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LA COMMANDE PUBLIQUE, LEVIER STRATEGIQUE DE DEVELOPPEMENT ECONOMIQUE ET SOCIAL Executive Summary Septembre 2012

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LA COMMANDE PUBLIQUE,

LEVIER STRATEGIQUE DE DEVELOPPEMENT

ECONOMIQUE ET SOCIAL

Executive Summary

Septembre 2012

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La commande publique, levier stratégique de développement économique et social

Conseil Economique et Social 1

Préambule

La mutation économique qu’a connue le Maroc au cours des 10 dernières années est indéniable. Son

impact sur les comptes publics a été fondamental et a ouvert des marges de manœuvres budgétaires

historiques pour l’Etat.

La commande publique en a ainsi grandement bénéficié. En valeur, celle-ci a crû en moyenne annuelle

de 6% entre 2002 et 2006 puis de 30% par an entre 2007 et 2011.

La commande publique qui comprend les dépenses engagées dans ce cadre par l’Etat, les

établissements publics et les collectivités locales représente désormais l’équivalent de près de 24% du

PIB. Il s’agit donc d’une composante incontournable de l’activité économique.

A titre d’illustration, des secteurs entiers de l’économie comme ceux des BTP et de l’ingénierie

dépendent à plus de 75% des commandes directes ou indirectes de l’Etat.

Compte tenu de cette importance, les pouvoirs publics ont toujours été attentifs au cadre qui régit la

commande publique avec des objectifs de transparence, de concurrence et d’efficacité de la dépense.

De nombreuses réformes ont eu lieu depuis 1917, année d’instauration du premier texte de loi

régissant les dépenses de l’Etat jusqu’au milieu des années 70.

Après un pause de près de 20 ans, l’Etat a de nouveau réalisé une nouvelle vague de réformes du

cadre réglementaire de la commande publique. Un nouveau décret de passation des marchés publics

a ainsi vu le jour en 1998, puis en 2007. Une troisième réforme de ce même texte est dans le circuit de

validation et devrait aboutir courant de l’année 2012.

Pendant cette même période, d’autres textes ont été promulgués pour améliorer la gouvernance des

marchés publics : la loi n° 61-99 relative à la responsabilité des ordonnateurs, des contrôleurs et des

comptables publics ; le Décret de la même année approuvant le cahier des clauses administratives

générales applicables aux marchés de services, ainsi que la loi n° 69-00 relative au contrôle financier

de l’État sur les entreprises publiques et autres organismes.

Ces réformes qui restent incomplètes, se sont focalisés essentiellement sur la phase passation et sur

les aspects de conformité procédurale en y rajoutant le contrôle de la matérialité des dépenses, sans

pour autant atteindre les objectifs visés, de transparence et de simplification des procédures.

En effet durant les dix dernières années, des rapports produits par différentes institutions nationales

internationales, mettent en avant la persistance des problèmes de lourdeur des procédures et de

transparence, notamment dans les marchés publics. Dans ce sens, une enquête réalisée pour le

compte de Transparency Maroc, auprès d’un échantillon de 400 entreprises, révèle que seulement

10% de celles-ci participent de manière régulière aux marchés publics et près de 60% parmi elles

jugent que les procédures correspondantes sont complexes, coûteuses et fréquemment marquées par

des versements illicites.

De même, les réformes cités plus haut, n’ont couvert ni les problématiques liées aux phases amont, en

termes d’analyse de l’opportunité ; d’optimisation de l’expression des besoins notamment en fonction

de l’offre disponible sur le marché ; de cadrage de la conception du dossier d’appel d’offres avec son

cahier des charges et son règlement de consultation ;… ni celles liées aux phases avales et

particulièrement celles concernant l’exécution, la réception, l’évaluation et la mesure des résultats et

des impacts.

Dans ces conditions, la commande publique ne peut prétendre profiter de manière optimale au

développement général de l’économie nationale ni soutenir stratégiquement, l’émergence d’entreprises

performantes en particulier parmi les PME.

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La commande publique, levier stratégique de développement économique et social

Conseil Economique et Social 2

Sur un autre plan, le Maroc souffre d’une situation structurelle marquée par un accroissement

important et chronique du déficit de sa balance commerciale se traduisant par une aggravation du

déséquilibre de sa balance de paiement.

