en matière de Gouvernance et de La Stratégie de la Banque ... · Un document de travail de la CIDSE Août 2006 La Stratégie de la Banque Mondiale en matière de Gouvernance et

Groupe de travail CIDSE-Caritas Internationalis sur lesRessources allouées au développement

Broederlijk Delen, BelgiëCAFOD, England and WalesCaritas Spain, EspañaCCFD, FranceCenter of Concern, USACordaid – Caritas Netherlands, NederlandFondazione Giustizia e Solidarieta, ItaliaKoordinierungsstelle, ÖsterreichManos Unidas, EspañaMisereor, DeutschlandSecours Catholique – Caritas France, FranceTrócaire – Caritas Ireland, Ireland

CIDSERue Stévin 16, B-1000 Brussels, BelgiumTel: +32 2 230 77 22 Fax: +32 2 230 70 82E-mail: [email protected] Website: www.cidse.org

Un document de travail de la CIDSE

Août 2006

La Stratégie de la Banque Mondialeen matière de Gouvernance et de

Lutte anti-corruption – perspectives de la société civile

R9115 World Bank Cover 27/9/06 10:54 AM Page 1

Ce document a été rédigé par Zoë Wildig/CAFOD et Caoimhe De Barra/Trócaire pour leGroupe de Travail CIDSE/CI sur les Ressources allouées au Développement. L’analyse et lespropositions qui y sont présentées ne reflètent pas nécessairement les points de vue detous les membres de la CIDSE et de Caritas Internationalis, ou ceux des organisationsrépertoriées dans la liste des participants à l’enquête de la CIDSE sur la gouvernance(Annexe 1).

Ce document a été approuvé par les organisations partenaires de la CIDSE indiquées ci-dessous:

Asian Social Institute, PhilippinesCaritas CamerounCatholic Economic Justice Network / AMECEA, KenyaCentre de Promotion Agricole du Sénégal (CPAS), SénégalCentro de Investigación y Promoción de los Derechos Humanos (CIPRODEH), Honduras Christian Aid, BurundiCivil Society for Poverty Reduction (CSPR), ZambieForum National Dette et Pauvreté, Côte d’IvoireHakikazi Catalyst, TanzanieInstituto Comboniano, MozambiqueIntegrated Pastoral Development Initiative (IPDI), PhilippinesJesuit Centre for Theological Reflection (JCTR), ZambieKenya Debt Relief Network (Kendren), KenyaLa’o Hamutuk, Timor orientalLuta Hamutuk, Timor orientalPeace Tree Network, KenyaSalesian Delegation of Mozambique, MozambiqueTanzania Ecumenical Dialogue Group (TEDG), TanzanieTransparency International, Afrique du SudUganda Debt Network (UDN), OugandaSlaves, Angola

Autres+ Abba Tesfaselassie Medhin, Evêque de Adigrat Eparchy, Ethiopie

La CIDSE (Coopération Internationale pour le Développement et la Solidarité)est une alliance de 15 organisations catholiques de développement d’Europe etd’Amérique du Nord, qui partagent une vision commune en matièred’éradication de la pauvreté et de justice sociale, ainsi qu’une stratégiecommune de programmes de développement, d’éducation au développementet de plaidoyer.

Coordonnées:

Adresse: Rue Stévin 16, 1000 Bruxelles, BelgiqueSite web: http://www.cidse.org Contact: Caroline Contencin Tél: (32) 2 233 37 53Fax: (32) 2 230 70 82 Courriel : [email protected]


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Table des matièresAcronymes 1

Résumé général 2

1. Introduction 4

2. L’approche de la Banque en 5matière de gouvernance et de lutte anti-corruption 7

3. L’engagement au niveau des pays 12

3.1 Les SAP et l’évaluation de lagouvernance 12

3.2 La conditionnalité des prêts alloués en faveur d’une politique de développement 16

3.3 Le rôle de la Banque par rapport à la société civile 20

4. La corruption dans les projets de la Banque 24

5. Partenariats mondiaux 28

6. Réforme interne et transparence au sein de la Banque Mondiale 31

7. Conclusions et Recommandations 35

Liste des encadrés :

Encadré 1 : L’augmentation de laconditionnalité de la gouvernance 16

Encadré 2 : Liste de questions sur la réforme de gestion des financespubliques 17

Encadré 3 : Malawi : Privatisation de l’ADMARC 18

Encadré 4 : Evaluation mutuelle de la performance au Mozambique 19

Encadré 5 : L’intervention malaviséede la Banque en Ouganda 21

Encadré 6 : Contrôle dugouvernement local par la sociétécivile : Timor oriental 23

Encadré 7 : Effets pervers au Pakistan 25

Encadré 8 : Les leçons du Tchad /Cameroun - Etre à l’écoute de lasociété civile 26

Annexes :

Participants à l’enquête de la CIDSEsur la gouvernance 38

Membres du Groupe de TravailCIDSE/CI sur les Ressources allouées au Développement 39

Acronymes

ABG Aide Budgétaire GlobaleADMARC Office de commercialisation et de

développement des productionsagricoles

AID Association internationale deDéveloppement

AIPS Analyse de l’impact sur la pauvretéet le social

CAD Comité d’Aide au DéveloppementCIDSE Coopération Internationale pour le

Développement et la Solidarité CNUCC Convention des Nations unies

contre la corruption CSRP Cadre stratégique de réduction de

la pauvretéDC District de Columbia (USA)EPIN Evaluation des politiques et des

institutions nationales FLEG Application des règlementations

forestières et de gouvernance FMI Fonds Monétaire InternationalIEG Groupe indépendant d’évaluation IFI Institutions Financières

Internationales INT Département dé l’intégrité

institutionnelleITIE Initiative de Transparence des

Industries ExtractivesOCDE Organisation de Coopération et de

Développement Economiques ONG Organisation Non

GouvernementaleOSC Organisation de la Société CivilePAET Processus d’arbitrage équitable et

transparent PARPA Plan d’Action pour la Réduction de

la Pauvreté Absolue PCQVP Publiez ce que vous payez PEFA Programme en matière de

dépenses publiques et deresponsabilité financière

PRSC Crédit de soutien à la réduction dela pauvreté

RIE Revue des Industries ExtractivesRSM Rapport de Suivi MondialSAP Stratégie d’Assistance Pays SFI Société Financière InternationaleUEP Unité d’exécution du projetWBI Institut de la Banque Mondiale

R9115 World Bank Paper French 27/9/06 11:03 AM Page 1

RésumégénéralDepuis au moins une dizaine d’années, lagouvernance se trouve au coeur dudiscours sur le développement. Cephénomène s’explique en grande partiepar la constatation qu’un développementéquitable repose sur la solidité et laresponsabilisation des institutions, unengagement politique en faveur d’uneadministration efficace de l’Etat, ainsi quesur le dynamisme et l’organisation de lasociété civile. Par ailleurs, les bailleursmettent de plus en plus l’accent surl’amélioration de la gouvernance et lalutte anti-corruption, tendance liée à unaccroissement de l’aide et de l’examenpublic de l’aide dans les pays bailleurs. LePrésident Wolfowitz a fait de la luttecontre la corruption un thème capitalpour la Banque Mondiale, qui arécemment entrepris l’élaboration d’unevaste stratégie pour aider ses paysmembres à renforcer la gouvernance et àintensifier la lutte contre la corruption.

Cependant, aux yeux de la société civile,la Banque souffre d’un manqueconsidérable de légitimité et decrédibilité s’agissant de la gouvernance.Cette lacune est due au défaut detransparence et de responsabilité despropres structures de gouvernance de laBanque et à la façon dont celle-ci gère sesactivités ; à la trop grande importanceque la Banque accorde à la libéralisationéconomique ; et au degré de corruptiondécouvert dans les projets de la Banque.La Banque a une conceptionopérationnelle étroite de la gouvernanceet de la lutte anti-corruption, largementbasée sur son programme de politiqueéconomique. Or, les défis de lagouvernance sont profondémentenracinés dans le tissu social et lesstructures politiques de l’Etat. Les acteurslocaux, dont la société civile,appréhendent ces principes politiquesfondamentaux d’une façon qui échappesouvent aux acteurs externes.

Alors que la Banque développe sanouvelle Stratégie en matière deGouvernance et de Lutte anti-corruption,nous pensons qu’elle doit modifier safaçon de travailler, en évitant d’imposerdes politiques fondées sur des analysesextérieures, en augmentant sa réactivitévis-à-vis des acteurs locaux et enaméliorant sa propre transparence et saresponsabilité. Nous estimons que laBanque n’a qu’un rôle limité et spécifiqueà remplir dans le soutien qu’elle apporteà la gouvernance et à la lutte anti-corruption. Elle ne doit pas jouer le rôled’arbitre central des règles degouvernance ou de corruption, ou êtreconsidérée comme légitime dans ce rôle.

La CIDSE estime que la direction, lepersonnel et les actionnaires de la Banquedoivent repenser le rôle de celle-ci enfaveur d’une meilleure gouvernance:

• Ils doivent reconnaître la naturepolitique de la gouvernance, maislimiter les propres interventions de laBanque à quelques domainesspécifiques relevant de sa compétence.

• Ils doivent avoir la volonté depermettre aux acteurs publics et privésde s’engager politiquement sur lafaçon dont un pays et ses ressourcesdoivent être gérés sur la base d’unconsensus national, plutôt qu’à traversdes initiatives guidées par les bailleurs.

• Ils doivent également intensifiersensiblement leur réponse par rapportà ce qui alimente la corruption, là oùles sociétés et les banques du Nordsont complices du pillage illicite desressources des pays du Sud.

D’autres points clés sont abordés sous lestitres des pages suivantes.

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R9115 World Bank Paper French 28/9/06 12:32 PM Page 2

L’approche de la Banque enmatière de gouvernance et delutte anti-corruption

• La corruption doit être envisagéecomme faisant partie d’un ensemblecomplexe de défis gouvernementaux,et pas seulement comme une menacepour les ressources et la réputation dela Banque.

• La Banque doit reconnaître et mieuxcomprendre la nature politique de lagouvernance, tout en limitantprécisément l’étendue de son propretravail sur la gouvernance à quelquesdomaines relevant de ses principalescompétences, tels que la gestion desfinances publiques orientée en faveurdes citoyens.

• Il doit y avoir une présomption de prêtcontinu, à l’exception des situations oùde graves infractions aux droits del’homme sont identifiées par lesagences internationales spécialisées.Les critères et les procédures de laBanque conduisant à des décisions de« refus de prêt » doivent êtremanifestes, cohérents et transparents.

Les SAP (Stratégies d’AssistancePays) et l’évaluation de lagouvernance

• Il est nécessaire que la Banque fondeses évaluations de la gouvernance surune analyse indépendante, réalisée defaçon transparente, à partir d’unmaximum de données locales.

• Dans la mesure du possible, cetteanalyse doit être menée conjointementpar le gouvernement, la Banque et lesautres bailleurs.

• Dans tous les cas, la procédure et lesrésultats de l’évaluation de lagouvernance, ainsi que leur impact surla politique et les programmes de laBanque, doivent être soumis à un largeexamen des acteurs concernés etrendus publics.

• La Banque doit soutenir avec les autresbailleurs le renforcement des capacitésd’analyse locale indépendante de lagouvernance.

• La Banque ne doit pas jouer le rôled’arbitre central des règles degouvernance ou de corruption, que cesoit au niveau général ou spécifique àchaque pays.

La conditionnalité• La Banque ne doit pas soumettre ses

prêts à des conditions imposées parl’extérieur, mais doit plutôt concluredes accords mutuellement acceptablesavec les gouvernements sur lesobligations de chaque partie, afin degarantir que les ressources sonttransférées et utilisées de façontransparente et responsable, pouraccomplir les objectifs prévus.

• Ces accords doivent être soumis àl’examen préalable des acteurs locaux,y compris le parlement et la sociétécivile.

Le rôle de la Banque par rapportà la société civile

• La Banque ne doit pas s’attribuer lepremier rôle parmi les bailleurs dans lesoutien offert à la société civile. Toutfinancement doit être apporté aumoyen de mécanismes loyaux.

• Si la Banque peut prendre part audialogue politique de haut niveau, ellene doit pas prendre la place descitoyens et des autres acteurs locaux,même dans les démocratiesrelativement fragiles, en s’ingérantdans les processus politiques ou endéterminant la politique de façonbilatérale.

• La Banque ne doit pas se servir de laconditionnalité pour augmenter laparticipation.

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La corruption dans les projets dela Banque

• La Banque doit travailler de façoncohérente pour garantir lerenforcement de l’administration despays. Elle doit éviter la“compartimentalisation” des projets etl’établissement d’unités d’exécution duprojet (UEP), sauf dans les cas les plusextrêmes.

• Des analyses préalables etindépendantes de l’impact sur lapauvreté et le social (AIPS) doivent êtreréalisées pour toutes les propositionsconcernant des projets soutenus par laBanque.

• La Banque doit renforcer les Normesenvironnementales et sociales de la SFI,la Politique de Divulgation de la SFI etles Principes Equateur, et appliquerpleinement les recommandations de larécente Revue des IndustriesExtractives (RIE).

Partenariats mondiaux• La Banque doit encourager l’entière

ratification par tous les pays de laConvention des Nations unies contre laCorruption (CNUCC) et un système degestion efficace de la CNUCC construitautour de la transparence et de laparticipation publique.

• La Banque doit énergiquementsoutenir la restitution des capitauxvolés.

• La Banque doit appuyer l’auditindépendant de toutes les dettessusceptibles d’être illégitimes, etannuler ces dettes en conséquence.Elle doit dorénavant favoriser unprocessus d’arbitrage équitable ettransparent pour aborder ce type decas.

• La Banque doit développer unestratégie cohérente pour permettre àla société civile de participer de façonefficace et significative aux projets del’ITIE dans lesquels elle est impliquée.

• La Banque doit promouvoir une pluslarge application de l’ITIE pour aborderla question de la transparence desaccords contractuels et fiscaux quidéterminent les apports de revenus.

Réforme interne • La structure de la gouvernance de la

Banque doit être radicalement revueafin de que les pays en développementpuissent bénéficier d’une voix et d’unereprésentation équitable.

• La Banque doit entreprendre unerefonte de sa politique de divulgation,en donnant la priorité à l’accès dupublic à l’information sur sesopérations, ses politiques et sesstratégies, ainsi que sur les discussionset les décisions de son Conseild’Administration.

• La Banque doit entièrement revoir lesystème des primes accordées à sesagents, en privilégiant celles quirécompensent la préparation et la miseen place de projets et de programmesbasés sur la participation significative,la compréhension du contexte de lagouvernance et la transparence.

• Le rôle du Département de l’IntégritéInstitutionnelle de la Banque (INT) doitêtre clarifié, et des systèmes decontrôle de la responsabilité de l’INTmis en place.

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1. Introduction Depuis au moins une dizaine d’années, lagouvernance se trouve au cœur dudiscours sur le développement. Cephénomène s’explique en grande partiepar la constatation qu’un développementéquitable repose sur la solidité et laresponsabilisation des institutions, unengagement politique en faveur d’uneadministration efficace de l’Etat, ainsi quele dynamisme et l’organisation de lasociété civile. Par ailleurs, les bailleursmettent de plus en plus l’accent surl’amélioration de la gouvernance et lalutte contre la corruption, tendance liée àl’augmentation des ressources allouées àl’aide, promise en 2002 lors de laConférence de l’ONU sur le Financementdu Développement et en 2005 pendant leSommet du G8 à Gleneagles, en Ecosse.

