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Performance, l’ère des RH

Cette étude a été réalisée par l'équipe RECHERCHE, ÉTUDES, VEILLEFrançoise WAINTROP, Céline CHOL, Brigitte COUÉ, Marie-Thérèse DELEPLACE, Michel MARÉCHAL

Mise en page : REV

Juin 2005

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Dans tous les pays étudiés, les deux dernièresdécennies ont été marquées par la montée en puis-sance des réformes au sein de l’administrationpublique. À partir des leviers traditionnels (crisefinancière, perte de légitimité de l’État, etc.), lesgouvernements ont eu les mêmes ambitions fon-dées sur des objectifs très proches : mieux maîtri-ser la mise en œuvre des politiques publiques,assouplir les procédures, offrir aux citoyens des ser-vices mieux adaptés à leurs besoins, en substance,rendre l’administration plus performante.

Ces ambitions ont conduit l'État à se repositionnerdans un rôle de concepteur des politiquespubliques, les prestations de service étant confiéesà des structures dotées d'une forte autonomie finan-cière et de gestion des ressources humaines. Àcôté des principes traditionnels du service public, sesont fait jour de nouvelles valeurs : qualité, transpa-rence, simplicité, coopération.

La montée en puissance de la culture de résultatplace en première ligne la nécessité d'avoir unevéritable gestion des ressources humaines - facteurpremier de performance - et de conférer aux mana-gers autonomie et responsabilité.

L'étude comparative sur la gestion des ressourceshumaines menées sur huit pays de cultures très dif-férentes - Australie, Canada, Danemark, États-Unis,Italie, Pays-Bas, Royaume-Uni et Suède1 - faitapparaître néanmoins de grandes convergencesdans les systèmes et les modes de gestion :

développement des contrats de droit privé ou rap-prochement du droit public et du droit privé ;

forte décentralisation / déconcentration de la gestion ;

centralisation de la stratégie en matière de res-sources humaines et contrôle de la mise en oeuvrepar les administrations ;

rôle central de l'encadrement supérieur, pivot dela GRH ;

nouvelles méthodes de gestion axées sur l'indivi-dualisation des parcours (rémunération, gestion descompétences, formation...) ;

importance du lieu de travail comme unité decontractualisation, générateur de motivation et sour-ce d'attractivité.

Performance, l’ère des RHSommaire

1- Fin des années 80 : un vent de réformes, la “nouvelle gestion publique” p.32- De qui parle t-on ? p.73- Évolution des systèmes de GRH p.94- Décentralisation-déconcentration/centralisation p.125- Nouvelle gestion ... nouveaux managers p.156- Des systèmes ... aux méthodes p.207- Capital humain, valeur ajoutée pour l’organisation p.238- L’importance de l’environnement de travail, qualité, bien-être, motivation p.249- Une fonction publique, reflet de la société p.2610- Professionnalisation de la fonction RH p.28

Quelques éléments de convergence

1- La partie sur la rémunération à la performance s’appuiesur une étude de l’OCDE, réalisée en 2004, et concerne doncun nombre plus important de pays.

Au centre de la modernisation ou légèrement déca-lé dans le temps par rapport aux grandes réformesbudgétaires ou de gestion à la performance il n’estpas un pays de notre panel qui ne se soit posé laquestion d’une réforme de sa fonction publique.Pilier nécessaire des réformes, la réorganisation dumode de GRH peut inclure des changements pro-fonds et systémiques allant jusqu’à une «normalisa-tion» de la gestion c’est-à-dire le rapprochementavec le secteur privé. Le fonctionnaire est-il un sala-rié comme un autre et doit-il être géré selon lesmêmes méthodes ? Ces questions se posent dansles pays de l'OCDE depuis la fin des années 80. Laperformance des organisations publiques étantdirectement liée à la performance des agents, lesadministrations ont, la plupart du temps, assouplileur système, individualisé la gestion et traité laGRH comme un élément hautement stratégique.

Pour comprendre cette évolution et la place de plusen plus grande que prend la fonction publique dansles réformes, il faut d’abord se poser la question ducontexte et revenir en particulier aux années 80 quiont vu l’émergence de graves crises budgétairesdans les États membres de l’OCDE. Les pays nor-diques, par exemple, dont le “Welfare State” setrouve menacé par la dette qui augmente mais aussiles pays latins qui, devant ratifier le traité deMaastricht, doivent montrer une meilleure santéfinancière.

Les années 1980/1990 vont également être, parfois,le théâtre de crises institutionnelles plus gravescomme au Royaume-Uni et en Italie où l’opération“Mains propres” réorganise totalement l’échiquierpolitique et administratif du pays. Enfin, même enpériode de croissance, les États-Unis souffrentd’une crise de légitimité amenant le taux de confian-ce envers l’administration fédérale du pays à 21%de la population !

Ces trois types de crises - légitimité, budget, institu-tions - vont amener ces pays à repenser leur admi-nistration et tenter de réagir aux graves critiquesportées sur le système classique de l’administration“bureaucratique” au sens Webérien. De fait, ladépense publique et plus exactement la qualité et latransparence de cette dernière sont au cœur de laréponse apportée par les États. La gestion de l'Étatet de ses finances publiques n’est plus traitée defaçon indépendante mais, comme l’indique FrancoBassanini2, ancien ministre italien de la Fonctionpublique : “L’organisation de l’État et les perfor-

mances des administrations deviennent de plus enplus des facteurs compétitifs qui décident de la pro-spérité des nations”.

Mais que reproche t-on aux administrationspubliques ?Au nombre des dysfonctionnements, on peut comp-ter les suivants :

dans de nombreux systèmes étatiques, il n’y apas de séparation nette entre le politique et l’admi-nistratif, y compris dans le processus de prise dedécisions et dans le rôle respectif des politiques etdes gestionnaires.

les processus de décision ne sont pas toujoursconformes aux principes législatifs et réglementai-res et sont parfois le fruit de négociations et d’é-changes entre des intérêts divergents internes ouexternes à l’administration.

hiérarchie et centralisation associées à un respectformel des règles et des procédures ont eu des effetspervers au rang desquels on trouve un manque deflexibilité de l’administration, des retards dans letraitement des dossiers, un certain mépris des atten-tes et des préoccupations des citoyens…

les modèles bureaucratiques centralisés sont fré-quemment caractérisés par la définition et la miseen œuvre des politiques publiques depuis le niveaucentral, ce qui a souvent pour effet de déboucher surdes décisions ou des actions inadaptées.

l’éventail des relations existant au sein même del’administration et avec d’autres organisations,publiques ou privées, est tellement large qu’il com-plexifie la lisibilité des missions et des actions dechacune des structures.

Face à ces critiques, “la nouvelle gestion publique”va peu à peu diffuser une nouvelle vision du rôle etde la place de l’administration. Si les motivations deces réformes ont été incontestablement de gérer, àun moment donné, des difficultés budgétaires et derationaliser la gestion publique, elles sont égale-ment liées à un changement de contexte politiqueassocié à une volonté plus ou moins appuyée dupouvoir législatif d’accroître son influence sur lagestion des finances publiques.

L’affirmation de la nécessité de rendre compte(“accounntability”) et de mesurer les réalisationspar rapport aux objectifs tient en partie à l’obliga-tion d’expliciter les choix de politiques publiques à

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La “nouvelle gestion publique”

2- Rapport d’information du Sénat, n°348, « Rapport d’information fait, au nom de la Commission des finances, du contrô-le budgétaire et des comptes économiques de la nation, par Gérard Braun, sur une étude comparative portant sur la réfor-me de l’Etat à l’étranger », session ordinaire 2000-2001.

Fin des années 80 : un vent de réformes

l’égard de citoyens plus exigeants, dans un contextebudgétaire moins favorable et un environnementplus concurrentiel. La situation actuelle incite doncles administrations publiques à être plus perfor-mantes.

Serait-ce donc la fin de la “Old PublicAdministration” au profit d’un “New PublicManagement” dont on peut mesurer l'influence àpartir des modalités de réforme constatées dans lespays de l'OCDE, à savoir :

Décentraliser et déléguer les compétences à par-tir de la création d’agences, entités administrati-ves à l’autonomie renforcée. Cette notion d’agenceutilisée par l’ensemble des pays du panel regroupenéanmoins des réalités fort différentes d’un pays àl’autre.

En Suède, elles ne datent pas de la période desréformes de la gestion publique mais bien du XVIesiècle. Elles ont acquis ensuite une grande autono-mie à travers la Constitution de 1809. Néanmoins, lafin des années 80 va introduire de nouvelles moda-lités de gestion et intégrer le fait que ni leur nombreet ni leur périmètre ne sont plus garantis.

C’est le modèle des agences suédoises que préco-nise, dès 1968, le rapport Fulton au Royaume-Uni etc’est finalement Margaret Thatcher qui, en 1988,lancera l’opération “Next Steps” visant à créer desagences à partir des départements ministériels. Lesystème britannique est néanmoins très différent.Les agences ne sont autonomes que du point de vuede la gestion des ressources financières et humaines.Elles ne définissent pas l’orientation stratégique qui,elle, dépend du ministère de rattachement et depuis1998 des “Public Service Agreement” (PSA).

Si ces deux pays représentent les deux exemplesles plus connus de mise en place d’agences, on nepeut passer sur le fait que ce schéma d‘organisationavec séparation entre un ministère concepteur et desagences qui mettent en œuvre se soit largement dif-fusé dans d’autres pays. Les pays nordiques ont sys-tématiquement diminué la taille des ministères auprofit des agences. Les Pays-Bas se sont servis de lacréation d’agences pour mieux maîtriser les poli-tiques publiques ainsi que la dépense publique.L’Italie a donné de la souplesse au ministère desfinances en créant quatre agences : impôts, domai-ne, cadastre, douane.

Pouvoir bénéficier d'une plus grande autonomiede gestion des RH, justification ou conséquence dela mise en place des agences est, sans conteste, undes points saillants des évolutions liées aux change-ments de structures. De nouveaux modèles demanagement sont nécessaires. D’abord, le rôle dudirecteur, et des cadres supérieurs en général, estrenforcé mettant en exergue la nécessité de leurautonomie mais aussi de leur responsabilité. Del’autre, le lieu de travail, “The work Place”, est aucentre de la gestion et non plus l’échelon national.

Procéder à des réformes budgétaires ou desréformes de gestion à la performanceLes vingt dernières années ont vu une diffusion trèslarge des réformes budgétaires ou/et de gestion à laperformance. Le choix a d’ailleurs souvent été dedéconnecter les deux. La première grande réformevient des États-Unis en 1993 avec la “GovernmentPerformance and Result Act -GPRA-”. Son objectifprincipal est de répondre à la question : “Qu’avonsnous obtenu avec ce que nous avons dépensé ?”C’est donc la problématique du résultat de l’actionpublique qui est au centre de la réforme.

Le budget américain sera donc, dès 1993 présenté enprogrammes et accompagné de projets et de rap-ports de performance - modèle que suivra la Lolfquelques années plus tard -.

Si l’objectif du Royaume-Uni est le même -améliorerla qualité et l’efficience des services publics-, le pro-cessus sera différent. La mise en place d’une gestionà la performance est déconnectée du budget etconsiste, pour les ministères, à préciser des cibles depolitiques publiques et de signer sur cette base descontrats de service public (PSA). Les résultats sontévalués tous les trois ans dans le cadre de “SpendingReview” et de nouveaux objectifs sont proposés. En1998, 600 cibles de politiques publiques étaient pré-sentées, en 2002, il n’en restait que 130.

Ces PSA ministériels sont déclinés au niveau desagences en “Delivery Plans” et “Delivery Reports”.Les PSA sont audités régulièrement par le NationalAudit Office, structure proche de la Cour des comp-tes française mais rattachée au Parlement.

Dans les pays nordiques comme latins, on va retro-uver le même mouvement de réformes qui tente derationaliser les politiques publiques et de poser laquestion du résultat de l’action de l'État. L’accent estmis sur le pilotage, sur la stratégie mais aussi sur lacapacité à traduire cette stratégie en plans d’actionopérationnels.C’est ce que l’on va désormais chercher dans la défi-nition des profils de managers.

Introduction de mécanismes de marché, de par-tenariats public/privé, d’externalisation de cer-tains services

Le partenariat public-privé (PPP) a trait au finan-cement, à la conception, la construction, la mainte-nance et l’exploitation par le secteur privé desinfrastructures. Ces fonctions étaient auparavantassurées par le secteur public. Les PPP sont large-ment utilisés dans les secteurs tels que lestransports, les établissements scolaires, les hôpitaux,les immeubles de bureaux… Ils reposent sur descontrats de long terme, de 20 à 30 ans, durant les-quels l’entreprise perçoit une rémunération annuel-le de l'État. Les PPP se caractérisent par un transfert

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de risque à l’entreprise privée. L'État ne supporteplus les risques liés aux emprunts et ceux relatifsaux retards pris dans les constructions. Les PPP fontl’objet d’un traitement hors budget, les engagementsannuels du gouvernement n’étant pas comptabilisésdans le budget de l'État.

L’externalisation consiste, pour les gouverne-ments, à demander à des prestataires privés de four-nir des services précédemment délivrés par l’admi-nistration. Son utilisation est variable selon les pays,elle touche près de 80% des services publics auRoyaume-Uni, mais seulement 20% au Portugal. Demanière générale, les pays anglophones et nor-diques sont ceux qui l’utilisent le plus. L’éventaildes services externalisés est large (nettoyage desbureaux, services informatiques, etc.).L’externalisation repose sur l’existence (ou la créa-tion) d’un marché concurrentiel, au sein duquel lesadministrations ne sont pas dans l’obligation defaire appel au même prestataire privé, faute deconcurrent. Les contrats passés par l’administrationspécifient les produits attendus et séparent claire-ment les fonctions d’acheteur de celles de fournis-seur de services.

Ces mécanismes ne sont pas sans conséquence sur lagestion des agents qui changent de statut totalementou partiellement. Ce phénomène augmente la forteintrication entre le secteur public et le secteur privé.

Fournir des services de meilleure qualité aux usa-gers et plus globalement, placer le citoyen au cent-re des organisations et des administrationsLes années 90 vont, là aussi, être déterminantes entransformant le mode de relation avec l’usager.L’administration centrée sur elle-même organisantles relations avec ses administrés, se transforme peuà peu en une administration “orientée client” donc àl’écoute des besoins et sensible aux stimulii externes.Les politiques visant à améliorer la qualité de servi-ce se diffusent très vite, mettant l’accent non plussur les contraintes internes de l’administration maissur les besoins des bénéficiaires internes et externes.Les “chartes qualité” gagnent du terrain dès 1991(Royaume-Uni, Italie, Finlande, Irlande, Espagne)ainsi que les engagements de service (pays scandi-naves, Autriche, Allemagne).

Se multiplient aussi les prix, les conférences, lescoopérations européennes sur la qualité de service.

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Objectifs des PPPLes “PFI” (“Private Finance Initiative”) permettent decombler les retards d’investissement. Par exemple, depuis1997, le Royaume-Uni a très largement eu recours auxpartenariats public-privé pour combler des retards d’inves-tissements d’infrastructures publiques. Aujourd’hui, ce sont 450 projets en cours ou achevés,représentant 15% de l’investissement public. Plus de 40%des projets visent à construire des écoles secondaires et20 % des hôpitaux ; le secteur de la défense nationale estégalement concerné. Ces projets ont majoritairementrespecté les budgets initiaux et les délais. Lorsqu’il y a eumodification de prix, c’est généralement suite à des cor-rections apportées au projet par les autorités publiques.Les PFI ont permis des économies budgétaires sur le courtterme (plus discutable sur le long terme, compte tenu desengagements annuels) et surtout de disposer plus rapide-ment d’équipements publics.

Externalisation : l’exemple du service de l’emploi australien

L’Australie a décidé de mettre fin au monopole del’Agence pour l’emploi en 1998. Désormais, le gouver-nement est un acheteur de services d’emplois auprèsd’entreprises privées. Un réseau de services d’emplois regroupant près de100 prestataires a été créé. Ces prestataires font l’objetd’un classement (de une à cinq étoiles) selon le nomb-re de demandeurs d’emplois reclassés, en tenant comp-te de critères particuliers (durée de la période de chô-mage, niveau d’éducation, pays d’origine, parent isoléou non…). Les demandeurs d’emplois choisissent eux-mêmes leurprestataire qui est rémunéré par le gouvernement. Lescontrats passés avec les prestataires privés prévoientune garantie de qualité sur la nature et la fréquence desservices fournis. Ainsi, l’année 2004 a donné lieu à 630000 placements, soit le meilleur score jamais réalisé enAustralie, à coûts inférieurs.

Citoyenneté active en ItalieDans le secteur hospitalier, les associations de citoyensparticipent aux audits des hôpitaux et suivent la réalisa-tion des priorités retenues. Les agences sanitaires loca-les doivent ensuite mettre en œuvre des actions correc-trices. Dans la région du Lazio, un protocole d’accord aété signé avec l’association Citoyenneté active. Lescitoyens réalisent une évaluation sur la base des droitscontenus dans la Charte européenne des patients.L’administration accepte de prendre en compte les obs-ervations faites et les intègre dans le processus d’éva-luation des gestionnaires. Il existe donc une corrélationentre la qualité des services et la présence active desassociations de citoyens. Cette participation citoyenneest d’ailleurs entérinée par la Constitution italienne quireconnaît la notion de “subsidiarité horizontale” c’est-à-dire la possibilité pour le citoyen de faire du servicepublic et d’être aidé en cela par les administrations.

