GESTION DES CRISES - · PDF filegestion des crises ou imposition de l’ordre ? 5 première session de l’atelier terrorisme & droit international retour de l’etat de guerre. la

Les CahiersPaix & Citoyenneté

GESTION DES CRISESOU IMPOSITION DE L’ORDRE ?

Barbara DELCOURTMarta MARTINELLI

(coord.)

Atelier du colloque« Les Savoirs au défi de la Paix et de la Citoyenneté »

(10 mars 2006)

1/2006

Les Cahiers Paix & Citoyenneté2

Cette publication est éditée par le Pôle Bernheim d’études sur la Paix et la Citoyenneté avec le soutien de la Fondation Bernheim et de l’Institut d’études européennes de l’Université libre de Bruxelles.

Pôle Bernheim d’Etudes sur la Paix et la CitoyennetéC/o Institut d’Etudes européennesUniversité libre de Bruxelles - CPI 172Avenue F.D. Roosevelt 39–1050 Bruxelles

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Editeur responsable : Eric REMACLECoordination éditoriale : Sylvie MANTRANT

GESTION DES CRISES OU IMPOSITION DEL’ORDRE ? 3

Sommaire

Problématique générale ………. 4Barbara DELCOURT & Marta MARTINELLI

Première session de l’atelier ………. 5

TERRORISME & DROIT INTERNATIONAL

Retour de l’état de guerre. La signification de l’opération« Liberté en Irak » ………. 5Dario BATTISTELLA

Les effets insécurisants du discoursaméricain sur le terrorisme international ………. 9Denis DUEZ

Le Conseil de sécurité, nouveau législateur international ? ………. 16Olivier CORTEN

Seconde session de l’atelier ………. 19

SECURITY AND DEVELOPMENT IN CRISIS MANAGEMENT

OECD’s principles for good internationalengagement in fragile states …. 19

Emmanuel KLIMIS

How did peace become order? ………. 23Roger MAC GINTY

International state-building: Beyond conditionality,beyond sovereignty ………. 30David CHANDLER

Collection Regardssur l’International ………. 43

Collection Les Cahiers Paix & Citoyenneté ………. 44

NB: La version électronique des Cahiers Paix et Citoyenneté se trouve sur le site web du Pôle Bernheim(http://polebernheim.net) à la page « Publications ».


GESTION DES CRISES OU IMPOSITION DE L’ORDRE ?

Problématique générale

Dans le contexte des axes de recherche« ordre et désordre international » et« peace, conflict resolution and develop-ment » du Pôle Bernheim, l’attention des chercheurs qui y ont été associés s’est foca-lisée sur les situations de crise internationale(suite des attentats du 11 septembre 2001,guerres contre l’Afghanistan et l’Irak, …) et la manière dont les acteurs internationaux ontpensé les conditions d’imposition de l’ordre et/ou de gestion du désordre. Les réponsesqu’ils y ont apporté ont été examinées dansune perspective critique et transdisciplinaireassociant essentiellement des recherchesmenées dans le champ des relations inter-nationales, des études de sécurité et du droitinternational public. Plusieurs ouvrages en ontrésulté qui reprennent, pour la plupart, lesrésultats de colloques organisés par le PôleBernheim et avec la participation de certains deses membres. Si les questions qui y ont ététraitées sont à première vue assez diversifiéeset les analyses pas toujours consensuelles, ilen ressort néanmoins quelques fils conduc-teurs qui ont nourri les discussions des deuxsessions de l’atelier.

Il apparaît en premier lieu que le discoursdominant relatif à la gestion des nouvellesmenaces, et partant du désordre international,se réfère prioritairement à la nécessité derendre les institutions internationales plusefficaces, de renforcer les coopérations entreles États –tout en tenant dûment compte de

l’importance grandissante des acteurs nonétatiques –et de combler les lacunes du droitinternational en proposant de nouvelles normesjuridiques plus à même de répondre aux défisdu XXIe siècle. Ce discours consensuel reposesur l’idée qu’une maturation plus importante du système international est d’ores et déjà à l’œuvre (cf. la notion de «gouvernance glo-bale»), mais qu’il serait indispensable, pour contrer une violence endémique à tous les ni-veaux, infra- comme interétatiques, d’en con-solider les assises. Il faut toutefois constaterque, d’une part, ce phénomène de maturationne se vérifie pas toujours empiriquement, lacentralisation de l’autorité politique qu’il sup-pose rencontrant certaines formes de résis-tance (très souvent identifiées à des désordreslocaux ou encore à des tentations nationalistes,voire impériales). D’autre part, l’institutionnali-sation et la juridicisation des relations interna-tionales –que ce phénomène semble encou-rager dans la perspective d’une pacification durable du système international –entraînentde nouvelles stratégies interventionnistes et unrenouvellement du discours censé les justifiercar, de fait, ces interventions suscitent à leurtour de nouveaux problèmes de légitimité. Ledéveloppement de nouvelles formes de protec-torat oblige ainsi à actualiser un argumentairehérité de la période coloniale permettant deconcilier le principe de souveraineté, le droit àl’autodétermination et l’exercice d’une autorité politique par des acteurs externes.

Atelier co-organisé avec le Réseau d’Études en Politique Internationale (REPI)et le Réseau GRAPAX

Coordination de l’atelier:

Barbara DELCOURT (ULB) & Marta MARTINELLI (ULB)

Présidents de séance :

Barbara DELCOURT (ULB) ; Anton PELINKA (Central European University, Budapest ;Chaire Bernheim 2002/2003)


Première session de l’atelierTERRORISME & DROIT INTERNATIONAL

RETOUR DE L’ETAT DE GUERRE.LA SIGNIFICATION DEL’OPERATION «LIBERTE EN IRAK »

Dario BATTISTELLA, Institut d’Études Politiques de Bordeaux

L’opération «Liberté en Irak » a suscitétoutes sortes de commentaires et d’analyses, notamment à propos des causes de cetteguerre et des objectifs poursuivis par les Etats-Unis. Notre propos ici est de nous interrogersur sa signification, en défendant l’hypothèse que cette guerre signifie, d’abord, le retour de l’état de guerre.

La notion d’état de guerre est due à Hobbes. Dans son Léviathan, le philosophebritannique voit dans l’état de guerre une situation « où chacun est ennemi de chacun » ;il affirme qu’au sein d’un tel état de guerre «dechacun contre chacun, (…) il n’y a pas de place pour une activité industrieuse (…), pas de propriété, pas d’empire sur quoi que ce soit, pas de distinction du tien et du mien » ; ilprécise que « la compétition dans la poursuitedes richesses, des honneurs, des commande-ments et des autres pouvoirs incline à (…) l’hostilité et à la guerre, parce que le moyen pour un compétiteur d’atteindre ce qu’il désire est de tuer, d’assujettir, d’évincer ou de repousser l’autre». Surtout, il note que dans untel état de guerre, chaque Etat a la liberté defaire tout ce qu’il considère indispensable à son existence: d’un côté «l’accroissement de l’empire » est un moyen « permis » à tout Etaten vue de son autopréservation, ce qui revientà dire que l’anéantissement de l’ennemi fait partie des objectifs légitimes de toute politiqueextérieure; de l’autre un Etat ne doit nullementhésiter à « prendre les devants» lorsqu’il envisage de recourir à la force, ne serait-ceque pour empêcher son ennemi d’en faire autant avant lui. L’état de guerre est en effet un monde à part, règne de la nécessité et de lacontrainte, où tous les coups sont permis, sansconsidération pour la loi et la morale : « Laviolence et la ruse sont les deux vertus car-dinales », parce que «là où il n’est pas de pouvoir commun (…), rien ne peut être injuste (… et que …) les notions de légitime etd’illégitime n’ont pas leur place»; l’accrois-sement de l’empire est permis parce que seulappartient à quelqu’un ce «dont il peut se

saisir, (…) et seulement pour aussi longtemps qu’il peut le garder» ; il faut prendre lesdevants parce que «la volonté de s’affronter en des batailles est suffisamment avérée » enpermanence et qu’un Etat, tel un gladiateur en« méfiance » par rapport à tous les autresEtats, ne peut se sentir en sécurité qu’à con-dition «qu’il n’aperçoive plus d’autre puissance assez forte pour le mettre en danger » ;d’ailleurs, dans un tel état, un Etat ne peut etne doit compter que sur lui-même pour assurersa sécurité : chacun a «la liberté (…) d’user comme il le veut de son pouvoir propre, pour lapréservation de sa propre nature, autrement ditde sa propre vie, et en conséquence de fairetout ce qu’il considérera, selon son jugement et sa raison propres, comme le moyen le mieuxadapté à cette fin ».

Lorsque l’on applique cette conception à ce qui s’est passé au moment de «Liberté enIrak », on peut dire que le comportement amé-ricain correspond très exactement à cette des-cription hobbésienne de l’état de guerre:

- l’administration Bush a vu dans l’Irak de Saddam Hussein un ennemi et elle l’a éli-miné ;

- elle a recouru de façon préventive à laforce armée, sans égard pour les normesde comportement internationales ;

- elle a agi unilatéralement, sans tenir comp-te des opinions contraires émises y com-pris par certains de ses alliés.

Tout d’abord, l’Irak est stigmatisé comme ennemi, comme l’indiquent les différents dis-cours sur l’axe du mal et les Etats voyous qui,au fur et à mesure, se focalisent sur le seulIrak, présenté le 7 octobre 2002 par George W.Bush dans un discours tenu à Cincinnaticomme « un cas unique », du fait de « sesactions passées et présentes, de ses capacitéstechnologiques, de la nature sans pitié de sonrégime». L’Irak est accusé de menacer lesEtats-Unis, comme le prouve d’après les Américains le fait que toutes les tentatives di-


plomatiques ont échoué, depuis 1991, à fairerespecter par Saddam Hussein les différentesrésolutions lui interdisant de s’armer: « Il nepeut y avoir de paix si notre sécurité dépend dela volonté et des caprices d’un dictateur agres-sif et sans foi ni loi (…), un élève de Staline, qui utilise le meurtre comme outil de terreur et decontrôle, au sein de son propre cabinet, de sapropre armée, et même de sa propre famille ».En quelque sorte, l’Irak est un ennemi parcequ’il menace les Etats-Unis et il menace lesEtats-Unis parce qu’il est autre, c’est-à-dire unedictature, à laquelle il faut mettre fin pour met-tre fin à la menace.

L’opération «Liberté en Irak » vise préci-sément à éliminer cet ennemi. Certes, l’intégri-té territoriale de l’Irak n’est pas remise en cause par cette opération, de même qu’il n’est pas mis fin à l’indépendance nationale de jure.Mais si l’opération «Liberté en Irak» n’est pas un policide, elle n’en ôte pas moins à l’Irak sa liberté, car le fait pour le régime irakien del’après-« Liberté en Irak» d’être imposé par la force à laquelle ont recouru les Américainssignifie la perte de l’indépendance politique de l’Irak, de son droit collectif à l’autodéter-mination, indépendamment du fait que l’Irak post-2003 est a priori plus démocratique quel’Irak de Saddam Hussein. Autrement dit, « Liberté en Irak » représente une guerred’anéantissement, non pas des populations, mais d’une unité politique, parce qu’elle est menée contre un ennemi perçu comme tel àcause de son régime différent, dictatorial,autoritaire, qu’il faut empêcher de nuire parce qu’il est accusé de violer les régimes de non-prolifération d’armes de destruction massive, que ce soit à son propre profit ou à celuid’éventuels alliés, étatiques ou non.

Peu importe en la matière que l’Irak n’ait nullement fait preuve de sa volonté effectived’être sur le point d’utiliser les armes de destruction massive qu’il est censé détenir. C’est le deuxième indice du retour de l’état de guerre : les Etats-Unis agissent de façon pré-ventive face à ce qu’ils estiment être une me-nace inédite.

A vrai dire, les discours et textes officielsaméricains se réclament de la doctrine de laguerre préemptive et non de la guerre préven-tive : « Depuis longtemps, les Etats-Unis envi-sagent l’option de recourir à des actions pré-emptives en vue de contrecarrer une menacesuffisamment grave pour notre sécurité natio-nale. Plus la menace est grande, plus le risquede l’inaction est grand et plus il est important

de prendre des mesures préemptives pournous défendre, même si des doutes subsistentquant au moment et à l’endroit de l’attaque ennemie. En vue de devancer ou d’empêcher de tels actes hostiles de la part de nos ad-versaires, les Etats-Unis, si nécessaire, agirontde façon préemptive. (…) A un âge où les ennemis de la civilisation cherchent ouverte-ment et activement à acquérir les technologiesles plus destructrices qui existent sur terre, lesEtats-Unis ne peuvent rester inactifs alors queles dangers s’accumulent », écrit par exemple la doctrine de sécurité nationale de septembre2002. Mais le problème que pose cette fidélitérevendiquée avec la doctrine et les pratiquesde la guerre préemptive réside dans le fait qu’il n’y a aucune mobilisation visible de la part des forces armées de l’Irak, en 2002-2003, nicontre ses voisins, ni a fortiori contre les Etats-Unis. L’administration Bush n’ignore bien sûr pas les critères de légitimité d’une guerre pré-emptive, mais elle tente précisément de pro-poser une nouvelle doctrine de la guerre pré-emptive, basée sur l’idée d’une menace iné-dite que représenterait l’Irak, directement par ses armes de destruction massive, ou indirec-tement par ses soutiens divers aux nébuleu-ses terroristes : « Étant donné les buts desEtats voyous et des terroristes, les Etats-Unisne peuvent plus se fier à une position d’attente comme par le passé. (…) Nous ne pouvons laisser à nos ennemis la possibilité d’une frappe en premier. (…) L’imbrication entre Etats sponsorisant la terreur et Etats cherchantà se doter d’armes de destruction massive nous contraint à agir. (…) Les Etats voyous etles terroristes n’ont pas l’intention, pour nous attaquer, de se conformer aux méthodes clas-siques. Ils comptent sur des actes de terreur et,potentiellement, sur des armes de destructionmassive, que l’on peut cacher facilement, lan-cer secrètement, et utiliser sans avertisse-ment ».

L’argumentation clef est donc la suivante:la traditionnelle doctrine de la guerre préemp-tive reconnue par les normes internationales, etqui conditionne le droit à recourir à la force enl’absence d’une attaque en cours à l’existence d’une menace imminente, la plupart du temps une mobilisation visible des armées, marines etforces armées en train de se préparer pour uneattaque, ne peut plus fonctionner face à lanouvelle menace, composée de « réseaux ta-pis dans l’ombre (qui) peuvent amener la peur et le chaos pour un coût moins élevé qu’un seul tank ». Parce que « la lutte contre leterrorisme global est différente de toute autreguerre dans l’histoire (…), la meilleure stra-


tégie défensive est une bonne stratégie offen-sive » ; face à des ennemis cherchant avecdétermination à se procurer des armes de des-truction massive, face à des terroristes organi-sés pour pénétrer des sociétés ouvertes en re-tournant contre celles-ci les technologies mo-dernes, l’Amérique, «parce que c’est une question de bon sens et d’autodéfense,interviendra avant même que la menace ne seconcrétise ».

L’argumentation de l’administration améri-caine est difficile à contrecarrer, dès lors quel’on admet l’existence de réseaux terroristeset/ou d’Etats voyous que l’on peut effecti-vement soupçonner de « ne pas chercher àattaquer par des moyens conventionnels » etd’utiliser «des armes de destruction massiveque l’on peut facilement cacher, se procurer defaçon clandestine, et user sans avertisse-ment». Reste que le fait de conclure qu’il faut « adapter le concept de la menace imminenteaux capacités et aux objectifs des adversairescontemporains» revient, face à l’Irak en 2002-2003, à réhabiliter l’argument qui avait préci-sément été à l’origine du rejet de la doctrine de la guerre préventive, à savoir l’incertitude res-sentie face aux intentions d’acteurs tiers. Le problème avec l’attitude des Etats-Unis est pré-cisément qu’ils attaquent «sur des soupçonsvagues et incertains », comme le disait Vatteldans sa dénonciation de la guerre préventive,car ce faisant, ils deviennent eux-mêmes uninjuste agresseur, d’autant plus que, le plus souvent, l’agression prend la forme d’une attaque menée par un Etat puissant contre unEtat faible, ce qui est effectivement le cas del’Irak soumis à une dizaine d’années d’em-bargo et privé du contrôle du tiers septentrionalde son territoire.

Mais il est vrai que cet argument ne pèseguère à Washington : persuadées «qu’une guerre ne peut s’éviter, mais seulement se diffère à l’avantage d’autrui», comme le disaitMachiavel, les autorités américaines sontdécidées d’agir de façon unilatérale, ce qui constitue le troisième indice du retour de l’état de guerre.

L’unilatéralisme triomphe tout d’abord dans l’attitude adoptée à l’égard du système de sé-curité collective du chapitre VII de la Chartedes Nations Unies. Intervenant devant l’Assem-blée générale des Nations Unies le 12 sep-tembre 2002, George W. Bush souligne : « Manation travaillera main dans la main avec leConseil de sécurité des Nations Unies pourfaire face à notre défi commun. (…) Nous

travaillerons avec le Conseil de sécurité en vuedes résolutions nécessaires. Mais qu’il n’y ait aucun doute sur les objectifs des Etats-Unis.Les résolutions du Conseil de sécurité serontappliquées, les exigences justes de la paix etde la sécurité seront satisfaites ou l’action sera inévitable ». Il récidive lors de son discours surl’état de l’Union du 28 janvier 2003: « Nousavons fait appel aux Nations Unies. (…) Nous soutenons avec ardeur l’Agence internationale de l’énergie atomique dans sa mission de contrôle des matériels nucléaires de par lemonde. (…) Toutes les nations sont con-cernées par la prévention d’attaques soudaines et catastrophiques. Nous leur demandons denous rejoindre, et nombreuses sont celles quiagissent en conséquence. Mais le destin decette nation ne dépend pas des décisions d’au-trui (…) Nous consulterons. Mais qu’il n’y ait pas de malentendu : si Saddam Hussein nedésarme pas complètement, pour la sécuritéde notre peuple et pour la paix du monde, nousdirigerons une coalition pour le désarmer ».

Affirmant que « le dictateur irakien ne dé-sarme pas, (…) il nous trompe », et rappelantles douze ans de tergiversations diverses deSaddam Hussein, George W. Bush estime que« se fier au bon sens et à la retenue deSaddam Hussein n’est pas une stratégie, etn’est pas une option» : ce faisant, il para-phrase Hobbes selon qui «c’est un précepte de la raison que tout homme doit s’efforcer à la paix aussi longtemps qu’il a un espoir de l’ob-tenir; et quand il ne peut pas l’obtenir, il lui est loisible de rechercher et d’utiliser tous les se-cours et tous les avantages de la guerre ». Lerefus américain de donner une nouvelle chanceaux inspecteurs de l’ONU, la décision de re-courir à l’action qu’il y ait ou non soutien desautres Etats, sont conformes à la conceptionhobbienne de l’action internationale, forcément unilatérale parce que dans l’état de nature, les Etats « vivent sans aucune autre sécurité quecelle dont les munissent leur propre force ouleur propre ingéniosité » : si chez Hobbes toutun chacun doit s’efforcer à la paix, on n’est obligé de consentir à se dessaisir des moyensà sa disposition pour assurer sa survie qu’à condition que « les autres y consententaussi » ; en revanche, « si les autres hommesne veulent pas se dessaisir de leur droit aussibien que lui-même, nul homme n’a de raison de se dépouiller du sien car ce serait là s’ex-poser à la violence, ce à quoi nul n’est tenu».D’après les Américains, étant donné que l’Irak ne joue pas le jeu des résolutions de l’ONU et refuse d’ouvrir son territoire aux inspecteurs,les Etats-Unis n’ont pas à transmettre leur


droit de légitime défense individuelle à lacollectivité des Etats agissant dans le cadre duchapitre VII, car sinon ils se priveraient de lapossibilité d’empêcher l’Irak d’user de sa liberté de porter atteinte à la sécurité des Etats-Unis,étant donné que d’après eux l’Irak ne s’est pas dessaisi de sa liberté d’agir unilatéralement.

