Gouvernance foncière et sécurisation des droits dans les

pays du SudLe livre blanc des acteurs français de Le livre blanc des acteurs français de

la coopération la coopération

Objectif

Etre un outil de dialogue et d’échange avec Etre un outil de dialogue et d’échange avec tous les acteurs impliqués dans les projets tous les acteurs impliqués dans les projets ayant une dimension ou des implications ayant une dimension ou des implications foncières (gouvernements, partenaires foncières (gouvernements, partenaires techniques et financiers…)techniques et financiers…)

Méthodologie

Partir du travail réalisé depuis plus de 10 ans par le comité Partir du travail réalisé depuis plus de 10 ans par le comité

foncier-développementfoncier-développement ( (groupe de travail inter-disciplinaire co-groupe de travail inter-disciplinaire co-

présidé par le MAEE et l’AFDprésidé par le MAEE et l’AFD).). Elaboration du livre blanc par les membres du comité à Elaboration du livre blanc par les membres du comité à

partir de mi 2007 au fil de réunions thématiques et de partir de mi 2007 au fil de réunions thématiques et de

journées d’étudesjournées d’études.. Prochaine étape: élaboration d’un document d’orientation Prochaine étape: élaboration d’un document d’orientation

stratégique.stratégique.

Contenu du livre blancContenu du livre blanc

Un document couvrant le Un document couvrant le foncier rural et urbain.foncier rural et urbain.

Un document axé sur les pays Un document axé sur les pays du Sud.du Sud.

Les différentes parties du livre blanc Partie 1: La question foncière Partie 1: La question foncière

contemporaine - des défis sans précédents à contemporaine - des défis sans précédents à l’échelle historique.l’échelle historique.

Les pays du Sud sont confrontés à des défis Les pays du Sud sont confrontés à des défis spécifiques: rythme élevé de croissance spécifiques: rythme élevé de croissance démographique, une urbanisation élevée ou démographique, une urbanisation élevée ou rapide, mise en concurrence des agricultures et rapide, mise en concurrence des agricultures et des territoires dans le monde.des territoires dans le monde.

Les pays du Sud sont confrontés à la question de Les pays du Sud sont confrontés à la question de l’accès au sol des populations pour produire, se l’accès au sol des populations pour produire, se nourrir et se loger:nourrir et se loger:

Des politiques de sécurité alimentaire, fondées sur un Des politiques de sécurité alimentaire, fondées sur un soutien aux agricultures familiales, sont nécessaires. Un soutien aux agricultures familiales, sont nécessaires. Un accès large et sécurisé à la terre en est une des conditions.accès large et sécurisé à la terre en est une des conditions.

Les pays du Sud doivent prévenir et réguler les Les pays du Sud doivent prévenir et réguler les conflits sur l’accès à la terre et aux ressources conflits sur l’accès à la terre et aux ressources naturellesnaturelles::

Les inégalités d’accès au foncier aggravent la pauvreté et Les inégalités d’accès au foncier aggravent la pauvreté et l’exclusion.l’exclusion.

Compétition pour l’espace, conflits liés aux contradictions Compétition pour l’espace, conflits liés aux contradictions entre systèmes de normes foncières, insécurité foncière, entre systèmes de normes foncières, insécurité foncière, revendications territoriales et défense des identités, sont revendications territoriales et défense des identités, sont quatre sources majeures de conflits liés à la terre, pouvant quatre sources majeures de conflits liés à la terre, pouvant être instrumentalisés dans des logiques politiques.être instrumentalisés dans des logiques politiques.

Les pays du Sud sont confrontés à la diversité des Les pays du Sud sont confrontés à la diversité des droits sur la terre et les ressources naturelles droits sur la terre et les ressources naturelles renouvelables, fruit de l’histoire:renouvelables, fruit de l’histoire:

Dans la majorité des pays du Sud, en particulier en Afrique Dans la majorité des pays du Sud, en particulier en Afrique subsaharienne, les Etats restent fortement influencés par subsaharienne, les Etats restent fortement influencés par les modes de gestion et d’administration foncière de les modes de gestion et d’administration foncière de l’époque coloniale. l’époque coloniale.