Les déclarations du gouvernement issu des élections anticipées de novembre 2011, qui précisent les

orientations économiques et sociales de la politique du Maroc sur les 5 prochaines années, tout en

insistant sur la place que la gouvernance et la lutte contre la corruption, occuperaient dans les priorités

du gouvernement, confirment que ce dernier est engagé à prendre les mesures nécessaires pour

favoriser une plus grande participation de la PME marocaine aux marchés publics, avec une part qui

dépasserait les 20 à 30%

Ces considérations réunies ont motivé la décision du Conseil Economique et Social de s’autosaisir de

la problématique de la commande publique pour apporter sa contribution, à faire de celle-ci un levier

stratégique de développement économique et social.

Il est à noter que l’approche adoptée par le Conseil Economique et Sociale pour traiter la

problématique objet du présent rapport est dans le prolongement direct des principes retenus dans le

Référentiel de la Nouvelle Charte Sociale validé par l’assemblée générale de novembre 2011,

notamment ceux en rapport avec :

le respect de l’autorité de la loi ;

la promotion et la protection des droits de l’entreprise ;

l’obligation de rendre compte ;

l’information et la participation des parties prenantes ;

la nécessité de créer un environnement qui réduise les obstacles à l’initiative économique et qui

favorise, en s’appuyant sur des règles claires et prévisibles, la création de richesses et leur juste

répartition

le respect des libertés syndicales;

le respect des droits fondamentaux des travailleurs;

le respect des droits économiques et sociaux.

Conformément à son orientation générale, le Conseil Economique et Social, a cherché à éviter de faire

de ce travail, une énième étude sur les marchés publics, en apportant une « réponse collective et

innovante » qui marquerait une rupture dans la démarche et favoriserait l’émergence des conditions

objectives nécessaires à l’atteinte de résultats clairement assignés à la commande publique à deux

niveaux. Un premier niveau de base qui vise à tirer vers le haut la couverture des besoins de la

commande publique, dans un cadre de transparence et de concurrence loyale. Et un deuxième niveau,

aussi important que le premier et qui vise à maximiser les impacts socio-économiques induits par la

manière dont la commande publique est attribuée et exécutée.

Ainsi, tout en renforçant la gouvernance et les processus d’attribution de la commande publique, un

suivi et un contrôle efficients, il est y a lieu de favoriser l’innovation, l’accès des PME aux marchés et

l’accroissement de la valeur ajoutée produite localement. Le Conseil Economique et Social souhaite, à

travers l’articulation entre l’ensemble de ses propositions, faire de la commande publique un véritable

levier stratégique de développement économique et social.

Pour cela la thématique a été abordée selon une vision globale et stratégique, à même de contribuer à

apporter de vraies réponses aux problématique citées plus haut et orientées vers des objectifs

économiques, sociaux et environnementaux clairement définis.

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La commande publique, levier stratégique de développement économique et social

Conseil Economique et Social 3

D’emblais, pour bien cerner le périmètre de la réflexion, il faut préciser que la commande publique est

un terme générique relatif à l'ensemble des contrats passés par les organismes publics,

administrations, collectivités, entreprises et établissements publics, pour satisfaire leurs besoins. Ces

contrats peuvent ou non être soumis aux textes qui régissent les marchés publics.

La commande publique recouvre ainsi une notion très large utilisant plusieurs outils tels que

les marchés publics, les marchés passés par certains organismes publics ou privés non soumis au

code des marchés publics, les délégations de service public, les contrats de partenariat public-privé,…

Le travail dont la synthèse est présentée dans le présent document, s’est articulé autour des axes

suivants :

Collecte et analyse documentaire pour établir l’état actuel de traitement de la commande

publique ;

Analyse documentaire, juridique et réglementaire

Analyse qualitative et quantitative ;

Auditions et d’entretiens avec des responsables publics, des opérateurs privés ainsi que des

acteurs de la société civile ;

Diagnostic et identification aussi bien des limites et contraintes que des expériences réussies au

Maroc ;

Benchmark des meilleures pratiques internationales ;

Elaboration des recommandations du Conseil et leur confrontation aux avis des acteurs

concernés.