Peu importe ce que pensent de leur attitudeles autres Etats, à commencer par ceux deleurs alliés qui, telles la France et l’Allemagne, préféreraient donner une dernière chance àune tentative de résolution pacifique du conflit.En effet, « Liberté en Irak » vient confirmer uneévolution datant du lendemain des attentats du11 septembre : alors que, pour la première foisdans son histoire, l’OTAN, par la voix de son secrétaire général Lord Robertson, s’apprêtait à déclencher la procédure de l’article 5 pré-voyant une concertation collective en vue d’une action commune, les Etats-Unis avaient menél’opération Enduring Freedom à la tête d’une coalition ad hoc, au nom de la marge de ma-nœuvre qu’ils réclamaient pour pouvoir mener avec succès leur lutte contre le terrorisme.Inspirés par les critiques émises au sein del’état-major américain lors de l’intervention de l’OTAN au Kosovo, au cours de laquelle les dé-cisions avaient dû être prises à 19, les dé-cideurs américains ont résumé leur stratégiedans la formule « coalition of the willing »,confirmée a contrario par l’absence de toute

référence autre que décorative à l’Alliance atlantique dans la doctrine nationale de stra-tégie de septembre 2002.

Victime d’une simple indifférence des Amé-ricains au moment de leurs représailles contreles Taliban, l’Alliance atlantique a été ouver-tement tenue à l’écart au moment de «Libertéen Irak » ; davantage, le réflexe traditionnel dela concertation a cédé la place à des tentativesde division entre vieille et nouvelle Europe,conformément à l’avertissement lancé par George W. Bush au lendemain des attentats :« Ceux qui ne sont pas avec nous sont contrenous ».

L’abandon du multilatéralisme intra-occi-dental est particulièrement révélateur du retourdes Etats-Unis aux valeurs hobbiennes. En seproclamant plus égaux que leurs alliés, enchoisissant l’unilatéralisme délibéré au nom de la promotion de leurs valeurs, en optant pourun « wilsonisme botté » qui les situe au-dessusdes règles intériorisées par la société interna-tionale qu’ils avaient plus que quiconque contri-bué à mettre sur pied et à consolider depuisWilson et Roosevelt jusqu’à Bush père au mo-ment de « Tempête du désert », les Etats-Unisse sont transformés en 2003 en puissancerévisionniste, réhabilitant une conception hob-bienne de la politique internationale que l’on a, à tort, cru dépassée.

Dario Battistella,Retour de l’état de guerre, Paris, Armand Colin, 2006, 292 p.


LES EFFETS INSÉCURISANTS DU DISCOURS AMÉRICAIN SUR LETERRORISME INTERNATIONAL

Denis DUEZ, ULB

Les guerres d’Afghanistan et d’Irak lancées au lendemain des attentats du 11 septembre2001 ont été présentées par l’administration Bush comme étant des réponses directes à lamenace représentée par le terrorisme trans-national et, plus particulièrement, à la menacegénérée par ses mouvances islamistes ra-dicales. L’usage de la force s’est donc accom-pagné, de manière très classique, d’un dis-cours sur l’«ordre » et la sécurité internatio-nale qui va constituer la pierre angulaire del’action américaine et de sa légitimation.

Le premier argument mobilisé pour justifierles interventions militaires placées dans lecadre de la guerre contre le terrorisme procèdeainsi d’une posture de défensive plutôt banale, selon laquelle les menaces qui pèsent sur lasécurité des Etats-Unis et de leurs alliés auto-risent ces derniers à recourir à l’ensemble des moyens nécessaires pour les éradiquer. Lalutte contre des groupes préparant des actionsterroristes de grande ampleur, s’appuyant sur des réseaux implantés dans plusieurs pays etdisposant d’importantes ressources humaineset matérielles devient ainsi une priorité abso-lue. La logique à l’œuvre relève d’un principe de légitime défense explicitement mobilisé parl’administration américaine dès l’automne 20011. Le discours accompagnant la campagned’Afghanistan, lancée quelques semainesaprès les attentats de septembre 2001, s’inscrit de ce cadre argumentatif. L’opération Libertéimmuable est alors présentée comme visant àempêcher les auteurs de tels actes de disposerdes moyens de recommencer. En l’espèce, l’objectif principal résidait ainsi dans la des-truction de l’infrastructure grâce à laquelle les terroristes d’Al-Qaida préparaient et perpé-traient leurs attentats2. Dans ce cadre, bom-barder puis occuper l’Afghanistan devenait un objectif légitime de politique extérieure desEtats-Unis, puisque le régime des Talibans’était rendu complice des terroristes en abri-tant leurs camps d’entraînement3.

A ce discours sur la lutte antiterroriste vatrès rapidement se greffer un autre discoursparfaitement complémentaire concernant quant

à lui la menace représentée par les arme-ments de destruction massive, c’est-à-dire l’en-semble des armements de type nucléaire, chi-mique et bactériologique. La nouveauté de lamenace soulignée par l’administration améri-caine ne réside cependant pas ici dans la sin-gularité de ces armes dont l’existence n’est évidemment pas récente, mais bien dans cequi est présenté comme les modalités nou-velles de leur utilisation potentielle par desforces hostiles aux démocraties occidentales.Bien plus que les armements eux-mêmes, c’est le risque de leur utilisation par des réseauxterroristes et/ou des Etats qualifiés de« voyous » qui constituerait la nouveauté.L’apparition d’acteurs présentés comme incon-trôlables et irrationnels rendrait dès lors impé-ratif le contrôle absolu de la circulation de cesarmes. Dans un document de décembre 2002consacré à la stratégie nationale de lutte contreles armes de destruction massive, la MaisonBlanche souligne cette préoccupation et affirmequ’il ne peut être considéré comme acceptable que les régimes ou les terroristes les plus dan-gereux au monde menacent les Etats-Unisavec les armes les plus destructrices aumonde4. A partir de là, la connexion entre,d’une part, un arsenal aux potentialités mor-tifères incommensurables, et, d’autre part, la nature des forces susceptibles de les utiliser(ou du moins décrites comme telles) cons-tituera un argument clé dans la justification dela Doctrine Bush. C’est notamment sur cettebase, on s’en souvient, que sera justifiée l’opé-ration Iraqi Freedom dont l’objectif premier de-vait être d’empêcher un régime ennemi de pos-séder des armes de destruction massive, deles utiliser ou, éventuellement, de participer àleur dissémination vers d’autres acteurs5.

La lutte contre les réseaux terroristes etleurs infrastructures, d’une part, et la chasse aux armes de destruction massive, d’autre part, se sont donc imposées comme deux des prin-cipaux leitmotivs de la guerre globale contre leterrorisme lancée par le gouvernement desEtats-Unis. Pourtant, plus de quatre ans aprèsles attentats de 2001, force est de constaterque les opérations entreprises et, en particulier,


les opérations militaires n’ont pas significati-vement contribué à la pacification, ou plutôt, àla sécurisation recherchée. S’il est vrai qu’au-cun groupe terroriste n’a à ce jour –et à maconnaissance – pu se doter d’armes de des-truction massive et si, à plus forte raison, au-cun de ces groupes n’en a jamais fait usage, les objectifs initiaux annoncés au lendemaindes attaques de septembre 2001 n’ont pas pour autant été atteints à l’heure actuelle. Au contraire, pourrait-on dire.

En Afghanistan et en Irak, les conflits seprolongent et l’insécurité reste de mise sans qu’aucune issue ne puisse être envisagée à brève échéance. Loin d’avoir contribué à pa-cifier ces sociétés, les opérations menées ontplutôt participé, à moyen terme, à la dété-rioration des conditions de vie et de sécuritédes ressortissants afghans et irakiens. En Irakplus particulièrement, le climat d’instabilité et de violence fait planer chaque jour un peu plusle spectre de la guerre civile sur le pays. Si l’on se borne maintenant à examiner le point devue spécifiquement américain, le bilan de laguerre contre le terrorisme se fait impres-sionnant. Le décompte des pertes subies enAfghanistan et en Irak ne cesse en effet des’alourdir. Il s’égrène quasiment en temps réelsur le site du Département de la Défense por-tant officiellement à ce jour à plus de 2500 lenombre de soldats et de civils américains mortsdans le cadre des opérations menées sous labannière de la lutte contre le terrorisme6.

De manière plus inquiétante, la stratégieaméricaine de guerre contre le terrorisme sem-ble avoir, contrairement à son objectif premier,renforcé voire donné naissance à des mou-vements de résistance nourrissant de nou-velles actions à caractère terroriste. En fa-vorisant, nous y reviendrons, la formation de ceque Max Weber appelait des « communautésémotionnelles », elle semble avoir facilité etaccéléré le recrutement de combattants prêts às’engager un peu partout dans le monde contreles Etats-Unis et leurs alliés. En effet, loin dese traduire par un processus d’éradication de la violence politique, la période nous séparantdes attentats de 2001 a, au contraire, été mar-quée par des attentats de grande ampleur tanten Europe qu’en Asie ou en Afrique. Les attentats coordonnés de Casablanca en mai2003, ceux de Madrid en mars 2004, ceux deLondres en juillet 2005, ou encore les explo-sions de Bali en octobre 2005 ne plaident eneffet pas en faveur de la stratégie américainede réponse militaire à la menace du terro-risme islamiste. Au contraire, pourrait-on dire.

La plupart de ces attentats se présente explici-tement comme des représailles menées en ré-ponse aux opérations conduites en Irak et enAfghanistan. Ainsi, au lieu de favoriser un pro-cessus de pacification, l’option adoptée par l’équipe Bush-Cheney semble plutôt conteniren elle les germes d’un désordre international. L’emphase portée sur la menace terroriste esten effet porteuse d’une logique déstabilisante et insécurisante dans la mesure où elle par-ticipe à la radicalisation des mouvements isla-mistes radicaux mais aussi au renforcement,dans les sociétés occidentales, de peurs don-nant crédit aux thèses huntingtonniennes d’un choc civilisationnel7.

Cette situation ne peut que nous amener ànous interroger sur les fondements et la signi-fication de la stratégie de la « guerre au ter-rorisme» et du discours d’ordre qui l’accom-pagne généralement. Dans la suite de monintervention, je tenterai de montrer que le dis-cours politique et stratégique américain actuelne répond pas au seul objectif de la lutte contrele terrorisme mais aussi à une logique toutautre. Dans cette optique, je soulignerai toutd’abord que, en raison de sa nature fonda-mentalement insécurisante, ce discours a per-mis la validation politique de thèses et de re-présentations du monde véhiculées bien avantles attentats du 11 septembre –notammentmais pas seulement dans les milieux néocon-servateurs – thèses et représentations quiétaient restées jusqu’alors considérées comme trop extrêmes et, par conséquent, politique-ment inacceptables (A). Je montrerai ensuiteque ce même discours permet aujourd’hui d’assurer la légitimation et la reproduction de cette politique dont les traits distinctifs sontl’unilatéralisme et la prédilection pour l’interven-tionnisme militaire (B).

A. LA « GUERRE CONTRE LETERRORISME », CONDITION DE

POSSIBILITE DE L’EMERGENCE DESTHESES NEOCONSERVATRICES

La tendance actuelle des Etats-Unis à déve-lopper, au nom de la lutte contre le terrorisme,une politique extérieure marquée du sceau dece que l’on pourrait appeler –selon le point devue plus ou moins critique qui est adopté –un« impérialisme coercitif » ou un « universalismemessianique», n’est pas née avec l’adminis-tration républicaine Bush-Cheney. Cette ten-dance trouve pour partie son origine dans lesentiment de triomphalisme partagé par denombreux Américains au lendemain de la


guerre froide. La chute du communisme est eneffet interprétée à Washington comme une tri-ple victoire: victoire politique tout d’abord avec l’avènement de la démocratie libérale comme seul système politique légitime ; victoire socio-économique ensuite avec l’imposition des prin-cipes de l’économie de marché; victoire géo-politique enfin avec l’accession des Etats-Unisau rang de superpuissance monopolistique8.

Cette vision triomphante de la fin de laguerre froide sera le point de départ d’un pro-cessus de reconceptualisation du rôle desEtats-Unis dans le monde mais aussi de re-définition des menaces pesant sur la sécuriténationale américaine et, de manière plus géné-rale, sur la sécurité internationale. Initié audébut des années 1990 par l’administration de George Bush, ce processus aboutira dans unpremier temps à l’élaboration d’un discours sur le « nouvel ordre mondial »9 affirmant la né-cessité d’un engagement multilatéral américain accru. Très vite cependant, ce discours cèderala place à une conception bien plus tradition-nelle du rôle international des Etats-Unis fai-sant la part belle au sentiment exceptionnalisteet à son corollaire, l’unilatéralisme10. De cepoint de vue, le document Defense PlanningGuidance de 1992 réalisé par un grouped’experts dirigé par Paul Wolfowitz – alorssous-secrétaire à la Défense –apparaît révé-lateur de cette inflexion11. S’inspirant très large-ment des travaux menés au sein du think tanknéoconservateur Project for the New AmericanCentury (P.N.A.C.)12, ce rapport fixait en effetcomme but ultime de la politique extérieure desEtats-Unis la préservation du statut de super-puissance unique hérité de la fin de la guerrefroide. Un tel objectif impliquait notamment deprévenir, au besoin par la dissuasion militaire,l’émergence d’autres centres de puissance ma-jeurs où que ce soit dans le monde13. Véritableprogramme néoconservateur avant l’heure, ce texte sera cependant considéré à l’époque comme trop maximaliste et belliciste. A ce titre,il ne franchira jamais le cap du simple docu-ment de travail.

Dans un registre nettement plus policé, lapolitique étrangère formulée par l’administra-tion Clinton s’engagera elle aussi dans la voie tracée par ces réflexions néoconservatrices. Lapréservation et l’extension du leadership améri-cain figureront en effet en tête des priorités dugouvernement démocrate. Dans un discoursprononcé à la Johns Hopkins University enseptembre 1993, le Conseiller pour la SécuritéNationale, Anthony Lake, prend ainsi acte de lavictoire de l’idée démocratique et, par voie de

conséquence, du modèle politique américain.Bill Clinton se montrera quant à lui nettementplus catégorique en déclarant au cours de sonsecond discours d’investiture, en janvier 1997, que l’Amérique constitue désormais la seule nation indispensable pour le monde14. Au planstratégique, ce réinvestissement du thème du« siècle américain» se traduira par l’élabora-tion des concepts d’«Enlargement» et d’«en-gagement sélectif ». Formalisés en 1995, cesprincipes contiennent les germes de la politiqueextérieure américaine actuelle15.

Le concept d’Enlargement –censé se sub-stituer à celui de Containment jugé dépassé –n’impliquait cependant pas encore explicite-ment l’idée du recours à la force pour imposer le libéralisme politique et l’économie de mar-ché, idée défendue par les néoconservateurs.Les progrès de la démocratie y restent doncprincipalement envisagés comme le produitd’un processus, supposé inéluctable, de matu-ration politique des sociétés non démocra-tiques. Les Etats-Unis ne peuvent dès lorsqu’accélérer ce processus en isolant diploma-tiquement, militairement, économiquement ettechnologiquement les régimes dictatoriaux,théocratiques ou kleptocrates16.

À l’analyse, il apparaît donc que les ten-dances interventionnistes développées parl’administration Bush ne sont pas en rupture to-tale avec les politiques menées par ses prédé-cesseurs. Le concept d’Enlargement déve-loppé dans le courant des années 90 et, pluslargement, les doctrines stratégiques forgéesdurant la présidence de Bill Clinton contiennenten effet les bases d’une légitimation de la poli-tique actuelle, notamment la politique de chan-gement de régime. L’emphase sur la promo-tion de la démocratie en tant que facteur cons-titutif de la sécurité internationale et de la sécu-rité nationale des Etats-Unis cache en effet uneconception dichotomique du monde qui seraitmarqué par la division entre un univers de« pleine civilisation», d’une part, et un espace d’«extrême barbarie», d’autre part17. Le con-cept d’Enlargement d’Anthony Lake rejoint donc assez largement les thèses polémiquesavancées à l’aube des années 90 par Francis Fukuyama18. Tous deux semblent croire auprogrès inéluctable et quasi « naturel » de ladémocratie politique dans le monde ou, à toutle moins, le progrès de l’idée démocratique en tant que référent désormais indépassable de lalégitimité politique. Les menaces représentéespar le terrorisme, par les « derniers » Etats au-toritaires (Etats voyous ou rogue states) maisaussi par l’instabilité et la conflictualité pro-


pres aux zones marquées par la déliquescencedes souverainetés étatiques (Etats faillis oufailed states) ne sont pas pour autant niées.Elles sont simplement assimilées aux sou-bresauts inévitables d’un monde post-guerrefroide fait de désordre et de perte de repères.

En définitive, ce qui sépare les projets dé-mocrate et néoconservateur c’est donc moins le projet lui-même que les moyens de sa réa-lisation et, en particulier, la conception des con-ditions de légitimité du recours à la force.

B. LA « GUERRE CONTRE LETERRORISME », CONDITION DE LA

REPRODUCTIONDE LA POLITIQUE AMERICAINE

L’élection de Georges Bush et, surtout, les attaques du 11 septembre 2001 vont entraînerun glissement du rapport de force en faveurdes thèses néoconservatrices. Les attentatsenterrent définitivement l’illusion d’une possible «fin de l’Histoire» et, avec elle, les dernièresréticences quant à l’utilisation du potentiel mili-taire américain. Ils rendent acceptable et mêmelégitime une posture militariste tout en permet-tant de dépasser définitivement les dernièresréminiscences d’un encombrant «syndromevietnamien » et de son corollaire stratégique, laguerre « zéro mort »19. La « guerre contre leterrorisme » va désormais constituer une for-mule unificatrice autorisant la réalisation d’am-bitions que l’on qualifiera rapidement d’impé-riales. La figure de la menace terroriste offreaux Américains, choqués par les attaques dontils ont été les victimes, une image claire dudanger ainsi que des formules simples et uni-verselles rompant avec la complexité de la dé-cennie précédente. Le président Bush s’excla-mera ainsi quelques jours après les attentats :« Un grand Mal nous a été infligé. Nous avonssubi de lourdes pertes. Mais dans notre peineet dans notre colère, nous avons trouvé notremission et notre moment. La Liberté et la Peursont en guerre »20.

