Introduction

Les Partenariats Public - Privé en crise ?

L’Etat et la R.G.P.P.

I. Du côté de l’acheteurActeurs de la Commande PubliqueRéalité des P.P.P. en France - 2010

II. Du côté du fournisseurQui fait quoi

DépassementPrêteur Financier : crise de liquidité ?som

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contact : didier le picautParis 13e

courriel : lepicaut@gmail.comtéléphone : 06 42 45 10 76

Mémoire

Master 2 Financement de projet – Financements Structurés

Analyse comparée - cas U.K.

Outillage de spécialisteLe coût des compétences

Laisser faire de l’EtatLogique d’opposition

Personne ne peut améliorer sa situation sans détériorer celle d’une autre

introduction | du côté de l’acheteur | du côté du fournisseur | dépassement | conclusion | annexes

Droit Public des AffairesDans le cadre de la Réforme Générale des Politiques Publiques,l’Etat au travers de son instance Exécutive met en place unepolitique volontariste d’introduction de l’investissement privé pourconcevoir, réaliser et exploiter les équipements publics support àses missions de services publics où il ne souhaite plus agir seul.Les secteurs principaux et identifiés sont : transport,environnement, santé, habitat collectif, justice, éducation,défense…

Dans le cadre de la décentralisation, l’Etat demande auxCollectivités Territoriales de déployer ce mécanisme decoopération contractuelle auprès d’opérateurs privés en utilisantce dispositif P.P.P. * qui vient en exception à l’outillage disponibleet prévu par le Code des Marchés Publics. C’est-à-dire enaddition du Marché Public et de la Délégation de Service Public.

Le problème du financement de l’investissement public s’esttoujours posé, en revanche il devient critique lors du respect del’équilibre budgétaire par l’Etat au sens des critères imposés parMaastricht. Permettre à la Personne Publique de transférer surune personne privée la réalisation d’un investissement, celle-cise rémunérant avec les recettes provenant de l’exploitation decet investissement, devient une pratique acrobatique au momentoù le loyer de l’argent freine la capacité d’investissement desPrêteurs privés pour ce type de projet.* Partenariat Public – Privé / ordonnance du 17 juin 2004

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> Partenariat Public - Privé

Partenariats Public - Privé : 1,5 milliard d'euros decontrats éligibles à la garantie de l'Etat

«… il est évident que la crise a eu un impact mécanique sur lefinancement privé des grands projets publics », a indiquéChristine Lagarde, citant trois raisons : « un assèchement dessources de liquidité, le renchérissement des conditions definancement privé et un raccourcissement des durées definancement offertes… » Source : Les Echos 24 Sep2009 • page 5

** Source : MAPPP

Ce mouvement P.P.P. enclenché depuis 2004, a permis designer 346 contrats de partenariat dont 75% par lesCollectivités Territoriales sur le territoire national et 80% pourproduire des « Utilities » ou externalités positives **.

Le poids de ces ratios face au désengagement du financementde l’Etat renvoie à la notion de Service Intérêt EconomiqueGénéral (i.e. Directives Européennes) à mettre en œuvre pardes Décideurs Publics locaux confrontés eux-mêmes à unecrise de recettes fiscales et à une profonde mutationconstitutionnelle.

Dans ce contexte de crise économique, la confrontation de cesréalités pose la question suivante : Personne PubliqueLocale, Opérateur Economique et Prêteur Financier vont-ils réussir à s’accorder lors de contrats de partenariats ?

> Mythes et réalités

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Acteurs de la Commande PubliqueEn Droit Public des Affaires, le Directeur Juridique d’une Collectivité Locale, lors d’un projet d’infrastructure peut mobiliser trois grandes familles de contrats : la maîtrise d'ouvrage publique (MOP), la délégation de service public (DSP) fondée sur la loi Sapin et le contrat de partenariat (CP) ainsi que les contrats assimilés, plus l'ordonnance du 15 juillet 2009 relative aux contrats de concession de travaux publics.

Cette complexité ne facilite pas l’appropriation des Contrats par les différentes acteurs au sein de l’établissement local qui mobilise des conseils notamment juridiques afin d’identifier « le meilleur véhicule juridique & financier » pour rendre facile le projet politiques des Elus. De plus, les Prêteurs Financiers sont « risk adverse » pour les grands projets amortissables sur le long terme et demandent des projets sans risque commercial et donc signent des CP plutôt que des DSP. Enfin, les OpérateursPrivés mentionnent devoir expliquer les projets aux Elus mais également de les vendre aux Banques d’Affaires.

Dans cet empilage de complexités inhérentes aux trois parties prenantes, on retrouve le principe suivant : la procédure de mise en concurrence ne fait pas la rentabilité de l’affaire, ni ne garantit une articulation opérante maitrise d’ouvrage –maîtrise d’œuvre pour le financement, la mise en production et l’exploitation de l’infrastructure publique.