Cependant, sous prétexte de contribuer àl’amélioration de la gouvernance, lesbailleurs ont un peu trop facilementtendance à laisser de côté l’essentiel. Lesdéfis du gouvernement sontprofondément enracinés dans le tissusocial et les structures politiques de l’Etat.Une profonde inégalité sociale et lamainmise de l’élite sur le pouvoir et lesressources nationales perpétuent lagrande corruption et une gouvernanceirresponsable. Les puissants intérêtspolitiques et économiques résistent auchangement et sont en fait souventencouragés par le travail des bailleurs enmatière de politique économique(notamment la création d’un climatd’investissement favorable auxinvestisseurs étrangers mais qui ne profitequ’à l’élite locale, dont le pouvoir se voitencore conforté). Les politiques néo-patrimoniales, dont l’origine remontehabituellement aux structures colonialesdu pouvoir, institutionnalisent lacorruption et la mauvaise gouvernance.

Les acteurs locaux, dont la société civile,appréhendent ces principes politiquesfondamentaux d’une façon qui échappesouvent aux acteurs externes. Commenous le verrons dans ce document, les

implications sont complexes pour laBanque, et supposent un changementdans sa façon de procéder pour limiterl’instauration d’une politique fondée surl’analyse externe, pour accroître saréactivité vis-à-vis des acteurs locaux etaméliorer sa propre transparence et saresponsabilité.

Si le Président de la Banque Mondiale,Paul Wolfowitz, a fait récemment de lalutte anti-corruption un thème publicmajeur pour la Banque, l’importanceaccordée à la gouvernance et à la luttecontre la corruption n’a rien de nouveau.Le poids donné aux indicateurs degouvernance dans le processusd’Evaluation des politiques et desinstitutions nationales (EPIN) indiqueclairement que la Banque est touteentière tournée vers la gouvernance. Lerésultat de l’EPIN d’un pays détermine laquantité de financement de l’AID àlaquelle il peut prétendre. Sur les 16critères qui constituent l’EPIN, 5concernent la gouvernance. Un “facteurde gouvernance” donne davantage depoids (1,5 point) aux critères degouvernance dans le calcul final du scoredu pays. La multiplication des outils dediagnostic relatifs à la gouvernance (voirSection 3.1) et l’intensification de laconditionnalité de la gouvernanceintervenant dans le cadre des prêts liés àla politique (voir Section 3.2) illustrentégalement l’importance croissante de ceconcept.

Pourtant, le Président Wolfowitz a encoreaccentué l’attention portée à lagouvernance et à la lutte anti-corruptionau sein de la Banque. Dans plusieurs paysdu monde, il a ordonné la suspension deprêts représentant des centaines demillions de dollars, d’une façon qui a étécritiquée – en interne et en externe –pour son incohérence, son opacité et sonimprévisibilité. Les Gouverneurs de laBanque ont répondu en demandant auxdirecteurs et aux agents de la Banque de“préparer une stratégie de vaste portée,que [nous] examinerons lors de [notre]prochaine réunion, en vue d’aider les paysmembres à renforcer leur gouvernance et

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à intensifier la lutte contre lacorruption… Cette stratégie devraitdéboucher sur la formulation dedirectives claires pour les opérations.”1

Ce document a pour objectif decontribuer au débat sur la Stratégie de laBanque Mondiale en matière degouvernance et de lutte anti-corruption.Il s’appuie sur les résultats d’une enquêteréalisée en juin/juillet 2006 auprès de 56organisations partenaires de la CIDSEdans 24 pays. Les partenaires de la CIDSEont été invités à partager leursperspectives sur les questions degouvernance affectant le développementet la justice sociale dans leur pays, et surle rôle de la communauté des bailleurs,en particulier la Banque Mondiale, parrapport à la réforme de la gouvernance.2

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1 Communiqué du Comité de Développement, FMI/BanqueMondiale, Washington, DC, 23 avril 2006http://siteresources.worldbank.org/DEVCOMMINT/NewsAndEvents/20898432/Apr_2006_DC_Communique_E.pdf 2 Voir l’annexe 2 pour la liste des participants à l’enquête de laCIDSE sur la gouvernance.


7

2. L’approchede la Banqueen matière degouvernance etde lutte anti-corruptionIl ressort clairement du débat sur ledéveloppement de la nouvelle stratégiede la Banque en matière de gouvernanceet de lutte anti-corruption que l’étendueet les orientations du travail réalisé par laBanque dans ce domaine attisent uncertain nombre de tensions majeures. Lalutte contre la corruption pour le bien dela corruption, la superposition entregouvernance et politique économique, lanécessité de limiter le programme de laBanque en matière de gouvernance, lerôle des prêts fondés sur les besoins et lerespect des droits de l’homme sontquelques-uns des thèmes de ce débat.

• La corruption pour lacorruption?

On s’interroge sur le fait que la Banquepuisse développer une stratégie destinéeà lutter contre la corruption “pour le biende la corruption” ou à protéger sespropres ressources et sa réputation. Lacorruption est parvenue à dominer leprogramme de gouvernance de laBanque, publiquement du moins.Pourtant, comme le signale le dernierRapport de Suivi Mondial (RSM) de laBanque et du FMI, cette prédominancepeut se révéler très dangereuse :

“Gouvernance et corruption sontsouvent utilisées comme synonymes.Mais il s’agit de deux concepts assezdifférents – et les confondre peut avoirde graves conséquences… En centrant

leur système de gouvernanceexclusivement sur cet aspect, certainspays ont donné de l’importance à desinitiatives simplettes (et largementerronées) de lutte contre la corruption– au détriment du défi complexe quereprésente en soi le renforcement dessystèmes nationaux de gouvernance “.3

En effet, si les participants à l’enquête dela CIDSE ont reconnu que la corruptionest un obstacle majeur au développementdans leur pays, ils ont précisé qu’elle neconstitue pas, dans la plupart des cas, lapremière entrave à celui-ci, mais l’une desnombreuses questions essentielles de lagouvernance auxquelles leur pays doitfaire face. Certains participants ontévoqué “l’hystérie” des bailleurs vis-à-visde la corruption, et ont le sentiment queceux-ci ne parviennent pas à comprendrela nature et l’ampleur de la corruptiondans leur pays.

L’obsession du risque menaçant laréputation et les ressources de la Banquea créé une situation caractérisée par uncertain élan vers l’élaboration d’unprogramme étriqué et centré sur lacorruption. Toutefois, la stratégie de laBanque doit admettre que la corruptionn’est qu’un élément de la gouvernance.Elle doit prendre en compte le fait que lesdéfis de la gouvernance, y compris lacorruption, sont profondément enracinésdans le tissu social et les structurespolitiques de l’Etat. Elle doit reconnaîtreque “la gouvernance concerne lapolitique”.4 Cependant, comme nousl’avons remarqué précédemment, cela nesignifie pas que la Banque doiveintervenir dans tous les domaines liés à lagouvernance.

3 Banque Mondiale et FMI, Global Monitoring Report: MillenniumDevelopment Goals and Strengthening Mutual Accountability, Aid,Trade and Governance, 2006, p. 124.4 Department for International Development, Eliminating WorldPoverty: making governance work for the poor, 2006, p. 18.


• Superposition entregouvernance et politiqueéconomique

L’approche actuelle de la Banque parrapport à la gouvernance est en principetechnocratique. Elle est ainsi centrée sur“l’efficacité” et “l’efficience” de l’Etat,plutôt que sur sa légitimité. A travers sonprogramme de gouvernance du secteurpublic, la Banque travaille sur la réformeinstitutionnelle. Toutefois, en seconcentrant sur la réformeinstitutionnelle et les questions degouvernance économique, la Banqueamalgame en fait politique ettechnocratie. La conception de “bonnegouvernance” selon la Banque est ancréedans sa vision des “bonnes politiqueséconomiques”, dans lesquelles la réformedu marché est une condition préalable àla réforme institutionnelle. Soutenir laréforme économique est en grande partiel’objectif du travail de la Banque sur lagouvernance. Dans un rapport rédigépour Trócaire, consistant à étudier la priseen compte de la gouvernance dans lecadre de 20 Crédits de soutien à laRéduction de la Pauvreté (PRSC), Wood aconstaté que :

“Un examen attentif des grillesutilisées par la Banque dans le cadredes PRSC révèle que certains critères de“bonne” gouvernance du secteurpublic sont également considéréscomme ceux d’une “bonne” politiquemacroéconomique et d’un “bon”développement du secteur privé. Cetteparticularité concerne les politiques degestion du budget, les politiquesfiscales et le programme anti-corruption de la Banque, qui soutientles entreprises privées, lesprivatisations et les partenariats entresecteur public et secteur privé.”5

La question soulevée ici est de savoir si laBanque peut conceptualiser séparémentla gouvernance et sa politique en matièrede libéralisation économique.

Par exemple, la façon dont la Banquecaractérise un bon système d’imposition,tel que représenté à travers ses critèresEPIN, attache au moins autantd’importance aux taxes “non génératricesde distorsions”, commercialementamicales qu’au fait de garantir l’efficacitédes mécanismes de collecte des taxes etde désigner l’autorité compétente pourdéterminer les politiques et les taux enmatière fiscale, et pour collecter lestaxes.6

En outre, la Banque est implicitementtournée vers la privatisation desentreprises et des services publics. Dans lecadre d’un programme de gouvernance,cette orientation semble reposer surl’hypothèse tacite que le marché est plusà même de s’auto-réguler que l’Etat, cequi laisse moins de place à la corruptiondans le secteur privé. Alors qu’uneréglementation excessive de l’Etat peutouvrir des portes à la corruption, ladéréglementation excessive et lalibéralisation du marché peuvent toutsimplement réduire à néant lesperspectives de développement descapacités du secteur privé parmi lescatégories les plus fragiles de la société.Dans sa Stratégie de Gouvernance pourl’an 2000, la Banque cite la libéralisationdes marchés, la vente et la liquidation desentreprises publiques et les réformes dusecteur privé qui assouplissent lescontrôles gouvernementaux comme desexemples de réformes ayant un impactsur certains types de corruption et sur laqualité de la gouvernance.7 Toutefois,l’hypothèse systématique selon laquelleun Etat est mieux gouverné lorsque lechamp d’action du gouvernement enmatière de réglementation est limité, queles marchés sont libéralisés et laprestation des services publics assurée pardes entreprises privées est à la fois trèsproblématique et profondémentpolitique.

8

5 Wood, A. pour Trócaire, Demystifying ‘Good Governance’: anoverview of World Bank Governance Reforms and Conditions, 2005,p. 23.6 Ibid. p. 23.7 Banque mondiale, 2000, Reforming Public Institutions andStrengthening Governance, 2000, p.187.


9

• Limiter le champ d’actionde la Banque en matièrede gouvernance

Les partenaires de la CIDSE sontvigoureusement opposés à touteintervention des bailleurs constituant uneingérence dans la politique intérieure etse substituant aux forces légitimes enmatière de responsabilité et degouvernance, notamment la législature,l’ensemble des citoyens et les organes desurveillance. Ils considèrent la Banquecomme un intervenant particulièrementintrusif, ce qui l’amène à faire preuve debien peu de compréhension ou depréoccupation à l’égard de l’impact deson programme politique idéologique surla pauvreté et la justice sociale, ou de laréalité politique de ses interventions.

La CIDSE pense que la Banque doit limiterl’étendue de son propre travail à desdomaines clés de son expertise technique,tout en reconnaissant la complexitépolitique de la gouvernance. Elle doitidentifier un petit nombre de domainesdans lesquels elle peut apporter sa propreexpertise et proposer un soutien aux paysmembres disposant de faibles revenus,sans imposer de programme de politiqueéconomique. Elle doit se concentrer enpriorité sur ce qui permet de s’attaqueraux fondements de la corruption et de lamauvaise gouvernance, tout enaméliorant la responsabilité envers lescitoyens.

Le document stratégique de la Banquepour l’an 2000 intitulé “Réformer lesinstitutions publiques et renforcer lagouvernance”8 expose les domaines clésdans lesquels la Banque est considéréecomme présentant de bons résultats ouun avantage comparatif. Il s’agit de : (a) l’économie publique (l’analyseéconomique du rôle et dufonctionnement du secteur public) ; (b) la décentralisation et les relationsfiscales intergouvernementales; (c) les réformes essentielles au niveau du

système administratif et du service public ;(d) l’analyse et la gestion des dépensespubliques (y compris la gestion etl’approvisionnement des finances) ; et (e) le renforcement des institutionssectorielles, particulièrement au niveaudes infrastructures et des services sociaux(y compris la réglementation de laprestation des services privés). Alors queces domaines ont été identifiés commeétant essentiels, la Banque a prétenduêtre experte dans d’autres domaines, auxcôtés d’autres organisations partenaires :(a) la politique et la gestion des recettes ;(b) la réforme juridique et judiciaire ; (c) la responsabilisation d’autresinstitutions.

La gestion des finances publiques est unsecteur dans lequel la Banque aeffectivement les compétences et lacapacité d’apporter sa contribution, àcondition que son travail soit solidementattaché à l’amélioration de laresponsabilité envers les citoyens. Enréalité, une récente évaluation de l’Aidebudgétaire globale a mis à jour que laresponsabilisation et la transparence dansla gestion des finances publiques peuventêtre plus efficaces que le travail“traditionnel” de lutte contre lacorruption tel que l’introduction de loisanti-corruption.9 Cependant, lorsqu’elletravaille sur la gestion des financespubliques, la Banque doit faireabstraction de son approche idéologique,qui se manifeste par le plafonnement dessalaires et la limitation des déficits dusecteur public.

En dehors de la gestion des financespubliques, qui domine déjà le travail de laBanque en matière de gouvernance10, laBanque doit strictement limiter sonprogramme en ce qui concerne lagouvernance. Le travail qu’elle réalise surla décentralisation et l’administrationfiscale peut être bénéfique s’il estétroitement intégré à une approche quiaméliore la transparence et l’accessibilitédes procédures budgétaires pour lespopulations les plus pauvres. Il produit un

8 Ibid, p. 62.9 IDD Associates, for Organisation for Economic Cooperation andDevelopment, Evaluation of General budget Support: synthesisreport, 2006, S64. www.oecd.org/dataoecd/42/38/36685401.pdf10 Wood, A. pour Trócaire, Demystifying ‘Good Governance’: anoverview of World Bank Governance Reforms and Conditions, 2005.


effet contraire lorsqu’il s’accompagned’un programme qui cherche à réduire lamasse salariale du secteur public sanstenir compte du maintien et de la qualitédes services. Globalement, le travail de laBanque sur la réforme fiscale, juridique etjudiciaire, sur la réforme du service publicet le renforcement des institutionssectorielles est excessivement influencépar son programme de politiqueéconomique et doit être strictementlimité, l’autre alternative étant de confierà d’autres bailleurs la responsabilitéd’assurer un soutien dans ces domaines. Sila Banque persiste à vouloir travaillerdans ces secteurs, elle doit faire preuved’une totale transparence et se soumettreà un examen public préalable, ainsi qu’àune analyse de l’impact sur la pauvreté etle social.

