Gestion publique

Introduction

La réforme de l’Etat est un thème récurrent et occupe l’ensemble du champ du XXeS, réforme administrative et réforme de l’Etat reviennent périodiquement. On s’interroge sur une organisation plus optimale de l’Etat. A la fin de la 2nde GM, on a des travaux importants sur cette question. Réforme de l’Etat se rattache à la gestion publique, des modes de gestion, organisation et fonctionnement du service public. Le périmètre de réforme de l’Etat est évolutif. Rapport de Jean Picq 1994, conseiller maitre à la Cour des comptes et s’est vu confier au début des années 90 par le 1er Ministre, une étude sur l’Etat pour la France, rapport de la mission sur les responsabilités et les missions de l’Etat. Que doit faire un Etat ? Il doit gérer ? Avoir une vision stratégique ? Le rapport est centré sur les missions qui doivent être celles de l’Etat, et sur son organisation. Recherche de légitimité de l’action publique dans tous les pays de l’OCDE, et d’adhésion à la chose publique, avec une crise de conscience citoyenne, un besoin de transparence de la gestion, un problème de doute sur son impartialité. Recherche de légitimité pour replacer l’Etat dans la sphère publique. Cette réflexion est étendue dans toutes les réformes à la question de la sécurité juridique, en raison de la complexité de la gestion publique, d’accessibilité et d’intelligibilité de la norme. Réflexion sur la qualité de la gestion, du service public. Dans ce rapport, on trouve déjà les éléments qui fédèrent la rénovation de la gestion publique : l’exigence d’évaluation des politiques publiques, sur l’Etat territorial. On voit également apparaître des considérations que le CE reprendra 10 ans plus tard, faire évoluer les acteurs et les organismes qui sont en charge de la mise en œuvre des politiques publiques. Dans ce rapport, idée que la modernisation de l’Etat passe par la création d’agences, gérer autrement les services publics par la création de nouvelles structures et on voit apparaître le fait que la réforme de l’Etat est faite pour l’usager. La qualité du service au regard des attentes des usagers et réduire le coût. Ce rapport est toujours d’actualité.

Ce thème évolue dans le temps. Dans la 1ère moitié du XXeS, on a mis l’accent sur le travail intergouvernemental, 1934 : création du secrétaire général du gouvernement. On voit apparaître à la fin de la 2 nde

GM, l’idée de rationalisation, réflexion sur la planification, des choix budgétaires mais à partir des années 70, réflexion sur l’usager. Loi du 3 janvier 1973 crée le médiateur de la république, loi du 17 juillet 1978 sur l’amélioration des relations entre l’administration et le public, loi du 11 juillet 1979 qui est sa sœur jumelle. Loi du 12 avril 2000 sur les droits des citoyens. La circulaire Rocard de 1989 sur le renouveau du service public, c’est la réaffirmation d’une nécessaire évaluation des services publics, projet de loi du 28 octobre 2000 on relance cette évaluation du coté de la Cour des comptes, et dans la circulaire sur la gestion des ressources humaines. A partir de ce moment, mesures de simplification du droit et de l’administration, qui sont pour la France, enracinées au cours des années 80, 1983 : création de la commission pour la simplification des procédures administratives. L’idée c’est qu’il faut simplifier le droit mais aussi les démarches administratives et alléger la contrainte normative pour l’ensemble des usagers. Cela concerne aussi les CT, rapport Balladur : toute une partie sur la simplification de la norme pour le secteur local. LOLF 1er août 2001 conçue comme un moteur de la réforme de l’Etat.

1. La gestion publique à l’épreuve des critères d’efficience, d’efficacité et d’économie

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La nouvelle gestion publique : il faut améliorer la performance de la gestion publique en améliorant le rendement des services publics tout en diminuant le coût du service rendu. Plus le rôle d’Etat prestataire mais un Etat qui est là pour avoir une vision stratégique d’impulsion et de contrôle. C’est l’introduction du contrôle de gestion dans l’administration, contrôle interne, etc. D’une manière générale, deux priorités qu’on retrouve : améliorer l’efficience et accroitre la transparence de la gestion publique. Depuis 20 ou 30 ans selon les pays, efforts de modernisation et des réformes qui restructurent le système administratif, on redéfinie l’ensemble des modes et des services de gestion. La Belgique est significative quant au programme de modernisation de l’administration : programme Copernic, l’administration est au service du client qui est au cœur du système. Implique l’introduction dans la gestion publique, de modes de gestion qui viennent du secteur privé. Réforme qui touche le cœur des principes de politique du gouvernement, moins visible en France qu’à l’étranger mais dans cette nouvelle gestion publique, volonté très forte de bien dissocier de ce qui relève du politique de ce qui relève de la sphère administrative. On le retrouve à plus d’un titre, l’idée est de laisser aux gestionnaires une autonomie, il faut que ça soit des managers. Poussé à l’extrême, ça donne des agences, et la LOLF, des objectifs, etc. Gestion publique orientée sur le résultat avec un pilotage stratégique de l’Etat, une orientation vers l’usager, une responsabilisation (autonomie) et l’idée que l’évaluation doit influencer les choix politiques. Tout ça a des répercussions sur un plan juridique : le développement de l’administration électronique, sur les principes traditionnels du droit public, sur le critère en particulier hiérarchique, sur un plan budgétaire ça a des conséquences importantes, introduction du plan général de comptabilité sur le plan publique. Cette nouvelle gestion publique n’est pas une rupture avec une volonté antérieure d’améliorer l’efficacité de la gestion publique. Depuis le début du XXeS, dans plusieurs pays il y a un contrôle de la dépense publique qui se développe. Les points communs c’est la contrainte budgétaire : l’Allemagne a été le 1er Etat à codifier sur un plan organique en 1922 l’exigence de contrôle de l’efficacité de la dépense. Disposition qui dit que les ressources budgétaires ne peuvent être employées que de manière économe et rentable, on introduit dans l’ordre juridique, l’idée de rentabilité économique de l’action administrative. Dans la LOLF, on a des indicateurs qui mesurent la performance et ces indicateurs ont pour objet de mesurer l’efficacité de la gestion publique. Ce qui se passe en Allemagne c’est ce qu’on appelle en France le contrôle du bon emploi des fonds publics. Autre approche de la légitimité de la gestion publique qui ne se fixe pas seulement sur la régularité, mais aussi sur l’efficacité.

Efficience : rapport coût/efficacité, est ce que les pouvoirs publics ont adaptés les moyens à leurs objectifs et les résultats sont en rapport avec les moyens mis en œuvre. On met étroitement en relation la contrainte budgétaire et le développement de l’administration électronique. Montre que le critère d’appréciation d’une décision politique s’étend au moyen de la mise en œuvre de cette décision. Dans certains Etats, on a des interrogations sur le recours au partenariat public privé. Ces éléments sont également au cœur de la rénovation du service public, càd efficacité, simplicité, proximité, etc., s’insère dans ces problématiques de performance de la gestion publique. Il y a également une recherche de proportionnalité entre les avantages attendus et les coûts de mise en œuvre. La gestion publique n’est pas une simple critique de l’Etat providence. Il y a l’importation de mécanismes de marché dans la sphère publique, relativise la distinction gestion publique/gestion privée. Ce n’est pas parce que la gestion publique est légale qu’elle est conforme au rôle de l’Etat. Il y a quand même de manière incidente une remise en cause, de la part d’un certain nombre d’auteurs, d’un système d’administration jugé bureaucratique et ça nécessite la mise en œuvre de stratégies de changement, frontière entre la science administrative et le droit. Les nouveaux modes de gestion veulent dire qu’on a des nouvelles approches, l’idée c’est que l’instrument juridique n’est pas nécessairement suffisant.

2. Aux origines de la réforme de l’Etat en France et à l’étranger

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Toutes les politiques mises en œuvre c’est rapprocher l’usager de l’administration. L’hypothèse de toutes ces réformes de l’Etat est la suivante : l’idée c’est qu’en classant l’usager au cœur du processus de réforme administrative, on va faire renaitre la confiance du citoyen dans les institutions. Performance de la gestion publique et la recherche de légitimité.

Que recouvrent aujourd’hui les problématiques de la réforme de l’Etat en France ? 3 grands domaines. On a le thème de l’amélioration des relations entre l’Etat et les citoyens, nouveaux droits en termes de

réponse, tout ce qui est simplification, codification, tout ce qui est charte de qualité. On veut améliorer la qualité du processus décisionnel, nécessité une réforme des structures sur

l’administration centrale et l’administration déconcentrée. Une des déclinaisons du principe de subsidiarité, rendre l’Etat plus proche.

L’amélioration de la qualité de la gestion publique, nouveaux instruments, tout ce qui concerne les processus de responsabilité, la gestion patrimoniale, la contractualisation, la mise en place de fonctions transversales.

Ces problématiques sont au cœur des travaux du centre d’analyse stratégique publiés en 2005, on retrouve une priorité d’évaluation du service public, modalités de l’offre des services, priorité sur l’économie numérique avec les incidences des techniques d’information dans l’administration. Dans ces priorités, il y a également la question de l’Etat territorial. Des évolutions importantes dans la fonction publique et enfin, l’accentuation de la simplification du droit en particulier dans la commande publique.

Cette réforme de l’Etat est une réponse similaire dans la plupart des Etats : gestion orientée sur les résultats avec un degré d’avancement différent. Le 2ème volet très important sur la fonction publique, modification dans la gestion des ressources humaines. Le 3ème axe : simplification du droit et simplification administrative avec modernisation des structures administratives, développement des agences. Intérêt important porté à la satisfaction de l’usager et à la qualité du service rendu.

La Belgique : on a eu une crise de légitimité et une crise politique au début des années 90, avec en particulier une progression des partis d’extrême droite et une insatisfaction des services publics. Renouveau politique et administratif. Le cœur de la réforme est de rétablir la confiance dans les institutions. Volonté de dissocier de ce qui relève de la sphère politique de ce qui relève de la sphère administrative. Amélioration des relations avec l’usager avec une charte de l’utilisateur publiée en 1992. On a de nombreuses lois adoptées sur les médiateurs fédéraux, transparence de l’administration, etc. Globalement, les résultats sont plutôt satisfaisants. La réforme de l’Etat depuis les années 2000 est centrée sur une modernisation plus poussée qui vise à améliorer l’efficience. Lien entre autonomie et responsabilité, qu’on retrouve dans la LOLF, mise en place de nouvelles structures administratives : services publics fédéraux sur le développement durable, l’intégration sociale.

Le Danemark : au cours des années 80, crise budgétaire sans précédent (à l’époque) déficit public qui atteint presque 9 points du PIB. On va réduire au minimum les structures ministérielles et en contrepartie, une gestion publique confiée à des agences et aux CT. Contrainte budgétaire. On essaie de simplifier les structures administratives et on introduit un réflexe sur le calcul des coûts, il faut renforcer l’efficience. Calcul du coût des services publics, on réfléchit à un double niveau. Budgétisation axée sur les résultats, transparence des résultats atteints et rapport entre la qualité du service rendu, les résultats atteints, etc. On retrouve cette problématique au Canada. On introduit également une plus grande souplesse dans la gestion, ces agences ont une souplesse de gestion beaucoup plus importante qu’une administration classique, le ministère est une forme réduite d’une autorité de tutelle. Contrats de performance qui donnent lieu à la publication. La responsabilisation ne passe pas nécessairement par une norme juridique, mais aussi par la transparence et la publicité. On met en place

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également, une démarche qualité dans l’administration et les services publics, prix distribués aux administrations les plus performantes. On introduit la rémunération à la performance. On a également au Danemark, un vaste programme de simplification administrative et le Parlement va reculer dans son activité normative au profit de sources réglementaires. On met en place des mesures de simplification administrative également, et on retrouvera ça en France.

L’Allemagne : vaste programme de modernisation de l’Etat qui se met en place, « un Etat moderne, une administration moderne ». Distinction dans l’intitulé même. Réforme globale : qualité de service, gestion des ressources humaines, etc. Ce programme a été continué par la suite par une 2 ème vague de réformes en 2004. Rejoint des programmes similaires au niveau des landers. L’accent est mis sur l’amélioration de l’efficience de la gestion publique, faire mieux avec les mêmes ressources financières ce qui nécessite une évolution, y compris des métiers. Nécessite des qualifications en termes de planifications, d’évaluations, etc. On procède à des réductions des structures administratives, fusions et réorganisation des ministères fédéraux. Approche transversale, services transversaux, ex : un service chargé des déplacements, service chargé des achats. On crée des agences pour certaines missions particulières. On développe également une approche consistant à améliorer la qualité de la réglementation, on développe les études d’impact et les approches pour analyser le coût de la mise en œuvre d’une réforme administrative ou d’une réglementation. On développe considérablement l’administration électronique également. On introduit des innovations dans la gestion des ressources humaines et on cible sur la motivation des fonctionnaires, l’idée c’est que pour impliquer les agents dans le changement, il faut qu’ils y trouvent leur part de satisfaction. On retrouve la même approche que celle dans la circulaire Rocard, il faut une implication forte des agents pour changer l’administration. Sur ce point, pour la France, décalage entre l’implication du gouvernement et ce qui la réalité donne. On met en place également une gestion de la performance dans la gestion des ressources humaines, on module la rémunération en fonction de la performance de l’agent, on développe la formation et l’évaluation des personnels. On ne peut mesurer la performance qu’en trouvant l’objectif que s’était fixé les pouvoirs publics, donc on clarifie les objectifs fixés et on développe les outils de la nouvelle gestion publique que sont en particulier les indicateur. On développe les échanges d’expérience, comment font les autres Etats et les OI. On cible la réforme de l’Etat également sur l’usager, avec l’accent sur la rapidité du traitement et en particulier dans les délais de réponse. On met en place un vaste dispositif d’administration électronique et des questionnaires réguliers pour l’amélioration de la satisfaction. Simplification administrative qui pense spécifiquement aux PME, la compétitivité, charge administrative qui a un double coût : pour le secteur privé mais aussi pour l’administration, on a supprimé tout ça.

Ces 3 exemples pour montrer qu’on a des réformes comparables dans différents Etats.

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Première partie : L’usager au cœur des stratégies et projets de réforme de la gestion publique

Comité interministériel pour la réforme de l’Etat a travaillé sur ces questions, et on retrouvait de manière périodique tout ce qui concerne l’accès au droit, notamment les supports, la lisibilité et l’intelligibilité du droit. Dans les travaux du comité se développe une approche plus économique qui est celle du coût, cette approche n’est pas seulement française, il y aussi un support européen.

Chapitre 1 er : rapprocher l’administration de l’usager

Section 1 : la modernisation du service public

§1. Les circulaires du 23 février 1989 et 26 juillet 1995 : renouveau du service public et réforme de l’Etat

1) Circulaires très importantes, programme de la réforme de l’Etat pour les 20 années. La 1 ère

circulaire du 23 février 1989 (circulaire Rocard) circulaire relative au renouveau du service public, le 1er M. explique que ce renouveau doit se faire à la fois dans le respect de la société civile et de l’administration. Ces deux acteurs aspirent à une évolution qu’il s’agisse de l’usager, du fonctionnaire ou du cadre. Renouveau car il est nécessaire de faire évoluer l’administration, nouveaux enjeux économiques, sociaux, internationaux, européens. Des considérations de légitimité : renforcer l’équité et l’efficacité qui est présentée comme la garante du pacte républicain, doit permettre la cohésion sociale et le progrès économique. Trop cloisonnée, trop fragmentée et n’a pas tiré toutes les conséquences de la décentralisation. Il faut complètement modifier à la fois le processus décisionnel mais également les modes de gestion. La circulaire précise que ce n’est pas en dévalorisant les fonctionnaires que l’Etat sera mieux géré : importance de la ressource humaine. Revaloriser le rôle des agents en leur donnant des conditions à la fois matériel et juridiques plus satisfaisant en matière de responsabilité, favoriser cette prise de responsabilité. Le renouveau du service public est une condition importante au maintien de la compétitivité de la France. La circulaire dresse 4 priorités au gouvernement : une nouvelle gestion des ressources humaines, un développement des responsabilités, l’évaluation des politiques publiques et l’accueil et le service rendu à l’usager.

Sur la gestion des ressources humaines, « la richesse de notre administration c’est les femmes et les hommes qui la composent », on rassure car on ne touchera pas au statut de la fonction publique. On renforce la qualité managerielle des cadres, soin particulier doit être porté à la formation des cadres. Doit être jugé prioritairement à leurs aptitudes à l’animation et la valorisation de leurs collaborateurs.

Mise en place d’une gestion prévisionnelle, assurer la cohérence entre les besoins et les métiers, les recrutements.

L’administration électronique doit être l’occasion d’une réflexion sur l’organisation et les conditions de travail, sur l’accueil du public.

Formation initiale et continue des fonctionnaires. On insiste sur la mobilité des agents, le cloisonnement entre corps, entre les 3 FP, l’idée de circulaire c’est que ces cloisonnements n’ont pas de véritable justification et sont des freins à l’évolution du service public. Réflexion sur les concours internes.

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La circulaire a dit que l’Etat n’a pas tiré tous les conséquences de la décentralisation. Evolution de la déconcentration qui soit cohérente avec la décentralisation. Au cœur de la recherche de performance, la cohérence c’est qu’il y ait un centre d’impulsion : le préfet. Les centres de responsabilité cela concernera par la suite d’autres niveaux décisionnels.

Ce qu’on recherche c’est la nécessité d’une réflexion d’ensemble d’une refonte budgétaire et comptable. Faire évoluer la comptabilité publique vers ce qu’est la gestion publique aujourd’hui. C’est d’autant plus nécessaire que les rigidités de la comptabilité publique ralentissent la procédure et ont des effets pervers car on va dans des structures de droit privé faire ce qu’on ne peut pas faire dans le domaine public.

Le 3ème axe : un devoir d’évaluation des politiques publiques. La circulaire revient sur l’idée qu’il ne peut pas y avoir d’autonomie sans responsabilité, de responsabilité sans évaluation et d’évaluation sans conséquence. Pas seulement l’évaluation des politiques publiques, également le développement de l’instrument de gestion moderne, possibilité de pilotage, développement du contrôle de gestion, de la comptabilité analytique, approche que l’on retrouve dans la commission européenne.

Une politique d’accueil à l’égard des usagers « la réglementation est loin d’être toujours appliquée» dans les relations usagers/administration, et il y a de très nombreux blocages qui doivent être levés. Il faut changer l’organisation, faire évoluer l’information continue et améliorer les conditions de travail. Ça passe par l’élaboration de projet de service, mobiliser les agents sur une réflexion sur les services dans lesquels ils évoluent, réfléchir sur les attentes des usagers, ex : horaires d’ouverture et de fermeture. Chose importante que l’on retrouvera dans la loi de 2000, par rapport à une conception de l’égalité devant le service public qui donnait lieu à un caractère impersonnel, on dit qu’il faut un effort de personnalisation, ex : exiger la signature de l’agent, son nom, sa fonction, son service. La circulaire dit « il faut veiller à ce que dans toute correspondance administrative figure le nom de l’agent, l’adresse du service, et un numéro où contacter celui qui prend la décision pour avoir des informations complémentaires le cas échéant ». Ce n’est pas la 1ère fois que les pouvoirs publics essaient de mettre fin à l’anonymat des agents publics. A la fin, c’est la loi du 12 avril 2000 sur les droits des citoyens dans leurs relations avec l’administration qui va poser cette obligation dans son article 4, qui exige que les correspondances administratives précisent nom, qualité, coordonnées. Est-ce que la violation de cette disposition va être considérée par le juge comme une formalité substantielle ? Il y a de la jurisprudence sur cette question : CAA Marseille du 26 novembre 2002 (AJDA 2003 n°13), le juge considère que cet article 4 est une formalité substantielle et que donc son absence justifiait l’annulation de la décision. Le juge s’est référé aux travaux préparatoires de la loi, dans lesquels il était clair que les parlementaires considéraient que l’exigence légale de ces mentions était de nature à vicier la décision. La doctrine était plutôt réservée, et des auteurs considéraient que ça ne pourrait pas justifier une annulation. Formalité substantielle : formalité qui accorde un droit au profit d’un administré. Cette levée de l’anonymat a des conséquences pour apprécier la légalité des actes administratifs.

La circulaire Rocard a également développé des axes détaillés qui devaient être mis en œuvre en particulier, recommandait à chaque ministère de mener des études sur les conditions d’accueil du public, sur l’information du public et en particulier sur les droits et les démarches administratives. Le CE a sorti un rapport important en 1994 qui a pour titre Service public, services publics : déclin ou renouveau ?, le CE dans la conclusion recommande un réexamen du conseil traditionnel du service public qui passe par la prise en compte de nouvelles attentes, l’usager est déjà là, et des nouvelles contraintes. L’usager est confronté à une complexité croissante et qui est plus exigent sur l’accessibilité, l’accueil et la transparence. Le CE reprend dans son rapport des problématiques qui fondaient la réforme de l’Etat dans plusieurs pays, « un effort considérable devra être accompli en vu de fidéliser les citoyens usagers à la notion de service public ». Développer une politique d’accueil qui tienne compte également à la spécificité des publics, une politique d’accès au service public et également le CE dit que

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dans la conduite des stratégies de service public, le principe de responsabilité doit conduire à rechercher (parallèlement au contrôle juridictionnel et politique), il faut un développement des procédures d’évaluation favorisant un débat public et contradictoire.

2) Circulaire Juppé du 26 juillet 1995 relative à la préparation et à la mise en œuvre de la réforme de l’Etat et des services publics. Le point de départ du 1er M est un service public plus efficace, plus économe et plus accessible. La circulaire reprend un certain nombre des priorités de la circulaire Rocard, et des nouvelles approches retenues aujourd’hui par les pouvoirs publics. Fixe au gouvernement 5 priorités :

- Clarifier les missions de l’Etat et le champ des services publics. Il faut tracer la frontière domaine par domaine, examen presque systématique, entre les missions qui incombent aux personnes publiques et celles qui incombent à des acteurs privés. La circulaire dit que le champ même du service public fait débat. Assurer à tous sur l’ensemble du territoire, les mêmes prestations. Cela n’empêche pas, d’approfondir des formules permettant d’associer des personnes privées à la gestion de service ou d’intervention publique.

- Meilleure prise en compte des attentes et des besoins de l’usager. La circulaire parle de citoyen. « la réforme de l’Etat n’a en vérité pas d’autre raison d’être que de mieux servir nos citoyens ». A cette époque, la France est déjà engagée vers l’élaboration d’une charte des services publics qui traduit bien cette nouvelle approche et cette circulaire dit que cette charte mette en évidence les nouveaux principes du service public : la qualité, l’accessibilité, la simplicité, la transparence, la responsabilité. Cette prise en compte des attentes et des besoins doit déboucher sur des programmes d’amélioration et de simplification autour de logiques de projets, objectifs qui seront accompagnés d’indicateurs.

- L’Etat central doit se recentrer sur ses missions essentielles, il s’agit de transférer les tâches de gestion vers les services déconcentrés. Développement de l’évaluation, du contrôle, etc.

- Diminuer l’inflation normative, la circulaire dit « l’Etat légifère trop et souvent mal ». Ce qui est en jeu, c’est la sécurité juridique et cela pénalise l’entreprise. Il faut profondément rénover les relations de l’Etat avec ses opérateurs, ce qui signifie « de nouveaux modes de gestion des crédits, la globalisation des crédits, la généralisation des contrats de service ».

- Sur cette modernisation du service public, 2 priorités. Elle ne peut pas se faire sans 2 préalables : la modernisation des fonctions publiques, la circulaire précise les choses clairement, cela signifie diminuer le nombre de corps, dispositions statutaires communes, prendre en compte dans la rémunération les résultats obtenus par les fonctionnaires. Au-delà, la 2ème priorité concerne la comptabilité publique et les procédures financières, la pluralité budgétaire. Ce qui est prévu également c’est que l’Eta gère mieux son patrimoine, on vise la création d’une agence qui aura en charge tout ce qui concerne la gestion foncière et immobilière de l’Etat.

§2. L’introduction d’une démarche qualité dans les services publics

A l’origine, initiatives dispersées de tel service, de telle administration qui ont commencé à mettre en place des démarches qualité. Des engagements de services nationaux qui sont les mêmes sur tout le territoire. La qualité du service public arrive dans le débat de la réforme de l’Etat au cours de l’année 2000, décisions du comité interministériel du 12 octobre 2000 qui va mettre en route un certain nombre de projets dont la généralisation opérationnelle de la qualité. Généralisation à tous les ministères et de tous les services déconcentrés un niveau de qualité du service qui doivent correspondre à des critères publics et mesurés. Impose des délais pour que chaque administration impose des axes prioritaires quant à la qualité du service qu’elle rend et prenne des engagements. Le gouvernement demande à la suite de ces décisions à au comité d’enquête sur le coût des services publics (n’existe plus), une étude sur l’ensemble des dispositifs développés dans les administrations vers cette démarche qualité. Rapport intéressant car met en parallèle l’approche de l’entreprise avec les attentes du client. L’effort de satisfaction doit s’appuyer sur les attentes du service. Rapport demandé à la suite du comité interministériel. Parmi

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les propositions, le comité dit qu’il convient d’insérer systématiquement l’évaluation de la satisfaction des usagers dans la mesure des résultats et dans la gestion par objectif. Cette démarche qualité qui va se généraliser et se concrétiser par la charte Marianne, se développe face à deux considérations : efficacité du service public, et efficacité au regard de la maitrise des coûts. Les services de l’Etat en charge de la modernisation de l’Etat ont été très impliqués dans la définition de ce référentiel qualité et de ce label Marianne. Cette démarche qualité ne s’arrête pas à ce label. Cette qualité de service a été approfondie avec la LOLF, indicateurs qui mesurent la satisfaction des usagers.

Démarche intéressante, dispositifs qui ont associé les agents et les usagers, approche concertée dans l’élaboration du référentiel, adoption des chartes par des commissions d’usagers. Globalement, ces référentiels mettent en avant des démarches centrées sur l’accessibilité, sur la rigueur de la réponse, sur la rapidité du traitement.