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Mais derrière les outils qui se mettent en place uneautre relation se développe avec le citoyen. Consultédans un premier temps sur le niveau de qualitéattendu, il l’est aussi de plus en plus sur les orienta-tions en matière de politiques publiques. Lecitoyen/usager/client devient un acteur social àpart entière. Il peut aussi co-produire le service.

Les administrations sont donc amenées à changer derôle. Qu’elles deviennent elles-mêmes prestatairesde service ou qu’elles facilitent l’implication descitoyens pour ce faire, elles devront être plus réacti-ves, prendre en compte les évolutions de la sociétéet faire de plus en plus de “sur mesure”, passer de lastandardisation des réponses à l’individualisationdes réponses.

Si l’accent est mis sur la relation à l’usager commelevier de l’amélioration de la qualité de service et deGRH, l'usager devient aussi celui qui choisit le modede délivrance des services : État, ONG, secteurprivé.

“Choice and Voice” au Royaume-Uni. Voice,parce que les services publics doivent être gérés àpartir de la demande des usagers. Choice, parce queces usagers doivent pouvoir choisir en connaissancede cause l’opérateur du service que cela soit l’admi-nistration publique, le secteur associatif ou le privé.

Citizen at the wheel (“Citoyen à la barre”) auDanemark qui a théorisé sur le droit pour lescitoyens de choisir le mode de service de leur choix.Le rôle de l’administration centrale étant de donnerles éléments pouvant guider les choix et en particu-lier obliger chaque institution à publier ses résultatsen matière de performance.

Les conséquences sur la GRH sont de deux ordres : Il y a un lien direct entre la satisfaction des

citoyens et celle des agents. Selon R. Heintzman et B.Marson, chercheurs canadiens, il y a une “chaîne devaleur” (“value chain”) claire entre satisfaction del’usager et confiance du citoyen, tout comme il y aune relation entre satisfaction du personnel et satis-faction de l’usager. Ce dernier lien est d’ailleurs sifort dans la littérature managériale qu’il est nomméSatisfaction Mirror. En conséquence, les enquêtes desatisfaction du personnel se sont multipliées(“European Employees index”, “Workforce Commitmentindex“). Il en ressort que la satisfaction des agents autravail les amènerait à se surpasser, à accomplir l’ef-fort, le pas supplémentaire (“extra mile”) pourmieux répondre aux besoins des usagers.

Le “pas supplémentaire” au CanadaComment améliorer la satisfaction des employés et obte-nir ce pas supplémentaire ?Plusieurs facteurs sont systématiquement cités dans lesenquêtes :

une rémunération jugée équitable,

un environnement agréable, une bonne relation avec la hiérarchie directe,la vision claire de son rôle dans la relation à l’usager,

une perception positive de l’encadrement supérieur.

Sur quels critères repose la perception de la qualité deservice par l’usager ? 5 critères de qualité de servicesont systématiquement cités :

moins d’attente,avoir affaire à un personnel compétent et sachant

répondre,que le personnel soit courtois,être traité de façon équitable,réussir à obtenir ce que l’on était venu chercher.

Si l’État est un prestataire de service au mêmetitre que les secteurs privé ou associatif , quelle est lanécessité d’un mode de gestion différent et plus par-ticulièrement d’un statut ?

Améliorer la qualité réglementaire

La culture administrative classique a toujours privi-légié la production de lois et de règlements pourimpulser les réformes ou tout simplement accompa-gner l’action publique. Les réformes des années 90vont amener à poser trois questions :

les textes produits sont-ils de qualité, simples etaccessibles ?

ont-ils été élaborés de façon à tenir compte de l’a-vis des populations concernées et seront-ils évalués ?

au regard d’une étude coût/avantage, était-ilnécessaire de réglementer - ou légiférer - pour obte-nir le même résultat ? Des outils alternatifs exis-taient-ils comme les taxes, les bonnes pratiques oules chartes ?

Des structures ad hoc vont se créer pour évaluer laqualité réglementaire ainsi que les études d’impact -“Regulatory Impact Unit” au Royaume Uni, “Nucleoper la simplificazione delle norme e le procedure”, enItalie, sont mises en place au niveau le plus haut del’État pour veiller à diminuer le nombre des textes età ce qu’ils soient de qualité et accessibles.

De profondes transformations des processus de tra-vail et de décision vont affecter les compétencesrequises pour l’action publique. Il va s’agir, parexemple, de calculer le coût d’un nouveau règle-ment sur les PME concernées ou d’évaluer l’impactdes textes en fonction de l’objectif à atteindre.Dans les pays de l’OCDE, cette approche du “NewPublic Management” a incontestablement favoriséla modernisation du secteur public en permettant àces pays de pouvoir répondre aux difficultés et auxbesoins de réformes auxquels ils ont été confrontés.

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Faire face au manque d’efficacité des politiquespubliques, à des ressources limitées, mais aussirépondre aux attentes croissantes des citoyens, à lanécessité de réduire le poids du secteur public, lesdéfis étaient de grande importance. Liés à ces évolu-tions, les systèmes de gestion de la fonctionpublique vont se transformer parfois radicalement. Le principal objectif de ces bouleversements est des'affranchir d'une gestion procédurale, réglementai-re afin de pouvoir enfin gérer la “ressource” humai-ne avec des méthodes souvent semblables à cellesdu secteur privé.

Mais une autre justification des réformes présentéespar des pays comme le Portugal ou l'Italie est de

remettre en cause l'idée-même d'un mode de ges-tion à part pour les fonctionnaires. Le fonctionnaire est-il un salarié comme un autre ?De plus en plus de pays considèrent que la fonctionpublique et le statut ne doivent concerner quequelques fonctions régaliennes. Les autres adminis-trations, prestataires de services, doivent pouvoirêtre compétitives avec le secteur privé et associatif.

La souplesse et la qualité de gestion des ressourceshumaines nécessitent-elles de grandes réformes, unplus grand professionnalisme... ou les deux ?

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Une définition floueStatut, carrière, emploi, contrat : la fonction publique ne fait pasl’objet d’une définition identique dans tous les pays. De nomb-reux pays parlent d’ailleurs de services publics ou d’agentspublics, ce qui implique souvent une acception plus large quecelle de fonctionnaires.

Certains, le Royaume-Uni ou l'Irlande par exemple, distinguentles fonctionnaires, agents de l’État (“civil servants”) et les agentsdes services publics de santé, d'éducation…D’autres établissent des distinctions en fonction des activitésqualifiées de régaliennes (police, justice…). En Suède, seul unpetit nombre de personnes (magistrats, militaires, diplomates) aun statut particulier, tous les autres agents publics travaillentdans le cadre du droit commun du travail.D’autres encore, comme la France, regroupent toutes les per-sonnes régies par un ensemble de textes juridiques définissantstrictement leurs droits et obligations et travaillant à la fois dansles services de l’État, les collectivités territoriales et les hôpitauxpublics.

Et pour complexifier un peu plus la question, il faut aussi tenircompte des modes d'intervention de la puissance publique trèsdivers d'un pays à l'autre. Ainsi l'Irlande et les Pays-Bas fonttraditionnellement appel aux associations et aux ONG pourremplir des missions de service public. Le Royaume-Uni déve-loppe les partenariats public/privé. Une récente réforme consti-tutionnelle en Italie fait obligation à toutes les institutionspubliques de l’État et aux communes de “favoriser l’initiativeautonome des citoyens, des individus et des associations, pourl’accomplissement des activités d’intérêt général”. De plus enplus d’expériences impliquent le citoyen et les associationsdans la fourniture de services.

Un périmètre flouLe caractère fédéré ou fortement décentralisé de certains pays(États-Unis, Canada, Suède) influe aussi fortement non pas surle nombre global des agents publics mais sur leur répartitionentre les différents niveaux de gouvernement.

En Suède, le rôle des collectivités territoriales suédoises et enparticulier des communes a été considérablement renforcé. Cesdernières sont passées, en vingt ans, de 2 000 à 300, l'objectifde cette réduction étant de leur donner la taille critique néces-saire pour assumer leurs nouvelles responsabilités ; responsa-bilités assorties des moyens pour les mettre en œuvre (ellestirent l’essentiel de leurs revenus des impôts qu’elles lèventdirectement). Les communes ont des compétences générales pour gérer lesaffaires d’intérêt général concernant leur territoire ou leurs habi-tants ne relevant pas de la compétence exclusive de l’État. Ellesont la responsabilité des services sociaux, des écoles, de laplanification sociale, de l'entretien du réseau routier local, desservices de secours, du traitement des eaux et des déchets, del'alimentation en électricité… Les régions sont, elles, responsables en matière de santépublique, de stratégie de développement régional, de transporten commun.Le niveau central (parlement et gouvernement) a la responsabi-lité générale du maintien de l’ordre public, de l’éducation supé-rieure, du réseau routier et de la politique du marché du travail ;il a des compétences partagées qui visent principalement ladéfinition et la coordination des politiques publiques dans lesdomaines de l’éducation, du service social, de la planification…

Depuis la création des régions et des communautés en 1970, laBelgique leur a transféré progressivement des compétences deplus en plus nombreuses. La répartition des responsabilitésentre les trois niveaux de gouvernement est toujours en évolu-tion. En 2001, les régions se sont vues confier le commerceextérieur, la tutelle et le financement des provinces et des com-munes, l'aide aux pays en développement et dernièrement lesecteur de la vente d’armes. Les communautés et les régionssont habilitées à mener des relations internationales et àconclure des traités dans le cadre de leurs compétences. Iln'existe pas de hiérarchie entre les lois fédérales, régionales oucommunautaires.

De qui parle t-on ?Pays-Bas

Les Pays-Bas ont une approche fonctionnelle de la fonctionpublique : appartiennent à la fonction publique, les agentstravaillant dans le secteur public... Mais plusieurs défini-tions coexistent :

une définition restrictive qui n’englobe que les agentstravaillant directement pour les ministères, les provinces etles communes ; ces agents regroupent 3,4% de la popula-tion active.

une définition élargie à l’ensemble du “service public”,incluant magistrats, militaires, enseignants et personnelsdes agences créées en 1994 ; les agents publics représententalors 11,4% de la population active.

enfin, une définition incluant le personnel de l’ensem-ble des institutions bénéficiant de fonds publics et tra-vaillant pour le service public ; on parvient à un total de26% de la population active néerlandaise, soit un niveaucomparable à celui de la France.

Royaume-UniLa fonction publique britannique est un concept limitéau “Civil Service” composé de “Civil servants” qui sontdes serviteurs de la Couronne. En avril 2004, elleregroupait 534000 agent, dont 275000 dans les agenceset représentait environ 2% de la population active.Les domaines de la santé, de l’éducation et de la policene font pas partie de la fonction publique stricto sensu.Les enseignants (1,2 million) et les policiers (200 000)sont des agents publics locaux rattachés aux collectivi-tés locales. Ces agents sont employés sur une basecontractuelle et la législation du travail leur est appli-cable. De même, les agents hospitaliers ne font pas par-tie du “Civil Service” mais appartiennent au NHS etsont soumis au droit commun du travail.

Ce mouvement de fédéralisation/décentralisation a entraînétrès naturellement un transfert des agents publics du niveaunational ou fédéral vers les entités fédérées ou décentralisées.

Ministères de rattachementMême si la gestion des ressources humaines est largementdécentralisée, il existe toujours une structure chargée de coor-donner les politiques en matière de gestion des agents publics.

Il peut s'agir :

du ministère de l'intérieur (Pays-Bas, Allemagne),

des services du Premier ministre (Departimento de la funz-zione pubblica en Italie, Cabinet Office au Royaume-Uni,Conseil du Trésor au Canada)

du ministère des finances (Suède, Danemark, Finlande)d'agences centrales spécifiques (Office of Personnel

Management aux États-Unis, Australian Public ServiceCommission en Australie)

d'un ministère spécifique (Personnel & Organisation enBelgique)

Le choix du ministère de rattachement n'est, en général, parneutre. Il correspond à la culture et aux choix d'organisation despays : le rattachement au ministère de l'intérieur est à relier enAllemagne et au Danemark à l'importance de la décentralisationet au poids des régions (Länder). À la fin des années 1990, l'ad-ministration publique suédoise a été rattachée au ministère dela justice. Il s'agissait pour le gouvernement de donner uneimpulsion nouvelle à la démocratie participative et d'impliquerfortement le service public dans cette démarche. De cetteépoque datent des textes importants comme “Le service publicau service de la démocratie” ou portant sur les compétencesdes managers.

Diversités et convergencesCette hétérogénéité rend les comparaisons internationales surles chiffres difficiles à réaliser. Les risques de biais sont en effettrès nombreux.

Faut-il borner les comparaisons à la sphère régalienne, où s'ar-rête le service public ? La difficulté est accrue compte tenu dela porosité croissante entre les sphères publique et privée. C'estpour tenter de répondre à ces questions et parvenir à une défi-nition commune de l'agent public et du périmètre du servicepublic que l'OCDE a engagé un travail avec les trente paysmembres.

C'est d'autant plus important que le nombre de fonctionnairesou d'agents publics est source d'innombrables polémiques etles chiffres annoncés par les gouvernements traduisent souventune réalité en trompe-l'oeil. Ainsi lorsque Gordon Brown annon-ce, en juillet 2004, la suppression de 100 000 emplois d'agentspublics en trois ans, il oublie de préciser que pour l'essentiel ils'agit de transferts et de redéploiements.

Mais au-delà de cette complexité, il se dégage une constantedans les pays étudiés : les réformes engagées traduisent uneapproche des problèmes et des solutions à y apporter très voi-sines et conduisent de fait à un rapprochement des systèmesde gestion (développement de la contractualisation, délégationtrès importante de la gestion...).

Quelques chiffresBelgique : il y a environ 600 000 agents publics dont 60 000 dansla fonction publique fédérale.Canada : en 2002, la fonction publique canadienne regroupait 2 800000 membres, la fonction publique fédérale environ 170 000 agentspublics auxquels il faut ajouter les Forces armées et les membres dela Gendarmerie royale et 65 000 personnes travaillant auprès d’em-ployeurs distincts, comme l’Agence du revenu du Canada etl’Agence d’inspection des aliments…Suède : 1,51 million d'agents travaillent dans le secteur public.

l’administration d’État emploie 410 000 personnes (210 000dans les ministères et les agences et 200 000 dans les entreprisespubliques) ;

le secteur public régional : 400 000 personnes ;les communes : 700 000 personnes.

Australie : 130 000 personnes travaillent dans le gouvernementfédéral.États-Unis : la fonction publique fédérale (ministères et agences,hormis le secteur postal) comprend aujourd’hui plus de 1,8 million depersonnes.

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Système de carrière/système d’emploi, au-delàdes querelles d’école, une frontière mal définieD’une manière générale, l’histoire de la relation entre unÉtat, ses régions, ses communes et ses citoyens structuresa fonction publique propre. Certains clivages historiqueset culturels permettaient d’identifier les pays disposantd’une fonction publique dite de carrière (France Espagne,Allemagne, Portugal…) et ceux qui ont évolué clairementvers une fonction publique d’emploi (Australie, Italie,Pays-Bas, Suède…). Cependant, cette distinction d'usagemasque mal le fait que la frontière entre ces deux types defonction publique est de plus en plus ténue.

La plupart des administrations publiques modernes sontconfrontées, dans le cadre d’un contexte économiquemondialisé, à une obligation de réduction des dépensespubliques et à un meilleur contrôle de la performance.Cette adaptation, qui s’exonère des clivages culturels etdes différenciations de gestion, les conduit à :

veiller à l’attractivité ;développer des processus de recrutement échappant

aux contraintes d’un statut ; flexibiliser l’emploi public ;rapprocher les règles de la gestion dite publique de

celles du privé.

Les stratégies de modernisation de la gestion des res-sources humaines visent toutes à transformer la fonctionpublique traditionnelle - avec ses prérogatives, ses droitset devoirs spécifiques - en un système d’emploi qui larapproche des conditions d’emploi dans le secteur desentreprises. Ces mécanismes d’adaptation conditionnentle rapprochement que l’on constate aujourd’hui entre desfonctions publiques supposées être différentes, à partirdes présupposés culturels et historiques.

Un faux débat ? l’exemple du CanadaDe là à en tirer l'enseignement que le débat récurrententre fonction publique d'emploi et fonction publique decarrière a désormais tout d’un faux débat, il n’y a qu’unpas à franchir, sauf dans le cas de… la France !

L’exemple le plus illustratif de ce faux débat n’est-il pascelui de la fonction publique fédérale du Canada ? Il fautsavoir que le gouvernement fédéral, le Conseil du Trésor,employeur public, de même que les responsables de l’a-gence de gestion des ressources humaines de la fonctionpublique3 du Canada affirment disposer d’une fonctionpublique de carrière dont les principes (neutralité, équité,mérite ) sont régis par la Commission de la fonctionpublique liée au Parlement. Les personnels y sont recru-tés sur la base de concours sans garantie toutefois d'unemploi à vie. La nature des épreuves de recrutement estlaissée à la libre appréciation du “gestionnaire–recru-teur”. Celui-ci n’est nullement contraint par une quel-conque réglementation d’organiser épreuves écrites etorales qui offriraient aux postulants l'assurance d'uneégalité de traitement pour accéder à un emploi public. Lerecruteur fait ce qu’il veut en fonction du poste qu’il pro-pose. S’il juge utile d’organiser une épreuve écrite de

contrôle des connaissances techniques et de l’expertise ducandidat, il le fait. Sinon, entretiens de recrutement et cri-tères de sélection sont laissés à la libre appréciation du“recruteur”, du “gestionnaire RH” diraient les cana-diens. Par ailleurs, le déroulement de carrière, l’avance-ment n’ont aucune automaticité. La carrière reste du res-sort de l’initiative individuelle et du degré d’implicationpersonnelle dans la recherche d'une évolution profes-sionnelle, sauf, bien sûr, à être repéré en tant que “leader”potentiel.