• Des prêts basés sur lesbesoins plutôt que sur laperformance

La CIDSE redoute particulièrement que latendance de la Stratégie de gouvernancen’éloigne encore plus la Banque d’unprogramme basé sur les besoins despopulations pauvres, et l’oriente vers unprogramme reposant sur la“performance” du gouvernement selondes critères prédéterminés par la Banque.La CIDSE est profondément convaincueque les fonds alloués aux pays à faiblerevenu doivent être basés en priorité surles besoins des populations pauvres et surl’engagement des gouvernements àrépondre activement à ces besoins.Certains éléments de cet engagementpeuvent être inclus dans une approche dela gouvernance. Cependant, comme nousl’avons remarqué précédemment,l’approche de la Banque en matière degouvernance se caractérise par la

prééminence de ses priorités en termes depolitique économique sur les priorités despopulations défavorisées dans le but deréduire la pauvreté. Nous exhortons laBanque et ses actionnaires à reconsidérerles prêts basés sur la performance à lalumière de la pauvreté massive etpersistante. Les décisions de la Banque enmatière de financement doivent d’abordreposer sur les besoins des populationsvivant dans la pauvreté. La gouvernanceet la lutte anti-corruption doivent être unfacteur secondaire dans le choix de laréponse apportée par la Banque à cesbesoins.

• Droits de l’homme etgouvernance

Une question reste absente du débat surla Stratégie de la Banque en matière degouvernance : celle de ses propresobligations vis-à-vis des droits del’homme. Il est évident que la Banque nedoit pas être en position de juger lesrègles d’un pays en matière de droits del’homme. Ce rôle incombe aux agencesinternationales spécialisées de l’ONU,ainsi qu’aux agences indépendantesdignes de foi telles que l’Observatoire desDroits de l’Homme et AmnestyInternational. La Banque ne doit pasjouer le rôle d’arbitre des règles relativesaux droits de l’homme dans un pays, niêtre considérée comme légitime dans cerôle. En revanche, des conventionsinternationales l’obligent à s’assurer queses propres activités n’enfreignent pas lerespect des droits de l’homme. LaStratégie de gouvernance et de lutte anti-corruption doit s’y référer et tenir compteégalement de l’avis juridique récemmentémis par Roberto Danino, ancienconseiller juridique.11

10

11 Banque Mondiale, Legal Opinion on Human Rights and the Workof the World Bank, Roberto Dañino, Senior Vice President andGeneral Counsel, 2006.


11

12 Banque Mondiale, Strengthening Bank Group Work inGovernance and Anticorruption, non publié, 2006, para. 11.

• Scénarios de refus deprêt

La stratégie émergente laisse entrevoirla perspective du “refus de prêt” au“petit groupe de pays présentant desrisques exceptionnels, où la corruptionet la mauvaise gouvernance entraventle progrès et où le gouvernement et laBanque ne peuvent s’entendre sur lespriorités”.12 La CIDSE s’inquiète du faitque les vastes paramètres identifiés parcette stratégie, par rapport à unscénario de prêt restreint ou de refusde prêt, permettront à la Banque decontinuer à adopter une approchearbitraire pour prendre des décisions enmatière de prêts dans ces cas précis. Deplus, il est difficile d’évaluer le nombrede pays que la Banque considèrecomme étant à haut risque. La CIDSEpense que les suspensions de prêts nedoivent survenir que dans descirconstances extrêmes, lorsque lesgouvernements commettent de gravesinfractions aux droits de l’homme,identifiées comme telles par les agencesde l’ONU et les agences indépendantesspécialisées dans ce domaine. Al’exception de ces circonstances, lapolitique de la Banque doit reposer surle principe du prêt continu. Les gravesconséquences que pourrait entraînerun scénario de refus de prêt sur lesefforts réalisés dans le but de réduire lapauvreté exigent que la Banques’assure que les critères et les processusla conduisant à prendre de tellesdécisions soient manifestes, cohérentset transparents.

Recommandations• La corruption doit être envisagée

comme faisant partie d’un ensemblecomplexe de défis gouvernementaux, etpas seulement comme une menacepour les ressources et la réputation dela Banque.


• Le travail de la Banque sur la réformefiscale, juridique et judiciaire, sur laréforme du service public et lerenforcement des institutionssectorielles est excessivement influencépar son programme de politiqueéconomique et doit être strictementlimité. Si la Banque persiste à vouloirtravailler dans ces secteurs, elle doitfaire preuve d’une totale transparenceet se soumettre à un examen publicpréalable, ainsi qu’à une AIPS.

• Les décisions de la Banque en matièrede financement doivent être avant toutbasées sur les besoins des populationsvivant dans la pauvreté. Lagouvernance et la lutte anti-corruptiondoivent être un facteur secondaire dansle choix de la réponse apportée par laBanque à ces besoins.

• La Banque ne doit pas être considéréecomme un arbitre des droits del’homme, mais elle doit remplir sespropres obligations dans le cadre desconventions internationales sur lesdroits de l’homme.

• Le principe du prêt continu doit êtrerespecté, à l’exception des situations oùde graves infractions aux droits del’homme sont identifiées par lesagences internationales spécialisées.

• Les critères et les processus de laBanque la conduisant à prendre desdécisions de refus de prêt doivent êtremanifestes, cohérents et transparents.


3. L’engagementau niveau despays

3.1 Les SAP et l’évaluationde la gouvernance

Comme nous l’avons remarquéprécédemment, il est nécessaire que laBanque reconnaisse et comprenne laréalité complexe qui sous-tend lagouvernance et la corruption au niveaude chaque pays. Cependant, il importe desoigneusement étudier le typed’évaluations de la gouvernance dont laBanque a besoin et la façon dont celles-cisont effectuées.

Si la stratégie émergente de la Banqueenvisage que l’EPIN demeure l’outilsuprême permettant l’allocation deressources aux différents pays, despropositions visant à accroître le travaild’évaluation de la gouvernance et,notamment, à ancrer plus profondémentl’analyse de la gouvernance dans lesStratégies d’Assistance Pays (SAP), se fontjour. Les SAP orienteraient le programmeglobal des opérations de la Banque dansun pays. De surcroît, il est probable quel’évaluation des risques au niveausectoriel soit intensifiée, de façon àidentifier plus précisément et àsolutionner les aspects vulnérables de laconception, de l’initialisation et de la miseen place du projet.

• Le rôle et la compétence de laBanque en matière d’évaluationde la gouvernance

L’une des questions essentielles est dedéterminer quels sont le rôle et lacompétence de la Banque pour mener àbien des évaluations de la gouvernance,qui incluent nécessairement le plus largecontexte politique. Les représentants dela société civile des pays du sud qui ontrépondu à l’enquête de la CIDSE sur lagouvernance ont vigoureusement rejeté

le concept d’évaluation externe de lagouvernance par la Banque. Ils ont aussivivement dénoncé la confiance que lesautres bailleurs peuvent accorder à detelles évaluations. D’après eux, lesévaluations de la Banque sont tropétroites et centrées sur la politiqueéconomique et l’instauration de règlesfinancières déterminées par la Banque. Ilsjugent les cadres analytiques de laBanque inappropriés aux contextesspécifiques des différents pays, étantdonné qu’ils sont basés sur des règles etdes processus développés extérieurement.Ces cadres ne tiennent pas compte desfonctionnements sociaux et politiquesspécifiques à la situation de chaque pays,et négligent tout autant les évolutionslocales générées par les processustraditionnels ou émergents deconsultation, d’influence et de prise dedécision.

C’est la raison pour laquelle de nombreuxfacteurs ont une incidence sur le rôle dela Banque dans l’analyse de lagouvernance, au niveau de l’évaluationde la gouvernance des pays :

• l’incapacité des agents de la Banque àsaisir les complexités politiques etsociales d’un pays ;

• la présence fréquente de l’idéologiedans les évaluations réalisées ;

• le risque que les évaluations de lagouvernance se traduisent par uneaugmentation de la conditionnalité dela gouvernance dans le cadre des prêtsalloués à la politique dedéveloppement ;

• le risque de superposition – ou decontradictions – avec les évaluationsréalisées par d’autres bailleurs.

Le Rapport de Suivi Mondial 2006reconnaît lui-même les deux premierspoints. Il affirme au sujet des EPIN :

“Les évaluations sont réalisées par lesagents de la Banque Mondiale. Mêmes’ils sont experts dans leur domaine etbien informés sur chaque pays, lesagents n’ont pas toujours connaissance

12


13

des détails particuliers concernant lamanière dont les choses se passentréellement dans un pays.”13

Le RSM 2006 admet également le risqued’une tendance idéologique dans lesjugements qui sont prononcés dans lecadre des EPIN, en prenant l’exemple despréférences des évaluateurs en matièrede processus douaniers.14 En troisièmelieu, il est certain que l’évaluation de lagouvernance au niveau d’un paysorientera l’allocation de prêts en faveurde la politique de développement. Cecisoulève donc des questions quant auxconditions qui seront assorties à ces prêtset à la façon dont elles s’alignent sur lesstratégies de développement national(voir Section 3.2). Entre-temps, denombreux autres bailleurs, tels que leRoyaume Uni, l’Union européenne ou lesEtats-Unis, ont déjà développé ou ontrécemment annoncé qu’ils allaientdévelopper des outils d’évaluation de lagouvernance. Or, dans le cadre de laDéclaration de Paris, les bailleurs se sontengagés à “œuvrer ensemble pourréduire le nombre de missions sur leterrain et d’études de diagnostic,susceptibles de faire double emploi”.15

Aucun signe dans ce sens n’apparaît dansle domaine de la gouvernance. En fait, leRSM 2006 affirme que “la gestion desévaluations en matière de gouvernanceest devenue une industrie en pleineexpansion”, et cite des dizaines d’outilsde diagnostic existants pour évaluer lagouvernance”.16

La Banque considère comme une prioritéde rassembler les outils existants qu’elleutilise pour développer les évaluations dela gouvernance dans le cadre des SAP.Ceux dont elle dispose déjà sont lessuivants : l’EPIN, le PEFA, Doing Business,les Enquêtes sur le Climat desInvestissements, l’Institut de la Banque

Mondiale (WBI), les Enquêtes deDiagnostic Anti-corruption. En outre, leRapport de Suivi Mondial 2006 proposeun cadre pour gérer le vaste modèle degouvernance d’un pays.17 Tous lesindicateurs de ce cadre émanent desoutils de diagnostic de la Banquesusmentionnés, sauf deux, qui sontextraits de l’Index de Perception de laCorruption de Transparency Internationalet de l’évaluation POLITY de l’Universitédu Maryland.

• Les évaluations de lagouvernance doivent êtreindépendantes, transparentes etlocales

Si la Banque, comme tout bailleur, est endroit de réaliser une évaluation interne àl’aide de ses propres outils, la CIDSE estconvaincue que l’analyse qui en résultesera invariablement compromise par lesfacteurs susmentionnés. C’est pourquoinous pensons que la Banque doit fonderses évaluations en matière degouvernance sur une analyseindépendante, réalisée de manièretransparente, à partir d’un maximum dedonnées locales. Dans la mesure dupossible, la Banque doit travailler avec legouvernement et les autres bailleurs afinde parvenir à une méthode de recherchecommune qui aboutisse à un accord surl’évaluation de la gouvernance. Toutefois,plusieurs facteurs interfèrent dans cescénario idéal, notamment les rapportsentre les bailleurs et le gouvernement,ainsi que l’étendue des capacités locales àfournir une analyse indépendante. Troissituations potentielles se présentent :

• là où il existe des capacités localespour mener à bien une analyseindépendante, la Banque, legouvernement et les autres bailleursdoivent confier l’évaluation de lagouvernance à des organismes derecherche / analystes locaux, commele fait actuellement l’Institut de laBanque Mondiale pour sesévaluations de la gouvernancespécifiques à chaque pays.

13 Banque Mondiale et FMI, Global Monitoring Report: MillenniumDevelopment Goals and Strengthening Mutual Accountability, Aid,Trade and Governance, 2006, p. 129.14 Ibid.15 Forum de haut niveau, Déclaration de Paris sur l’Efficacité del’Aide au Développement - Appropriation, harmonisation,alignement, résultats et responsabilité mutuelle, Paris, 2005, para.32. www.oecd.org/dataoecd/53/38/34579826.pdf16 Banque mondiale et FMI, Global Monitoring Report: MillenniumDevelopment Goals and Strengthening Mutual Accountability, Aid,Trade and Governance, 2006, p. 123.17 Ibid, p. 136.


• dans le cas où les capacités locales sontinsuffisantes pour réaliser la totalitéde l’analyse, la Banque, legouvernement et les autres bailleursdoivent faire appel à un consortiumcommun et fiable d’analystesnationaux et internationaux.

• dans les cas extrêmes, où les capacitésd’analyse locale sont largementabsentes et le gouvernement hostile àdes évaluations conjointes de lagouvernance, les agents de la Banquepeuvent coopérer avec les autresbailleurs et des analystes indépendantspour mener à bien l’évaluation, dontles résultats seront soumis à un largeexamen de la part des acteurs locaux.

D’autres points essentiels concernant lesévaluations sont décrits ci-dessous :

• toute évaluation de la gouvernancedoit être transparente à toutes lesétapes de la procédure, et soumise à laconsultation et au débat avec lesacteurs concernés, notamment legouvernement, la société civile, lesecteur privé, les médias et leparlement.

• la Banque doit rendre publics lesrésultats de son travail d’évaluation dela gouvernance et leur impact sur lastratégie, les interventions sectorielleset la conditionnalité qu’elle envisagedans sa politique de prêt à l’égard dupays.

• l’un des principes fondamentaux de lapolitique de la Banque en matière degouvernance et de lutte anti-corruption doit être l’appui auxcapacités locales de développer unegouvernance responsable et decombattre la corruption. Cet objectifpeut être atteint grâce au financementcommun par les bailleurs d’instituts derecherche indépendants et au

renforcement des capacités de lasociété civile18, ainsi qu’en ayantrecours, autant que possible, à desanalystes locaux plutôt qu’à desanalystes internationaux.

• la Banque ne doit pas devenir le chefde file et l’instaurateur de règles pourl’évaluation de la gouvernance parmiles bailleurs en général ou dans descontextes spécifiques à chaque pays.Elle joue comme tout autre bailleur unrôle dans la détermination d’uneévaluation conjointe de lagouvernance avec les autres bailleurset le gouvernement. La Stratégied’Assistance Pays (SAP) ne doit pas êtreconsidérée comme la pierre angulaired’une stratégie d’assistance communedes bailleurs, ce qui confère à laBanque une influencedisproportionnée sur la politiquebailleurs-gouvernements.

• L’organe qui impose lagouvernance dans le monde ?

Le problème est de savoir si, ens’autoproclamant chef de file de ceux quioeuvrent au niveau mondial en matière degouvernance et de corruption, la Banquene deviendra pas à la fois l’arbitre de la“bonne gouvernance” et le gendarmemondial de la corruption, l’un commel’autre étant absolument inacceptables. Laconceptualisation de la gouvernance par laBanque est limitée, en raison de sonmandat, à l’efficacité et à l’efficience desEtats, en particulier à leur capacité àproduire de la croissance économique.Toutefois, la légitimité de l’Etat et lerespect des droits de l’homme ne sont pasconsidérés comme essentiels dans lamanière opérationnelle dont la Banqueappréhende la gouvernance. A l’opposé,pour la plupart des acteurs concernés, cesfacteurs sont fondamentaux pour unebonne gouvernance.