Souvent, lors de procédure en contentieux, il est reproché aux Elus de ne pas avoir ou de ne pas avoir su mobiliser la complétude des expertises nécessaires au bon déroulé de la totalité des étapes du projet.

Réalité des P.P.P. en France - 2010Quantitativement 346 projets financés, 59% avec un montantinférieur à 30 M€, mise en concurrence selon la procédure duDialogue Compétitif, et un usage généralisé pour les projetsd’Ouvrage d’Art où se retrouvent les 3 Majors française du BTP.Total Investissement (cumul 40 CP signés Trim4/09) = sup. 0.77Md€ *.

Qualitativement les Financeurs et Constructeurs de cesprojets d’infrastructures ne disposent pas à ce jour d’assez dedonnées pour produire une analyse permettant de conclure surl’efficacité optimisée en terme de coûts d’investissement et decoûts d’exploitation des CP. Certains opposants aux P.P.P.avancent l’hypothèse que les bilans réels de ces montagesprouveront ex Post qu’un Contrat de Partenariat dont le montantest inférieur à 10 M€ coûtent trop cher à monter, et resterons àl’avenir sans investisseur prêt à porter le risque.

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Analyse comparée - cas U.K.En terme de comparaison internationale, parmi nos voisinseuropéens, le Royaume – Uni possède à ce jour la plus grandeexpérience des Contrats Publics nommés P.F.I.**. Fin 2009,700 projets P.F.I./P.P.P. ont été signés pour un montant cumuléde 63.00 Md£. Les analystes économiques s’opposent sur laperformance réelle des Contrats face au montage classique.En revanche, sur un critère qualitatif, tous reconnaissent, unaccroissement du niveau de service produit par ces Contratsnotamment dans le domaine de l’Education.* Source MAPPP -- ** Private Finance Initiative

> Ingénierie

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Qui fait quoi ?Le secteur de la construction et de l’exploitation de bienspubliques se concentre dans les mains d’ingénieurs français dontles sociétés sont mondialement connues pour leurs compétencesdans les domaines : construction, infrastructure, énergie etenvironnement.

Il est dominé par 3 Majors « tête de réseaux » organisées enMaîtrise d’Ouvrage et intégrant leurs réalisations en mode projetpar l’assemblage de parties sous-traitées auprès de sociétésd’Ingénierie Technique. Ces dernières répondent à descommandes complètes de la conception à l’exploitation et dans lecadre de P.P.P.. Elles assurent la maîtrise œuvre aussi bien enconstruction neuve qu’en en réhabilitation d’infrastructure.

(Syntec Ingénierie - Chiffres 2009 : 210 000 Salariés - 35 Md€)

Outillage de spécialistesLa réalisation d’un PPP est un processus de réalisationcomplexe, qui prend la forme d’un Dialogue Compétitif deplusieurs mois entre la Puissance Publique et le Réalisateur duprojet qui propose une offre commerciale globale réputée encoût complet. Cette offre est une réponse sur-mesure au projetsocio-économique de l’Elu. Elle est construite comme unprototype intégrant les parties appelées « Paquets » :Ingénierie-Conception + Ingénierie de Financement + Ingénieriede Construction + Ingénierie d’Exploitation-Maintenance.Chaque Paquet est intégré et contient l’ensemble desintervenants ou expertises nécessaires.

Le coût des compétencesLe résultat d’un Appel d’Offre étant toujours aléatoire.Mobiliser pendant des mois des experts constitue un ticketd’entrée élevé sur ce marché *. Cette « Task Force » nepouvant être émiettée sur plusieurs consultations simultanées,le Management du répondant doit définir une politique deréponse guidée par sa Stratégie d’Entreprise. Par son action delobbying, il doit être en capacité de forcer la PuissancePublique à définir une programmation des réalisations, et à larendre lisible pour les Prêteurs. Il est souhaitable que leLégislateur fasse évoluer le taux d’indemnisation des candidatsévincés des mises en concurrence afin de favoriser l’accès auxnouveaux entrants. * 1 à 3% du montant financier projet

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Répondre à un Dialogue Compétitif : gérer le risque « Bid » ?Cette phase est le moment le plus délicat à mettre en œuvre.Le bâtisseur met en place une équipe projet dit « équipe Bid »,elle est adossée à la cellule nationale P.P.P. en charged’apporter toutes les réponses d’expertise dites de niveau II.