Cette opposition entre le Bien et le Mal, quireproduit en définitive les modalités rhétori-ques du conflit Est-Ouest, joue un rôle central.Elle favorise une adhésion large du peupleaméricain à la politique de son gouvernement.La « guerre contre le terrorisme », rapidementassociée à la figure des «Etats voyous »permet par conséquent de légitimer des re-présailles illimitées, car considérées comme« justes », mais aussi des actions préventivesse justifiant quant à elles par la nécessité

d’éviter – suivant ce que l’on pourrait dénom-mer un « syndrome de Pearl Harbour » –uneattaque massive contre les Etats-Unis dont le11 septembre aurait constitué un avant-goût.Enfin, la référence à la « guerre» plutôt qu’à la« lutte » contre le terrorisme, associée à l’iden-tification d’Etats menaçants soupçonnés d’ac-cueillir ou de soutenir les formations terro-ristes, permet aux dirigeants américains des’inscrire dans une logique classique d’action militaire qui, si elle s’adapte en réalité assez peu à l’objectif de lutte contre le terrorisme, s’intègre par contre très bien dans les schémas stratégiques préexistants21.

Ce que fournissent les attentats du 11 sep-tembre c’est donc une «Cause ». Une causequi permet de rendre politiquement légitimesdes orientations politiques longtemps consi-dérées comme irrecevables. Pour certains, cesattentats auraient d’ailleurs permis de sortir les Etats-Unis de la léthargie dans laquelle ils secomplaisaient depuis la fin de la guerre froide.Développant un discours sur la « mollesseaméricaine» et sur l’« endormissement » de lanation qui n’est pas sans rappeler la campagne électorale menée par John F. Kennedy maisaussi un discours aux accents hégéliens, nom-bre de commentateurs et d’intellectuels souli-gneront les énormes potentialités ouvertes parles attentats. Dans la revue néoconservatriceThe Weekly Standard mais aussi dans desquotidiens et hebdomadaires tels que le NewYork Times ou Newsweek, Francis Fukuyama,David Brooks, Maureen Dowd, ChristopherHitchens mais aussi un membre du cabinet deDick Cheney comme Lewis Libby ou encore leleader républicain Tom DeLay iront même jus-qu’à voir dans ces attaques l’indispensable électrochoc sans lequel les Américains nepouvaient sortir des travers matérialistes del’American Way of Life22.

Ce qu’offrent également les attentats du 11 septembre et la campagne qui s’ensuit c’est une figure de l’ennemi, une peur mobilisatrice. Depuis la fin de la guerre froide, les Etats-Unisétaient en effet en quête d’un nouvel ennemi. La disparition de l’Union soviétiqueavait consi-dérablement brouillé la perception de la me-nace23. Tant le cinéma d’action hollywoodien24

que les principaux documents stratégiquesaméricains produits au cours de cette périodesont révélateurs de cette confusion. Le préam-bule du National Security Strategy de 1991souligne ainsi que les espoirs nés de la fin dela guerre froide doivent être tempérés par lesgrandes incertitudes auxquelles les Etats-Unissont confrontés25. Perdant toute matérialité, la


menace serait devenue diffuse et polymorphe.Elle prendrait les traits de l’incertain, de l’in-connu et de l’imprévisible. Il s’agissait, selon les cas, de puissances régionales hostiles, dela Russie déliquescente, de la criminalité inter-nationale liée à la drogue mais aussi de laprolifération des armes de destruction massiveet du terrorisme, qui n’occupent cependantalors qu’une place parmi d’autres dans ce large catalogue de périls.

La figure du terroriste islamiste, en tant quecatégorie unificatrice, met un terme à cetteconfusion. Associée à celle des rogue states,elle devient un instrument puissant de légi-timation de la politique extérieure des Etats-Unis. Cette focalisation ne va cependant passans soulever quelques difficultés. Toutd’abord, la politique de lutte contre le terro-risme telle qu’elle a été définie, c’est-à-direessentiellement en tant que réponse de typemilitaire, semble contenir en elle les germes deson échec. Le combat antiterroriste se révèleen effet généralement bien plus efficace lors-qu’il est mené au plan policier et judiciaire. Sui-vant une dynamique somme toute classique dutype « violence/répression/mobilisation », le re-cours à la force brute conduit en effet biensouvent à un processus de surenchères poli-tiques mettant à mal les positions des acteursles plus modérés et, favorisant, à l’inverse l’émergence d’acteurs toujours plus radicaux.Une telle politique induit donc une radicalisa-tion de la distinction ami/ennemi ne laissantplus aux indifférents et aux neutres que lechoix de leur camp26. Ce faisant elle se révèlegénéralement déstabilisatrice et source d’insé-curité, c’est-à-dire créatrice de ce qu’elle est précisément sensée supprimer.

Ensuite, le choix de la figure du terrorismecomme figure légitimatrice de la politique étran-gère condamne les Etats s’étant engagés dans cette voie à mener une guerre longue, voiresans fin. Et c’est sans doute là un paradoxe important. Contrairement à l’idée de «lutte »qui –tout comme la lutte contre la criminalitéou la lutte contre le trafic de drogue par exem-ple – n’a pas nécessairement un terme, la no-tion de guerre est pour sa part forcément ins-crite dans le temps et dans l’espace. Or, en l’espèce, toute victoire, pour peu qu’elle soit envisageable, ôterait aussitôt toute légitimité àla politique d’interventionnisme militaire carac-téristique de la « Doctrine Bush ». Dans cetteoptique les Etats-Unis se trouveraient donccondamnés à poursuivre ce qui apparaît àmaints égards comme la chimère de l’éradi-

cation du terrorisme par l’action militaire, et ce, pour préserver la légitimité de leurs nouvellesorientations stratégiques. Nous pouvons parconséquent nous demander dans quelle me-sure la victoire, dans la configuration actuelle,constitue bel et bien un objectif politique pourWashington.

Dans cette perspective, l’analyse proposée par Robert Kagan nous apparaît éclairante.Dans un article puis un ouvrage devenu célè-bre, ce dernier oppose en effet les Etats euro-péens aux Etats-Unis en soulignant le fait que,en raison de leur propre faiblesse, les pre-miers poursuivraient une politique de type kan-tien tandis que les seconds, profitant de leurpuissance, penseraient le monde en des ter-mes essentiellement hobbesiens27.

Sans approfondir ici cette analyse et la cri-tique que l’on peut en faire, il apparaît inté-ressant de revenir sur cette conceptionhobbesienne du monde envisagée par Kagan.Dans son article, Kagan ne compare en effetpas les Etats-Unis et son « empire bien-veillant » à un Léviathan mondial mais auBéhémoth28. La différence est de taille. Cesfigures correspondent l’une comme l’autre à des monstres bibliques mais, dans l’imagerie hobbesienne, elles renvoient à des conceptsqui ne se recoupent pas. Contrairement à uneinterprétation souvent diffusée, le Léviathan nereprésente pas la forme idéale-typique d’une autorité politique arbitraire. Il représente unpouvoir souverain, c’est-à-dire absolu, certes,mais ce pouvoir est, dans la théorie de ThomasHobbes, mis au service de la pacification so-ciale. La domination vise ici à préserver, par lamenace de la punition, les termes d’un pacte social ne pouvant se suffire à lui-même du faitd’une nature humaine mauvaise et fluctuante. A cette figure pacificatrice, Kagan préfère celledu Béhémoth représentant quant à lui la guerrecivile, le désordre des temps et l’usage arbi-traire et imprévisible de la force la plus brutale.Tout au plus décide-t-il de faire de ceBéhémoth, et je reprends ici ses propres ter-mes, un « Béhémoth avec une conscience »29.

Ce choix conceptuel, s’il ne peut bien évi-demment pas être assimilé à celui du gou-vernement américain lui-même, est néanmoinsrévélateur d’une conception du monde et d’une lecture des relations internationales incluantnécessairement les idées de désordre, de me-nace et de violence. Une conception du mondedans laquelle l’insécurité et la domination po-litique apparaissent consubstantielles.


CONCLUSION

En conclusion, nous pourrions dire que si leprojet politique et stratégique développé au len-demain des attentats du 11 septembre peutincontestablement être considéré comme uneréponse apportée à la menace terroriste, ilapparaît difficile, voire incohérent, de n’y voir que cela. Les ferments de ce projet, c’est-à-dire l’idée d’une nation américaine s’imposant au monde comme unique superpuissance, demême que le refus de se soumettre auxcontraintes du droit international, ne naissentpas avec le gouvernement Bush ou lesattaques terroristes sur New York etWashington. Cette réflexion, nous l’avons vu,traverse déjà les administrations démocrates.

Les événements du 11 septembre doiventdès lors être considérés avant tout comme uncatalyseur ayant permis la formulation publiqued’analyses politiques déjà existantes mais n’ayant pas encore pu s’imposer jusqu’alors. Le « projet de lutte contre le terrorisme »constitue ainsi l’aboutissement d’une réflexion entamée dès la fin de la guerre froide. Il estl’expression d’une réflexion globale sur l’état dumonde et de la place des Etats-Unis sur lascène internationale mais aussi, en raison dusentiment de peur qu’il distille en permanence et le désordre qu’il ne manque pas de susciter,la condition de la légitimation et de la re-production d’un projet politique n’ayant pas for-cément toujours un lien avec les phénomènesde violence politique.

Notes

1 «En accord avec l’article 51 de la Charte des Nations Unies,je souhaite, au nom de mon gouvernement, rapporter que lesEtats-Unis d’Amérique, avec d’autres États, ont exercé des actions dans l’exercice de leur droit individuel et collectif de légitime défense consécutif aux attaques armées menées contre les États-Unis le 11 septembre 2001 ». Lettre datée du 7octobre 2001 adressée par le représentant permanent des États-Unis près des Nations Unies au Président du Conseil desécurité (S/2001/946).2 Bush, G., President discusses War on Terrorism. Address to the Nation, Atlanta, Georgia, November 8, 2001, disponible surhttp://www.whitehouse.gov/news/releases/2001/11/print/20011108-13.html.3 Cette volonté s’exprime clairement dans les déclarations officielles annonçant le début de la campagne militaire: « Sur mesordres, l’armée des États-Unis a commencé des frappes contre les camps d’entraînement terroristes d’Al-Qaida et lesinstallations du régime des Taliban en Afghanistan », ou dans celles faisant le récit des opérations : « Nous détruisons lescamps d’entraînements, perturbons les communications et démantelons les défenses aériennes ». Voir Bush, G., Presidentdiscusses War on Terrorism. Address to the Nation, Atlanta, Georgia, November 8, 2001, disponible surhttp://www.whitehouse.gov/news/releases/2001/11/print/20011108-13.html.4 National Strategy to Combat Weapons of Mass Destruction, The White House, Washington D.C., December 2002.5 George Bush affirme ainsi au cours de l’été 2003: « Nous avons poursuivi notre guerre contre le terrorisme en Irak.L’Amérique et notre coalition ont supprimé un régime qui construisait, possédait et utilisait des armes de destruction massive,un régime qui soutenait la terreur, et un régime qui persécutait son peuple ». Bush, G., Remarks by the President to the 85thannual American Legion Convention, St-Louis Missouri, August 26, 2003.http://www.whitehouse.gov/news/releases/2003/08/20030826-5.html.Voir également Denis, B., Duez, D., « Le recours à la force dans les crises afghanes et irakienne. Fondements idéologiques etculturels d’un discours de justification», Contradictions, n° 105, 1er trimestre 2004, pp. 19-21.6 http://www.defenselink.mil/news/casualty.pdf7 Huntington, S., Le choc des civilisations, Paris, Odile Jacob, 2000, 545 p.8 Remacle, É., « Le retour de l’esprit de guerre en Europe », in Bovy, Y. et Delcourt, B. (eds), Que nos valeurs sontuniverselles et que la guerre est jolie, Mons, Ed. du Cerisier, 1999, p. 30.9 De manière tout à fait significative, le concept est proposé pour la première à l’occasion d’un discours prononcé par GeorgeBush devant l’Assemblée générale des Nations Unies. Voy. Bush, G., Address Before the 45th Session of the United NationsGeneral Assembly, New York, 1er octobre 1990.10 V. Cronin, B., « The Paradox of Hegemony : America’s Ambiguous relationship with the United Nations», in EuropeanJournal of International Relations, vol. 7, n° 1, 2001, pp. 104 et ss. ; Herman, P., « Le monde selon Bush : la genèse du nouvelordre mondial », in Corten, O. e.a., Le droit international à l’épreuve. À la recherche du nouvel ordre mondial, Bruxelles,Complexe, 1993, p. 10.


11 Suite à la polémique suscitée par la publication dans le New York Times et le Washington Post de certains extraits du« rapport Wolfowitz » le projet sera finalement abandonné. Les extraits de ce texte peuvent être consultés dans les éditions du8 mars 1992 pour le New York Times et du 11 mars 1992 pour le Washington Post.12 L’ensemble des prises de position et interventions publiques des membres de ce think tank peut être consulté sur le site del’organisation: www.newamericancentury.org. Ses membres les plus célèbres sont Donald Rumsfeld, Paul Wolfowitz, DickCheney mais aussi Jeb Bush, Francis Fukuyama, Norman Podhoretz, Donald Kagan ou encore Dan Quayle - en appellent dèscette époque au renforcement du leadership américain.13 Roubos, A., «De l’état de guerre en temps de paix: aux sources de la stratégie américaine », in Contradictions, n° 105, 1er

trimestre 2004, pp. 117-118 et Rogister, Y., « Lenouveau concept stratégique de l’OTAN et la diplomatie américaine » in Bovy,Y. et Delcourt, B. (eds), Que nos valeurs sont universelles et que la guerre est jolie, op. cit., p. 51. Le site de l’émission Frontline de la chaîne américaine P.B.S. présente en outre un intéressant dossier comprenant des extraits du « rapportWolfowitz » de 1992 et des commentaires de diverses personnalités dont le néoconservateur William Kristol du WeeklyStandard. V. www.pbs.org/wgbh/pages/frontline/shows/iraq/themes/1992.html.14 La phrase exacte de son discours est la suivante : «America stands alone as the world’s indispensable nation». Clinton, W.,Second Inaugural Address, 20 janvier 1997.15 A National Security Strategy of Engagement and Enlargement, The White House, février 1995, 33 p.16 Ce refus du recours à la force doit être relativisé. Tout d’abord, le recours à la force n’est pas exclu a priori dans l’entourage clintonien. Celui-ci peut être envisagé lorsqu’il permet d’empêcher que des problèmes apparus hors des frontières des États-Unis ne deviennent des problèmes à l’intérieur de celles-ci. En fait, le thème de la « protection » se substitue par là à celui,nettement plus classique, de la « défense »16. Dans son intervention à la Johns Hopkins University, Anthony Lake souligneainsi que lorsque certains régimes autoritaires menacent le peuple américain, les forces américaines ou les intérêts vitaux desÉtats-Unis, ces derniers doivent être prêts à riposter de manière décisive et unilatérale16. Précisant quelques années plus tardsa conception de l’intérêt national et, par conséquent, les conditions du recours à la force, le Conseiller pour la Sécuriténationale identifie sept circonstances pouvant justifier l’usage de la contrainte militaire. Parmi celles-ci se retrouvent expli-citement la préservation et la promotion de la démocratie, envisagées comme des conditions de la sécurité des États-Unis etde la diffusion de leurs valeurs dans le monde. Lake, A., « Discours du conseiller du Président américain chargé de la sécurité,M. Anthony Lake, devant l’université G. Washington, sur l’emploi de la force à l’étranger», Washington, 6 mars 1996, inDocuments d’Actualité Internationale, n° 11, 1er juin 1996, pp. 429.17 Joxe, A., L’empire du chaos, Les Républiques face à la domination américaine dans l’après-guerre froide, Paris, LaDécouverte/Poche, 2004, pp. 116-117.18 V. notamment l’article à l’origine de cette grande polémique: Fukuyama, F., « The End of history? », in The NationalInterest, été 1989, pp. 3-18 et id.,La fin de l’histoire et le dernier homme, Paris, Champs-Flammarion, 1992, 451 p.19 Vilboux, N., Les stratégies de puissance américaine, Paris, Ellipses, 2002, pp. 80-96.20 Bush, G., Address Before a Joint Session of the Congress on the United States Response to the Terrorist Attacks ofSeptember 11, Washington D.C., September 20, 2001.21 Ragaru, N., «Les attentats du 11 septembre 2001 ou l’émergence d’un nouveau prêt-à-penser », in Boniface P. (dir.), Lesleçons du 11 septembre, Paris, Institut des Relations internationales et stratégiques/Presses universitaires de France, 2001, p.28.22 Robin, C., La Peur: histoire d’une idée politique, Paris, Armand Colin, 2006, pp. 189-194. On peut également souligner queles attentats du 11 septembre ouvrent des perspectives nouvelles dans la mesure où ils définissent une nouvelle « frontière »pour les Américains. Thème archétypal de la culture politique des États-Unis, le thème de la « frontière » rassemble en effet enun concept unique l’idée de la menace de l’«extérieur » (le wilderness) et le lieu des opportunités que l’on peut saisir si l’on est prêt à en prendre les risques que cela implique. Voir Rouge, J.-P., « Les significations des Frontières dans l’histoire américaine », Rouge, J.-P. (ed.), Frontière et frontières dans le monde anglophone, Paris, Presses de l’Université de Paris-Sorbonne, 1991, pp. 11-21.23 Vilboux, N., Les stratégies de puissance américaine, Paris, Ellipses, 2002, pp. 12-19.24 Voir Valantin, J.-M., Hollywood, le Pentagone et Washington. Les trois acteurs d’une stratégie globale, Paris, Autrement,2003, 207 p. et Dubuisson, F., « Cinéma et idéologie : représentation et fonction du terrorisme dans le cinéma d’action hollywoodien », Contradictions, n° 105, 1er trimestre 2004, pp. 53-79.25 National Security Strategy of the United States, U.S. Department of Defense, Washington D.C., August 1991.26 Braud, P., Violences politiques, Paris, Seuil, 2004, p. 84.27 Kagan, R., La puissance et la faiblesse : les États-Unis et l’Europe dans le nouvel ordre mondial, Paris, Plon, 2003, 160 p. etid., « Power and Weakness », Policy Review, juin 2002, n° 113 (disponible sur le site de la revue à l’adresse http://www.policyreview.org/JUN02/kagan_print.html.28 Kagan, R., « Power and Weakness », loc. cit.29 Ibidem.


LE CONSEIL DE SÉCURITÉ,NOUVEAU LÉGISLATEUR INTERNATIONAL ?

Olivier CORTEN, ULB

La lutte contre le terrorisme en droit interna-tional a traditionnellement donné lieu à l’éla-boration de conventions, sectorielles (prisesd’otages, attentats à l’explosif, non-recours à laforce, …) ou régionales (à l’échelle euro-péenne, notamment dans le domaine de l’ex-tradition). Dans ce contexte, le Conseil de sé-curité agissait pour faire respecter les instru-ments conventionnels existants lorsque leurviolation pouvait engendrer une menace contrela paix.

Après le 11 septembre 2001, un chan-gement radical peut être observé avec l’adop-tion, le 28 septembre, de la résolution 1373 duConseil de sécurité. Dans cette résolution, leConseil non seulement demande aux Etats des’engager à respecter la convention de 1999 contre le financement du terrorisme, mais aussidécide que les Etats incrimineront et répri-meront directement le financement du terro-risme, et gèleront des fonds dans cette pers-pective. Le Conseil reprend ainsi certaines rè-gles contenues dans la convention de 1999,qui n’était alors pas entrée en vigueur. Ainsi, par le biais d’une résolution adoptée en vertu du chapitre VII de la Charte (action en cas demenace contre la paix, rupture contre la paixou acte d’agression), le Conseil rend obliga-toires des règles traditionnellement soumises àla (bonne) volonté des Etats.