14

18 Comme le programme de partenariat de la société civilede l’ODI: http://www.odi.org.uk/cspp.


15

L’analyse de l’enquête réalisée par laCIDSE auprès de ses partenaires de lasociété civile des pays du Sud montre unenette différence entre le point de vue dela Banque Mondiale et celui des citoyensdes pays à faible revenu, en ce quiconcerne les priorités de la gouvernance.Dans leur grande majorité, les participantsà l’enquête ont répondu que laresponsabilisation de l’Etat à l’égard descitoyens et la participation de ceux-ci auxdécisions politiques constituaient leurspriorités en matière de gouvernance. Enrevanche, ils ont indiqué que le premiersouci de la Banque Mondiale est lastabilité macro-économique, lesinvestissements du secteur privé et lagestion des finances publiques.

Il est donc clair que la Banque a un rôlelimité à jouer dans le soutien qu’elleapporte à la gouvernance et à la lutteanti-corruption. Elle ne doit pas endosserle rôle d’arbitre central des règles enmatière de gouvernance ou de corruption,que ce soit au niveau général ouspécifique à chaque pays, ni êtreconsidérée comme légitime dans ce rôle.

Recommandations• La Banque doit fonder ses évaluations

de la gouvernance sur une analyseindépendante, réalisée de façontransparente, à partir d’un maximumde données locales.

• Idéalement, les évaluations de lagouvernance doivent être réaliséesconjointement par le gouvernement, laBanque et les autres bailleurs, afind’aboutir à une évaluation commune.

• Là où les capacités locales d’analysefont totalement défaut et où legouvernement est hostile à uneévaluation conjointe, la Banque doitcoopérer avec les autres bailleurs etdes analystes indépendants pourfournir une évaluation de lagouvernance du pays.

• Dans tous les cas, la procédure et lesrésultats de l’évaluation de lagouvernance, ainsi que leur impact surla politique et les programmes de laBanque, doivent être soumis à un largeexamen des acteurs concernés etrendus publics.

• L’un des principes fondamentaux de lapolitique de la Banque en matière degouvernance et de lutte anti-corruption doit être de travailler avecles autres bailleurs pour soutenir lescapacités locales de développementd’une analyse indépendante de lagouvernance.

• La Banque ne doit pas jouer le rôled’arbitre central des règles en matièrede gouvernance ou de corruption, quece soit au niveau général ou spécifiqueà chaque pays, ni être considéréecomme légitime dans ce rôle.


3.2. Conditionnalité des prêtsalloués à la politique dedéveloppement

On s’accorde généralement à dire que laconditionnalité est un outil inefficacepour introduire des changementspolitiques. Ceci est particulièrement vraidans le domaine de la gouvernance, où decomplexes compromis politiques sous-tendent la plupart des réformes. La CIDSEest particulièrement préoccupée par lefait que la nouvelle stratégie puisse avoirpour résultat de conférer à la Banque uneliberté encore plus grande d’imposer saconditionnalité, sapant ainsi le rôle desacteurs locaux dans la construction d’unegouvernance responsable.

• Conditionnalité et gouvernancedémocratique

La Banque a l’obligation fiduciaire des’assurer que les fonds prêtés ou allouésaux bénéficiaires sont utilisés pouratteindre les objectifs auxquels ils sontdestinés. Les représentants de la sociétécivile des pays du Sud interrogés par laCIDSE sont d’accord avec ce principe, mais

établissent une nette distinction entre lesobligations contractuelles desbénéficiaires de rendre compte des fondsreçus, et la conditionnalité qui porteatteinte à l’autonomie politique. Lespartenaires de la CIDSE soulignent que sil’existence d’obligations mutuelles pourles bailleurs et les gouvernements dansdes domaines tels que la responsabilitéfiduciaire peut être bien fondée, laconditionnalité politique impliquant uneingérence des bailleurs dans les processusde politique nationale et supplantant lesforces légitimes en matière deresponsabilité – le parlement, les citoyenset les organes de contrôle – n’est pasacceptable. Ils insistent sur le fait que lespremiers arbitres des priorités politiquesdoivent être les acteurs locaux. Lesbailleurs peuvent avoir de temps à autrevoix au chapitre, mais ils ne doivent êtreconsidérés en aucun cas comme lesdécideurs du programme politique.

De ce fait, la CIDSE estime qu’il estnécessaire de repenser radicalement laconditionnalité, là où le concept deconditions imposées par l’extérieur estrejeté en faveur d’obligations mutuellesassociées à un prêt ou à une subvention.En pratique, la Banque devrait se mettred’accord avec le gouvernement pourdéterminer ce que chaque partie ferapour garantir que les ressources seronttransférées et utilisées de façontransparente et responsable, dans le butvisé.

Il ne fait aucun doute qu’il existe desdifficultés générées par les rapports deforce inégaux entre les bailleurs et lesgouvernements, susceptibles d’aboutir àune situation dans laquelle un accordmutuel n’est qu’une conditionnalitédéguisée imposée par l’extérieur. Latransparence est cruciale pour contribuerà combattre ce risque. C’est la raison pourlaquelle les accords et les engagementsmutuels entre la Banque (ou un autrebailleur) et le gouvernement doivent êtresoumis à l’examen préalable des acteurslocaux, y compris le parlement et lasociété civile.

16

Encadré 1 : L’augmentation de laconditionnalité de la gouvernance

Avant même l’intérêt accru récemmentmanifesté pour la gouvernance, laconditionnalité en la matière avaitconnu une rapide croissance. En 2005,100 % des prêts basés sur la politiqueétaient assortis de conditions relatives àla gouvernance du secteur public,contre 60 % en 1997. De surcroît, lapart représentée par les conditionsd’allocation des prêts liées à lagouvernance du secteur public aaugmenté, passant d’environ 25 % lesannées 80 et 90, à 50 % en 2005. Dansle cadre de 20 récents PRSC, lesconditions relatives à la gouvernance dusecteur public atteignaient 44 % detoutes les actions préalables, et 38 % dela conditionnalité totale des PRSC.19

19 Sources: Banque Mondiale, Review of World Bank Conditionality,2005, p. 10 – 11; Wood, A. pour Trócaire, Demystifying ‘GoodGovernance’: an overview of World Bank Governance Reforms andConditions, 2005, p. 15.


• La conditionnalité fiduciaire La plupart des acteurs de la société civiles’accordent à dire que l’adoption denormes communes en matière de gestionfinancière des prêts ou des subventionsest souhaitable. Tan suggère qu’il existeun ensemble de réformes fiduciairestechniques typiquement encouragées parles IFI, qui ne posent aucun problèmeparce qu’elles ne tendent vers aucunobjectif économique ou politiquesubstantiel.20 Il s’agit notamment : de latransparence et de la responsabilisationdes systèmes de gestion des dépensespubliques, qui incluent l’auditindépendant des budgets et des dépensespubliques ; de la transparence et de laresponsabilisation de la budgétisation ;de la gestion des recettes et du suivi desdépenses du gouvernement.

Les participants à l’enquête de la CIDSEapprouvent la nécessité d’une gestionresponsable de l’aide. Cependant, ilsinsistent sur le fait qu’il convient des’assurer que les bailleurs appuient lesmécanismes locaux de gestion et decontrôle fiduciaire, et que laresponsabilité se manifeste avant toutenvers les citoyens, plutôt qu’envers lesbailleurs. Ils affirment qu’il existe undéséquilibre fondamental entre lepouvoir des bailleurs et celui des acteursnationaux dans le contrôle de la gestiondes finances publiques.

Les partenaires de la CIDSE affirment queles bailleurs doivent contribuer à renforcerles processus nationaux de gestion desfinances publiques de telle sorte à donnerla priorité à la responsabilisation enversles citoyens plutôt qu’envers les bailleurs.De surcroît, la CIDSE pense que la Banquene doit pas fixer de façon unilatérale desnormes minimales en matière deperformance financière.

Elle doit plutôt évaluer l’engagementd’un gouvernement à adopter demeilleures pratiques en faveur d’unegestion financière responsable, sur la basede son “itinéraire”. En d’autres termes,elle doit vérifier que les améliorationsillustrent une authentique tentative detraiter les questions les plus importantes.

17

Encadré 2 : Liste de questions sur laréforme de la gestion des financespubliques

Le fait que l’essentiel de laconditionnalité imposée par la Banquedans le cadre de la gouvernance dusecteur public concerne la gestion desfinances publiques soulève un certainnombre de questions :

• Le modèle de gestion des financespubliques prôné par la Banquerépond-il aux besoins des citoyenset des parlements qui s’efforcentd’obtenir des comptes de la part dugouvernement?

• Si non, comment la Banque et lesautres bailleurs peuvent-ils soutenirle développement de processuss’attachant prioritairement à laresponsabilisation à travers latransparence du budget vis-à-vis dupublic?

• Quelle assistance technique laBanque (ou les autres bailleurs)peut-elle offrir aux gouvernementspartenaires pour leur permettre decréer des processus et desinformations budgétaires qui soientaccessibles aux citoyens?

20 Tan, C. pour EURODAD, Responsible Financing or UnwarrantedObligations? 2006, p. 31.


• Conditionnalité de la politiqueéconomique

Certains domaines de la politique de prêtset de la conditionnalité sontintrinsèquement contradictoires,notamment ceux qui encouragent laréforme de la politique économique(comme la restructuration et laprivatisation des entreprises publiques, lacréation d’un environnement favorableau développement du secteur privé, desmodifications au niveau de la politiquefiscale, etc.). Dans la plupart des pays,l’influence de la Banque sur les réformesde politique économique dépasselargement le pouvoir des autresintervenants dans les décisions politiquesdans les processus internes. Selon lespartenaires de la CIDSE, il en résulte queles politiques économiques ont été soitregrettablement médiocres dansl’évaluation des besoins nationaux, soitcarrément désastreuses pour lespopulations pauvres (voir Encadré 3).

La CIDSE pense que la Banque doit cesserd’imposer des conditionnalités en matièred’économie politique. Les réformes de lagouvernance du secteur publicsusceptibles d’avoir des répercussions surla politique économique (telles que lapolitique d’achats ou la politique fiscale)doivent être soumises à des analysespréalables et indépendantes de l’impactsur la pauvreté et le social. Ces AIPSdoivent être réalisées à l’aide d’unprocessus transparent qui facilitel’appropriation nationale et le dialoguepolitique. Elles doivent garantir que desoptions politiques différentes sont prisesen compte en vue de la réforme. Les AIPSdoivent optimiser l’utilisation et renforcerla capacité des centres locaux d’études etde recherche.

18

21 Sources: EURODAD, Open on Impact? Slow progress in WorldBank and IMF poverty analysis, 2005; Enquête de la CIDSE sur laGouvernance, 2006 (non publié).

Encadré 3 : Malawi : Privatisation del’ADMARC

L’un des exemples de l’impact del’influence politique disproportionnéede la Banque cité par les partenairesde la CIDSE est la privatisation del’ADMARC, l’Office decommercialisation et dedéveloppement des productionsagricoles au Malawi. Malgrél’existence d’une AIPS de la Banquequi démontrait clairement la fonctionsociale de l’ADMARC auprès desfermiers vulnérables, le Président duMalawi a réuni une session d’urgencedu Parlement entre Noël et le NouvelAn 2003 afin de transformerl’ADMARC en entreprise privée. Cettemutation était nécessaire pourempêcher le report des négociationsconcernant l’obtention d’un créditauprès de la Banque. D’après lespartenaires de la CIDSE, l’impact dudémantèlement de l’ADMARC sur lespetits agriculteurs isolés qui nepouvaient avoir accès aux intrantsagricoles ou aux marchés pour leursproduits par les voies commerciales aété dévastateur.

La Banque a déclaré que cette erreurlui avait servi de leçon. Cependant, lesprimes accordées aux agents de laBanque prêtant sur la base de laconditionnalité généralisée de lapolitique économique ont largementpris le dessus à la fois surl’engagement de la Banque à réaliserdes AIPS de qualité et sur les opinionsd’une myriade d’acteurs légitimesdans un système démocratique.21


19

22 Forum de haut niveau, Déclaration de Paris sur l’Efficacité del’Aide au Développement - Appropriation, harmonisation,alignement, résultats et responsabilité mutuelle, Paris, 2005, para.16. www.oecd.org/dataoecd/53/38/34579826.pdf

• Appropriation, alignement etharmonisation

La Déclaration de Paris sur l’Efficacité del’Aide22 stipule que les bailleurs doivent :

“Tirer autant que possible leursconditionnalités des stratégiesnationales de développement des payspartenaires ou de l’examen annuel del’avancement de la mise en œuvre deces stratégies. L’inclusion de conditionssupplémentaires doit être dûmentjustifiée et leur application doit sefaire de manière transparente et enconsultation étroite avec les autresdonneurs et les parties prenantes.”

La CIDSE pense que dans sa Stratégie enmatière de gouvernance et de lutte anti-corruption, la Banque doit s’engager àadhérer à la position de la Déclaration deParis sur la conditionnalité. Desmécanismes contraignant la Banque àêtre publiquement responsable de sonadhésion à cette position doivent être misen place.

La Banque suggère parfois qu’elle peutcontribuer à une harmonisation entre lesbailleurs en développant des Stratégiesd’Assistance Pays communes avec d’autresbailleurs, comme cela s’est produit enOuganda. Toutefois, étant donné quecette suggestion a tendance à pousser lesbailleurs à se rallier automatiquement àla grille de conditionnalité opaque etlaborieuse de la Banque, la CIDSE estimeque la Banque ne doit pas imposer cemodèle. Elle doit tendre versl’instauration d’une relation pluséquitable avec les autres bailleurs, legouvernement et les acteurs locaux.L’expérience du Mozambique fournit unexemple utile et donne quelques leçonspour la Banque (Encadré 4). (Voirégalement la Section 3.1).

Encadré 4 : Evaluation mutuelle dela performance au Mozambique

Le modèle mozambicain del’évaluation mutuelle de laperformance par le gouvernement etles bailleurs pourrait être reproduitdans davantage de pays. Ce modèleprévoit une révision annuelle :

• de l’application des PARPA (CSRP) parle Gouvernement,

• de la mise en place d’une grille deconditionnalité approuvée par lesbailleurs et le gouvernement (Cadred’Evaluation de la Performance), et

• de l’instauration d’un cadreapprouvé précisant les engagementsdes bailleurs par rapport à l’efficacitéde l’aide (Programme Cadred’Evaluation de la Performance desPartenaires).

Le modèle mozambicain tient comptede la participation de la société civilequi, bien que nécessitant sans nuldoute d’être améliorée, démontre quede multiples approches de la part desacteurs locaux sont possibles.

Pourtant, la Banque est récemmentintervenue de façon bilatérale auprèsdu gouvernement du Mozambique,circonvenant ainsi les processusconvenus entre le gouvernement etles bailleurs. Ce comportement a étérejeté par tous les acteurs concernéset a prouvé que la direction de laBanque doit être la première às’assurer que les primes versées sontaccordées aux agents qui respectentles accords conclus entre les bailleurset le gouvernement.


3.3 Le rôle de la Banque parrapport à la société civile

“L’engagement des citoyens, étayé parl’accès à une information de hautequalité, constitue le premier etprobablement le plus importantélément d’un système national devérifications et de bilans”. 23

Après avoir reconnu cet élément commeun pilier essentiel de la gouvernance, laBanque doit s’assurer qu’elle poursuit ceraisonnement dans sa stratégie degouvernance et de lutte anti-corruption.Toutefois, les mécanismes qu’elle utilisedans ce but sont capitaux. En aucunemanière la Banque ne doit s’établircomme le chef de file des bailleurs en cequi concerne l’appui à la société civile.Elle n’a ni la compétence ni la crédibilitépour assumer un tel rôle. Néanmoins,aider les organisations de la société civileà contraindre leur gouvernement àrendre des comptes est fondamental.Pour ce faire, la Banque dispose dedifférents moyens, énumérés ci-dessous.