Principes de gestion et porosité entre deux systèmes Pour atteindre leurs objectifs d’efficacité et de bonne per-formance, la majeure partie des États -qui, par ailleursorganisent des réseaux de réflexion et d’échanges d’expé-riences tant au niveau international qu’européen (OCDE– UE)-, ont adopté des principes de gestion qui effacentpeu à peu les protections particulières dont bénéficiaientles agents publics et les alignent sur la gestion des salariésdu privé. Se met ainsi en œuvre un nouveau managementdes ressources humaines qui, loin d'être un modèle stan-dardisé, transposable dans toutes les administrations,dessine les contours d'une nouvelle gestion dont lescaractéristiques sont les suivantes :

recrutement basé sur le mérite mais qui laisse suffisam-ment de souplesse aux managers quant aux modalités ;

gestion individualisée de l'évolution professionnelle ;évaluation des résultats et de la performance indivi-

duelle ;sanction de la performance par l’introduction d’une

part variable et individualisée dans la rémunération pourune partie des personnels (cadres supérieurs, cadres parexemple).La mise en oeuvre de tels principes de gestion basés surl’atteinte d’objectifs individuels et collectifs (objectifsassignés à l’organisation) n’imposent pas nécessairementun changement radical du contrat de travail qui lie l’a-gent public à son employeur, ni la mise en place deconventions collectives de branches ou de secteurs négo-ciées avec les partenaires sociaux. Si cela a été le cas en Italie et partiellement aux Pays-Bas,avec la normalisation des conditions d’emploi et des rela-tions professionnelles, ou au Canada où les fonctionnai-res fédéraux sont gérés par des conventions collectivestoutes simplifiées et renégociées en 2004, on constateailleurs qu'une fonction publique de carrière peut parfai-tement s'accompagner d'une gestion plus individualiséedes ressources humaines en lien avec la recherche d'unemeilleure performance de l'organisation administrative.

N'oublions pas que la performance et la logique de résul-tats est partout inscrite à l'agenda des administrationspubliques et des gouvernements et ce, quel que soit lemodèle historique de fonction publique. Compte tenu ducontexte, les clivages anciens entre différents systèmes degestion des RH s'estompent. Ne s'estomperont-ils pasbientôt jusqu'au complet effacement ?

Évolution des systèmes GRH

3- Dans la foulée du vote de la “Loi de modernisation de la fonction publique” en novembre 2003, a été créée l’Agence de gestion des ressour-ces humaines de la fonction publique du Canada (AGRHFPC) dont la mission première est la planification stratégique des ressources humainesdans la fonction publique fédérale.

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De la culture de statut à celle du contrat de droit privéLa réforme de 1993 en ItalieLa réforme conduite en Italie au début des années 90négociée par le gouvernement et les organisations syndi-cales est sans doute la plus importante des pays del’OCDE. Elle concerne, en effet, la totalité de la fonctionpublique (État, territoriale, santé) à l’exception d’un petitnoyau régalien : diplomatie, police, armée, magistrats,préfets et professeurs d’université.

L'ordonnance de 1993 met fin au statut de fonctionnaireet institue une contractualisation des rapports de travail.Les fonctionnaires deviennent donc des salariés de droitcommun dépendant de conventions collectives sectoriel-les : dirigeants, administrations centrales, éducation, ter-ritoires, santé, etc. renouvelées tous les trois ans. Il y a uneséparation entre le système d’entrée dans la fonctionpublique qui se fait par concours pour garantir la neutra-lité et la carrière qui doit suivre les principes du droitprivé définis par les conventions collectives.

En fait, le système italien apparaît comme à l’intersectiondes systèmes de carrière et d’emploi. Trois grandes caté-gorie apparaissent : C,B,A - C étant la catégorie la plushaute- qui correspondent aux “bandes de salaires” (“PayBands”) anglo-saxonnes mais qui sont assez larges pour yfaire carrière. Les différents métiers de l’administrationsont répartis dans ces “bandes de salaire”. Se pose àl’heure actuelle le problème de construire un équilibreentre la carrière et l’ouverture des postes aux candidatu-res externes. Il est possible de passer d’une catégorie àl’autre à l’occasion d’une évolution de responsabilité etce, sans avoir à passer un concours. La gestion qui devaits’affranchir des pesanteurs réglementaires souffre encorede manque de savoir-faire en matière de négociation auniveau national et local et d’un manque de stratégie. Celas’est traduit principalement par un coût vertigineux lié àdes reclassements de personnels non réellement justifiés.

Cette “révolution” a été acceptée, négociée, voire souhai-tée, par les organisations syndicales qui y voyaient l’occa-sion d’améliorer l’image des agents de l’État mais égale-ment un moyen de réunifier les salariés du public et duprivé. Les uns comme les autres bénéficient des mêmesstructures de négociation.

La normalisation des conditions d’emploi et desrelations professionnelles aux Pays-BasAux Pays-Bas, un droit distinct, ...La fonction publique néerlandaise n’est pas fondée sur unsystème de carrière. Les fonctionnaires sont en principerecrutés sur un emploi. À l’exclusion des autorités fisca-les (et plus généralement des fonctions régaliennes), enprincipe, chaque emploi peut être pourvu par des candi-dats internes ou externes. Cela étant, la majeure partie desfonctionnaires font carrière d’un emploi à l’autre. Lamajeure partie des agents publics néerlandais sont doncfonctionnaires. Le droit de la fonction publique est dis-tinct du droit commun du travail

… puis, une démarche de normalisationDepuis 1989, une politique de normalisation des condi-tions d’emploi et des relations collectives4 de travail estmenée. Cette politique consiste en la possibilité pour lesfonctionnaires de négocier les termes et les conditions deleur emploi.

... une flexibilisation accrue…La flexibilisation du “marché du travail” dans la fonctionpublique est l'une des caractéristiques des réformes enga-gées. Gommer la spécificité liée au statut dans la fonctionpublique en est certes l’une des explications. Mais il fauty voir également une volonté de rendre le secteur public“attractif”.

Entre 1982 et 1996, la part des emplois à temps partiel estpassé de 20 % à 37 % et la flexibilité s’est même étendueaux heures de travail puisque, depuis 1988, le temps detravail annuel peut se décomposer de plusieurs manières– semaine de 4 jours/9 heures par jour ou semaine de 5jours /8 heures par jour - démontrant ainsi la volonté dugouvernement néerlandais de transformer la gestion desressources humaines. Cette flexibilisation du “marché du travail” sert à la foisles intérêts des organisations publiques et de leursemployés puisqu’elle permettrait aux employeurs d’ajus-ter au mieux les heures travaillées aux “processus” deproduction et aux employés de mieux concilier vie privéeet vie professionnelle.

… vers un marché du travail unifiéEnfin, les Pays-Bas s’interrogent sur la poursuite de cespolitiques de normalisation et de flexibilisation. Doit-onfranchir le dernier pas qui reste pour aligner totalement lagestion des ressources humaines dans la fonctionpublique sur le droit commun du travail ?Les avantages que les Néerlandais y voient sont nomb-reux, parmi lesquels :

un seul système de gestion des RH pour l’ensembledes organisations qu’elles soient publiques ou privées ;un accroissement de la mobilité et de la flexibilité dans unmarché du travail intégré ;

un traitement égal et transparent des personnelsqu’ils appartiennent à des structures publiques ou pri-vées ;

la modernisation des relations professionnelles, unefois éliminée la référence omniprésente au droit public.

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Les composantes de la politique de normalisationsi auparavant, les négociations collectives étaient centrali-

sées et les résultats des négociations au niveau central déter-minaient ceux des niveaux locaux, cette approche centralisa-trice a été abandonnée au profit d’une approche par secteur.

elle a par ailleurs conduit à la création de “quasi conven-tions collectives” dans la mesure où les accords conclus entreautorités publiques et la majorité des syndicats représentatifsdoivent obligatoirement être repris dans le droit de la fonctionpublique, tandis qu’en même temps le gouvernement ne dispo-se plus du pouvoir résiduel de pouvoir légiférer en cas de non-accord.

de même, le système public de retraite a été aboli pour s'a-ligner sur celui des salariés du secteur privé, et la réglementa-tion relative aux conditions de travail a été alignée sur le sec-teur privé. L’intégration progressive des fonctionnaires dans lerégime de sécurité sociale et de retraite applicable au secteurprivé et l’application des mêmes règles de cogestion pour lesorganisations publiques a conduit à unifier les règles du jeuavec celles du secteur privé. Depuis le 1er janvier 2001, lasécurité sociale est la même pour tous, agents publics et sala-riés du secteur privé.

4- Signature de l’accord “ABP-Convenant” en février 1993 pour ce qui concerne les retraites et adoption d’une loi concernant la sécurité socialedont l’application s’est faite à partir de janvier 1998.

Australie et adaptation de la GRH à la société et àl'environnement économique L’objectif des réformes de la fonction publique, conduitesentre 1984 et 1999 par le gouvernement australien, est à lafois un recrutement basé sur le mérite (plutôt que surl’ancienneté) mais surtout une gestion des agents publicsqui sache faire le lien entre la performance individuelle etla performance de l’unité, donc de renforcer la perfor-mance en étant :

sensible aux besoins des citoyens ;redevable aux ministres et au Parlement ; efficient, efficace et équitable dans la gestion des res-

sources ;soucieux d’une distribution rationnelle des ressources

et d’une gestion souple en fonction des priorités ;plus porté à mettre l’accent sur les résultats et leurs

impacts plutôt que sur les moyens et les processus.

En 1999, le “Public Service Act” a entraîné l’alignementde la fonction publique sur le monde du travail austra-lien. Le gouvernement a supprimé le poste d’arbitre pourla fonction publique et confie cette juridiction à laCommission des relations de travail. Le ministre respon-sable a qualifié cette opération de “cohérente avec l’ap-proche générale du Gouvernement... qui souhaite que lacommission place sur un pied d’égalité le secteur publicet le secteur privé”. Le gouvernement voulait par là amé-liorer sa crédibilité auprès de la population en traitant sesfonctionnaires comme les autres travailleurs.

La fonction publique australienne est désormais régie parles politiques générales du gouvernement sur l’emploi etla rémunération qui visent à l’amélioration générale del’efficience et de la productivité du pays dans son ensem-ble.

Coopération public/privé, un nouvel accélérateurdu changement Impact des coopérations public/privé sur la GRHAgent public ou agent privé, agence publique ou entre-prise privée assurant une mission de service public : lesfrontières entre public et privé sont aujourd'hui poreuses.La création d'agences dans plusieurs pays et l'externalisa-tion de certaines missions publiques y ont beaucoupcontribué. Le directeur d'agence doté d'une grande auto-nomie en matière de ressources humaines peut recruterindifféremment des fonctionnaires, des agents souscontrat de droit public ou des agents sous contrat de droitprivé. Des statuts différents peuvent donc cohabiter ausein d'une même structure. Plusieurs pays ont profondé-ment modifié le statut de la fonction publique (voire sup-primé), en l'alignant sur le droit commun du travail. Cettebanalisation des statuts comme des structures concourantà la délivrance des services publics (agences publiques etprestataires privés) fait qu'aujourd'hui public et privé semêlent sans grande distinction. L'utilisation croissante des partenariats public/privé,dont le Royaume-Uni est un des fers de lance, contribueégalement à entretenir la confusion entre public et privé.Le recours à ces dispositifs dans la délivrance de servicespublics s’accompagne d’un volet “personnel” qui fait par-fois l’objet de résistances. Car, lors des processus d’exter-nalisation, certains pays ont licencié leur personnel.Dans d’autres, les fonctionnaires sont repris par l’entre-prise privée nouvellement en charge du service et chan-gent ainsi de statut. Mais de telles situations combinentsouvent public et privé puisque ces personnels peuventcontinuer à cotiser à une retraite en tant que fonctionnai-re et être représentés par des syndicats de la fonctionpublique. On peut donc souligner la forte corrélationentre système de GRH et utilisation des mécanismes demarché.Les expériences observées par l’OCDE5 révèlent que cesont les pays qui ont fait converger leur fonction publiquevers le droit commun qui ont le plus recours à l’externali-sation. Il est en revanche moins fréquent et moins faciled’utiliser de tels mécanismes de marché dans les pays oùperdure l’emploi à vie des fonctionnaires.

Les quelques descriptifs de réformes qui précédent modi-fient de manière plus ou moins radicale le visage desadministrations publiques et les contours des fonctionspubliques. Ils démontrent bien un processus généraliséde modernisation de la GRH. Processus qui, au-delà de lavariété des périmètres, des organisations administrativeset de l’articulation entre les différents niveaux de gouver-nement dans la gestion des agents publics, contribue, defait à unifier les systèmes de gestion en les rapprochantpeu à peu des règles de gestion des ressources humainesdu privé.

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Les lois régissant la fonction publique enAustralie

“Public Service Act” régissant la fonctionpublique de l'Australie (APS) - 1999

“Merit Protection Act” établissant un régime demérite explicite - 1984

“Affirmative Action Act” éliminant la discrimina-tion et favorisant l'égalité d'accès à l'emploi pour lesfemmes - 1886

“Workplace Relations Act” réduisant la régle-mentation et répondant mieux aux besoins descitoyens - 1996

5- Document de synthèse du “Symposium sur l’utilisation des mécanis-mes de type marché pour la prestation des services publics”, groupe detravail des hauts responsables du budget, OCDE, Paris, 3-4 mars 2005.

Décentralisation de la gestion des ressourceshumainesAu-delà d'une interpénétration grandissante entre le statutpublic et le statut privé des personnels, la caractéristique majeu-re des réformes de modernisation des administrations résidedans une plus grande décentralisation/déconcentration de lagestion des ressources humaines au plus près des acteurs deterrain. Cette décentralisation de la gestion procure aux mana-gers locaux plus de souplesse et d’autonomie dans le recrute-ment et la gestion de leurs collaborateurs.

Ce n’est pas un hasard si dans de nombreux pays (Australie,Royaume-Uni, Pays-Bas…) cette décentralisation de la gestions’est accompagnée d’un mouvement d’agencification permet-tant de séparer conception et mise en œuvre des politiquespubliques et de donner plus de liberté aux managers. AuRoyaume-Uni en 1988, l'initiative “Next Steps” a profondémenttransformé la GRH des entités publiques. Aujourd'hui, près de lamoitié des effectifs de la fonction publique appartiennent aux127 agences qui ont à leur tête un directeur, véritable managerdont la rémunération dépend de sa capacité à atteindre lesobjectifs fixés. Dotées d'une autonomie financière forte, négo-ciée sur 3 ans, les agences gèrent directement les personnels.En vertu de l’”Employment Act” de 1996, le directeur d’agence -“Chief executive” - dispose d’une grande latitude d’action enmatière de recrutement de ses agents, de rémunération, de pri-mes et de promotion. Il négocie directement les augmentationsde salaires et les conditions de travail avec les représentants deses agents.

Assouplir les règles de gestion administrative, financière et enmatière de ressources humaines et gagner ainsi en efficacité etefficience a également été à l'origine de la création des agencesaux Pays-Bas. Le pilotage stratégique des agences, garant deleur performance, n’a pu se développer qu’à travers une auto-nomie renforcée, notamment de la gestion des ressourceshumaines. Si tous les personnels sont fonctionnaires, c’est l’a-gence elle-même qui assure le recrutement en fonction de sesbesoins. C’est elle qui négocie ses propres conventions collec-tives avec les syndicats (processus de normalisation).

La gestion des ressources humaines n’est plus aujourd’hui duressort de l’administration centrale. Elle ne correspond plus à ungrand accord national qui s’applique de manière uniforme à l’en-semble de la fonction publique. La décentralisation/déconcen-tration de la gestion des ressources humaines repose désor-mais sur des conventions collectives par ministère ou agence,comme en Australie ou aux États-Unis. Cela donne auxemployeurs publics une plus grande souplesse dans la gestiondes ressources humaines. Modes de recrutements, rémunéra-tions, bonus, promotions, formations sont donc propres àchaque structure et à l’accord ou à la convention collectivepassé(e) avec les organisations syndicales.

Flexibilité et autonomie managériale auxÉtats-UnisC’est l’OPM (Agence fédérale rattachée au bureau de l’Exécutif)qui a compétence sur l’ensemble de la fonction publique fédé-rale c’est-à-dire les personnels des ministères et des agencesfédérales.Mais, depuis 2001, il a pour mission d’aider les agences à amé-liorer la gestion de leurs propres ressources et à atteindre les

objectifs fixés dans le cadre de l’initiative de la gestion straté-gique du capital humain. En cela, de les aider à recruter, former,gérer et retenir la main-d’œuvre de grande qualité nécessairepour satisfaire les attentes des citoyens.