Le rapport Candiart de 2003 sur l'accueil des usagers dans l'administration insistait sur la qualité du service public comme élément permettant la conduite du changement dans le service public.La comparaison joue également à l'égard d'autres administration publiques qui se sont réformées plus tôt. La qualité, telle qu'analysée dans ces travaux doit permettre de mobiliser autour de la réforme de l'État. La conduite du changement est de faire comprendre aux administrations que l'augmentation de la qualité est nécessaire car la non-qualité génère un certain nombre de coûts.Cet élément a été reprit au plus haut niveau de l'État au début des années 2000. cela nécessite la mise en place d'incitatifs, parmi lesquels des chartes qualité.Ces chartes qualité structurent des engagements de services et de plus en plus sont doublées de labels qualité, il y a donc un contrôle par un tiers (certification).La charte Marianne définie un référentiel national, elle résume les standards qualité qu'un usager est en droit d'attendre des services publics.La charte Marianne remonte à 2005, les critères de la qualité sont variables. Ce qui est apparu manifestement c'est que, faute de pression suffisante, ces chartes qualité restent souvent plus dans le champ sémantique que dans la réelle application, 25 à 30% des administrations seulement respectaient ces chartes.Les pouvoirs publics ont eu l'idée de recourir à une certification par un tiers permettant de s'assurer du respect de la qualité et permettant d'interroger périodiquement les usagers sur la satisfaction que leur donne l'accueil. L'enjeu est d'arriver à une administration de service où l'on a un usager qui a des attentes et dont on évalue la satisfaction.Cela a été labélisé par des certifications permettant de s'assurer que la réglementation est assurée.Il y a un label délivré par un organisme de certification reprenant largement les critères qualité du label Marianne s'agissant de la courtoisie, de l'accueil, de la qualité de réponse…Les évolutions perceptibles s'inscrivent également dans ces démarches qualité. On retrouve bien évidemment l'influence des modèles étrangers. Le médiateur de la république a fait dans son rapport pour 2008 un bilan 4 ans après l'introduction de la charte Marianne pour voir quelle était l'influence de ses recommandations sur la qualité de l'accueil et de l'information dans une optique de sécurité juridique.Il y a une absence d'évolution significative dans le nombre des réclamations lui parvenant et dans le cadre des affaires qu'il traite. Cela peut d'abord signifier l'insuffisance d'application de la charte Marianne ou alors que les usagers sont plus enclins à se plaindre auprès du médiateur.On est passé de la charte Marianne au label Marianne, on a une certification qui s'assure du respect des engagements d'horaires, de délais d'attente, de réponse. Fin 2005, les pouvoirs publics effectuent des enquêtes et 3 services sur 10 appliquent correctement là charte, d'où la volonté d'une certification des sites.La révision générale des politiques publiques (RGPP) a renforcé cet engagement en visant l'application du référentiel Marianne d'ici à la fin 2010.La charte Marianne a été conçue à la suite d'un benchmarking (analyse comparative) important car tous les pays de l'OCDE connaissent ces démarches qualité. Les États ont tous initié ce type de démarches (NZ, RU, IRL, GER, SPA…).

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Les anglo-saxons connaissent une charte qualité depuis les années 1990. On observe également que la qualité du service a été pilotée à partir des années 2000 par le Premier Ministre.Les pouvoirs publics ont lancé certaines initiatives de classement des services depuis 2003. dans les stratégies de réforme de l'État, la RGPP a été précédée d'une phase d'audit de modernisation dont certains concernaient les dispositifs d'accueil de l'administration. Un lien y est fait entre qualité de service, accueil et e-administration. L'idée est de faire disparaitre la complexité de l'organisation administrative et de la répartition des missions de compétence derrière un guichet unique.Cette démarche qualité n'est pas seulement orientée vers l'usager, mais aussi sur les gains d'efficience. En France, il y a plutôt eu une réaction d'opposition des syndicats sur la certification des services publics, à la différence de la Grande-Bretagne ou la Suède par exemple.Les résultats montrent qu'il y a une différence de qualité objectivement mesurable entre les sites certifiés et ceux qui ne le sont pas.Dans le respect de l'exigence de la levée de l'anonymat, les sites non-certifiés respectaient cette obligation à 81%, les sites certifiés à 91%.Pour améliorer la qualité des relations entre administration fiscale et contribuable il existe un conciliateur fiscale, la qualité donnée par l'agent s'améliore considérablement (augmentation de 13 points de la qualité de l'information donnée [97%] dans les sites certifiés).Il y a donc une mesure significative d'amélioration de qualité dans les sites certifiés.

Section 2 : Le développement de l'e-administration

La règle de droit a du évoluer considérablement pour tenir compte du développement de l'e-administration.

I. L'e-administration au sein des pays de l'OCDE

A. L'analyse de l'OCDE sur le développement et les enjeux de l'e-administration

De façon générale, le développement de l'e-administration résulte d'une politique volontariste des États de l'OCDE, parfois une augmentation des crédits informatiques. Il y a des motivations différentes d'un État à l'autre.Dans certains pays, l'e-administration répond essentiellement à des besoins liés à une dispersion des populations et à la nécessité de diminuer les déplacements des personnes. Dans tous les pays développés s'agissant d'un des outils de simplification administrative. Ces États ont comprit que ce nouvel outil qu'est en particulier internet, est une opportunité de rationnaliser le fonctionnement de l'administration et on recherche donc la diminution des coûts.Parfois il s'agit d'une politique centrée sur une plus grande transparence du fonctionnement des administrations qui signifie dans certains pays déjà l'accès au droit. Cela peut aussi être un outil de lutte contre la corruption en matière de marché public.Mais il s'agit toujours d'améliorer le service rendu à l'usager avec des services en ligne évitant de se déplacer.Il y a également (et c'est le cas en France) un problème de sécurité et de vie privée parce que l''e-administration a été perçue comme un moyen de lutter contre la fraude aux droits sociaux, fiscale, contre les titres sécurisés… On s'oriente vers la mise en place de dispositifs et de référentiels de sécurité plus importants (lutte contre l'usurpation d'identité, de sécurisation des échanges).L'OCDE a, depuis longtemps loué le développement de l'e-administration. Depuis les années 1990 elle s'est développée dans ses pays.Au sein de ces pays, l'utilisation des NTIC, en particulier internet, au sein de l'administration publique a fait évolué la gestion d'un certain nombre de tâches et il apparait clairement que l'e-administration est un catalyseur de la réforme de l'État et un accompagnateur de la réforme de l'État et de la transformation du service public. Ceci pour plusieurs raison.Il y a des enjeux liés à l'égalité d'accès aux services publics à l'égard de certaines populations (personnes étrangères, personnes handicapées…). Il y a personnalisation dans l'identification des publics et spécificité des besoins de chacun des usagers.

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L'un des enjeux du développement de l'e-administration est d'éviter la fracture numérique, c'est pur cette raison que l'on a un volet éducation dans la stratégie de Lisbonne.L'un des autres enjeux est celui de réduction de la charge administrative et de compétitivité ; on cherche à réduire le nombre d'agents (réduire la dépense publique), et à diminuer les charges pesant sur les entreprises en améliorant la compétitivité.On observe également que le développement de l'e-administration a coïncidé avec une augmentation de la personnalisation. Il s'agit de répondre aux besoins spécifiques des usagers, l'idée étant de les connaître et d'identifier leurs besoins et en fonction de personnaliser les services en ligne.On observe également que le développement de l'e-administration consiste à avoir une approche unifiée des sites publics avec une standardisation de l'administration électronique, une réduction du nombre de sites et un pilotage stratégique qui fait largement défaut en France.On observe également que l'e-administration pour les pays les plus en avance (Scandinavie) a aboutie à un service public intégré. Il y a des synergies qui se mettent en place entre les administration qui s'échangent les données et ne les demandent pas plusieurs fois.On voit apparaitre l'idée que le portail électronique est le guichet unique qui fait disparaitre la multiplicité des structures et du cloisonnement parfois incompréhensible pour le citoyen. On met donc les données en réseau. Cela créé une simplification pour l'usager, des économies d'échelle et une mutualisation des ressources du côté de l'administration.

B. L'exemple de la Belgique

On considère que l'e-administration en Belgique est parmi les meilleures. On a fortement personnalisé les services en ligne en fonction des besoins des utilisateurs en s'informant systématiquement lors de la conception des services en ligne des besoins des uns et des autres. On a mis en place des systèmes de mesure de l'insatisfaction. Il y a en particulier un programme qui met en place des critères de rapidité (d'accès, gain d'efficience pouvant être cumulés), facilité d'utilisation des services électroniques. Un effort d'adaptation a également été fait. On retrouve le critère classique du service public étant l'adaptation des services en ligne.On retrouve les mêmes préoccupations qu'au niveau de la Commission Européenne quant aux télécommunications.Des recommandations sont faites à tous les États sur le pilotage et la définition d'objectifs stratégiques au niveau central avec la critique de l'approche parcellaire de l'administration électronique.

C. La Suède

On s'est fortement inspiré de la Suède en France. L'e-administration s'y est développé très rapidement et c'est le moyen de droit commun entre administration et citoyen du fait de facteurs socio-économiques.Depuis près de 10 ans, existe un programme service en ligne 24h/24, 7j/7. L'idée est d'avoir un portail électronique pour qu'il y ait une offre d'informations et de services en ligne en permanence, l'idée est que le service public soit accessible à tous quelque soit le lieu et l'heure.L'autre idée que l'on retrouve fortement en Suède est que tout ce qui peut être dématérialisé, fait à distance et en ligne doit l'être. On doit donc systématiquement privilégier l'e-administration.À partir du moment où un usager a déjà transmit une information à une administration, on ne devrait pas avoir à la lui redemander une seconde fois.La Suède applique une politique de "one stop shop", guichet électronique et guichet unique, aussi appelés bureaux citoyens. L'une des originalités est que cela regroupe sur un même site à la fois les administrations centrales et les administrations locales, il y a donc des partenariats entre État et collectivités locales et entre les agences. Cela se traduit également par une utilisation des TIC qui permet de mutualiser les données ; cela est possible parce qu'en Suède existe un seul identifiant dans les relations avec l'administration.Cela simplifie considérablement les échanges avec tous les risques d'atteinte aux libertés publiques dénoncés en France.

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L'OCDE vient de publier fin novembre 2009 une étude sur les conséquences de la crise financière sur le développement de l'e-administration. Mis à part quelques pays qui ont diminué les dépenses consacrées à l'e-administration, la plupart des pays ont au contraire augmenté les crédits alloués et accéléré ces programmes.Un second rapport de l'OCDE "Repenser l'administration électronique" de 2009 est une étude des difficultés rencontrées dans la plupart des États, on identifie quels sont les écarts existants par exemple en Europe entre un pays comme la Grèce et les pays nordiques. En moyenne un citoyen sur deux effectue ses démarches en ligne.

II. Le cas de la France

S'agissant de la France, on a vu que l'e-administration a émergé comme véritable politique publique à la fin des années 1990 avec des enjeux diversifiés privilégiés par les pouvoirs publics.Dans un premier temps on s'est intéressé à l'informatisation des bases de données juridiques. Le premier axe a donc été la mise en ligne des données publiques.Les autres enjeux ont consistés dans la dématérialisation des procédures, ce sont des difficultés juridiques, des enjeux en termes organisationnels.Un troisième axe a été de rendre l'administration accessible par voie électronique.L'un des exemples typique est l'ordonnance 2004-164 du 20 février 2004 donnant la même valeur juridique à l'édition électronique du JORF par rapport à la version papier.De manière générale, on retrouve de manière très liée deux priorités des pouvoirs publics ; utilisation de l'e-administration comme outil de rénovation des relations entre usagers et administration ; réformer les process et l'organisation administrative.L'administration électronique est définie au niveau de l'OCDE comme "l'usage des TIC, et en particulier d'internet, en tant qu'outil visant à mettre en place une administration de meilleure qualité".En France, aujourd'hui c'est la DGME (direction générale de la modernisation de l'État) qui a en charge le développement de l'e-administration. Elle explique que l'e-administration doit permettre aux usagers de ne plus se déplacer de guichet en guichet, elle doit centraliser et coordonner les procédures électroniques des différents ministères et permettre aux différentes administrations de se transmettre des informations concernant un citoyen, avec l'accord et sous le contrôle de celui-ci. On s'oriente vers une globalisation.Le développement de l'e-administration nécessite dématérialisation des échange -donc des données avec les problèmes du cryptage, de la cybercriminalité-entre autorité publiques et entre administration et usagers. On veut également faire comprendre que la dématérialisation n'est pas le fait de mettre du texte sur internet, cela veut dire qu'il faut changer complètement le service. Les pouvoirs publics se lancent véritablement dans une démarche d'e-administration à la fin des années 1990 en particulier lorsque Jospin annonce en 1997 le programme d'action gouvernemental pour la société de l'information (PAGSI), adopté en 1998 dans le cadre d'un comité interministériel.À partir de là, le thème de la réforme de l'État va intégrer l'e-administration et en particulier le développement des télé procédures.Les CIRE des 12 octobre 2000 et 15 novembre 2001 donnent une impulsion nouvelle à l'e-administration. L'État va prendre en charge le pilotage et donner des lignes directrices. Lorsque le CIRE se réunit le 12 octobre 2000 il y a déjà eu un développement très important des sites publics (2 600) avec la difficulté de l'hétérogénéité des données et les sites ne sont pas nécessairement à jour.C'est à ce moment là qu'un effort financier important va être consacré à la formation et aux systèmes d'information.Se met en place à la suite d'un comité interministériel de 1998 un portail "servicepublic.fr" l'enjeu dans le CIRE de 2000 est que l'État et son administration répondent aux attentes du citoyen. Il y a l'accès à l'information et la simplification des démarches.Les EP ont étés aussi très actifs dans les débuts de l'administration publique.C'est aussi à ce moment là que l'État commence à se préoccuper de la sécurité des systèmes d'information. On créé début 2001 des structures spécifiquement consacrées à la sécurité des systèmes d'information pilotés par le secrétariat général de la défense nationale.C'est à ce moment là que la décision est prise de développer massivement les télé procédures. Cela a d'abord commencé par la lise en ligne des formulaires, mais c'est quelque chose de proactif, cela consiste à mettre en

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œuvre de véritables télés procédures avec des échanges dans les deux sens et une dématérialisation complète de la procédure.S'agissant des entreprises, l'accent est mit sur les procédures fiscales, ce qui était optionnel est de plus en plus devenu obligatoire. On s'intéresse également aux associations quant à des demandes de subvention.Le développement des télé procédures va commencer à poser des interrogations sur la sécurité des procédures. Il y a des questions de disponibilité, d'intégrité des données, d'authentification, de confidentialité qui se posent ; c'est donc toute la question de la cryptologie.À ce moment là, dans le thème de l'e-administration on est également en plein dans l'accès au droit, par une décision du 16 décembre 1999, le Conseil constitutionnel a jugé que l'accessibilité et l'intelligibilité de la loi sont des objectifs à valeur constitutionnelle.Par la suite on va voir la mise en ligne de tous les textes législatifs et réglementaires. Va suivre un plan adopté en 2002, RE/SO 2007 (République numérique dans la Société de l'information avec échéance 2007) ce plan suit le PAGSI de 1998. Il vise à donner un nouvel élan à l'e-administration en mettant en place tous les outils nécessaires à la dématérialisation. On se donne pour objectif la dématérialisation progressive des procédures (au minimum 2 par ans).On créé une agence spécifique ADAE (Agence pour le Développement de l'Administration Electronique) créée le 21 février 2003 et placée auprès du Premier Ministre. Il faut développer une approche interministérielle pour rapprocher les systèmes d'information des différents ministères (interopérabilité).Le gouvernement adopte le premier programme ADEL pour l'administration électronique 2004-2007 structuré autour de trois objectifs ; simplifier la vie de l'usager, améliorer l'efficience du service public, valoriser l'agent dans sa mission. Le gouvernement définit donc un plan stratégique de l'e-administration où il fixe des objectifs qualitatifs et quantitatifs. Cette agence va être absorbée à un moment donné par la DGME. En réalité le pilotage de l'e-administration est le fruit de processus de regroupement successif, lorsque l'on créé l'ADAE, on a réunit tout ce qui concerne l'administration électronique alors qu'avant c'était éparpillé.Ensuite, on va regrouper au sein de la modernisation de l'État tout ce qui concerne la nouvelle gestion publique et on créé donc le 30 décembre 2005 la DGME. Il s'agit de mutualiser, centraliser et rationnaliser la réforme de l'État.On va également avoir un certain nombre d'évolutions du cadre juridique qui vont poser l'exigence d'un cadre réglementaire où on prévoit que seront adoptés par décret trois référentiels obligatoires, l'un concernant l'interopérabilité, un autre relatif à la sécurité, et un sur l'accessibilité des systèmes d'information.On voit également dans la politique française les répercussions de décisions prises au niveau communautaire.Lors du Conseil Européen de Lisbonne des 23 et 24 mars 2000, les États membres mettent en place une stratégie globale orientée vers la société de l'information, avec comme ambition de renforcer la compétitivité, l'innovation et achever la construction du marché intérieur.Dans la stratégie de Lisbonne il y a également un volet social d'investissement dans les ressources humaines et la lutte contre l'exclusion. On trouve l'objectif que se fixent les États d'évoluer vers une économie numérique devant permettre la croissance, la création d'emplois, le commerce électronique… Les États prennent l'engagement d'adopter dès que possible un cadre juridique compatible avec ces priorités, qu'il s'agisse du commerce électronique ou des autres volets (propriété intellectuelle, contrôle…) devant être adaptés.On s'engage également à renforcer la confiance des consommateurs et des citoyens dans cette société de l'information et il faut donc sécuriser les process. On retrouve dans cette même déclaration de Lisbonne la nécessité, pour se faire, la libéralisation complète des marchés de télécommunication, l'amélioration de la couverture du territoire, la lutte contre la fracture numérique en diminuant les coûts d'utilisation et "assurer un accès généralisé par voie électronique aux principaux services publics de base".Par la suite, diverses initiatives vont être adoptées au niveau européen, en particulier, on va proposer un plan d'action pour l'e-gouvernement, une communication de la Commission du 25 avril 2006 plan d'action e-2010 "accélérer l'instauration de l'administration en ligne en Europe dans l'intérêt de tous" ; lorsque la commission présente ce plan d'action, il s'agit de mettre en place un cadre favorable à la croissance. La commission considère que les pays les plus avancés, et en matière d'efficacité du service public et de déploiement de l'e-administration sont aussi les premiers en termes de compétitivité et de croissance.La commission considère que cette corrélation entre compétitivité, qualité des services publics et innovation fait qu'aujourd'hui l'amélioration de l'administration devient un impératif concurrentiel.La Commission se réfère également au fait que les États européens sont confrontés à un certain nombre de problèmes communs comme le vieillissement de la population, cela nécessite donc une meilleure qualité du

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service public. On compte également la lutte contre le terrorisme, il faut donc également une plus grande sécurité. La commission a étudié les réformes adoptées dans plusieurs États et donne l'exemple des pays nordiques, en particulier le Danemark avec l'exemple de la facturation électronique qui ferait économiser 150 millions d'€aux contribuables et 50 millions aux entreprises danoises. Au niveau européen cela équivaudrait à 50 milliards d'€d'économies. En termes d'accessibilité aux services publics, la Belgique a été pionnière s'agissant des démarches des personnes handicapées.Dans cette communication de 2006 on a l'impression que l'administration s'est occupée de se réformer, mais que les avantages pour les entreprises et les particuliers ne sont pas spécialement visibles.Il faut éviter que le développement de l'e-administration ne soit un obstacle à la réalisation du marché intérieur. Il faut donc développer l'interopérabilité entre systèmes nationaux. L'enjeu en particulier concerne la mobilité des personnes (services dans le domaine de l'éducation, de la recherche, services sociaux, allocations de retraite…) et la fiscalité.La Commission met en avant la nécessité de dématérialiser les marchés publics. Notamment en raison de l'importance de ces marchés à la fois dans la dépense publique et dans les résultats des entreprises. En 2006, les marchés publics représentent 15 à 20% du PIB communautaire, elle considère que l'importance des marchés publics justifient qu'une priorité soit donnée sur la passation électronique des marchés publics permettant une diminution des coûts de 10% et permettrait aux PLE d'accéder plus largement aux marchés publics.Elle s'intéresse également à la question sociale "ne laisser personne à la traine". Il faut que l'e-administration soit également un outil de lutte contre l'exclusion et éviter surtout que l'e-administration ne renforce la fracture sociale en excluant un public défavorisé et surtout que l'administration puisse être accessible sous d'autres formes (téléphone mobile, télévision numérique…).Sur la base de ces ambitions du Conseil Européen de Lisbonne, des initiatives dispersées, on va développer les téléprocédures. En France, on a considérablement développé les télé procédures, c'est un des aspects sur lesquels il y a une satisfaction des usagers. Aujourd'hui, on a un service en ligne 24h/24 proposant en permanence plus de 600 démarches en ligne et on a une fréquentation très forte de ces services.On a également depuis janvier 2009 une plateforme de stockage en ligne avec un espace personnel sur le site "monservicepublic.fr" donnant la possibilité de stocker un certain nombre de donnés permettant en particulier le pré remplissage des formulaires. Ces informations seront réutilisées lorsqu'il procède à une démarche en ligne.Il y a dématérialisation en matière de marchés publics très poussée.Le problème aujourd'hui de l'e-administration est de généraliser une administration transversale, soit des économies d'échelle très importantes permettant une refonte des procédures et un traitement plus ou moins automatisé de ces procédures auprès des administrations.Le chantier de l'administration électronique a également fait l'objet d'une attention particulière de l'administration fiscale qui a mis en place la télédéclaration, on a mis en place un avantage fiscale plus tard supprimé. Aujourd'hui près de 10 millions de déclarations fiscales sont déposées en ligne, ce qui génère une économie budgétaire (chaque million de déclaration génère une économie de 62 postes). On considère que les gains de la télédéclaration se chiffrent également en dizaine de millions d'€. Au-delà il y a les enjeux de lutte contre la fraude et de recouvrement de l'impôt. La LFR du 30 décembre 2009 a considérablement augmenté les obligations des télédéclarations, il est prévu qu'à compter de juillet 2010, l'ensemble des grandes entreprises (échanges intracommunautaires supérieurs à 2,3 millions d€) doivent obligatoirement télédéclarer.Aujourd'hui, pour la TVA on est obligé de télédéclarer si le chiffre d'affaire atteint 760 000 €; à compter d'octobre 2010, ce seuil est ramené à 500 000 €et on va le réduire de moitié (230 000 €en 2011). Ce non-respect est sanctionné sur un plan pécuniaire.La loi du 11 février 1994 autorise un certain nombre de procédures par voie électronique, notamment la déclaration de création d'entreprise par voie électronique.On a également une loi importante du 13 mars 2000 modifiant le droit de la preuve pour l'adapter aux TIC c'est à ce moment là que l'on a reconnu la validité de la signature électronique. On a une grande influence du droit européen, directive 1999-93, c'est une directive du 13 décembre 1999 reconnaissant la valeur juridique de la signature électronique. On a donc modifié le Code Civil qui dispose à l'art 1316-1 que "l'écrit sous forme électronique est admit en preuve au même titre que l'écrit sur support papier" 1316-4 "la signature d'un acte juridique identifie celui qui l'appose lorsqu'elle est électronique, elle consiste en l'usage d'un procédé fiable d'identification, la fiabilité de ce procédé est présumée jusqu'à preuve contraire" le référentiel général de sécurité a tardé à arriver sur ces sujets.

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Un décret 2001-272 du 30 mars 2001 définit le cadre de cet article 1316-4 du Code, on distingue la signature électronique telle que définie dans le Code Civil de la signature électronique sécurisée répondant aux exigences du décret qui pose un cadre en particulier quant aux matériels et logiciels utilisés, il pose également une exigence de certification et définit les prestataires qui pourront répondre à ces exigences.On a considérablement développé l'aspect sécurité de la signature électronique pour sécuriser le commerce électronique. La loi du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique donne un certain nombre de prescriptions sur les prestataires habilités et définit les principes généraux du commerce électronique et définit des principes en matière de cryptologie.C'est à la suite de ces évolutions que l'on prend l'ordonnance 2005-1516 du 8 décembre 2005 qui généralise l'ensemble des règles nécessaires au développement de l'administration électronique. Elle pose des règles fondamentales, notamment le principe de l'équivalence entre courrier papier et dématérialisé. Pour sécuriser les procédures administratives, on exige la délivrance d'un récépissé électronique pour sécuriser les relations entre administration et usager. Elle pose surtout l'exigence de deux décrets devant définir, le référentiel national d'interopérabilité, un référentiel national de sécurité.L'ordonnance du 8 décembre 2005 est relative aux échanges électroniques entre usagers et autorités administration et entre autorité administratives. On cherche à obliger l'administration à être réactive face aux usagers qui saisissent de plus en plus l'administration par des moyens électroniques, l'art 2 prévoit que l'administration est habilitée à répondre par voie électronique et également que l'autorité n'a pas à demander la confirmation ou la réexpédition sous forme papier. Elle vient préciser également les règles d'opposabilité découlant du lien entre récépissé électronique et les délais de recours ; il est prévu à l'art 5 que les délais de recours ne sont pas opposables lorsqu'il n'a pas reçu d'accusé de réception électronique qu'à l'inverse, le défaut de délivrance est sans effet sur l'opposabilité ou l'inopposabilité lorsqu'une réponse expresse lui a été donnée dans le délai susceptible de faire naître une décision implicite.La CNIL a également un rôle important ; l'art 6Q de l'ordonnance de 2005 prévoit que lorsqu'un usager a été obligé, en application d'une disposition législative ou réglementaire, de communiquer des informations à caractère personnel, la communication de cette information à une autre autorité administrative n'est possible qu'à la condition que l'intéressé l'ait préalablement accepté de manière expresse, sauf si une autorité administrative est elle-même légalement habilitée à obtenir, dans le cadre de ses mission particulière, transmission directe de l'information ou qu'elle peut exercer un droit de communication.Elle pose également le cadre juridique permettant la mise en place d'un service public de stockage de données en ligne. Sur ce point, l'ordonnance de 2005 dit que cet espace est placé sous le contrôle de l'usager et qu'il doit être clôturé à sa demande, mais que c'est à lui d'autoriser transmission directe à une autre autorité administrative. À l'art 8 de l'ordonnance de 2005, il est prévu que les actes administratifs peuvent faire l'objet d'une signature électronique à partir du moment où il y a respect du référentiel général de sécurité qui va permettre de sécuriser et identifier clairement le signataire et garantir le lien entre signataire et acte.Ce texte pose une responsabilité de l'administration de s'assurer que son système d'information respect le référentiel général de sécurité.Elle pose également le référentiel d'interopérabilité. Ce référentiel prévu à l'art 11 fixe les règles techniques permettant d'assurer l'interopérabilité des systèmes d'information. Ce référentiel détermine par exemple els répertoires de données et les normes techniques devant être respectées.Ces deux référentiels ont tardé à être adoptés à la différence du premier référentiel général d'accessibilité. Ce référentiel a également été visé par une autre loi 2005-102 du 11 février 2005 relative à l'égalité des droits et des chances et la participation et la citoyenneté des personnes handicapées. Cette loi a fait de l'accessibilité une exigence juridique pour tous els services en ligne de l'État ou des collectivités ou des EP. Il y a plusieurs textes qui ont précisé les exigences devant être respectées. L'an passé, le décret 2009-546 du 14 mai 2009 a imposé que sous deux ans tous les services en ligne respectent un certain nombre d'exigences permettant l'accessibilité.L'interopérabilité des systèmes d'information vise à définir un cadre, des normes, des standards pour la compatibilité de ces systèmes. La multiplication des services en ligne nécessite également que ce foisonnement ne se retourne pas contre l'usager ou contre l'administration elle-même. L'enjeu est la circulation de l'information entre organismes publics. Il y a donc un certain nombre de précautions devant être prises en la matière.