• Ne pas prendre la place descitoyens dans la sphère politique

La Banque doit d’abord étudier sonpropre comportement et la façon dontelle supplante la société civile dans ledialogue politique. Les partenaires de laCIDSE reconnaissent que comme d’autresbailleurs, la Banque peut légitimementintervenir en tant que commentateur ouparticipant au dialogue avec legouvernement sur la politique de hautniveau. Cependant, ils soulignent que laBanque ne doit pas être en position dediriger la politique, et d’usurper ainsi lerôle démocratique des parlements et descitoyens. Si la Banque peut s’engagerdans le dialogue avec le gouvernement,elle n’a aucun droit ou mandat pours’ingérer dans les processus politiques oupour déterminer la politique de façonbilatérale. De même, la conditionnalité etles processus qui l’accompagnentsupplantent les acteurs locaux en raisondu rapport inégal qu’ils instaurent entre

20

23 Banque mondiale et FMI, Global Monitoring Report: MillenniumDevelopment Goals and Strengthening Mutual Accountability, Aid,Trade and Governance, 2006, p. 160.

Recommandations• La Banque ne doit pas soumettre ses

prêts à des conditions imposées del’extérieur. En revanche, des accordsmutuellement acceptables doiventêtre signés entre la Banque et leGouvernement concernant lesobligations de chaque partie, defaçon à garantir que les fonds sonttransférés et utilisés de façontransparente et responsable, dans lebut visé.

• Ces accords doivent être soumis à unexamen préalable par les acteurslocaux, y compris le parlement et lasociété civile.

• La Banque et les gouvernementsnationaux doivent se mettred’accord sur leurs obligationsmutuelles vis-à-vis de la gestion desfinances publiques, qui doivent êtreclairement orientées vers latransparence et la responsabilité desrecettes et des dépenses dugouvernement à l’égard du public,ainsi que vers la transparence desressources de la Banque.

• La conditionnalité ne doit pas servirà mettre en place des réformes denature politique, notamment lesréformes de politique économique.

• Les réformes de la gouvernance dusecteur public qui pourraient avoirdes répercussions sur la politiqueéconomique (notamment les achats,la politique fiscale, etc.) doivent êtresoumises à des AIPS préalables etindépendantes.

• La Banque doit encouragerl’adoption de modèles communsd’accords et d’évaluation de lagouvernance entre les bailleurs et lesgouvernements, plutôt que depromouvoir ses SAP comme véhiculesd’harmonisation et conditionnalitéconjointe entre les bailleurs.


21

un gouvernement, les bailleurs et lasociété civile. C’est pourquoi il estextrêmement important de revoir lesprocessus existant entre la Banque et lesgouvernements autour d’engagementsmutuellement approuvés, comme nousl’avons remarqué dans la Section 3.2.

• Encourager l’intégration de lasociété civile dans les débatspolitiques entre bailleurs etgouvernements

La Banque doit contribuer à encouragerl’institutionnalisation d’espaces formelspermettant à la société civile de prendrepart à des discussions dans lesquelles elleest elle-même présente. Ainsi, elle doitinciter toutes les parties prenantes àintégrer formellement la société civiledans les débats politiques tels que lesgroupes de travail sectoriels, lesprocédures de révision du budget et desdépenses publiques, la stratégied’assistance conjointe, les réunions degroupes consultatives, etc.

Cependant, la Banque doit se garderd’imposer à un gouvernement partenairedes conditions politiques à saparticipation. Une histoire édifiante quis’est déroulée en Ouganda illustre lesrisques qu’une telle attitude peutengendrer. Si les bailleurs peuventencourager un gouvernement à adopterune approche plus ouverte envers lasociété civile grâce au dialogue, il est peuprobable que la conditionnalité rendeaccueillant un gouvernementsoupçonneux et hostile envers la sociétécivile. Toutefois, l’intégrationd’engagements mutuellement approuvésau niveau de la transparence et de laresponsabilisation dans les accords conclusentre la Banque et les gouvernements estsouvent légitime et renforce la capacitéde la société civile à contraindre songouvernement à rendre des comptes.

• Soutenir la transparence et laresponsabilité du gouvernementenvers les citoyens

De nombreux partenaires de la CIDSEjouent un rôle clé dans les structuresayant une responsabilité nationale engérant les dépenses nationales pouraméliorer leur efficacité. De la mêmefaçon, la Banque bénéficie d’une longueexpérience dans l’appui à l’établissementde systèmes plus solides de gestion desfinances publiques. Les partenaires de laCIDSE font remarquer que ce typed’initiatives soutenues par les bailleursdoit d’abord responsabiliser legouvernement envers les citoyens

Encadré 5 : L’intervention malaviséede la Banque en Ouganda

Les programmes PRSC 4 et 5 mis enplace en Ouganda comportent desconditions incontournables exigeantle développement concerté d’unepolitique vis-à-vis des ONG qui“instaure un environnement favorableaux opérations des ONG”. Si l’accentest mis sur la création d’un“environnement favorable”, on peutse demander si la Banque doit êtreseul juge de la définition de ceconcept. En outre, si elle avait étéappliquée, l’ébauche de politiqueélaborée par le gouvernementougandais aurait été plus restrictivepour les ONG qu’elle ne l’estactuellement. Un certain nombre debailleurs bilatéraux ont indiqué augouvernement ougandais que lanouvelle ébauche de politique n’étaitpas acceptable et ont encouragé laBanque à ne pas pousser legouvernement sur cette voie. End’autres termes, non seulementl’intervention de la Banque s’estrévélée tactiquement peu judicieuse àl’égard de la société civile, mais elleconstitue une intervention directe dela Banque dans la sphère politique, cequi est, et devra rester, en dehors deson mandat.24

24 Wood, A. pour Trócaire, Demystifying ‘Good Governance’: anoverview of World Bank Governance Reforms and Conditions, 2005.


ordinaires, plutôt qu’envers les bailleurs.Actuellement, la plupart des informationspubliées sont élaborées pour les bailleurset les IFI au lieu d’être conçues pour lescitoyens. L’information qui devrait primerest celle qui permet aux citoyensordinaires de comprendre lesmouvements de fonds et les engagementspolitiques du gouvernement. Latransparence devrait aider les citoyens, eten priorité les populations pauvres etmarginalisées, à contraindre legouvernement à rendre compte desservices fournis et du respect des droits del’homme fondamentaux. Ces principesdoivent être au cœur du travail de laBanque sur la gestion des financespubliques.

• Etre transparent dans les analyseset les opérations de la Banque

Les participants à l’enquête de la CIDSEont souligné la nécessité immédiate quela Banque et les autres bailleursaméliorent la transparence de leurspropres engagements au niveau desfonds alloués, de leurs programmespolitiques, de leur travail d’analyse et dela conditionnalité. En outre, les membresde la société civile ont hâte d’obtenir desinformations à ce sujet, notamment unefois que des accords auront été conclusavec les gouvernements. La Banque doitmultiplier ses efforts pour utiliser desoutils de communication et d’informationqui soient accessibles à la société civile. Ilpeut s’agir de comptes-rendus réguliersde son travail et de ses financements dansla presse nationale et sur les stations deradio locales, pour inviter les citoyens àdialoguer et à diffuser l’informationrelative à ses activités. La Banque doitadhérer aux critères soulignés dans laSection 4 sur la divulgation couranted’informations concernant ses analyses etses opérations.

• Un soutien financier loyal Comme le gouvernement britannique lesouligne :

“la responsabilisation est au coeur detout changement. […] Au-delà desstructures formelles de l’Etat, lesorganisations de la société civiledonnent du pouvoir aux citoyens,aident les populations pauvres à sefaire entendre, et exigent davantagedes responsables politiques et dugouvernement”.’25

Les organisations de la société civile (OSC)ont besoin de soutien pour mener cetravail à bien. Les participants à l’enquêtede la CIDSE insistent sur la nécessité pourles bailleurs de soutenir les mouvementset les organisations populaires, sansdiriger leurs programmes. Ils suggèrentun soutien pratique, financier au moyende mécanismes loyaux, afin qu’il n’y aitaucun risque que les bailleurs imposentleurs objectifs. La Banque pourraitcoopérer avec d’autres bailleurs pourfournir cet appui loyal aux OSC.Cependant, sa priorité doit être desupprimer les obstacles à l’engagementde la société civile qu’elle a générés enraison de son ingérence dans la sphèrepolitique et de son manque detransparence.

22

25 Department for International Development, Eliminating WorldPoverty: making governance work for the poor, 2006, para. 2.7.


23

Recommandations• La Banque ne doit pas s’établir

comme chef de file des bailleursdans le cadre du soutien apporté à lasociété civile.

• Si la Banque peut légitimementparticiper au dialogue politique àhaut niveau, elle ne doit pas prendrela place des citoyens en s’ingérantdans les procédures politiques ou endéterminant la politique de façonbilatérale.

• La Banque doit encouragerl’intégration institutionnalisée de lasociété civile dans les débatspolitiques entre bailleurs etgouvernements auxquels elle-mêmeprend part.

• La Banque ne doit pas se servir de laconditionnalité pour accroître laparticipation, qui est une questiond’ordre politique.

• Tout appui de la Banque à la sociétécivile doit se faire au moyen demécanismes loyaux, afin qu’il n’y aitaucun risque qu’elle impose sesobjectifs à la société civile.

Encadré 6 : Contrôle dugouvernement local par la sociétécivile : le Timor oriental

Durant le printemps 2006, l’équiped’une ONG locale, Luta Hamutuk, aidentifié dans le budget national pour2004/05 les fonds qui avaient étéalloués au projet de construction d’uneroute à Los Palos (une zonemontagneuse située à l’est de l’île). Elleest allée voir la route et a réalisé unevidéo montrant sa piètre qualité, avecdes interviews de riverains s’exprimantau sujet du procédé de construction etdu résultat final. Après avoir parlé à unexpert des travaux publics indonésien,Luta Hamutuk a certifié que, pourl’argent dépensé, la route aurait dû êtrepresque deux fois plus longue, et d’unequalité bien supérieure.

En utilisant la vidéo comme preuve, ellea fait pression sur le Premier Ministre, leParlement national, la Commission desInfrastructures, le Ministre des TravauxPublics et a également relaté l’affairedans les medias nationaux. Suite à celobbying tenace, le Gouvernement duTimor a menacé d’exclure l’entrepriseindonésienne impliquée de tous lesfuturs contrats de construction dans leTimor oriental, à moins qu’elle nerevienne pour reconstruire la route sansfrais supplémentaires. Bien que lacommunauté locale ait été dans unpremier temps peu enthousiaste à l’idéede permettre à l’entreprise de revenir,Luta Hamutuk l’a aujourd’huipersuadée de le faire. L’entreprise esten train de refaire la route.26-

26 CAFOD, rapport de mission non publié, 2006


24

4. Lacorruptiondans lesprojets de laBanque L’une des principales préoccupations de laBanque est de se protéger contre lesrisques fiduciaires pouvant entacher saréputation, qui sont associés à lacorruption dans les projets à hautevisibilité. Cependant, la CIDSE s’intéresse àun plus large éventail de risques, plusprécisément ceux qui menacent lespopulations pauvres et vulnérables,engendrés par certains projets conçus parla Banque.

• Des projets“compartimentalisés”

L’aide au développement, comme touteautre forme de transaction financière,risque de corrompre les pratiques. Enréponse à ce risque, la Banque s’estefforcée de protéger ses projets en lesmettant en place en dehors des systèmesnationaux. Dans une récente évaluationde l’Aide budgétaire globale (ABG), leréseau de gouvernance OCDE / CADfaisait remarquer les limitations d’uneapproche “compartimentalisée” de lacorruption :

“On réalise progressivement que laprotection des fonds alloués par lesbailleurs n’a qu’une durée limitée àmoins que des changements durablesne soient apportés à l’administration etaux institutions des pays partenaires”.’27

Le défi que doit relever la Banque est depoursuivre de vastes stratégies de lutte

anti-corruption centrées sur l’améliorationà long terme des systèmes des pays ainsique la mise en place de garde-fous àcourt terme pour protéger les fondsalloués par les bailleurs..28 L’évaluationOCDE / CAD / ABG a également mis à jourque les dispositions de financement horsbudget, ainsi que la multiplicité desdépenses non gouvernementales et desprocédures d’achats réalisées en parallèleont tendance à affaiblir les systèmesgouvernementaux tout en compliquant lecontrôle financier de l’aide. Il est possiblequ’en concentrant leurs efforts sur laréduction du risque fiduciaire pouvantentacher la réputation de la Banque, sesagents soient fortement motivés pourétablir des Unités d’exécution du projet(UEP) parallèles aux structuresgouvernementales. Cependant, laCommission pour l’Afrique a soulignéque:

“De nombreux bailleurs ont apportéleur aide d’une façon qui sape lescapacités nationales. Au lieu derenforcer les compétences duministère, ils ont insisté sur les Unitésd’exécution du projet qui ont souventévincé les fonctionnaires les plusqualifiés du gouvernement”.’29

La CIDSE estime que la Banque doittravailler de façon cohérente pourgarantir le renforcement des systèmesnationaux. Elle doit éviter lacompartimentalisation des projets etl’établissement des UEP, excepté dans lescas les plus extrêmes.

• Initialisation et conceptiondes projets

La nouvelle Stratégie de gouvernance etde lutte anti-corruption s’articule autourd’une approche de haut en bas en ce quiconcerne l’initialisation et la conceptiondes projets. Elle manifeste uneconcentration extrême sur la vulnérabilitévis-à-vis de la corruption, comme s’ils’agissait du seul facteur permettant desavoir comment concevoir un projet, ou

27 IDD Associates, for Organisation for Economic Cooperation andDevelopment, Evaluation of General budget Support: synthesisreport, 2006, quoted 2003 a.www.oecd.org/dataoecd/42/38/36685401.pdf28 IDD Associates, for Organisation for Economic Cooperation andDevelopment, Evaluation of General budget Support: synthesisreport, 2006, S14. www.oecd.org/dataoecd/42/38/36685401.pdf29 Commission pour l’Afrique, Our Common Interest, 2005, Ch 4,para 15.


25

finalement de déterminer si un projetdoit être ou non concrétisé. Il estnécessaire d’inclure dans la stratégie uneévaluation plus fondamentale des risquesliés au développement, notamment lesrisques sociaux et environnementaux,associés à tout projet. Il est extrêmementimportant de réviser en amont lesmécanismes utilisés pour identifier lesprojets, afin de s’assurer que ceux-cirépondent aux besoins exprimés par lacommunauté locale et qu’ils n’aggraventpas la vulnérabilité des populationspauvres et marginalisées.

La Stratégie émergente de la Banque metl’accent sur des approches « participatives »de la mise en place des projets, sanssouligner l’importance du modeparticipatif dans les évaluations réaliséeslors de l’initialisation et de la conceptiondes projets. Pourtant, l’analyse locale dessolutions les plus appropriées aux projetset des risques potentiels liés à ces projetsse nourrit d’une connaissance détaillée del’économie politique locale à long terme,et peut donc être plus vigilante à l’égardde ces risques et de ces solutions. LaBanque doit reconnaître l’importance deces connaissances et de ces analyseslocales, et doit s’efforcer de les intégrerpleinement dans ses systèmes de cycles deprojets. Une évaluation préalable etindépendante de l’Impact sur la pauvretéet le social doit être réalisée pour tous lesprojets proposés qui sont soutenus par laBanque.