Ce changement pose la question généraledu processus d’élaboration des normes en droit international. Le Conseil, traditionnellementconfiné, comme son nom l’indique, à un organe de police, semble s’être imposé comme un véritable législateur international. Pourtant,cette qualification de législateur est problé-matique, sur le plan juridique (I) comme sur leplan politique (II).

I. UNE QUALIFICATION PROBLÉMATIQUESUR LE PLAN JURIDIQUE

Selon la conception originelle de la Charte,le Conseil de sécurité est chargé de maintenirou de rétablir la paix, pas de faire respecter ledroit international et encore moins de le créer.Le constat découle d’abord du texte de laCharte et il n’a jamais été fondamentalement remis en cause dans la pratique.

Quant au texte, en application de l’article 39 de la Charte, « le Conseil de sécurité constatel’existence d’une menace contre la paix, d’une rupture de la paix ou d’un acte d’agression et fait des recommandations ou décide quellesmesures sont prises conformément aux ar-ticles 41 et 42 pour maintenir ou rétablir la paixet la sécurité internationales ». Les articles 41et 42 précisent que ces mesures peuvent êtrenon militaires (comme la rupture des relationsdiplomatiques ou l’établissement d’un embar-go) ou militaires (comme un blocus ou des opé-rations armées).

Ce schéma montre bien comment est conçule rôle du Conseil. Il s’agit de réagir à une situation de crise en prenant des mesures im-médiates, urgentes et ponctuelles, et non deconcevoir ou d’édicter une réglementation générale applicable dans l’abstrait et dans une situation normale. Ce dernier rôle est plutôtconféré à l’Assemblée générale, qui estnotamment chargée de favoriser la codificationdu droit international et, sur cette base, d’en-cadrer la conclusion de conventions interna-tionales à caractère universel, ce qu’elle a fait, y compris dans le domaine du terrorisme.L’entrée en vigueur de chaque conventionreste cependant soumise à la volonté des


États, dont chacun d’entre eux reste souverai-nement libre de s’engager conventionnelle-ment. Si l’on s’en tient au texte, le seul véri-table législateur reste l’Etat, l’Assemblée gé-nérale offrant un cadre diplomatique favorisantla conclusion de grandes conventions. LeConseil de sécurité ne dispose d’aucune com-pétence à cet égard et, si l’on veut faire une analogie avec la théorie des trois pouvoirs, ondoit plutôt l’assimiler à un pouvoir exécutif ou à un gouvernement, certainement pas à un par-lement.

En pratique, il est vrai que le Conseil de sé-curité a interprété de plus en plus largement lesarticles 39 et suivants de la Charte. D’abord en concevant très largement la notion de menacecontre la paix internationale, ce qui lui permetd’agir dans toute une série de situations, plusseulement en cas de guerre. Ensuite en édic-tant des mesures paraissant de moins enmoins ponctuelles, dans la mesure où ellessont restées applicables pendant de nom-breuses années (embargos contre l’Afrique dusud ou contre l’Irak, par exemple). Enfin en adoptant des résolutions générales sur diffé-rents thèmes, comme le maintien de la paix, laprotection des enfants en période de conflitsarmés ou les opérations de maintien de la paix.

La résolution 1373 (2001) peut donc êtreconsidérée comme l’aboutissement d’une évo-lution entamée bien auparavant, même si c’est la première fois de son histoire que le Conseilimpose des obligations générales à l’ensemble des Etats. On relèvera toutefois que, mêmedans cette résolution, le Conseil prétend nefaire que réagir à une situation exceptionnellede crise, ce qui justifierait l’adoption de mesu-res très particulières. Le Conseil semble ainsise poser, non pas en instance parlementaireapte à légiférer en situation normale, mais en« gouvernement de pouvoirs spéciaux », char-gé de prendre des mesures exceptionnelles etdonc limitées.

La qualification du Conseil de sécurité delégislateur pose donc problème, sur un planstrictement juridique, mais aussi sur le plan dela philosophie politique relative à la productionnormative.

II. UNE QUALIFICATION PROBLÉMATIQUESUR LE PLAN POLITIQUE

Dans les théories de philosophie politiquemodernes, le législateur représente les ci-toyens et édicte les lois en leur nom. Le légis-lateur incarne donc la volonté générale et agitdans ce cadre dans l’intérêt général.

Ce schéma pose évidemment la questionde savoir si l’on veut le transposer à l’action du Conseil de sécurité. Celui-ci, composé unique-ment de quinze membres, et en particulier decinq membres permanents reconnus commetels en raison de leur puissance militaire, peutdifficilement prétendre représenter la volontégénérale ou incarner l’intérêt général. On sait d’ailleurs que la Charte laisse aux cinq grands un droit de veto qui sera bien évidemment uti-lisé en fonction de la poursuite d’intérêts na-tionaux. En réalité, c’est plutôt l’Assemblée gé-nérale qui, étant donné son mode de fonction-nement (un Etat, une voix ; vote à la majoritésans droit de veto), devrait pouvoir représenterla volonté générale. L’assimilation du Conseil à un législateur reviendrait en revanche à revenirà une période antérieure, que la Charte a pré-cisément voulu éviter, celle du concert desGrandes Puissances, seules aptes à édicter undroit international qui était alors réservé aux« nations civilisées ». Un schéma que le droitinternational contemporain exclut radicale-ment, dans la mesure où il est fondé surl’égalitésouveraine des Etats.

On relèvera aussi que l’élaboration de la loi est théoriquement garantie par le respect decertaines règles de procédure encadrant lemode de décision. Le législateur ne produit unenorme qu’après avoir soigneusement étudié la situation, en s’entourant le cas échéant de rap-ports d’expertise, y compris sur le plan juridi-que, le tout dans le cadre d’un processus con-tradictoire et relativement transparent. Une dé-marche qui est très loin d’être suivie par le Conseil de sécurité. Celui-ci se prononce sou-vent dans l’urgence, ce qui le mène parfois à opérer des qualifications hâtives, comme l’illus-tre l’adoption de la résolution 1530 (2004) du 11 mars 2004 condamnant … l’ETA pour les attentats de Madrid. Il ne laisse par ailleurs quepeu de place à l’expertise juridique, les dé-


cisions, obéissant essentiellement à une logi-que politique, sont souvent prises dans unecertaine opacité.

Ce mode de décision peut sans doute sejustifier pour un organe de police agissant dansl’urgence, mais il cadre très mal avec l’image d’un législateur qui, ici encore, renvoie plutôt à l’Assemblée générale, laquelle n’adopte de grandes résolutions à vocation normativequ’après des années de débats et de réflexion, qui impliquent notamment une codification dudroit international applicable dans le domaineconsidéré. On constate donc que le Conseil desécurité n’est, au contraire de l’Assemblée générale, pas outillé pour agir comme unvéritable législateur.

CONCLUSION

Le Conseil de sécurité semble, depuisl’adoption de la résolution 1373 (2001), avoir tendance à agir comme un législateur. À l’ana-lyse, sa qualification de législateur est problé-matique à tous égards. C’est sans doute ce qui explique que le Conseil ne prétende pas vérita-blement incarner ce rôle, et qu’il préfère pré-senter son action comme celle d’une sorte de gouvernement détenteur de « pouvoirs spé-ciaux ». Ce discours peut plus largement êtremis en rapport avec celui de la lutte contre leterrorisme, selon lequel on serait entré dans unétat permanent de guerre et donc d’exception, état qui justifierait des mesures policières litté-ralement extra-ordinaires.

Références

ANGELET, N., "International Law Limits to the Security Council Decisions" in Gowlland-Debbas V. (dir.),United Nations Sanctions and International Law, The Hague, Kluwer, 2001, pp. 71-82.

ARANGIO-RUIZ, G., "On the Security Council's Law-Making", Riv. dir. int., 2000, pp. 609-725.

CORTEN, O., "Vers un renforcement des pouvoirs du Conseil de sécurité dans la lutte contre le terrorisme?"in Bannelier K. et al. (dir.), Le droit international face au terrorisme, Paris, Pedone, 2002, pp. 259-277.

DENIS, C., Le pouvoir normatif du Conseil de sécurité des Nations Unies : portée et limites, Bruxelles,Bruylant, 2004, 408 p.


Seconde session de l’atelierSECURITY AND DEVELOPMENT IN CRISIS MANAGEMENT

OECD’s PRINCIPLES FOR GOOD INTERNATIONAL ENGAGEMENT IN FRAGILE STATES

Emmanuel KLIMIS, Facultés Universitaires Saint-Louis/GRAPAX

1. OECD’S PRINCIPLES:GENERAL BACKGROUND

The OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development) is one of the mainplaces where “developed” Western States meet to discuss about development co-operation.The OECD has many committees and work-groups, one –large –of them, being the DAC(Development Assistance Committee), specifi-cally in charge of Development issues (whilethe OECD purpose is much broader). A coupleof years ago, the DAC felt the necessity tocreate a specific workgroup now called theFragile States Group, formerly LAP –learningand advisory process on difficult partnerships.

The idea that led to the creation of thisgroup was that regular responses to povertyissues in post-colonial countries (i.e. structuraladjustment, and other policies as promoted bythe International Financial Institutions) did notfit contexts where the State wasn’t strong enough to carry them out. Hence the idea tocreate a fragile states category, though at thesame time, this terminology was in competitionwith a whole lot of others (failing or –alreadyfailed – states, difficult partnerships, badneighbourhoods, LICUS – low income coun-tries under stress –quasi-states, rogue states,etc.), though none of them was exactly ad-dressing the same context. Nevertheless, theidea was to generate a discussion on specificresponses to poverty in state-poor countries,most –but not all –of them being in post-conflict situation.

Today, though the name itself is still beingdiscussed over and over, it tends to create aconsensus, is constantly discussed within theOECD DAC, has been mentioned by the ParisDeclaration (on aid effectiveness, March 2005),

and even the World Bank, who adapted itsLICUS initiative by integrating the fragile statesterminology.

The Fragile States Group proposed to as-sess the international engagement in fragilestates by adopting a set of 12 principles, whichcould be used for further evaluation and shar-ing of best practices afterwards. But beforetransforming these principles into guidelines(the usual output of the DAC), they had to betested (or “piloted”), in nine “pilot-countries”, where their implementation would be assessedand discussed. Belgium is leading a pilotingexercise on DRC, and the UK on Nepal,Somalia and Yemen.

This piloting exercise is of course particu-larly interesting since it may contribute to showthe consequences of the implementation ofthese principles, or the attempt to implementthem, in a “neo-interventionist” perspective, as discussed in this session.

2. IMPOSING WHICH ORDER?

Several observations can be made, at fourdifferent levels:

1. around the political weight of the nameitself and the issues behind such a labelling;

2. around the principles themselves, as theyare promoted by the FSG;

3. around the principles as they are actuallyimplemented on the field;

4. as a matter of conclusion, around someattempts to impose order in FS context.


Political weight of the label

Of course, the FSG gives a rather broaddefinition of the fragile states (“States are frag-ile when governments and state structures lackcapacity –or in some cases, political will –todeliver public safety and security, good gov-ernance and poverty reduction to their citi-zens”), and addresses as much contexts of post-crisis recovery, “pre-crisis” decline, and actual collapsing of the state.

Some countries actually refuse the labelling(and indeed, the situation in DRC is nothingcomparable to the Zimbabwe case, to stay onthe same continent). So the label is too broadfor a coherent content. On the other hand, thisrefusal is politically used by the countries:Nepal actually protests against the labelling,arguing that it is rather a weak state, whichthus requires money to be directly reinforced bybudgetary help.

At the very same time, some countries areactually struggling to stay labelled as fragile.Although there is no comprehensive list of frag-ile States, the FSG asked an external consult-ant to work on a “watch list” of the “most fragile countries”, in order to watch their aid flow andget sure they receive the attention they require(related problem of aid orphans). The problemis that the list is built on non-consensual indi-cators (the capacity to absorb external aid… to be considered as a positive or negative indica-tor in the list? etc.) and that it is seen as a list ofpreferences for allocating aid. So after somearrangements (making it a broader list, andwith an alphabetical typology rather than aranking, etc.), the project actually vanishedfrom the agenda, though it is still probably run-ning out of sight.

This is to say that the debate around theterm itself already emphasizes a set of prob-lems and contradictions. So do the principlesthemselves, as they are promoted by the FSG.

The principles as promoted by the FSG

1. Take context as a starting point (calibratingaid to pre-, in-, or post-conflict situations);

2. Move from reaction to prevention (sharingrisk analysis, use regional organisations,etc.);

3. Focus on state-building as the centralobjective (supporting viable sovereignstates, capable of performing their corefunctions, legitimate and accountable, andable to generate good economic environ-ment to create performance);

4. Align with local priorities and/or systems(align on government strategies… or on national stakeholders if “particularly weak governance”, with partial or regional align-ment… or shadow alignment “ensuring that donor programmes comply as far as possi-ble with government procedures and sys-tems”);

5. Recognise the political-security-develop-ment nexus (interdependence of the threeDs, necessity to use planning tools such asTRMs—Transitional Results Matrix);

6. Promote coherence between donor govern-ment agencies (whole of government ap-proaches);

7. Agree on practical coordination mecha-nisms between international actors (har-monisation);

8. Do no harm (no undermining nationalinstitution building);

9. Mix and sequence aid instruments to fit thecontext (channels for service delivery andhuge role let to civil society);

10. Act fast…;

11. … but stay engaged long enough to givesuccess a chance;

12. Avoid pockets of exclusion (avoid aid or-phans vs. darlings).

On the one hand, the principles do promotea rather neo-liberal vision of the State (with astrong –but blurred –civil society for localalignment and service delivery; with a strongemphasis on the role of private investment,etc.). On the other hand, state-building as suchis seen as the priority, but there is no answer tothe question of the balance between both ex-


pectations: how to reinforce state structureswhile massive international aid does actuallyweaken the State? How to stay engaged longenough while doing no harm? etc.

In these questions, in the blurred borderlinebetween these contradictions, lies the possibil-ity for interventionism…

The principles as theyare implemented on the field…

… on the other hand, do not show such an impression.

Of course, they definitely emphasize a set ofcontradictions. For example, the necessity totake context as a starting point and to harmo-nise donor actions has led (and in DRC, it’s the main and almost only actual initiative of thatscope) to a common approach to prepare thePRSP, which is precisely one of these allegedlyinadequate IFI responses for fragile states, inthe process (see supra) that led to the verynotion of fragile states and the current exercise.

But these contradictions do not leave muchroom for potential intervention, since they alsoappear between donors, and within donorsthemselves.

Between donors because, and it’s particu-larly true in DRC today, nobody has the samevision of what to do next. The transition makesit blurred and the DRC tends to play a donoragainst another.

Added to that, is the question of new do-nors, non-DAC donors, which are more andmore important in terms of presence in thecountries, but also in terms of investment. Is-lamic donors (especially in Muslim West Africatoday), but (e.g. in DRC) also China.

And the contradiction also exists within eachdonor system: security and development maybe seen as strongly linked, the three Ds (De-velopment, Diplomacy, Defence) may be in-tertwined as ever… but they still have got theirown agenda!

This is particularly visible in Belgium to-wards DRC (Defence vs. DevCo and Min-ForAff) and in DRC in general, with the SSRand DDR debate:

Security System Reform: comprehensiveapproach including, in its broad meaning, areform of the army, the police, and then thewhole justice (prisons, access to justice,fair trial, human rights, etc.);

DDR is about demobilising and disarmingformer fighters, and reintegrating them inthe society by giving them a training and ajob;

These two issues mix up military and civilelements.

But in most Western (or OECD) donorcountries, development money can be spent toalmost anything except precisely militarysupport (notion of “DAC-able” money, since it is about following DAC guidelines. Also calledODA – official development aid).To simplify,and to put it more bluntly, non-ODA fundingcannot be taken into account while calculatingthe part of NGP allocated to development aid inorder to reach the famous 0,7% goal. So thereis a serious lack of money to fund those actionswhich emphasizes that even if security and de-velopment are recognised as linked, they stilllive two separate lives in the facts.

So the discourse on the necessity for morecoherence, internally and externally, answers areal need but in a prospective of efficiency (cf.Paris Declaration) and accountability to the tax-payer, rather than in a neo-interventionistprospective.

CONCLUSION

As we have seen it, the situation includestoo many disparities, and doesn’t show a cohe-rent order to impose (… yet?). Nonetheless,some elements can be seen as attempts to doso:

- The question of shadow alignment: guided,limited and mostly, controlled by what?


- The idea to bypass the State and use (andreinforce) a strong civil society, and therelated question of the limits of supportinga tailor-made non-state structure potentiallyagainst the state that could be a channelfor further intervention in the future (back tothe good old days of the Cold War USstrategy, from Nicaragua to Afghanistan);

- Many countries have recently integratedtheir development agencies within theirministries of foreign affairs. It happened inBelgium, in France, in the Netherlands. Ithas been reinforced in the USA even re-cently, when State Secretary Riceappointed a new director to USAID with thespecific mission to comply 100% with USnational interest when designing andimplementing development cooperationstrategies. However, on the other hand,some countries still distinguish between

both agencies and mandates (like in theUK, where DFID may still be able to giveinstructions to the embassy in somespecific contexts).

I’d see the current situation as period of ten-sion. There is obviously no interventionism yetbehind the Fragile States idea and the OECD’s principles, but some attempts do actually matchwith such an objective. This is also stressed bythe fact that counterparts to intervention (i.e.alignment and ownership), although at theagenda, are not easily followed in fragile statescontexts today.

One explanation, of course, is that it’s much easier (or just feasible), for many practical rea-sons, to act among donors themselves, thanbetween donors and partner countries… But it may be not as innocent.

References

Office of the DAC Chair, Chair’s Summary: Senior Level Forum on Development Effectiveness in Fragile States, London, 13-14 January 2005, DAC/CHAIR (2005) 3, OECD, Paris, 1 Feb. 2005

Development Co-operation Directorate, Principles for Good International Engagement in FragileStates. Learning and Advisory Process in Difficult Partnerships (LAP), DCD (2005) 8/REV2, OECD,Paris, 7 Apr. 2005

Development Co-operation Directorate, Piloting the Principles for Good International Engagement inFragile States, Fragile States Group (FSG), Concept Note, DCD (2005) 11/REV2, OECD, Paris, 17Aug. 2005


HOW DID PEACE BECOME ORDER?

Roger MAC GINTY, University of York

‘The Romans created a desert and called it peace’Tacitus

INTRODUCTION

The key problem with peace is that it doesnot have enough order. We need more order,not less.

My main concern is with societies comingout from civil war. The pursuit of peace aftercivil wars has consumed vast amounts of theinternational community’s money, policy atten-tion and moral energy. At least thirty-two majorpeace accords have been reached since 1989and there has been a host of other ceasefires,interim accords and peace initiatives. Leadingstates, international organisations, NGOs, con-sulting companies and international financialinstitutions (IFIs) have poured huge sums intopost-civil war peacebuilding and reconstruction.Money has been matched with blood, as UNpeacekeepers and NGO personnel have diedshoring up peace accords. Peacemaking andpeacebuilding have become increasingly so-phisticated. Best practice has been developedand lessons have been learned.

Yet, for many citizens, life in many post-civilwar societies remains dire: chronic poverty andunderdevelopment, continuing violence anddeeply dysfunctional inter-group relations. Thisis often despite a ceasefire between the mainantagonists, the agreement of an elaboratepeace accord and the deployment of massivepeace-support assistance from elements of theinternational community. Such situations maybe described as ‘no war, no peace’, con-demned to remain in an uncomfortable –butoften internationally-supported–interregnum orlimbo.