Approche réglementaire et juridique de la commande publique

Au vu du recensement des textes et de leur analyse, trois conclusions s’imposent, lesquelles

conclusions ont été confirmées en particulier par les auditions :

Les textes de loi mettent en place des principes clairs et assoient les responsabilités des

différents acteurs sur tout le processus. Ce sont les textes d’application (décrets, arrêtés, CCAG)

qui ont évolué dans le temps, qui apportent la complexité et dont l’interprétation aboutit souvent à

une dilution de la responsabilité ;

La dispersion des textes explique les difficultés d’application et appelle à un véritable effort de

codification juridique ;

La mission explicite d’impact induit sur le développement économique et social est absente des

textes régissant la commande publique ce qui fait perdre au pays l’opportunité d’en faire un vrai

levier de développement. Ces mêmes textes et leur application par les organes de contrôle, font

peser des risques sur les ordonnateurs souhaitant faire des efforts dans ce sens.

Analyse quantitative de la commande publique au Maroc

Il est à souligner au préalable de la présentation des résultats de l’analyse quantitative, que cette

dernière devait aller plus en profondeur, si le Conseil Economique et Social n’avait pas rencontré des

difficultés pour disposer des données relatives à la commande publique et ce malgré son insistance et

ses écrits de relance auprès du ministère et administrations concernés. La commission du CES devait,

sur cette base, approfondir d’avantage ses travaux et décliner l’analyse quantitative à un niveau

sectoriel plus fin, dégageant ainsi des recommandations complémentaires et spécifiques à certains

secteurs dont le développement est fortement et/ou potentiellement, lié à la commande publique.

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La commande publique, levier stratégique de développement économique et social

Conseil Economique et Social 4

L’Analyse globale de la commande publique permet de ressortir les constats suivants :

L’évolution des chiffres de la commande publique au cours des 10 dernières années pourrait être

qualifiée d’exceptionnelle.

Comme le montre le graphe ci-dessous, en dépit d’une évolution en dents de scie au début de la

décennie, le Maroc a connu une véritable explosion dès l’année 2005.

Ce volume de commande publique représente ainsi en 2011 l’équivalent de près 24% du PIB. Ce ratio

important fait désormais de la commande publique un des principaux déterminants de l’activité

économique dans notre pays.

Néanmoins, lorsqu’on observe plus précisément les chiffres, on constate un faible impact de l’évolution

du volume de la commande publique sur la croissance économique.

Tout en soulignant la complexité de la relation qui existe entre ces deux composantes de l’économie et

qui ne peut être vue selon un modèle de corrélation linéaire, on ne peut pas non plus négliger la

sensibilité de la croissance économique, à la hauteur de la valeur ajoutée locale versus contenu en

importation des investissements liés à l’exécution de la commande publique. Laquelle valeur ajoutée

locale influence à son tour l’emploi, qui lui-même a un impact sur la consommation interne. C’est à

travers ce prisme de lecture que devrait être analysée, de plus près la (dé)corrélation entre la

croissance d’un côté des budgets d’investissement publics et de l’autre côté celle du PIB.

Ainsi une première lecture permet de retenir que les chiffres restent relativement cohérents entre 2002

et 2006, tandis que la période 2007-2011, est marquée par un très faible impact de la croissance de la

commande publique qui s’est située à 30% en moyenne annuelle sur ladite période, alors que le PIB

n’a connu que de 4,6% en moyenne de croissance annuelle.

Ce phénomène marqué par une très forte évolution du contenu en importation, induit par la commande

publique, a contribue très significativement au déséquilibre de la balance commerciale et par suite au

déficit de la balance de paiement, qui représentent aujourd’hui des enjeux majeurs pour l’économie

nationale.