Ici et là, les participants à l’enquête de laCIDSE font référence aux modèles dedéveloppement ou de projets qui sont“développés dans le District de Columbia”ou “copiés sur un autre pays”. Commel’exprime un participant à l’enquête : “sivous portez les chaussures de quelqu’und’autre, ça va vous faire mal”. Uneconception des projets imposée del’extérieur omettra presqueinvariablement de reconnaître la pauvretélocale et la dynamique politique, ce quiaboutit souvent à des résultats dont les

populations pauvres sont victimes (voirEncadré 7).

• S’engager sur des projetsaux côtés de la sociétécivile

La Banque affiche de mauvais résultats ence qui concerne son engagement auxcôtés de la société civile dans le cadre deses propres projets. C’est pourquoi laStratégie de la Banque en matière degouvernance et de lutte anti-corruptiondoit s’engager à accomplir desaméliorations spectaculaires dans sespratiques à l’égard de la participation dela société civile. Actuellement, lestentatives de la Banque pour impliquer lasociété civile reflètent une conception dehaut en bas, n’octroyant qu’un rôle limitéà la société civile. Ainsi, le Trust Fund del’ITIE consacre de l’argent aurenforcement des capacités de la sociétécivile. Mais en pratique, l’expérience dansdes pays tels que le Congo-Brazzaville adémontré que la gestion du Trust Fundn’a pas permis à la société civile departiciper pleinement ou d’obtenir unespace pour développer et exercer sonpropre programme. En fait, les réflexionsde la Banque aboutissent souvent à uneapproche instrumentaliste de la sociétécivile. Les OSC sont considérées et traitéescomme des « chiens de garde » qui

30 Source: Entretien avec Jeremy Carver, Transparency International,juillet 2006.

Encadré 7 : Effets pervers auPakistan

Dans la Vallée de l’Indus au Pakistan, laBanque a encouragé le développementd’un vaste projet hydroélectrique.L’électricité fournie grâce à ce systèmeest dix fois plus chère que dans l’Indevoisine, et hors de portée de nombreuxPakistanais pauvres. Cette situation acréé un environnement idéal pour lacorruption, où le seul moyen pourbeaucoup d’avoir accès à l’électricité estde “graisser la patte” du fournisseurlocal d’énergie électrique.30


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• Renforcer les normesexistantes en matière deprojets

La Banque dispose de plusieurs normespour règlementer ses projets, dont lesNormes environnementales et sociales dela Société Financière internationale (SFI),la Politique de Divulgation de la SFI et lesPrincipes Equateur.32 Toutefois, cetensemble de principes présente de sérieuxdéfauts que la Banque doit s’engager àcorriger dans sa Stratégie de gouvernanceet de lutte anti-corruption.33

Par exemple :

“Les nouvelles normes de la SFI(sociales et environnementales) neprécisent pas à quel moment lespopulations locales concernées par sesopérations seront consultées, neprotègent pas correctement les droitsdes populations indigènes sur leursterres et leurs ressources naturelles, ycompris leur droit à être informésavant de donner leur consentement,sapent l’actuelle politique de laBanque Mondiale en matière derepeuplement, et n’exigent aucuneévaluation ni vérificationindépendante de l’impact des projets,mais au contraire se reposentlargement sur les rapports élaboréespar les entreprises sur elles-mêmes”.’34

• Secteurs à haut risque –Les Industries extractives

Les ressources naturelles peuvent être unesource majeure d’emplois et de revenusdans les pays pauvres. Cependant, si elles sont mal gérées, ellespeuvent alimenter la corruption, lamauvaise gouvernance et les conflits.Dans sa Revue des Industries Extractives(RIE), la Banque reconnaît les défis quidoivent être relevés pour créer un cadrede gouvernance approprié aux projetsréalisés dans ces secteurs. Les partenairesde la CIDSE sont d’accord avec lesrecommandations de la RIE au sujet de

Encadré 8 : Les leçons du Tchad /Cameroun – Etre à l’écoute de lasociété civile

En 1999, la Banque Mondiale lance sonprojet de pipeline entre le Tchad et leCameroun, avec l’accord du Tchad pourque les recettes des exportations depétrole soient investies dans lesprogrammes de réduction de lapauvreté, tels que la création d’écoleset d’hôpitaux. A cette époque, lesorganisations de la société civile et lesorganisations internationales travaillantau Tchad recommandent que la Banquesuspende son projet de pipeline jusqu’àce que le gouvernement tchadiens’attaque aux problèmes de corruptionet améliore sa capacité à gérer unprojet d’une telle envergure. Denombreux groupes appartenant à lasociété civile redoutent un déclin del’influence de la Banque et unerecrudescence de la corruption et desconflits une fois les recettes du pétroleencaissées. En Janvier 2006, la BanqueMondiale suspend tous ses prêts enfaveur du Tchad car le gouvernementtchadien a l’intention de transférer lesrevenus du pétrole à l’armée.31

réduiront le risque fiduciaire pouvantentacher la réputation de la Banque.Cette approche doit être fermementrejetée dans la stratégie de gouvernanceet de lutte anti-corruption. Les citoyenslocaux doivent être perçus comme desacteurs de premier plan, et non commeun mécanisme permettant à la Banqued’atteindre ses objectifs.

31 Communiqué de presse d’Oxfam ‘World Bank suspends loans toChad – “Model” oil project on the rocks’, 6 janvier 200632 Les Principes Equateur, ensemble de normes adoptées par lesbanques privées en 2003, qui ont été modelées sur les Normesenvironnementales et sociales de la SFI. La SFI propose uneformation aux banques ayant souscrit aux Principes Equateur afinde les aider à mettre ceux-ci en application. Voir :www.ifc.org/equatorprinciples33 La coalition “Publiez ce que vous payez” (PCQVP), qui rassemble300 ONG, avance des propositions détaillées afin d’améliorer cesnormes, notamment la Déclaration de la Coalition PCQVP sur laRévision des Principes Equateur, ou la soumission de la coalitionPCQVP à la consultation de la Politique de Divulgation de la SFI.Voir : www.publishwhatyoupay.org.34 Déclaration des ONG (Bank Information Center, Bretton WoodsProject, BothEnds, Environmental Defense, Forest PeoplesProgramme, Friends of the Earth-US, Indian Law Resource Center,International Accountability Project), 21 février 2005. Voirwww.bicusa.org.


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l’engagement de la Banque en faveur desindustries extractives :

“les critères de gouvernance adéquatedoivent être développés de façontransparente et avec la participationde tous les acteurs concernés. Ilsdoivent inclure un minimum de critèresessentiels et sectoriels degouvernance”.35

Par conséquent, au niveau sectoriel, laBanque doit travailler avec la sociétécivile locale pour identifier les critères quidéterminent, premièrement, si un projetdoit être poursuivi, et deuxièmement, lafaçon dont il doit être géré et exécuté.Pourtant, un récent rapport élaboré parles ONG américaines Bank InformationCenter et Environmental Defensedémontre que la Banque n’a pas faitgrand-chose pour prendre en compte demanière efficace et transparente lesconsidérations relatives à la gouvernancedans la sélection et la planification de sonappui aux projets et aux stratégies desindustries extractives (IE).36

La Banque doit restreindre sonimplication dans les industries extractives,étant donné l’impact souvent négatifqu’elles produisent sur les droits sociauxet environnementaux. Toutefois, si elledoit poursuivre ses travaux dans cesecteur, elle doit s’engager dans saStratégie en matière de gouvernance etde lutte anti-corruption à appliquerpleinement les recommandations de laRIE, et à envisager leur application dansd’autres secteurs à haut risque. Elle doitégalement s’engager à contribuer aurenforcement de l’ITIE (voir Section 5).

35 Groupe de la Banque Mondiale, Striking a Better Balance: TheExtractive Industries Review, 2005, résumé P.2.http://bankwatch.ecn.cz/eir/reports/es_eng.pdf36 Bank Information Center et Environmental Defense, The WorldBank Group, The Extractives Industries Review (EIR) andGovernance: Evaluating the Bank Group’s implementation of itscommitments, 2006,www.bicusa.org/bicusa/issues/ED_BIC%20WBEIR%20governance%20(Jan06).pdf

Recommandations• La Banque doit travailler de façon

cohérente pour garantir lerenforcement des systèmesnationaux. Elle doit éviter lacompartimentalisation des projets etl’établissement des UEP, sauf dansles cas les plus extrêmes.

• Des AIPS préalables etindépendantes doivent être réaliséespour toutes les propositions deprojets soutenus par la Banque.

• Toutes les étapes de la gestion descycles du projet doivent prévoir laparticipation significative de lasociété civile.

• La Banque doit s’engager dans saStratégie de gouvernance et delutte anti-corruption à renforcer lesNormes sociales etenvironnementales de la SFI, laPolitique de Divulgation de la SFI etles Principes Equateur.

• La Banque doit s’engager dans saStratégie de gouvernance et delutte anti-corruption à appliquerpleinement les recommandations dela RIE.


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37 Sue Hawley, citant Raymond Baker, Evidence to PermanentSubcommittee on investigations of the Committee onGovernmental Affairs, Sénat américain, novembre 1999.38 A la date de juillet 2006.

5. Partenariatsmondiaux La Banque Mondiale a un rôle importantà jouer au niveau de l’appui auxpartenariats mondiaux engagés dans lecombat contre la corruption pernicieusequi détourne les ressources destinées audéveloppement dans les pays pauvres etfragilise la gouvernance responsable.

• La Convention des Nationsunies contre la Corruption(CNUCC)

La CNUCC est la principale conventioninternationale qui lutte contre lacorruption et s’efforce de recouvrer leproduit des activités corrompues.Certaines preuves communiquées auSénat américain ont donné la mesure desflux d’argent sale qui transitent des paysen transition ou en développement versles banques occidentales. Ils représentententre 20 et 40 milliards de dollars chaqueannée.37 Malheureusement, seuls troispays parmi les membres du G8 ont ratifiéla Convention.38 La Banque doit montrerl’exemple à l’occasion de la PremièreConférence des Etats signataires de laCNUCC et au-delà de celle-ci, et incitertous les pays, en particulier ses plus grosactionnaires, à prendre le fermeengagement de ratifier la CNUCC dès quepossible. Elle doit promouvoir un systèmede gestion efficace de la CNUCC, reposantsur les piliers que sont la transparence etla participation publique. Elle doitapporter un soutien financier auxinstitutions nationales et internationalesimpliquées dans son exécution.

La Banque doit également intensifier sonsoutien à d’autres conventions et accordsinternationaux. Elle doit s’assurer que sesprojets, ses programmes et son discourspolitique sont tous conformes à desinstruments tels que la Convention del’Union Africaine contre la Corruption, la

Convention de l’OCDE sur la lutte contrela corruption, ainsi que d’autresconventions anti-corruption spécifiques àchaque région du monde.

• Restitution de capitaux Il est important que la Banque s’attaqueau recel de capitaux volés dans desparadis fiscaux et des institutionsfinancières privées, et facilite leurrestitution. Elle peut y parvenir en partieen exerçant son influence sur les pays quidétiennent ce type de capitaux. Elle peutégalement contribuer à la prévention dudétournement des ressources publiquesvers des comptes bancaires privés ensoutenant le contrôle de la gestion desfinances publiques et des projetsbénéficiant de son appui par leparlement, les médias et la société civile.

• Responsabilité partagée àl’égard de la detteillégitime

Dans de nombreux pays, la populationpauvre continue à payer pour les prêtsirresponsables autrefois contractés pardes régimes corrompus. Dans certainsd’entre eux, cette situation risque deperdurer. Les créanciers officiels, dont laBanque, ont été complices de celle-ci enprêtant à des gouvernements quimanquaient de légitimité démocratiqueet étaient connus pour leurs pratiquesfrauduleuses.

La Banque Mondiale doit assumer sesresponsabilités en appuyant les enquêteset les audits indépendants qui doiventêtre réalisés sur la légitimité de sesdemandes de remboursements de créditschaque fois que la légitimité de la detteest mise en doute et et en annulanttoutes les dettes qui se révèlentillégitimes. La Banque, ainsi que d’autresbailleurs multilatéraux ou bilatéraux, lesgouvernements, les parlements et lasociété civile, doivent également exploreret développer les outils et les procédures


29

nécessaires pour empêcher à l’avenir quedes prêts aussi irresponsables puissentêtre contractés et pour protéger lapopulation des pays endettés,particulièrement les plus défavorisés,contre leurs effets néfastes. Un Processusd’arbitrage équitable et transparent(PAET) en cas de non remboursement dela dette publique permettrait de résoudrece problème et contribuerait à endiguerle “risque moral” encouru à la fois par lescréanciers et les débiteurs.39

• L’Initiative de Transparencepour les IndustriesExtractives (ITIE)

La Commission pour l’Afrique a constatéque :

“Les Institutions FinancièresInternationales (IFI) peuvent jouer unrôle précieux dans la promotion de labonne gouvernance dans la gestiondes revenus tirés des ressourcesnaturelles. Elles peuvent montrerl’exemple en maintenant des niveauxélevés de gouvernance et detransparence dans leurs propresactivités. Mais elles sont égalementbien placées pour persuader lesgouvernements des pays en voie dedéveloppement, ainsi que les sociétésqui exercent leurs activités sur leursterritoires, d’adopter des normesélevées similaires”.40

La Banque doit continuer à soutenirl’Initiative de Transparence pour lesIndustries Extractives. Si l’ITIE doit êtreune condition minimale à l’allocation deprêts dans les pays riches en ressources, laBanque doit encourager une plus largeapplication de celle-ci au-delà des critèresde revenus pour faire face au problèmede la transparence dans les accordscontractuels et fiscaux qui déterminentces revenus.

Plus spécifiquement, la Banque doits’assurer que ses antennes nationalesappuient l’application de l’ITIE, et doitinclure la mise en place de l’ITIE dans sesStratégies d’Assistance Pays pour tous lespays bénéficiant d’importants revenus enprovenance du secteur extractif. Elle doitdévelopper une stratégie cohérente pourpermettre à la société civile de participerde façon efficace et significative auxprojets de l’ITIE dans lesquels elle estimpliquée. Le renforcement de la capacitéde la société civile doit faire partie duplan d’action élaboré au niveau nationalpar l’ensemble des acteurs locaux. A cejour, il reste limité, ce qui a eu uneincidence sur la possibilité pour la sociétécivile indépendante de participer auprocessus de l’ITIE (voir Section 4).

La Banque doit également être prête às’exprimer pour prendre la défense desdroits des citoyens dans ces pays, afin dediscuter publiquement des questions liéesaux revenus de l’énergie. C’est ce qu’ellea fait récemment en soutenant lesactivistes de la société civile qui avaientété intimidés pour l’action qu’ils avaientmenée contre la corruption dans laRépublique du Congo. Dans des cascomme celui-là, nous aimerions que laBanque prenne clairement position pourla défense de la liberté de parole,particulièrement dans le contexte del’application de l’ITIE.

39 CIDSE / Caritas Internationalis, Soutenabilité et Justice: unerenégociation globale de la dette des pays pauvres assortie d’unprocessus d’arbitrage international equitable et transparent (PAET),2004.40 Commission pour l’Afrique, Our Common Interest, 2005, Ch 4,para 86.