Afin d'améliorer la compétitivité de l'”État fédéral” en tantqu'employeur, le gouvernement a fait adopter le “ManagerialFlexibility Act” (2001) qui accorde aux organismes gouverne-mentaux plus de flexibilité managériale, en favorisant le déve-loppement des incitations et des primes de recrutement. Cetteloi s'inscrit dans la “Freedom to Manage Initiative” (2001) quipermet au Congrès de disposer de procédures visant à réduireou à éliminer les entraves à la gestion efficace de l'administra-tion fédérale.

Ces deux lois visent à donner aux managers les outils et l'auto-rité pour gérer leurs équipes :

en renforçant leur possibilité d'utiliser des bonus afin derecruter ou de retenir les personnels qualifiés ;

en développant leur propre système de gestion des res-sources humaines ;

en les autorisant à recourir au départ anticipé à la retraite ;

Elle leur permet également de recruter et de gérer leurs cadressupérieurs d'une manière comparable aux conditions existantdans le privé.

GRH au niveau local... à chacun son rôle en AustralieLa gestion du personnel est décentralisée des agences centra-les vers les agences opérationnelles, accompagnant l’orienta-tion des réformes en gestion financière :

les ministères et les administrations deviennent responsa-bles de l’interprétation et de l’application des politiques et règlesétablies par les organismes centraux ;

les secrétaires généraux sont responsables de la création etla suppression de postes, des nominations, de la reclassifica-tion, de la promotion, de la mutation, de la déclassification desfonctionnaires, ainsi que des mesures disciplinaires ;

à l’échelon local, les gestionnaires obtiennent un pouvoirplus étendu qu’antérieurement en matière de dépenses et degestion du personnel, notamment pour les promotions.

... des relations sociales décentralisées aux Pays-Bas, enItalie

Dans certains pays, proches de nous, la décentralisation de lagestion des ressources humaines a également été très loin.Ainsi, en Italie et aux Pays-Bas, si chaque secteur est régi parune convention collective nationale, elle s’accompagne d’ac-cords locaux (conventions collectives locales en Italie, conven-tions collectives sectorielles aux Pays-Bas).

En Italie, les conventions collectives négociées entre l'Agenziaper la Representanza Negoziale delle pubbliche amminitrazioni(ARAN) et les organisations syndicales se déclinent au niveaulocal en conventions collectives locales. Aux Pays-Bas, jusqu’en1989, les négociations collectives étaient centralisées. Lesrésultats des négociations au niveau central déterminaient ceuxdes niveaux locaux. Depuis 1989, avec la politique de normali-sation des conditions d’emploi et des relations collectives de tra-vail, cette approche centralisatrice a été abandonnée. Ce pro-

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Décentralisation-déconcentration/centralisation

cessus de normalisation entérine en effet la décentralisation desnégociations salariales au niveau de 8 secteurs que sont lesministères (administration centrale), la défense, la justice, lapolice, les provinces, les municipalités, les wateringues et l’édu-cation. Des conventions collectives sont conclues dans ces dif-férents secteurs. C’est donc un mécanisme de concertationdécentralisée par secteur, complété par des accords et unecoordination au niveau central. Cela étant le gouvernement perdle pouvoir de légiférer en cas de non-accord, renforçant ainsi lepoids des mécanismes de négociations au niveau sectoriel.

Re-centralisation de la stratégie... un paradoxe ?La gestion des ressources humaines a été largement décentra-lisée, confiant cette responsabilité aux managers de terrain.Cependant, une tendance générale se dégage dans les paysétudiés : la création d'une structure centrale spécifique, char-gée des aspects stratégiques et prospectifs des RH. Face à uncertain émiettement des modes de gestion, les gouvernementsont souhaité dégager de grands principes communs de GRHdans une optique de gestion stratégique du capital humain.Manière de réaffirmer l’importance des notions de leadership etd’attractivité de la fonction publique... “Corporate Development Group” (CDG) au Royaume-Uni,Agence des ressources humaines au Canada ou OPM auxÉtats-Unis sont quelques exemples de structure centrale garan-te d’une stratégie nationale des ressources humaines.

Le Corporate Development Group au Royaume-Uni :gestion stratégique des RH

Le rôle du Corporate Development Group (CDG) correspond,pour l’ensemble du service public, à l’équivalent d’une DRHd’une grande entreprise privée. La décentralisation étant larègle au Royaume-Uni, le CDG ne dispose que de très peu deleviers sur les pratiques de GRH. Elle exerce donc son influen-ce au travers de la persuasion et de la diffusion des bonnes pra-tiques. Le CDG a en charge la gestion stratégique et prospecti-ve des ressources humaines (transformations des RH, gestionsdes talents, leadership et stratégie de développement des com-pétences, école de formation des cadres supérieurs). Le CDG apour responsabilité propre de gérer les cadres dirigeants (leSCS) avec un système de rémunération, de valeurs et de com-pétences commun.

L’Office of Personnel Management aux États-Unis :stratégie et contrôle des politiques GRH

Autorité responsable de la gestion des ressources humaines,l’Office of Personnel Management (OPM) a été crée par le “CivilService Reform Act” (1978).

L’OPM a pour mission de :

superviser la gestion du personnel au sein de l’exécutif ; servir les intérêts de l’administration et du gouvernement en

soutenant et en prônant les valeurs telles que le système basésur le principe du mérite, la responsabilité, la diversité de lamain-d’œuvre ;

planifier les besoins futurs en matière de recrutement ;aider les agences à améliorer la gestion de leurs ressources

et à atteindre les objectifs fixés dans le cadre de l’initiative de lagestion stratégique du capital humain.

L’AGRHFPC : une vision globale pour la GRH canadienne

Dans le cadre de l’évaluation des activités des ministères desti-née au Parlement, le “vérificateur général” a rendu un rapportsur la planification des ressources humaines pour la périodecomprise entre 1999 et 2002. Il en résulte que le recrutement defonctionnaires fédéraux et la gestion des RH ne répondent à

aucune règle, entraînant une gabegie des moyens et d’énergie.L’équilibre des finances publiques étant une préoccupationmajeure du gouvernement canadien, des mesures correctivesdevenaient impérieuses. Premier acte législatif de modernisa-tion de la gestion de la fonction publique fédérale depuis 1967,le vote de la “Loi de modernisation de la fonction publique” apermis de fixer un cadre de responsabilisation de gestion ren-forcé et une re-centralisation de la stratégie dans la gestion desemplois et des compétences. Dans la foulée du vote de cette loi,le gouvernement du Canada a décidé de créer, en décembre2003, une structure centrale, l’Agence de gestion des ressour-ces humaines de la fonction publique du Canada (AGRHFPC).Cette création résulte de la fusion de certains services duConseil du Trésor (premier ministère, employeur) et de laCommission de la fonction publique rattachée au Parlement(structure gardienne des principes).

Le mandat de cette agence est d'assurer la direction requisepour favoriser dans l'ensemble de la fonction publique une “ges-tion des ressources humaines moderne et axée sur les résul-tats”. Ce qui suppose une gestion des ressources humainesmodernisée et une responsabilisation accrue des managers, unleadership efficace, une fonction publique représentative de ladiversité de la société et un milieu de travail de qualité.

Les principales orientations de l’Agence des ressources humai-nes visent :

une planification stratégique des RH (gestion prévisionnelledes emplois et des compétences) ;

une réforme du système de classification ;un développement du leadership et de la formation ;la simplification et la fusion des conventions collectives ;la mise en place d’un dispositif renouvelé de négociations

des relations de travail avec les organisations syndicales.

La mise en place de l’AGRHFPC, sa pertinence, son efficacité,sa pérennité feront à leur tour l’objet d’un rapport auprès duParlement du gouvernement fédéral du Canada, 5 ans après sacréation.

Re-centralisation du dialogue socialEn matière de dialogue social, l’Italie ou la Suède ont choisi decréer une structure centrale représentant l’État employeurpublic lors des négociations salariales ou de conditions de tra-vail. À charge pour ces organismes de parvenir à des accordsavec les organisations syndicales.

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Synthèse du rapport sur la GRH du vérificateur généralLa fonction publique a accompli des progrès limités en ce

qui a trait à la planification des RH Différents niveaux de capacité relativement aux prévisions

et à la planification opérationnelle à l’échelle de la fonction publique

Données démographiques qui sont des macro-données qu’ilest difficile d’utiliser comme point de départ pour l’analyseaux fins de l’élaboration des plans des RH

Culture d’un recrutement à court termeNécessité d’adopter une vison globale de la GRH pour :

mettre fin à la pratique consistant à répondre aux besoinsde recrutement par les solutions au cas par cas ;faire en sorte que des mesures soient prises afin de répondre aux besoins actuels et futurs ;

Absence d’intégration de la GRH aux plans opérationnels etabsence d’information pour élaborer une stratégie adaptée etdéterminer le financement nécessaire ;

Absence de prévision de recrutement efficace, efficient etéconomique pour combler les écarts nombreux dans toute lafonction publique.

Loi sur les relations de travail dans la fonction publique auCanada

Une nouvelle “Loi sur les relations de travail dans la fonctionpublique” (LRTFP), partie intégrante de la “Loi de modernisationde la fonction publique du Canada” a pour but de “favoriser desrelations de coopération entre les syndicats et l'employeur... pour ériger une fonction publique performante et pro-ductive”6.

Dans le cadre de la mise en oeuvre de cette loi au 1er avril2005, il est de la responsabilité centrale du Secrétariat duConseil du Trésor (SCT) de négocier avec les organisationssyndicales représentatives la rémunération, les conventions col-lectives et autres avantages sociaux.

Dans le cadre de la consultation et de la coopération entre lesdifférents acteurs, la LRTFP précise les 3 principaux axes d'in-teraction :

négociation collectiveobligation de consultationamélioration partagée du milieu de travail ou “co-développement”

Veiller au “co-développement”La loi fait aussi obligation aux administrateurs généraux de met-tre en place un “Comité consultatif”, lieu d'échange, d'informa-tion et de discussion sur les aspects de la vie au travail, avec lesreprésentants syndicaux autorisés à négocier avec l'autoritéadministrative. Le législateur suggère que les points mis à l'ord-re du jour d'un tel comité peuvent porter sur le harcèlementmoral et la divulgation d'actes non conformes aux valeurs et àl'éthique de la fonction publique.

La démarche de “co-développement” paritaire permet d'identi-fier et de circonscrire les problèmes examinés dans l'organisa-tion du travail, d'effectuer une étude avec des méthodes d'in-vestigation habilitées, de rédiger un rapport qui inclut desrecommandations ou des pistes de résolution des problèmesrencontrés. Pour autant, cette démarche nouvelle de coopéra-tion étroite entre partenaires sociaux n'est pas une démarche de“cogestion”, en ce sens que l'administration demeure seuleredevable des décisions prises et de leurs résultats.

L’ARAN en ItalieL’ARAN a été créée par l’État italienpour le représenter dans les négocia-tions avec les organisations syndicales.Dans son rôle de représentant de l’em-ployeur public, l’ARAN est responsablede la rédaction des conventions collecti-ves. Pour éviter les dérapages au niveaudes dépenses publiques, ces conven-tions doivent être ratifiées par la Courdes comptes. L’ARAN a également pourmission de faire de la veille sur les bon-nes pratiques en matière de contractua-lisation et, à ce titre, est à l’origine denombreuses recherches et publications.

La SAGE en SuèdeL’Agence suédoise pour les employeurs dusecteur public (SAGE) est chargée de repré-senter l’ensemble des agences du pays etfait figure d’employeur collectif. Elle apour mission de déterminer les procéduresde négociations suite à des conflits du tra-vail et de fixer un cadre général aux négo-ciations collectives. Cette agence est finan-cée depuis 1994 par l’ensemble des agencesd’État. Elle a permis en 1998 de conclureavec les agents publics un accord sur lesconditions générales d’emploi qui prévoitun allégement et une simplification dudroit du travail autorisant les agences àfixer leur propre barème de hausses desalaires et leur grille de rémunérations.L’agence ne mène plus désormais de négo-ciations salariales centralisées.

6- “La consultation patronale/syndicale dans la fonction publiquefédérale au Canada”, présentation de Mme Camille Therriault-Power,directrice générale de la Modernisation des relations de travail, Agencedes ressources humaines de la fonction publique du Canada, Séminairefranco-canadien, Paris, 7-8 avril 2005.

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La remise en cause, parfois brutale, de la “bureaucratie”traditionnelle et le développement de la gestion à la per-formance - avec l'accent mis sur l'autonomie et la respon-sabilisation sur les résultats - viennent heurter les valeurstraditionnelles et le fonctionnement des administrationspubliques. Obligation est faite de ... réformer.

Cela s'est traduit, partout, par une refonte de l'encadre-ment supérieur qui a eu pour effet de modifier le profildu “haut fonctionnaire”. Mais cela s'est également traduit par la singularisationd’un groupe, interministériel, géré de façon stratégique etformé à ces nouvelles exigences : “Top manager” enBelgique, “Executive” au Canada, “Dirigenza” en Italie,“Senior executive service” en Australie, aux États-Unis eten Nouvelle-Zélande, “Senior civil service” au Royaume-Uni ou encore “Senior public service” aux Pays-Bas.

Nouveaux profils : gestionnaire et leaderDécentralisation/déconcentration de la décision, plusgrande autonomie de gestion et responsabilisation surdes résultats sont bien les caractéristiques des réformesengagées dans l'ensemble des pays de l'OCDE. Elle sup-posent de s'appuyer sur des cadres supérieurs capablesd'incarner et de porter cette “mutation” et de conduire lechangement. Deux figures, celles du manager-gestionnai-re et du leader - capables d’innover, de rendre compte, dedialoguer et de communiquer - sont ainsi apparues.

Les leaders “véritables” sont des individus qui se révè-lent le plus souvent dans les moments de crise ou quiimpulsent, mobilisent les énergies et accompagnent lechangement. Le Royaume-Uni en donne d'ailleurs unedéfinition assez claire : “Visible leaders who inspire trust,taking personal responsibility for delivering resultseffectively and swiftly, working in teams which are morethan the sum of their parts, and accross traditional boun-daries, focused on strategic outcomes, matching resour-ces to business priorities, honest, courageous and realis-tic with staff and ministers, constantly learning”.Les managers, quant à eux, sont des gestionnaires dontles qualités et les compétences deviennent moins tech-niques et sont plus axées sur leur rôle d'encadrement(qualités relationnelles...).Faire émerger ces nouveaux profils va donc exiger derepenser la stratégie de gestion et de formation des cad-res supérieurs.

Leadership, condition de la réformePourquoi accorder tant d’importance aux cadres supé-rieurs et investir autant dans leur gestion ?Dans une administration de plus en plus fragmentée -déconcentration et développement des systèmes d’agen-ces -, ils sont garants de la cohérence et des résultats del’action gouvernementale. Ils sont, par ailleurs, porteursdes valeurs essentielles du service public -neutralité,impartialité, intégrité- qui restent déterminantes tout enétant chargés de les concilier avec les nouvelles valeursque sont la transparence, la coopération... Ils ont, enfin,un rôle moteur dans l’amélioration continue du servicepublic.

Les cadres supérieurs jouent un rôle clé dans la motiva-tion de l’ensemble des agents en donnant du sens à leuraction. Cela suppose de savoir se projeter dans l’avenir,construire des plans stratégiques, les communiquer à l'in-térieur de l'organisation mais aussi auprès des citoyens,ce qui requiert des qualités et des compétences nouvelles.Elles sont moins académiques, moins techniques. Ellesmettent l’accent sur la capacité à s’adapter à un environ-nement changeant, à se mettre au service de son équipe età répondre aux besoins des usagers. C’est ce que recouv-re le terme de leadership.

Nouvelle gestion... nouveaux managers

La création d’un groupe différencié de cadressupérieurs : les exemples belge et italienEn Belgique, la création de fonctions mandatées constituele pivot de la réforme Copernic (2000). L’accent a été missur l’encadrement supérieur de haut niveau, désormaisclairement identifié (environ 450 personnes sur les 2000anciens cadres supérieurs). Baptisés “Top Managers”, ilssont tout à la fois symbole et vecteur de la modernisation.Les fonctions concernées sont les présidents des comitésde direction, les directeurs généraux, les directeurs et lesdirecteurs régionaux.

L’encadrement supérieur ou la “dirigenza” de l’administra-tion centrale est constitué de deux niveaux en Italie : lesdirigeants généraux et les dirigeants. Le niveau de diri-geant est caractérisé par la fonction de manager, d’enca-drement et non pas par la personne qui occupe le poste.Cette donnée objective permet d’avoir une vision claire dunombre de cadres supérieurs.

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Compétences de LeadershipCes qualités ne sont pas abstraites et reposent sur d’importantstravaux d’étude aboutissant à l’élaboration de profils et degrilles de compétences.

Des compétences clés en leadershiprévisées au Canada7

excellence en gestion (exécution) : gestion par l'action, ges-tion de l'effectif et des finances. Les cadres supérieurs obtien-nent des résultats en maximisant l'efficacité et la viabilité del'organisation.

engagement (mobilisation) : les gens, les organisations etles partenaires. Les cadres supérieurs mobilisent les gens, lesorganisations et les partenaires afin d'élaborer des objectifs etd'atteindre des résultats. Ils doivent donner l'impulsion néces-saire à l'exécution des actions en communiquant de façon clai-re et cohérente. Ils doivent donc faire preuve de compétencesen négociation.

réflexion stratégique (innovation) : l'analyse et les idées.L'importance est mise sur la capacité à conseiller, planifier ense fondant sur une analyse des questions et des tendancesmondiales, sociales, économiques, opérationnelles et poli-tiques et sur la façon dont elles sont liées aux responsabilités,aux capacités et au potentiel de leur organisation.

valeurs et éthique (fondement) : l'intégrité et le respect. Lescadres supérieurs servent les Canadiens et les Canadiennes enassurant l'intégrité dans les pratiques personnelles et organi-sationnelles, en faisant montre de respect envers les gens et lesprincipes de la fonction publique, y compris les valeurs démo-cratiques, professionnelles et celles liées à l'éthique et aux per-sonnes.