I want to make four points in this paper:

First, I want to note that serious considera-tion of the meaning of peace is absent frommuch peacebuilding and peace-support aftercivil war.

Second, I want to describe and explain whatI call ‘no war, no peace’ situations. These are common situations found after a peace agree-ment has been reached in a civil war. There isa formal peace agreement, but the agreementfails to transform the society into a functionalreconciled polity. There is no war but there isno peace.

Third, I want to argue that the reasons forthe frequency and longevity of these ‘no war,no peace situations’are largely structural. Iattribute it to what I call ‘the liberal democratic peace’ or the dominant internationally-sup-ported form of peacemaking shapes the natureand outcome of internationally-supportedpeace interventions.

Fourth, and finally, I want to suggest that al-though we are seeing –post-9/11 –the elisionor confusion of peace and order, this is nothingnew. Peace and order have always been con-fused. In fact, since the causes of no war, nopeace situations are mainly structural theyhave not significantly changed in the post-9/11period. Refined possibly. More public possibly.But not significantly different. The roots for theconfusion of peace and order pre-date 9/11.

The key to explaining ‘no war, no peacesituations’ is what I call the ‘liberal democratic peace’ or the core set of ideas and practices that underwrites the increasingly formulaicpeace support operations deployed by leadingstates and international organisations. The lib-eral democratic peace is largely responsible forthe regularity with which internationally-sup-ported peacemaking processes deliver stalledand dysfunctional peace. The liberal democ-ratic peace is comprised of a peculiarly westernform of liberalism (that emphasises the individ-ual and marketisation) and an equally peculiartype of democracy (that emphasises westernnotions of electoral politics and civil society tothe exclusion of other forms of representation).


The result is a peculiar type of peace that –despite the title of ‘peace’ –is often character-ised by poverty, insecurity and a failure to dealwith the structural factors underlying the cau-sation and maintenance of the conflict. In-creasingly characterised by order.

THE ABSENCE OF PEACE

Largely absent from peacemaking is seriousthought about peace. The term ‘peace’ is used with profligacy to refer to situations that oftenamount to little more than a ceasefire and agrudging co-existence between antagonists.There is a very real danger that ‘peace’ is being devalued as a conceptual category andequated with situations that can be best de-scribed as minimal peace or ‘negative peace’ (Galtung, 1975). It is understandable that thepolicy and political communities do not havethe time or inclination to think deeply about themeaning of peace. Yet, academic communitiesare shy of thinking about peace. In academia,conflict studies is fashionable; peace studies isnot. If you walk into any university library andyou will find hundreds of books with the word‘peace’ in their title. Very few of them concep-tualise peace or define it in. Instead, most ofthese books are about war. The critical traditionof peace studies that questions the ‘problem-solving’ basis of contemporary peace-supportinterventions often has difficulty making itselfheard among more orthodox approaches topeacemaking. (Schmid, 1968, 217). Much cur-rent research and debate on peace is actually areview and evaluation of peace-making andpeacebuilding strategies. It has been co-optedinto technocratic peacebuilding. It counts thenumber of refugees repatriated, it evaluates theway housing units are reconstructed, it ago-nises over the treat of child soldiers in DDRprogrammes. It believes that the sum of all ofthese technocratic elements is peace. It iswrong.

Conceptualising peace is not self-indulgentnavel-gazing. It is not simply an activity best leftto academics in their ivory towers while othersdeal with more urgent policy issues. If we don’t think seriously about the nature of the peacejourney then we’re likely to get lost. In fact, thinking seriously about peace is an urgent taskand one that is absent from most societiesmaking a transition form war to peace.

NO WAR, NO PEACE

Let me explain ‘no war, no peace situations’that follow civil wars. While there has beenmuch recent attention to the imposition of or-der, stability and security under the cover ofpeacebuilding, the typical experience of manyinhabitants in post-civil war societies is of dis-order. They experience disorder in the deliveryof public services; they experience disorder inthat their security is not guaranteed in the faceof threats from other groups; they face disorderin that post-civil war politics is fissured alongethnic lines. Rigid attempts by internationalactors to impose order on post-civil war socie-ties should concern us, especially because ofthe human rights implications, but the real is-sue is the poor quality of peace on offer inmany post-civil war societies.

‘No war, no peace situations’occur in twoforms. Firstly, in cases where a peace accordhas been reached between the main antago-nists in a civil war but the implementation of theaccord becomes stalled and fails to move to-wards a truly transformative peace. Thus mostdirect violence between organised groups mayend, significant security or governance reformsmay be introduced, and there may be heavyinvolvement from international actors in peacesupport activities. Yet, little progress may bemade on affective and perceptual issues suchas trust and reconciliation. Examples of thesestalled peace accord situations might includeLebanon after the 1989 Ta’if Accord, Bosnia Herzegovina after the 1995 Dayton Accord,Northern Ireland after the 1998 Good Friday/Belfast Agreement, or the Ivory Coast in thewake of its 2003 peace deal.

The second form of ‘no war, no peace situa-tion’occurs in cases wherein a peace processbecomes established through a ceasefire and aroutine of inter-group meetings. While thepeace process provides a respite from violenceand facilitates inter-group negotiations orgreater international attention, it fails to developinto a vehicle capable of delivering a compre-hensive peace accord. The peace process be-comes a permanent, but dysfunctional, fixture;a comfort zone that fails to encourage antago-nists to make the sacrifices or concessionsnecessary to attain a peace settlement. At vari-ous stages in the recent past, Nepal, Israel/Palestine, Colombia and Sri Lanka have hadstalled peace processes.


There are plenty of examples of this incon-clusive civil war termination that is character-ised by persistent low-level violence, grindingpoverty and continuing inter-group hostility:

Kosovo: 2004 –massive rioting illustratesantipathy.

Consider Kosovo in 2004: the province wasin its fourth year of United Nations administra-tion and was overseen by 18,000 NATO peace-keepers, 3,500 United Nations police officersand an army of civilian administrators. It hadexperienced the vast range of peacebuildingmeasures that often follow peace accords:elections had been organised, war crimes pro-ceedings had been initiated, and complex pro-grammes of security sector reform (SSR) anddemobilisation, disarmament and reintegration(DDR) were underway. Kosovo represented thecombined efforts of the most capable organs ofthe international community: NATO, the WorldBank, the European Union and United Nations(O’Neill, 2002). Moreover, Kosovo had been able to benefit from the ‘lessons learned’ by international and non-governmental organisa-tions from the complex political emergencies ofthe mid-1990s. But in March 2004 a single inci-dent revealed the fragility of peace in Kosovo.Three Albanian children drowned in the RiverIbar near the divided town of Mitrovica. Ru-mours quickly spread that the children haddrowned after being chased by Serbs. Attacksby ethnic Albanians on the minority Serbianpopulation followed. Over the course of twodays, 33 major riot incidents were reported inwhich over 4,100 people were displaced fromtheir homes, 550 homes were destroyed and27 Serbian Orthodox churches were burned(which in turn prompted attacks on mosqueswithin Serbia). Nineteen people were killed andover 1,000 were wounded (BBC, 2004a and b;Human Rights Watch, 2004; UNMIK, 2004). AUnited Nations investigation later found no evi-dence of malicious involvement in the drowning– it seemed to be a straightforward accident(BBC, 2004c). Yet the violence illustrated theextreme fragility of peace in Kosovo: citizeninsecurity, the inability of elite-level agreementsto filter down to the local level, and the persis-tence of inter-group tensions.

Lebanon: The past year has illustrated thatdespite the 1989 Ta’if accord, it is an incredibly fragile political environment.Sectarianism is on the rise, the economicfruits of peace have been unevenly shared,the Lebanese state lacks sovereignty.

Northern Ireland: Despite comprehensivepeace accord and massive support fromthe EU, the polity is profoundly dys-functional and sectarianism is on the rise.Its power-sharing Assembly has collapsed.

Sri Lanka: ceasefire, but peace negotia-tions effectively stalled and ceasefire veryfragile. For both sides the fiction of a peaceprocess was useful: it was more com-fortable than all out war and internationallegitimacy and assistance could be gainedby using the language of peace. Neitherside though seemed willing to make anyunilateral concessions that would re-energise the peace process.

The‘no war, no peace situations’of Kosovo,Lebanon, Northern Ireland and Sri Lanka havebeen replicated elsewhere in which attempts toreach accommodation in response to civil warshave resulted in inconclusive, messy out-comes. A generalisable pattern of failed andfailing peace initiatives is becoming clearthough. Rather than a lasting and inclusivepeace, many post-peace accord societies ex-perience a grudging hiatus in violent conflictthat is internationally celebrated but finds littleapproval at home after initial enthusiasm hasworn off. The accord may have more support inwestern diplomatic capitals than in the post-civilwar society. While most direct violence be-tween militant groups may cease, other typesof violence may persist: spoiling, inter-commu-nal rioting and crime etc. The indirect violenceof inter-group antipathy and intimidation mayremain untouched by the peace accord. Publicoptimism that may have attended the signing ofthe peace accord may be quickly punctured asthe reality of the ‘prefix peace’ dawns, particu-larly its failure to effect real quality-of-lifechanges and the perception that the out-groupis the chief beneficiary of the accord. Thesedisappointments may stand in sharp contrast tothe national and international hubris that at-tended the signing of the peace accord, theprotections promised by the new constitutionalor political dispensation, or the scale of inter-national support for the implementation of thepeace accord.

International, rather than local actors, be-come the main initiators and implementers ofthe peace accord. These are often the actorswith the greatest technical capacity and re-sources, but their dominance may mean thatlocal actors have difficulty in achieving a senseof ownership of the peace accord: its imple-


mentation becomes something that is done tothem rather than a process in which they arefull participants. In effect, the peace accordlacks organic qualities and is unable to effectpacific and transformative change in attitudesand between communities. International peacesupport programmes and projects (governmentreform, disarmament, democracy training etc.)may continue apace, rigidly fulfilling thedonor’s timetable but oblivious to the profound discon-nection between local people and the peaceaccord. The implementation of the peace ac-cord becomes a technocratic exercise of tickingboxes, counting votes and decommissionedweapons, rewriting constitutions, and recon-structing housing units, while the more thornyaffective and perceptual issues of reconcilia-tion, exclusion, and the restoration of dignityare left unaddressed. Amidst the hubbub oftechnocratic peace accord implementation itmay be difficult to notice that the peace is notworking, or that the main parties to the conflicthave not actually addressed the core griev-ances that have caused and maintained theconflict.

KEY COMPONENTS OF THE LIBERALDEMOCRATIC PEACE

Crucial to our understanding of the liberaldemocratic peace as a peculiar version ofpeace is an exploration of its core components,namely its key actors, ideological character andits operational dynamics. It is the symbiosis ofthese components that awards this version ofpeace its reach, longevity and potency.

Key Actors

Crucial to the dominance of the western ap-proach to peacemaking interventions in theaftermath of civil wars is the role taken byleading states, international organisations andinternational financial institutions. The UnitedStates, UK, Australia, France, Germany,Canada, Norway, South Africa, Nigeria andothers have been repeatedly to the fore in post-Cold War peace-support interventions. Alimited number of states have shaped thecharacter of many contemporary peace-supportinterventions. While there are variations instyle, the broad aims of their approaches aresimilar: shoring up post-civil war states, formalpeacemaking processes, the sponsorship ofelections, and reconstruction via linkages withthe global economy. Important here is the post-

Cold War context: the existence of a near uni-versal (though weak) collective security organi-sation in the form of the United Nations, andthe professionalisation and standardisation ofthe aid and development sector. It would bemisleading though to make a direct and exclu-sive equation between the dominance of thewestern model of peacemaking and US domi-nance. Instead the preponderant version ofpeace has multiple authors, who are complicitwith the United States in the promotion of thisversion of peace (Ikenberry, 2001).

Significantly, peace-support interventions bynon-western political actors largely conform tothe western peacemaking template. WhileNigeria, Ghana, South Africa and the AfricanUnion have been active in post-civil war inter-ventions and peace support operations, theiractions have reinforced rather than challengedthe liberal democratic peace.

Similarly, NGOs have been unable to act asa bulwark against the liberal democratic peaceas championed by leading states and IFIs.Have become co-opted and agents of the lib-eral democratic peace.

It is worth noting the enormous role playedby international financial institutions (IFIs) in thehegemonic spread of the western peacemakingmodel. The International Monetary Fund (IMF),World Bank, Asian Development Bank (ADB)and others are key agents of the westernpeace. Donor conferences, marketisation, fiscalreform and reconstruction aid are increasinglyregarded as core components of a peace proc-ess and peace accord with the result that IFIsare participants in, rather than servants of, apeacemaking process.

Ideological componentsof the liberal democratic peace

The potency of the western liberal democ-ratic peace formulation lies in the symbiosisbetween its components: highly specialisedforms of liberalism and democracy that com-bine to produce a highly specialist form ofpeace. The preferred form of liberalism has adistinct western ethnocentric dimension andaffords privileges to the individual (often inpreference to kin, community or identity groupsthat may be more obvious social units in manydeveloping world contexts). A western humanrights discourse, which is often alien to localpractice, may also be prominent in revised


constitutions, retraining programmes for gov-ernment officials and state restructuring. Cru-cially the version of liberalism also entails anopen economy with the result that peace inter-vention packages are often combined withmarketisation and economic restructuring pro-grammes that promote the target state’s further connection with the global economy. The con-nection between peace and open markets isunquestioned. The market is accepted (byleading proponents of the liberal democraticpeace at least) as a core component of peace.

The second core component of the liberaldemocratic peace is a peculiar form of democ-racy. The preferred model of democracy iswestern and electoral, replete with regularmulti-level elections and western-style politicalparties. An emphasis on electoral politics risksthe prioritisation of the quantity of democracyover the quality, and this model is often intoler-ant of alternative or traditional forms of repre-sentation.

One feature of western democracy promo-tion strategies that has done much to define thenature of the liberal democratic peace in thepost-Cold War world is the idea of civil society.The principal problem with the western inspiredand funded promotion of civil society in thecontext of post-civil war societies is that a par-ticularly ethnocentric type of civil society ispromoted. This civil society is usually urban,English-speaking, receptive to western ideas,and ready to overlook traditional sources ofpower and counsel.

Operational components

The liberal democratic peace has mani-fested itself in the increasing standardisation ofpeace interventions and peace support activi-ties. Thus external peace interventions in con-temporary civil wars increasingly follow settemplates. In many standard post-civil warpeace support operations, a conveyor belt ofprogrammes unfolds: ceasefire monitoring,formalised peace negotiations, DisarmamentDemobilisation and Reintegration (DDR), Secu-rity Sector Reform (SSR), civil society capacitybuilding, post-peace accord elections, civil ser-vice reform, good governance, marketisationand economic restructuring. Interventions inKosovo come to resemble those in Aceh,Bougainville, Mozambique or Sri Lanka. Thereis an added danger that the flat-pack or off-the-shelf peace interventions reflect the accumu-

lated skills and capacities of the interveningparties rather than the precise needs of therecipient society.

Important caveats are required in relation tothe apparent uniformity and universalism of theliberal democratic peace. This version of peacehas been projected, imposed, received andinterpreted to different extents in different con-texts. In some cases it has been able to de-velop synergies with locally inspired peace anddevelopment strategies, while in other casesthe disjuncture between local and internationalnotions of peace and development has beenmore apparent. It is also important not to un-derestimate the agency of local actors in warand peacemaking.

PEACE AND ORDER CONFUSIONIS NOT NEW

Finally I want to suggest that the confusionof peace and order is not a new phenomenon.It has not suddenly occurred post-9/11. Themilitary historian Michael Howard reminds usthat peace has been invented and reinventedthroughout history to reflect the worldview of itssponsors. Each version of peace reflects thepolitical and cultural ambitions of its champi-ons. In the contemporary era, the dominantversion of peace can be called the ‘liberal de-mocratic peace’, or ‘liberal peace’, ‘western peace’ or most insidiously of all, simply ‘peace’.

Importantly, this article should not be readas a counsel of doom that is critical of all as-pects of interventions by leading states, inter-national organisations, IFIs and NGOs in theaftermath of civil war. Post-civil war peace-support interventions have improved the livesof millions through the provision of security,public services and development opportunities.Yet, on very many occasions, peace-supportinterventions have helped freeze rather thantransform conflict. They have accepted or evenhelped construct, rather than challenged ‘nowar, no peace situations’. In some respects,this is an easy criticism to make. It risks under-estimating the single most important advantageto stem from ‘no war, no peace situations’: thestopping of direct violence through the inter-diction of monitors, peacekeeping personnel orthe agreement of a ceasefire or peace accord.But a critical peace studies perspective leadsus to demand a higher standard of peace. Thisentails the transcending of the grudging inter-


group co-existence that characterises Bosnia-Herzegovina, Northern Ireland or Abkhazia.Instead, a critical peace studies perspectivepoints towards a more inclusive standard ofpeace ready to tackle structural factors thatunderpin conflict, indirect violence and affectiveissues such as reconciliation or truth recovery.

The costs of ‘no war, no peace situations’are enormous and demand urgent responses:the failure to address the structural bases ofconflict risks regression into civil war. Theacceptance of the no war, no peace inter-regnum condemns many inhabitants of post-civil war societies to indirect violence andpoverty. Most fundamentally of all, by acceptingno war, no peace situations as ‘peace’ or a proxy for peace, elements of the internationalcommunity risk appropriating the meaning ofpeace. For the sake of other societiesemerging from civil war and expectant ofinternational peace-support assistance, ‘peace’ cannot be taken to mean that earnings will fallthe year after independence (East Timor), thata quarter of children die before reaching theirfifth birthday (southern Sudan) or that the post-war period is more violent than the civil war thatpreceded it (El Salvador).

There are some grounds for optimismthough. Firstly, in 2005 the United Nations cre-ated a Peacebuilding Commission charged

with integrating post-war peacebuilding and re-construction. The Commission is aware of thelong-term nature of post-war reconstruction andreconciliation processes, and is tasked withidentifying peacebuilding best practice. SimilarUN ‘lesson learning’ initiatives in the past have been of limited success, though this Commis-sion –created separately from the traditionallyunderperforming Department of PeacekeepingOperations –may have more chance of inter-nalising and disseminating key lessons fromthe corpus of post-Cold War civil war interven-tions. Secondly, there has been a modestresurgence of interest in traditional and indige-nous approaches to peacemaking. Oftenovershadowed by western, technocraticapproaches to peacemaking (namely theincreasingly formulaic liberal democraticpeace), these approaches have the capacity toaddress the affective dimension of peace-building often lacking in the technocraticapproach. Thirdly, there are some signs ofdeviance from the rigid liberal democraticpeace framework by a number of westernstates. The ‘human security’ rubric, championed by Canada, Norway and others,places greater emphasis on the role ofdevelopment, inclusion and addressing indirectviolence as part of peacebuilding. Time will tellif these developments can encourage ‘no war,no peace situations’move towards peace.