Un dualisme juridique perdure compte tenu de la Un dualisme juridique perdure compte tenu de la persistance des droits fonciers pré-existants.persistance des droits fonciers pré-existants.

Au cours du XXème siècle, en milieu rural, alors qu’ils Au cours du XXème siècle, en milieu rural, alors qu’ils mettaient en œuvre des politiques foncières diverses, les mettaient en œuvre des politiques foncières diverses, les Etats étaient confrontés à des législations foncières Etats étaient confrontés à des législations foncières souvent peu appliquées car mal articulées aux systèmes souvent peu appliquées car mal articulées aux systèmes fonciers existants. fonciers existants.

Un besoin de politiques foncières dans un monde Un besoin de politiques foncières dans un monde

libéralisélibéralisé::

A partir des années 80, redéfinissant leur rôle, les Etats ont A partir des années 80, redéfinissant leur rôle, les Etats ont limité leur intervention directe sur le foncier.limité leur intervention directe sur le foncier.

La légitimité d’une intervention autoritaire de l’ Etat sur la La légitimité d’une intervention autoritaire de l’ Etat sur la répartition des droits fonciers est contestée. Mais, dans le répartition des droits fonciers est contestée. Mais, dans le même temps les enjeux actuels appellent des politiques même temps les enjeux actuels appellent des politiques volontaristes de la part des Etats.volontaristes de la part des Etats.

Partie 2: Un cadre d’analyse des situations Partie 2: Un cadre d’analyse des situations foncières.foncières.

Le foncier n’a ni le même rôle, ni les mêmes fonctions Le foncier n’a ni le même rôle, ni les mêmes fonctions selon les acteurs:selon les acteurs:

Des fonctions potentiellement concurrentes:Des fonctions potentiellement concurrentes: Facteur deFacteur de production pour les agriculteursproduction pour les agriculteurs; ; composante de l’actif des entreprises et de leur stratégie composante de l’actif des entreprises et de leur stratégie

d’investissement (notamment pour les firmes transnationales qui d’investissement (notamment pour les firmes transnationales qui investissent dans de grands domaines agricoles);investissent dans de grands domaines agricoles);

stratégies d’épargne pour une partie des ménages urbains; stratégies d’épargne pour une partie des ménages urbains;

Une forte imbrication entre droits et identités ancrés dans l’histoire Une forte imbrication entre droits et identités ancrés dans l’histoire dans beaucoup de sociétés paysannes du Sud;dans beaucoup de sociétés paysannes du Sud;

Fonctions économiques (sources potentielles de fiscalité) et politiques Fonctions économiques (sources potentielles de fiscalité) et politiques centrales pour les Etats.centrales pour les Etats.

D’où un besoin de coordination et d’arbitrage:D’où un besoin de coordination et d’arbitrage:

Importance majeure des mécanismes de la gouvernance foncière, sous Importance majeure des mécanismes de la gouvernance foncière, sous l’angle de la négociation pluri-acteurs sur les choix politiques, non pas l’angle de la négociation pluri-acteurs sur les choix politiques, non pas seulement à l’échelle nationale mais aussi à l’échelle des territoires.seulement à l’échelle nationale mais aussi à l’échelle des territoires.

Les mécanismes de régulation font intervenir des Les mécanismes de régulation font intervenir des droits fonciers qui peuvent être contradictoires:droits fonciers qui peuvent être contradictoires:

A l’échelle locale, les droits sur la terre représentent un A l’échelle locale, les droits sur la terre représentent un ensemble complexe de prérogatives individuelles et de ensemble complexe de prérogatives individuelles et de régulations collectives;régulations collectives;

En particulier pour les plus pauvres, la sécurisation En particulier pour les plus pauvres, la sécurisation foncière repose fréquemment sur la possibilité de foncière repose fréquemment sur la possibilité de mobiliser une pluralité de droits;mobiliser une pluralité de droits;

