BUDGET DE L'EXERCICE 1996

BUDGET DE L'EXERCICE 1996LA GESTION DES CREDITS BUDGETAIRES

42. Les mesures de rgulation budgtaire, qui ont fait l'objet d'analyses dtailles dans le rapport sur l'excution du budget de 1995, ont t reconduites en 1996. Les annulations de crdits correspondantes ont atteint 40,2 milliards. Elles ont permis, pour partie, de compenser les ouvertures effectues par dcrets d'avances en cours d'anne (17,7 milliards). Cependant ces annulations ont massivement port sur les crdits de la dette publique (19 milliards, soit 47 % du total), qui sont des crdits valuatifs. Elles ont t importantes, galement, sur les dpenses en capital (14,1 milliards), en particulier, comme en 1995, au budget de la dfense (8,5 milliards). En revanche, les annulations ont t moins leves sur les dpenses ordinaires (7 milliards), aprs les fortes rgulations de 1993 (17,3 milliards) et 1995 (12 milliards). Comme les annes prcdentes, les conditions dans lesquelles la rgulation a t applique ont parfois entran une dsorganisation de la gestion, le non-respect par l'Etat de certains engagements et des reports de charges l'exercice suivant (pages 262 264). 43. Le solde net des modifications de crdits effectues sur le budget gnral en 1996 s'est lev 106,2 milliards, soit prs de 6 % des crdits initiaux, contre 85,8 milliards en 1995 (5 %). Les crdits reports de 1995 ont major les dotations du budget gnral de 55,4 milliards. Sur les budgets annexes, les reports se sont levs 0,55 milliard ; ils ont atteint 11,8 milliards sur les comptes spciaux du Trsor. Les amliorations dj constates dans le calendrier des reports se sont confirmes en 1996. Certaines ouvertures de crdits effectues par dcret d'avances ne rpondent pas la condition d'urgence requise par l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 sur les lois de finances, mais tendent plutt pallier des insuffisances dans la prvision (pages 282 et 283). Les fonds de concours rattachs atteignent 73,3 milliards, soit prs de 4,1 % des crdits initiaux, contre 65,3 milliards et 3,8 % en 1995. Cette augmentation provient en grande partie des fonds de concours europens. Plusieurs rattachements sont intervenus tardivement, crant des difficults de gestion et entranant des reports de crdits. 44. Les modifications opres en cours de gestion dans la rpartition des crdits se sont leves 166 milliards, en hausse de prs de 7 % sur 1995. Elles reprsentent 9,2 % des crdits initiaux du budget gnral. En ce qui concerne les rpartitions de crdits globaux (12 milliards), inscrits pour des dpenses non encore ventiles, la Cour relve nouveau la pratique regrettable de "chapitres-rservoirs" qui masquent l'objet ou le montant des dpenses relles. Leur caractre rptitif montre bien que les crdits concerns pourraient tre inscrits directement aux chapitres qui supportent les dpenses effectives. D'autres rpartitions altrent la nature des dpenses autorises, en contradiction avec les dispositions de l'article 7 de l'ordonnance organique. Les transferts de crdits au sein du budget gnral se sont monts 151,8 milliards (+6,1 %). Certains sont inutiles, les crdits pouvant tre inscrits directement en loi de finances initiale aux chapitres d'accueil, d'autres, par leur complexit, nuisent la clart de la gestion budgtaire. Quelques arrts de transfert sont excessivement tardifs ou ne sont pas publis alors qu'ils ne prsentent aucun caractre confidentiel. Les virements de crdits, qui modifient la nature de la dpense, s'lvent 1,9 milliard. Ils progressent fortement, de plus de 70 %, par rapport 1995. 45. Les dpassements de crdits, c'est--dire les dpenses payes au-del des crdits disponibles, ont atteint, sur le budget gnral, 23,2 milliards, en augmentation de 44 %. Ils reprsentent 1,2 % des dpenses contre 0,9 % en 1995. La quasi-totalit des dpassements porte sur des crdits valuatifs et ne constituent pas des irrgularits. Il est constat toutefois, contrairement 1995, un dpassement de 8,2 millions sur des crdits limitatifs, conscutif des retards dans des rtablissements de crdits. Il conviendra de le rgulariser. Mais tous les dpassements ne sont pas traduits dans les comptes, certains engagements, pris en dpassement des crdits ouverts, tant dissimuls par des reports de charge l'exercice suivant (cf. ci- aprs). Enfin, mme rguliers, les dpassements de crdits valuatifs traduisent parfois l'insuffisance des efforts mens, dans la loi de finances initiale, pour ajuster les dotations aux dpenses prvisibles. 46. Les cas d'imputations irrgulires demeurent trop nombreux. Certains ont dj t signals par la Cour et revtent un caractre rptitif ; il convient d'y mettre un terme rapidement. Il en est ainsi, notamment, sur les budgets des affaires trangres, de la coopration, de l'agriculture, des routes, du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle, de l'action sociale et de la solidarit et de la dfense (pages 302 305). 47. Les reports de charges, qui contreviennent au principe de l'annualit budgtaire et hypothquent les budgets des annes ultrieures, demeurent des niveaux levs. Ils concernent principalement, en 1996: - au budget de la dfense, les fonds d'avances, hauteur de 823 millions contre 570 en 1995. Pour la premire fois, des reports importants ont lieu au titre des dpenses d'alimentation de l'arme de terre et sur les rmunrations du service de sant des armes ; - sur le mme budget, les dpenses d'investissement, hauteur de 5 milliards, hors intrts moratoires, ce qui traduit une nette amlioration (11,9 milliards en 1995). Le ministre a bnfici d'un arbitrage favorable en fin d'anne, l'autorisant consommer 5,2 milliards de reports de crdits ; - au budget de l'agriculture, le report sur 1997 du dernier versement de la subvention au CNASEA (537 millions) ; - au budget de l'enseignement scolaire, des reports d'un montant total de 506 millions de charges de rmunrations ; - au budget de la recherche, un retard dans l'ouverture de prs de 2,1 milliards de crdits de paiement, assimilable un report de charges sur 1997 ; - au budget des affaires sociales, diverses dpenses de sant et d'action sociale, pour un montant total de 1,46 milliard (contre 1,36 en 1995) ; - sur les comptes spciaux retraant les oprations de privatisation. La situation, sur ce point, s'est dgrade en 1996. Les versements supports par l'Etat et qui transitent par l'EPFR, n'ont pas couvert, pour les chances de 1995 et de 1996, l'intgralit des montants dus au Crdit lyonnais au titre des intrts des prts consentis pour sa restructuration. C'est ainsi que les impays vis vis du Crdit lyonnais, constats la fin de 1996, s'lvent prs de 11,5 milliards (cf. ci-dessus), dont 3,1 milliards pour l'chance 1995 et 8,4 milliards pour celle de 1996. En outre ces impays entranent des pnalits de retard. Le recours l'EPFR pour financer ces dpenses par l'emprunt ne peut avoir pour effet que de reporter une charge qui, en toute hypothse, incombera l'Etat. Enfin, l'enqute mene par la Cour auprs des principaux fournisseurs publics, fait apparatre une diminution du montant de leurs crances sur l'Etat. Celles-ci sont en effet passes de 6,4 milliards la fin de 1995 4,9 milliards la fin de 1996, dont 4,4 milliards pour les administrations centrales (pages 314 317). DETTES DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES SELON LES COMPTABILITESDES ORGANISMES CREANCIERS(en millions de francs)OrganismesDettesau 31 dcembre 1994Dettes au 31 dcembre 1995Dettesau 31 dcembre 1996