7- Le Canada a entrepris de réviser les compétences clés en leadership.Objectif : simplifier le profil existant, jugé trop complexet et abstrait.Les compétences clés révisées doivent être concrètes et observables etêtre compatibles avec le cadre de responsabilisation de gestion et repo-ser sur les valeurs et l’éthique (annexe 1).

Bien évidemment, privilégier le leadership, -stratégie,vision - n’exclut pas la composante managériale,qui reste forte. Le dirigeant doit faire preuve des qualitésde gestionnaire ancrées dans une culture du résultat et dela responsabilité, capable de mobiliser moyens et ressour-ces pour atteindre des objectifs institutionnels. Cette“éthique de la responsabilité” demeure l’un des pivots dela modernisation. Dans le même ordre d'idée, de nouvelles exigences appa-raissent liées à la porosité de plus en plus grande entrepublic et privé qui appelle au développement de nouvel-les compétences : être en mesure de négocier des parte-nariats public/privé, par exemple, comme c'est le casdans l'administration publique britannique.

De cette réflexion sur ce que doit être le cadre supérieurdécoule tout le processus de gestion du dirigeant, durecrutement à l’évaluation, de la mobilité à la formation.

Recruter autrementEn conséquence, sont recrutés des cadres ayant déjàdémontré leurs capacités. Il s’agit souvent de recrute-ments de seconde moitié de carrière, effectués y comprishors de la fonction publique. Si les hauts dirigeants issusdu secteur privé, des régions ou d'ONG, forment uneminorité, cette politique d’ouverture n’est pas que sym-bolique. Elle contribue fortement au changement de men-talités au sein des administrations. L'idée n'est pas derecruter majoritairement des personnalités issues duprivé, mais bien d'atteindre une masse critique de gens àmême de faire changer la culture administrative tradi-tionnelle. Une stratégie de recrutement définie à l’échelon intermi-nistériel et ouverte à des candidatures externes permetd’organiser un véritable “marché de l’emploi” de l’enca-drement supérieur : favoriser la concurrence permetainsi de recruter la bonne personne au bon poste et aubon moment.

Le mode de recrutement est au service de la stratégiequ’adopte chacun des pays en ce qui concerne l’encadre-ment supérieur : recherche du bon profil en faisant appelà des centres d’évaluation ou “Assessment centre”(Royaume-Uni, Belgique, Canada), recherche de latransparence et de l’objectivité à travers le recours à descommissions indépendantes parfois présidées par despersonnalités extérieures (États-Unis, Nouvelle-Zélande,Pays-Bas), dépolitisation de la fonction publique par lerecrutement sur concours (Italie).

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Compétences de Leadership[suite]

Les “Executive Core Qualifications” américainesElles sont le fondement de la sélection, de la gestion et dudéveloppement des compétences des cadres supérieurs. Ellesont été élaborées après de longues consultations avec desreprésentants de l'administration fédérale, des chercheurs etdes personnalités du secteur privé et sont certifiées par unorganisme indépendant, le “Qualification Review Board”.Elles sont destinées à évaluer le potentiel et les compétencesrelationnelles des cadres supérieurs et non mesurer leurscapacités techniques.

Elles sont clairement identifiées en cinq catégories qui sedéclinent :

gérer le changement : vision, stratégie, apprentissagecontinu, innovation, attention portée à l'environnement, flexi-bilité…

gérer les hommes : gestion des conflits, intégrité, honnête-té, capacité à gérer une équipe…

gérer par les résultats : rendre compte, capacité à prendredes décisions, à résoudre des problèmes, crédibilité…

maîtriser les outils de gestion : gestion des ressourceshumaines, financières et technologiques

avoir le sens de la communication : capacité à fédérer,compétences interpersonnelles, qualité d'orateur, qualité d'é-criture, sens du travail en partenariat…

Une grille de compétences couvrant le périmètredes fonctions d’encadrement aux Pays-Bas

mise en pratique cohérente des principes de gouvernance(vision de l’avenir, leadership, capacité à fixer des objectifs…)

capacité à résoudre des problèmes (capacité d’analyserdes informations, faculté de jugement, faculté de conceptua-liser…)

relations interpersonnelles (capacité d’écoute, sensibilité,flexibilité, capacité à collaborer)

efficacité (sens de l’initiative, contrôle, capacité à délé-guer, réactivité)

impact (sens de la communication, confiance en soi, pou-voir de conviction, ténacité)

souplesse (motivation à la performance, capacité d’ap-prentissage, résistance au stress)

attention portée aux principes de gouvernance (environ-nement de travail, intégrité, dévouement, éthique)

Le recrutement des cadres dirigeantsdans l'administration fédérale américaineLes institutions fédérales font leur propre sélectionselon un processus favorisant la compétition entrecandidats internes et externes. Les institutions fédé-rales ont le plus souvent mis en place un “SES pool”,ou vivier dans lequel elles investissent en terme deformation et de suivi de carrière.Un conseil des recrutements, responsable du pro-cessus, est nommé à l’intérieur de chaque institution.Le choix final de l’organisme fédéral doit ensuite êtrevalidé par le Comité d’examen des qualifications (le“Qualifications Review Board”) qui s’assure principa-lement que les qualifications d’expertise techniquen’ont pas été plus déterminantes que les qualités deleadership dans la sélection du candidat. Ce comitéest composé de dirigeants extérieurs à l’organisationqui recrute. Pour les nouvelles affectations de per-sonnes faisant déjà partie du SES, la procédure estallégée.

Le recours à des “Assessment Centres” auRoyaume-UniTraditionnellement orienté vers les jeunes diplômésdes grandes universités, le recrutement se caractériseaujourd’hui par un large appel à candidatures pour lespostes vacants et l’absence de toute condition de quali-fication (diplôme ou ancienneté) pour l’accès auxemplois de catégorie supérieure. Les candidats sontévalués et auditionnés lors d’interviews effectuées pardes “Assessment centres”, composés de membres duministère concerné (chaque ministère ayant la respon-sabilité de son propre recrutement). La gradation despostes se fonde sur le “Job Evaluation for Senior Posts”(JESP) qui recense 3 niveaux d’emploi et leurs rémuné-rations correspondantes. Le recrutement de personnesextérieures à la fonction publique est encouragé dansles postes exigeant des compétences et une expérienceplus répandues dans le secteur privé, comme c'est le caspour les directeurs d’agences.

Une autre conception de la carrièreLa carrière correspond à l’exercice de responsabilités etde fonctions successives qui font l’objet de nominationsou de contrats à durée déterminée. Les dirigeants recru-tés n’en font pas moins carrière dans la fonction publique.Deux types de contrat et de nomination coexistent : l’uneà durée indéterminée lors de la prise de poste initiale etl’autre à durée déterminée pour chaque fonction exercée.

C’est la logique fonctionnelle qui dessine les contours del’encadrement supérieur. Un cadre supérieur se définit,dès lors, par le poste d’encadrement ou de pilotage stra-tégique qu’il occupe. Selon cette définition, à haut niveau,on distingue clairement l’expertise de l’encadrementsupérieur. En Belgique et aux États-Unis, il existed'ailleurs deux filières distinctes, celle des dirigeants etcelles des experts.

Enfin, la gestion centralisée de l’encadrement supérieurpermet une gestion qualitative. Tout au long de leur car-rière, les cadres représentent un vivier de potentiels des-tinés à occuper des fonctions de plus en plus élevées.

Construire les carrières de manière stratégiqueEn dehors du développement d'outils modernes de ges-tion des ressources humaines (individualisation de la ges-tion, trajectoire de carrière), deux instruments sontdéployés pour les cadres supérieurs : l'évaluation et laformation continue. La carrière du cadre supérieur se bâtit à partir de l’éva-luation. Ainsi, des Pays-Bas où c’est le développement

personnel qui prime, aux États-Unis et au Canada, où lemérite individuel se conjugue avec le suivi des perfor-mances des organisations, jusqu’en Italie et en Belgiqueoù seule compte la capacité à atteindre les objectifs fixés,c’est l’évaluation qui détermine le rythme des promotionset la part variable de la rémunération. Les outils de l’évaluation diffèrent selon l’importanceaccordée au mérite individuel ou à la performance del’organisation. Dans le premier cas, c’est l’”évaluation à360°” qui va primer, dans le second, l’accent sera mis surle contrôle de gestion. Dans l’évaluation à 360°, entrent enjeu le regard du supérieur, mais aussi celui des pairs, descollaborateurs voire des usagers.

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Rajeunir et dépolitiser l’administrationen Italie

L’administration italienne a privilégié le recrutement,sur concours, de dirigeants jeunes, souvent à la sor-tie de la formation initiale. Cela répond au doublebesoin de renouveler totalement l'encadrement supé-rieur - le rajeunir - et de dépolitiser l’administration.Les enseignements font une large place à l'alternan-ce entre formation théorique (sociologie des organi-sations) et pratique (stages...).Il faut souligner que l’ouverture de ce groupe de diri-geants à des personnalités du secteur privé, de l’uni-versité ou des régions a augmenté à raison de 10 %pour les dirigeants généraux et 8 % pour les diri-geants. Les postes ouverts à des candidatures exter-nes sont à durée déterminée.

Nomination permanente mais fonction àdurée déterminée aux Pays-BasLa réforme du « Statut général des fonctionnaires »intervenue en juillet 2000, a redessiné les contours du“Senior Public Service” -SPS- (distinction plusappuyée entre le top management group et les autresmembres du SPS). S'ils bénéficient tous d'une nomi-nation permanente, l'affectation aux différentes fonc-tions est à durée déterminée :

les membres du “top management group” sontnommés sur des fonctions en Conseil des ministres,pour une durée ne pouvant pas excéder 7 ans, la rota-tion étant obligatoire à l'issue des 7 ans ;

les autres membres du SPS sont affectés, par le ser-vice d'administration générale, à des postes pour unedurée allant de 3 à 7 ans, la rotation n'étant pas obli-gatoire.

Évaluation à 360° au Royaume-UniL’encadrement supérieur britannique a un mode de ges-tion spécifique fondé sur un système d’évaluation à laperformance. Il fait l’objet d’une évaluation dite “évalua-tion à 360 degrés” impliquant le supérieur hiérarchiquedirect, les collègues de même niveau de responsabilité,les subordonnés et les usagers du service public. L’évaluation de fin d’année détermine l’avancement decarrière ainsi que le montant du bonus financier, véritableprime de performance qui peut varier de 0 à 11 % du trai-tement brut, selon les résultats obtenus.

Rétroaction tous azimuts (360°) auCanadaLa rétroaction 360° est un processus d'évaluation offertaux managers qui veulent se perfectionner. La rétroac-tion tous azimuts permet de comparer l'auto-évaluationdes compétences en leadership de ces managers à laperception qu'en ont d'autres personnes significativescomme leur supérieur, leurs pairs, leurs employés, voiredes partenaires à l'organisation ou les bénéficiaires desservices. Élément important, cette évaluation est suivie de l'éta-blissement d'un “plan de perfectionnement” et de mesu-res de suivi adaptées aux besoins des managers. Le pro-cessus implique toute une série de rencontres avec desspécialistes du Centre de psychologie du personnel àdivers moments clés du processus.

Évaluation et indicateurs de performance au CanadaLes évaluations se concrétisent en deux temps : mi et find'exercice annuel. Elles sont écrites. Un comité examineles évaluations et fait les propositions d'augmentation (auniveau de l'organisation pour les cadres supérieursseniors). Les cadres supérieurs sont tenus de dévelop-per leur “accord de rendement” (objectifs) en début decycle ou d'exercice et de définir des engagements réali-sables par eux-mêmes et le personnel dont ils sontresponsables. Leur évaluation résulte de l'”Accord derendement”.

Les indicateurs de performance sont mesurables et asso-ciés à chaque engagement. Ils permettent d'établir leniveau de résultat.

Afin de renforcer ce dispositif de nouvelles règles ont étéprises en 2003 :

réexamen ministériel obligatoireadministrateurs (trices) généraux attestent, par cour-

rier adressé à l'Agence de gestion des ressources humai-nes de la fonction publique du Canada, que les exigen-ces du programme de rendement sont satisfaites

évaluations régulières du dispositif par le cabinet“Deloitte et Touche” et l'organisme “Conseils etVérification Canada”.

Ces évaluations du programme révèlent que le dispositifest solide : “.... nous estimons que les caractéristiquesprincipales du Programme de gestion du Rendementsont bien conçues, la progression générale de sa miseen oeuvre est conforme aux attentes... ».

Mais au cœur de la stratégie et dans l’optique d’une amé-lioration continue de la compétence des cadres supé-rieurs, la formation continue et la mobilité jouent égale-ment un rôle de premier plan.Il est important de noter que l'accent est mis non pas surla formation initiale (à telle enseigne qu'il n'y a pas depré-requis - formation universitaire, diplôme... - pouroccuper des postes de cadres supérieurs au Royaume-Uni ou au Canada) mais sur la formation continue.

Cette formation continue, souvent obligatoire, est princi-palement axée sur le développement des qualités de lea-der et de gestionnaire et sur la capacité à négocier et tra-vailler dans un environnement international. Instrumentdéterminant, elle accompagne les décisions de promotionet détermine l’accès du vivier aux fonctions d’encadre-ment supérieur.

Autre outil de développement de la carrière, la mobilitéa, dans la plupart des pays, justifié la mise en place d’ungroupe différencié de cadres supérieurs, et a été motivéepar quatre facteurs :

l'amélioration continue des compétences ;la dynamisation de la concurrence sur les postes afin

de s’assurer de la qualité du postulant ;le renforcement de la coordination et de la cohérence

de l’action gouvernementale ;la rupture avec le “patriotisme” et le corporatisme d’a-

gences ou de ministères au profit d’une éthique du servicepublic.

Pour un encadrement supérieur, reflet de la sociétéLe principe d'égalité d'accès de tous aux emplois publicsest un principe largement répandu dans tous les pays.Égalité d'accès des femmes et égalité d'accès des minori-tés. Ce principe s'applique également aux fonctions d'en-cadrement, illustrant la volonté des gouvernements defaire en sorte que les cadres supérieurs soient le reflet dela société. Des efforts sont effectivement menés pour diversifier lerecrutement, avec parfois des politiques drastiques enfaveur de l'emploi des femmes et des minorités. Au vudes chiffres, il semble que seules ces politiques actives enfaveur d'une plus grande diversité de recrutement per-mettent de lutter contre le “plafond de verre8” dont souf-frent les femmes dans l'encadrement supérieur et per-mettent aux minorités “visibles” d'accéder à des postesde cadres supérieurs - “Federal Equal OpportunityRecruitment Program” aux États-Unis, “Programme demesures positives d'équité en emploi” au Canada,“Programs for Action on Women, Race and Disability”au Royaume-Uni.

8- Le “plafond de verre” ou “glass ceiling” est une expressionutilisée pour qualifier les barrières dont sont victimes les fem-mes pour l’accès aux postes d’encadrement.

Décloisonner et ouvrir l’encadrement supérieurMettre au premier plan le leadership et les valeurs fon-damentales du service public, gérer stratégiquementrecrutement et carrière attestent bien évidemment d’unenécessaire gestion centralisée de l’encadrement supé-rieur. Cette centralisation ne signifie pas pour autantrepli élitiste et corporatisme. L’idée est plutôt que cettegestion d’une collectivité de cadres répond à un besoincollectif de compétences. Il ne s’agit pas seulement depourvoir un poste vacant lorsqu’il y a recrutement, maisd’aller chercher, là où ils se trouvent, “savoir-faire” et élé-ments d’innovation pour améliorer le service aux usa-gers.

Enfin, l’encadrement supérieur dans les pays étudiésn’est pas cloisonné. Bien au contraire, on note une trèsforte perméabilité entre sphère publique d’une part etmonde académique, société civile, organismes privésd’autre part. S’observe aussi une très large ouverture surles cultures et les idées développées par les administra-

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“Mobilité mentale” aux Pays-BasLes Pays-Bas ont fait le choix de baser les promotions sur descritères de développement personnel des compétences. LeService d'administration générale, organe indépendant ratta-ché au ministère de l'Intérieur, chargé de la gestion de l'enca-drement supérieur, joue un rôle central. Il est chargé :

d'organiser la mobilité des cadres supérieurs et de dévelop-per leurs compétences (on parle également de mobilité menta-le). Ces deux aspects sont indispensables à la prévision dudéroulement de leur carrière (gestion prévisionnelle des com-pétences) et au décloisonnement des ministères ;

d'organiser la concurrence entre les postulants (rôle dechasseur de tête) ;

d'accompagner les cadres tout au long de leur carrière enleur proposant une série d'entretiens afin d'évaluer leurs per-spectives d'évolution et de promotion et en développant desactivités de conseil et de “coaching”.