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INTERNATIONAL STATE-BUILDING:BEYOND CONDITIONALITY, BEYOND SOVEREIGNTY

David CHANDLER, University of Westminster

State-building - the development of internationalmechanisms aimed at addressing cases of state‘collapse’ or at shoring up ‘failing states’ - is in-creasingly becoming the dominant framework for theinternational regulation of non-Western states. Thispaper seeks to examine the development, contentand consequences of the state-building discourse.Locating state-building as a response to the conse-quences of the 1990s decade of humanitarian inter-vention, it engages with changing theoretical ap-proaches to state sovereignty, which redefine sover-eignty as state capacity rather than as political inde-pendence; recasting intervention as strengtheningsovereignty rather than undermining it. Today thisintervention often no longer appears as externalcoercion but as an internal matter of administrativeassistance for ‘good governance’ or ‘institutional capacity-building’. The consequences of this move are also considered and it is suggested that ‘state-building’ non-Western states without self-govern-ment will result in the institutionalisation of weakstates which have little relationship with their socie-ties and lack legitimate authority.

INTRODUCTION

State-building, the development of internationalregulatory mechanisms aimed at addressing casesof state ‘collapse’ or at shoring up ‘failing states’ is commonly held to be the most pressing problemfacing global security. According to FrancisFukuyama, ‘state-building is one of the most impor-tant issues for the world community’ and today has ‘risen to the top of the global agenda’1. Robert I.Rotberg argues that state-building has ‘become one of the critical all-consuming strategic and moral im-peratives of our terrorized time’2. As the 2002 USNational Security Strategy states: ‘America is now threatened less by conquering states than we are byfailing ones.’3

It seems that no international policy or strategydocument can be complete without the focus onstate-building as a key objective: in August 2004 theUS government established a state-building depart-ment, the Office of the Coordinator for Reconstruc-tion and Stabilization4; in February 2005 the UKGovernment’s Strategy Unit report Investing in Pre-vention - An International Strategy to Manage Risksof Instability and Improve Crisis Response viewedstate-building as a key part of its ‘partnerships for stability’ agenda5; in March 2005, at the High Level

Meeting of the OECD Development AssistanceCommittee in Paris, the Ministers of Development ofOECD countries agreed to a set of ‘Principles for Good International Engagement in Fragile States’ with a ‘focus on state-building as the centralobjective’6; the same month the Commission forAfrica report, welcomed the fact that more than aquarter of bilateral aid to Africa is already channelleddirectly into state capacity-building7; in September2005 the UN world summit agreed on the establish-ment of a proposed Peace-Building Commission tocoordinate international activity in this area.8

The focus on state capacities and institutionsseems to herald a shift away from the 1990s whennew, more interventionist, norms were heraldedwhich challenged the fundamental rights of statesovereignty - those of self-government and non-in-tervention. These rights took their clearest institu-tional form in the UN Charter framework of interna-tional law which emphasised the rights of peoples toself-government (Article 1.2), the sovereign equalityof member states (Article 2.1), and the principle ofnon-intervention - outlawing the threat or use of force(Article 2.4).9 Throughout the Cold War, successivejudgements of the International Court of Justice up-held these rights to self-government and denied theexistence of any legitimate grounds for external in-tervention, even on the basis of ‘humanitarian’ or ‘human rights’ justifications.10

After the end of the Cold War, the focus ap-peared to shift to an emphasis on the rights of indi-viduals, often posed counter to the rights of states.States were no longer seen to be the primary secu-rity referent and state sovereignty was not consid-ered to be an absolute barrier to external interven-tion. Following extended intervention in Iraq, to pro-tect the Kurds and Marsh Arabs after the 1991 GulfWar, and external military intervention for humani-tarian purposes in Somalia (in 1992-3) and Bosnia(1993-5) the high point of this new focus on individu-als rather than states was the NATO-led interna-tional intervention over Kosovo in 1999.

Today, the state is once more at the centre ofsecurity concerns. It now appears that states, par-ticularly those that have been marginalized by theworld economy or weakened by conflict, can nolonger be ignored or isolated. In the aftermath of9/11 - where the failure of the Afghan state to controlits borders and the activities of its citizens was heldto have opened the way for Al Qaeda’s operations -


the state is no longer viewed from a mainly negativeperspective. Non-Western states now appear lessobviously as objects of opprobrium and are morelikely to be fêted by international institutions andleading Western states, offering programmes ofpoverty reduction, capacity-building, democratisa-tion, and good governance.

This paper questions the vision of the state whichis being placed at the centre of international securitypolicy-making. The following section puts the state-building discussion in the context of current prob-lems in conceptualising the role of states and inresponse to the 1990s decade of humanitarian inter-vention. Further sections then lay out specific prob-lems which highlight the corrosive nature of currentpolicy practices in this area: firstly, that the redefini-tion of sovereignty, central to the state-buildingframework, facilitates the erosion of ties linkingpower and accountability, enabling internationalinterveners to distance themselves from the policiesthey promote; secondly, that it does not work, stateswithout the capacity for self-government will alwaysbe weak and lacking in legitimate authority, the pol-icy agenda focuses on bureaucratic, administrativemechanisms, which can only institutionalise currentdivisions between the West and the non-West andare unable to overcome the social and political divi-sions of post-conflict states.

FROM THE ‘RIGHT TO INTERVENE’ TO STATE-BUILDING

The discussion of state-building - of internationalmechanisms to capacity-build weak states - seems,at face value, to herald a return to traditional frame-works of international relations. This paper suggests,that this focus on a familiar political form should notobscure, what is, in effect, a radical transformation ofthe mechanisms of international regulation. Every-one seems to be agreed that states are not whatthey used to be. As Fukuyama notes, ‘for well over a generation, the trend in world politics has been toweaken stateness’, this trend has been particularly marked since the end of the Cold War.11 It is only inthe context of current uncertainties over the role andpurpose of the state that we can understand thenovel processes at the heart of state-building policyand practice.

It would seem that states are losing their capaci-ties rather than gaining them. For many commenta-tors, this is clearly a positive shift.12 Across the boardof social theory, from historical sociology to post-modern international relations, states have beenincreasingly cast as problems rather than solutions.Charles Tilly’s work is regularly drawn on to arguethat states are merely government-run ‘protection rackets’ based on the repression and exploitation of their citizens in the interest of criminal or self-inter-ested elites.13 Postmodernists draw on the work ofFoucault to argue that Clausewitz’s famous dictum should be inverted to reveal the illegitimacy of theliberal democratic state and understand ‘politics as

the continuation of war by other means’.14 DavidCampbell, Mary Kaldor and others argue that it wasthe state-orientated perspective of the internationalcommunity that encouraged many post-Cold Warconflicts, such as the Bosnian war.15

In this context, the focus on the state, rather thanon alternative forms of international governancemight seem to be an unexpected development.Some commentators have explained this by sug-gesting that the new focus on state capacity is areaction against the ‘humanitarian intervention’ poli-cies of the 1990s which were held to have under-estimated the importance of states for maintaininginternational stability.16 One example of inter-ventionist policies, often held to have been counter-productive in this context, is that of international aidprovision which bypassed state institutionsestablishing parallel bureaucracies and encouraginga brain drain from the underpaid state sector.17 TheCommission for Africa report argues that state-building policies should:

…stand in marked contrast to the approach inthe 1980s and much of the 1990s, when aid wasoften used to try to compensate for poor gov-ernance, simply ignored governance issues,tried to force policies on reluctant countries, oraimed primarily at advancing the economic orpolitical interests of the donor’.18

Several commentators have highlighted that theresult of 1990s humanitarian and human rights inter-ventions has been the ‘sucking out’ of state capacity as core state functions have been taken over by UNagencies, international institutions and internationalNGOs, undermining the legitimacy and authority ofnon-Western states.19

With the end of the Cold War, there rapidly de-veloped increasingly interventionist regimes of inter-national regulation, clearly exposing claims of inter-national sovereign equality and in the process for-cing Western powers and international institutions toaccount for the outcomes of these regulatory prac-tices. Once relations of sovereign equality wereopenly brought into question through aid condition-ality and human rights intervention, the question wassharply posed of Western responsibility. This wasmost strikingly raised in the Balkans, where individ-ual Western states, and the EU, UN and other inter-national institutions played a major role in oversee-ing the fragmentation of the Yugoslav state, makingkey decisions on recognition and republic bounda-ries. The result of this process of being drawndirectly into conflict prevention was the unwieldyinternational protectorates of Bosnia, since 1995,and Kosovo, since 1999, which have left interveninginstitutions exposed (so much so that the UN wasopposed to assuming responsibilities in Afghanistan).Since 9/11, with the likelihood that new Westernresponsibilities would be acquired through ‘regime change’,there was even greater pressure to developnew approaches which could help distance the Westfrom the consequences of interventionist policies.


There is little doubt that international policy inter-vention in the 1980s and 1990s tended to bypass orreduce the non-Western state’s administrative and political institutional capacity: through giving coercivepowers of conditionality to international financialinstitutions which imposed fiscal regimes cutting thestate’s role in the economy and service provision; implementing discrete projects run independently byinternational agencies and NGOs; or by dictatingpolicy-outcomes through tying aid to donor goodsand services. However, the key element of theseinterventions was their overtly external and coercivenature. The relations of authority were transparent;nowhere more so than in aid conditionality whereinternational financial institutions specified detailedpolicies which the recipient countries had to accept.It was clear that, in these cases, non-Western gov-ernments, particularly those in Africa, were moreaccountable to international donors than to their ownpeople.20

Bearing this context in mind, this paper suggeststhat the new focus on the non-Western state hasless to do with the desire for strong non-Westernstates, or a new found confidence in non-Westerngoverning elites, than a desire on the behalf ofWestern states to avoid direct accountability forpolicy interventions, which have thrown up as manyproblems as they have answered. The fact thatstate-building is not driven by the need to strengthennon-Western states is highlighted by the strong con-sensus, among those engaged in the field, that‘strong’ states are deeply problematic; that state capacities should not include the traditional ‘right to do what they will within their own borders’.

I. William Zartman, for example, argues that‘weak/soft’ states are no worse than ‘hard/brittle’ states –while weak states cannot exercise adequateauthority over the domestic arena, ‘strong/hard/brittle’ states exercise too much authority and tend tomarginalise other voices from civil society.21 Robert I.Rotberg agrees that there is a ‘special category of weak state: the seemingly strong one’ and that the number of states in this category has grown rapidlyin recent times.22 States that are resistant to externalengagement in their affairs, which cling to traditionalideas of ‘Westphalian sovereignty, referring to the exclusion of external actors from domestic authorityconfigurations’ are seen to be problematic.23 In fact,the more one investigates the capacity-buildingliterature the more difficult it is to isolate exactly whatis meant by claims that states are being ‘capacity-built’ by external interveners. The first thing that is clear is that the aim is not to create states as classi-cally understood, as self-governing, independentand autonomous political subjects.

This paper argues that today’s discussion of ‘bringing the state back in’, in the policy discussions of state failure and state-building, can be better un-derstood as a radical extension of the practices ofthe 1980s and 1990s which internationalised thedomestic policy-making sphere of non-Westernstates.24 The key difference, with the overtly

‘interventionist’ approach of the 1990s is that the emphasis is now on the non-Western state ratherthan those states and institutions doing the inter-vening. The transition away from justifying andholding intervening powers to account was presagedby the International Commission on Intervention andState Sovereignty (ICISS) Responsibility to Protectreport, published in December 2001, and formulatedprior to 9/11.

In this widely cited report, the Commission pro-posed a shift in language away from the ‘human-centred’ framework of a ‘right to intervention’ and towards a ‘state-centred’ framework of the ‘responsi-bility to protect’. Whereas the ‘right of intervention’ put the emphasis on the international interveners tojustify and legitimise their actions, the ‘responsibility to protect’ sought to avoid this ‘attention on the claims, rights and prerogatives of the potentially in-tervening states’.25 The ‘responsibility to protect’ seeks to off-load responsibility onto the non-Westernstate at the same time as these states increasinglylose their policy-making authority.

The ICISS report successfully set out to ‘shift theterms of the debate’ and has facilitated the evasion of any clarification of the competing rights of statesovereignty and of those of intervening powers, byarguing that state rights of sovereignty can coexistwith external intervention and state-building. Thereport spells out that, in its view, ‘sovereignty then means accountability to two separate constituencies:internally, to one’s own population; and internation-ally, to the community of responsible states’.26 As theCommission co-chairs note, this shift changes ‘the essence of sovereignty, from control to responsibil-ity’.27 The major implications which this shift wouldhave for accountability (a power which is account-able to another, external, body clearly lacks sover-eign authority – the capacity for self-government)have been consistently played down by the report’s authors and academic commentators. RobertKeohane, for example, disingenuously argues thatthe ICISS report is not at all ‘devaluing’ sovereignty, merely that it is ‘reinterpreting’ it, to bring the concept more into line with the modern world.28

Rather than the 1990s debate, where interna-tional intervention was posed in terms of a clash ofcompeting rights – the ‘right of intervention’ against the ‘right of state sovereignty’ –today the languageis one of ‘shared responsibilities’ and ‘new partner-ships’. Where the non-Western state was the subjectof overtly coercive external intervention it is nowmore likely to be the focus of supportive, empower-ing, and capacity-building practices and new modali-ties of surveillance. The product of this change hasbeen the enthronement of the state-building dis-course as the framework for discussing Westernregulation of and intervention in non-Western states.

This shift in the language of the Western projec-tion of power reflects both the new relations of sub-ordination with the end of the bi-polar world and atthe same time the desire of Western institutions to


reject direct accountability and distance themselvesfrom the direct management of ‘zones of instability’. The state-building framework seeks to obfuscateand confuse relations of power and accountabilitywhich stood clearly exposed in the 1990s as a fun-damental clash of rights. The Responsibility to Pro-tect report, in emphasising the responsibilities of thenon-Western state, heralded the shift towards state-building as a policy of both intervention and avoid-ance. The contradictions involved in this process arehighlighted in the irony that states are alleged tobeing ‘built’ at the same time as they increasingly lose the traditional attribute of sovereignty: self-government.

STATES WITHOUT SOVEREIGNTY

Sovereignty in international relations signifies po-litical and legal autonomy; constitutional independ-ence. It is a legal concept which is unconditional andindivisible. As Robert Jackson summarises:

[It is] legal in that a sovereign state is not subor-dinate to another sovereign but is necessarilyequal to it by international law… Absolute [unconditional] in that sovereignty is eitherpresent or absent. When a country is sovereignit is independent categorically: there is nointermediate condition. Unitary [indivisible] inthat a sovereign state is a supreme authoritywithin its jurisdiction.29

Prior to decolonisation in the last century, thesovereign state form was only one of several kindsof international status. Under European colonialismterritorial entities took the form of ‘colonies’, ‘protec-torates’, ‘mandates’, ‘trust territories’, or ‘domin-ions’.30 What these various forms had in commonwas formal legal subordination to a foreign power;they were a denial of sovereignty. There is nothinginevitable or natural about the sovereign state formor about its universalisation in the twentieth century,in the wake of World Wars One and Two.31

Few people engaged in the field would argue thatinternational state-building in post-conflict situationsis a framework for the creation or support of tradi-tional sovereign entities. This can be seen clearly inpractice in the cases of international engagement inBosnia, Afghanistan, the handing over of ‘sover-eignty’ in Iraq, and moves to make Kosovo an inde-pendent state in 2006, and more broadly in the UNand G8 proposals for state capacity-building inAfrica. The sovereign state forms are held up butsovereignty is being redefined (or ‘unbundled’ in Stephen Krasner’s phraseology)32, emphasising theimportance of the legal shell of the state form whileabandoning its political content of self-governmentand autonomy.

This is done in three ways. Firstly, by redefiningsovereignty as a variable ‘capacity’ rather than an indivisible right; legitimising a new hierarchy of vari-able sovereignty and undermining the UN Charter

principle of sovereign equality. Secondly, by rede-fining sovereignty as a duty or responsibility ratherthan a freedom; legitimising external mechanisms ofregulation, held to enhance ‘sovereignty’ despite undermining the traditional right of self-governmentor autonomy. Thirdly, by exaggerating the formalimportance of international legal sovereignty; thisformal shell then facilitates the repackaging of exter-nal domination as ‘partnership’ or ‘country owner-ship’ and the voluntary contract of formally equal partners.

Sovereignty as capacity?

The most important challenge to traditional con-ceptions of sovereignty has been the conflation ofthe formal political and legal right to self-government(an absolute quality) with the question of statecapacity (a variable quantity), usually formulated interms of ‘good governance’. The conception of sov-ereignty as a capacity, rather than as a formal legalright to self-government and international legalequality, creates a structure of a ‘continuum’ of sov-ereignty or a hierarchy of sovereignty where somestates are considered to be more sovereign thanothers. This approach was famously developed byRobert Jackson, with his conception of ‘quasi-states’.33 For Jackson, the sovereignty granted topost-colonial states was artificial. Not because theywere often still under the influence of their formercolonial rulers, but because many of these states didnot have the capacity to regulate and control theirsocieties to the same extent as states in the West.For Jackson, these states possessed de juresovereignty, formal international legal rights, butlacked de facto sovereignty, the capacity to governdomestically.

This idea of the ‘unbundling’ of sovereignty into its different attributes was popularised by StephenKrasner in his 1999 book Sovereignty: OrganizedHypocrisy. In his more recent work, he has focusedon sovereignty as a ‘bundle’ of three separate attributes: ‘domestic sovereignty’, the capacity of domestic governance structures; ‘Westphalian/Vattelian sovereignty’, i.e., self-government orpolitical autonomy; and international legal sover-eignty, formal juridical independence.34 Krasner usesthe problem of weak capacity to argue that self-government should not be a barrier to internationalintervention. Whereas in the 1990s interventionwould have been posed as a conflict betweenhuman rights (or the right of intervention) and theright of state sovereignty (self-government andautonomy), in Krasner’s terminology there is no conflict with sovereignty because human rightswould be protected if governments possessed ade-quate governing capacity (‘domestic sovereignty’):

Honoring Westphalian/Vattelian sovereignty… makes it impossible to secure decent and effec-tive domestic sovereignty… To secure decentdomestic governance in failed, failing, and oc-cupied states, new institutional forms areneeded that compromise Westphalian/Vatteliansovereignty for an indefinite period.35


The discovery that the equality of sovereigntyhides the inequality of state capacities was not anew one. The same problem, although to a lesserextent, is present in domestic politics, where equalityat the ballot box or under the law in liberal democra-cies does not necessarily ameliorate social andeconomic inequalities between individuals. In thedomestic context, of course, relatively few peoplewould argue that these inequalities should mean thatformal political and legal equalities should be aban-doned. In the international sphere, the existence ofvast inequalities of power was one of the reasonsthat state sovereignty, held to be unconditional andindivisible, was the founding principle of internationalsociety. It was only on this basis, of formally uphold-ing the equality and autonomy of states and the sov-ereign rights of non-intervention, that post-colonialsocieties could be guaranteed the rights to self-gov-ernment. UN General Assembly declarations duringthe Cold War regularly asserted that differences instate capacity could never be grounds for under-mining the rights of state sovereignty.