Imprimerie Nationale455,1270,0170,0

UGAP (hors vhicules)

Dettes329,0514,3423,3

Crances- 343,0- 1 253,6- 1 158,9

Solde- 14,0- 739,3- 735,6

SNCFRATPAir inter EuropeLa PosteFrance TlcomDocumentation franaiseAir FranceEDF GDF1 171,9- 25,87,0165,02 496,46,5165,01 718,0514,21 275,6246,711,853,92 596,21,938,91 972,0643,8600,4- 45,35,821,22 538,3N.C.31,21 676,0637,7

Total6 668,36 371,54 899,7

Au total, les impays et reports de charges de 1996, recenss par la Cour, s'lvent 26,7 milliards. 48. Le calendrier des reports de crdits sur l'anne suivante a connu une nouvelle amlioration. Pour les budgets civils, les derniers arrts de reports de 1996 sur 1997 ont t publis le 1er juin 1997, au lieu du 24 aot l996 pour les reports de 1995 sur 1996. Les reports sur crdits d'investissements ont t publis le 7 mai au lieu du 9 juin en 1996. Grce ces amliorations, le rapport de la Cour sur l'excution des lois de finances peut faire tat, pour la premire fois, des montants dfinitifs des reports de crdits des budgets civils sur l'exercice suivant : 51,1 milliards, en hausse de 20 %. Les reports de crdits d'investissement en constituent la majeure partie (65 %). Ceux-ci, d'un montant de 33,3 milliards, reprsentent prs de 40 % des crdits vots. Les reports de crdits sur les budgets annexes sont galement intervenus une date plus prcoce. En revanche des progrs restent faire pour les reports de crdits des budgets militaires, qui n'taient pas achevs la date de rdaction du rapport de la Cour. Leur avance permettrait au Parlement d'examiner le dernier budget excut une date plus proche de sa clture. Dernire mise jour :