La procédure d’Appel d’Offre se déroule en plusieurs étapes.L’entreprise soumissionnaire ne maîtrise pas la forme finaleque prendra sa réponse avant la remise finale de l’offre. Pendantcette phase, le répondant doit investir dans des modélisationstechniques et financières avancées afin d’encadrer au plus justele coût d’objectif avec sa maîtrise d’ouvrage. A l’issue dupremier jugement de l’offre et des précisions apportées sur leprogramme à réaliser, elle disposera d’une seconde périoded’étude pour arrêter sa solution « d’offre finale recevable » etrédiger la forme définitive du Contrat de Partenariat.

> BBB – investment grade

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Prêteur Financier : crise de liquidité ?Selon le rapport The Infrastructure Project FinanceBenchmarking Report (1995-2009) : “… en dépit de la crisefinancière et de l’assèchement du crédit, le financement desinfrastructures est un marché dynamique, particulièrement pourle financement des infrastructures les plus coûteuses …”

Il faut retenir que :- Le marché de financement a besoin de prêter,- Le phénomène de crise de liquidité est terminé,- Le P.P.P. représente un placement sûr mais reste complexe.

La crise financière s’est traduite pour l’essentiel par unerecomposition du paysage des Prêteurs et par une reconnexiondes structures et conditions de financement à la réalité desrisques projets (par exemple : limitation de la validité despropositions).

Le marché de financement retrouve ses fondamentaux :(i) Augmentation significative des marges bancaires et des

T.R.I des investisseurs (équilibre risque / rémunération),(ii) Diminution de l’appétit des Prêteurs pour les risques

techniques et technologiques des projets *,(iii) Réfaction des financements de long terme et couvrant la

totalité de durée des projets,(iv) Rationalisation dans la sélection de projet qui

techniquement répondent à la commande initiale & à l’usagedu bénéficiaire final.

* Investissement Brown vs. Green field** Banque Européenne d‘Investissement (cf. annexes)

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Le dialogue entre Prêteur et Personne Publique Locale s’enTrouve alors modifié. Les Institutions Bancaires vont exiger desCollectivités Locales qu’elles professionnalisent leur approche del’investissement projet en adoptant une stratégie d’évaluation dela faisabilité du projet dès l’origine du projet.

Laisser faire de l’EtatL’ensemble de ces ajustements structurels a eu pourconséquence l’ intervention de l’Etat Français qui a suredynamiser les financements P.P.P. par les mesures suivantes :- Garantie d’Etat,- Participation des Fonds d’Epargnes et de la B.E.I.**,- Possibilité de remettre des offres partiellement financées.

(vs. la durée réelle du Dialogue Compétitif)

En contrepartie, l’Etat va rester très vigilant quant à l’attitude desBanques notamment dans le libellé des clauses de leurspropositions de financement.

Logique d’oppositionDepuis le vote du projet loi du 28 juillet 2008 *** en France, denombreuses voix se sont élevées pour indiquer que le P.P.P.faisait la part belle aux Majors, et qu’en période de crise leContrat de Partenariat apportait un surcoût financier par rapport àun financement direct de la collectivité locale plus solvablequ’une entreprise privée… Cette thèse a été détaillée par PJ.Hamel, sociologue québécois qui a réalisé en 2007 une étudecritique sur les P.P.P. et les municipalités, en 2010 sur l’Hôpital etle P.P.P..*** loi du 28/07/08 pour lever les freins au développement des CP / loi pourl’accélération des programmes de construction et d’investissement du 18/02/09

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> TransparenceDes évolutions pour un jeu coopératif *La crise financière, économique puis monétaire ne va pasmodifier l’objectif prévu par le législateur français quant àl’utilisation des Contrats de Partenariats, elle va rendre plusdélicat le bouclage final des projets de financement. En revancheles ajustements structurels des Prêteurs vont venir impacter lejeu de négociation dans l’articulation Personne Publique,Opérateur Economique et Prêteur bancaire.

Du point de vue des Décideurs Publics, l’effet d’expérience lié àl’exposition de projet d’emprunt à des produits bancairesspéculatifs va accroître la posture de « défaisance » de projetsavec des financements structurés. Cela se traduit sur le terrain,par une baisse de l’effet levier, c’est-à-dire par un recoursaccru aux fonds propres, par un renchérissement du coûtfinal des projets et par une augmentation de la prise derisques par les Collectivités territoriales. La PersonnePublique locale va devoir adapter son approche de « faiseur deprojet d’infrastructure » en sélectionnant de manière plusrigoureuse les projets prioritaires qui garantiront le critère derentabilité socio-économique. Du côté de l’Etat qui a pris desmesures conjoncturelles afin de fluidifier les P.P.P. (Garantied’Etat), le report du risque final sur l’Etat ne pourra êtrestructurel, ce qui modifiera, à terme, la répartition du risque avecune part plus importante pour les opérateurs bancaires…