“Leadership Journey” aux États-UnisLes “Executive Core Qualifications”, sont au centre de la ges-tion de l'encadrement supérieur mais sont également à la basedes programmes de perfectionnement des cadres dirigeants.La filière de perfectionnement, appelée la “leadership jour-ney”, comporte des programmes d'évaluation, des séminaireset des programmes de formation continue. Il offre aux diri-geants un parcours de perfectionnement tout au long de leurvie professionnelle et les aide à planifier leur carrière. Sont inclus dans ce programme :

des bilans de compétence d'une semaine ;des séminaires sur le leadership, la conduite des hommes,

les compétences de gestion de projet et les compétences debase en matière administrative et de ressources humaines, lestechniques de management organisationnel, la conduite duchangement et les capacités à fédérer,

une formation spécifique est destinée aux cadres accédantau rang de directeur. Elle porte sur le sens politique, l’inter-prétation de l’action gouvernementale, l’établissementdes relations extérieures et la conduite du changementorganisationnel.

Quelques chiffresÉtats-Unis : Le “Federal Equal Opportunity recruit-ment Program” illustre la volonté du gouvernementfédéral de promouvoir le recrutement des femmes etdes minorités. En 2003, 25% des membres du SESsont des femmes et 14,6% sont issues des minorités(principalement hispaniques).Royaume-Uni : Des politiques en faveur de la diversi-té de recrutement existent depuis une trentaine d'an-nées. Les objectifs pour l'année 2005, 35% de la hautefonction publique doit être constituée par des femmeset 3,2% par des représentants des minorités.Canada : la division de l'Équité en emploi (qui dépend,depuis décembre 2003, de l'agence des ressourceshumaines de la Fonction publique - AGRHFPC) met enplace le programme des mesures positives d'équité enemplois (PMPEE), dont l'objectif est d'instaurer unefonction publique canadienne représentative et “inclu-sive”. Pays-Bas : la création du “Senior Public Service” en1995 s'est accompagnée d'une volonté de diversifier lerecrutement. En 2001, le SPS comptait 11% de fem-mes et 2% issus des minorités.

tions d’autres États. À l’évidence, le regard sur les “bon-nes pratiques” étrangères et le lien étroit avec la rechercheont favorisé le développement de l’expertise, de l’évalua-tion et donc de l’efficacité de l’action publique.

Annexe 1 Compétences clés en leadership au CanadaExcellence en gestion : la gestion par l’action, la gestion de l’effectif et des finances Les leaders obtiennent des résultats en maximisant l’efficacité et la viabilité de l’organisation. Ils s’assurent que les personnesdisposent du soutien et des outils nécessaires et que l’ensemble de l’effectif a la capacité et la diversité nécessaires pour attein-dre les objectifs actuels et à plus long terme de l’organisation. Ils harmonisent les personnes, le travail et les systèmes avec lastratégie opérationnelle de façon à concilier le mode de fonctionnement et les activités à mener. Ils mettent en œuvre des systè-mes rigoureux et complets de responsabilisation en matière de ressources humaines et de ressources financières conformes au“Cadre de responsabilisation de gestion” (CRG). Ils s’assurent que la responsabilité de l’intégrité et de la gestion de l’informationet des systèmes connexes est assumée à tous les niveaux.

Engagement : les personnes, les organisations et les partenaires Les leaders mobilisent les agents, les organisations et les partenaires afin d’élaborer des objectifs, d’exécuter des plans et de pro-duire des résultats. Ils jettent les bases nécessaires à l’établissement d’ententes entre les principaux intervenants. Ils mobilisentles équipes et impriment l’impulsion nécessaire à l’exécution des activités en communiquant de façon claire et cohérente et eninvestissant temps et énergie afin d’amener l’ensemble de l’organisation à s’engager. Ils suivent la voie et en prennent la direc-tion au-delà de toute frontière afin d’inciter l’ensemble des intervenants, des partenaires et des communautés à s’engager vis-à-vis d’une stratégie et d’un programme communs. Ils font appel à leurs compétences en négociation et à leur faculté d’adaptationpour faciliter la reconnaissance des préoccupations communes et la collaboration, et pour paver la voie au succès et aux résul-tats. Ils assument la responsabilité, mais partagent le leadership.

Réflexion stratégique : l’analyse et les idées Les leaders conseillent et planifient en se fondant sur une analyse des questions et des tendances mondiales, sociétales, écono-miques, opérationnelles et politiques, et sur la façon que celles-ci sont liées aux responsabilités, aux capacités et au potentiel deleur organisation. Ils comprennent leur rôle et leurs responsabilités dans le contexte du système de gouvernement britannique etdes rouages de l’administration fédérale. Ils étudient attentivement l’environnement complexe en constante évolution afin de pré-voir l’émergence à la fois des crises et des possibilités. Ils conçoivent une gamme d’options ainsi que les facteurs clés de succèset de risque. Ils formulent des conseils et des stratégies éclairés qui tiennent compte des divers besoins des intervenants et parte-naires multiples, reflètent l’orientation stratégique du gouvernement et positionnent le ministère sur la voie du succès. Les leadersde la FP façonnent la vision en tenant compte du contexte national. Ils établissent les objectifs à long terme en se fondant sur lemandat de leur ministère tout en tenant compte de l’incidence qu’ont les enjeux, les politiques de programme et les décisions duministère sur le public ainsi que des intérêts des multiples intervenants. Ils sont à la recherche d’un large éventail de partenairesde façon à élaborer des objectifs qui seront les plus avantageux à la fois pour le programme de politiques plus vaste et pour le pays,et à promouvoir une prise en charge partagée de l’orientation requise.

Valeurs et éthique : l’intégrité et le respect Les leaders servent les Canadiens et les Canadiennes, en assurant l’intégrité dans les pratiques personnelles et organisationnel-les, et en démontrant du respect envers les gens et les principes de la fonction publique, y inclus les valeurs démocratiques, pro-fessionnelles, et celles liées à l’éthique et aux personnes. Ils bâtissent des milieux de travail axés sur le respect, le bilinguisme, ladiversité et l’inclusion, où les décisions et les transactions sont transparentes et justes.

L'encadrement supérieur italien : ouverture sur le monde extérieurL’encadrement supérieur s’est ouvert au recrute-ment externe (jusqu’à 10% des postes de direc-teurs généraux). L’objectif est double : 1/ bénéficier de l’expérience de managers duprivé ou des régions qui ont souvent conduit desréformes d’envergure ou mis en œuvre desméthodes innovantes2/ favoriser la concurrence sur des postes à gran-de responsabilité. Dans le même temps, un accord a été signé entrele ministère de la fonction publique et les organi-sations représentant le patronat afin d'organiseren commun des ateliers méthodologiques sur lemanagement et de réfléchir à la simplificationréglementaire.Enfin, les liens sont de plus en plus étroits avec lemonde universitaire : possibilité d'être recruté àdurée déterminée sur des postes de dirigeants (leresponsable de l'opération “chantiers de l'inno-vation” est un chercheur connu dans le domainede la gestion publique). Le ministère de laFonction publique vient de réaliser une banquede données recensant les coordonnées des cher-cheurs italiens ainsi que leurs travaux sur lethème de la modernisation afin d'en améliorerl'accessibilité. Les universités sont donc trèsimpliquées dans la formation permanente desmanagers.

Une pratique du consensus très prégnante dans la culture

néerlandaiseCette tradition se traduit également par la trèsgrande perméabilité de la sphère publique auxorganismes privés, aux consultants extérieurs,aux universités qui participent souvent, en sié-geant dans des groupes d'experts ou des orga-nes de consultation, à l'élaboration et au suivides politiques publiques. L'un des exemplesrévélateurs est la consultation du Conseil éco-nomique et social (Sociaal Economische Raad),organe tripartite composé de représentants syn-dicaux, de représentants de l'administration etde représentants de la Couronne, sur les poli-tiques à mener en matière économique et socia-le.Mais cette perméabilité ne s'illustre pas unique-ment sous l'angle du “partage du pouvoir” avecdes partenaires extérieurs. En effet, des effortsmenés dès les années 70 pour développer desfilières d'enseignement et de recherche dans lechamp de la sphère publique au sein des uni-versités (universités de Rotterdam et deTwente…) ont permis de tisser des liens étroitsentre le monde académique et l'administrationcentrale. Se sont alors développées de véritablesexpertises en matière d'évaluation des poli-tiques publiques en ouvrant la réflexion sur l'ef-ficacité et l'efficience de l'action publique et enfavorisant donc la modernisation de l'adminis-tration.

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L'humain, premier facteur de la performanceLes changements dans l'organisation des services publics, lacréation d'agences, la décentralisation, ont eu un profondimpact sur la gestion des ressources humaines ; impact sur lessystèmes mais aussi sur les méthodes de gestion plus indivi-dualisées et plus proches du terrain. Ces réformes ont donnéaux managers de proximité un rôle central. Responsables des résultats de leur organisation, ils doiventpouvoir mobiliser toutes les ressources dont ils disposent et enparticulier les ressources humaines. La décentralisation de laGRH répond à ce besoin.Elle donne aux dirigeants la souplesse de gestion pour mieuxrépondre aux attentes des citoyens, mais aussi des personnels.Être un employeur attractif, objectif largement répandu dans lespays du panel, passe par une individualisation de la gestion.L'individualisation n'est pas conçue de manière étroite, elle tou-che tous les aspects de la vie professionnelle : recrutement,promotion, rémunération, carrière, développement personnel.C'est dans cet esprit que ces pays ont développé des politiquesde bien-être au travail, d'équilibre vie professionnelle/vie privée,de diversité... En effet, sans sous-estimer l'importance des technologies del'information, la performance des administrations publiques estprincipalement le fait des femmes et des hommes qui y tra-vaillent.

Individualisation et performance 9

Historiquement, l'une des premières formes d'individualisation aconsisté dans l'introduction de critères de différenciation desrémunérations en lien avec la performance.

L’objectif principal était de faire le lien entre performances insti-tutionnelles et individuelles, de promouvoir les nouveauxtalents, augmenter la motivation, rendre la responsabilisationplus visible. Il s'agissait aussi, dans un contexte de concurren-ce entre le public et le privé, de rester un employeur attractif enoffrant des rémunérations comparables et en se dotant d'unsystème de gestion similaire... et donc d'attirer et retenir les per-sonnes compétentes et dynamiques.

La rémunération liée à la performance a aussi accompagné lamise en oeuvre de réformes introduisant plus de souplesse etde réactivité dans les services, mettant l'accent sur les objectifset la performance, favorisant le leadership et la prise de risques.Elle s'est voulue un signal politique fort de la modernisation desadministrations publiques vis-à-vis de l'ensemble de la société.

Un système profondément renouveléLes primes individuelles existent depuis longtemps..., commeen France (1946) ou au Japon (début des années 50) avec lapossibilité de verser aux agents une “indemnité de diligence.”Mais ces systèmes ne peuvent être qualifiés d'augmentation aumérite, dans la mesure où celui-ci était défini par défaut et où iln'existait pas de réel système d'évaluation.

Dans les années 80, la recherche plus systématique de la per-formance et des résultats qui implique la fixation d'objectifs etleur mesure, a donné un nouvel essor à la rémunération aumérite. La première vague a concerné le Danemark, les États-Unis, la Nouvelle-Zélande, les Pays-Bas, le Royaume-Uni, laSuède; l'Australie, la Finlande, l'Irlande et l'Italie ont suivi, dansles années 90 ; et plus récemment, l'Allemagne, la Corée et laSuisse viennent d'introduire, elles-aussi, un dispositif de rému-nération liée à la performance.

Les pays se sont efforcés de mettre en oeuvre une stratégie glo-bale de gestion de la performance, associant dans la mesure dupossible, objectifs individuels et objectifs collectifs de l'organi-sation. La plupart des systèmes d'évaluation s'appuient sur uneappréciation des performances individuelles réalisée en fonc-tion des objectifs propres à chaque agent.

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Des systèmes ... aux méthodes

9- L’OCDE a mené sur ce sujet une étude, “La rémunération des agents publics liée aux performances : principales tendances dans les pays membresde l’OCDE”, OCDE, Paris, 2004.

Garantir l'attractivité au CanadaDans les années 1990, les contraintes budgétaires de l'Étatfédéral ont entraîné un gel des salaires des fonctionnairespendant six ans. Compte tenu du mode de recrutement dansla fonction publique, un tel gel a provoqué une perte d'at-tractivité de l'État et des difficultés dans le recrutement decadres supérieurs en particulier : leurs salaires étaient deve-nus largement inférieurs à ceux du marché du travail.

Un Comité consultatif pour “le maintien en poste et la rému-nération du personnel de direction” fut mis sur pied en 1997.Son rapport, présenté aux ministres du Conseil du Trésor(employeur public), préconisait que le salaire de base neconstitue plus qu'une partie de la rémunération, que soitintroduite, à l'instar d'expériences menées dans d'autresadministrations publiques, une part de “rémunération varia-ble fondée sur le rendement” - ou la performance - et qu'u-ne évaluation individuelle des résultats en constitue le socle.Ainsi, à travers l'amélioration de la rémunération globale descadres supérieurs, il s'agissait bien en premier lieu de facili-ter le recrutement au sein de la fonction publique et de garan-tir l'attractivité de l'administration fédérale.

Évaluation de la performance aux États-UnisLe système de gestion à la performance repose sur les élé-ments suivants :

la planification du travail et détermination des attentesen matière de performance individuelle et collective. Ladétermination des objectifs de performance et de la mesu-re des résultats permet de s’assurer que l’ensemble dupersonnel comprend quelles sont les missions de l’organi-sation. De nombreux instruments de gestion des RH sontmis à la disposition des agences par l’OPM (un ensemblede guide comme “A Handbook for Measuring EmployeePerformance: Aligning Employee Performance Plans withOrganizational Goals” ; “Improved Performance Startswith Planning” ; “Using Performance Appraisal to LinkStrategic Planning and Training”, etc.) ;

l’évaluation des performances (à travers le développe-ment de l’évaluation à 360°…) ;

le développement des capacités individuelles et collec-tives à travers la formation, le développement des compé-tences et des responsabilités (à travers du coaching, desformations au leadership…) ;

la mesure de la performance au regard des objectifsfixés dans le plan de performance individuel ou collectif ;

la mise en place d’un système de récompense pour lesbonnes performances (reconnaissance du travail effectué,primes, incitations financières…).

Principales tendancesLes deux tiers des pays de l’OCDE ont mis ou sont en train demettre en place un système de rémunération liée à la perfor-mance. Mais rares sont les pays qui l’ont généralisé à l’ensem-ble des services publics. Le champ d'application varie énormément. Si au Canada, enIrlande, en Italie et en Norvège, la rémunération liée à la perfor-mance ne s'appliquait qu'aux cadres, ces dernières années ontété marquées par son élargissement à toutes les catégories depersonnels. De nombreuses administrations, comme celles duRoyaume-Uni ou de Finlande, se tournent, elles, vers uneapproche plus collective -au niveau de l'agence ou de l'équipe.Les systèmes se sont profondément décentralisés. La Suèdeoffre, sans doute, l'exemple de décentralisation le plus abouti,les agences y ont une autonomie très large en matière de ges-tion du personnel (recrutement, rémunération, promotion, licen-ciement), les seules limites étant les fonds qui leur sont allouéset l'obligation de réaliser leurs objectifs.

L'évaluation des performances des agents est centrale. Il existeune grande diversité des systèmes sur lesquels s'appuient lamesure des performances. Les résultats individuels sont deve-nus le premier critère d'appréciation, mais le critère d'acquisitionde nouvelles compétences a progressé ces dernières annéesainsi que les qualités relationnelles qui correspondent à la diffu-sion du travail en équipe, à l'attention portée aux citoyens, à larecherche du leadership (se référer au schéma p. 22).

Les systèmes d'évaluation des performances sont plus soupleset moins formalisés. Ils s'appuient davantage sur le dialogueavec les responsables hiérarchiques et moins sur les indica-teurs strictement quantitatifs. En effet, à trop s'attacher auxobjectifs quantitatifs, on risque de sous-estimer les aspects qua-litatifs des fonctions. C'est ce qui conduit à développer l'évalua-tion à 360°, la performance n'est plus seulement évaluée par lessupérieurs hiérarchiques, mais aussi par les collègues et lescollaborateurs.

En général, les rémunérations liées à la performance sontmodestes (moins de 10% du salaire de base pour les agents etenviron 20% pour les cadres).

Une mise en oeuvre délicateL'impact sur la motivation des agents est étroitement corréléavec la qualité de l'évaluation. Or, la procédure d'évaluation estsouvent sujette à un grand nombre de difficultés et suscite descritiques. Le glissement vers des objectifs plus qualitatifs etmoins quantifiables rend l'évaluation plus délicate. La fixationdes objectifs et le dialogue qui doit s'instaurer devient un élé-ment essentiel de la procédure, or les cadres sont souventinsuffisamment préparés pour les mener correctement. Le prin-cipal problème tient au faible pouvoir discriminant de la notationdes performances relatives des agents, surtout lorsque les cri-tères ont été mal conçus. En dehors des extrêmes, il est diffici-le de différencier la performance moyenne.

Il est, par ailleurs, indispensable d'anticiper le coût de la rému-nération liée à la performance :

le coût en matière de masse salariale : si les dotations sontinsuffisantes, les augmentations seront faibles et risquent d'en-gendrer la démotivation des personnels,

les coûts de gestion : le temps et le travail nécessaire pourmettre en oeuvre ce système (temps pour évaluer les person-nels et de formation des cadres) sont souvent sous-estimés.Dans une enquête réalisée au Danemark, 56% des représen-tants syndicaux et 70 % des dirigeants estimaient qu'une desconséquences néfastes était que “l'administratif occupe uneplace trop importante”.