The affirmation that differences in capacity wereno justification for the unequal treatment of sover-eign equals was confirmed most notably in the UNGeneral Assembly Declaration on the Granting ofIndependence to Colonial Countries and Peoples of14 December 1960 (Resolution 1514 (XV)) whichproclaimed that: ‘all peoples have the right to self-determination; by virtue of that right they freely de-termine their political status and freely pursue theireconomic, social and cultural development’ and that ‘inadequacy of political, economic, social or educa-tional preparedness should never serve as a pretextfor delaying independence’.36 This was passed in theGeneral Assembly by a vote of 89 to 0, with 9 ab-stentions. Even the colonial powers were unwilling toreject it.37 This was followed by the Declaration onthe Inadmissibility of Intervention in the DomesticAffairs of States and Protection of their Independ-ence and Sovereignty of 21 December 1965 (Reso-lution 2131 (XX)) and the Declaration on Principlesof International Law Concerning Friendly Relationsand Co-operation among States in Accordance withthe Charter of the United Nations of 24 October1970 (Resolution 2625 (XXV)). The latter declarationmaking it clear that: ‘All States enjoy sovereign equality. They have equal rights and duties and areequal members of the international community,notwithstanding differences of an economic, social,political or other nature.’38

By associating sovereignty with a sliding scale of‘capacities’, rather than political and legal rights of equality, not only is a new international hierarchylegitimised but intervention can be framed as sup-porting ‘sovereignty’ at the same time as it is under-mining the rights of self-government. This inversionof the concept of ‘sovereignty’ is formulated in the clearest terms in the UK Overseas DevelopmentInstitute (ODI) working paper report ‘Closing the Sovereignty Gap’. In this report, by Ashraf Ghani, Clare Lockhart and Michael Carnahan, sovereigntyis understood in functional rather than political orlegal terms:

The consensus now emerging from global eco-nomic, military and political institutions signalsthat this gap between de jure sovereignty andde facto sovereignty is the key obstacle to en-suring global security and prosperity. The chal-lenge is to harness the international systembehind the goal of enhancing the sovereignty ofstates –that is, enhancing the capacity of thesestates to perform the functions that define themas states. Long-term partnerships must becreated to prepare and then implementstrategies to close this sovereignty gap.39

Here sovereignty is no longer conceived of as aright to self-government. Sovereignty is merely acapacity which can be ‘enhanced’ or, presumably, ‘weakened’. The conflation of external intervention for the purposes of ‘capacity-building’ with enhancing state sovereignty and independence is central to thestate-building discourse. In Africa, where statecapacity is held to be a fundamental concern forexternal powers engaged in supporting a multitudeof empowering projects, headlined by the UN’s Millennium Development goals, these governanceinterventions have gone furthest.40

If sovereignty is defined as the capacity of non-Western states for ‘good governance’ there would seem to be little wrong in external institutions imple-menting strategies for long-term engagement inthese societies in order to enhance their ‘sover-eignty’. In fact, governments which resisted this external assistance could, in the Orwellian languageof international state-builders, be accused of under-mining their own sovereignty. The key to the successof this conceptual conflation is not in its legitimisationof external intervention (already accepted in the1990s) but in its portrayal of external regulation assomehow empowering or strengthening non-Western states. Here is the virtuous circle for inter-vening powers, one that was not possible in thepost-conflict interventions of the 1990s: the moreintervention there is the more the target state is heldto be responsible and accountable for the conse-quences of these practices.

Sovereignty as responsibility?

The second shift articulated by the advocates ofstate-building as empowerment is the assertion thatnon-Western states have the ‘responsibilities’ of sovereignty rather than the rights of sovereignty.What these ‘responsibilities’ consist of is not held to be a decision made solely by the citizens of a stateor their representatives, but in ‘partnership’ with ex-ternal bodies. Rather than being a barrier to externalinterference, sovereignty becomes a mediumthrough which non-Western states and societiesbecome integrated into networks of external regula-tion. International regulatory mechanisms of inter-vention are legitimised, firstly through the role ofinternational institutions in deciding the content ofthe ‘responsibilities’ of sovereignty, and, secondly, through holding states to external account for‘failings’ in the exercise of sovereignty (now dis-cussed in the language of responsibility/capacity).


Sovereignty as ‘responsibility’ enables a new consensual or ‘partnership’ approach to state-build-ing. Non-Western states are in a poor position toresist new international mechanisms of regulationwhich come replete with carrots of international aid,trade privileges, debt forgiveness, or integration intointernational organisations, in return for externalsupport for governance reforms and institutionalcapacity-building. State-building or ‘sovereignty-building’ involves non-Western states being firmlyembedded in international institutional frameworks,over whose decision-making processes they havelittle influence. For the UK’s Overseas DevelopmentInstitute, the focus on strengthening sovereigntyentails a much more interventionist role by externalinstitutions:

We define a sovereignty or state-building strat-egy as…the alignment of the internal and external stakeholders… In order to design andimplement state-building strategies, theoperation of the current international systemmust be re-orientated towards a model wherepartnership and co-production of sovereigntybecomes the aim of both national leaders andinternational partners.41

This ‘co-production of sovereignty’follows thestrategies adopted by the European Union towardsBalkan states from 2000 onwards where interna-tional partnerships enmeshing applicant states in anetwork of international institutional processes werecoordinated through the Stability Pact, the Stabilisa-tion and Association Process, the CommunityAssistance for Reconstruction, Development andStabilisation programme, and the ‘European Partner-ship’ process. The prospect of future EU member-ship was explicitly offered to Albania, Bosnia,Croatia, Macedonia and Federal Republic ofYugoslavia at the Feira European Council in June2000. At this point the EU shifted away from externalconditionality and towards state-building in theBalkan region, initiating a project of ‘reforming and reinventing the state in South Eastern Europe’.42

This shift from external relations of aid and tradeconditionality to ‘partnership’ in domestic govern-ance is symbolised by the dropping of the term‘Balkans’ by international institutions, as too ‘nega-tive’ and ‘hegemonic’ and its replacement by ‘South Eastern Europe’ symbolising that this is a joint pro-ject of partnership, addressing ‘European problems’ with ‘European solutions’.43 The EU argued that itwas well placed to assist these states in developinggovernance capacity which was identified as not justtheir main barrier to progress but also an area wherethe EU held a vital ‘comparative advantage’ and could ‘provide real added value’.44 This engagementin domestic policy-making is held to have ‘both pedagogical and political’ benefits for the target states.45 Although talking up the partnership betweeninternational institutions, the EU and target states;the state-building process has been directed byclose cooperation between the EU and internationalfinancial institutions which together have provided

‘an effective means of focusing authorities’ minds on essential reforms and of engaging with them in asustained way to secure implementation’.46

Since 2000, the concept of state-building throughinternational partnerships to enhance governancecapacities has increasingly replaced external pres-sures. Where the incentive of European membershipis not available a wide range of other governancepartnerships have been established around accep-tance that the core problem of non-Western states isthat of state capacity and that the solution lies withthe shared ‘responsibilities’ of both the non-Westernstate and international institutions. The general ruleof thumb appears to be that the greater the inequali-ties at play in the relationship between non-Westernstates and international institutions the moregrandiose the language of partnership. As would beexpected, it is in relation to Africa that the rhetoricand reality are most out of step. Here the languageis of ‘African leadership’ and an entirely ‘new kind of partnership’ not based on inequality and hierarchy but ‘mutual respect and solidarity’.47 The UNMillennium Development Goals (MDG) project,following and extending the ‘country ownership’ approach of the interventionist Poverty ReductionStrategies, requires that states engage in farreaching governance reform and open up every areaof domestic policy-making to international scrutinyand involvement. The ‘responsibilities’ or ‘leadership’ or ‘ownership’ lie with the domestic state but their partners (or joint ‘stakeholders’, in the language of the ODI authors) decide the policies:

The host country should lead and own the effortto design the MDG strategy, drawing in civilsociety organisations; bilateral donors; the UNspecialised agencies, programs, and funds; andthe international financial institutions, includingthe IMF, the World Bank, and the appropriateregional development bank. The contributions ofthe UN specialized agencies, programs andfunds should be coordinated through the UNCountry Team, and the UN Country Teamshould work closely with the international finan-cial institutions.48

Policy ‘coherence’ is the new buzzword for ex-ternal capacity-building; this coherence is gainedfrom closely tying international aid to new institu-tional frameworks of regulation and monitoring. Ineffect, this transforms external assistance from beinga subject of international relations, between states,to one of domestic politics, of management andadministration. This radical transformation in therelationship between non-Western states andinternational institutions is highlighted forcefully bythe Commission for Africa report which stresses thatit is: ‘not simply recommending throwing money atthe problems’ but a ‘fundamental change in the way in which aid works’.49

Once international financial institutions have amore direct role in the internal governance mecha-nisms of non-Western states, aid is much less likely


to be based on overt external regulation in the formof external conditionality. Graham Harrison usefullyhighlights the ‘post-conditionality’ regimes of interna-tional financial institutions in states like Tanzaniaand Uganda, where the influence of external donorsis better conceived not as a ‘strong external force’ but as ‘part of the state itself’, through direct involvement in policy-making committees.50 The un-dermining of sovereign autonomy and the enmesh-ing of subject states in international institutionalframeworks fundamentally blurs the lines of ac-countability and control and the relationships ofpower behind these mechanisms. The relationshipbetween Western institutions and non-Westernstates is a highly coercive one which forces thesestates to cede their sovereign powers to externalinstitutions; the fiction of ‘partnership’ then relies heavily on an exaggeration of the importance ofinternational legal sovereignty.

International legal sovereignty?

Today, despite the new interventionist consensusand the international attention given to ‘failing’ states and the lack of governance capacities in ‘zones of instability’, there is surprisingly little support for the return of international protectorates and direct exter-nal administrations. Only a small number of com-mentators argue that states should, in fact, be‘allowed to fail’ and more capable neighbours allowed to directly govern these territories,51 or thatthe UN Security Council should establish newinternational trusteeships.52

Intervening powers and international institutionsseem to have a particularly strong desire to preservethe formal trappings of sovereignty. The contradic-tory desire to intervene but also to avoid responsibil-ity is most sharply posed in questions of militaryintervention, such as post 9/11 ‘regime change’ in Afghanistan and Iraq. Few acts are as fundamentallyundermining of sovereignty as the external removalof a state’s government. Yet,no sooner have inter-vening actors destroyed sovereignty than they aretalking up its fundamental importance and pledgingto restore authority to local actors at the soonestpossible moment. State-building is the process ofnegotiating these contradictory drives towards inter-vention and away from responsibility for outcomes.

Leading US policy advisors and internationalthink tanks are increasingly singing from the samehymn sheet, suggesting that international regulationshould no longer be seen in the old ways. Today’s policy context means that the old restrictions on in-ternational intrusion no longer exist. In the absenceof Cold War rivalries between competing GreatPowers, external intervention no longer needs to beovertly recognised in the undermining of sovereigntyand open return to trusteeships and protectorates. Infact, the maintenance of formal sovereignty is at theheart of new approaches to ‘neotrusteeship’,53

‘pooled sovereignty’,54 or ‘shared sovereignty’.55 Inthe words of Krasner:

Shared sovereignty would involve the engage-ment of external actors in some of the domesticauthority structures of the target state for anindefinite period of time. Such arrangementswould be legitimated by agreements signed byrecognized national authorities. National actorswould use their international legal sovereignty toenter into agreements that would compromisetheir Westphalian/Vattelian sovereignty [self-government/autonomy] with the goal of im-proving domestic sovereignty [governingcapacity]. One core element of sovereignty –voluntary agreements –would be preserved,while another core element – the principle ofautonomy–would be violated.56

The key difference between new forms of exter-nal regulation - ‘neo-trusteeship’ or, even more user-friendly, ‘shared sovereignty’ - and traditional notionsof a trust or protectorate is that, today, the subordi-nated territory will formally be a contracting legalequal. International legal sovereignty is maintainedwhile political autonomy –self-government is givenup. The Bosnian peace agreement at Dayton in 1995is the classic example of the voluntary surrender ofsovereignty; the ‘neo-trusteeship’ was legitimised not through war and intervention or through internationallegal agreement (the UN Security Council’s blessingwas bestowed retrospectively) but through thesignature of the Bosnian parties.57

Law and reality no longer coincide when consid-ering the location of sovereign power and authority.58

Kosovo, for example, is, at the time of writing, for-mally part of the state of Serbia-Montenegro, butagain the lack of fit between the formal location ofsovereignty and external mechanisms of regulationmakes discussions of final status hard to resolve asdecision-making authority lies neither with theelected Kosovo government in Pristina nor theSerbian government in Belgrade. Afghanistan andIraq have the juridical status of independent statesdespite their dependence on the political and secu-rity role of the US. The artificial nature of theseregimes is highlighted by the fact that their govern-ments’ writs seldom extend outside the protected security zones of the capitals. The restrictions on theIraqi interim government’s authority has meant that the formal transfer of Iraqi sovereignty from the US-led Coalition Provisional Authority to an Iraqi gov-ernment in June 2004 did not reflect any change inthe real relations of authority.59

Here we have states without sovereignty. Statesexist on paper, in terms of juridical status, for exam-ple, as members of the United Nations, with nationalflags, and maybe their own currencies, but not asindependent political subjects capable of self-government. As Robert Keohane argues:

We somehow have to reconceptualise the stateas a political unit that can maintain internal orderwhile being able to engage in internationalcooperation, without claiming the exclusive


rights… traditionally associated with sover-eignty... The same institutional arrangementsmay help both to reconstruct troubled countriesthat are in danger of becoming ‘failed states’, and to constrain the autonomy of those states.60

He suggests that state-building can establish the‘institutional arrangements’ which are capable of taking responsibility for maintaining order (‘domestic sovereignty’) but without giving rise to rights of self-government (‘Westphalian sovereignty’). He recom-mends an exit strategy for Kosovo, for example,where there is a shift from existing trusteeshipstatus, which could be called ‘nominal sovereignty’, to ‘limited sovereignty’ with external powers able to override domestic authorities, to a final stage of‘integrated sovereignty’ where the state is locked into international institutions able to overridedomestic authorities.61 This would resolve theproblem of Kosovo’s independence as it would never achieve independence beyond the purely formaltrappings of statehood: ‘Westphalian sovereignty …is simply bypassed in the movement from limited tointegrated sovereignty’.62

His proposals are strikingly similar to those lateradvocated by the International Commission on theBalkans. The commission’s April 2005 report, TheBalkans in Europe’s Future, talks about Kosovo’s ‘independence without full sovereignty’, to be fol-lowed by ‘guided sovereignty’ with ‘reserve powers’ for the EU and a final stage of ‘full and shared sovereignty’.63 Here state-building is held to be ableto build a new type of state; one which has ‘sover-eignty’ but is still in essentially the same position as it was when it was formally a protectorate. Thedifference being that formal accountability has beenshifted back to the non-Western state.

James Fearon and David Laitin suggest a similarapproach arguing that a return to traditional forms ofsovereignty is not the solution, but instead that thetransfer of power in cases of post-conflict inter-vention and regime change should be ‘not to full sov-ereignty but rather as a state embedded in andmonitored by international institutions’.64 Krasnerargues the point even more openly in his support forthe concept of ‘shared’ sovereignty, which similarly uses ‘sovereignty’ as a means for enabling external regulation. Here, international legal sovereigntyallows post-conflict states to enter into ‘partnerships’ which informally violate their sovereign rights:

For policy purposes, it would be best to refer toshared sovereignty as “partnerships”. This would more easily let policymakers engage inorganized hypocrisy, that is, saying one thingand doing another. Shared sovereignty or part-nerships would allow political leaders toembrace sovereignty, because these arrange-ments would be legitimated by the target state’sinternational legal sovereignty, even thoughthey violate the core principle of Westphalian/Vattelian sovereignty: autonomy… Shared sov-ereignty or partnerships would make no claim to

being an explicit alternative to power state beingbuilt through this process of distancing conven-tional sovereignty. It would allow actors toobfuscate the fact that their behaviour would beinconsistent with their principles.65

It is this ‘obfuscation’ of the maintenance of international legal sovereignty that enables interna-tional institutions to present themselves as facilitat-ing partners in a shared project rather than ascoercive external powers. Robert Cooper, focusingparticularly on the enlargement policies of theEuropean Union, describes this as a new conflict-free ‘post-modern’ or voluntary’ form of imperialism.66

Mark Leonard argues that unlike the old imperialismbased on conflict and overt subordination, the EU iscompletely transforming states from the inside,rather than ruling them from above, for example:‘Europe is changing all of Polish society, from its economic policies and property laws to its treatmentof minorities and what gets served on the nation’s tables.’67

The more ‘sovereignty’ is voluntarily shared between target states and international institutions,coercive external conditionality is exchanged forinternal forms of ‘enhanced surveillance’ through the reporting mechanisms generated by the good gov-ernance requisites of openness and transparencyenforced by international institutions.68 Policy-advisers can no doubt see the gains to be made inenabling Western governments to talk about sover-eignty and accountability in non-Western states,while avoiding accountability for their actions andpolicy prescriptions. However, while sovereignty canbe ‘unbundled’ as a heuristic device there is little evidence that conceiving the non-Western state inpurely administrative and bureaucratic terms, as aconduit for external policy, is necessarily a recipe forsuccess. States without sovereignty are not easy to‘capacity-build’.

PHANTOM STATES AND FRAGILE EMPIRES

States that are not designed to be independentpolitical subjects in anything but name are a façadewithout content. States without sovereignty mayhave technically sound governance and adminis-trative structures on paper but the atrophied politicalsphere hinders attempts to cohere post-conflictsocieties and overcome social and political divisions.The states created, which have international legalsovereignty but have ceded policy-making control tointernational institutions, are phantom statesbecause their lack of self-government prevents themfrom being recognised or legitimised as embodying acollective expression of their societies. The states ofAfghanistan, Iraq, and Bosnia, for example, mayhave formal sovereignty and elected governmentsbut their relationship of external dependency meansthat the domestic political sphere cannot serve tolegitimise the political authorities or cohere theirsocieties. This form of state-building is, in fact, evenmore corrosive of the authority of the non-Western


state than earlier policies which sought to bypass ormarginalise the state.

Bosnia is possibly the clearest case of a newtype of and formal accountability. To all intents andpurposes Bosnia is a member of the EuropeanUnion; in fact more than this, Bosnia is the firstgenuine EU state where sovereignty has in effectbeen transferred to Brussels. The EU provides itsgovernment; the international High Representative isan EU employee and the EU’s Special Representa-tive in Bosnia has the power to directly imposelegislation and to dismiss elected government offi-cials and civil servants. However, even if the HighRepresentative’s office is closed-down, as plannedfor the end of 2006, this will make little difference asEU policy and ‘European Partnership’ priorities dominate the legislative agenda and are overseenthrough the EU-supported office within the Bosnianstate, the European Directorate for Integrations.69

The EU also runs the police force, taking over fromthe United Nations at the end of 2002, and the mili-tary, taking over from NATO at the end of 2004, andmanages Bosnia’s negotiations with the World Bank. One look at the Bosnian flag –with the stars of theEU on a yellow and blue background chosen to be inexactly the same colours as used in the EU flag –demonstrates the Bosnia is more EU-orientated thanany current member state.70 However, the EU hasdistanced itself from any accountability for the powerit exercises over Bosnia; formally Bosnia is an inde-pendent state and member of the United Nationsand a long way off meeting the requirements of EUmembership.

After ten years of state-building in Bosnia there isnow a complete separation between power andaccountability.71 This clearly suits the EU which is ina position of exercising control over the tiny statewithout either admitting it into the EU or presentingits policy regime in strict terms of external con-ditionality. Bosnia is neither an EU member nor doesit appear to be a colonial protectorate. Bosnia’s formal international legal sovereignty gives theappearance that it is an independent entity,voluntarily asking for external EU assistance withstate capacity-building. Questions of aligningdomestic law with the large raft of regulationsforming the EU acquis appear as ones of domesticpolitics. There is no international forum in which thecontradictions between Bosnian social andeconomic demands and the external pressures ofBrussels’ policy prescriptions can be raised.