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S’agissant de la CNIL, les préoccupations concernent les CT et la protection des données personnelles. L’interopérabilité nécessite un certain nombre de précautions pour s’assurer que la collecte et l’utilisation des données ne va pas porter atteinte aux droits et aux libertés. Il y a un principe général que pose la CNIL, c’est le droit à l’information. Le préalable lorsqu’un usager fournit un certain nombre de données, c’est qu’il soit informé des raisons qui conduisent à ce que ces données soient recueillies, doivent être précisé le caractère obligatoire ou facultatif des données, les destinataires, la CNIL impose que l’ensemble des conditions qui vont permettre l’exercice des droits puisse être exercé. Il y a un droit d’accès et de rectification concernant les données qui la concernent, droit de demander la correction d’informations incorrectes ou la suppression d’informations qui ne devraient plus y figurer. La CNIL insiste sur la sécurité, le décret de 2009 sur la sécurité des systèmes d’information et celui de 2010 rendent responsable l’administration la sécurité de ces informations, c’est elle qui met en œuvre un système d’information et doit être en mesure d’en garantir la sécurité, le cas échéant cela peut engager sa responsabilité. La CNIL recommande de suivre le référentiel général de sécurité. La CNIL doit donner un avis et généralement elle accorde l’autorisation en énonçant un certain nombre de réserves. La CNIL s’est prononcée à de nombreuses occasions. L’un des sujets de discorde entre la CNIL et les pouvoirs publics concerne l’identification de l’usager et la question est de savoir si l’administration électronique doit se développer sur la base d’identification sectorielle ou si le développement de l’administration électronique doit se faire sur la base d’un identifiant unique, ex : n° de sécurité sociale. Ce que l’on observe dans les pays étrangers c’est que les pays qui ont une avance sur l’administration électronique ce sont appuyés sur un identifiant unique. La CNIL dans plusieurs de ses rapports a eu l’occasion de synthétiser ses principales recommandations et réserves. Un rapport est très important c’est une partie du rapport d’activité de 2003 parce que la CNIL a été amené à se prononcer sur les orientations stratégiques du programme du gouvernement relatif à l’administration électronique. Elle rappelle la nécessité de gagner la confiance de l’usager, lui garantir la protection de la vie privée et également la sécurité des systèmes d’information pour empêcher l’utilisation de ces informations dans le cadre de la cybercriminalité. Le gouvernement a été autorisé le 3 juillet 2003 dans le cadre d’une loi d’habilitation à simplifier et à moderniser le droit par voie d’ordonnance, peut fixer par loi d’ordonnance le cadre juridique concernant la fiabilité d’échange de données et le stockage de ces données. Dans ce rapport de 2003, la CNIL met en place 4 grands principes :

- Le principe de proportionnalité : les gains attendus de l’administration électronique pour l’usager et pour l’administration ne doivent pas conduire à la multiplication de l’interconnexion des fichiers sans garantie. Ce principe s’applique également à la constitution de base de données. Le partage de données ne dispense pas de la protection des données à caractère personnel. Cela veut dire que lorsque la CNIL est amenée à donner un avis, elle va examiner le dispositif au travers de ce critère de la proportionnalité, et va apprécier les enjeux de l’interconnexion. Au regard de cet objectif, la CNIL va examiner la pertinence des données échangées avec le but poursuivi.

- Le principe de transparence : consiste à garantir que l’usager ne perd pas la maîtrise sur ses données personnelles. Il doit être conscient, càd informé, que des échanges d’information soient faits à des fins de contrôle. La difficulté c’est que cette information ne soit pas un leurre. La CNIL distingue un certain nombre d’hypothèses, celles où il s’agit de matières protégées par la règle du secret, dans ce cas ses exigences seront plus grandes. Distingue sur le caractère obligatoire de l’information d’une donnée au regard de l’obtention de l’autorisation, d’allocation, etc. La CNIL exige que lorsque l’usager a un vrai choix, il soit informé du caractère facultatif et qu’aucune disposition législative n’interdise l’échange de données.

- Le principe de sécurité graduée : c’est de ne pas exiger systématiquement une identification de l’usager. On demande que dans la mesure du possible, on respecte l’anonymat à chaque fois qu’une

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formalité administrative n’exige pas une identification préalable. Cette question signifie que les exigences de sécurité doivent être modulées selon le type de demande. La CNIL considère donc que le recours systématique à des procédés de signature électronique ne doit être une condition préalable de procédure. Ce qui est impératif, c’est qu’il y ait des procédés de cryptage pour que toutes les données soient protégées.

- Le principe de pluralité des identifiants : question de savoir s’il faut un identifiant unique ou pluralité des identifiants ? Le cadre juridique prévoit que l’identification au travers le numéro NIR ne peut être utilisé que s’il y a eu un décret pris en CE après avis de la CNIL. La CNIL considère que chaque secteur doit avoir un identifiant spécifique car le reste de l’identifiant unique c’est qu’il y ait une centralisation des données relatives à l’identification de l’usager, question de savoir s’il ne faut pas privilégier un support que l’usager a en possession, ou un identifiant unique. Le numéro NIR est mis en place sous Vichy et a gardé l’image d’identification négative. La CNIL a rendu de nombreux autres avis sur des projets concernant l’administration électronique, et s’est prononcée dans le cadre du programme ADEL. Il y a eu de nombreux rapports réalisés sur l’administration électronique, l’hyper république de Pierre Lacoste qui revient sur cette question de l’identifiant unique ou sectoriel. Ce que la CNIL prohibe c’est l’interaction de fichier qui se fait à l’insu de la loi et du citoyen, et en particulier dans le cadre de l’avis sur ADEL qu’elle a donné, la CNIL exigeait des garanties concernant l’enregistrement des données, leur conservation. La CNIL rappelle que l’administration électronique doit respecter la loi de 1978 qui pose le cadre général sur l’accès et l’information, préalable au droit de rectification et d’opposition. Question du droit à l’oubli.

La CNIL a du assouplir sa position, pendant longtemps position radicale s’agissant de l’interconnexion entre les fichiers sociaux et fiscaux sur la base de cette logique sectorielle. Dans la LOLF de 1999 le législateur autorité ça avec le n°NIR, qui est à l’origine de la création de la CNIL et de la loi de 1978. La CNIL a fait preuve de davantage de pragmatisme et a autorisé un certain nombre d’interconnexion.

Avis de la CNIL sur les téléservices locaux, développement au sein des CT de l’administration en ligne et la possibilité d’accomplir d’un certain nombre d’activités par des moyens électroniques. 1ère limite : il ne faut pas imposer d’identification préalable si la démarche en question ne le justifie pas. 2ème : il ne faut pas possible de demander des données supplémentaires à celles strictement nécessaires. 3ème : les données doivent être données uniquement pour les finalités poursuivies. Les CT doivent améliorer la sécurité de leur système d’information, et peuvent utiliser le système référentiel de la modernisation de l’Etat. 4ème : principe de la séparation des données. Les informations ne peuvent être stockées que le temps nécessaire sans pouvoir donner lieu à la constitution d’une nouvelle base de données.

Loi du 12 mai 2009 concernant les informations cadastrales, le CE a jugé que l’accès à ces informations constituait un PGD dans une affaire du 12 juillet 1995 et confirmé par la suite. Les pouvoirs publics doivent organiser la télétransmission de ces informations cadastrales. La CNIL a rendu un avis en la matière rendu public le 27 septembre 2007 et dans cet avis, elle a posé les conditions de communication par voie électronique de ces fichiers. Elle a distingué les informations entre celles qui peuvent communiquées aux tiers (les références cadastrales et l’adresse du bien) et celles qui ne peuvent pas (la date et lieu de naissance du propriétaire, exonération qui touche le bien). La réutilisation des informations cadastrales n’est possible que si le propriétaire y a consenti. Le rapport doit faire des améliorations au profit de l’usager. Les principales conclusions de ce rapport sont que l’offre développait est très hétérogène, que le langage n’est pas nécessairement compréhensible par l’usager. Le rapport est plutôt favorable à un support identifiant identique qui pourrait avoir plusieurs supports dont la signature électronique. Nécessite de préserver un traitement identique selon qu’on a un courrier papier et

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un courrier électronique et il faut mettre à disposition de l’usager d’autres canaux que l’administration électronique.

1er ex : la dématérialisation de la chaine comptable et financière qui a associé l’ensemble des acteurs, ordonnateurs, CT, comptables, la Cour des comptes, etc. Les enjeux sont importants et de plusieurs natures. Les échanges des pièces justificatives représentent l’équivalent de 2500 tonnes papier, 27 millions d’€. Toucher l’ensemble de la chaine comptable et financière. Cette approche a nécessité une concertation entre les acteurs, il a fallu se mettre d’accord sur les supports, l’interopérabilité des systèmes d’information entre juges et ordonnateurs, sur les règles d’archivage pour les contrôles. Cette charte de la dématérialisation est un texte qui a fait l’objet d’une signature de l’ensemble des acteurs, ce qui a été prévu c’est le cadre général qui permet la dématérialisation.

2ème ex : la dématérialisation des marchés publics. Concerne les PME, car ces entreprises représentent une part importante dans les emplois publics. S’inscrivait dans le cadre des actions programmées dans le plan ADEL, mais cette dématérialisation s’inscrit notamment dans le droit communautaire, on a plusieurs directives en particulier du 31 mars 2004 qui concernent les procédures de passation des marchés publics, qui ont fait le choix de la dématérialisation. Il s’agit d’élargir la concurrence et d’améliorer l’efficacité de la commande publique parce que la dématérialisation va permettre des gains de temps et des économies. L’ensemble des informations échangées dans le cadre de la cessation des marchés publics peut être traité à travers des moyens électroniques. Pour être non discriminatoire, le traitement par voie électronique nécessite que les formats soient génériques, interopérabilité entre celui des entreprises et celui de la commande publique. Est proposé le développement de la signature électronique. On a transposé en France ces directives de 2004, le texte de référence : décret 17 décembre 2008. Il est prévu qu’à partir de 2012, l’acheteur sera obligé d’accepter les candidatures et offres transmises par voie électronique et que depuis 2010 il peut lui-même demander la transmission des candidatures et des offres par voie électroniques.

3ème ex : guichet unique pour la création d’entreprise, depuis 2010, un entrepreneur peut créer en ligne son entreprise, on a créé un portail unique rendu possible par un travail de l’ensemble des acteurs.

Chapitre 2 : la simplification du droit et des procédures administratives

On va s’intéresser à 3 grandes questions : l’accès au droit, les enjeux des usagers et des entreprises sur les conséquences et les réactions des pouvoirs publics sur les coûts de l’inflation et de la complexité normative, et les études d’impact des répercussions de la norme.

Section 1 : l’intelligibilité de la norme et sécurité juridique

Sur la transparence : depuis un certain nombre d’années, le législateur a mis en place des dispositifs qui améliorent l’accès au droit et la transparence de l’accès au droit et de la réglementation, loi du 17 juillet 1978 modifiée par l’ordonnance du 6 juin 2005 qui créait la CADA, loi du 11 juillet 1979 sur la motivation, la notification, les voies de recours, la loi du 12 avril 2000 sur les relations du citoyen avec l’administration qui consacre l’accès au droit un service public qui relève de la responsabilité des pouvoirs publics, article 2 : « les autorités administratives sont tenues d’organiser un accès simple aux règles de droit. La mise à disposition et la diffusion des textes juridiques constituent une mission de service public au bon accomplissement de laquelle il appartient aux autorités administratives de veiller ». Loi du 15 juillet 2008 qui touche plus les archives publiques, mais qui a des dispositions

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relatives à l’accès aux documents administratifs et étend le champ de compétences de la CADA et qui réaffirme une garantie de la loi de 1978, l’obligation de transférer des demandes qui ont été mal formulées.

Le CE a trouvé un nouveau PGD qui consiste en l’obligation pour l’autorité administrative de publier dans un délai raisonnable les règlements qu’elle édite : arrêt 12 décembre 2002 syndicat des commissaires et hauts fonctionnaires de la police nationale. Il y avait une tradition de secret de nombreux textes sur des régimes indemnitaires. « Sauf lorsqu’elle justifie sous le contrôle du juge de circonstance particulière, l’autorité administrative est tenue de publier dans un délai raisonnable les règlements qu’elle édicte ». Le CE a choisi cette voie plutôt que de répondre aux moyens invoqués par le syndicat, il invoquait la jurisprudence du Ccl, 3 moyens : la loi du 12 avril 2000, la jurisprudence antérieure du CE et dans un arrêt du 17 décembre 1997 Ordre des avocats à la CA de Paris le CE avait jugé concernant la diffusion d’un décret sur des bases de données juridiques l’existence d’un libre accès aux documents juridiques et c’est le CE qui avait jugé que la diffusion des textes juridiques constitue par principe une mission de service public. Décision du Ccl 16 décembre 1999 qui a fait de l’accessibilité et de l’intelligibilité de la loi un principe constitutionnel. Dimension sur l’accès au droit, l’accès aux textes, aux sources normatives, et d’une 2nde dimension : une exigence de clarté et de compréhension de la loi.

§1. L’accès au droit

A été analysé en France dans le cadre de la codification, un des moteurs. On a aussi beaucoup misé sur les nouvelles technologies de l’information, Légifrance en particulier. L’accès au droit pose un certain nombre de difficultés, en France on a une spécificité qui tient à la place importante qu’occupe le droit souterrain. La difficulté de l’accès au droit concerne la problématique des relations avec l’usager, technicité très grande qui fait qu’un citoyen qui n’a pas de culture juridique ne comprend pas. On est arrivé à la constitution d’un service public du droit en ligne qui est Légifrance. On avait fait comme priorité de la réforme de l’Etat le 12 octobre 2000, la possibilité d’accéder gratuitement pour tous aux textes juridiques les plus importants. De manière générale, les pouvoirs publics ont accentué l’effort de diffusion du droit vers des publics non spécialisés. Le site viepublique.fr ou servicepublic.fr qui présentait les principales institutions, les procédures. On a considéré que l’intelligibilité et l’accès au droit supposaient que le destinataire devait comprendre ce qu’on attendait de lui, amélioration de la qualité de la norme avec la capacité du destinataire final. Cela explique un développement récent qui est que dorénavant sont publiés un certain nombre de décrets avec des explications, pratique anglo-saxonnes, il s’agissait de publier avec le texte une explication sans valeur juridique. L’axe stratégique des pouvoirs publics a été la codification.

A. La codification

Il y a sur la codification une jurisprudence constitutionnelle. Le Ccl a précisé que la codification répondait à l’objectif constitutionnel d’accessibilité et d’intelligibilité du droit. La codification a connu plusieurs phases en France, depuis la 2nde GM il y a eu 2 grands mouvements de codification. La relance de la codification a été importante entre 1948 et 1960. On met en place en 1948 une commission chargée de la codification du droit et a aussi en charge la codification du droit. Cette commission est placée auprès du Président du Conseil et regroupe tous les grands corps de l’Etat. Il s’agit pour la France d’améliorer la qualité des services publics et l’efficacité des services publics. On part du postulat que la connaissance de la réglementation va permettre de renforcer la cohérence de l’action publique et le rendement des services. On part également du postulat que la simplification du droit va permettre l’accélération des réformes, la modernisation, etc. On est très ambitieux, on décide de codifier l’ensemble du droit. A partir de 1989, nouvelle commission de codification où on décide que la codification sera réalisée à droit constant. Plusieurs dispositions législatives vont également s’intéresser à la codification, loi du 12 avril 2000 vient préciser cette approche. Dans les travaux pour la codification, on n’a pas interdit cette mise en

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cohérence quand il y a des incompréhensions majeures. On a renvoyé vers le domaine réglementaire des dispositions législatives qui relevaient en fait de l’article 37 de la C°. Dans le Code du travail, on a eu plus de 500 dispositions qui sont parties vers la partie réglementaire, délégalisation très importante. On a très vite renvoyé la codification vers les ordonnances pour éviter de surcharger les ordres du jour parlementaires. La codification a participé à l’amélioration du droit. Rapport de JL Wartsmann décembre 2008 sur la qualité et la simplification du droit : il y a des lacunes dans le dispositif de codification qui n’empêchent pas que l’effort de codification doive être poursuivi parce qu’on continue de considérer que c’est la voie majeure d’accessibilité au droit. Lacunaire en ce qui concerne le droit des CT, le droit européen et international avec des propositions faites, annexer au Code les dispositions du droit communautaire et internationales. Ce qui est également proposé c’est de créer un phénomène de micro codification, c’est le fait qu’il y a des branches oubliées par la codification, en particulier pour certaines AAI où il y a des dispositifs juridiques qui justifieraient l’existence d’un mini code. On a montré qu’il y a une instabilité dans certains domaines que le nombre d’articles du Code modifiés dans une année est extrêmement important. Consolidation de la codification est très importante.

B. le droit souterrain

Complexité juridique et … du droit : rapport de 2006 du CE, circulaires et instructions font partie du droit souterrain. La loi du 17 juillet 1978 a essayé de favoriser la publication de ces dispositions et l’article 7 de cette loi prévoit que les circulaires, directives, notes, instructions font l’objet d’une publication. Un décret 31 décembre 2005 pris CE article 29 prévoit que l’ensemble des circulaires et des instructions doit être publié dans un bulletin officiel avec une périodicité qui doit être au moins trimestriel. La modernisation de l’Etat est un élément du benchmarking (analyse comparative). Les pouvoirs publics s’inspirent de sa jurisprudence, càd distingue ce qui présente un caractère réglementaire ou interprétatif. Les notes, les instructions c’est ce qu’applique l’administration. Importance numérique de ce droit souterrain, rapport de 2006 du CE donne un certain nombre de chiffres, chaque année les administrations centrales émettraient entre 15 000 et 20 000 circulaires, le CE dans son rapport écrit « l’accessibilité du droit implique également le droit pour le citoyen d’être informé sur l’interprétation de l’administration et par conséquent sur l’application qui lui sera faite des dispositions législatives et réglementaires ». En application d’un décret du 8 décembre 2008 qui prévoit la publication des instructions et circulaires sur internet obligatoirement. L’absence de publication était sanctionnée par l’inopposabilité du texte, abrogation automatique de la circulaire au bout d’un certain temps sans publication. Très radicale comme solution, décret 28 avril 2009 a fait en sorte que ce texte ne se retourne pas contre les administrés, les administrés doivent pouvoir continuer à se prévaloir des circulaires et des instructions, en particulier fiscales même si illégales.

§2. L’intelligibilité et la qualité de la norme

Aujourd’hui, on s’intéresse à la qualité de la norme. L’approche qualitative de la norme a toujours débouché sur une réflexion sur la norme, savoir si la bonne méthode. Dans tous les pays qui ont intégré cette dimension, on a un effort important porté sur la qualité d’écriture des textes, selon le destinataire on ne va pas utiliser le même vocabulaire. On a créé un Conseil pour la simplification du langage administratif par un arrêté de 2001 qu’on a transformé le 9 janvier 2007 par un autre arrêté en comité d’orientation pour la simplification du langage administratif, on le connaît sous le signe COSLA. On a créé un organisme composé de représentants des usagers et en particulier et de tous les usagers au travers d’organisations représentatives de toutes les parties de la population. On a le Président de la Croix rouge, des représentants du secours catholique, … L’arrêté du 9 janvier 2007 dit qu’il a pour mission de veiller à l’intelligibilité et à la clarté des documents administratifs destinés aux usagers, notamment les formulaires. Il y a un souci c’est l’égalité des personnes face aux procédures et aux formulaires. Décret du 11 décembre 2009, rapport Mandelkern de mars 2002 très connu sur les études d’impact.

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Ce qui est préposé c’est que pour faciliter la compréhension du texte il faut voir le texte dans son environnement, publier un certain nombre d’annexes pour favoriser la compréhension de la règle. On essaie d’étendre la philosophie de l’exposé des motifs. Il s’agit d’accompagner les décrets de manière à ce que les dispositions réglementaires soient plus compréhensibles, faire gagner en intelligibilité. Savoir est ce que ces notices avaient ou non une valeur juridique ? Elles n’ont pas de valeur juridique propre. A la lumière du CE, il est probable que ces notices suivront le même régime que les dispositions interprétatives et ne sont pas susceptibles de recours. Cette exigence de sécurité juridique fait partie des fondements de l’Etat de droit, veut dire qu’un citoyen puisse accéder à la norme et comprendre ce qu’on attend de lui, il faut donc que la norme soit intelligible, qu’elle ne soit pas trop imprévisible, pas rétroactive.

Jurisprudence de la CJCE : au niveau communautaire, c’est la 1ère juridiction à avoir affirmé la valeur juridique du principe de sécurité juridique, dans l’arrêt du 6 avril 1962, principe général du droit communautaire, un des principes fondateurs duquel découlent de nombreuses exigences, signifie que tout acte de l’administration qui produit des effets juridiques doit être clair, précis, porté à la connaissance de l’intéressé de manière à ce que « celui-ci puisse connaître avec certitude le moment à partir duquel cet acte existe et commence à produire ses effets juridiques ».

Jurisprudence de la CEDH : Elle a jugé dans un arrêt du 13 juillet 1979 Marckx que le principe de sécurité juridique était inhérent au droit de la CEDH. Pour elle, la sécurité juridique signifie l’accessibilité du droit, par ex des règles de publicité. La France est condamnée dans un arrêt de 1992 au motif que les règles françaises qui organisent la publication « créé un état d’insécurité juridique qui met en cause le droit d’avoir accès effectif à un juge ». Il faut un minimum de clarté et de précision de la norme.

Jurisprudence du Ccl : depuis un certain nombre d’années, le Ccl tient compte de ces exigences. Les premières décisions, il n’y avait pas de consécration directe, le Ccl a appliqué à l’exigence de clarté de la loi sa jurisprudence sur l’incompétence négative. A partir du moment où une disposition législative est incompréhensible, il y a une tendance à considérer qu’elle est entachée d’incompétence négative, le Parlement n’a pas exercé sa compétence, l’article 34 exige que le Parlement fasse des lois claires et précises. Sinon, on a de très nombreuses décisions, ex : 16 janvier 1982, 10 juillet 1985 (sur une disposition fiscale), dans cette affaire disposition fiscale peut avoir deux interprétations, et le Ccl considère que rien dans les travaux préparatoires n’aident à la comprendre, incompétence négative. Ccl se fonde sur plusieurs dispositions de la DDHC dans une décision de 1999 pour considérer qu’il existe un objectif de valeur constitutionnelle d’intelligibilité et d’accessibilité de la loi. C’est dans cette décision qu’il considère que la codification s’intègre dans cet objectif. Dans la pratique, le Ccl ne veut pas censurer sur ce motif les dispositions qu’il examine. L’objectif d’intelligibilité est souvent utilisé par les parlementaires et il est rare que le Ccl admette que la complexité de la législation est telle que cet objectif est méconnu. C’est en matière fiscale que le Ccl dans une décision du 29 décembre 2005 a censuré une disposition fiscale en raison de son excessive complexité. Le ccl se sert de cette exigence pour tenter de participer à un effort d’amélioration de la qualité de la loi. Il y a un rapport important du CE sur ce sujet. L’une des caractéristiques de la réforme de l’Etat dans tous les pays qui se sont lancés dans ce processus a été de lutter contre l’inflation normative et contre la dégradation de la qualité normative. Le CE avait dans des rapports antérieurs déjà dénoncé ce phénomène, la gesticulation normative qui conduit le gouvernement à modifier sans cesse la législation.

Décision Ccl 29 juillet 2004 : s’appuie sur la DDHC et qui considère qu’il existe une exigence de clarté de la loi. La conséquence c’est que la compétence législative qui découle de l’article 34 de la C° impose au législateur d’exercer pleinement sa compétence y compris au regard de cet impératif. Ça signifie que ces dispositions l’incitent « d’adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques afin de prémunir contre une interprétation contraire à la C° ou contre le risque d’arbitraire. Cette jurisprudence du Ccl est complétée par une

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autre approche qui est de censurer dans une certaine mesure, des dispositions qui n’ont pas véritablement d’objet normatif. C’est contre ce procédé que le Ccl est intervenu également dans un certain nombre de décisions pour supprimer les « neutrons législatifs » (expression du CE). Il y a une censure de ces neutrons législatifs dans la décision du 21 avril 2005 relative à la loi d’orientation et de programme et de l’avenir pour l’école : « il résulte de cette disposition que la loi a pour vocation de dénoncer des règles de droit et doit par suite, être revêtue d’une portée normative ».

Jurisprudence sur la prévisibilité de la loi : ce débat se greffe sur la question de la rétroactivité de la loi, notamment en matière fiscale.

En droit fiscal, il y a une instabilité normative, on a régulièrement des modifications assez importantes des textes. Domaines exposés aux effets conjoncturels, la difficulté arrive quand l’instabilité nuit à l’efficacité de la norme et l’atteinte des objectifs qui sont recherchés. Les études se sont consacrées sur le rapport entre le droit et l’économie. Le rapport public sur le CE de 2006 sur la sécurité juridique et complexité du droit : il y a des difficultés s’agissant la production normative avec 2 problèmes majeurs, il y a un empilement du droit, et un problème de flux, càd qu’on fabrique de plus en plus de lois. En moyenne, on a 1500 décrets chaque année et qui s’ajoutent à un stock de décrets qui dépassait au début des années 2000 déjà 120 000 décrets. Cela vaut également pour la loi avec des stocks de milliers de loi, le CE recensait 9000 lois en vigueur. On a également une instabilité très importante qui vient relativiser l’effort de codification. En moyenne, on estime que 10% du contenu d’un Code est changé chaque année, il y a la matière fiscale, le CGCT. Il y a des coûts divers, et les Etats commencent à s’interroger sérieusement. Réflexion : n’est-il pas possible de faire autrement que par l’adoption d’une norme juridique ? Le CE pointe du doigt la procédure législative et en particulier considérait que le responsable principal de l’allongement des textes était le Parlement en raison de la multiplication des amendements. De nombreux textes ont faits les frais de ces amendements. Le 1er Ministre avait chargé un groupe d’experts de faire des propositions sur les suites qui devaient être données sur le problème de l’insécurité et de l’instabilité normatives. Le rapport a procédé à des auditions, dont celle du vice président du CE qui avait repris un certain nombre des propositions en considérant qu’il fallait impérativement une intervention des pouvoirs publics, la jurisprudence du Ccl ne pouvant pas à elle seule régler le problème. Il montre bien le dialogue entre le CE et le Ccl pendant toute une partie de la Vème République. Le volume des lois en France a décuplé en 40 ans et ce phénomène s’est fait en accélérant, multiplié par 2 en 15 ans. On considère qu’entre un an et 2 ans, plus du tiers des dispositions fiscales évolues.

L’autre difficulté c’est la crédibilité de la norme, tout n’est pas appliqué, c’est l’application de la norme votée mais également l’adoption des textes d’application. On a des enjeux démocratiques, des conséquences économiques, et également des conséquences financières et budgétaires. Sous l’influence de la crise financière, ces questions sont revenues sur le devant de la scène, on a d’une part des enjeux budgétaires et des enjeux de compétitivité. On a plusieurs rapports rédigés à la demande des pouvoirs publics sur les moyens permettant de renforcer l’attractivité du territoire. Rapport piloté par un avocat assisté par deux inspecteurs des finances : rapport Gibert de septembre 2004 qui concerne l’amélioration de la sécurité du droit fiscal pour renforcer l’attractivité du territoire. Ce débat est la question de savoir quelle est l’image que donne le système fiscal, les procédures, l’administration fiscale à l’étranger. On a commandé ce rapport car au niveau international plusieurs rapports mettent en avant que la France a une horrible réputation sur l’instabilité de la norme fiscale. Au cœur de ce travail, on voit que le problème concerne les relations entre entreprises et administration. On veut restaurer la confiance dans la manière que l’administration fiscale se comporte avec les entreprises. La France était relativement en retard sur ces réflexions et sur l’accompagnement en amont des entreprises. Enjeu de sécurité et de confiance dans un système, pour les entreprises étrangères c’est encore plus difficile à gérer, et un investisseur s’intéresse au régime fiscal, et le régime français ne donnait pas une image de stabilité pour rassurer les investisseurs. Question aussi de la culture de

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l’administration française qui reste tournée vers une administration de contrôle. Il était proposé d’améliorer la transparence, ce qui signifie par ex de publier les rescrits, mais surtout le rapport pointe du doigt une question essentielle qui met la France dans une position atypique, c’est la rétroactivité fiscale qui est l’un des éléments majeurs de l’instabilité fiscale. En France, ce qui change par rapport à d’autres pays, les limites sont celles posées par la jurisprudence du Ccl. En matière fiscale, c’est un des éléments les plus importants pour apprécier la sécurité juridique, l’impôt va être un paramètre déterminant dans les décisions qui vont être prises. Cela est extrêmement mal perçu à l’étranger à tel point que Fouquet a écrit qu’en matière de rétroactivité de la loi, la France avait à l’étranger l’image d’une république bananière. La décision de principe du Ccl sur la rétroactivité est celle du 22 juillet 1980, le Ccl a affirmé « sauf en matière pénale, la loi peut comporter des dispositions rétroactives ». Le juge administratif et le juge judiciaire ont tenté d’encadrer la rétroactivité en matière fiscale. Cela concerne la loi, s’agissant de la loi fiscale, le CC° et le CE ont considéré que la rétroactivité ne se présume pas. Le 2ème axe consiste à considérer que les lois rétroactives sont d’interprétation stricte. Parfois, la jurisprudence interprète une disposition fiscale interprétative de manière à neutraliser l’effet rétroactif : CE Rubin 23 juin 1986. Un autre problème de la rétroactivité fiscale, est la rétroactivité économique qui est différente de celle juridique, le régime prévu pour une durée s’arrête avant la fin de cette durée.