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• Appliquer les principes detransparence à d’autressecteurs

Des partenariats en faveur de latransparence ont été développés pourd’autres secteurs d’exploitation desressources naturelles. La Banque doitcontinuer à soutenir les Processusd’application des règlementationsforestières et de gouvernance (FLEG).Dans ses efforts pour s’assurer que lesengagements FLEG sont respectés auniveau national, la Banque doit s’attacheren priorité aux mesures de transparencequi accroissent la capacité des citoyensordinaires à contraindre leurgouvernement à rendre compte despolitiques et des pratiques de gestionforestière.

Les procédures d’achats publics sontextrêmement vulnérables à la corruption.Le gouvernement britannique suggèreque l’utilisation des principes de l’ITIEdans le domaine des achats publics enclinsà la corruption aidera les gouvernementsà mieux gérer leurs finances.41 La Banquedoit coopérer avec les autres partenairesde l’ITIE afin de développer des principessimilaires à ceux de l’ITIE pour lesacquisitions publiques.

Recommandations• La Banque doit s’efforcer d’obtenir la

pleine ratification de la CNUCC partous les pays, en particulier par sesplus gros actionnaires.

• La Banque doit encourager unsystème de gestion efficace pour laCNUCC fondé sur les piliers que sontla transparence et la participationpublique.

• La Banque doit vigoureusementsoutenir la restitution des capitauxvolés.

• La Banque doit appuyer l’auditindépendant de toutes les dettessusceptibles d’être illégitimes etannuler ces dettes en conséquence.Elle doit dorénavant encourager unProcessus d’arbitrage équitable ettransparent pour résoudre cessituations.

• La Banque doit développer unestratégie cohérente pour permettre àla société civile de participer de façonefficace et significative aux projets del’ITIE dans lesquels elle est impliquée.

• La Banque doit encourager une pluslarge application de l’ITIE pours’attaquer au problème de latransparence dans les accordscontractuels et fiscaux quidéterminent les revenus.

41 Department for International Development, Eliminating WorldPoverty: making governance work for the poor, 2006, para. 3.18.


31

6. Réformeinterne ettransparenceau sein de laBanqueMondialeLa Banque souffre d’une accablante crisede légitimité et de crédibilité par rapportau travail qu’elle accomplit en termes degouvernance dans ses programmesopérationnels. D’après les partenaires dela CIDSE, ceci s’explique par le degré decorruption découvert dans les projets dela Banque ; le manque de gouvernancetransparente et responsable dans la façondont la Banque gère ses affaires ; et laprépondérance de la libéralisationéconomique parmi les préoccupations dela Banque. En outre, l’institution n’incitepas ses agents à se comporter de façontransparente, réactive et ouverte vis-à-visdes acteurs les plus concernés par leursconseils et leurs programmes politiques.Ces questions doivent être abordées dansla stratégie de la Banque en matière degouvernance et de lutte anti-corruption.

• La gouvernance au sein dela Banque

L’un des facteurs fondamentaux quientament la crédibilité de la Banque dansson travail en matière de gouvernance estla façon dont l’organisation elle-mêmeest gouvernée. Le Secrétaire Général del’ONU a souligné que :

“des évolutions significatives sontnécessaires pour surpasser lesentiment qu’ont les pays en

développement d’être sous-représentés dans les deuxinstitutions [FMI et BanqueMondiale], ce qui a contribué àfaire douter de leur légitimité[celle des IFI]”.42

On peut remarquer en particulier queseulement deux Administrateurs africainsreprésentent les 42 pays de ce continent,alors que cinq des pays les plus riches ontleur propre Administrateur. En outre, ledroit de vote avantage nettement lespays industrialisés. Les Administrateursdes pays en développement ne disposentque de 26% des droits de vote.43 Chaquepays membre reçoit un nombre égal de“droits de vote de base”, mais ceux-ci neconstituent qu’une partie de l’ensembledes droits de vote. Le reste correspond àdes “quotas” nationaux, équivalents auvolume de la contribution financièreapportée par le pays à l’institution. Etantdonné que les quotas ont augmenté aufil des années, le poids relatif des droitsde vote de base a diminué de 11 % lorsde la création des IFI à seulement 2,1 %aujourd’hui.44

Si l’on a prétendu que le droit de vote necompte pas puisque les décisions sontprises par consensus, il a en réalité un fortimpact sur le “consensus” qui semble seconstituer lors des réunions. Cecis’explique par le fait que lorsqu’il formulele “sens de la réunion”, le Présidentoctroie un poids relatif aux points de vuedes différents Administrateurs enfonction de leurs droits de vote.45

Enfin, l’une des caractéristiques les plushorripilantes de la gouvernance des IFI estle processus de sélection du DirecteurGénéral du FMI et du Président de laBanque Mondiale, le premier étanttraditionnellement choisi par les Etats-Unis, et le second par l’Unioneuropéenne.

42 Cité dans CIDSE / Caritas Internationalis, Le FMI, la Banquemondiale et la gouvernance économique mondiale 60 ans plustard, p.2. 43 CIDSE / Caritas Internationalis, Le FMI, la Banque mondiale et lagouvernance économique mondiale 60 ans plus tard, p. 2.44 Ibid, p. 3.45 Ibid, p. 4.


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• Transparence Encourager la liberté d’information faitpartie du travail de la Banque Mondialeen matière de gouvernance du secteurpublic, notamment dans le cadre desinstitutions juridiques et de la réformejudiciaire. Ainsi, le dernier PRSC mis enplace au Ghana comporte unerecommandation proposant de soumettreau Parlement un projet de loi sur laliberté d’information. Cependant, latransparence doit également s’appliquerà la Banque.

“Le droit d’accès à l’information est undroit humain fondamental, quicontribue à promouvoir toute unegamme de valeur sociales. C’est unoutil primordial pour le contrôle de lacorruption, essentiel pour laresponsabilisation démocratique. Onl’a décrit comme “l’oxygène de ladémocratie”, car il joue un rôle centraldans l’appui à une participationefficace”.46

Bien que la Banque représente un acteurmajeur dans de nombreux pays à faiblerevenu, l’information disponible sur sespolitiques et ses opérations est difficile àobtenir. La première chose que la Banquedoit faire pour encourager latransparence est de se soumettre elle-même aux plus grandes règlesd’ouverture. La CIDSE estime qu’unerévision de la politique de divulgation estnécessaire au sein de la Banque.

Voici quelques-unes des règles quidoivent être adoptées :47

• La Banque doit tendre vers un“principe de divulgation” qui permetteà l’information d’être publiquementdisponible. Les exceptions doivent êtreprécisément définies et limitées auxcirconstances où la divulgation auraitde graves conséquences, quil’emporteraient sur les bénéficespublics qu’elle pourrait apporter.

• Les catégories d’information suivantesdoivent faire l’objet d’une divulgationrégulière :

•• L’information concernant la structurede la Banque Mondiale et ses processusde prise de décisions ;

•• L’information nécessaire à laparticipation aux décisions relatives :aux politiques, aux stratégies, auxopérations, aux évaluations et auxaudits concernant les institutions ; auxanalyses et aux stratégies spécifiques àchaque pays ; aux opérations de prêts,de subventions et de garanties ;

•• Les procédures, les règles et lesdirectives organisationnelles, lespolitiques, les stratégies et lesrecommandations institutionnelles,ainsi que les informations financières ;

•• L’information relative auxrépercussions des opérations de laBanque Mondiale liées à la santé, à lasécurité, à l’environnement, aux droitshumains et sociaux.

• Les documents issus du Conseild’administration doivent êtredivulgués en même temps qu’ils sonttransmis au Conseil pour approbation.

• Les réunions du Conseild’administration doivent faire l’objetde comptes-rendus publics. Toutedéclaration écrite des Administrateurs,toute donnée écrite fournie par lesmembres des sections multinationales,de même que les résumés et lestranscriptions des réunions du Conseildoivent être divulgués.

• Les primes des agents Si le discours de la Banque a assimiléjusqu’à un certain point les principes departicipation et d’appropriationnationale, les primes des agents n’ont pasbénéficié de la même révision. Lescommentateurs internes et externesdésignent logiquement le système desprimes comme un problème fondamental.Actuellement, les agents sont

46 Charte de Transparence de l’Initiative Mondiale pour laTransparence (ébauche), p. 2 :http://ifitransparency.org/doc/charter_en.pdf47 Un ensemble complet de principes et de politiques est exposédans l’ébauche de la Charte de Transparence de l’InitiativeMondiale pour la Transparence :http://ifitransparency.org/doc/charter_en.pdf


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récompensés lorsqu’ils conçoivent desprêts et des politiques alignés sur lespratiques courantes, et non sur lesmeilleures pratiques, dans les opérationsde la Banque, et privilégiant la quantitéplutôt que la qualité et la durabilité.

Au contraire, la CIDSE pense que :

• Les agents doivent être récompensés etencouragés par leurs supérieurs à fairede la consultation et de laparticipation de toutes les partiesprenantes une pratique quotidiennedans les opérations qu’ils réalisent auniveau national et au niveauorganisationnel;

• Les agents doivent bénéficier deprimes lorsqu’ils conçoivent avec lesgouvernements et les autres acteursdes programmes reflétant unecompréhension mûre et réaliste de lasituation de la gouvernance ;

• Les agents ont besoin de primes pourne pas être tentés d’introduire destendances politiques idéologiques dansles structures politiques et laconditionnalité ;

• Les agents et leurs supérieurs ontbesoin de soutien, notamment deressources appropriées, pour respecterces règles ;

• Les agents et leurs supérieurs doiventrendre compte de leur respect àl’égard de ces règles.

Il est certain que le Groupe Indépendantd’Evaluation (IEG) a un rôle à jouer dansla gestion de l’application de ces règles.Cependant, comme nous l’avonsremarqué précédemment, la divulgationpublique des politiques et des opérationsest un moyen fondamental d’obtenir àl’avenir une amélioration des règles.

• Le rôle du Département del’Intégrité Institutionnelle

Le Département de l’IntégritéInstitutionnelle (INT) a été créé en 2001pour répondre à de gravespréoccupations quant au degré decorruption et de fraude constaté dans lesprojets financés par la Banque. Il enquêteégalement sur les allégations faisant étatd’une éventuelle mauvaise conduite de lapart des agents de la Banque, et rapporteses constatations aux décideurs tels que leComité de Sanctions de la Banque afinqu’ils interviennent. Il rend directementcompte de ses activités au Président.

Cependant, des questions se posent quantà la façon dont l’INT opère et à la récenteaugmentation de son volume de travail,notamment dans les domaines de laconception des politiques et desprogrammes. Son indépendance constitueun atout mais il est également “juge etpartie”, puisqu’il travaille sur l’origine desnégligences, la détection des fraudes et larecommandation des sanctions, alors queses propres opérations ne font l’objet quede rares vérifications et bilans. Sesrésultats sont médiocres en ce quiconcerne l’exclusion des entreprisesincitant à pratiquer la corruption. Lasociété d’équipement canadienne AcresInternational a été autorisée à continuerà répondre aux appels d’offres pour lesprojets de la Banque pendant deux ansaprès qu’elle a été accusée de fraudedans le cadre de son implication dans leProjet Highlands Water au Lesotho.

Le rôle de l’INT doit être reconsidéré etclarifié avant que des décisions luiaccordant des responsabilités nouvellesou accrues ne soient prises. Les principesde transparence susmentionnés doiventégalement s’appliquer aux opérations del’INT.


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Recommandations• La structure de gouvernance de la

Banque doit être radicalementremaniée, afin que les pays endéveloppement puissent bénéficierd’une représentation équitable et sefaire entendre.

• La Banque doit entreprendre unerefonte de sa politique dedivulgation, en donnant la priorité àl’accès du public à l’information surses opérations, ses politiques, sesstratégies et sur les discussions et lesdécisions du Conseil d’Administration.

• La Banque doit entièrement revoir lessystèmes de primes pour ses agents,en donnant la priorité aux primesrécompensant la préparation et lamise en place de projets et deprogrammes fondés sur uneparticipation significative, unecompréhension du contexte degouvernance et sur la transparence.

• Le rôle de l’INT doit être reconsidéréet clarifié avant que des décisions luiaccordant des responsabilitésnouvelles ou accrues ne soient prises.


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7. Conclusions etRecommandationsAlors que la Banque développe sa Stratégieen matière de gouvernance et de lutte anti-corruption, elle subit elle-même une fortepression pour réaliser ses objectifsconcernant la réduction du risque fiduciairepouvant entacher sa réputation.Cependant, nous pensons qu’un objectifplus fondamental devrait être au coeur decette stratégie, celui de soutenir lescitoyens et les autres acteurs locaux dansleurs efforts pour instaurer unegouvernance responsable dans leur proprepays.

Nous estimons que la direction, les agentset les actionnaires de la Banque doiventrepenser le rôle de celle-ci en faveur d’unemeilleure gouvernance. Ils doivent :

• reconnaître la nature politique de lagouvernance, mais limiter les propresinterventions de la Banque à quelquesdomaines spécifiques relevant de sacompétence ;

• manifester leur volonté de permettreaux acteurs publics et privés des’engager politiquement sur la façondont un pays et ses ressources doiventêtre gérés sur la base d’un consensusnational, plutôt qu’à travers desinitiatives émanant des bailleurs ; et

• également intensifier sensiblement leurréponse par rapport à ce qui alimente lacorruption, là où les sociétés et lesbanques du Nord sont complices dupillage illicite des ressources des pays duSud.

L’évaluation du risque par la Banque doitinclure les risques associés au fait que :

• la Banque usurpe le rôle des acteurslocaux en obligeant les gouvernementsà rendre des comptes, lorsqu’elleintervient directement et de façonopaque auprès des gouvernements ;

• les programmes de la Banque sont baséssur une analyse externe des politiquesde changement social ; et

• les réformes économiques soutenues parla Banque ne reposent pas sur une justeanalyse de la pauvreté, de la société etde la politique.

En résumé, la Banque doit donner à lagouvernance responsable et souveraine lapriorité sur sa gestion étroite du risqueencouru par ses ressources financières et saréputation. Chaque élément de sa Stratégieen matière de gouvernance et de lutte anti-corruption doit être confronté au principesuivant : renforcera-t-il ou amoindrira-t-il lacapacité des plus pauvres et des plusmarginalisés à contraindre legouvernement à rendre compte del’utilisation des ressources publiques et dupouvoir politique?

Recommandations

L’approche de la Banque en matièrede gouvernance et de lutte anti-corruption• La corruption doit être envisagée

comme faisant partie d’un ensemblecomplexe de défis gouvernementaux, etpas seulement comme une menace pourles ressources et la réputation de laBanque.


• Le travail de la Banque sur la réformefiscale, juridique et judiciaire, sur laréforme du service public et lerenforcement des institutionssectorielles est excessivement influencépar son programme de politiqueéconomique et doit être strictementlimité. Si la Banque persiste à vouloirtravailler dans ces secteurs, elle doitfaire preuve d’une totale transparenceet se soumettre à un examen publicpréalable, ainsi qu’à une AIPS.


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• Les décisions de financement de laBanque doivent être avant tout baséessur les besoins des populations vivantdans la pauvreté. La gouvernance et lalutte anti-corruption doivent être unfacteur secondaire dans le choix de laréponse apportée par la Banque à cesbesoins.

• La Banque ne doit pas être considéréecomme un arbitre des droits de l’homme,mais elle doit remplir ses propresobligations dans le cadre des conventionsinternationales sur les droits de l’homme.