Le traitement du dualisme juridique par les Etats est Le traitement du dualisme juridique par les Etats est souvent un facteur d’exclusion, différents acteurs pouvant souvent un facteur d’exclusion, différents acteurs pouvant revendiquer des droits sur un même espace;revendiquer des droits sur un même espace;

L’uniformisation des droits fonciers au nom de leur L’uniformisation des droits fonciers au nom de leur « rationalisation » peut conduire à l’exclusion des plus « rationalisation » peut conduire à l’exclusion des plus vulnérables;vulnérables;

Au cours des deux dernières décennies, on a pu observer Au cours des deux dernières décennies, on a pu observer un glissement vers une reconnaissance de fait des droits et un glissement vers une reconnaissance de fait des droits et des pratiques locales visant à réconcilier régulations des pratiques locales visant à réconcilier régulations foncières locales et dispositifs publics. C’est d’abord une foncières locales et dispositifs publics. C’est d’abord une question politique qui peut se heurter à des logiques question politique qui peut se heurter à des logiques économiques.économiques.

La Marchandisation des droits sur la terre et la La Marchandisation des droits sur la terre et la sécurité foncièresécurité foncière

La marchandisation de la terre progresse dans le monde, bien qu’en La marchandisation de la terre progresse dans le monde, bien qu’en zone rurale les transferts non marchands restent les plus nombreux;zone rurale les transferts non marchands restent les plus nombreux;

L’attribution d’un droit formel, notamment un titre de propriété n’est L’attribution d’un droit formel, notamment un titre de propriété n’est pas le seul moyen de garantir la sécurité foncière (rôle de droits pas le seul moyen de garantir la sécurité foncière (rôle de droits d’usage clairs, difficulté à faire valoir un titre jugé illégitime…);d’usage clairs, difficulté à faire valoir un titre jugé illégitime…);

La sécurité foncière ne découle pas tant du statut légal des droits La sécurité foncière ne découle pas tant du statut légal des droits détenus que du consensus social sur ces droits, de leur légitimité et de détenus que du consensus social sur ces droits, de leur légitimité et de la fiabilité des mécanismes d’arbitrage en cas de conflits.la fiabilité des mécanismes d’arbitrage en cas de conflits.

Partie 3: Quelles politiques foncières pour faire Partie 3: Quelles politiques foncières pour faire face aux défis de la diversité et de la durabilitéface aux défis de la diversité et de la durabilité ? ?

Politiques foncières et gouvernance foncièrePolitiques foncières et gouvernance foncière Les questions relatives à la gouvernance et à l’efficacité Les questions relatives à la gouvernance et à l’efficacité

des réformes de l’administration foncière donnent lieu à des réformes de l’administration foncière donnent lieu à des approches convergentes articulées autour de 3 des approches convergentes articulées autour de 3 principes : principes : (i) reconnaissance de la diversité des systèmes de droits (i) reconnaissance de la diversité des systèmes de droits et de tenure foncière, (ii) reconnaissance du rôle central de et de tenure foncière, (ii) reconnaissance du rôle central de l’administration foncière qui doit être accessible, fiable, transparente l’administration foncière qui doit être accessible, fiable, transparente (iii) mise en place d’institutions accessibles capables de faire respecter (iii) mise en place d’institutions accessibles capables de faire respecter les lois et résoudre les litiges fonciers.les lois et résoudre les litiges fonciers.

Adapter ou réformer les politiques foncières ?Adapter ou réformer les politiques foncières ?

Le livre blanc dresse un bref bilan des politiques foncières de Le livre blanc dresse un bref bilan des politiques foncières de la fin du XX e siècle.la fin du XX e siècle.