TA de Nancy 8 décembre 1994 Entreprise de transport Freymuth : dans cette affaire, du jour au lendemain il y a une modification de la législation qui signifie la clé sous la porte d’une entreprise avec une activité bien ciblée. Le TA considère que la responsabilité de l’Etat es engagée en raison de la brutalité du changement de législation, ça veut dire que le TA avait accueilli le principe de confiance légitime. Cet arrêt a été censuré dans la CAA et le CE a écarté le moyen de la confiance légitime. Il y a des centaines d’arrêts de la CJCE qui font référence au principe de confiance légitime. Dans sa jurisprudence il y a des conditions pour que ce principe puisse être invoqué. Il faut que la législation, que le régime juridique ait pu faire naître d’espérance légitime. Il faut que l’opérateur soit de bonne foi, la CJCE écarte les comportements spéculatifs. Il faut que l’opérateur ait fait preuve d’un minimum de diligence, s’il y a eu des annonces préalables à la modification il avait le temps de se préparer. Si ces conditions sont réunies, l’Etat ne peut pas trahir ses opérateurs et si ça arrive, la CJCE va mettre en parallèle les intérêts impérieux et les intérêts de l’entreprise. La CJCE peut faire l’arbitrage en écartant le principe de la confiance légitime. L’instabilité engendre un coût important pour l’administration fiscale. En raison de la complexité du droit fiscal, il y a des dispositions qui ne sont pas appliquées et le rapport parlementaire de novembre 2008 explique ce phénomène.

§3. L’exigence de sécurité

§4. La qualité de la réglementation

Est apparue comme une réponse pour gérer les problèmes de stock et de flux. Trop de lois tuent la loi. Il faut améliorer la qualité de la norme. Cette question a été développée au niveau communautaire, amélioration de la qualité normative. Les réponses ont touché la qualité de la réglementation et quelle alternative de la réglementation. Des circulaires ont été prises : la circulaire du 26 août et du 30 septembre 2003. Dans celle d’août, elle rappelle à l’ensemble des ministres et des secrétaires d’Etat, qu’il existe d’autres outils à part la loi et avant de créer de nouveaux textes, il faut veiller que ceux existants soient appliqués. L’argument utilisé c’est l’encombrement de la procédure législative. Le 1er Ministre a dit à ses ministres de ne pas encombrer les projets de loi de dispositions de nature réglementaire. Par ailleurs, le 1er Ministre demande la désignation d’un haut fonctionnaire qui doit être responsable de la qualité de réglementation et qui aura en particulier pour rôle de veiller à ce que les principes qui ont développés dans le rapport Mandelkern de 2002 qui est fondamental car ce sont sur la base de ses recommandations que sera développé le programme mieux légiférer. Le 1er Ministre donne des priorités sur la base de ce rapport :

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- proportionnalité entre l’objet de la réglementation et la contrainte imposée aux usagers.- La confiance dans l’usager qui doit conduire à renoncer à un certain nombre de justifications. - Stabilité minimale de la réglementation, recenser les dispositions obsolètes et doit être associé aux

travaux qui doivent conduire à la création d’un indicateur de la qualité de la réglementation.- Chaque ministère doit élaborer une charte de la qualité de la réglementation. On explique qu’une

réglementation de meilleure qualité doit faciliter son application par les intéressés et que le ministre s’engage à œuvrer pour une clarification et un allégement la réglementation, prendre rapidement les textes d’application, améliorer la qualité des normes produites : mettre une phase préalable à l’édiction de la norme, parfois cela signifie une concertation avec les usagers, une mise en cohérence avec les autres dispositions existantes, la mise en place de mesures d’explication de la norme, améliorer l’accompagnement des textes dans les services.

La circulaire de septembre 2003 vient compléter la 1ère, et précise les lignes directrices qui doivent guider les administrations dans l’élaboration de la charte de qualité de la réglementation. Il est demandé à ce que le ministère prenne conscience de la réglementation qu’il produit, qu’il faut avoir une appréciation sur le volume des textes en vigueur, prenne conscience du flux annuel. Identifier les difficultés de la nouvelle réglementation. Encadrement de formation des personnels, c’est d’ailleurs ce même texte qui redéveloppe les dispositions relatives aux études d’impact visées par ce texte. Prise de conscience globale de la nécessité d’améliorer la réglementation. Rapport 2001 Manderlkern (européen, ne pas confondre avec le 1er) : accompagner la stratégie de Lisbonne, càd de favoriser la mise en place d’une zone économique compétitive et la qualité de la réglementation doit y participer. Idée que la qualité de la réglementation est un enjeu national de la gestion publique. Conséquence sur les entreprises et les charges administratives, on estime qu’en Europe, la charge administrative ça représente entre 2 et 5% du PIB. Le rapport : les principes doivent s’inspirer du principe de nécessité. Ça signifie d’arbitrer entre les outils. Le 2ème élément, la subsidiarité. L’autre principe c’est la transparence accrue, également lors de l’élaboration de la législation. Le principe de responsabilité : les autorités qui édictent une norme doivent s’intéresser à son applicabilité. L’autre principe, c’est l’accessibilité, les destinataires doivent avoir une compréhension complète du mécanisme.

Section 2 : le coût et l’inflation et de la complexité normative

Rapport Pic parlait de systématiser les études d’impact, et sur cette base que les premières études d’impact seront réalisées. Capacité des Etats à produire des normes de qualité. L’OCDE a fait un rapport sur la France en 2004 : capacité du gouvernement de produire des normes de qualité. La France a un fardeau administratif plus élevé que les autres. Pendant longtemps, ça n’a pas posé beaucoup de problèmes mais ça n’est plus le cas aujourd’hui. Dans les raisons identifiées par l’OCDE, il y a une importance accordée aux outils réglementation par rapport aux autres alternatives. Tradition en France qui a justifié l’intervention de l’Etat et la production de normes dans une volonté d’unification du pouvoir central et d’Etat garant d’un certain nombre de principes. Il y a un attachement très important à la loi, on résout par la loi un certain nombre de questions par la concertation ailleurs. La France a un classement négatif et d’autant plus si on prend en compte les petites entreprises et les entreprises innovantes. Innover en France c’est très lourd sur un plan administratif. L’OCDE mentionne que les pouvoirs publics sont intervenus massivement en raison de l’insuffisance du rôle du Ccl et du CE. A la différence d’autres systèmes, la France ne connaît pas des clauses de caducité automatique, ni des dispositifs de réexamen période de la réglementation. Cela explique les raisons pour lesquelles depuis les années 2000 la France a mis en place une stratégie ciblée sur les PME, les grandes entreprises.

Sous section 1 : l’approche européenne

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§1. Le concept de simplification au niveau des travaux du groupe Mandelkern et du rapport de 2001

La simplification du droit ne fonctionne pas si c’est une opération ponctuelle. Pour produire des bénéfices directs et indirects, ça doit être conçu comme un processus. Les programmes de simplification ne fonctionnent que s’il y a un soutien politique fort et durable. Il faut une stratégie d’ensemble : il faut donner des objectifs au programme et qu’il y ait une visibilité. Il faut que les programmes de simplification soient pluridisciplinaires : considérations des juristes, des économistes. Il faut également que ces programmes s’intègrent dans un processus de révision de la réglementation existante, et qu’on intègre l’élaboration de la réglementation nouvelle. Il est important que le programme s’intègre dans une stratégie d’ensemble, il faut identifier les risques de tel domaine avant quel autre. Se pose le même enjeu que pour la codification, celui de la consolidation. Des engagements mutuels sont pris pour une meilleure coordination du processus législatif, production de modes alternatifs de régulation, pour le développement des études d’impact, et la mise en place d’un chantier de simplification de la législation communautaire. Améliorer la transparence, la sécurité juridique. L’enjeu dans le programme mieux légiférer c’est d’améliorer la compétitivité européenne, tous les Etats sont amenés à faire une politique de simplification. Suppression de plus de 1300 actes normatifs, 10% des normes édictées. Ce qui a déjà été réalisé a permis de réaliser des économies supérieures à 30 milliards d’euros. Pour la commission, la réduction de la charge administrative est une des priorités qui doit favoriser la reprise économique.

Plusieurs outils : la réduction du volume de la réglementation, le développement des études d’impact, des études dans cette matière dans la définition de mesures de charge administrative. L’OCDE s’intéresse à certains domaines spécifiques. Elle s’intéresse à des thèmes sur la politique de la concurrence, etc. Une bonne réglementation doit répondre à certaines exigences d’après l’OCDE : il faut que la norme réponde à des objectifs clairement identifiés, la réglementation doit pouvoir réaliser l’objectif en question. Elle doit produire des effets positifs supérieurs au coût généré. Une bonne réglementation doit minimiser les coûts, simple et cohérente avec l’ensemble des autres réglementations. Le rapport Mandelker introduit ces exigences en France. La Commission publie régulièrement des rapports et rend compte domaine par domaine des progrès intervenus. Des procédures ont fait des allégements des contrôles, en particulier dans le domaine de la pêche ou en matière de politique agricole. On a simplifié les procédures du code des douanes pour moderniser la législation européenne et créer un environnement sans papier. On a considéré que les services de télécommunication sous entendaient de très nombreuses opérations économiques, et un effort dans de domaine pouvait avoir des effets plus larges.

Section 2 : l’approche française

Le problème du coût de la réglementation c’est que c’est un phénomène relativement occulte, difficile de mesurer le coût de la réglementation. Ce qu’il faut également comprendre c’est qu’entre en jeu la question de l’équité, on considère qu’au-delà d’être antiéconomique, l’impôt est inéquitable car pèse plus lourd sur les petites entreprises. Une étude faite par l’OCDE au Canada a révélé que les charges administratives étaient de 8% du budget des PME. Circulaire du 15 mai 1996 mise en œuvre du plan de réforme de l’Etat : réduction du nombre d’autorisations et de déclarations administratives préalables. C’est dans le cadre des travaux conduits au niveau interministériel au milieu des années 90, qu’on a décidé de développer la question de l’élargissement de l’accord implicite lors du silence de l’administration. Recenser l’ensemble des régimes d’autorisations et de déclarations préalables qui existent : plus d’un millier. Il faut avoir une autre approche entre l’administration et les administrés. S’intègre dans une plus grande confiance. On transforme l’autorisation par une déclaration préalable. L’emprise administrative freine les initiatives. L’intérêt de transformation l’autorisation en déclaration c’est que l’administration est informée. On peut accompagner cette déclaration d’un délai d’opposition. Il faut réduire autant que possible le régime des autorisations. Quand on ne peut pas, il faut essayer de voir si on ne peut pas maintenir le régime assorti du principe de l’accord implicite.

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On commence par simplifier les démarches administratives courantes, et on supprime au total de très nombreux formulaires. Rapport de décembre 2008. Revient sur les exigences constitutionnelles d’intelligibilité et de clarté de la loi. Nécessité de mettre en place des outils, identification de l’ensemble des coûts. Les difficultés sont méthodologiques car il y a des obstacles à surmonter qui consistent à connaître les coûts, élaboration d’indicateurs de mesure.

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Partie 2 : pour une gestion publique plus efficace a moindre coût

Chapitre 1 : la nouvelle gestion entre cohérence et gouvernance

Section 1 : l’effort de modernisation de la gestion publique

§1 l’élaboration de la stratégie générale de réforme

Circulaire du 3/6/98 relative au programme pluriannuel de modernisation des administrations. Effort de rénovation du SP. On prévoit la mise en place d’un programme pluriannuel de modernisation, dès lors il faut que chaque ministre organise une modernisation stratégique. On prévoit que la modernisation va être pluriannuelle est qu’elle pourra donner lieu à une contractualisation pour une période de plusieurs années. Il est prévu qu’il y aura mis en place d’engagement réciproque sur les objectifs et compte rendu sur les résultats.

Il convient ensuite de donner davantage d’autonomie au service. Il s’agit également d’ voir une vision stratégique sur la concentration, qui doit être assez large, donc avec des organisations d’usager et de syndicat. La première des priorités dans la circulaire Jospin de 98 c’est qu’elles sont les missions de l’Etat ? Les responsabilités de celui-ci ? à la fois au regard de la décentralisation et également compte tenu de la construction européenne. Donc il faut s’appuyer sur l’impératif de maitrise de la dépense publique. Mais il faut aussi gérer les ressources humaines, l’accès est donc plus sur la formation. Il faut également développer cette ressource en s’appuyant sur des rapports de qualités. Il est nécessaire d’approfondir la connaissance des coûts liés à la qualité des différents services, car sans cela on ne peut garantir une allocation optimale des moyens.

Comité interministériel de la réforme de l’Etat en 2000 : l’idée était de conduire une réflexion stratégique qui veut transcender les clivages.

Circulaire du 23/6/2003 relative aux stratégies ministérielle de réforme : l’idée est de faire de la reforme de l’Etat une priorité en raison d’une contrainte qui est la maitrise et diminution des PO et redéploiement des DP. 4 priorités : la décentralisation, la réforme budgétaire, la simplification des procédures administrative, la rénovation de la prospective. On est dans une logique ministérielle, c’est le 1er ministre qui donne la stratégie globale à l’administration, puis le ministre qui applique dans leur service. Il s’agit de tirer toutes les conséquences de la LOLF.

Evaluation régulière par un comité d’évaluation. On commence à réfléchir à une conception immobilière de l’administration.

Les audits de modernisation créée par la circulaire du 29/9/2005. Ils ont chacun une mission courte donc pour un temps limité de 3mois. Mais ils sont critiqués comme étant peut ambitieux.

Circulaire du 13/7/2006 « pour être parfaitement opérationnel il faut rigueur méthodologique » le succès des audits repose sur la conduite de l’audit et l’élaboration du plan d’action au regard des recommandations. Le ministère conduit toujours des études.

La logique de la RGPP est d’avoir un gain de productivité, c’est ’améliorer le coût de l’administration. Le fait est que lorsqu’un texte rappel la même chose cela sous entend un problème.

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Lancé à l’été 2007 et qui s’inspire de l’exemple canadien. L’idée est qu’il faut en plus de simplification, réduire les dépenses de l’Etat en abandonnant un certains nombres de sujet. La priorité est de diminuer les dépenses de personnels, et de fonctionnement pour redéployer les gains vers des priorités politiques. On intègre les politiques d’intervention, et création d’audits sur chaque politique publique (Justice, enseignement scolaire, DD…). Ce pose la question de savoir qui paie ?

On revoir l’architecture de l’administration centrale, par exemple, au ministère de l’écologie, on regroupe les directions centrales. Avec la RGPP se pose aussi la question des dépenses fiscales. Puis développement de mécanisme de contractualisation, ex : ministère de la culture. Il y a un aspect gestion des ressources humaines dans la FP.

§2. Le pilotage de la réforme de l’Etat

Phénomène récent. Rapport Picq de 1994, propositions importantes. Il tombe à un moment où la réforme de l’Etat tombe dans le champ de débat politique. On créer un fond de financement pour lé réforme de l’Etat avec le comité interministériel de 1996. Ce qu’il faut c’est donné de la lisibilité aux usagers. Ce fond à vocation à financer une certains nombre de réorganisation de l’administration. Accès sur : la qualité de relations avec les usagers, la qualité des décisions publiques et la qualité de la gestion publique. La création de ce fond, s’accompagne de la mise en place du CIR comité interministérielle à la réforme de l’Etat auprès du 1er ministre par le décret du 13/9/1995, il devra clarifier les missions de l’Etat, la simplification des démarches administratives, l’efficacité des SP et modernisation de la gestion publique. Il est prévu que parmi ces sources d’inspiration, le CIR s’inspire des grands rapports du CE, CCompte…création à partir de 2003 d’un certain nombre de service ministériel. On créer la délégation à la modernisation de la gestion publique, une délégation aux simplifications administratives et une agence pour le développement de l’administration électronique.

Puis décret du 30/12/2005 création direction générale à la modernisation de l’Etat, DGME, auprès du ministère des finances. Elle se voit confier un certains nombres de missions 3 services : chargé de la qualité et simplification ; modernisation de la GP, administration électronique. Elle a 6 tâches principales :

- modernisation des procédures- efficacité de la gestion publique- dématérialisation- utilisation des systèmes d’information- simplification de l’administration- qualité du service rendu.

Elle assiste les différents ministères. Elle se voit confier des tâches en matière d’amélioration des systèmes d’analyse du coût des actions. Elle va faire l’objet d’une réorganisation à la suite du lancement de la RGPP, « la DGME conduit son action dans le cadre de la modernisation de l’Etat que constitue la RGPP » il y a aussi un service conseil qui veille a la mise ne place des décisions prisent au niveau de la RGPP. Enfin il y a un service projet. L’idée est d’avoir un pôle qui traduise de manière concrète ka nécessité d’avoir une vision globale pour permettre une meilleure gestion des politiques publiques.

Section 2 : une gestion publique plus globalisée

La gestion décentralisée est la réponse adaptée à la complexité de la gestion publique. La décentralisation est la solution qui est choisi pour tenir compte d’un certains nombre d’évolution. La nouvelle organisation de l’Etat doit être adaptée à la fracture territoriale. L’Etat centralisé n’est plus en mesure de gérer les difficultés de situations. Rapport de 2005 de la cour des comptes, très critique de l’intercommunalité. Considération de GP : le

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bien fondé de la démarche intercommunalité repose sur la notion de périmètre pertinent. L’enjeu des critiques soulève la question de la pertinence de l’intercommunalité. La cour des comptes va regarder différents SP au regard de la notion de périmètre pertinent. Quel est le lien entre décentralisation et déconcentration ? L’Etat central et l’administration déconcentrée se sont-ils adaptés ? Rapport sur l’impact de la décentralisation sur les administrations de l’Etat. Au-delà des effectifs, l’organisation et les structures n’ont pas évolué. Se pose aussi la question de l’imbrication des compétences ? La répartition des compétences n’a pas donné lieu à la clarification des responsabilités entre l’Etat et les CT. L’Etat ne doit plus intervenir directement dans les domaines de compétences transférées.

Reforme de l’Etat territoriale 2004, marque la présence de l’Etat au niveau du département et de la région. La déconcentration à été souvent vu comme un processus déconnecté par rapport à la décentralisation. La déconcentration devait être conçut comme la suite de la décentralisation. Loi d’orientation du 6/2/1992 relative à l’administration territoriale, exercée conjointement par les services déconcentrés de l’Etat et les CL. « La déconcentration est ma règle générale de répartition des attribution et des moyens entre les différents échelons de l’administration civile de l’Etat. » rupture de principe avec l’idée de subsidiarité. L’enjeu est d’engager une modernisation de l’administration de l’Etat. On procède à des regroupements de départements, privilégie le niveau régional. Globalisation de crédit au niveau des préfectures. Volonté de mettre en place une inter-ministérialité de terrain. Vecteur du renforcement du préfet comme pivot de l’administration.

Loi du 25 décembre 2007 crée au sein du comité des finances locales la commission consultative d’évaluation des normes. Il y a à la fois des représentants de l’administration, des CT et aussi du Parlement. Elle est obligatoirement présidée par un élu des CT. Article L.1213-1 du CGCT. Son rôle est d’être consultée préalablement à l’adoption de textes et elle va donner un avis sur l’ensemble des mesures réglementaires qui vont créer ou modifier des normes, ou lorsqu’il s’agit de normes obligatoires qui s’imposent aux CT. S’agissant des textes de loi, il est prévu que le gouvernement peut la consulter. La distinction s’opère entre mesure réglementaire et loi. Elle peut émettre un avis sur un certain nombre de dispositifs communautaires en préparation si elle est saisie, sur des propositions de textes communautaires qui auraient un impact financier et technique qui s’imposerait aux CT et à leurs établissements. Lorsque la commission se réunit pour examiner un texte, elle va être saisie du texte mais aussi d’un rapport de présentation et d’une fiche d’impact financier qui va faire apparaître l’ensemble des conséquences financières directes et indirectes des CT des mesures proposées. Il faut préciser la méthodologie pour arriver à cette estimation. Il faut également préciser quel va être le coût de la mesure sur le fonctionnement des CT. Cette instance voit son rôle précisé à travers une circulaire du 1er Ministre à l’ensemble des membres du gouvernement pour leur expliquer la démarche à suivre sur les textes qu’il prépare sur les CT, circulaire du 1er Ministre 22 septembre 2008 relative à la mise en place de cette commission. L’objet c’est de mettre en œuvre l’un des pans de la réforme générale des politiques publiques (RGPP). En réalité, la consultation de cette instance est très large car sont soumis à consultation tous les textes qui concernent directement les CT mais pas seulement. Il peut s’agir de dispositions qui concernent de nombreux acteurs, y compris privés, mais aussi des CT. C’est par exemple le cas de réglementation d’activités qui ne sont pas réglementées par les CT ou les établissements, ex : la restauration collective, les crèches. S’agissant des propositions qui portent sur des textes communautaires, la délégation française est informée de l’avis donné.

Section 3 : les études d’impact et évaluation préalable

§1. Comment font les autres ?

Au niveau de la commission européenne, il y a une utilisation croissante de la procédure des études d’impact et il y a de très nombreuses communications de la commission. Dans le livre blanc, il est précisé que les

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propositions doivent être élaborées en réfléchissant sur l’intervention de l’UE, et sur la nécessite d’une approche normative. Si une approche normative s’impose, il faut une réflexion sur l’ensemble des conséquences de la réglementation, incidence économiques, sociales et environnementales, ce qu’on pourrait qualifier de développement durable. Egalement une analyse sur les coûts et avantages de l’option retenue. C’est presque une évaluation préalable. Dans d’autres communications, cette approche est reprise pour avoir une analyse globale sur l’ensemble des retombées positives et négatives qui sont possibles. Il y a eu également une reprise dans le programme « mieux légiférer », travaux de la commission sur la réglementation communautaire. Essayer d’améliorer et simplifier l’environnement normatif européen, mais également mesurer l’ensemble des conséquences économiques, sociales et environnementales pour permettre la création d’un Etat européen compétitif. L’enjeu c’est de structurer le processus d’élaboration des normes communautaires et l’accent doit être porté en priorité sur les objectifs. L’enjeu est de cerner les difficultés. Il faut identifier quelles sont les principales possibilités pour atteindre cet objectif. Il faut analyser aux impacts. On est un peu dans l’évaluation car c’est une approche transversale qui tient compte de la complexité des questions au regard des différentes conceptions politiques. Il s’agit d’un élément de communication, d’information et de transparence du dispositif normatif. C’est aussi un moyen de justifier devant le conseil le choix ou l’option proposé.

Au niveau des Etats, dans les pays anglo-saxons et en particulier au Canada, on a dans le cadre de ce programme de réforme de l’Etat « la relève », et parmi ce programme on a un programme de modernisation de l’Etat très important qui s’appuie sur une évaluation du coût/avantage de l’intervention de l’Etat, question de savoir à quoi sert la RGPP. Dispositif qui est piloté sous l’égide du 1er Ministre, et il existe un comité interministériel sur l’élaboration des projets de réformes, et il faut que tout projet soit présenté avec une analyse administrative et financière. Cette évaluation était une condition de recevabilité pour un examen en conseil des ministres. Avec un tel dispositif, il y a une maitrise de l’inflation normative. Il y a eu une évaluation et une décision collective. Résultat significatif, deux fois moins de normes promulguées.

Autre exemple : le RU. Il faut une évaluation préalable qui va permettre de décider quelle va être la forme d’intervention la plus appropriée. Il y a une centralisation auprès du 1er Ministre concernant la rédaction des textes. Cette unité a des antennes au sein des différents ministères. Il y a également des dispositifs qui permettent d’étudier l’impact et d’améliorer la qualité de la réglementation. Passer au crible la rédaction des textes sous un certain nombre de critères. Parmi ces critères, il y a la simplicité de la norme pour l’utilisateur+une analyse sur la proportionnalité entre le fait d’intervenir et le fait de ne rien faire, l’intervention doit se limiter à ce qui est nécessaire+il faut qu’il y ait une cohérence entre ce qui est proposé et le dispositif normatif d’ensemble qui existe. Ce qui est très important c’est que l’évaluation finale dans le cadre de l’étude d’impact, doit être signée par les ministres. Engagement politique ministériel.

Autre exemple : l’Australie. Il y a une méthodologie qui part d’une analyse qui a été beaucoup copiée en France, savoir quel est le problème à résoudre. Savoir s’il y a une réglementation qui s’applique déjà. Savoir quelles sont les options qui se présentent, et quelles sont les contraintes de chaque option ? Puis il y a la phase d’étude d’impact, pour chaque solution proposée, comment ces options vont s’appliquer ? On s’intéresse également aux conséquences de la réglementation du côté des autorités qui sont en charge de l’appliquer. Quels sont ceux qui vont payer le prix fort ? Une fois qu’on a choisi, on va approfondir dans le détail les conditions de mise en œuvre, cette réglementation va-t-elle être compréhensible ?

Au vu des différentes expériences, il y a plusieurs approches. Il y a l’étude d’options, et il y a l’analyse d’impact lorsque l’une des options a été choisie.

§2. Le cadre juridique et principes appliqués dans les études d’impact en France

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Le rapport Picq de 1994 est le 1er à suggérer la réalisation préalable d’étude d’impact avant toute nouvelle législation ou réglementation. Ce rapport a eu énormément d’influence. Cette recommandation est très vite suivie par les pouvoirs publics et le 1er Ministre l’introduit dans une circulaire du 21 novembre 1995 relative à l’expérimentation de la procédure de l’étude d’impact. Il est prévu que cette expérimentation doit concerner les projets de loi et les décrets et on exclu les projets de loi de finances. Il s’agit de prendre en considération lors de l’élaboration du texte, de l’ensemble des conséquences, ex : impact prévisible sur l’emploi, et l’ensemble des préalables et des avantages attendus. Le bilan a été très mitigé. Plusieurs rapports ont été faits, notamment des études du Conseil d’Etat et du Comité d’enquête sur le coût et les rendements. On considère que les prescriptions de la circulaire sont globalement respectées mais en réalité c’est formel parce que l’étude d’impact est un exposé des motifs. Il s’agit donc de présenter et justifier ce qu’on a décidé, et ce n’est pas l’objet de la réforme de l’Etat. A la suite de ce succès relatif, la circulaire de 1995 est remplacée par la circulaire du 26 janvier 1998 qui entend tirer les conséquences des deux études. Le dispositif est revu mais pas intégralement. Le champ d’application d’étude d’impact est réservé aux projets de loi, ordonnances et projets de décrets en CE. Sont exclues les lois de finances. La circulaire insiste sur le degré de finesse de l’analyse et en particulier insiste sur la nécessité de développer l’analyse mais pour éviter le formalisme en précisant que l’étude d’impact doit être proportionnée au sujet. Le degré de l’analyse doit être proportionnel à l’importance des mesures proposées et sur leurs conséquences. On essaie de lier l’étude d’impact au développement du travail interministériel. Ce qui est précisé c’est le contenu, évaluer les effets juridiques, budgétaires. Il s’agit de s’assurer de manière probante que l’ensemble des conséquences ont été appréhendées avant la décision parce qu’il faut une adéquation entre la mesure proposée et l’objectif poursuivi. Selon le 1er Ministre, c’est la condition nécessaire pour améliorer la qualité de gestion publique.