LA GESTION DES AUTORISATIONS BUDGETAIRES

51. Les mesures de rgulation budgtaire ont port, en 1995, sur des montants d'une particulire ampleur. Dj voque dans la Contribution au dbat d'orientation budgtaire (pages 23 25), la rgulation budgtaire a fait l'objet d'une apprciation d'ensemble, les mesures prises en 1995 tant compares aux pratiques suivies dans la gestion des budgets 1992 1994. Les principaux dveloppements, portent sur :- les mesures de rgulation prises tout au long de l'anne,- la part prpondrante donne au budget d'investissement de la dfense,- les rpercutions de la rgulation sur la gestion de ministres.Des commentaires gnraux sont ensuite fournis sur le thme: "Rgulation : Droit budgtaire et rpartition des pouvoirs." Les dveloppements correspondants figurent pages 265 287 du rapport. 52. Le solde net des modifications de crdits opres en 1995 par la voie administrative au budget gnral a atteint 85,8milliards, soit 5% des crdits initiaux (111,5milliards soit 6,7% en 1994). Les crdits reports de 1994 ont major de 47,9milliards les dotations ouvertes en 1995. L'amlioration des dlais amorce en 1994 se poursuit en 1995 pour les budgets civils, y compris pour les dpenses en capital, les arrts correspondants intervenant du 26janvier au 5mai 1995. Les chapitres de centres de responsabilit bnficient de la mme amlioration. La situation reste en revanche peu satisfaisante pour les reports des crdits militaires, o les retards s'aggravent, avec des arrts dats du 6novembre 1995.La pratique du gel et des annulations de crdits redevient en 1995 un instrument essentiel de la rgulation budgtaire. L'ampleur des annulations (43,2milliards, soit une augmentation de 48,5% par rapport 1994) et les mesures qui les ont prcdes ont fortement marqu la gestion budgtaire de 1995. Hors titre I, le montant des crdits annuls (28,6milliards, dont 11,9milliards pour les seuls crdits d'investissement de la dfense) est prs de trois fois suprieur celui de 1994, mais comparable celui de 1993 (29milliards).L'augmentation de 3% du montant des fonds de concours (65,3milliards contre 63,4 en 1994) est due en partie aux crdits en provenance des fonds structurels europens, dont les recouvrements atteignent 13,8milliards, contre 13milliards en 1994. Corrlativement, une amlioration des dlais de rattachement a t constate.53. Les modifications opres en cours d'exercice dans la rpartition des crdits, en baisse de 2,3% sur 1994, ont port sur 155,3milliards, soit 9,1% du montant des crdits initiaux du budget gnral. Les rpartitions de crdits globaux (11,2milliards) diminuent de 28,5%, essentiellement sous l'effet de la rduction des rpartitions pour dpenses non encore ventiles, limites 10,8milliards, aprs avoir atteint 15,6milliards en 1994.

Les rpartitions en provenance du budget des charges communes au profit des mesures exceptionnelles en faveur de l'emploi et de la formation professionnelle n'ont pas dpass 3,3milliards, alors qu'elles atteignaient 6,6milliards en 1994 et 7,8milliards en 1993. L'amlioration de la gestion des crdits de personnels continue, les ajustements, concernant les seuls personnels militaires, s'tablissant 33,6millions, contre 255,8millions en 1994.

En revanche, des pratiques regrettables se poursuivent, comme celle des "chapitres-rservoirs" masquant l'objet voire le montant des dpenses relles ou celle de rpartitions altrant la nature des dpenses autorises.