Le lien rémunération et résultats au CanadaLes axes stratégiques du gouvernement sont déclinésen cascade aux différents échelons de mise en oeuv-re de l'action publique. Ils font ensuite l'objet d'unedéclinaison individuelle à travers “les ententes sur laperformance” des cadres supérieurs.

Ce dispositif est construit à partir de trois composan-tes :

engagements permanents, associés aux activitéscourantes du poste : ils conditionnent les avance-ments d'échelon jusqu'au maximum de l'échelle ;leur réalisation est une condition indispensable pouraccéder à “la rémunération à risque” des engage-ments clés ;

engagements clés ou engagements stratégiquesqui sont variables d'une année sur l'autre et permet-tent le dépassement des objectifs ;

introduction d'une “partie à risque” dans la partvariable de la rémunération. Cette “partie à risque”résulte de la tenue - voire du dépassement - desengagements clés. Elle peut atteindre 15 % de larémunération globale.

Australie : une grande diversité de solutions

La performance et le mérite sont des notions centralesdu service public. Ils conditionnent a progression de lacarrière et l'évolution de la rémunération.

Australian National Audit Officeune évaluation pleinement satisfaisante donne lieu à

une augmentation de 0,5% et une prime de 1% ;une évaluation excellente, une augmentation de

0,5% et une prime de 5% ;une évaluation exceptionnelle, une augmentation de

0,5% et une prime de 10% ;une évaluation insatisfaisante donne lieu à la mise

en oeuvre d'un plan d'amélioration de la performanceincluant coaching et formation afin d'atteindre leniveau de performance requis.

Australian Public Service CommissionEn plus des augmentations générales, les agents peu-vent avancer dans les niveaux de rémunération enfonction du score obtenu lors des évaluations. Les sco-res de niveaux 4 et 5 conditionnent l'attribution de pri-mes de 1 200 $ à 2 400 $ pour les agents et de 1 500 $à 3 000 $ pour les cadres.

Child Support AgencyLes augmentations générales dépendent de la perfor-mance globale de l'agence. Si les objectifs ne sont pasatteints, les parties signataires de la convention collec-tive doivent prendre des mesures correctrices. Lesavancements à l'intérieur des “bandes de salaires”dépendent de l'évaluation individuelle.

Dans tous les cas, des évaluations insuffisantes peu-vent conduire à une rétrogradation à l'intérieur de la“bande de salaires”.

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Un faible pouvoir motivantLa plupart des rapports nationaux ne mentionnent pas l'améliora-tion de la motivation des agents comme un résultat de la rémuné-ration au mérite. Les recherches démontrent que seule une faibleminorité d'entre eux se déclare réellement motivée par le disposi-tif.

Dans son étude, l'OCDE note que : “La rémunération liée à la per-formance n’étant qu’une mesure incitative secondaire, il est peuprobable qu’elle puisse motiver une majorité substantielle desagents, et ce quelle que soit la manière dont elle est conçue. Aussiles stratégies de gestion des performances qui se focalisent sur lesincitations liées à la rémunération risquent-elles de négliger lesprincipaux facteurs de motivation, à savoir l’intérêt pour les tâchesimparties et des perspectives d’évolution bien définies. Il convientdès lors d’intégrer les incitations liées à la rémunération dans unestratégie de gestion des performances beaucoup plus large”.

Et des effets induits importants pour les organisationsEn fait, l'introduction de la rémunération au mérite participe à des changements culturels plus vastes. Elle permet d’insister sur lastratégie de la structure, renforce la visibilité des objectifs, et offre la possibilité de faire le lien entre les objectifs de l'organisationet ceux de la personne. La définition et l'évaluation des objectifs doivent favoriser le dialogue entre la hiérarchie et le personnel etdonc l'appropriation de la stratégie par tous.Elle oblige à clarifier la description des postes et des tâches et constitue un levier pour réorganiser le travail, instaurer des métho-des de travail plus souples et mettre l'accent sur les politiques de formation et de développement.

Par ailleurs, il est nécessaire de faire évoluer les systèmes de rémunération et de les adapter à l'évolution des tâches, à l'organisationdu travail et aux priorités de l'organisation. À cet égard, même si on manque de recul, compte tenu de leur introduction récente, larémunération liée à la performance des équipes semble avoir davantage d'effets bénéfiques sur la performance.

Un pouvoir d’incitation ? Enquête menée au Danemark

16% des représentants syndicaux et 15% des cadres dedirection déclarent qu'elle améliore la satisfaction des agents ;

32% des représentants syndicaux et 11% des cadres dedirection estiment qu'en réalité elle diminue la satisfaction.

Enquêtes menées au Royaume-Uni(National Health Service, Inland revenue, écoles secondaires)

Peu d'agents estimaient que le dispositif les incitait à tra-vailler plus ou à prendre des initiatives : 32% au NHS, 18% àl'IR, 8% du personnel éducatif ;

En revanche, ils le considèrent comme une source de dis-corde pouvant desservir la coopération entre agents : 86% àl'IR, 61% au NHS, 58% du personnel éducatif.

Source : OCDE

Principales tendances dans les pays de l’OCDE

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Source OCDE

Source : OCDE

Selon l’OCDE, si l’individualisation de la rémunérationest un facteur de renforcement des objectifs de la structu-re, elle n'est pas le principal facteur de motivation. Il fautalors trouver d’autres formes d’incitation voire de recon-naissance.

Comment attirer, recruter, former en continu, motiver àatteindre des résultats... une main-d'oeuvre de qualitédans la fonction publique ?

C'est de ces questions qu'est né le concept de capitalhumain. Capital humain parce qu'il est questiond'”actifs” (au sens d'avoirs) et non pas de ressourcesconsommables.

La différence est de taille... Considérer la fonction publique comme un actif, c'est luireconnaître un rôle primordial dans le fonctionnement etla performance d' une organisation, c'est penser au travailque chaque membre accomplit comme source de valeurajoutée pour l'organisation.

La notion de capital humain apparaît dès lors que les res-sources humaines deviennent un enjeu stratégique et quel'on modifie l'appréhension du recrutement, du déploie-ment (la bonne personne, au bon endroit et au bonmoment) et de l'amélioration continue des compétencesau sein de la fonction publique.

Formation continue, donc, mais également notion debien-être au travail ou d'équilibre vie professionnelle/vieprivée11 sont les principaux axes développés par les paysdu panel. Un troisième élément est à relever, sans lequelces deux premiers éléments perdent de leur impact : lanécessaire professionnalisation de la fonction RH.

Formation, développement des compétences, enjeustratégique pour une main-d'oeuvre de qualitéL'accent mis sur la performance, l'atteinte des résultats etsur la manière dont le service est rendu aux bénéficiairesa un impact sur les compétences, sur la culture et les pra-tiques de travail dans une organisation. En découle lamise au premier plan de la formation et du développe-ment des compétences. Plusieurs éléments sont communs à l'ensemble des expé-riences des pays, parmi lesquels :

la place centrale de la formation et de l'apprentissagecontinus liés aux exigences nouvelles de performancedans un contexte de plus grande autonomie et de respon-sabilisation des managers.

une approche plus structurée de la formation et del'apprentissage continus : prise en compte des évolutionsliées à l'âge, à l'individualisation des carrières, à laconcurrence plus acérée avec le secteur privé...

le développement de programmes de formation qua-lifiant.

l'accent mis sur la multiplication des compétences (àla fois les compétences liées au coeur de métier mais aussiles compétences relationnelles, le leadership...).

l'importance croissante, pour attirer et retenir unemain-d'oeuvre qualifiée, des valeurs propres à l'organisa-tion.

une attention particulière portée aux plus âgés afind'assurer l'amélioration de leurs compétences.

une utilisation stratégique des employés plus âgésdans le développement du “coaching” (mémoire de l'or-ganisation, porteur des valeurs...)

Capital humain, valeur ajoutéepour l’organisation

“People come first”“Only when the right employees are on board and areprovided the training, tools, structures, incentives, andaccountability to work effectively is organizational suc-cess possible”

GAO10 États-Unis

10- “Major Management Challenges and Program Risks: A Governmentwide Perspective”, GAO, 1999. Le GAO est le General Accounting Office,équivalent de la Cour des Comptes, rattaché lui au Parlement.11- Éléments développés p.24 et suivantes.

Les “Employee Portfolios” en Australie Ce “contrat” est le résultat d'un travail commun entre l'agentet son manager. L'”Employee Portfolio” précise les objectifsainsi que les résultats à atteindre par l'agent et identifie lesbesoins de développement de ses compétences et de sescapacités. C'est sur cette base que sont déterminées lespossibilités d'avancement. Les attentes sur la performance des agents sont définiespour chaque niveau hiérarchique. Les changements doiventêtre négociés avec la CPSU (organisation syndicale du ser-vice public fédéral).

Tous les 6 mois, ce contrat est mis à jour après discussionentre l'agent et son manager. Il indique :

les fonctions actuelles de l'agent ;si l'agent répond aux critères (standards) de compétences

correspondant à son niveau ;si l'agent répond aux critères de compétences du niveau

supérieur ou s'il doit les développer ;comment et dans quelle mesure l'agent répond aux critè-

res pour chaque compétence de son niveau et du niveausupérieur (sur la base des résultats atteints) ;

le nouveau plan de développement et les évaluations desplans précédents.

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Le développement des compétences dans la fonction publique australienne

7 principes de base1. adapter le renforcement des compétences aux missionsde l'agence ou du ministère ;2. faire de la formation et de l'apprentissage continus unélément central ; 3. favoriser le développement d'une culture de la forma-tion et de l'apprentissage ;4. créer une culture de l'apprentissage ;5. gérer de manière efficace la formation ;6. appuyer le développement des compétences au sein dulieu de travail ;7. évaluer les pratiques de formation et de développe-ment des compétences.

Si l’agent public est une ressource, un capital qu’il faut veiller àfaire “fructifier” c’est au niveau de l’entité de base, du lieu de tra-vail que se crée la relation qui va induire son implication et sonbien-être.

C’est ainsi que, dans tous les pays de notre panel, l’intérêt seporte sur l’attractivité du lieu de travail. Unité de management,le “Work Place” est investi du rôle d’employeur modèle et doncl’objet de directives ou de politiques nationales visant à lancerdes programmes de meilleure gestion des agents et de prise encompte de l’incidence de leur vie privée sur leur quotidien autravail.

Le premier mouvement vient des États-Unis qui, en 1999, vial’OPM, lancent un programme “Family friendly” afin de permett-re aux personnels de concilier famille et travail. Chaque agencedoit rendre compte auprès de l’OPM des formes de flexibilitémises en place pour aider les parents à aménager leur temps detravail.

Mais c’est au Royaume-Uni que l’importance de la conciliationvie personnelle/vie au travail va être le plus au coeur de la GRHet va s’illustrer par l’engagement du Premier ministre lui-même,dans un discours phare prononcé en mars 2000.Le programme “Work Life balance”, animé par le ministère ducommerce et de l’industrie (DTI) concerne le secteur public et lesecteur privé. Il est doté d’un fond important ayant permis decréer un site Internet dont l’objectif est de préciser le cadre demise en oeuvre et les standards de qualité. Les subventionsservent également à aider les administrations et les entreprisesà s’adapter à ces nouvelles normes. Un “kit de solutions” pouraméliorer l'organisation du travail des agents a d’ailleurs étépublié.

L’idée principale est de permettre de flexibiliser les horaires afinde laisser au personnel plus de temps pour leur vie privée etassociative : “tout le monde a une vie en dehors du travail.S’occuper des enfants, reprendre des études, s’occuper d’as-sociations, préparer sa retraite ou tout simplement améliorer saqualité de vie”.12

L’objectif premier est de réduire le stress, éviter les congés mal-adie, les départs - et donc les coûts de recrutement -. La satis-faction de l’employé est aussi gage d’une meilleure qualité deservice et donc d’une meilleure relation à l’usager.

Le programme “Work life balance” fournit un cadre de référenceque les managers sont obligés de suivre afin :

de s'engager personnellement dans une démarche systé-matique en faveur de la conciliation vie privée/vie publique ;

d'intégrer l’aménagement du temps de travail dans lesmodèles de management, ce qui implique une mise en oeuvreclaire et la mesure systématique de l’impact sur la satisfactiondu personnel et sur la gestion de la structure. De plus, un prixest délivré tous les ans pour récompenser le manager qui aurale mieux aménagé le temps de travail.

On peut donc identifier deux constantes : les négociations menées de façon décentralisée à partir

d’un cadre formalisé au niveau national, soutenu au plus hautniveau de l'État -Premier ministre- ;

la nécessité de lier le bien-être, la diminution du stress desagents avec une diminution des coûts pour l’entreprise ainsiqu’un meilleur service à l’usager. Ce n’est donc pas seulementun droit que l’on accorde à l’agent, c’est aussi une politiquegénérale d’incitation qui définit en partie la performance et quidoit se traduire par des résultats concrets, mesurables... voirerécompensés.

Les organisations syndicales du secteur public britan-nique, UNISON, soutiennent l’initiative et mènent de leurcôté des enquêtes de satisfaction auprès des salariés.

Si la question du temps de travail est au coeur desréflexions des secteur public et privé, il se développeaussi de nombreuses recherches portant sur le lien entremauvaise gestion de l’organisation du travail, augmenta-tion des heures de travail et stress.

Le ministère du commerce et de l’industrie, animateur dela politique “Work Life Balance”, et l’ACAS, structure àfonds publics qui lui est rattachée, ont publié une étudesur la genèse du stress au travail, émaillé de cas pra-tiques illustrant les problèmes générés par un manque demanagement.

L’importance de l’environnement de travailqualité, bien-être, motivation

“Work Life Balance” britanniqueLes possibilités offertes dans le cadre de ce programmesont :

annualisation du temps de travail ;temps partiel annualisé ;flexibilité sur la semaine ou sur la journée de l’organisa-

tion de son temps de travail (ex: semaine de 4 jours) ;partage d’un poste en deux temps partiels ;

organisation du travail d’une équipe de façon à couvrirl’horaire tout en permettant à chacun de s’organisercomme il le souhaite ;

télé-travail, travail chez soi ;réduction des horaires avant la retraite ;

possibilité de prendre de longs congés de maternité et depaternité, congés parentaux ;

facilitation de la prise d’années sabbatiques et de congésde formation ;

aides fournies pour gérer les questions scolaires, lesinscriptions aux formations et subventions pour donneraccès, dans les administrations publiques et les entreprisesde service, aux dentistes, laveries automatiques, salles degymnastique...

12- Informations du bureau du Premier ministre, disponibles sur le site : www.number10.gov.uk

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Cas pratique : ACAS 2005Two employees work doing the same job as part of asmall team. When a new manager arrives one of theemployees is given the more difficult work, whilethe other is given the more routine repetitive tasks. The employee with the challenging work begins towork longer hours in order to get his work comple-ted on time. After a few weeks he is frequently offsick due to the pressure of work. The other employee does the routine work easilyand has time left with nothing to do. She soon feelsbored and starts to make mistakes and not completetasks due to lack of motivation. The manager holds a meeting with the employees todiscuss the problems. The manager agrees to look atthe job design and reorganize work duties. Trainingis arranged so that both employees can undertakesome of the more challenging work and the routinework is distributed more fairly.

En Nouvelle-Zélande, c’est par un discours, en 2002, que legouvernement lance le programme “prospective sur le travail” :“le travail n’est qu’un aspect de la vie et [...] il ne doit ni envahirni dénaturer la vie familiale ou le développement personnel... laconciliation vie personnelle/travail doit contribuer à l’instaurationd’une société ouverte et novatrice”.

En Australie, dès 1996, c’est par une loi sur les relations de tra-vail (“Work Place Relations Act”) qu’est fixé un programme deconciliation vie privée/vie publique. Comme les États-Unis, l’ac-cent est totalement mis sur la vie familiale.

En Italie, une directive du ministère de la fonction publique de2004 précise la volonté du gouvernement de mettre l’accent surla GRH dans la fonction publique. Il s’agit “de prendre les mesu-res pour améliorer le bien-être au travail dans la fonctionpublique”.

D’autres questions ayant à voir avec la qualité de l’environne-ment de travail émergent à travers les conventions collectivesnationales et locales. En particulier, le problème du harcèlementmoral ou “Mobbing”.

Que cela soit en Australie ou en Italie avec la mise en place decomités paritaires sur le sujet, la convention collective permetde prendre en compte, de mettre l’accent et de lutter contre desphénomènes émergents. À la fois au niveau national et local.

La directive sur le bien- être au travail en ItalieIl s’agit de :

augmenter la motivation des collaborateurs, améliorer larelation entre agents et personnels ;

rendre attractive la fonction publique ;améliorer l’image en interne et à l’extérieur de la qualité de

service ;défendre une culture de participation orientée sur les résul-

tats ;améliorer la communication interne ;

prévenir les risques psychologiques et sociaux.Pour assurer ce bien-être les administrations doivent s’assu-rer que :

l’environnement de travail est courtois et accueillant ;les objectifs de l’organisation sont clairement énoncés et

cohérents ;les compétences sont reconnues, et les agents stimulés par

la variété de tâches et d'initiatives ;les informations circulent bien ;il règne un climat de relation “collaborative” ;

la justice et l’équité sont assurées ;les services sont ouverts à l’innovation ;les niveaux de fatigue physique et de stress sont contrôlés.