• Le principe du prêt continu doit êtrerespecté, à l’exception des situations oùde graves infractions aux droits del’homme sont identifiées par les agencesinternationales spécialisées. Les critères etles processus de la Banque la conduisantà prendre des décisions de refus de prêtdoivent être manifestes, cohérents ettransparents.

Les SAP et l’évaluation de lagouvernance• Il est nécessaire que la Banque fonde ses

évaluations de la gouvernance sur uneanalyse indépendante, réalisée de façontransparente, à partir d’un maximum dedonnées locales.

• Idéalement, cette analyse doit êtremenée conjointement par legouvernement, la Banque et les autresbailleurs, afin d’aboutir à une évaluationcommune.

• Là où les capacités locales d’analyse fonttotalement défaut et où le gouvernementest hostile à une évaluation conjointe, laBanque doit coopérer avec les autresbailleurs et des analystes indépendantspour fournir une évaluation de lagouvernance du pays.

• Dans tous les cas, la procédure et lesrésultats de l’évaluation de lagouvernance, ainsi que leur impact sur lapolitique et les programmes de la Banque,doivent être soumis à un large examendes acteurs concernés et rendus publics.

• La Banque doit soutenir avec les autresbailleurs le renforcement des capacités

d’analyse locale indépendante de lagouvernance.

• La Banque ne doit pas jouer le rôled’arbitre central des règles degouvernance ou de corruption, que cesoit au niveau général ou spécifique àchaque pays, ni être considérée commelégitime dans ce rôle.

La conditionnalité • La Banque ne doit pas soumettre ses

prêts à des conditions imposées del’extérieur. En revanche, des accordsmutuellement acceptables doivent êtresignés entre la Banque et leGouvernement concernant les obligationsde chaque partie, de façon à garantir queles fonds sont transférés et utilisés defaçon transparente et responsable, dansle but visé.

• Ces accords doivent être soumis àl’examen préalable des acteurs locaux, ycompris le parlement et la société civile.

• La conditionnalité ne doit pas servir àparvenir à des réformes de naturepolitique, notamment les réformes depolitique économique.

• Les réformes de la gouvernance dusecteur public qui pourraient avoir desrépercussions sur la politique économique(notamment les achats, la politiquefiscale, etc.) doivent être soumises à desanalyses préalables et indépendantes del’impact sur la pauvreté et le social.

• La Banque doit encourager l’adoption demodèles communs d’accords etd’évaluation de la gouvernance entre lesbailleurs et les gouvernements, plutôtque de promouvoir ses SAP commevéhicules d’harmonisation etconditionnalité conjointe entre lesbailleurs.

Le rôle de la Banque par rapport à lasociété civile• La Banque ne doit pas s’établir comme

chef de file des bailleurs dans le cadre dusoutien apporté à la société civile.

• Si la Banque peut légitimement participerau dialogue politique à haut niveau, elle


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ne doit pas prendre la place des citoyensen s’ingérant dans les procédurespolitiques ou en déterminant la politiquede façon bilatérale.

• La Banque doit encourager l’intégrationinstitutionnalisée de la société civile dansles débats politiques entre bailleurs etgouvernements auxquels elle-mêmeprend part.

• La Banque ne doit pas se servir de laconditionnalité pour accroître laparticipation.

• Tout appui de la Banque à la sociétécivile doit se faire au moyen demécanismes loyaux, afin qu’il n’y aitaucun risque qu’elle impose ses objectifsà la société civile.

La corruption dans les projets de laBanque• La Banque doit travailler de façon

cohérente pour garantir le renforcementdes systèmes nationaux. Elle doit éviterla compartimentalisation des projets etl’établissement des UEP, sauf dans les casles plus extrêmes.

• Des analyses préalables et indépendantesde l’impact sur la pauvreté et le socialdoivent être réalisées pour toutes lespropositions de projets soutenus par laBanque.

• Toutes les étapes de la gestion des cyclesdes projets doivent prévoir la participationsignificative de la société civile.

• La Banque doit s’engager dans saStratégie de gouvernance et de lutteanti-corruption à renforcer les Normessociales et environnementales de la SFI,la Politique de Divulgation de la SFI etles Principes Equateur ainsi qu’àrespecter pleinement lesrecommandations de la Revue desIndustries Extractives.

Partenariats mondiaux• La Banque doit s’efforcer d’obtenir la

pleine ratification de la CNUCC par tousles pays, en particulier par ses plus grosactionnaires.

• La Banque doit encourager un systèmede gestion efficace pour la CNUCC fondé

sur les piliers que sont la transparence etla participation publique.

• La Banque doit vigoureusement soutenirla restitution des capitaux volés.

• La Banque doit appuyer l’auditindépendant de toutes les dettessusceptibles d’être illégitimes et annulerces dettes en conséquence. Elle doitdorénavant encourager un Processusd’arbitrage équitable et transparentpour résoudre ces situations.

• La Banque doit développer une stratégiecohérente pour permettre à la sociétécivile de participer de façon efficace etsignificative aux projets de l’ITIE danslesquels elle est impliquée.

• La Banque doit encourager une plus largeapplication de l’ITIE pour s’attaquer auproblème de la transparence dans lesaccords contractuels et fiscaux quidéterminent les revenus.

Réforme interne • La structure de gouvernance de la

Banque doit être radicalement remaniée,afin que les pays en développementpuissent bénéficier d’une représentationéquitable et se faire entendre.

• La Banque doit entreprendre unerefonte de sa politique de divulgation,en donnant la priorité à l’accès du publicà l’information sur ses opérations, sespolitiques, ses stratégies et sur lesdiscussions et les décisions du Conseild’Administration.

• La Banque doit entièrement revoir lessystèmes de primes pour ses agents, endonnant la priorité aux primesrécompensant la préparation et la miseen place de projets et de programmesfondés sur une participationsignificative, une compréhension ducontexte de gouvernance et sur latransparence.

• Le rôle de l’INT doit être clarifié et desmécanismes permettant de vérifier saresponsabilité doivent être mis en place,avant que des décisions lui accordant desresponsabilités nouvelles ou accrues nesoient prises.


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Annexe 1 Participants à l’enquêtede la CIDSE sur la gouvernance

Pays Organisation interrogée

AFRIQUEAfrique du Sud Transparency International

Angola Slaves Burundi Christian Aid

Cameroun Commission Justice & Paix Caritas Cameroun

Côte d’Ivoire Forum National Dette et Pauvreté Ethiopie Bishop of Adigrat Eparchy

PANE (Poverty Action network)Kenya AFRICOG (African Centre for Open Governance)

Catholic Economic Justice Network / AMECEA Institute of Economic Affairs KARA (Kenya Alliance of Residents Association)Kendren (Kenyan Debt Relief Network)Transparency International

Liberia CEDE (Center for Democratic Empowerment)Malawi MEJN (Malawi Economic Justice Network)

Mozambique Institut Comboniano Délégation salésienne du Mozambique

Nigeria African Network for Environment and Economic JusticeBenson Idahosa UniversityCJDP (Criminal Justice Development Project)

Ouganda Kituo Cha Katiba Université de MakerereUDN (Uganda Debt Network)

RDC PRSP working group in DSRP “Peace consolidation and good governance” clusterRwanda ADTS (Association pour le Développement et la transformation sociale)

Dynamique des Sociétés Civiles du Burundi, de la Rép. Dém. du Congo et du RwandaYES Country-networked Rwanda

Sénégal CPAS (Centre de Promotion Agricole du Sénégal)RADI (Réseau Africain pour le Développement intégré)

Tanzanie Hakikazi Catalyst TANGO (Tanzania Association of NGOs)TEDG (Tanzania Ecumenical Dialogue Group)

Zambie CSPR (Civil Society for Poverty Reduction)JCTR (Jesuit Centre for Theological Reflection)

Réseaux africains AFRODAD ASIEInde Institute for Social Sciences

Népal RRN (Rural Reconstruction Nepal) Philippines Asian Social Institute

IPDI (Integrated Pastoral Development Initiative)Jubilee South / Freedom from Debt Coalition

Timor oriental La’o Hamutuk Luta Hamutuk

AMERIQUE LATINEBolivie FOCAPACI & Red de Participacion Ciudadana y Control Social

Fundacion Jubileo Honduras CCERP (Consejo Consultivo de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza)

CIPRODEH (Centro de Investigación y Promoción de los Derechos Humanos)FOSDEH (Foro Social de Deuda Externa y Desarrollo de Honduras)

Nicaragua EnvioInstituto de Estudios Nicaragüenses (IEN)

Pérou CEAS (Comisión Episcopal de Acción Social)


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Annexe 2Membres duGroupe deTravail CIDSE-CaritasInternationalis(CI) sur lesRessourcesallouées auDéveloppementBroederlijk DelenContact : Ann De Jonghe165, Huidevettersstraat1000 BRUXELLES - BELGIQUETél: (32) 2 213 04 31Fax: (32) 2 502 81 01Courriel: [email protected] Web: http://www.broederlijkdelen.be

CAFOD (CIDSE/CI)Contact: Zoe Wildig2 Romero Close, Stockwell RoadLONDRES SW9 9TY – ROYAUME UNITél: (44) 20 70955426Fax: (44) 20 72749630Courriel: [email protected] Web: http://www.cafod.org.uk/

Caritas Espagne (CI)Contact: Elena de LuisSan Bernardo, 99 bisApartado de Correos n. 1009528015 MADRID - ESPAGNETél: (34) 91-4441000Fax: (34) 91-5934882Courriel: [email protected] Web: http://www.caritas.es/

CCFD (Comité Catholique contre laFaim et pour le Développement)Contact: Jean Merckaert4, rue Jean Lantier 75001 PARIS - FRANCETél: (33) 1 44 82 80 00Fax: (33) 1 44 82 81 43Courriel: [email protected] Web: http://www.ccfd.asso.fr/

Center of ConcernContact: Aldo Caliari1225 Otis Street N.E.WASHINGTON DC 20017 - USATél: (1) 202 6352757 ext. 123Fax: (1) 202 8329494Courriel: [email protected] Site Web: http://www.coc.org

Cordaid (CIDSE/CI)Contact: Johan van RixtelLutherse Burgwal 10Postbus 164402500 BK LA HAYE – PAYS BASTél: (31) 70 3136337Fax: (31) 70 3136152Courriel: [email protected] Web: http://www.cordaid.nl/

Fondazione Giustizia e SolidarietaContact: Riccardo MoroVia Aurelia, 46800165 ROME - ITALIETél: 39-06-66398433Fax: 39-06-66398434Courriel: [email protected] Web: http://www.giustiziaesolidarieta.it

KoordinierungsstelleContact: Hildegard WipfelTürkenstrasse 3A-1090 VIENNE – AUTRICHETél: 43-1-317 0321 77Fax: 43-1-317 0321 85Courriel: [email protected] Site Web: http://www.koo.at


Manos UnidasContact: Maria VillanuevaBarquillo 38 - 3°28004 MADRID – ESPAGNETél: (34) 91 308 2020Fax (34) 91 308 4208Couriel: [email protected] Site Web: http://www.manosunidas.org

MisereorContact: Georg Stoll9, Mozartstrasse - Postfach 145052064 AIX-LA-CHAPELLE - ALLEMAGNETél: (49) 241 44 20Fax: (49) 241 44 21 88Courriel: [email protected] Web: http://www.misereor.de

Secours Catholique - Caritas France(CI)Contact: Jean-Pol Evrard106 rue du Bac 75341 PARIS Cedex 07 - FRANCETél: (33) 1 45 49 73 30Fax: (33) 1 45 49 94 50Courriel: [email protected] Site Web: http://www.secours-catholique.asso.fr

Trócaire – Caritas Irlande (CIDSE/CI)Contact : Caoimhe de BarraMaynooth - Co.Kildare - IRLANDETél: (353) 1 629 3333Fax: (353) 1 629 0661Courriel: [email protected] Site Web: http://www.trocaire.org

Secrétariat de la CIDSEContact : Caroline ContencinRue Stévin 161000 BRUXELLES - BELGIQUETél: (32) 2 233 37 53Fax: (32) 2 230 70 82Courriel: [email protected] Web: http://www.cidse.org

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Ce document a été rédigé par Zoë Wildig/CAFOD et Caoimhe De Barra/Trócaire pour leGroupe de Travail CIDSE/CI sur les Ressources allouées au Développement. L’analyse et lespropositions qui y sont présentées ne reflètent pas nécessairement les points de vue detous les membres de la CIDSE et de Caritas Internationalis, ou ceux des organisationsrépertoriées dans la liste des participants à l’enquête de la CIDSE sur la gouvernance(Annexe 1).

Ce document a été approuvé par les organisations partenaires de la CIDSE indiquées ci-dessous:

Asian Social Institute, PhilippinesCaritas CamerounCatholic Economic Justice Network / AMECEA, KenyaCentre de Promotion Agricole du Sénégal (CPAS), SénégalCentro de Investigación y Promoción de los Derechos Humanos (CIPRODEH), Honduras Christian Aid, BurundiCivil Society for Poverty Reduction (CSPR), ZambieForum National Dette et Pauvreté, Côte d’IvoireHakikazi Catalyst, TanzanieInstituto Comboniano, MozambiqueIntegrated Pastoral Development Initiative (IPDI), PhilippinesJesuit Centre for Theological Reflection (JCTR), ZambieKenya Debt Relief Network (Kendren), KenyaLa’o Hamutuk, Timor orientalLuta Hamutuk, Timor orientalPeace Tree Network, KenyaSalesian Delegation of Mozambique, MozambiqueTanzania Ecumenical Dialogue Group (TEDG), TanzanieTransparency International, Afrique du SudUganda Debt Network (UDN), OugandaSlaves, Angola

Autres+ Abba Tesfaselassie Medhin, Evêque de Adigrat Eparchy, Ethiopie

La CIDSE (Coopération Internationale pour le Développement et la Solidarité)est une alliance de 15 organisations catholiques de développement d’Europe etd’Amérique du Nord, qui partagent une vision commune en matièred’éradication de la pauvreté et de justice sociale, ainsi qu’une stratégiecommune de programmes de développement, d’éducation au développementet de plaidoyer.

Coordonnées:

Adresse: Rue Stévin 16, 1000 Bruxelles, BelgiqueSite web: http://www.cidse.org Contact: Caroline Contencin Tél: (32) 2 233 37 53Fax: (32) 2 230 70 82 Courriel : [email protected]


Groupe de travail CIDSE-Caritas Internationalis sur lesRessources allouées au développement

Broederlijk Delen, BelgiëCAFOD, England and WalesCaritas Spain, EspañaCCFD, FranceCenter of Concern, USACordaid – Caritas Netherlands, NederlandFondazione Giustizia e Solidarieta, ItaliaKoordinierungsstelle, ÖsterreichManos Unidas, EspañaMisereor, DeutschlandSecours Catholique – Caritas France, FranceTrócaire – Caritas Ireland, Ireland

CIDSERue Stévin 16, B-1000 Brussels, BelgiumTel: +32 2 230 77 22 Fax: +32 2 230 70 82E-mail: [email protected] Website: www.cidse.org

Un document de travail de la CIDSE

Août 2006

La Stratégie de la Banque Mondialeen matière de Gouvernance et de

Lutte anti-corruption – perspectives de la société civile


Documents

en matière de Gouvernance et de La Stratégie de la Banque ... · Un document de travail de la CIDSE Août 2006 La Stratégie de la Banque Mondiale en matière de Gouvernance et