Les transferts de crdits, dont le montant est stable, s'lvent 143,1milliards. Paralllement aux transferts rptitifs, dj relevs lors des exercices prcdents, dont l'conomie pourrait tre faite en ouvrant directement les crdits sur les chapitres supportant la dpense, d'autres donnent lieu des mouvements dont la complexit nuit la clart de l'utilisation des crdits. Certains, enfin, interviennent trop tardivement pour permettre une utilisation complte des crdits (huit arrts ont t pris aprs le 15dcembre).Les virements de crdits continuent de diminuer (1,1milliard au lieu de 1,2 en 1994).54. Les dpassements de crdits portent sur 16milliards (contre 11,8milliards en 1994 et 24milliards en 1993), soit 0,9% des dpenses. Cependant, aucun dpassement de crdits provisionnels ou limitatifs, aprs intervention de l'arrt dit de "grande rpartition militaire" qui a combl les 33,6millions manquant sur le chapitre de rmunration des personnels militaires, n'a t relev.Essentiellement concentrs sur les dpenses ordinaires des services civils, ces dpassements ne concernent que des crdits valuatifs et ne sont pas constitutifs d'irrgularits au sens de l'ordonnance de 1959. On peut noter :- la nette diminution de certains dpassements constats les annes antrieures (frais de justice et rparations civiles, cotisations et prestations sociales, fonds national de chmage), voire leur disparition (bonification d'intrts), en raison d'une rduction des dpenses ou d'une meilleure estimation des dotations initiales. - la rapparition d'un dpassement sur les crdits de pensions (241,9millions), inexistant depuis 1992 ; - un important dpassement des crdits affects aux primes d'pargne populaire qui constitue, avec 6,6milliards, 41% du total des dpassements du budget gnral. 55. En dehors du cas signal dans l'oservation n29. ci-dessus, deux cas seulement de contractions de recettes et de dpenses, pour des montants rduits, ont t relevs par la Cour, les exemples d'imputations irrgulires sont, en revanche, plus nombreux et parfois rptitifs, notamment sur les budgets des Affaires trangres, de la Coopration et de la Dfense. 56. Les reports de charge, dont l'ampleur croissante tait dj signale l'an pass pour la plupart des ministres, ont t aggravs fin 1995 par les mesures de rgulation budgtaire et l'annonce tardive du raccourcissement de la priode complmentaire.Les dpenses auxquelles les services de l'Etat n'ont pas pu faire face en 1995, par manque ou indisponibilit de crdits, peuvent tre valus 28,5milliards. Sont particulirement concerns : - le budget d'investissement de la Dfense pour lequel, aprs 3,2milliards en 1994, ce sont 11,9milliards dont l'ordonnancement a d tre report sur 1996, l'arme de terre tant la plus touche. Les importantes annulations d'autorisations de programme (21,8milliards) intervenus en cours d'anne n'ont apparemment pas suffi entraner une limitation corrlative des engagements de crdits pour au moins minimiser les reports de charges ; - le budget des Affaires sociales et de la sant pour lequel, les reports de charges vers 1996 sont valus 1,4milliard. Aprs 1,6milliard l'anne prcdente, cette lgre amlioration est due aux ouvertures de crdits de la loi de finances rectificative du 4aot 1995 (3,5milliards pour le R.M.I. et 1,3milliard pour l'Allocation aux adultes handicaps) ; - le budget de la Recherche pour lequel le retard dans l'ouverture des crdits de paiement, assimilable un report de charges sur 1996, est valu 2,9milliards ; - le budget du Travail, de l'emploi et de la formation professionnelle, avec le financement des exonrations de cotisations sociales pour lesquelles le report de charges est de 2,6milliards, compenss hauteur de 0,2milliard par des paiements anticips au titre des "contrats initiative emploi" ;- les comptes retraant les oprations de privatisation pour 1,3milliard.La procdure de confirmation directe des crances de certains organismes publics envers l'Etat fait apparatre une dette des administrations de 7milliards. Les plans d'apurement n'ont pour l'instant pas amlior la position vis vis de France Tlcom, dont les crances se sont alourdies de 2,5milliards 2,6milliards ; les rsultats sont meilleurs vis vis de l'Imprimerie Nationale pour des montants moindres, ses crances tant ramenes 269millions contre 455 en 1994. L'Etat reste dbiteur vis vis d'E.D.F. (2milliards) et de G.D.F. (0,6milliard) pour des factures d'nergie. 57. Le calendrier des reports de crdits vers 1996 a connu une sensible amlioration. - Pour les comptes spciaux du Trsor, la totalit des reports a t ralise avant le 30 juin 1996.- Pour les budgets annexes, l'ensemble des arrts de reports tait publi le 31mai 1996.- Pour le budget gnral, 50milliards taient dj reports le 5 juillet 1996, deux arrts de report de crdits militaires ayant t signs cette date, dont l'arrt gnral de reports de crdits d'investissements pour 10,1milliards.La publication des derniers arrts de reports de crdits civils tant intervenue le 29aot 1996, l'tablissement des comptes dfinitifs, pour les budgets civils, interviendra dans des dlais amliors d'un mois par rapport l'an pass; seule l'attente des derniers arrts de reports de crdits ordinaires du budget de la Dfense retardera lgrement l'tablissement des comptes dfinitifs de l'Etat.