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L’analyse quantitative des données relatives à la commande publique, permet de dégager les

conclusions suivantes :

L’absence de mécanismes capables de tirer un meilleur profit de la manne de la commande

publique pour assurer un renforcement de l’économie nationale et de soutenir par suite, la

croissance et l’emploi ;

Le faible impact de l’évolution de la commande publique sur le développement de l’offre locale à

forte valeur ajoutée, entraine une importante augmentation du volume d’importation réalisé

directement ou indirectement par les acheteurs publics ;

Ce phénomène entraine un impact négatif lourd de l’augmentation de la commande publique sur

l’équilibre de la balance commerciale et par suite une forte dégradation de la balance de

paiement ;

Cette situation appelle à identifier les mécanismes judicieux permettant de réaliser plus de valeur

ajoutée locale pour la couverture des besoins de la commande publique ;

Le recours massif des EEP aux importations sur des volumes importants souligne la nécessité de

mieux coordonner à travers des mesures précises la politique industrielle et les dépenses

publiques ;

Les différences importantes entre les divers acteurs publics en termes de taille des marchés, de

modes de passation et de nature des achats ainsi qu’en terme de contenu en importations, sont

à la base de la diversité des recommandations objet du présent rapport et qui se complètent les

unes et les autres, pour atteindre les objectifs que le CES vise, notamment dans le sens de

favoriser la création de valeur ajoutée locale et d’accès des PME aux marchés publics.

Enseignements des auditions

Dans le cadre de la réalisation du présent rapport. La Commission a auditionné plusieurs acteurs

publics et privés impliqués dans la question de la commande publique.

A côté de ces auditions, des membres de la commission ont également rencontré d’autres intervenants

dans le cadre d’entretiens directs qui ont contribué à enrichir la démarche.

Les enseignements clés de ces auditions peuvent être résumés comme suit :

1. Les textes et leur application, produisent aujourd’hui un affaiblissement de la responsabilisation

et une dilution de la responsabilité des maîtres d'ouvrages, sans pour autant atteindre les

objectifs d'efficacité et de transparence ;

2. Il est nécessaire de développer et de professionnaliser le métier d’acheteur public pour optimiser

les achats et clarifier les demandes de biens et services ;

3. Le cadre juridique de l’achat public doit donc être réformé, à travers plusieurs mesures-clés :

o Adaptation de la dimension des marchés pour favoriser la valeur ajoutée locale

(allotissement) ;

o Une simplification des procédures ;

o Mise en place le cadre juridique qui régit la compensation industrielle ;

o Accompagnement structuré pour l'émergence de groupes nationaux ;

o Instauration d’une approche qui privilégie le développement de la valeur ajoutée locale et

l’amélioration de l’accès des PME à la commande publique ;

o La prévention des litiges devrait se faire par le biais d’arbitrage, de médiation pour sortir de la

logique actuelle qui prévoit exclusivement le recours hiérarchique puis judiciaire ;

o Développer la caisse marocaine des marchés et la doter de moyens financiers

supplémentaires.

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4. En ce qui concerne la valeur ajoutée locale, la compensation industrielle et l’allotissement de

marchés, plusieurs points sont à relever :

o « La fonction crée l’organe », c’est ainsi qu’il faut donner l’opportunité aux entreprises

marocaines de se développer sur leur marché naturel et faire des grands projets publics une

occasion pour cela ;

o Prendre exemple sur les expériences d’autres pays, tel que celui du TGV chinois pour

favoriser la compensation industrielle au Maroc ;

o Des acteurs économiques auditionnés ont soutenu la nécessité de recourir à des appels

d’offres nationaux notamment dans le cas de projets bénéficiant de financement interne ;

o Viser l’objectif de création d’une valeur ajoutée par des entreprises locale, tout en veillant à

éviter la création de situations de rente ;

o Les mécanismes qui favorisent le développement de la valeur ajoutée locale doivent être

accompagnés par l’implication de plusieurs entreprises locales dans une approche

d’innovation et de création de valeur pérenne à long terme.