L’analyse d’impact doit comprendre deux parties : la 1ère partie les enjeux et la mise en œuvre. La 2ème partie les impacts économiques, sociaux, financiers sous une optique d’une logique coût/avantage. Il s’agit d’appréhender la capacité de l’administration de mettre en œuvre la réglementation au regard des moyens humains, et les moyens budgétaires. Il faut identifier en amont l’ensemble des autorités qui vont devoir intervenir. Elle a pour objet de renforcer l’approche sur l’allégement de la réglementation, de la législation, et les démarches administratives. La circulaire de 1998 va encore plus loin, elle prétend qu’il faut s’intéresser aux conséquences en long terme. Il s’agit d’apprécier l’impact, en particulier pour les conséquences négatives, du texte qui est proposé. Sur les sujets concernés, on distingue les usagers, les personnes physiques ou morales, y compris les entreprises. Ce qui est prévu, c’est de mesure l’ensemble des coûts directs et indirects, à court, moyen et long terme pour l’Etat et les CT. L’ensemble du dispositif est fondé sur un bilan coût/avantage, très proche d’autres expériences étrangères. Ça ne fait pas apparaître des évolutions très satisfaisantes. On trouve les critiques dans le rapport Mandelkern de 2002 sur la qualité de la réglementation. Par rapport à la 1ère période, le rapport constate qu’il n’y a pas d’évolution satisfaisante. Il y a des observations communes. Les études d’impact sont effectuées mais formellement. Ce qui ressort c’est que la valeur ajoutée des études d’impact sur l’exposé des motifs n’est pas satisfaisante pour éclairer la décision car c’est très sommaire. Il met en évidence la faiblesse des éléments chiffrés, il y en a très peu, des éléments de comparaison, l’absence de présentation alternative. Dans les griefs reprochés au dispositif, c’est uniquement de la justification donc quelle est l’utilité de ce dispositif ? Le rapport conclu à la quasi- inexistence d’un rôle quelconque qui serait joué par l’étude d’impact dans le processus décisionnel. Parfois, elle est même rédigée après l’élaboration du texte. Ce qui est en cause c’est le mode d’élaboration des décisions gouvernementales.

Dans le rapport de 2006 du CE « il faut peut-être une loi organique, la circulaire ne fonctionnera jamais ». Il y a un problème qui tient à la valeur des fondements juridiques, également la faiblesse relevée par d’autres rapports qui montrent que l’une des carences sur les autres options c’est la quasi-absence d’option non réglementaire. On voit l’idée qu’il va falloir hiérarchiser les priorités, et réserver les études d’impact aux sujets les plus importants, les

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enjeux financiers les plus importants. Il y a deux manières de cibler : la méthode financière, les sujets qui ont un impact financier dépassant un certain seuil, ou faire des comparaisons. Toutes les propositions sont restées lettre morte. Le CE conclu son analyse par une partie « pour reprendre la main : vers une loi organique ? ». L’une des questions que se pose le CE est sur l’opportunité qu’il y aurait à replacer cet enjeu dans la hiérarchie des normes à un niveau supérieur à la circulaire. Pourquoi ne pas aller jusqu’à subordonner le dépôt d’un projet de loi au Parlement d’une étude d’impact ? Redimensionner l’objet de l’étude d’impact. Il s’agit de rendre plus cohérent les enjeux budgétaires. L’étude d’impact doit faire apparaître 4 points fondamentaux :

- Les raisons de la stratégie normative plutôt qu’une autre approche non normative. - Quels sont les effets attendus par rapport aux objectifs ? Il faut un minimum d’appropriation de la

démarche par les agents concernés. - Il faut veiller à la distinction entre les articles 34 et 37. La loi est envahie de dispositions de nature

réglementaire. On doit justifier comment les mesures proposées s’insèrent dans le contexte normatif existant mais comment elles se situent par rapport à la séparation article 34/article 37.

- Lorsque la complexité de la réforme le justifie, qu’il y ait une contre expertise.

En 2009, on a adopté une LO qui reprend ces recommandations. La réforme constitutionnelle de 2008 a inséré à l’article 39 un alinéa 3 qui mentionne que « les conditions de présentation des projets de loi sont fixées par une LO ». LO qui permettrait de donner un encrage constitutionnel aux études d’impact. LO du 16 avril 2009 : il s’agit d’insérer le dispositif dans l’ordre juridique, interne mais aussi l’articulation du projet de loi avec le droit d’ l’UE. Il faut que soit abrogé l’ensemble des dispositions législatives et réglementaire qui contreviendraient. Doit préciser les conditions d’application de ces lois sur les articles 73 et 74 de la C°, pour les CT. Il faut que soient évaluées les conséquences économiques, sociales, environnementales des dispositions et également par type de destinataire qui va à avoir à gérer les effets, les coûts et bénéfices et il faut préciser la méthode de calcul retenue. Egalement quelles vont être les conséquences sur l’emploi public ? L’article 11 de la LO exclu de cette obligation d’étude d’impact les projets de lois de finances, de lois de financement de la sécu et programmation des finances publiques. Le Ccl décision du 9 avril 2009 précise que les prescriptions de l’article 8 ne s’imposent que pour autant qu’elles ont vocation à s’appliquer au texte en cause. Le Ccl d’autre part précise que s’il arrivait qu’un jour tout ou partie de l’étude d’impact soit remise à l’Assemblée après le dépôt du projet de loi n’est pas une irrégularité de la procédure mais le Ccl se réserve le choix d’apprécier au cas par cas le respect des dispositions de l’article 8.

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Partie 2 : Pour une gestion publique plus efficace au moindre coût

Chapitre 1 : la nouvelle gestion publique entre cohérence et gouvernance

Section 1 : l’effort de modernisation de la gestion publique

Processus continu qui permet d’intégrer un certain nombre d’échecs. La LO est un des éléments de la réforme de l’Etat. Dynamique ancienne, reprise très large de concepts ou d’outils déjà développés.

§1. L’élaboration de stratégies nationales de réforme

1) Les programmes pluriannuels des administrations, circulaire du 3 juin 1998 (circulaire Jospin)

Logique de pluri annualité. La circulaire explique la nécessité de modernisation dans le cadre de la poursuite de l’effort de rénovation du service public. Le budget est inséré dans la réforme de l’Etat, programme qui devrait durer entre 3 et 5 ans. Chaque administration doit mettre en place ce programme. L’intérêt est d’avoir introduit un élément de dynamique, on espère que les administrations vont s’appuyer sur un réexamen de leurs missions et de leur organisation y compris avec les opérateurs, càd les établissements publics. Il est prévu qu’il y aura des indicateurs et une publicité du dispositif et de sa progression. On prévoit que la modernisation va être pluri annuelle et contractualisation sur la période de 3 ans. Le programme doit prioriser la réflexion sur le développement des administrations centrales vers les services déconcentrés. Il y aura mise en place d’engagement équivoque portant sur les crédits de fonctionnement et des effectifs et sur des objectifs, ainsi que sur un dispositif de compte rendu et de résultats. C’est une démarche qui se veut transversale. Il s’agit de réfléchir à la réorganisation interne du ministère, la fonction informatique, quant à la gestion du personnel, contrôle de gestion, etc. Une partie de la circulaire est consacrée à la gestion des RH, passer d’une administration du personnel à une véritable gestion des RH. Réflexion stratégique qui s’appuie sur une concertation, avec les organisations syndicales et les organisations d’usagers. Cette circulaire a des annexes avec les priorités du gouvernement quant à ce programme. La 1ère des priorités est une réflexion sur les missions de l’Etat, càd à la fois au regard de la décentralisation et également compte tenu de la construction européenne. Il s’agit également de s’intéresser au niveau administration centrale et à l’administration déconcentrée et aux démembrements. L’impératif de maitrise de la dépense nécessite un réexamen. Il est également prévu que cet examen et cette planification doivent intégrer les enjeux de la redéfinition des missions de l’Etat ; réflexion que l’Etat doit se reconcentrer sur le pilotage, élaboration, contrôler les normes. Sur les RH, nécessite de moderniser leur gestion, de développer la gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences, de renforcer la formation et également de déconcentrer la gestion des RH. La modernisation de la gestion publique doit être l’occasion de poursuivre la démarche qualité, càd tout ce qui est accueil de l’usager, dispositif de prévention des litiges, et elle doit s’appuyer sur la définition d’indicateurs de qualité. Il est précisé qu’il est nécessaire d’approfondir la connaissance des coûts, volet de la LOLF qui n’est pas encore opérationnel, liée à l’activité des différents services car sans ça, on ne peut pas favoriser une allocation optimale des moyens.

Processus de réexamen systématique des procédures, de l’organisation des services, etc. On a permis de développer des méthodes et outils, l’idée c’est qu’on va conduire une réflexion stratégique qui veut transcender les clivages direction par direction. Identification d’un chef de projet. Mise en place de procédures de suivie. Certains ministères mettent en place des mécanismes de pilotage par objectif, et dans certaines administrations il

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y a des avancées très significatives. Certaines administrations développent des indicateurs repris ensuite par la LOLF, en particulier par le ministère de la justice.

2) Stratégies ministérielles de réforme 25 juin 2003 (réforme Raffarin)

Faire de la réforme de l’Etat une priorité de la législature. Redéploiement des dépenses publiques. La réforme est organisée autour de 4 priorités : la décentralisation (et donc la réforme territoriale), la réforme budgétaire (LOLF), la simplification des procédures administratives et également la rénovation de la prospective. L’Etat doit apporter un meilleur service à un moindre coût. Stratégie ministérielle de réforme, le 1er Ministre s’adresse à l’ensemble des administrations. On trouve également l’idée que l’administration de meilleure qualité renforce la confiance du citoyen. Il y a l’idée que l’administration se réforme, elle y gagne, parce que le 1 er Ministre s’engage à restituer une partie des économies au ministère qui en est à l’origine. Il est prévu que les ministères peuvent faire appel à des inspections, des audits externes pour procéder au réexamen des missions de leur département. Il est prévu également une liaison étroite entre la mise en œuvre des stratégies ministérielles de réforme et l’option du budget.

Volet important sur la gestion des RH : déconcentrer véritablement, des cadres au niveau territorial. Réduction du nombre de corps. Il s’agit également de développer la reconnaissance au mérite, et en particulier comment rémunérer au mérite ? Adapter les recrutements et compétences aux nouvelles missions. Le 1er Ministre insiste dans les deux circulaires sur la nécessité pour chaque ministre de s’impliquer personnellement. Il s’agit de capitaliser l’ensemble des dispositifs de simplification administrative. Nécessité d’identifier de manière séparée les fonctions support. On voit qu’il y a la volonté de comparaisons internationales mais surtout la comparaison entre administrations comparables, comparaison interministérielle. Eléments de comparaisons avec la Suède, le RU, le Canada.

L’une des critiques c’est la déconnection entre l’exercice et la LOLF. Dans les propositions qui sont faites sur l’examen du dispositif, on propose s’appuyer sur la mission.

3) Les audits de modernisation, circulaire du 29 septembre 2005

On souhaite mettre en place une dynamique de réforme, les audits doivent présenter un caractère régulier. Radiographier l’ensemble des administrations de manière régulière, et on s’oblige à avoir des audits qui ne durent pas longtemps. La circulaire précise que c’est élément clé du succès de la démarche car ça doit engranger un dispositif permanent de réexamen, et c’est comme ça qu’on va transformer l’administration et réformer l’Etat. Il faut qu’il y ait un intérêt partagé sur les sujets qui font l’objet de l’audit et sur les principales conclusions. Thèmes sont déterminés conjointement et les ministères du budget et de la réforme de l’Etat. Pilotage concertée avec le ministère concerné. Il est prévu que les conclusions des audits doivent avoir un caractère opérationnel, il faut que ça soit réaliste, regarder le niveau actuel pour se fixer une cible qu’on peut atteindre avec un minimum de bonne volonté, identifier tous les éléments nécessaires à la transformation. La circulaire du 13 juillet 2006 réaffirme ce caractère obligatoirement opérationnel. Le caractère opérationnel de l’opération doit être le 1er critère de l’audit, l’idée, résultat opérationnel dans les 6 à 18 mois. La circulaire insiste sur le succès des audits qui repose sur l’articulation entre la conduite de l’audit et les recommandations.

Dans les qualités, il y a une systématisation des études internationales. Il est prévu un audit par ministère tous les trois mois. « Ça n’est pas le grand soir de la dépense publique ». Rapport fait au Sénat qui dit que ça reste du toilettage, ça n’est pas ce que font les canadiens, ce n’est pas un réexamen des missions de l’Etat. L’intégralité de la dernière vague, c’est la RGPP. La logique, c’est le gain. Rapport public de la Cour des comptes de 2009, partie importante consacrée aux audits de modernisation. Pour elle, il y a une limite importante, c’est qu’il y a des gains

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de productivité limités et on évaluait les gains potentiels des 157 audits à 7 ou 8 milliards d’euros. Transparence de la démarche de la RGPP. Un nombre d’audits a été consacré aux nouvelles technologies mais qu’on a exclu presque systématiquement tout ce qui n’était pas dépense de l’Etat, en particulier tout ce qui concerne les opérateurs de l’Etat, et les dépenses d’intervention. On s’est penché sur les dépenses de fonctionnement. En réalité, presque tous les sujets d’audit, ont toujours été proposés par les ministres. L’autre spécificité c’est qu’on est dans une logique de recherche de gains de productivité. On va améliorer le délai de traitement des demandes. On mutualise un certain nombre de fonctions, gestion immobilière et modernisation de l’achat public.

La limite du pilotage des audits explique pourquoi on va faire autrement avec la RGPP, il faut une instance collégiale de la réforme placée au plus haut. Meilleure manière de procéder à un arbitrage qui dépasse tel ou tel enjeu du ministère. Permet de réfléchir à une nouvelle organisation du travail gouvernemental. La RGPP c’est véritablement la synthèse de ce qui n’a pas fonctionné dans les dispositifs antérieurs. On a capitalisé les expériences précédentes en matière de conduite de changement. Il va être repris la mixité des équipes. On va développer un pilotage et un accompagnement du processus par une structure centrale.

4) La RGPP

Lancée en 2007 et s’inspire de l’exemple canadien. Les motivations : priorités de contrainte de la dépense et de non remplacement. Il y a eu des rapports sur la nécessité d’une réaction de réforme de l’Etat, car dégradation accrue des dépenses publiques. Idée qu’il faut comme priorité, réduire les dépenses de l’Etat en abandonnant un certain nombre de sujets, savoir si l’Etat doit obligatoirement intervenir ? Il faut que les propositions réduisent significativement la dépense publique. Diminuer les dépenses de personnel et de fonctionnement pour redéployer les gains vers les priorités politiques. Transferts très importants entre politiques publiques. Il faut qu’il y ait une relation de partenariat avec les ministères concernés, souvent avec les secrétaires généraux. Il faut présenter les scénarios et le conseil de modernisation tranchera. Les équipes d’audit doivent également s’intéresser à la mise en œuvre opérationnelle. Le conseil de modernisation est présidé par le Président de la République.

On raisonne non plus par ministère mais par politique publique. On intègre les politiques d’intervention. Une équipe d’audit est chargé de la justice, une autre pour l’éducation, l’autre pour le développement durable. Ces audits sont mixtes, privés et publics. On va intégrer des domaines qui n’y figuraient pas.

(à rattraper)

Le rapport de la Cour des comptes de novembre 2003 Le lien entre la déconcentration et la réforme de l’Etat mais l’accent est mis très largement sur les enjeux de la déconcentration au regard de l’amélioration de la fonction publique, du coût et de l’efficacité de la dépense publique. Constat qui tient en 2 points : extrême hétérogénéité dans l’organisation des services déconcentrés, et un phénomène du cumul de la déconcentration administrative et la décentralisation administrative. La cour des comptes consacre toute une partie sur le rôle du préfet au regard de la coordination des politiques publiques et mise en œuvre des politiques interministérielles. La Cour des comptes justifie le choix de cette étude car la déconcentration constitue l’un des noyaux de la réforme de l’Etat. La 2ème motivation c’est la LOLF parce qu’elle est conçue sur un schéma qui est celui de la responsabilité du gestionnaire, elle est fondée sur un système qui entend développer la mesure de la performance donc l’application territoriale de la LOLF va renforcer le rôle des chefs de service régionaux ou départementaux, et en 2003 se pose un certain nombre de réflexions sur l’articulation entre la logique des programmes ministériels et les missions interministérielles.

La Cour va avoir un constat assez réservé sur l’effectivité des principes posés en 1992, en particulier dans le cadre de la charte de la déconcentration. Principe qui sera à plusieurs reprises réaffirmé dans des circulaires sur

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l’organisation et le fonctionnement des services et la portée de ces textes. L’hétérogénéité des services s’explique pour plusieurs raisons. Il y a des différences qui ne s’expliquent pas, qui ne correspondent pas à la philosophie des textes. La Cour des comptes essaie de regarder si les services déconcentrés répondent au décret du 14 mars 1964 qui avait cherché à unifier le nombre de circonscriptions administratives autour des préfectures. La loi du 6 février 1992 reprenait cette trame et reprenait l’idée que les services déconcentrés devaient s’organiser au niveau départemental ou régional, et jusqu’à la circonscription d’arrondissement. La loi avait essayé de limiter la dispersion des niveaux de l’administration déconcentrée. Le décret de 1992 avait essayé d’organiser par niveau d’administration les matières qui relevaient a priori de tel ou tel niveau. La loi disait que la région était l’échelon s’agissant le développement économique, la culture, l’aménagement du territoire, etc. Elle constituait l’échelon de répartition et de programmation des crédits d’investissement, la contractualisation Etat/CT. L’échelon départemental était réservé aux autres matières. A l’intérieur d’un ministère et entre les différents ministères, les organisations territoriales des différents réseaux sont très différentes : certains fonctionnent de manière interrégionale, l’échelon régional, département et infra départementale. Renforcement de l’échelon régional pour l’équipement, l’emploi et les affaires sociales. Au-delà de cette avancée de la région, le département reste majoritaire en termes de nombre d’agents, 1 pour 10. La Cour des comptes relève l’absence de cohérence entre la mission et l’échelon territorial d’implantation. Certains réseaux cumulent un échelon département et un échelon régional avec des structures qui sont de taille réduite, qui génèrent des coûts de fonctionnement très élevés, regroupements entre le niveau régional et le niveau départemental.

La 2ème observation de la Cour des comptes c’est que ces services déconcentrés trop nombreux et éclatés, ne sont pas les seuls relais de l’action locale des ministères. La décentralisation a obligé un rapatriement du niveau départemental au niveau régional, création de plus en plus d’établissements publics. Il y a des difficultés juridiques car leur autonomie pose parfois problème et le principe même de leur autonomie est juridique et financière et peut être parfois superficielle. Cette déconcentration donne lieu à un développement de la contractualisation entre l’administration et ses opérateurs, on appelle la décentralisation fonctionnelle qui est le fait de confier à un EP avec un contrôle de l’administration ou du ministère de tutelle, et la Cour dénonce une explosion de ces EP. On un certain nombre d’opérateurs placés sous la tutelle du Ministère qui interviennent. Pour la simple politique de l’environnement, en 2003 il y’avait 25 EP. Absence de coordination entre l’action des directions régionales et celle des EP. La LOLF a une importance en la matière. La Cour des comptes relève les difficultés juridiques car la pertinence du recours à un EP quand il s’agit d’un démembrement de l’administration pose des difficultés. Dans certains EP, le ministère n’opère pas la tutelle qu’il devrait exercer. Parfois, situation inverse, l’EP n’est qu’une fiction et le ministère l’utilise comme « un service déconcentré ».

Ces observations s’ajoutent à d’autres observations de la Cour des comptes, savoir quel est le rôle du préfet dans tout ça. Ce rôle n’est pas satisfaisant compte tenu des enjeux de coordination interministérielle, et au niveau local, c’est la condition de l’efficacité de la gestion publique et condition de bon emploi des crédits avec également la question des dépenses de personnel. La Cour des comptes revient sur les incohérences du cadre juridique du rôle du préfet, et elle note que les textes de 1982 sont contradictoires parce que d’un côté, il est précisé que le préfet dirige les services déconcentrés de l’Etat, sous réserve des investissements des services extérieurs de l’Etat, de tout ce qui concerne l’éducation, tout ce qui concerne les administrations financières, tout ce qui concerne la gestion immobilière, etc. La 2nde incohérence c’est que le principe qui reste est anéanti par la circulaire du 12 juillet 1982 : ce principe «ne signifie pas que dans la pratique vous deviez évoquer l’ensemble des affaires et vous substituer au chef de service. Placés sous votre autorité, ceux-ci ont un rôle important à jouer en particulier du contact quotidien des élus. L’organisation de leur service, la gestion des personnels demeurent de leur propre responsabilité même si elle s’exerce par délégation ». Ils n’ont aucun moyen de pilotage même pas dans la gestion des carrières et dans la notation. D’un côté, on entend conforter l’autorité du préfet mais on ne lui donne

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pas l’autorité nécessaire à l’égard des chefs de service déconcentrés. C’est une espèce d’animateur et ça ne suffit pas pour produire des changements radicaux. Le principe de 1982 repose sur le rôle du préfet et par délégation, les chefs de service déconcentrés. Il y a des difficultés : le problème de la rotation des préfets, entre 1990 et 2002 elle varie entre 1 an et 9 mois, et 2 ans/2 ans et demi. Limite en raison de la nécessité de reproduire à chaque changement l’ensemble des arrêtés de délégation de signatures et problème de pilotage au niveau du Ministère de l’intérieur. Quand on change de préfet, soit on reproduit les délégations, soit on les réécrit complètement avec souvent des changements significatifs. Cette différence est d’autant plus inacceptable pour la Cour des comptes que pour une même administration, les délégations de signatures peuvent être nombreuses. La Cour des comptes relève qu’entre l’arrivée du préfet et la signature de la délégation, s’écoulent 6 à 7 mois. Les préfets font observer qu’ils sont rarement consultés sur le choix des chefs de service et quand ils le sont, c’est purement formel car le choix a déjà été arrêté. La Cour des comptes invitait les pouvoirs publics à intervenir : elle considère qu’il est temps d’adopter une réforme de l’administration déconcentrée et qu’il faut complètement revoir l’organisation territoriale de l’Etat pour limiter les conséquences de cloisonnement, de la juxtaposition des services, du caractère hétérogène de leur organisation, et elle demande que les pouvoirs publics réfléchissent aux relations entre les préfets et les chefs de service déconcentrés. La Cour des comptes recommande que l’Etat organise ces services déconcentrés autour d’un certain nombre de grands pôles et que l’on réfléchisse à l’application territoriale de la LOLF.

La variété des dispositifs pour lutter contre les cloisonnements et l’éclatement des services déconcentrés. En application de la charte de la déconcentration, une circulaire avait été prise par le 1er ministre du 23 février 1993 qui essayait de remédier à cet éclatement en créant des collèges de chefs de service. Il s’agissait de renforcer un dispositif qui n’avait jamais été rendu opérationnel. L’ambition du 1er ministère est de faire de ce collège une sorte d’état major en région et en département. Renforcer la capacité de pilotage du préfet et on essaie de trouver une structure où vont se réunir ces différentes administrations pour qu’il y ait a minima une unité et une cohérence de l’action de l’Etat sur le territoire. Il s’agit d’une condition d’efficacité de l’action de l’Etat. Les résultats ont été très variables et dans certaines régions ils ne se sont plus réunis depuis des années, ça reste quelque chose très formel. Présente des intérêts : permet de créer un lieu d’échanges entre ces différents services déconcentrés et ça permet au préfet de fédérer un discours commun minimal sur le territoire. Il s’agit d’essayer de dégager un diagnostic commun. Pas de volonté politique suffisamment forte pour que ces structures puissent jouer le rôle qu’elles auraient pu jouer. Possibilité pour les préfets de créer des chefs de projet. L’article 11 du décret de 1992 prévoit que le préfet peut après consultation des chefs de service concernés demander à ce que soit désigné un chef de projet et il s’agit d’avoir une utilisation concernée des crédits des différents services autour d’une priorité territoriale. L’enjeu est d’avoir un travail de coordination et travail commun de diagnostic et de suivi qui doit permettre à remédier aux inconvénients des cloisonnements administratifs et des éclatements des structures administratives. Décret du 20 octobre 1999 reprend et détaille le dispositif en insistant sur le rôle de coordination. Ce qui est prévu par la charte de la déconcentration c’est la possibilité pour le préfet de créer des pôles de compétences lorsqu’il y a une mission ou un domaine pour lesquels les compétences des différents services sont complémentaires. La circulaire de 1993 prévoit que ce dispositif doit être privilégié s’agissant des domaines prioritaires de la politique du gouvernement car elle va gagner en efficacité. Le CIRE a dit qu’en réalité il y avait un problème de durée, ces dispositifs doivent s’inscrire dans la durée, et se posait le caractère provisoire de ces structures et également le fait qu’au-delà de ces deux dispositifs de la charte, on a également des structures informelles. Le 3ème dispositif c’est celui des délégations interservices. Dispositif qui avait été proposé par le CIRE en 1999 et qui avait aussitôt été adopté dans le cadre d’un décret du 20 octobre 1999. Réponse aux constats faits au CIRE qu’il faut un responsable, quelqu'un qui soit responsable d’une mission et lui clairement identifié. Le responsable de cette délégation reçoit autorité fonctionnelle sur les chefs de service, on va plus loin que les dispositifs précédents. Ce responsable peut être désigné ordonnateur secondaire délégué. La Cour des comptes

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sur ces délégations interservices relève que ce dispositif ne parvient pas à rompre le lien entre le service déconcentré et son administration centrale.

Le tournant c’est le décret du 29 avril 2004 qui tire toutes les conséquences des constats de la Cour des comptes. Il s’agit de permettre la mise en œuvre de la LOLF au niveau territorial. Il s’agit également de renforcer la visibilité de l’Etat au regard des CT. 3 éléments décisifs :

- réorganisation complète des services déconcentrés de l’Etat en 8 pôles régionaux qui sont placés sous l’autorité du préfet de région. Ce décret renforce considérablement le rôle des préfets de région. Il s’agit de renforcer la cohérence de l’action de l’Etat au niveau local.

- Au-delà de ces 8 pôles, il y a la mise en place du CAR (comité de l’administration régionale) qui est l’état major.

- Le décret de 2004 met en place les plans d’action stratégique de l’Etat en région, les PASER.