Pour cela il faut :déterminer les processus et les méthodes nécessaires à l’a-

mélioration du bien-être au travail ;définir un plan d’amélioration avec les organisations syn-

dicales (revoir l’organisation, intégrer les innovations techno-logiques, mettre en place des politiques de professionnalisa-tion de la GRH, améliorer la communication, etc.) ;

évaluer les résultats.

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Dans les pays du panel, l'évolution des modes de gestiondes ressources humaines se caractérise par une prise encompte quasi générale de la question de la diversité.Cette politique est parfois très ancienne comme auRoyaume-Uni, où elle découle de lois anti-discriminationdu milieu des années 60. Au même titre que le bien-êtreau travail ou que l’équilibre vie professionnelle/vie pri-vée, la politique de la diversité est l'un des critères faisantde l’employeur public un employeur modèle.

Aujourd’hui, la fonction publique tient à disposer desagents les plus qualifiés et les plus compétents. Il lui fautdonc puiser dans l’ensemble de la population et consti-tuer un effectif véritablement représentatif de la diversitéethnique, culturelle et sociale du pays. La politique de ladiversité repose sur le postulat qu’indépendamment desgenres, de l’âge, de la situation familiale, de l’expérienceprofessionnelle…, tout membre de la société peut contri-buer à l’accomplissement des missions du service public.

Le concept de diversité vise donc à :accroître la diversité d'origines, d'idées et d'expérien-

ces afin que le ministère ou l’agence puisse rendre demeilleurs services à ses clients ;

diriger et traiter les personnes équitablement et avecrespect quelles que soient leurs différences ;

créer un environnement de travail qui permette à cha-cun d’exprimer tous ses talents pour le plus grand profitde l’organisation.

La notion de diversité ne doit pas être entendu au sensstrict, mais doit, au contraire, se comprendre au senslarge. On entend par diversité, l’emploi des femmes, desminorités ethniques, des seniors, des handicapés, bref lerecrutement de personnels aux profils très différents,sources de richesse pour l’organisation. Elle ne doit pas selimiter aux catégories de personnels les moins élevées,elle doit également concerner les managers. Enfin, elledoit s'appliquer à toutes les étapes de la vie profession-nelle : recrutements, promotions et carrières.

Politique d’égalité et de diversité au Royaume-UniLes politiques d’égalité et de diversité se traduisentdepuis 30 ans par la mise en place d’actions en faveur desminorités. Elles ont fait l'objet de plusieurs lois (1965,1968, 1976) qui ont rendu illégales les discriminations.Aujourd’hui, l’ “ethnicisation” des politiques publiquesest appliquée au sens large, ethnie étant à entendrecomme différent. Il n’y a plus de débat sur la pertinencedu concept mais un choix délibéré pour une approchepragmatique qui permette une meilleure représentationde toutes les couches de la population et un accès égalpour tous aux services publics.

La diversité concerne principalement le recrutement. Ilest apparu au Royaume-Uni que le système de recrute-ment ne permettait pas un égal accès aux emplois publicsde toutes les catégories de la population britannique. Lerapport Fulton (1968) a mis en évidence que le recrute-ment et la promotion dans le Civil Service n'étaient pasreprésentatifs socialement et culturellement de la popula-tion. Les fonctionnaires, particulièrement les hauts fonc-tionnaires, provenaient essentiellement de la classemoyenne, étaient surtout des hommes, blancs, passés parOxford et Cambridge.

De nombreuses mesures ont été prises pour élargir labase sociale de recrutement du Civil Service (modifica-tion du contenu des tests de recrutement, promotionouverte aux candidats internes, nomination de représen-tants extérieurs à l’administration dans les commissionsde recrutement…). Aujourd’hui, même si l’on note desprogrès, la fonction publique britannique n’est pas enco-re à l’image de la société. La proportion d’agents issus desminorités ethniques est de 8,2% et celle des handicapés de4,2%. Les femmes représentent 52,3% du total des fonc-tionnaires, soit 290 000 agents, mais elles restent encoresous-représentées au sommet de la hiérarchie.

Depuis 1997 et les gouvernements New Labour succes-sifs, les “Programmes for Action on Women, Race andDisability” sont destinés à favoriser l’égalité et la diversi-té dans le Civil service. Si le Cabinet office promeut cesinitiatives, les services sont libres de déterminer quellesactions mener. Les actions concrètes sont ainsi multiples :

un programme de mesures pratiques facilitant l’em-ploi des femmes (aide domestique, aménagement d’ho-raires, crèche dans les centres de formation pour lesmères)… et la formation des personnes pénalisées par un“handicap physique ou social” (aménagement des sallesde cours et recours à toutes les techniques nécessaires(braille, audio, ordinateur, cours de langue…) ;

la nomination au sein des administrations d’unconseiller spécial “diversité” qui est consulté pour lesrecrutements ;

la création d’une section “Diversité” dans le program-me “Fast Stream” (hauts potentiels) ;

le développement de relations avec les administra-tions de la police, des pompiers et des prisons pouraccroître la proportion de minorités dans ces services ;

l’organisation d’événements célébrant la réussite desminorités ou des femmes dans l’administration et leurcontribution à l’amélioration de la société. De même, lesmeilleures pratiques en matière d’égalité et de diversitédonnent lieu à des récompenses pour les services et lespersonnes.

Le Premier ministre lui-même a fixé des objectifs ambi-tieux pour l’encadrement supérieur : fin 2005, le CivilService devra être composé de 35% de managers femmes(Senior Civil Servants, à comparer à 27,5% en 2003). 25%des 600 postes les plus élevés devront être occupés pardes femmes, 3,2% par des représentants des minoritésethniques et 3% par des handicapés.

Diversité et flexibilité au DanemarkLa diversité est considérée dans l’administration danoisecomme essentielle à l’excellence et à la performance.Seule une grande diversité de recrutement du personnelcomme des managers doit permettre de délivrer un ser-vice de qualité aux citoyens et aux entreprises. Diversitéethnique mais pas seulement : diversité sociale, d’éduca-tion et d’expérience professionnelle.

La diversité doit permettre :d'assurer les missions de service public en s’appuyant

sur un large éventail de profils. La politique de diversiténécessite donc un recrutement plus ouvert. Le meilleurrecrutement étant celui d’un agent qui apporte quelquechose de nouveau à l’organisation et qui insuffle uneautre approche dans son travail.

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Une fonction publique, reflet de la société

d'exercer une responsabilité sociale (la fonctionpublique joue un rôle moteur dans l’introduction sur lemarché du travail des personnes “aux capacités profes-sionnelles réduites”) mais aussi permettre à l’État danoisde rester un employeur attractif et de retenir des compé-tences volatiles ;

de mettre à disposition des agents un bon environne-ment de travail et des conditions de travail flexibles. Celasous-entend que le travail puisse s’adapter aux différen-tes étapes de la vie, notamment pour les familles avecenfants ou des personnes âgées. La fonction publique doitêtre capable d’aménager les horaires, les conditions detravail aux besoins individuels et cela nécessite une trèsgrande souplesse du cadre de travail.

L’originalité de l’approche danoise de la diversité reposesur l’accent porté sur la tolérance entre collègues de tra-vail. Dans la pratique, le haut degré de respect, de tolé-rance et de responsabilité sociale affiché par le personnelet les managers est l'un des facteurs déterminants pourque la diversité profite aux organisations publiques dansleur ensemble. La tolérance signifie d’accepter que tout lemonde n’ait pas la même approche des choses et que tousy contribuent d’une manière différente. Une ode à la dif-férence décoiffante…

Ainsi, dans le cadre de la politique de la diversité (Actionplan 2003-2007), l’État employeur public promeut lesinitiatives suivantes :

la mutualisation des bonnes pratiques en matière dediversité au sein des institutions publiques. Les bonnespratiques doivent servir d’exemples et par-là même semultiplier ;

le renforcement des compétences des citoyens seniors.L’État danois veut favoriser de la sorte le maintien au tra-vail des seniors expérimentés. Les agents âgés de plus de60 ans se voient donc proposer la possibilité d’emplois àtemps partiel ou d’être affectés à des postes à moindreresponsabilité en compensation d’une pension plus éle-vée ;

un plan d’action en faveur des minorités ethniques(3,5% des employés doivent être des immigrés ou desdescendants des pays du tiers monde) ;

la diversité aussi parmi les managers. Afin de s’assu-rer du meilleur encadrement, il est important pour l’ad-ministration danoise d’attirer sur les postes de managersles personnes indépendamment de leur genre, race, situa-tion familiale… Les obstacles aux fonctions managérialesdoivent être éliminés : il doit être possible dans la fonc-tion publique de combiner vie professionnelle et vie defamille.

Équité et diversité en AustralieC'est l'un des objets de la “Workplace Relations Act”(1996) d'aider à prévenir et à éliminer la discriminationbasée sur la race, la couleur, le sexe, les préférencessexuelles, l'âge, l'incapacité physique ou mentale, le statutmarital, les responsabilités familiales, la grossesse, la reli-gion, les opinions politiques, l'ascendance nationale oul'origine sociale. La Loi interdit la discrimination sur cesbases pour ce qui est des attributions de postes ainsi quepour la cessation d'emploi.

Dans les années 90, les résultats des politiques d'équité etde diversité en matière d'emploi dans la fonctionpublique australienne sont variables ; notamment ce quia trait à la sous- représentation des groupes cibles dansl'Australian Public Service (APS) : les femmes, lesautochtones et les habitants des îles Torres, les personneshandicapées et les NEBS (personnes qui ne sont pas d'ex-pression anglaise).

Au cours de la dernière décennie, la proportion des fem-mes dans l'APS est passée de 43,5% en 1989 à 48,3 % en1998. Il est d’ailleurs remarquable de constater que cetteamélioration s'est produite au moment où la fonctionpublique australienne était réduite d'environ 22%. Lesfemmes sont toujours sous-représentées dans les catégo-ries d'emploi les plus élevées de l'APS. Elles constituent lamajorité des employés dans la catégorie d'agents d'admi-nistration des niveaux 1 à 5, mais continuent d'être laminorité dans les catégories supérieures. Elles représen-tent à peine 20% des cadres de la haute fonction publique,mais cette proportion a plus que doublé ces dix dernièresannées. La proportion de femmes promues à des postesde cadres supérieurs en 1997-1998 (30%) est égalementencourageante.

Équité en emploi au CanadaL'une des grandes responsabilités de la Commission de lafonction publique (CFP) est de veiller à ce que lesCanadiens et les Canadiennes soient servis par une fonc-tion publique hautement compétente et non partisane(c'est-à-dire impartiale et nommée sans interférence poli-tique) et qu'elle soit représentative de la société canadien-ne (c'est-à-dire qu'elle reflète la diversité de la populationcanadienne). Elle s'acquitte de cette tâche en remplissant les responsa-bilités qui lui sont confiées en vertu des Lois : “sur l'em-ploi dans la fonction publique” (LEFP) et “sur l'équité enmatière d'emploi “(LEE).

La Direction de l'équité en emploi (appartenant àl'Agence de gestion des ressources humaines de la fonc-tion publique du Canada) a pour objectif de faciliter lamise en œuvre de l'équité en emploi dans les ministèreset organismes dont le Conseil du Trésor est l'employeur.Elle accomplit cet objectif en offrant des avis et desconseils stratégiques ; elle assure également le suivi desprogrès accomplis et en fait rapport.

En vertu de la partie I de la Loi sur l'équité en matièred'emploi (LEE), les employeurs, y compris la fonctionpublique fédérale, doivent déterminer le degré de sous-représentation des groupes d'équité en emploi (EE) puismettre en œuvre des plans pour promouvoir l'équité enemploi. Quatre groupes sont traditionnellement sous-représentés dans la fonction publique : minorités visi-bles, peuples autochtones, personnes handicapées, fem-mes. Lorsqu'il y a sous-représentation de ces groupes, leConseil du Trésor ou un administrateur général peutdemander que la Commission de la fonction publique(CFP) mette en œuvre un programme d'EE mettant l'ac-cent sur un type de poste ou, plus largement, sur tout oupartie de la fonction publique.

Pour qu'un programme d'EE soit approuvé, les ministè-res doivent démontrer qu'ils ont fait les efforts requis,mais que leurs initiatives de recrutement n'ont pas réussià rétablir l'équilibre en augmentant la représentation desgroupes d'EE de l'organisation afin qu'elle corresponde àla disponibilité sur le marché du travail canadien. On doitdémontrer que le programme d'EE proposé est réelle-ment nécessaire et qu'il aura pour résultat l'accroissementdes taux de représentation et le retour à l'équilibre.

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Certains pays du panel (États-Unis, Royaume-Uni) ont mis l'ac-cent la professionnalisation de la fonction RH avec d'autant plusde force que les processus de recrutement et de gestion sontpour la plupart fortement décentralisés. Cela va dans le sens dela centralisation de la stratégie que l'on a déjà évoquée. Les structures centrales (ou centralisées) en charge de la stra-tégie ont donc déployé des outils permettant aux ministèreset/ou agences d'évaluer et d'améliorer la gestion de leur capitalhumain : “Human Capital Assessment and AccountabilityFramework” aux États-Unis et “Human Ressource CapabilityFramework” au Royaume-Uni.

Un constat clair : il y a un fossé entre les pratiques de GRH etl'enjeu stratégique que représente le capital humain.

En arrière-plan se dessine l'idée que les responsables des res-sources humaines doivent jouer un rôle d'expert et donc déve-lopper leur propre expertise, d'acteur du changement et de par-tenaire dans l'atteinte des objectifs que se fixe une organisation.

Professionnalisation de la fonction RH

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Un système d'évaluation des politiques de GRH aux États-UnisL’Office of Personnel Management a mis en place un système d’évaluation de la politique de GRH13 développée par les dépar-tements et les agences fédérales : le “Human Capital Assessment and Accountability Framework”. Cet outil d'évaluation a pour objectif de permettre aux agences et ministères d'évaluer leurs agents, les moyens qu'elles consa-crent à l'amélioration des qualifications et des compétences de leurs cadres. Les administrations sont “notées” en fonction de leur capacité à attirer, retenir, évaluer, perfectionner et récompenser lesagents fédéraux.Dans ce système d’évaluation, sont pris en compte cinq éléments :

l'adaptation stratégique : ajuster en permanence gestion des hommes et pilotage stratégique de l'organisation ;les compétences stratégiques (talent) : savoir améliorer de manière continue les compétences et les qualités des agents ;l'art de conduire (leadership) : rôle essentiel des cadres supérieurs, savoir inspirer, motiver et guider l'ensemble des per-

sonnels ;la culture de l'efficacité : contribuer à diffuser une culture de résultat ;la gestion des connaissances : promouvoir une culture de partage des connaissances.

Cet instrument est utilisé à plusieurs niveaux : comme moyen d'évaluer en interne les pratiques de gestion du capital humain ; comme base de l'évaluation des ministères et agences que réalise par l'Office of Management and Budget14 et comme élé-

ment de l'évaluation que font les responsables RH, les inspections internes ou externes ; comme moyen d'identifier les points faibles et la manière d'y remédier ;comme base de comparaison entre agences et ministères.

13- Se référer aux sites www.opm.gov pour les éléments centraux de la gestion stratégique du capital humain etwww.opm.gov/humanCapital/tool/downloads.cfm pour le cadre d’évaluation.14- L’Office of Management and Budget est rattaché au bureau de l’Exécutif du Président. Il est en charge du suivi de la mise en oeuvre et del’évaluation du “Government Performance and Results Act”. Il est partie prenante du développement de tous les instruments d’évaluation.

Le “Human Capital Assessement andAccountability Framework” donnelieu à une véritable modélisationdes pratiques de RH dans le minis-tères et les agences fédérales. Lagestion stratégique du capitalhumain est partie prenante de laperformance de l'organisation.

Gestion stratégique du capital humain, composante de la performance de l’organisation

Source : Office of Personnel Management

Source : Civil Service

HR Capability Framework “Human Resources Capability Framework”15

pour le “Civil Service” britannique

Instrument basé sur l'idée que la gestion des ressourceshumaines doit être source de valeur ajoutée pour toute orga-nisation. Ceci n'est possible que s'il existe un lien étroit entreles responsables RH, les managers et leurs équipes.

Cet instrument met l'accent sur quatre éléments clés indispen-sables au développement d'une réelle politique de gestion desressources humaines et prône ainsi la professionnalisation dela GRH :

bien connaître les missions, les objectifs de la structure :comprendre dans quelle mesure la gestion des ressourceshumaines joue un rôle dans la performance d'une organisation ;

être expert des pratiques de GRH : connaître l'éventaildes pratiques de GRH, leur impact sur l'organisation et la per-formance des équipes et démontrer ses compétences sur cesquestions ;

agir comme un agent de changement : faire en sorte d'ac-compagner le changement en facilitant par exemple la tra-duction de la stratégie en actions ou en ajustant les compé-tences requises des équipes ;

assurer sa crédibilité : elle repose, pour les responsablesdes RH, sur une relation de confiance à construire avec lesmanagers, les équipes mais aussi les partenaires à l'organisa-tion.

15- Se référer au site www.civilservice.gov.uk/index.asp, pour plus dedétail sur le développement de ce cadre de management des ressourceshumaines.

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