Du point de vue des Prêteurs Financiers, une sélection plusimportante des projets réellement intéressants sera effectuée et

notamment, au regard du montant des contrats signés. LesInstitutions Bancaires vont adapter leur stratégie ensélectionnant les projets de petites tailles mais dont les margescouvriront réellement tous les risques. En conséquence, lesfinancements longs couvrant l’horizon total des projetsseront à l’avenir de moins en moins pris en charge par lacommunauté financière et il sera observé un report durisque vers la puissance publique…

Enfin, les Opérateurs Economiques, pris dans ce contexte depositions durcies vont également modifier leur appréciation durisque de la réalisation de projet « d’Utilities ». Si les procéduresd’instruction de dossier de type « Go / No Go » sont maitrisées,le travail d’analyse du risque projet est réalisée par laconstruction d’hypothèses toutes théoriques. L’anticipation durisque sinistre et d’une gestion future de contentieux va amenerces opérateurs à durcir leur position pour ne sélectionner que desprojets solvables et techniquement réalisables.

L’âge d’or des P.P.P. dans sa livrée initiale est fini. Afin des’accorder, les parties prenantes vont devoir identifier dessolutions qui permettent à chacune de maîtriser son risque projet.

Pour que ce jeu multi-acteurs puisse produire des Contratsde partenariats, L’Etat doit rendre lisible sa politique degrands travaux, les Banques doivent simplifier leursmontages financiers et les Majors « d’Utilities » doiventfaciliter l’accès à de nouveaux entrants.* Optimalité d’un équilibre issu d’un jeu coopératif avec asymétrie d’information

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> PPP : positionnement commercial d’un constructeur

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Extrait – plaquette : PPP Bouygues Construction

> Diagramme des étapes de la réalisation d’un PPP

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http://www.info.worldbank.org/etools/PPPI-Portal/.../PPPProcess.pdf

> Programme B.E.I. en France 2010 - 2012

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http://www.eib.org/attachments/lending/inter_fr.pdf

PPP : nouvelle catégorie de projet liée au Grenelle de l’environnement (Contrat de Performance Energétique)

Projet simple avec faible montant financier et possible standardisation du modèle juridico –financier.

> Marché de l’eau - PPP : Transparence, Optimalité, Théorie des contrats

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La gestion des PPP dans les services de l’eau : entre autonomie de gestion, intérêt public et expertise privée – Symposium ENA – 09 juin 2009

> Prêteur Financier : bancabilité et clause financière

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l’intervention des banques dans les montages en PPP / DSP : DEFPA BANK – 21 juin 2007

« Risk Management » = projet réussi

Toute construction réalisée en mode projet avec intégration de parties sous traitées contractuellement, doit être pilotée dans le dialogue MOA / MOE / Sous-traitants selon la règle de gestion du « back to back, if and when ». Ce mécanisme de gestion de risque, définit les responsabilités des parties, « les amortisseurs » en cas d’écart lors de la mise en production et le montant des pénalités associées lors de future procédure en contentieux.

> Références bibliographiques

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- http://etudes-economiques.credit-agricole.com/medias/HB_24112008.pdf

- http://www.minefe.gouv.fr/presse/dossiers_de_presse/ppp080213/etat_perspectives.pdf

- http://www.rff.fr/fr/presse/RFF lance son premier PPP ferroviaire confié à SYNERAIL

- http://www.blogdroitadministratif.net/index.php/2008/02/15/188-il-faut-sauver-le-soldat-ppp : Analyse de Monelle ECKERT MALECOT

- http://www.eib.org/attachments/press/2008-005-feature_story_epec_fr.pdf : La B.E.I. – servir de socle aux PPP

- http://www.eib.org/attachments/lending/inter_fr.pdf

- http://www.ppp.bercy.gouv.fr/liste_projets_extract_boamp.pdf : Données - Mission d’Appui à la réalisation des contrats de partenariats

- http://archives.lesechos.fr/archives/2009/LesEchos/20531-166-ECH.htm : PPP - la crise ravive le débat

- http://archives.lesechos.fr/archives/2009/LesEchos/20516-24-ECH.htm : PPP - 1,5 milliard d'euros de contrats éligibles à la garantie de l'Etat

- http://infrastructureeconomics.org : Project Finance Benchmarking Report 1995-2009 (Blanc-Brude, Arnaud & Jensen, 2010)

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- http://www.partenariats-public-prive.fr/pages/posts/crise-financiere-relance-et-ppp117.php

- http://www.lettreducadre.fr : PPP et crise de liquidités : l'heure du doute / n°392 – 15 déc 2009

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- http://www.lesechos.fr/info/service/020473453977-partenariat-public-prive---un-mauvais-outil-de-relance.htm

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