Le décret est une étape importante dans la réforme territoriale et le préfet de région devient le garant de la cohérence de l’action de l’Etat. On va mettre en place de nouveaux instruments et on simplifie le cadre juridique de l’action territoriale de l’Etat en simplifiant les délégations interservices. Ce qui est dit c’est que le préfet de région donne des orientations générales et coordonne les actions des préfets de département. Pas de remise en cause de l’échelon département comme échelon du droit commun de l’action de l’Etat, la région a un pôle stratégique. Le CAR examine quels sont les moyens nécessaires à la mise en œuvre à la politique de l’Etat, parfois rôle consultatif sur la mise en œuvre de la LOLF au niveau déconcentré. Il donne un avis sur le fonctionnement des services de l’Etat dans la région, et sur les contrats entre l’Etat et la région. Il peut être consulté s’agissant des décisions d’investissement public de l’Etat en région, donc il a un rôle d’assistance au préfet. Le CAR se compose des préfets de départements, des chefs de pôle régionaux de l’Etat et d’un certain nombre de secrétaires aux affaires régionales du TPG.

Il y a le pôle éducation et formation piloté par le recteur d’académie. Un pôle gestion publique et développement économique piloté par l’administrateur général des finances. Un pôle transports, logement, aménagement qui est piloté par le directeur régional de l’équipement. Un pôle santé publique et cohésion sociale dirigé par le directeur général des affaires sociales. Un pôle économie agricole et monde rural, un environnement durable, un emploi et insertion professionnelle et un pôle culture.

Le décret de 2004 est explicité par une circulaire du 16 juin 2004 qui porte application de ce décret. Il y a très clairement mention du renforcement du rôle du préfet de région et l’ébauche d’une articulation nouvelle des préfets de région et ceux de département. Rappel des principes posés par la loi. On trouve également dans cette circulaire le détail des pouvoirs du préfet de région au regard des services déconcentrés, il y a une unité des services de l’Etat sur le territoire sous l’autorité du préfet. Est précisé dans la circulaire la manière dont le préfet va donner délégation à un certain nombre de chefs de service dans le cadre de dispositifs repris, un chef de projet, mise en place de pôles de compétence. On simplifie sur un plan juridique ces procédures. On affirme très clairement le caractère d’ordonnateur secondaire unique du préfet s’agissant des dépenses civiles de l’Etat. A partir du 1er janvier 2006, application de la LOLF au niveau des services déconcentrés et les crédits sont à disposition du préfet et c’est par délégation de signature que le cas échéant, les crédits seront confiés aux chefs de service. Le préfet a un regard sur l’ensemble des BOP du territoire. Ça lui permet de s’assurer de la cohérence entre eux. Il va pouvoir s’assurer du compte rendu dans la mesure de la performance et les éléments qui ont servi à la mesure de cette performance.

Un certain nombre de décisions sont la synthèse de décisions précédentes mais aussi des décisions qui n’avait pas été prises s’agissant de la simplification des structures déconcentrées en particulier il y a un certain

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nombre de regroupements décidés dans le cadre de la RGPP. Loi du 4 février 1995 : on avait essayé de provoquer des regroupements fonctionnels de services déconcentrés et c’était au cœur de cette loi. On a demandé au préfet de faire un certain nombre de propositions, de regroupements fonctionnels de service, de réorganisation des services de l’Etat dans un délai de 18 mois. Ces regroupements fonctionnels ont plusieurs ambitions : renforcer l’efficacité de la gestion publique, renforcer la polyvalence des services, rééquilibrer la présence sur le territoire. Le dispositif prévu est détaillé par un certain nombre de circulaires, et surtout celle du 24 octobre 1995 qui demande aux préfets de région et de département de trouver des regroupements entre le niveau départemental et le niveau régional. Il s’agit de proposer des mutualisations de services en particulier lorsque l’échelon régional est trop éloigné et le départemental trop proche. On demande de faire des regroupements de services avec des missions comparables. On a beaucoup plus de structures qu’avant. L’IGA concluait que la méthode expérimentale n’est pas la bonne car elle est d’une grande fragilité, incapable de surmonter les oppositions en changements en l’absence de réelle volonté politique. La RGPP prend des décisions dans le cadre du 1er conseil de modernisation de l’Etat du 12 décembre 2007, on revient sur les deux principes de base, on était resté à un caractère limité du rôle du préfet de région en 2004. On revient sur le principe que le département est l’échelon de droit commun de l’Etat. L’idée c’est réduire les dépenses publiques, donc on réduit le nombre d’implantations, on mutualise autant que possible et on renforce la cohérence de l’action de l’Etat : le renforcement du préfet de région et de l’inter ministérialité, et on crée également des grandes politiques publiques de directions régionales. Il y a deux types de regroupements : certains concernent un même périmètre ministériel. On s’intéresse aussi à l’échelon départemental avec la RGPP. L’échelon régional sera l’échelon de droit commun, et le département est réorganisé et le fil directeur est le service rendu à l’usager, la réponse aux besoins prioritaires des populations : sécurité, gestion des crises financières et fiscales, éducation. Circulaire du 31 décembre 2008 sur ce sujet. On va avoir une structure des services déconcentrés resserrés et on va regrouper un certain nombre de services, diminuer par deux en regroupant les services de l’Etat au niveau du département. Cela permet de rendre moins coûteux la réalisation de ces missions.

§2. La recherche d’une gouvernance élargie Etat, CT, administrations de sécurité sociale

Dans le cadre des critères de Maastricht, la notion même de finances publiques est globale, c’est l’ensemble des administrations publiques, périmètre dans la gouvernance dans le respect de ces critères qui nécessite une approche globale qu’il s’agisse de la dette et du déficit public.

On s’aperçoit que dans les Etats qui ne font pas partie de l’UE, il y a une recherche de réponse et de gestion coordonnée. Présente un certain nombre d’enjeux dans le contexte de la crise financière et économique. Des travaux de l’OCDE de 2009 sur la question de faire travailler ensemble les différentes administrations publiques. Présenté comme une nécessité pour avoir une réponse efficace. On ne peut pas avoir aujourd’hui une approche de la gestion publique segmentée et on ne peut pas raisonner uniquement au niveau de l’Etat central s’il n’y a pas une synergie entre le niveau central et le niveau local. Ce qui a joué également un très grand rôle, c’est le vieillissement de la population dans les pays de l’OCDE. S’agissant de la France, on a eu un déclencheur c’est les conclusions du rapport Pébereau sur la dette publique. L’un des thèmes du rapport c’est au-delà de la dette, c’est la soutenabilité, c’est la capacité d’une économie à rester solvable, càd à garder des marges de manœuvre budgétaire et à couvrir le financement de sa dette. Cette soutenabilité des finances publiques explique pourquoi des pays s’impliquent dans la pluri annualité budgétaire. En France, avec le décret du 5 mai 2006 sur la conférence nationale des finances publiques et création du conseil d’orientation des finances publiques, on crée deux structures. L’idée c’est qu’il faut un diagnostic partagé sur l’assainissement des finances publiques sans se renvoyer la faute. Il y a les finances locales et les finances sociales. On voulait mettre en place un pilotage global des finances publiques et on considérait que c’était une condition du redressement des finances publiques ce consensus de

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tous. Deux instances qui ont pour vocation à instaurer un dialogue Etat, CT, administrations et sécurité sociale sur les finances publiques.

Le conseil d’orientation des finances publiques est l’organe de préparation de la conférence nationale des finances publiques qui est annuelle. Il élabore chaque année un rapport public. Dans le cadre de ces travaux, on s’est orienté vers la pluri annualité budgétaire en France. On réunit à la fois les principaux ministères, les rapporteurs généraux des finances, les présidents des commissions parlementaires en charge des affaires sociales, des organisations syndicales, des personnalités qualifiées, etc. Ce dispositif a fonctionné 3 ans comme tel. 1ère

réunion le 20 juin 2006, une le 12 février 2007 et la dernière était le 28 mai 2008. Dispositif présidé par le 1er

Ministre. En 2006, il y a un consensus mais les relations financières vont être abordées et les gens vont se fâcher. Le sujet qui fâche est la proposition d’un rapprochement des projets de loi de finances et les projets de financement de la sécurité sociale. Les CT et la sécurité sociale ne se sentent plus concernés et en 2008 on parle de la nécessaire maitrise des finances publiques. On a placé sur un pied d’égalité les problématiques concernant les finances fiscales et les finances sociales. Le 28 janvier 2010, conférence nationale sur le déficit. Il s’agit d’avoir une approche concertée mais dispositif qui souffre d’obstacles conjoncturels : les élections régionales et des CT de gauche ont boycotté le dispositif. L’un des enjeux c’est de faire bénéficier les administrations de sécurité sociale et les CT de l’expérience de l’Etat dans la maitrise des dépenses. Des groupes de travail ont été constitués, notamment un qui a pour mission de travailler sur une règle d’équilibre qui s’imposerait à l’ensemble des administrations. Groupe de travail aussi sur la maitrise des dépenses locales, un autre sur le pilotage des dépenses d’assurance maladie et un sur la dette sociale pour proposer des solutions sur le traitement des dettes de la sécurité sociale.

§3. Le développement de la pluri annualité budgétaire

A la demande du conseil de l’orientation des dépenses publiques, qu’on va charger l’IGF (inspection générale des finances) du rapport pour améliorer les finances publiques, le rapport Guillaume. Retard de la France au regard de la pratique d’un certain nombre de pays de l’OCDE qui ont une pluri annualité budgétaire qui leur a permis de maitriser leurs dépenses publiques, et de passer de leur situation de déficit prolongé à un équilibre budgétaire.

A. La réforme constitutionnelle relative à la pluri annualité

Réforme de l’article 11 de la C° dans le cadre de la révision du 23 juillet 2008, et on a créé les lois d’orientation pluriannuelles des finances publiques. Il s’agit de sanctionner par un vote du Parlement une stratégie nationale des finances publiques càd l’Etat, les administrations de sécurité sociale et les CT. E « Les orientations pluriannuelles des FP sont définies par des lois de programmation. Elles s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques ». Ce sont des objectifs qui visent au redressement des FP sans augmentation des prélèvements obligatoires, et donc objectifs qui doivent être atteints par une maitrise de la dépense publique et donc on va fixer des objectifs de progression de maitrise de la dépense.

Le budget pluriannuel fonctionne sur la base de plafond global de dépenses fixé au budget général de l’Etat sur les prélèvements de recettes et sur les affectations de recettes. L’enjeu c’est qu’on ne dépasse jamais le plafond de dépense, et si on veut financer des priorités, il faut réaffecter des crédits. Ça a un rôle dans les dépenses fiscales. Il fonctionne sur une base triennale, sur chacune des années de la programmation on a un plafond. On a aussi des plafonds pour chacune des missions ce qui permet d’alimenter les conclusions de la RGPP. 1ère période pour la France : 2009-2011. Dans d’autres Etats, on a plus de recul, et l’IGF avait préconisé de s’inspirer de ces expériences étrangères. Elle lavait étudié aux Pays-Bas, en Suède et au RU. Maitrise de la dépense publique et assainissement budgétaire. Enjeu de l’efficacité des finances publiques. Pour respecter nos engagements

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communautaires, nous adressons les prévisions sur 3 ans dans le cadre du programme de stabilité. Mais il y avait une déconnection parfaite entre les deux exercices. Les pays qui se sont lancés dans ces dispositifs ont observé un retour à l’équilibre budgétaire. Repose sur une stratégie qui s’appuie sur des agrégats, un plafond de dépense, des soldes, etc. La France est en retard au sein des pays de l’OCDE, depuis les années 2000 c’est un standard que d’effectuer ce type de projection pluriannuelle, connaître les risques budgétaires à venir et en particulier les conséquences du vieillisement de la population. Les français ont toujours une approche de la gestion publique extrêmement juridique.

1) L’enjeu de discipline budgétaire

On articule la stratégie pluriannuelle et le budget annuel. Ça veut dire qu’on veut donner un caractère contraignant aux cibles que l’on se fixe. La commission européenne est favorable à cette approche car elle déplore le caractère superficiel des projets qu’elle reçoit car l’effort est toujours repoussé à l’année suivante. La réussite de l’exercice nécessite de dépasser les simples de dépense pour s’intéresser aux recettes fiscales. On s’impose cette discipline notamment pour la fiscalité dérogatoire. Les dépenses fiscales dérogatoires ont mangé 40% des dépenses fiscales, et la moitié pour les dépenses nouvelles. La France avait été critiquée par la Commission européenne car d’autres Etats avaient été plus prudents. Il n’y a pas de remise en cause du vote annuel du budget mais les crédits et les objectifs sont souvent exprimés dans un cadre pluriannuel, cadre étant généralement de 3 ans. On va centraliser et arrêter par un vote du Parlement le plafond de dépense. Elément fondamental pour le redéploiement des crédits. La pluri annualité budgétaire s’accompagne parfois d’une discipline encore plus grande dans certains pays, on a ajouté une autre exigence, ne peut financer par l’emprunt les dépenses de fonctionnement (même règle que dans les CT en France). Aux EUA, en 1985 et 1987, on a mis des dispositifs contraignants pour les FP, loi Gramm-Rudman Holling, on avait limité les dépenses par des coupes automatiques si on dépasse les crédits.

2) Les expériences étrangères

L’expérience américaine a influencé l’ensemble des réformes adoptées dans les pays de l’OCDE à partir de la fin des années 90. En Espagne, comme en France, on avait choisi l’approche normative. Arriver à l’équilibre budgétaire ou arriver à une situation d’excédent. En Espagne, ça couvre une période de 3 ans avec des résultats significatifs en Espagne, le cœur du dispositif étant fondé sur une volonté politique très forte. A partir de 2005, l’Espagne a enregistré des excédents budgétaires après 30 ans de déficit, et en 2007, l’excédent était de 2§ du PIB. Fixation de plafonds de dépenses à partir d’un objectif de stabilité budgétaire défini pour l’Etat. On appelle ça le programme de stabilité en Espagne. Ces plafonds sont acceptés par le gouvernement avant que la procédure budgétaire soit engagée. On a donc une procédure contraignante d’encadrement des dépenses où on va fixer au début de la procédure budgétaire un plafond et après on adapte les décisions budgétaires pour se conformer à ce plafond. La Suède s’est imposée cette procédure, et ça a emporté des résultats avec des diminutions de près de 10 points du PIB des dépenses publiques. Ça a modifié la procédure parlementaire parce que le Parlement se prononce en 2 étapes : l’étape préliminaire qui est la fixation du plafond. La 2ème étape, au niveau des ministères dépensiers s’engagent les discussions budgétaires. Le Parlement approuvera la ventilation au sein des différents ministères. Elle est fixée à partir de secteurs d’équivalence. Procédure appliquée en Suède, mais aussi au Danemark et dans d’autres pays de l’OCDE.

Il y a des enjeux importants de ces approches : la transparence des décisions budgétaires et la coexistence entre pluri annualité budgétaire et gestion axée sur la performance, et le lien entre pluri annualité budgétaire et la RGPP qui est de mesurer les implications budgétaires des choix présents, ex de la Nouvelle-Zélande : loi adoptée en 1989 qui oblige le gouvernement à présenter sa stratégie pluriannuelle sur une période de 10 ans. La loi sur la

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responsabilité financière de 1994 veut réformer la procédure budgétaire, obligation de préparer le budget au regard des risques futurs avec également un objectif de maintien des impositions. L’exemple le plus significatif c’est lorsqu’on a une évaluation des sincérités budgétaires fait par un organisme tiers. Redresser les finances publiques signifiait limiter les dépenses publiques. Il faut une sincérité des prévisions, et au Canada on a adopté le parti de faire expertiser les prévisions du ministère des finances par un organisme tiers. Il y a presque un pacte social au Canada, càd un consensus politique et au niveau de la population. Le gouvernement canadien s’était engagé à réduire la dette et à affecter les économies et les surplus de recettes fiscales à des réductions d’impôts.

Lien entre l’ensemble des réformes de type LOLF et les décisions de passer à une pluri annualité dans la plupart des pays de l’OCDE. Lorsqu’on passe aux objectifs des indicateurs, on passe à un horizon de 3 ans. En GB, il y a eu un 3ème phénomène, multiplicité d’agences à qui sont confiées à un certain nombre de missions. L’intérêt est de donner une visibilité au gestionnaire public en échange d’objectifs qu’il doit atteindre. Lien très important entre l’autonomie de gestion et la nécessité du gestionnaire de ne pas être enfermé dans un corset de l’annualité.

Lien entre pluri annualité budgétaire et les révisions périodiques des programmes (type RGPP) : la RGPP 1 avait pour rôle de définir la feuille de route des réformes et enveloppes budgétaires pour les 3 prochaines années. On passe d’une logique du budget de reconduction à une logique de réexamen premier euro. Très grande persistance avant de la reconduction d’un budget d’une année sur l’autre.

Lorsqu’on passe d’une gestion traditionnelle à une gestion axée sur la performance, on ne raisonne plus à une logique ministérielle. Ça veut dire que l’enveloppe budgétaire peut être ventilée de manière différente entre les différents ministères, il faut des mécanismes de réaffectation des crédits. Dans tous les pays de l’OCDE on a réforme de l’Etat et amélioration des services pour l’usager qui sont intégrés. L’Australie pratique cette gestion depuis les années 80. La Banque mondiale a réalisé une étude sur 10 ans. Elle a mesuré s’il y avait économie budgétaire mais au-delà des réallocations budgétaires opérées. Ce qu’on a fait en GB c’est de procéder à un examen à base 0, càd que dans le cadre de la 2ème vague de réexamen, ils procèdent à un réexamen ciblé dans les domaines prioritaires à partir d’une base 0 des budgets des différents ministères. Permettre un redéploiement des dépenses de fonctionnement dans les dépenses d’investissement. Dans le cadre de la période 2008-2012, la priorité est de diminuer de 5% par an les dépenses des programmes non prioritaires pour affecter ces crédits sur les transports, la santé et l’éducation.

§4. Gestion publique/gestion privée : quelles évolutions des principes juridiques ?

La gestion publique a fait l’objet de débat entre une approche juridique et une approche managériale. Certains pensent que l’approche économique menace l’approche publique. Contestation dans le cadre de ces réformes au profit du culte de l’efficacité d’une approche juridique avec une contre critique qui consiste à résumer le débat : la légalité est contre productive. Opposition entre droit privé et droit public, et opposition acte unilatéral et contrat. Approches binaires remises en question. Ces évolutions ont déplacé la ligne de démarcation entre droit public et droit privé. L’évolution des modes de contractualisation est très significative. On a cette contractualisation qui se déploie comme un mode de régulation y compris au niveau administratif. Globalisation dans une matrice contractuelle en GB avec des contrats qui permettent une grande liberté contractuelle entre la commande publique et les partenaires privés et une souplesse dans les montages juridiques. Cette liberté contractuelle a cherché à être sécurisée par les pouvoirs publics et au fil du temps, le nombre des modèles contractuels a diminué avec une standardisation relative des types de contrats parce qu’on a eu une approche coût/efficacité des dispositifs. Dans l’exemple des PPP, loi de simplification du droit du 2 juillet 2003, permettent une globalisation des contrats qui n’était pas possible, qui permet dans un même dispositif contractuel de réunir des prestations de travaux, de services, etc. Il y a des enjeux comptables importants mais méconnus. Evolution des

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normes comptables internationales qui jouent directement sur les PPP notamment sur la répartition du risque. Dans le cadre des normes comptables internationales et qui régissent la comptabilisation de la dette et du déficit, certaines se sont intéressées aux PPP. Permet d’améliorer les critères de convergence de Maastricht. On privilégie le partenariat. Livre vert 30 avril 2004 commission européenne sur les PPP « formes de coopération entre les autorités publiques et le monde des entreprises qui visent à assurer le financement, la construction, la rénovation, la gestion ou entretien d’une infrastructure ou fourniture d’un service ». Partage différent entre acteurs publics et acteurs privés.

La notion de gouvernance est importante. Remise en cause de l’administration publique, on ne peut plus en raison de la complexité des sociétés régir de manière unilatérale, il y a les collectivités locales et les acteurs du service privé avec lesquels il faut coopérer. Philip Schmitter : « la gouvernance est un mécanisme de régulation par lequel les acteurs parviennent à des décisions mutuellement satisfaisantes ou contraignantes à travers la négociation et la coopération ». En réalité, la gouvernance n’aboutit pas à une remise en cause de la place de l’Etat mais une refondation (Jacques Chevalier) de l’Etat, la contractualisation est une nouvelle forme de tutelle. A l’origine, cette notion de gouvernance s’inscrit dans une conception néo libérale de l’Etat. On s’aperçoit aujourd’hui que cela a permis une évolution considérable des contrôles exercés par l’Etat et la contractualisation apparaît comme une nouvelle forme de tutelle que l’Etat exerce parfois sur des organismes de droit privé. Il faut passer à des modes de partenariat et cela signifie des évolutions au niveau du droit, renforcement de l’autonomie administrative d’un certain nombre d’entités, les agences. La gouvernance aboutit à des réformes avec toutes les mêmes caractéristiques. Phénomène de spécialisation autour de missions avec des unités dotées d’une plus grande autonomie. Développement très important de l’ensemble des modes de contractualisation avec l’ingérence du droit de la concurrence dans la gestion des services publics et des nouveaux modes de contrôle et de régulation. La GB s’est illustrée par le passage du secteur public au secteur privé d’un certain nombre d’activités. Le Nation Audit Office a accompagne ce passage en renforçant son contrôle sur les organismes de régulation et mesure des résultats et proposition pour améliorer le processus de régulation.

Section 3 : le recentrage de l’Etat sur les fonctions d’encadrement, de coordination et de contrôle

§1. Les outils de la réforme de l’Etat : pilotage et clarification du rôle des acteurs

A. Le développement de la contractualisation

1) Les débats sur l’administration contractuelle

Aujourd’hui, la contractualisation est devenue de manière croissance un mode de gestion ordinaire de la puissance publique à l’égard des autres collectivités locales et également un mode de gestion interne. On ne peut plus gérer une politique publique de manière isolée car les résultats dépendent des autres acteurs.

2) L’application de la contractualisation dans la problématique dans la réforme de l’Etat

On voit apparaître l’idée de la contractualisation, circulaire du 25 janvier 1990 sur les centres de responsabilité qui complète la circulaire sur le renouveau du service public. Dès les années 90, on voit l’idée qu’il faut gérer autrement à l’intérieur de l’administration, un contrat est passé dans ces centres de responsabilité avec les ministères, le ministère du rattachement et le ministère du budget. Ça doit permettre un certain nombre d’assouplissements dans les modes de gestion, on tient compte de la taille et du domaine spécifique qui est le sien. On pouvait prévoir des enveloppes indemnitaires spécifiques au-delà du cadre général qui existe, prévoir une globalisation des crédits de fonctionnement. Engagements du centre de responsabilité autour d’un projet de service avec des objectifs fixés dans le cadre de la convention. Les travaux du comité interministériel à la réforme

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de l’Etat vont privilégier le développement de l’aspect contractuel y compris dans le pilotage des services déconcentrés. La contractualisation permet de formaliser les résultats attendus, les objectifs, et cela vaut y compris entre les CT et les associations. La contractualisation c’est la règle qui s’applique quant au financement des universités. Elle s’est développée avec les agences de l’eau. Les ministères ont développé des dispositifs de contractualisation avec des opérateurs extérieurs et des services déconcentrés. Processus de contractualisation avec tous les EP qui dépendent du ministère et avec les entreprises publiques avec lesquelles il travaille. Cette démarche comporte un volet financier.

3) L’application de la contractualisation dans la problématique de la décentralisation

Nouvel ordre juridique. L’Etat peut conclure des contrats de plan portant engagement réciproque. Disposition de la loi du 29 juillet 1982. Les contrats de plan ont évolué pour être transformés en contrats de projet Etat/région, l’Etat adjoint ses financements avec ceux de l’UE. L’Etat s’est vu reprocher de transmettre des charges sur les CT en particulier quand le contrat de plan finance l’Etat et non la CT. Il y eu de retards dans les engagements prévus par l’Etat.

4) L’évolution des outils

Les difficultés viennent de l’outil, car les contrats de plan on ne sait pas vraiment ce qu’est leur objet. Outil de développement stratégique ? On a inscrit au contrat de plan des opérations qui n’étaient pas prêtes à être financées. L’autre contrat de plan concerne les acteurs : quel est le rôle de l’Etat à l’égard des CT ? Il y a eu la consultation de nombreuses instances pour savoir quelles étaient les priorités des outils qu’on allait élaborer et s’est posée la question de savoir si le contrat de plan ne devait pas être surtout un instrument de péréquation plus qu’un instrument de planification stratégique. Depuis le début des années 90, volonté du coté du gouvernement d’intégrer le principe de la modulation de l’intervention de l’Etat pour atténuer les disparités régionales. Le Sénat était d’accord sur la péréquation mais à condition que personne n’y perde, que les CT ne voient pas leurs dotations diminuer et que l’Etat compensent pour les CT qui ont des difficultés.

La loi du 4 février 1995 prévoyait que la correction des inégalités de richesse constitue un objectif fondamental de l’aménagement du territoire et qu’il faut combattre les disparités de ressources en cumulant l’ensemble des ressources càd les crédits de toute nature y compris ceux attribués aux contrats de plan. Le 2ème

enjeu fondamental c’est qu’aujourd’hui c’est un outil de partage de la dépense entre acteurs publics. On privilégie le recours autant que possible aux PPP. Les cofinancements privés existent dans d’autres pays, pour les aéroports par exemple. Aujourd’hui, on ne parvient pas à associer des personnes privées. La loi prévoit qu’il est possible d’intégrer dès la signature des contrats de plan, des personnes de droit privé.

L’exemple des pays étrangers : en Italie, les CT ont une place très importante. Il y avait une réforme territoriale et on a développé la péréquation et donné des compétences aux CT. Décentralisation très importante. Les CT sont financées à travers un fond avec l’ensemble des ressources et qui permet d’assurer la péréquation à un double égard. L’association prend en charge des missions qui présentent des intérêts partagés en contrepartie de l’octroi de la subvention. Il y a discussion entre la CT et l’association, contrôle de la CT sur les actions de l’association. L’intérêt de ces conventions d’objectifs et de moyens : diagnostic partagé du terrain et de ce qui est possible de faire. Pour les associations, c’est spécifique mais pour les EP et organismes de sécu sociale, ces conventions se sont presque substituées dans les faits à la tutelle classique. L’intérêt c’est celui de la pluri annualité.

Est-ce que la tutelle classique n’est pas remplacée par certains types de contractualisation ? D’une manière générale, dans plusieurs pays, on observe qu’on remplacé la tutelle par des mécanismes juridiques de partenariat.

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Dans un système de tutelle, on a des relations inégalitaires. Dans la sphère sociale, l’Etat a gardé un contrôle de l’éclatement des acteurs.

B. Les « agences »

1) La philosophie générale des agences

Il y a un contexte international favorable aux agences et la réforme de l’Etat s’est appuyée sur une diminution de l’administration centrale et la création d’agences. Séparation du politique et de l’administration. Il y a également d’autres considérations générales qui expliquent le succès de ces agences : créer des structures qui donnent à des décisions une légitimité particulière. On a voulu renforcer la neutralité. Le nouveau management public a été favorable au développement des agences car permet une autonomie du gestionnaire avec des prérogatives et des missions déterminées. Dans certains pays, les agences ont un statut unique bien défini. En France, ce n’est pas du tout ça. L’une des clés de la gestion par les agences, c’est de permettre la comparabilité. L’agence offre une capacité de réponse et de gestion de proximité. En France, on a commencé à intégrer cette problématique. Dans le rapport Picq, il y a déjà cette problématique et dans ces travaux, un Etat fort et efficace doit déléguer des taches de gestion et donc la politique des agences convient parfaitement.