L’intervention directe de la puissance publique n’a pas été à la L’intervention directe de la puissance publique n’a pas été à la hauteur des attentes pour des raisons techniques et politiques;hauteur des attentes pour des raisons techniques et politiques;

Diverses études montrent une forte corrélation entre faible inégalités Diverses études montrent une forte corrélation entre faible inégalités foncières et croissance économique alors qu’en milieu rural la foncières et croissance économique alors qu’en milieu rural la question de la répartition équitable des terres demeure d’actualité;question de la répartition équitable des terres demeure d’actualité;

Les réformes agraires ont évolué vers des « réformes agraires assistée Les réformes agraires ont évolué vers des « réformes agraires assistée par la marché »par la marché »

La pertinence et l’impact de la titrisation sur l’amélioration de la La pertinence et l’impact de la titrisation sur l’amélioration de la pauvreté sont aujourd’hui remis en question, peu de programmes ayant pauvreté sont aujourd’hui remis en question, peu de programmes ayant été menées à leur terme;été menées à leur terme;

La réforme du cadre juridique se heurte souvent à la résistance des La réforme du cadre juridique se heurte souvent à la résistance des administrations en charge de l’administration foncière;administrations en charge de l’administration foncière;

La modernisation de l’administration foncière se heurte aux problèmes La modernisation de l’administration foncière se heurte aux problèmes de compétences et de ressources financières de ces dernières. de compétences et de ressources financières de ces dernières. Corruption, intérêts en jeu et opacité ajoutent souvent à la difficulté.Corruption, intérêts en jeu et opacité ajoutent souvent à la difficulté.

Il évoque la problématique des politiques foncières pour Il évoque la problématique des politiques foncières pour

répondre aux défis du XXIe siècle.répondre aux défis du XXIe siècle.

Répondre aux défis de la diversité, de la rareté et du développement Répondre aux défis de la diversité, de la rareté et du développement durable suppose des politiques foncières volontaristes basées sur un durable suppose des politiques foncières volontaristes basées sur un consensus social suffisamment large et une volonté politique consensus social suffisamment large et une volonté politique suffisantesuffisante;;

Une politique foncière est avant tout la résultanteUne politique foncière est avant tout la résultante des pratiques des des pratiques des acteurs chargés de sa mise en œuvre. Le développement de nouvelles acteurs chargés de sa mise en œuvre. Le développement de nouvelles modalités de gouvernance territoriale occupera un rôle central dans la modalités de gouvernance territoriale occupera un rôle central dans la construction de ces nouvelles politiques foncières.construction de ces nouvelles politiques foncières.

Partie 4: Propositions pour un positionnement de l’aide Partie 4: Propositions pour un positionnement de l’aide française au développement en matière foncièrefrançaise au développement en matière foncière

Au delà de débats encore vifs entre une Au delà de débats encore vifs entre une première approchepremière approche mettant l’accent sur l’intégration des différents systèmes mettant l’accent sur l’intégration des différents systèmes de droits à un système unique de propriété privé dont l’Etat de droits à un système unique de propriété privé dont l’Etat est le garant, ainsi que sur l’unification des marchés est le garant, ainsi que sur l’unification des marchés fonciers, et une fonciers, et une seconde approcheseconde approche axée sur l’intégration axée sur l’intégration sociale et économique, ainsi que sur la reconnaissance du sociale et économique, ainsi que sur la reconnaissance du pluralisme juridique, pluralisme juridique, un certain consensus se dégage un certain consensus se dégage aujourd’hui autour de quelques axes d’intervention:aujourd’hui autour de quelques axes d’intervention:

Assurer la sécurité de la tenure foncière et la protection contre les Assurer la sécurité de la tenure foncière et la protection contre les évictions;évictions;

Garantir un accès équitable à la terre et proposer une gamme d’options Garantir un accès équitable à la terre et proposer une gamme d’options juridiques répondant à la diversité des situations;juridiques répondant à la diversité des situations;

Promouvoir des choix en matière de gouvernance et d’administration Promouvoir des choix en matière de gouvernance et d’administration foncière assurant équité et fiabilité dans la conduite des politiques foncière assurant équité et fiabilité dans la conduite des politiques foncières; en tenant compte de la diversité des droits rencontrés;foncières; en tenant compte de la diversité des droits rencontrés;

Renforcer les mécanismes d’arbitrage des conflits à tous les niveaux;Renforcer les mécanismes d’arbitrage des conflits à tous les niveaux; Concevoir des outils de planification spatiale adaptés;Concevoir des outils de planification spatiale adaptés; Mettre en place des systèmes d’enregistrement des droits et des actes Mettre en place des systèmes d’enregistrement des droits et des actes

non exclusifs, adaptés aux situations locales et compatibles les uns non exclusifs, adaptés aux situations locales et compatibles les uns avec les autres;avec les autres;

Réformer la fiscalité foncière, condition pour améliorer les ressources Réformer la fiscalité foncière, condition pour améliorer les ressources financières des collectivités.financières des collectivités.