5. Les auditions ont enfin, permis de mettre en évidence l’existence de plusieurs bonnes pratiques

et d'expériences marocaines, ayant montré leur efficacité et dont il serait fort judicieux de

s’inspirer :

o Allotissement des chantiers d'autoroutes et des grands stades;

o Émergence d’entreprise et de bureaux d'études marocains dans le sillage de la politique des

barrages ;

o La compensation industrielle des marchés du TGV et des Tramways ;

o L’approche adoptée par les banques pour le développement de la monétique,…

Benchmark des bonnes pratiques à l’international

Compte tenu des constats précédents, la Commission a souhaité également un recensement large des

meilleurs pratiques relevées dans le monde. Un grand nombre de pays a ainsi été étudié comme le

montre la carte suivante. L’étude s’est faite selon plusieurs axes : réglementaire, procédural,

gouvernance, développement, compensation industrielle, appui aux entreprises,…

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Les principaux enseignements ont permis de conforter les recommandations du Conseil Economique

et Social, développées dans le présent document. Lesdites recommandations prennent leur origine du

contexte national, en conformité avec les engagements internationaux du Maroc et d’une manière plus

générale avec la politique d’ouverture économique prônée par le pays.

Recommandations du Conseil Economique et Social

Au préalable, il est important de rappeler les principes fondamentaux qui ont guidé les travaux du Conseil Economique et Social, dans le cadre de la préparation du présent rapport et qui ont abouti aux recommandations développées plus bas. La politique visée pour la commande publique, devrait assurer :

une couverture des besoins des organismes publics avec des niveaux de qualité et de performances aux normes les plus avancées ;

des impacts forts sur le tissu économique, en termes de développement et d’augmentation des capacités de positionnement sur les marchés non seulement au niveau national mais aussi à l’international ;

une capitalisation sur les spécificités et les capacités de l’offre locale, en la renforçant par l’incitation à l’innovation, à l’investissement en R&D et à l’augmentation de la Valeur Ajoutée;

une planification basée sur l’anticipation des besoins, et profitant de projets pilotes, capables d’affiner la maîtrise des besoins cibles , tout en permettant à l’offre locale de mieux se préparer à la phase de la concurrence ouverte.

Comme rappelé en préambule, le CES a souhaité que la commande publique fasse l’objet d’une

approche holistique pour ne plus se concentrer que sur la phase de passation. La réflexion a ainsi

porté sur la démarche qui permettrait de couvrir l’ensemble des phases relatives à la commande

publique, à commence par l’étude de l'opportunité et la définition précise des besoins, en allant

jusqu’au contrôle et l’audit et en passant par les étapes de suivi de l’exécution et la gestion de la

relation entre les parties.

Ainsi, la phase définition des besoins est considérée comme fondamentale aussi bien pour aboutir à

une couverture optimale du besoin, que pour assurer une grande ouverture, sur l’offre et son potentiel,

sur la concurrence et pour garantir une relation contractuelle équilibrée entre les parties.

Dans le cadre de ces principes et tenant compte du diagnostic dense qui a été réalisé ainsi que des

bonnes pratiques nationales et internationales, le Conseil Economique et Social a décidé de structurer

ses recommandations sur les deux principaux axes :

Axe juridique et procédural

Axe de développement stratégique

I. Recommandations sur l’axe juridique et procédural

Il est important de créer plus de complétude et de cohérence entre les textes qui sont en relation avec

la commande publique. Pour cela il est important de mener une réflexion et une réforme globale et

structurante de l’ensemble de ces textes. Dans ce cadre, il faudrait :

Acter clairement la responsabilité du maître d’ouvrage et sa capacité à prendre les

décisions qui favorisent l’atteinte des objectifs qui lui sont assignés, y compris la production

d’impact sur l’économie et l’emploi ;

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Conseil Economique et Social 8

Accompagner cette responsabilité par un système de contrôle plus efficace et plus

profond, qui cible sur une base objective de scoring les commandes à risque, complétées par

un taux aléatoire appliqué à l’ensemble des commandes ;

Instaurer les principes clés d’orientation par objectifs mesurables et y inclure désormais la

dimension d’impact de développement économique et social comme objectif fondamental ;

1. Harmonisation des textes et mise en place d’un Code de la Commande Publique

Sur la base des principes définis plus haut, organiser les textes régissant la commande publique

