ?

L'ODI continuera à explorer de nouveaux moyens d'approfondir le travail de cette étude, et encourage les commentaires et les retours de la part de la communauté de producteurs et d'utilisateurs de données ouvertes et de la communauté du développement mondial. Contactez-nous à fiona.smith@theodi.org pour partager vos idées.

Auteurs :Ellen BroadFiona SmithDawn DuhaneyLiz Carolan

Contributeurs :Emma TruswellKathryn CorrickRichard Stirling

Éditeurs :Anna Scott

Production :Phil Lang

Conception :Adrian Philpott

Ce texte est sous une licence Creative Commons Attribution – ShareAlike 4.0 : licence internationale

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