However, these questions are not ones ofdomestic politics. The Bosnian state has no inde-pendent or autonomous existence outside of the EU‘partnership’. There are no independent structures capable of articulating alternative policies. Politiciansare subordinate to international institutions throughthe mechanisms of governance established whichgive state bureaucrats and administrators the finalsay over policymaking. The Bosnian state is aphantom state; but it is not a fictional creation. TheBosnian state plays a central role in the transmissionof EU policy priorities in their most intricate detail.

The state here is an inversion of the sovereign state.Rather than representing a collective politicalexpression of Bosnian interests - expressing self-government and autonomy, ‘Westphalian sover-eignty’ in the terminology of state-builders - theBosnian state is an expression of an externally-driven agenda.

The more Bosnia has been the subject of exter-nal state-building, the less like a traditional state ithas become. Here, the state is a mediating linkbetween the ‘inside’ of domestic politics and the ‘outside’ of international relations, but rather thanclarifying the distinction it removes the distinctioncompletely. The imposition of an internationalagenda of capacity-building and good governanceappears internationally as a domestic question andappears domestically as an external, internationalmatter. Where the sovereign state clearlydemarcated lines of policy accountability, the statewithout sovereignty blurs them. In fact, accountabilityfor policy-making disappears with the removal of thetraditional content of state sovereignty.

In this context, domestic politics has no realcontent. There is very little at stake in the politicalprocess. For external state-builders, the subordina-tion of politics to bureaucratic and administrativeprocedures of good governance is a positive devel-opment. In functional terms they argue that sover-eignty, and the political competition it brings with itfor control of state power, is a luxury that post-conflict states cannot afford. Keohane argues thatmany non-Western states are ‘troubled societies’ plagued by economic, social and ethnic divisionswhich mean that elections can be highly problematic‘winner-take-all’ situations. In these states, uncon-ditional sovereign independence is a curse ratherthan a blessing and conflict can be prevented byenabling ‘external constraints’ on autonomy in exchange for institutional capacity-building.72

Post-conflict states, such as Bosnia, stand indesperate need of a state-building project which canengage with and recohere society around a sharedfuture-orientated perspective.73 What Bosnia hasreceived is external regulation which has, in effect,prevented the building of genuine state institutionswhich can engage with and represent social inter-ests. Phantom states are an inevitable product of thetechnical, bureaucratic and administrative approachexported by international state-builders.

Where weak or post-conflict states stand in needof socially engaging state-based projects of devel-opment and transformation they are subject to exter-nal forms of domination which are uniquely unsuitedto the task. It is the problems of the state form in theWest that explain why there should be such a mis-match between need and policy prescription in thestate-building approach.

Western states may sometimes appear to behappy with the traditional imperialist rhetoric of GreatPower responsibility but are quick to recoil from anypractical consequences of this. Despite the rhetoric


of Great Power responsibility, the resulting ideologi-cal, legal and political forms are those of a rush toreject imperial responsibility. It is this dynamic whichis essential to understanding the novel features oftwenty-first century ‘state-building’. State-buildingcan best be grasped as a product of the exhaustionof the political process in the West. Government isincreasingly seen as a matter of law and administra-tion, rather than politics; as a matter of bureaucraticcompetence rather than political struggle. The pro-jection of Western power abroad reflects the lack ofany ‘big ideas’ or mobilising political project. This lack of transformative purpose can be seen in thefocus on the processes of state-building rather thanits ends.

International state-builders seek to focus onlegal, administrative and bureaucratic processesrather than broader problems of social and economictransformation. ‘Good governance’, ‘transparency’, ‘inclusion’, and alignment with the EU acquis com-munautaire stand in as a weak substitute for anyimperial ‘reordering of the world’.74 Even the interna-tional financial institutions, such as the World Bankand the International Monetary Fund are encouragedto drop earlier aspirations towards development andeconomic growth and to focus more narrowly onnon-Western state frameworks of transparency andaccountability.75

Traditional empire was confident in its ability totransform and improve societies being intervened in,today’s empire is a fragile one, asserting power and influence but desiring to hide behind forms of formalsovereignty. The new international language of‘good governance’, ‘capacity-building’, ‘empower-ment’, ‘partnership’ and ‘ownership’ symbolises the politics of denial and evasion which mark everyaspect of the state-building discourse.

CONCLUSION

State-building does not seek to universalise thestate form - as in the period of decolonisation - butrather to conceal the disintegration of this form underthe interventionist pressures of the post-Cold Warinternational order. The promise that ‘state-building’ holds out is that of relieving Western elites from theneed to legitimise and clearly articulate the newhierarchy of domination revealed by the collapse ofthe UN Charter framework of state sovereignty andnon-intervention. In a world where the Great Powershad more confidence in themselves and were able tocoherently project a sense of purpose, it is unlikelythat there would be such a demand for distance andthe perceived need to create fictional ‘partners’ and phantom states to bear the responsibility for policyoutcomes.

The lack of willingness of major Western statesto take up the responsibilities of power, to be held toaccount for their interventions in the internationalarena, is resulting in a highly destabilising processwhere power and accountability are increasinglyseparated. Opposition to these new, more coerciveyet less visible, mechanisms of intervention needs tohighlight the real relations of power and argueagainst the mystifications of the state-buildingdiscourse –it is only on the basis of clarifying thecorrosive consequences of external regulation that anew case for self-government and political autonomycan be made.

Notes

1 Fukuyama F., State-Building: Governance and World Order in the Twenty-First Century (London: Profile Books, 2004), pp.ix-xi.2 Rotberg R. I., ‘The Failure and Collapse of Nation-States: Breakdown, Prevention and Repair’, in RotbergR. I. (ed.) WhenStates Fail: Causes and Consequences (Princeton: Princeton University Press, 2004), p.42.3 The National Security Strategy of the United States of America, 2002. Section 1. Available at:http://www.whitehouse.gov/nsc/nssall.html.4 The website of the Office of the Coordinator for Reconstruction and Stabilization is available at:http://www.state.gov/documents/organization/43429.pdf.5UK Prime Minister’s Strategy Unit Report, Investing in Prevention–An International Strategy to Manage Risks of Instabilityand Improve Crisis Response, February 2005. Available at:http://www.strategy.gov.uk/downloads/work_areas/countries_at_risk/report/index.htm.6 OECD Principles for Good International Engagement in Fragile States. OECD document DCD(2005)11/REV2, p.8 Availableat: http://www.oecd.org/dataoecd/4/25/35238282.pdf.7 Our Common Interest, Commission for Africa, 11 March 2005, p.136. Available at:http://www.commissionforafrica.org/english/report/introduction.html.8 2005 World Summit Outcome, United Nations General Assembly, A/60/L.1, 15 September 2005, §97-105. Available at:http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/LTD/N05/511/30/PDF/N0551130.pdf?OpenElement.9 The Charter of the United Nations, 1945. Available at: http://www.un.org/aboutun/charter/.


10 Chandler D., From Kosovo to Kabul: Human Rights and International Intervention (London: Pluto Press, 2002), pp.157-66.11 Fukuyama, State-Building, p.161.12 Archibugi D., Held D. and Kohler M., (eds) Re-imagining Political Community: Studies in Cosmopolitan Democracy (London:Polity Press, 1998); Linklater A., The Transformation of Political Community (Cambridge: Polity,1998); Rosenau J. N. andCzempiel E. (eds) Governance Without Government: Order and Change in World Politics (Cambridge: Cambridge UniversityPress, 1992).13 Tilly C., ‘War Making and State Making as Organized Crime’, in EvansP. B., Rueschemeyer D. and Skocpol T. (eds)Bringing the State Back In (Cambridge: Cambridge University Press, 1985).14 Foucault M., Society must be Defended: Lectures at the Collège de France 1975-76, trans. D. Macey (London: AllenLane/Penguin, 2003).15 Campbell D., National Deconstruction: Violence, Identity and Justice in Bosnia (Minneapolis, University of Minnesota Press,1998); Kaldor M., New and Old Wars: Organized Violence in a Global Era (Oxford: Polity Press, 1998).16 For example, Malone D. M., ‘Foreword’, in ChestermanS., Ignatieff M. and Thakur R. (eds) Making States Work: StateFailure and the Crisis of Governance (New York: UN University, 2005), p.xv.17 See for example, Ghani A., Lockhart C. and Carnahan M., ‘Closing the Sovereignty Gap: an Approach to State-Building’, Overseas Development Institute Working Paper, No.253, September 2005, p.10. Available at:http://www.odi.org.uk/publications/working_papers/wp253.pdf.18 Our Common Interest, p.94.19 For example, Fukuyama, State-Building, p.139; Ignatieff M., Empire Lite: Nation-Building in Bosnia, Kosovo and Afghanistan(London: Vintage, 2003); European Stability Initiative, The Helsinki Moment: European Member State Building in the Balkans,1 February 2005, p.10. Available at: http://www.esiweb.org/pdf/esi_document_id_65.pdf.20 Highlighted in Our Common Interest, p.92.21 Zartman I. W., ‘Early and “Early Late” Prevention’, in Chesterman, Ignatieff and Thakur, Making States Work.22Rotberg, ‘The Failure and Collapse of Nation-States’, p.5.23 Krasner S., Sovereignty: Organized Hypocrisy (Princeton University Press, 1999), p.9; see also Fearon J. D., and Laitin D.D., ‘Neotrusteeship and the Problem of Weak States’, International Security, Vol.28, No.4, (2004), pp.5-43; Krasner S.,‘Sharing Sovereignty: New Institutions for Collapsing and Failing States’, International Security, Vol.29, No.2, (2004), pp.85-120; Keohane R., ‘Ironies of Sovereignty: The European Union and the United States’, Journal of Common Market Studies,Vol.40, No.4, (2002), pp.743-65; Keohane, ‘Political Authority after Intervention: Gradations in Sovereignty’, in HolzgrefeJ. L.and Keohane R. O. (eds) Humanitarian Intervention: Ethical, Legal and Political Dilemmas (Cambridge: Cambridge UniversityPress, 2003).24 See, for example, Straw J., ‘Order out of Chaos: The Challenge of Failed States’, in LeonardM. (ed.) Reordering the World(London: Foreign Policy Centre, 2002).25 International Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS), Responsibility to Protect (Ottawa: InternationalDevelopment Research Centre, 2001), p.16.26 International Commission on Intervention and State Sovereignty, The Responsibility to Protect: Research, Bibliography,Background (Ottawa: International Development Research Centre, 2001), p.11.27 Evans G. and Sahnoun M., ‘The Responsibility to Protect’, Foreign Affairs, Vol. 81, No. 6, (2002), p.101.28Keohane, ‘Political Authority after Intervention’, p.276.29 Jackson R., Quasi-states: Sovereignty, International Relations and the Third World (Cambridge: Cambridge University Press,1990), p.32.30 Ibid., p.33.31 Wight M., Power Politics (ed.) Bull H. and Holbraad C. (Harmondsworth: Penguin, 1979), p.23; Morgenthau H., Truth andPower: Essays of a Decade, 1960-1970 (New York: Praeger, 1970), p.258-61.32 Krasner, Sovereignty: Organized Hypocrisy.33 Jackson, Quasi-states.34Krasner, ‘Sharing Sovereignty’, pp.87-88.35 Ibid., p.89.36 Declaration on the Granting of Independence to Colonial Countries and Peoples, 1960. Available at:http://www.unhchr.ch/html/menu3/b/c_coloni.htm.37 Jackson, Quasi-states, p.77.38 Declaration on Principles of International Law Concerning Friendly Relations and Co-Operation among States in Accordancewith the Charter of the United Nations, 1970. Available at: http://www.hku.edu/law/conlawhk/conlaw/outline/Outline4/2625.htm.39Ghani, Lockhart and Carnahan, ‘Closing the Sovereignty Gap’, p.4.40See for example Tony Blair’s Commission for Africa report (Our Common Interest, Chapter 4) and the Sachs report (UNMillennium Project, Investing in Development: A Practical Plan to Achieve the Millennium Development Goals, 2005. Availableat: http://www.unmillenniumproject.org/reports/index_overview.htm.)41Ghani, Lockhart and Carnahan, ‘Closing the Sovereignty Gap’, p.13.42EastWest Institute and European Stability Initiative, ‘Democracy, Security and the Future of the Stability Pact for South Eastern Europe: A Framework for Debate’, April 2001, p.18. Available from:http://www.esiweb.org/docs/printdocument.php?document_ID=15.43 See, for example Balkanologie, Special issue, ‘South-Eastern Europe: History, Concepts, Boundaries’, Vol.3, No.2, (1999), pp.47-127; Hatzopoulos P., ‘Non-Nationalist Ideologies in the Balkans: The Interwar Years’, Unpublished thesis, submitted 2005, London School of Economics.44‘The Stabilisation and Association Process and CARDS Assistance 2000 to 2006’, European Commission paper for the Second Regional Conference for South East Europe, 2001, p.9. Available at:http://www.seerecon.org/Calendar/2001/Events/src/ec_sap_cards_2000_2006.pdf.45‘Review of the Stabilisation and Association Process’, European Union General Affairs Council Report, 2001. Available at:http://www.seerecon.org/Calendar/2001/Events/2536GA-Annex.pdf.46 Ibid., section IIIc.47 Our Common Interest, p.17.48 UN Millennium Project, Investing in Development, p.53.49 Our Common Interest, p.94.50 Harrison G., ‘Post-Conditionality Politics and Administrative Reform: Reflections on the Cases of Uganda and Tanzania’, Development and Change, Vol.32, (2001), p.669; see also Harrison, The World Bank and Africa: The Construction ofGovernance States (London: Routledge, 2004).


51 For example, Herbst J., ‘Let Them Fail: State Failure in Theory and Practice: Implications for Policy’, in Rotberg, WhenStates Fail.52 Helman G. B. and Ratner S. R., ‘Saving Failed States’, Foreign Policy, No.89, (1993), pp.3-21.53 Fearon and Laitin, ‘Neotrusteeship and the Problem of Weak States’.54Keohane, ‘Ironies of Sovereignty’.55Krasner, ‘Sharing Sovereignty’.56 Ibid., p.108.57Chandler, ‘From Dayton to Europe’, International Peacekeeping, Vol.12, No.3, (2005), pp.336-349.58 See Yannis A., ‘The Concept of Suspended Sovereignty in International Law and its Implications in International Politics’, European Journal of International Law, Vol. 13, No. 5, (2002), p.1049.59 See, for example, Klein N., ‘Baghdad Year Zero’, in Klein et al, No War: America’s Real Business in Iraq (London, GibsonSquare Books, 2005).60Keohane, ‘Political Authority after Intervention’, p.277.61 Ibid., pp.296-7.62 Ibid., p.297.63 International Commission on the Balkans,The Balkans in Europe’s Future, 2005, pp.18-23. Available at: http://www.balkan-commission.org/activities/Report.pdf.64Fearon, and Laitin, ‘Neotrusteeship and the Problem of Weak States’, p.42.65Krasner, ‘Sharing Sovereignty’, p.108.66 Cooper R., The Breaking of Nations: Order and Chaos in the Twenty-first Century (London: Atlantic Books, 2003).67 Leonard M., Why Europe Will Run the 21st Century (London: Fourth Estate, 2005), p.6.68 Our Common Interest, p.376.69See, for example, the 280 page document outlining the timetable for implementing the EU’s medium priorities (EuropeanPartnership for Bosnia and Herzegovina, Medium Term Priorities Realisation Programme, 2005. Available at:http://www.dei.gov.ba/en/pdf/Complet_EP_PSP.pdf.).70 See further, Poels J., ‘Bosnia and Herzegovina: A new “neutral” flag’, Flagmaster, No.98, (1998), pp.9-12. Available at:http://www.flaginstitute.org/fibosnia.htm.



LA COLLECTIONREGARDS SUR L’INTERNATIONAL–INTERNATIONAL INSIGHTS

Le Pôle Bernheim a coordonné, avec le Réseau d’Études en Politique Internationale (REPI) del’ULB, la création aux Éditions P.I.E. - Peter Lang (Bruxelles-Berne) de la collection Regardssur l’International –International Insights dirigée par Éric Remacle.

Regards sur l’Internationalregroupe des études d’inspirations disciplinaires différentes et croisées, offrant des visions nouvelles sur les enjeux et bouleversements de la scène mondiale.Cette collection s’attache à aborder de manière critique et ouverte les questions à la fois théoriques et empiriques posées notamment par les guerres du XXIe siècle, les phénomènestransnationaux et la mondialisation, les nouvelles formes d’organisation mondiale et régionale,les usages politiques du droit international et les transformations du rôle de l’État dans lesrelations internationales. Cette collection constitue un creuset de débats autour de cesnouveaux enjeux intellectuels au sein de la communauté de chercheurs et des étudiants enRelations internationales. Elle mêle manuels de référence, ouvrages théoriques et étudesempiriques.

Comité éditorial : Alyson Bailes, Esther Barbé Izuel, Anne Deighton, Barbara Delcourt, YvesDenéchère, Véronique Dimier, Klaus-Gerd Giesen, A.J.R. Groom, Jean-Jacques Roche,Alberta Sbragia, Takako Ueta.

Les ouvrages parus

N° 1– CALAME P., DENIS B. & REMACLE É. (dir.),L’Art de la Paix. Approchetransdisciplinaire, 2004.

N° 2– GEERAERTS G., PAUWELS N. & REMACLE É. (eds.), Dimensions of Peaceand Security. A Reader, 2006.

N° 3– DENÉCHÈRE Y. (dir.), Femmes et diplomatie. France–20e siècle, 2004, 2e

tirage 2005.

N° 4– UETA T. & REMACLE É. (eds.), Japan and Europe, Partners in GlobalGovernance, 2005.

N° 5– DELCOURT B., DUEZ D. & REMACLE É. (dir.),La guerre d’Irak, Prélude d’un nouvel ordre international ?, 2005.

N° 6– SERFATI C. (dir.), Mondialisation et déséquilibres Nord-Sud, 2006.

Pour chaque ouvrage, une présentation et un bon de commande se trouventsur le site web des Éditions P.I.E.–Peter Lang :

http://www.peterlang.com


LA COLLECTIONLES CAHIERS PAIX & CITOYENNETÉ

Hors-série

Éduquer à vivre ensemble–Vade-mecum d’outils pédagogiques pour la paix et la citoyenneté - Pôle Bernheim/CE DOP, ULB, 2003.

Éduquer à Vivre Ensemble,actes du Forum organisé à l’ULB le 9 avril 2003,PôleBernheim, Bruxelles, 2006 - Alina COZMA, Yvon MOLINGHEN & Éric REMACLE (eds.).

Workshop Einstein and Peace–Lessons for Today - Brussels, 11-12 March 2005,INES-Pôle Bernheim, Bruxelles, 2006 - Armin TENNER & Éric REMACLE (eds.).

« Les Savoirs au défi de la Paix et de la Citoyenneté »10 mars 2006–Actes du colloque

0/2006– Séances plénières

1/2006– Gestion des Crises ou Imposition del’Ordre?Barbara DELCOURT & Marta MARTINELLI (coord.)

2/2006– Sciences et Expertises en SociétésBenjamin DENIS & Sébastien DENYS (coord.)

3/2006– Vivre EnsembleAssaad Elia AZZI & Thomas BERNS (coord.)

4/2006– Dire et Écrire la Guerre et la PaixSerge JAUMAIN, Éric REMACLE & Christophe WASINSKI (coord.)

Les Cahiers Paix & Citoyenneté se trouvent sous format électronique à la page« Publications » du site web du Pôle Bernheim (http://www.polebernheim.net).