2) La place des agences dans la réforme de l’Etat et à l’étranger

Il y a des formes d’organisation qui recoupent ce schéma de l’agence. Les agences ont été créditées de tous les avantages. Critique de l’Etat bureaucratique et immobile, et l’agence s’inscrit dans la lutte contre ça. Elles ont bénéficié des NTIC. Dans certains pays, il y a des réformes de l’Etat qui ont un volet pour les agences : en Allemagne, et au Danemark dans lequel l’agence offre la souplesse nécessaire à la nouvelle gestion publique et les ministères sont des micros structures. L’administration est externalisée et le ministère a pour rôle unique de piloter et coordonner le rôle des différentes agences sous sa tutelle. Le constat en GB a été fait qu’un nombre très significatif de fonctionnaires effectuaient des prestations de service. Aujourd’hui, la moitié des fonctionnaires britanniques travaillent dans des agences. Certains pensent que les agences sont la voie royale de la réforme de l’Etat. Il y a plusieurs schémas. Dans le cadre de la RGPP, c’est une personne morale de droit public. Ça peut aussi être un organisme de droit privé ou un service ministériel spécialisé avec une certaine autonomie.

L’amélioration de la gestion publique avec une plus grande liberté de gestion, c’est la notion d’EP en France. Les agences sont le support d’objectifs.

3) Le renouveau de cette approche en France dans le cadre de la RGPP

a) Rappel du contexte

On a vu apparaître des autorités indépendantes dotées de la personnalité morale. Cas en particulier de la banque de France qui avant était une institution de droit privé. On a vu apparaître la notion de société sui generis. Cette crise de la notion d’EP apparaît lorsque le droit positif reconnaît des personnes publiques spécialisées autres que les EP traditionnels tels que définis en doctrine. Avis du CE 9 décembre 1999 pour la Banque de France : considère que ne pouvant être rangé dans aucune des catégories d’EP, la Banque de France est une institution sui generis. Par la suite, il y a eu des arrêts du CE sur le statut juridique de la Banque de France où il a réitéré son analyse en disant qu’elle n’a pas le caractère d’un EP, qu’elle a des caractères propres. L’autorité des marchés financiers créés par la loi du 1er janvier 2003, on est dans l’interrogation de l’apparition de nouveaux instruments. Cette autorité n’est pas une AAI, mais une institution administrative indépendance car elle est dotée de la personnalité morale. Développement exponentiel des GIP (groupements d’intérêt public) créés de manière

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sectorielle, et dont l’utilisation a été généralisées dans de nombreux domaines. Leur existence remonte à 1982, logique de trouver des outils de contractualisations en particulier entre acteurs publics et privés. Article 21 de la loi du 15 juillet 1982 précise leur régime en disant qu’il s’agit d’institutions dotées de la personnalité morale et de l’autonomie financière. TC 14 février 2000 GIP habitat contre Mme Verdier a qualifié les GIP de personnes morales de droit public. Il a procédé de manière négative, à défaut, personne morale spécifique « par leur absence de soumission de plein droit aux lois et règlements régissant les EP ». Ilo convenait d’intégrer ces nouveaux organismes et de revoir les conceptions juridiques traditionnelles.

b) Les enjeux

Un EP était défini à partir de 3 critères : un organisme public doté de la personnalité morale à vocation spéciale. Arrêt CE Ass. Montpeur 31 juillet 1942 : le commissaire du gouvernement écrivait que les ordres professionnels « sont des institutions entièrement nouvelles qui ne peuvent être intégrées dans les cadre juridique anciens. Il s’agit d’organismes se plaçant à la frontière du droit public et du droit privé reprenant du premier les prérogatives de puissance publique et du 2nd les modes de gestion ».

c) Les AAI au regard du développement des institutions administratives indépendantes

Le rapport du CE 2001 critique du démembrement de l’Etat par ces agences. Améliorer la réactivité de l’action publique par rapport à celle des administrations centrales plus lourde et pour permettre une plus grande autonomie de gestion. il s’agit de créer une structure unique qui va pouvoir être adaptée. Elles ont failli être remises en cause. A partir de 2003 on voit des institutions administratives indépendantes en raison des craintes qui venaient de la LOLF. Autonomie de gestion et possibilité d’affecter des ressources fiscales à cette institution. Or, la LOLF a soulevé des inquiétudes au regard des structures qui existaient, les AAI. Elles constituent un budget opérationnel de programme. Les institutions administratives indépendantes sont susceptibles d’avoir moins d’indépendance financière.

d) Les GIP

Créés en 1982, institutions spécialisées crées sur une base contractuelle d’une convention entre personnes publiques ou entre personnes publiques et personnes privées. Comme ils sont créés par contrat, ils sont par principe créés à durée déterminée. Le 1er est né dans la recherche scientifique, cette technique a dépassé ce cadre avec des fois des utilisations ponctuelles. Ce qui est intéressant c’est que la personnalité morale du GIP permet de mutualiser les crédits de fonctionnement en provenance des différents acteurs. Le GIP a pour objet la mise en place d’un partenariat pour des matières qui présentent un intérêt général et dans les régimes juridiques, qui permettent une préservation de l’intérêt général et des intérêts publics. Le contrat doit faire l’objet d’une approbation du pouvoir public. Le TC a considéré que le GIP était une personne morale de droit public. Il a utilisé le caractère non lucratif, car il a relevé qu’il s’agit de l’exercice d’une activité qui ne donne pas lieu à partage des bénéfices. Principe de l’approbation de l’autorité administrative. La présence des personnes morales de droit public est obligatoire et majoritaire. L’intérêt du GIP est de pouvoir être à gestion privée ou à gestion publique. Quand dans les membres du GIP, on a l’Etat ou un organisme soumis au contrôle de l’Etat, la loi prévoit que le GIP est soumis aussi au contrôle économique et financier de l’Etat. Il est également soumis au contrôle de la Cour des comptes. Apparition d’un modèle différent des schémas traditionnels et une coopération à tous les niveaux. En 1996, les pouvoirs publics ont créé les agences régionales de l’hospitalisation. Les pouvoirs publics ont fait évoluer ce mode de gestion de manière très radicale et on est passé des GIP aux ARS. L’échelon régional reste l’échelon pour les politiques des affaires sanitaires et sociales, notamment dans le but de réduire les inégalités sur le territoire. Loi du 21 juillet 2009 hôpital, santé et territoire. Les ARS remplacent les directions régionales des affaires sanitaires et sociales et les directions départementales du même ministère, on a changé aussi les directions du

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développement social. Elles reprennent aussi les missions des organismes privés, d’organismes de sécurité sociale : les caisses régionales d’assurance maladie, et les unions régionales d’assurance maladie. Pilotage globalisé des politiques sur le territoire, une meilleure répartition dans l’accès aux soins.

e) Les services à compétence nationale

Ils apparaissent en 1997 avec le décret du 9 mai 1997 relatif à la création et au fonctionnement de ces services. Ce décret est pris par le ministre chargé de la réforme de l’Etat, un des outils privilégiés de la RGPP. L’objet des services à compétence nationale est de se voir confier des missions de gestion, d’études, de formation, mais également des activités de production de biens et de prestations de services, ainsi que de toute mission à caractère opérationnel présentant un caractère national. En principe, un service à compétence nationale est rattaché directement au ministère et donc obligatoirement créé par décret. Parfois ils sont rattachés à un directeur d’administration centrale. Quand c’est le cas, il suffit d’un arrêté pour créer ce service. L’intérêt est de favoriser la mobilité et regrouper les compétences, et l’ensemble des personnels qui ont vocation à servir à l’administration centrale ou dans les services déconcentrés peuvent être attachés à un service à compétence nationale. Le 1er

conseil de modernisation du 12 décembre 2007, il avait été prévu que le gouvernement modifierait le décret de 1997 de manière à en faire le texte générique permettant la création d’agences. Les agences sont des structures plus souples centrées sur des missions de production de service public, et ce modèle s’est répandu dans la quasi-totalité des pays de l’OCDE. On décide de créer à titre expérimental pour 2 ans des agences de service public (ASP) et d’élaborer ce nouveau statut juridique en révisant le décret de 1997. Une plus grande autonomie de ces services avec un responsable qui peut être recruté dans le secteur public ou privé qui doit avoir une fonction de gestionnaire clairement identifiée. Ça va permettre une plus grande autonomie de gestion et un allégement de contrôle. Permet une responsabilité et la généralisation de la lettre de mission. Arrêté du 24 décembre 2006 crée sous la forme de SCN les archives nationales.

Dans le cadre des décisions prises de la RGPP, on a vu se multiplier la création de SCN. L’Etat entend moderniser la paye de ses agents. Permet de mutualiser la gestion de la paye des gestionnaires de l’Etat. Les textes qui ont permis la création de cette fonction support. Permet de supprimer un certain nombre d’emploi, 3000 temps pleins supprimés dans les ministères et 800 dans temps pleins dans le trésor public. Création sous la forme d’un SCN d’une mission nationale de contrôle et d’audit des organismes de sécurité sociale par l’arrêté du 9 novembre 2009. Ce service est rattaché au directeur de la sécurité sociale.

L’agence des participations de l’Etat : c’est juridiquement un service à compétence nationale qui a pour mission de représenter l’Etat actionnaire : Décret du 9 septembre 2004. Il s’agit de tirer les conséquences d’un certain nombre de dysfonctionnements dans les contrôles opérés dans les entreprises publiques, valoriser le patrimoine de l’Etat. Cette agence devient l’interlocuteur unique des dirigeants d’entreprises dans lesquelles détient une participation. A également pour ambition de lutter contre l’émiettement ministériel. Rapport de groupe de travail de mars 2003 : sur cette base, l’agence est placée sous un comité de direction qui représente l’ensemble des ministères concernés. L’enjeu c’est également pour les acteurs que sont ces entreprises d’avoir un interlocuteur unique et visible. Ça a aussi un intérêt qui est de clarifier les missions de l’Etat, notamment le rapport recommande comme principe de bonne gouvernance que l’on mette un terme à la confusion des rôles de l’Etat dans ses relations avec les entreprises, il joue à la fois le rôle de l’actionnaire, celui qui réglemente le secteur, le client, et il est parfois celui qui va déléguer un certain nombre de missions de SP à ses entreprises. Il y a des raisons qui tiennent compte à l’amélioration de l’information du Parlement sur les questions de gestion, de privatisation, etc. Le décret de 2004 précise que l’agence a pour mission de veiller aux intérêts patrimoniaux de l’Etat et concentrer en une entité unique la mission d’Etat actionnaire qu’il s’agisse d’un organisme ou d’une entreprise dans laquelle l’Etat exerce un contrôle direct ou non. On va pouvoir avoir des objectifs et des indicateurs. Divisé en 2 programmes et l’activité de

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l’Etat actionnaire doit être retracé chaque année dans un rapport remis au Parlement et annexé à la loi de finances. Dans les informations communiquées, il y a une analyse de la situation de toutes les entités contrôlées par l’Etat, les comptes doivent être présentés y compris dans les engagements hors bilans. On doit également informer le Parlement de l’activité déployée de l’agence sous la forme d’un rapport d’activités. Optimiser les achats de l’Etat. Il a des marges significatives en ce domaine, aussi aux ministères de la défense et de l’économie. Globalisation des achats au ministère de la défense. Economies très substantielles. D’une manière générale, ces questions pouvaient être améliorées. On peut réduire les dépenses publiques en globalisant et en standardisant les commandes. Conseil de modernisation du 12 décembre 2007 décide que sera créée une agence des achats de l’Etat. le décret du 17 mars 2009 crée cette agence comme un SCN rattaché au ministre qui a la charge du budget. Réduire la dépense publique à travers une mutualisation des achats courants et politique de standardisation. « Amener les achats de l’Etat au niveau de performance de celui d’entreprise de taille comparable ». Relais au niveau territorial. Le décret du 17mars 2009 précise le rôle des préfets de région y compris quant à l’organisation des missions régionales d’achat qui peuvent servir d’opérateurs pour les marchés régionaux. L’article 2 énumère ce qu’est un achat courant de l’Etat, ex : les voitures, les systèmes d’expédition, les énergies et les fluides. Ces contrats ne peuvent être passés que par le service central. Les achats doivent être effectués dans les conditions économiquement les plus avantageuses, développement durable et sont réalisées dans des conditions favorisant le plus large accès à la petite et la moyenne commande publique. Cette stratégie est élaborée en recourant à l’analyse économique, aux modes de contractualisation les plus efficients, à la standardisation des besoins, la globalisation des procédures au niveau approprié. A l’article 4, exception faite que le service décide de confier la conclusion d’un marché d’un contrat de service, d’un accord cadre, à un autre service de l’Etat, il est le seul à pouvoir conclure les marchés d’achats courants. Décret du 26 août 2009.

C. La réduction et le regroupement des structures administratives

1) La réorganisation des administrations centrales

Mise en place d’un secrétaire général et on a regroupé tout ce qui concerne les ressources humaines, techniques et financières du ministère. Il y a des services publics verticaux mais aussi horizontaux : le support budget, gestion financières, les technologies de l’information. On a regroupé autour d’une logique « métiers ». La direction générale des impôts et la direction générale de la comptabilité publique ont été fusionnées dans la DGFIP. Rapport de 1999 de l’inspection des finances Lepine avait comparé le coût de recouvrement des impôts en Europe et avait montré qu’en France, c’était parfois supérieur de 20%. Il y a un pôle fiscal, un pôle gestion public, un pôle RH.

On crée au niveau déconcentré des structures qui relevaient de deux administrations séparées. Ex : fusion des DDE avec celle des forêts. Regrouper dans une structure unique ces deux logiques.

2) Regroupements et services déconcentrés

Quelles motivations de ces regroupements ? La décentralisation, le phénomène des intercommunalités. L’Etat s’est trouvé face à des intercommunalités de plus en plus structurées. Souvent les regroupements ont eu lieu au niveau régional. Il y a eu un regroupement pour donner naissance aux nouvelles directions régionales des entreprises de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi. Améliorer le service rendu par les entreprises de l’Etat et regrouper au niveau régional l’ensemble des services tournés vers les entreprises et donc créer un interlocuteur unique. Lieu par excellence de conduite des politiques publiques. Ça regroupe les directions régionales et départementales du travail, les services régionaux et départementaux de l’inspection du travail, les directions de la concurrence et de la répression des fraudes, les directions régionales de l’industrie, etc.

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3) Suppression d’un certain nombre de commissions

Circulaires du 8 décembre 2008 qui annonce la suppression de centaines de commissions administratives. Annonce du gouvernement du 3 juin 2009, le gouvernement a annoncé la suppression de 211 des 545 commissions créées sur une base réglementaire. Décret du 4 juin 2009 est pris et prévoit une procédure dérogatoire de prorogations des commissions qui devaient être supprimées, c’est comme ça qu’on a pu maintenir le Conseil national de la sécurité routière par ex.

§2. L’évolution des contrôles

Suite des critères de la gestion publique. On voit apparaître de nouveaux référentiels. Tout change avec la mise en place des critères d’efficacité, d’efficience et d’économie car le contrôle de légalité est renvoyé très largement vers le contrôle interne et en particulier, il incombe aux ministères de mettre en place des cellules de contrôle interne, donc approche sur la gestion du risque, surveillance d’audits internes. Le contrôle externe s’assure que les choses fonctionnent plus ou moins. Depuis un certain temps, dans tous les pays de l’OCDE, les organes en charge du contrôle de la dépense publique s’intéresse de manière croissante à l’efficacité de la gestion publique, plus qu’à sa régularité. Le contrôle des trois E : efficacité, efficience et économie. Quand on fait un contrôle qui porte sur l’économie, on s’assure que les coûts ont été minimisés et l’efficience c’est la règle de droit entre les deux autres critères, vérifier si on a bien choisi l’option permettant d’atteindre le rendement maximum.

I. L’évaluation des politiques publiques

A. Tentative de définition de l’évaluation des politiques publiques

Il y a plusieurs approches de ce que peut être l’évaluation des politiques publiques. Objectif identique : améliorer la décision publique.

- Rapport de commissariat au plan 1985 : évaluer une politique c’est mesure ses effets propres. - Rapport Viveret 1989 : évaluer une politique, c’est former un jugement sur sa valeur. Il s’agit de

regarder quelle est l’utilité du dispositif, quelles ont été les conditions de mise en œuvre. - La 1ère définition juridique date du décret du 22 janvier 1990 : « évaluer une politique c’est

rechercher si les moyens juridiques, administratifs, ou financiers mis en œuvre permettent de produire les effets attendus et d’atteindre les objectifs fixés ».

- Le décret du 18 novembre 1998 créant le conseil national de l’évaluation a resserré le périmètre, nouvelle définition : « l’évaluation d’une politique publique a pour objet d’apprécier l’efficacité de cette politique en comparant ces résultats aux objectifs et aux moyens mis en œuvre ».

On évalue tous les niveaux et tous les effets de la mise en œuvre d’une politique publique. On va examiner l’ensemble des ressources. Dans la LOLF, on a la reconnaissance explicite de l’évaluation. L’évaluation dans la LOLF et celle des politiques publiques sont très différentes. Dans le cadre de la LOLF, on est dans les missions de l’Etat. Dans la logique de la réforme des juridictions financières, était qu’aujourd’hui on ne peut pas distinguer les crédits Etats, CT.

B. Les principes structurant de l’évolution des politiques publiques

Rendre compte de l’utilisation, l’accountability, finalité d’information et une finalité démocratique. Le 2ème

objet c’est l’amélioration de la gestion publique qui touche à une fonction d’apprentissage, améliorer l’emploi des ressources financières et humaines. Donc une fonction gestionnaire et une fonction d’apprentissage. Aide à la

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décision, outils pour permettre la révision ou l’arrêt d’une politique. Une politique publique c’est la traduction d’une décision politique et lorsqu’on va évaluer une politique publique, on va avoir un enjeu politique, à quel moment l’évaluateur doit s’arrêter ? Dans des travaux de la Cour des comptes qui participent à l’évolution des politiques publiques, la Cour a critiqué la politique de la ville, le manque de visibilité. Il y a une superposition de dispositifs, on ne parvient pas à identifier les priorités. La Cour a critiqué l’instabilité permanente du cadre administratif, réglementaire, etc. Cet exemple montre les difficultés d’évaluation des politiques publiques. Dans le cadre des travaux de la Cour des comptes, il y a aussi des critiques pour faire progresser les politiques publiques, lourdeur des dispositifs qui pénalise la mise en œuvre des actions. Enjeu sur la performance de l’action publique. La proximité entre décision politique et évaluation des politiques publiques a posé des principes structurants des politiques publiques qui conditionnent l’acceptation de l’évaluation et qui ont pour objet de rendre le dispositif d’évaluation transparent. Pour que les conclusions d’une évaluation soient acceptées, il faut qu’il ait une légitimité scientifique mais aussi une indépendance complète de l’évaluateur. Il y a un certain nombre d’exigences minimales. Conseil scientifique de l’évaluation avait élaboré un guide méthodologique avec un ensemble de points minimums qui devaient caractériser tout rapport d’évaluation. Il y avait l’aspect documentation, càd l’ensemble des éléments d’information, l’historique des mesures examinées, l’analyse des textes. Ensuite, un exposé méthodologique. Il faut spécifier les études de l’évaluation et ces études doivent répondre à un questionnement évaluatif au travers de ces éléments d’informations. Il faut que les acteurs des politiques publiques puissent se référer à des conclusions. Ce guide est proche de la méthodologie à l’étranger : aux EUA des mécanismes d’évaluation ont adopté des critères qui sont regroupés autour de priorités : le critère d’utilité, la faisabilité, il faut chercher à arriver à des solutions faisables qui est un enjeu important c’est le rapport coût/efficacité. Il y a des règles déontologiques qui s’appliquent en particulier pour éviter que ceux qui sont impliqués dans l’évaluation soient concernés par les résultats de l’évaluation. Critère d’objectivité : les décisions les recommandations doivent s’appuyer sur ce critère.

C. Le cheminement depuis la rationalisation jusqu’à la réforme de la Constitution

Il y a eu 3 grandes étapes dans l’évaluation des politiques publiques : des années 1970 avec la rationalisation des choix budgétaires, développement d’une approche sur une rationalisation a priori avec une approche scientifique de l’évaluation avec des grands rapports, dont un des années 1980 c’est le rapport Nioche-Poinsard de 1986. La 2ème étape est le renouveau du service public, on remet à Michel Rocard en 1989 un rapport Viveret évaluation des politiques et des actions publiques, dans l’esprit de ce rapport l’évaluation est un processus distinct des expertises réalisées par les corps d’inspection traditionnels. Ce rapport insiste sur l’enjeu démocratique de l’évaluation des politiques publiques, début de la réflexion sur l’institutionnalisation du processus d’évaluation en France. On va mettre en place en 1990 des institutions en charge de piloter l’évaluation, le CSE qui a un rôle de cohérence dans cette évaluation. A partir de là vont se succéder des nombreux organes, multiplicité d’acteurs, en 1998 le CSE est remplacé par le conseil national de l’évaluation, lui-même disparu aujourd’hui. Les choses vont être ravivées avec l’adoption de la LOLF, la culture de performance et d’une gestion par programme car c’est la 1ère fois que l’on va avoir une budgétisation axée sur des programmes, cadre budgétaire qui facilite les politiques publiques. Il faut attendre la fin des années 80 pour qu’on assiste à un début d’institutionnalisation. Instabilité des dispositifs s’explique par l’insuccès relatif des dispositifs d’évaluation des politiques publiques. Les initiatives sous Rocard ont été suivies par un comité interministériel de l’évaluation qui va être remplacé par le conseil national de l’évaluation en 1998 comme le CSE. Ce conseil était au cœur des évaluations interministérielles des politiques publiques, avait une partie des attributions qui seront celles du centre d’analyse stratégique à partir de 2006. Les deux piliers sont le CNE crée par le décret du 18 novembre 1998 et le commissariat général. Décret du 6 mars 2006 a créé le centre d’analyse stratégique. Aujourd’hui, dans la plupart des corps d’inspection ministériels il y a l’évaluation des politiques publiques dans leurs missions. Se pose la question de la Cour des comptes : spécificité

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du contexte français, dans les pays anglo-saxons l’équivalent de la Cour des comptes a très tôt été chargé de l’évaluation des politiques publiques. La Cour des comptes a commencé dans les années 90 à publier des rapports qui s’inscrivaient dans une démarche d’évaluation des politiques publiques. L’évaluation des politiques publiques a également été revendiquée du côté des assemblées et autours des années 1990, il y a eu plusieurs tentatives de création d’offices parlementaires d’évaluation avec des succès relatifs. Il y a eu une concurrence très grande entre le Parlement et la Cour des comptes pour savoir qui avait la compétence pour l’évaluation. Décret du 6 mars 2006 sur le centre est placé sous l’autorité du 1er Ministre, on dit que les missions sont de veille, d’expertise. Il a pour mission d’élaborer soit à la demande du gouvernement soit sur sa propre initiative un certain nombre de rapports, recommandations ou avis. Ce centre se substitue aux missions exercées par le commissariat. La C° comporte depuis la dernière révision une disposition dans l’article 47-2 « la Cour des comptes assiste le Parlement (…) ainsi que dans l’évaluation des politiques publiques ». Article 24 de la C° dit que « le Parlement évalue les politiques publiques ». Article 51-2 « pour l’exercice des missions de contrôle et d’évaluation de l’article 24, des commissions d’enquête peuvent être créées ». Cet élément a été un es enjeux de la campagne présidentielle. Des travaux penchaient pour un système comme celui britannique. Le conseil national de l’évaluation n’a duré que 3 ans, pas de véritable volonté politique et il y a eu des interrogations sur le dispositif en tant que tel. On a critiqué la longueur et la lourdeur des dispositifs mis en œuvre mais pas seulement, mais aussi sur les conclusions des rapports d’évaluation. L’idée développée c’est de lier l’évaluation des politiques publiques avec une vision globale de la réforme de l’Etat. L’évaluation des politiques publiques n’est pas un élément culturellement favorisé en France. On s’est aperçu que l’effectivité des recommandations était limitée car soit les recommandations étaient trop générales soit l’administration refuse de les appliquer et l’effet de ces travaux a été très limité. Ça vaut également dans les institutions comme la Cour des comptes et l’inspection générale. L’évaluation des politiques publiques mise en œuvre de la Cour des comptes c’était plutôt un outil pour la prise de décision. Il s’agit de faire évoluer l’approche de celui qui évalue de manière à ce que ce processus soit un élément d’apprentissage et permette en particulier d’assurer la gestion axée sur la performance.

II. Contrôle interne, audit interne et contrôle de gestion dans le secteur public

A. Le contrôle de gestion

Il s’est développé tardivement en France dans l’administration, a été influencé par l’adoption de la LOLF car c’est une incitation du développement du contrôle de gestion de l’administration. Il s’agit de créer des outils pour atteindre leurs objectifs. Permettre au gestionnaire de pouvoir nourrir le dialogue de gestion, et de gérer sur un plan opérationnel ces crédits. Circulaire du 21 juin 2001 : le contrôle de gestion est un système de pilotage mis en place par un responsable en vue d’améliorer le rapport entre les moyens engagés, y compris les RH, et soit l’activité développée soit les résultats obtenus. Le contrôle de gestion permet de rapprocher les moyens mis en œuvre et les résultats. Le contrôle de gestion s’appuie sur un système d’informations et les décisions sont prises en s’appuyant sur ce système. Le contrôle de gestion est un moyen d’accompagner l’autonomie plus grande donnée au responsable du programme et au gestionnaire public. Cette démarche a été développée par la circulaire de 2001. On avait décidé le 12 octobre 2000 une généralisation du contrôle de gestion à l’ensemble de l’administration. Le contrôle de gestion permet à un gestionnaire de maîtriser son activité, un des outils clés de gestion de la performance.

B. Le contrôle et l’audit internes

Le contrôle interne c’est un dispositif mis en œuvre par une organisation pour lui fournir une assurance raisonnable sur la réalisation de ses objectifs. Ça nécessite plusieurs étapes : une cartographie de l’ensemble des missions et activités de l’organisation et des différents métiers au niveau de responsabilité. Ça nécessite sur chacun

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des éléments une cartographie des risques. Ça permet d’adapter les rôles aux risques associés. Elaboration de référentiels de contrôle qui va être le fil conducteur pour l’évaluation des risques.

L’audit interne c’est les tâches supérieures, la fonction qui permet de s’assurer de l’efficacité des dispositifs de contrôle interne, que chaque organisation maitrise ses risques. Dans l’évolution des contrôles, chaine de contrôles où il y a l’assurance raisonnable de comment vont fonctionner le 1er et le 2ème étage. L’audit interne a une mission de contrôle et une mission de conseil. D’une manière générale, ces évolutions s’appuient sur le rapport coût/efficacité. Au niveau de la Cour des comptes européenne et de la Commission, ces évolutions s’appuient sur l’article 274 du traité qui fixe les responsabilités de la commission quant à l’exécution du budget, collaboration avec les Etats membres. S’assurer d’un niveau raisonnable dans la manière dont l’argent est utilisé. La déclaration d’assurance (la DAS) rédigée par la commission qui est l’équivalent d’une certification des comptes. La DAS est possible quand le niveau de risque est inférieur à un certain pourcentage. Discussion entre le Parlement européen, la Cour des comptes, la Commission et les Etats sur la notion de risque tolérable, analyse équivalente de ce qu’on retrouve en France entre la Cour des comptes et le Ministère des finances. Dans le contexte européen, gestion décentralisée, 80% du budget est géré par les Etats membres donc cette coresponsabilité est légitime. Règlement financier du 25 juin 2002, on a le détail des missions du service d’audit interne.