Un second consensus émerge autour de principes clefs pour Un second consensus émerge autour de principes clefs pour l’engagement des bailleurs de fonds (lignes directrices de l’engagement des bailleurs de fonds (lignes directrices de l’Union Européenne).l’Union Européenne).

Le livre blanc propose quelques principes complémentaires:Le livre blanc propose quelques principes complémentaires: Éviter de s’inscrire dans une logique de l’offre et le transfert de Éviter de s’inscrire dans une logique de l’offre et le transfert de

modèles;modèles;

Agir en appui aux processus nationaux et les accompagner en tenant Agir en appui aux processus nationaux et les accompagner en tenant compte de l’état d’avancement du débat national et de l’acceptabilité compte de l’état d’avancement du débat national et de l’acceptabilité des projets;des projets;

Tenir compte de la capacité des administrations et intégrer des actions Tenir compte de la capacité des administrations et intégrer des actions de développement de capacités.de développement de capacités.

Le livre blanc identifie un certain nombre un certain nombre de lignes de Le livre blanc identifie un certain nombre un certain nombre de lignes de force dans les actions de la coopération française: reconnaître la force dans les actions de la coopération française: reconnaître la diversité des situations et des normes foncières, mener des actions diversité des situations et des normes foncières, mener des actions adaptées au contexte socio-économique des pays, accompagner la adaptées au contexte socio-économique des pays, accompagner la maturation des choix politiques en favorisant les démarches inclusives, maturation des choix politiques en favorisant les démarches inclusives, travailler en coordination avec les autres bailleurs de fonds. travailler en coordination avec les autres bailleurs de fonds.

Mieux explicitées, ces lignes de force pourraient être le socle Mieux explicitées, ces lignes de force pourraient être le socle

d’un d’un futur document d’orientation stratégiquefutur document d’orientation stratégique mettant mettant l’accent sur la promotion d’une l’accent sur la promotion d’une gouvernance démocratique gouvernance démocratique du foncier et sur la sécurisation des acteursdu foncier et sur la sécurisation des acteurs en apportant en apportant un appui aux processus nationaux de débat public, un appui aux processus nationaux de débat public, d’élaboration et de mise en œuvre négociée de politiques d’élaboration et de mise en œuvre négociée de politiques inclusives et efficientes de gestion des terres.inclusives et efficientes de gestion des terres.

Enfin, le livre blanc propose que la coopération françaiseEnfin, le livre blanc propose que la coopération française :: intègre les questions foncières dans ses diagnostics pays;intègre les questions foncières dans ses diagnostics pays; définisse dans chaque pays, ses interventions touchant au foncier, en définisse dans chaque pays, ses interventions touchant au foncier, en

fonction d’une analyse des politiques en cours, des réformes en fonction d’une analyse des politiques en cours, des réformes en préparation, de la maturité du débat sur le foncier, et en fonction des préparation, de la maturité du débat sur le foncier, et en fonction des contextes et des priorités;contextes et des priorités;

Suscite et soutienne, à l’échelle régionale ou internationale, des Suscite et soutienne, à l’échelle régionale ou internationale, des opportunités d’accès à l’information, d’échanges d’expériences, de opportunités d’accès à l’information, d’échanges d’expériences, de développement de capacités, complémentaires au processus pays en développement de capacités, complémentaires au processus pays en cours.cours.

Et propose la création d’un groupe informel d’échanges au Et propose la création d’un groupe informel d’échanges au niveau de l’Union Européenne.niveau de l’Union Européenne.

MERCI MERCI

DE VOTRE ATTENTIONDE VOTRE ATTENTION