En France, on est dans le même cadre, exigence de sincérité et de fiabilité des comptes. La C° article 47-2 « les comptes de administrations publiques sont réguliers et sincères, ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière ». Cet article parle des administrations publiques, l’Etat, les administrations sécurité sociale et les CT. Au niveau de l’Etat, article 27 de la LO reprend ces questions : « les comptes de l’Etat doivent être réguliers et sincères, donner une image fidèle de son patrimoine et de situation financière ». Aujourd’hui, la qualité comptable est un élément de la qualité de la gestion publique. C’est la sincérité des comptes. La sincérité budgétaire c’est autre chose, obligation de moyen du pouvoir exécutif lors de l’élaboration du projet de budget.

Le contrôle interne est une démarche qui s’installe progressivement dans l’ensemble des administrations de l’Etat et qui a pour objet de maîtriser le fonctionnement des activités financières de l’Etat. Elément important car ça exige une méthodologie en matière de documentation et de traçabilité des opérations financières. Au niveau international, on a des guides méthodologiques formalisés pour permettre l’organisation de dispositifs internes garantissant la sécurité, garantir la qualité, et optimiser le management des ressources. Un dispositif de contrôle interne a pour objet de s’assurer de la conformité aux lois et règlements et s’assurer de l’application de l’ensemble des textes et directives. Permet de comprendre la ligne de démarcation interne/externe. Aujourd’hui, le contrôle de légalité est très largement renvoyé vers l’intérieur de l’administration et le contrôle externe s’intéresse majoritairement au contrôle de performance et à l’efficience de la dépense publique. Article 58-1 dela LO du 1er

août 2001 : fonctions de contrôle et d’audit internes. Jusqu’à présent, les corps d’inspections sont des corps ministériels.

Question du référentiel : aujourd’hui, dans la plupart des Etats, l’organisme s’appuie sur un référentiel international. La certification n’est pas du contrôle mais un processus continu et coopératif et qui ne peut pas se faire sans un dialogue entre le certificateur et le certifié. Les règles sont comparables entre ce qui s’applique à l’Etat et ce qui s’applique aux entreprises. La loi du 1er août 2003 sur la sécurité financière imposait au commissaire aux comptes d’informer les marchés financiers quand il s’apprêtait à refuser la certification. L’organisme va se mettre en conformité pour favoriser la levée des réticences. Possibilité de sanction en cas de carence du commissaire aux comptes, et le dispositif mis en place permet de sanctionner un responsable en raison des carences relevées du commissaire aux comptes. Cadre gestion privée/gestion publique. Décret du 27 janvier 2005 : le contrôle financier n’apporte plus le filet de sécurité qu’il apportait précédemment. Avec la disparition des

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contrôles préalables, aggravation du risque juridique qui pèse sur le gestionnaire. C’est l’enjeu de substituer ce visa par des dispositifs de contrôle interne qui est de la responsabilité du gestionnaire. Ça dispense le gestionnaire de s’assurer du respect des dispositions législatives. Arrêt de la CDBF de 1997 avec une responsabilité du directeur du musée. Cette certification des comptes que donne la Cour c’est un processus permanent de la qualité comptable. Avoir une assurance raisonnable de la sincérité des comptes et donc de la qualité de l’information financière. Tous les pays qui se sont lancés dans la certification des comptes disent tous la même chose : ils sont confrontés aux mêmes difficultés, en particulier sur les systèmes d’information, qui ne permettent pas la possibilité de remonter des états financiers aux opérations d’origine.

Se pose la question de l’audit interne de l’Etat. Le dernier rapport de l’IGF suggère la création d’audits interministériels qui assureraient une qualité équivalente des travaux, pour assurer une cohérence et pour permettre d’une harmonisation des pratiques des différents corps d’audits et promouvoir des audits interministériels. Permettre d’avoir une approche méthodologique commune.

III. Liberté de gestion et responsabilité du gestionnaire public

A. La CDBF

En charge de sanctionner les fautes de gestion. La cour de discipline budgétaire et financière est créée par la loi du 25 septembre 1948 dans un but de renforcer la discipline financière. A la libération, il y a du désordre dans l’administration publique. C’est une visée pseudo-répressive. En réalité, ça a une visée à la fois pédagogique et préventive. « Il faut que les fonctionnaires de ce pays sachent qu’ils peuvent être punis » mais dans ce cas, ça fait peser un risque de frilosité, plus d’initiative car crainte d’être sanctionné en cas d’irrégularité.

La CDBF n’existe nulle part ailleurs, la France est le seul pays où il y a une juridiction pour sanctionner les fautes de gestion. Rivalité traditionnelle entre CE et Cour des comptes et le CE ne voulait pas que soient confiées à la Cour des comptes des sanctions prises contre les fonctionnaires. « La Cour des comptes juge les comptes et non pas le comptable » adage du CE, contrôle objectif qui se limite aux comptes. C’est le ministre qui est le juge du comptable public. Jurisprudence de la CrEDH rendue sur la responsabilité comptable dans d’autres pays, une condamnation prononcée par la Cour des comptes n’a pas été recouvrée pas le ministre, défaut d’exécution d’une décision passée sous chose jugée. Difficulté de la France, article 6 CEDH, soit on continu jusqu’à une condamnation, ou alors on fait évoluer et on permet au juge des comptes français d’apprécier le comportement du comptable. On a depuis le XIXeS, la responsabilité du comptable public était une exception. Ensuite, on a parlé de la responsabilité de l’ordonnateur car c’était lui qui était vraiment responsable. Il y a eu de très longs débats parlementaires et en 1922 on vote une loi sur le contrôle des dépenses engagées. La responsabilité de l’ordonnateur est une responsabilité politique, logique constitutionnelle et non pas financière. Aujourd’hui ce qui bloque entre la Cour des comptes et le ministère des finances, c’est embêtant pour les élus locaux. Sous la IIIe République, on trouve une quantité d’arrêts du CE qui concernent la responsabilité des élus locaux pour irrégularité budgétaire. Le maire se retrouve dans le rôle du mandataire et le maire doit rembourser. A partir de 1948, les élus locaux ne sont plus responsables en cas d’infraction budgétaire. Exception française.

B. La jurisprudence de la CDBF sur les gestionnaires publics

On prend le soin de ne pas utiliser le terme ordonnateur avec la mise en place de la CDBF, loi qui sanctionne les fautes de sanction commises à l’égard de l’Etat et de diverses communautés. Il peut s’agir d’un contrôleur financier, un comptable public. Aujourd’hui un gestionnaire public c’est toute personne qui gère un service de droit public ou de droit privé qui reçoit un financement public. Exécution des recettes et des dépenses ou touchant à la gestion des biens d’un organisme soumis au contrôle de la CDBF. Arrêt Altus finance 24 février 2006 sur l’une des

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filiales du crédit lyonnais qui confirme la possibilité pour la CDBF de sanctionner toute personne « quelque soit le statut public ou privé de l’organisme en cause et même de sa finalité commerciale et concurrentielle à partir du moment où les agissements ont méconnu les règles applicables à la gestion financière de ces organismes ». Les organismes ont méconnu les règles du code du commerce et d’avoir méconnu l’ensemble des règles prudentielles en usage dans les professions financières et bancaires ainsi que dans le défaut d’organisation et de surveillance ayant permis la commission des infraction. Les évolutions qui concernent les contrôles, les impacts de la décentralisation, sont communs dans tous les pays.

IV. L’organisation au niveau des Etats et des CT

Evolutions qui se ressentent au niveau des CT. Il y a un allégement des contrôles préalables voire une disparition comme en France ça veut dire que sur le plan des contrôles, on recentre les contrôles sur des enjeux prioritaires. L’Etat n’est plus autant le gendarme qu’il a pu être, rôle dans l’accompagnement des CT. Apprentissage vers l’autonomie locale. Nécessité de sécuriser l’action des CT. La charte de l’autonomie locale est pourvue d’ambigüités sur le contrôle de l’Etat. Elle dit une chose et son contraire : elle dit qu’il convient de minimiser les contrôles financiers au nom de l’autonomie locale car le contrôle de l’Etat ne doit en aucun cas mettre en cause l’opportunité des choix effectués. Mais en même temps on dit que les contrôles doivent être organisés afin de promouvoir l’efficacité de la gestion, de prévenir les situations de déséquilibres financiers et de suivre l’assainissement des comptes des CT. C’est le préfet qui fait le travail du CRC. Les réformes de l’Etat dans plusieurs pays, la régionalisation, ont abouti à ce que le contrôle de légalité ne soit pas l’Etat mais la région. Le tribunal constitutionnel espagnol en 1981 a dû poser le cadre d’un contrôle de légalité régionalisé pour préserver l’autonomie des communes. Le contrôle de légalité ne doit pas placer la CT dans une situation de dépendance ou de subordination hiérarchique. Il faut l’intervention d’un juge pour prononcer l’annulation d’un acte pris par une CT. C’est le juge administratif qui s’est vu confier le soin d’annuler ou réformer la décision prise. L’autre observation est sur l’allégement des contrôles. Il peut intervenir qu’en cas d’illégalité particulièrement grave. Dans d’autres pays, le contrôle est plus important. Confier à une autorité ou un service tous les marchés publics. Dans de nombreux Etats, le contrôle de légalité a évolué du contrôle vers le conseil. Le principe de bonne gestion financière, sur ce fondement juridique, un Land allemand a été condamné en raison de manque de conseil de la commune. Le décloisonnement des contrôles de régularité, d’efficacité et de sanction. Il existe dans tous les pays.

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Chapitre 2 : Performance de la gestion publique, LOLF et réforme de l’Etat

Section 1 : les opérateurs

I. La notion d’opérateur

Dans un certain nombre de domaines, la mise en œuvre des politiques de l’Etat sont à la charge d’organismes dotés de la personnalité morale, donc juridiquement distincts des administrations de l’Etat. Cette notion est antérieure à l’apparition de la LOLF, liée aux problématiques de la réforme de l’Etat et la LOLF ne fait pas mention de cette notion. Elle figurait dans des textes, par exemple dans la circulaire du 1er ministre du 26 juillet 1995 relative à la réforme de l’Etat. Les opérateurs voient leur rôle défini dans la gestion, l’application de la réglementation et la délivrance de prestation.

La LOLF a considérablement favorisé le développement de cette notion. Cette notion a été précisée a posteriori dans le cadre de la LOLF, et ce sens d’opérateur a été donné pour accompagner la mise en œuvre d’une réforme sur la performance. Des textes ont essayé de définir et de donner des critères d’identification à la notion d’opérateur et les règles qui s’appliquent. Dans ces textes, il y a la circulaire pour accompagner la préparation de la loi de finances de 2008 du 14 mai 2007. Elle donne une définition et des critères : « il s’agit d’une entité dotée de la personnalité morale quelque soit son statut juridique, va être présumée appartenir au périmètre des opérateurs de l’Etat dès lors qu’elle remplit cumulativement à 3 critères : une activité de service public, un financement assuré majoritairement par l’Etat, un contrôle direct exercé par l’Etat ». Sur le financement majoritaire, la définition de ce qu’est un opérateur ne passe pas forcément par des subventions, il peut s’agir de fiscalité affectée. Sur le contrôle, il y a plusieurs hypothèses et parfois on va procéder des nominations des dirigeants ou les règles sur le budget. Un opérateur est un organisme chargé de la mise en œuvre d’une des politiques de l’Etat. U

Un 2ème enjeu devient aussi important, c’est que les opérateurs représentent un objectif financier et budgétaire dans le cadre d’une politique de maitrise de la dépense publique. Dans la loi de finances pour 2010, on a recensé plus de 500 opérateurs, 34 milliards d’€ de crédits et de taxes affectés et 250 000 emplois. C’est le 4ème poste de dépenses.

Le point commun c’est l’existence de la personnalité morale. Mais la diversité du statut juridique est très importante. On a une très grande place aux traditionnels EP qui représentent plus de 75% du nombre des opérateurs. Il peut aussi s’agir de GIP, d’associations, d’EPIC, etc.

Dans le cadre du périmètre arrêté par la loi de finances pour 2010, il y en 643 opérateurs qui ont un statut différent et une taille variable. On a les nouvelles agences régionales de santé, des associations agréées dans le domaine de la protection de la qualité de l’air, les universités, les CROUS, les grands théâtres nationaux, Météo France, le centre national d’études spatiales, etc. Dans la LOLF il n’y a pas de modification des règles applicables aux opérateurs mais ils sont parties prenantes dans la réalisation des objectifs de performance. Ils sont directement concernés par la mise en œuvre de la LOLF. Le principe de justification au 1er € s’applique pour justifier les demandes de subventions ou les crédits d’intervention. Amélioration de la coordination des opérateurs avec le développement du pilotage et de la contractualisation. L’Etat a été obligé de mettre en place des principes équivalents de ce qui se passe dans les pays nordiques entre les ministères et les agences. Généralisation des contrats d’objectifs, contrats de crédits, de la contractualisation. Demande du parlement de renforcer les relations entre le gouvernement et les opérateurs notamment pour faire des économies de gestion.

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Un constat est fait par les dirigeants des opérateurs : une suraccumulation de contrôles, mais carence sur les priorités stratégiques. Mouvement d’une diminution des contrôles vers une gestion des relations entre Etat et opérateurs avec la priorité donnée à un pilotage stratégique. LO du 12 juillet 2005 modifie celle du 1er août 2001 en créant une nouvelle obligation informative pour le Parlement, une nouvelle annexe qui accompagne le projet de loi de finances qui doit recenser l’ensemble des emplois rémunérés par des organismes bénéficiaires de subvention pour charge de service public. Une demande du Parlement qui concerne les informations sur les opérateurs, dans un rapport qui récapitule par mission et par programme combien d’opérateurs interviennent, avec quels crédits ou ressources fiscales affectées. Aboutir à une consolidation des comptes entre l’Etat et les opérateurs. Cela explique cette double ambition qu’il y a de plus en plus une approche concordante de ce qu’est l’opérateur au sens budgétaire. Renvoi aux principes formulés dans le recueil des normes comptables de l’Etat.

Les critères conduisent à exclure un certain nombre d’organismes : les organismes qui ne sont pas majoritairement financés par l’Etat. Le critère du contrôle : il y a des organismes qui en raison de leur indépendance, ne remplissent pas le critère de qualification lié au contrôle et ne sont pas dans le champ budgétaire et comptable des opérateurs de l’Etat. On exclu les organismes consulaires, les organismes de sécurité sociale, càd les organismes paritaires.

II. Les effets de cette qualification

Doivent participer aux objectifs de la maitrise des Finances publiques : la maitrise de l’emploi public, de la dépense publique, et de la dette publique. Doivent s’inscrire dans un cadre budgétaire et comptable compatible à la LOLF et qu’ils soient capables de rendre compte de leurs performances.

Les opérateurs sont identifiés de manière spécifique et ils doivent se conformer aux règles spécifiques de présentation, de vote et d’exécution qui sont définies annuellement par la direction du budget. Circulaire du 31 août 2009 sur le budget des opérateurs de l’Etat unifie les règles pour l’ensemble des opérateurs. Il faut que les opérateurs de l’Etat aient une action similaire à celle de l’Etat et par nature compatible. Permet aux opérateurs de voter les budgets sur la base d’enveloppes globalisées. Les opérateurs doivent obligatoirement établir un document de performances en annexe à leur projet de budget. Intégrer leur action dans la stratégie de performance dans laquelle ils s’inscrivent. Déclinaison des objectifs et des indicateurs. L’enjeu du pilotage est de déterminer un ministère chef de file. Cette intégration des opérateurs dans la dimension budgétaire et patrimoniale est inévitable. Plus de la moitié des crédits budgétaires est affectée aux opérateurs. Dans certains programmes, il ya une importance des opérateurs telle que plus de 80% des crédits leur sont destinés. Tout ce qui concerne la recherche dans le domaine de la gestion des risques et de la pollution, 96% des crédits sont mis en œuvre au niveau des opérateurs. Dans la mission travail et emploi, 90% dans le programme action et emploi. 62% mis en œuvre pour la politique de la ville.

Les opérateurs ont fait l’objet de l’attention des audits de modernisation. Rapport d’avril 2007 sur la tutelle et le pilotage des opérateurs du ministère de la culture. Il représente 10% des opérateurs de l’Etat. Les opérateurs sont 40% des crédits de ce ministère. Les audits ont relevé des dysfonctionnements, multiplicité de tutelles sectorielles. Le 2ème critère : pas de vision d’ensemble au sein du ministère de la culture de l’ensemble des opérateurs sur lesquels une tutelle est exercée. Une inattention portée sur la comptabilité des opérateurs et une très grande disparité dans la politique de contractualisation avec ces opérateurs. Les principales propositions de l’audit de modernisation : réorganiser complètement la tutelle, redéfinition de cette tutelle et des missions des ministères au niveau des opérateurs. Le niveau pertinent de l’exercice de la tutelle ? Renforcer les directions régionales des affaires culturelles ? Autoriser la fongibilité des crédits et accroitre celle-ci. Sécuriser et fiabiliser la comptabilité des opérateurs. Il convenait que le ministère ait une connaissance des emplois des différents opérateurs. Les enjeux de ces recommandations c’est de redéfinir les responsabilités des acteurs, renforcer la

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contractualisation, que le contrat de performance soit élaboré dans le cadre d’un dialogue de gestion entre les acteurs et on est dans l’esprit de la généralisation des principes de la LOLF. On cherche à intensifier les procédés qui sont ceux mis en œuvre en GB ou dans les pays nordiques à l’égard des agences, qu’il y ait également un cadrage préalable donné à l’opérateur, qu’il y ait un échange de ces éléments avec le ministère de tutelle. La 2ème

orientation arrêtée : mettre en place une mutualisation des fonctions supports entre les ministères et les opérateurs. Créer une instance ou un niveau où l’Etat parlerait d’une seule voix et qu’il y ait un ministère chef de file qui piloterait la contractualisation et signerait la lettre de mission adressée au directeur de l’opérateur. L’idée c’est que ce ministère chef de file doit être le ministère dont relève à titre principal l’opérateur. Les ministères formalisent des objectifs et il a été décidé qu’il y ait une généralisation avant la fin de 2010 des lettres de mission pour l’ensemble des opérateurs. Il a été décidé que devraient être signés avant l’été 2010 des contrats de performance avec les principaux opérateurs de l’Etat. La tutelle doit s’assurer de la cohérence entre les objectifs et les indicateurs au niveau du programme annuel de performance et la lettre de mission passée avec l’opérateur. Développer l’ensemble des autres outils pour suivre la performance notamment le contrôle de gestion. On consolide une fois par an les résultats au niveau du secrétariat général du ministère.

Cette démarche de performance s’étend aussi aux RH. Il est prévu de généraliser aux 70 des plus importants opérateurs, la rémunération de la performance.

Section 2 : indicateurs et pilotage de la performance

L’utilisation des indicateurs comme mesure de l’efficacité et de l’efficience du service public est issue de divers horizons, majoritairement d’horizons externes de l’administration. Cette démarche s’est imposée à l’administration.

La généralisation de cette approche a permis de développer un certain nombre d’approches méthodologiques et d’identifier des bonnes pratiques s’agissant d’une approche rigoureuse de mesure de la performance. Systématisation récente dans l’utilisation des indicateurs.

I. l’apparition des indicateurs de performance

Ce qui se passe en France est comparable de ce qui se passe dans d’autres pays. L’utilisation d’indicateurs dans les pays de l’OCDE a été construite dans une logique de benchmarking, càd d’études comparatives en particulier au niveau international. Les réformes des systèmes éducatifs ont été initiées à la suite de ces travaux, après des classements décevants. Cette approche est devenue périodique dans certains domaines. Légitimé suffisante pour des études internes, et a été développée par les Etats eux-mêmes, notamment sur le système éducatif, des études nationales ont été réalisées pour apprécier les références entre régions, entre les différentes classes ou selon le niveau social des parents. Des politiques publiques ont été l’objet de comparaisons internationales et ensuite, on l’a repris au niveau des Etats. Convergence des politiques publiques qui s’explique par le benchmarking.

Un indicateur synthétique est celui qui prétend rendre compte d’une réalité complexe au travers d’un classement. Des études internationales ont été reprises mais aussi par la société civile, par la presse et les ONG. On a dans la plupart des pays développés des enquêtes comparatives sur la qualité du service public.

Quelle est la méthodologie ? Les critères pris en compte ?

La nécessaire exigence de rigueur méthodologique.

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Il y a souvent un classement à terme, les ONG utilisent beaucoup cette démarche de classement en particulier s’agissant d’évaluer les degrés de corruption des différents Etats pour sensibiliser les pouvoirs publics à une réflexion et à la mise en place d’une politique préventive, des réformes législatives pour mettre un cadre préventif juridique, on a mise en place des obligations pour les élus, on a modifié des règles de financement des partis politiques et le classement de la France s’est amélioré. Il doit y avoir un caractère incontestable dans la démarche utilisée, si les critères sont biaisés, on fausse la pertinence du classement. C’est ce qu’on appelle la notion de critère pertinent. Il doit être construit entre ce qu’on veut mesurer et les éléments que l’on va agréger. Un indicateur, même s’il n’est pas bon et incontestable, il sert au moins d’avertisseur.

Les indicateurs posent des problèmes méthodologiques. L’élaboration de l’indicateur pose des difficultés méthodologiques. L’un des écueils c’est de vouloir tout résumer dans une même donnée. Un indicateur peut servir à mesurer un résultat, la qualité d’une prestation, l’efficience.

II. l’usage des indicateurs en matière sociale

Les conventions d’objectif et de gestion : on a développé au milieu des années 90 l’usage des indicateurs dans le domaine de la protection sociale après les ordonnances de Juppé, dans le sens d’une plus grande contractualisation avec l’Etat, la mise en place de réseaux d’alerte pour cibler les contrôles qui s’imposent. Ont été instituées par les ordonnances du 24 avril 1996, on les appelle les COG, elles sont conclues entre l’Etat et les caisses des principaux régimes de sécurité sociale. Formalisation de la contractualisation, COG signées entre le gestionnaire de la caisse et les ministères des tutelles. Elles s’insèrent dans les caractéristiques générales de la gestion publique : prise d’engagements réciproques, introduction d’une démarche de performance au travers de la définition d’objectifs et de l’élaboration d’indicateurs pour mesurer le degré d’atteinte des objectifs en question. Permet la mise en place d’une démarche d’évaluation pour apprécier les résultats obtenus. Permet une plus grande transparence dans les organismes de sécu. Un des leviers de la modernisation de la sécu et de l’amélioration de la performance des organismes de sécu.

Ces COG sont constituées d’un certain nombre d’indicateurs pour chaque branche et doivent rendre compte des priorités et qui définissent une valeur cible. S’agissant des risques et de la lutte contre la fraude, il y a des indicateurs, ex : taux de redressement dans le cadre du travail dissimulé, pourcentage du contrôle effectué, taux de contrôle a priori, etc. On a tout un volet assez développé sur la qualité de service, avec l’accessibilité au service par exemple. Ça permet des classements entre les caisses. Cette contractualisation a donné une visibilité à un certain nombre d’objectifs et de priorités. La Cour des comptes, s’agissant des COG, avait demandé que les indicateurs soient recentrés autour d’un objectif prioritaire, également réflexion stratégique plus poussée sur les objectifs prioritaires.

Section 3 : les indicateurs dans le cadre de la LOLF

I. les différents types d’indicateurs au sein de la LOLF

Il y a eu des difficultés au niveau du Parlement et au niveau des administrations. Il faut distinguer les différents types d’indicateurs, entre ceux de résultats et les indicateurs de résultats.

La LOLF est une réforme fondamentale qui touche le plan comptable et budgétaire. Sur le plan budgétaire, les crédits sont votés sur la base d’un budget de programme càd en fonction d’objectifs dont l’atteinte va être mesurée par des indicateurs qui doivent être pertinents et fiables. La LOLF a été conçue comme la réforme de l’Etat. Il s’agissait du nouveau cadre budgétaire de l’Etat, améliorer la lisibilité de l’action publique. Responsabilisation des gestionnaires par la fongibilité des crédits. La fongibilité dans le cadre de la LOLF consiste à

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pouvoir tout transformer sauf les dépenses de personnel dans un sens : fongibilité asymétrique. On ne peut pas transformer un crédit de fonctionnement ou d’investissement en dépense de personnel.

L’autre objectif de la LOLF c’est la mise en place d’un dispositif de mesure des résultats, et de la comptabilité analytique càd la mesure des coûts. Il convient de diminuer le nombre d’objectifs prioritaires et également de limiter le nombre d’indicateurs. Circulaire du 7 avril 2006 pour la préparation du budget 2007 : présenter une stratégie de performances, càd articuler des objectifs qui traduisent un nombre restreint de priorités. Il convient de centrer objectifs et indicateurs sur les enjeux prioritaires du programme pour rendre plus lisibles les priorités du gouvernement et les objectifs des politiques publiques. Il y a un document de référence important de 2002 remis à chaque ministère pour la mise en œuvre de la LOLF : le guide d’audit des programmes. Il y a des indicateurs de contexte. Il y a des indicateurs de gestion et des indicateurs budgétaires.

La question du nombre des indicateurs : tous les pays qui se sont lancés dans une logique similaire de celle de la LOLF, ont réduit le nombre de leurs indicateurs et les ont simplifiés. On a écarté les indicateurs difficiles à manier et à renseigner. Lier davantage l’objectif et l’indicateur, optimiser le rapport entre l’indicateur et l’objectif et prendre un indicateur qui corresponde vraiment à l’objectif, doit refléter la dimension stratégique de ce dernier. L’indicateur pertinent est celui qui est capable de rendre compte si le résultat est atteint.

Le choix fait en France a été de retenir 3 types d’indicateurs dans le cadre de la LOLF :

- Les indicateurs de qualité de service.- L’indicateur d’efficacité. - L’efficience : le rapport entre l’argent dépensé et le résultat obtenu.

II. l’approche méthodologique de la LOLF

Déclinaison entre le BOP et les programmes. L’autre difficulté, on a fait descendre l’indicateur arrêté au niveau national sans l’adapter au contexte du responsable opérationnel du programme. Un diagnostic commun entre le responsable opérationnel et le responsable du programme pour permettre l’appropriation des objectifs.

III. les principaux défauts des indicateurs

On a des améliorations sensibles au niveau des délais de traitement des dossiers, élément qui a motivé tout l’effort de simplification des formalités. Intérêt pour l’administration au regard de ces critères de délai de traitement, etc. Malheureusement, il a y de nombreux indicateurs qui ne sont pas imputables. L’objectif peut faire participer d’autres acteurs, et les résultats dépendent de ça. La nécessité constitutionnelle d’avoir un programme qui répond à un ministère c’est une limité d’une gestion orientée vers la performance car il faut un résultat à un niveau plus large. De nombreux indicateurs à ce jour ne sont pas auditables. L’indicateur doit être documenté en vue de permettre aux corps d’inspection de s’assurer de la pertinence et de la qualité des informations. Il était demandé de décrire précisément dans une fiche technique la méthode d’élaboration d’indicateur et le rôle de chaque acteur dans la production. Parfois, il y a des indicateurs bidons.

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