à trois niveaux :

o un code de la commande publique (loi) qui fixe toutes les règles fondamentales en termes

de garantie : d’orientation par objectif, de transparence, de concurrence, d’équilibre dans la

relation contractuelle entres les parties, d’efficacité du recours ;…

o des décrets d’applications qui précisent et complètent la loi en couvrant les phases ;

définition des besoins ; passation ; exécution et contrôle et ce en fonction des secteurs et/ou

de la nature des besoins à couvrir : travaux ; prestations intellectuelles, services, fournitures ;

o les décrets, tout en précisant les modalités de mise en application du code général, ne

devraient pas se substituer à des cahiers de procédures, qui devraient être détaillés par type

d’administration, de collectivité, d’établissement et d’entreprise publique. Lesdits cahiers de

procédures, dont le caractère serait obligatoire, sont soumis à l’approbation de l’autorité de

tutelle. Ils devront également présenter un premier niveau de contrôle modulé en fonction

d’une cartographie des risques de corruption à élaborer par secteur.

2. Renforcement de la concurrence

Contrôle des clauses limitant la concurrence

Intégrer la possibilité pour les concurrents de relever dans les documents constituant le dossier

d’appel à la concurrence, les clauses qui limitent la concurrence et de demander au maître

d’ouvrage, au cours de la consultation, de les modifier. La décision finale motivée et rendue

publique, reste de la seule responsabilité du maître d’ouvrage. Cette mesure, combinée avec les

mesures relative à un contrôle efficient, est de nature à protéger contre l’exclusion d’offres pertinentes

du fait, intentionnel ou non, d’appels d’offres orientés et qui auraient tendance à favoriser un produit ou

un candidat.

Evolution du système d’agrément des bureaux d’études

La nature du domaine de la prestation intellectuelle, dépendant plus d’une mise à niveau continue et

innovante, des pratiques, approches et méthodologies avec une forte spécialisation, la qualité des

prestataires devrait évoluer dans un système de labellisation et/ou de certification de conformité à des

normes de qualité, nationales et internationales, dépendant du secteur et délivrée par des organismes

publics ou privés, habilités. Les fédérations et associations professionnelles organiseraient la

labellisation des entreprises de leurs secteurs et seraient fortement impliquées dans le choix et/ou le

développement des normes nationales de qualité.

Abandon de la confidentialité de l’estimation du maître d’ouvrage

Pour assurer plus de transparence, abandonner la confidentialité de l’estimation du prix réalisée par le

maître d’ouvrage. La publication de cette estimation n’empêche pas la concurrence de s’exercer, au

contraire, elle empêche d’avantager de manière illicite des candidats sur d’autres.

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Conseil Economique et Social 9

Préparation de l’appel à la concurrence

Créer les conditions qui assurent dans un cadre ouvert et transparent, une communication en amont

de l’appel à la concurrence, entre les entreprises et l'acheteur public, afin que ce dernier puisse agir en

connaissance de cause, pour rédiger ses cahiers des charges en tenant compte de l’offre et de son

potentiel. Pendant cette phase, il y a lieu de privilégier, à chaque fois que cela est nécessaire, le

recours à l’expertise externe pour accompagner le maître d’ouvrage dans la définition de ses besoins.

3. Transparence & Contrôle efficient

Traçabilité et accès ouvert à l’information

Afin de permettre aux outils de contrôle d’être efficaces, il est important d’assurer une traçabilité totale

de l’ensemble des données et échanges qui surviennent au cours de la procédure et jusqu’à

l’achèvement de l’exécution de la commande. Rendre publics, ces données et échanges, (à

l’exception des éléments sensibles à la protection du savoir-faire et des données commerciales

confidentielles des entreprises) à travers le portail des marchés publics.

Ciblage des audits et publication des rapports

Rendre le contrôle plus efficient en renforçant la traçabilité, l’accès à l’information, le ciblage des

commandes à auditer sur la base d’une évaluation du risque complétée par un échantillonnage (plutôt

que par la fixation du seuil du montant des marchés qui ne tient pas compte de leur nature et du

secteur concerné)

Rendre publics, notamment à travers le portail des marchés publics, les rapports d’audits réalisés sur

l’échantillon des commandes et contrats retenus ainsi que les critères de ciblage, ayant prévalus à la

constitution de cet échantillon.

Les contrôles prendront en compte, les résultats obtenus comparés à ceux initialement arrêtés, les

moyens engagés rapportés aux moyens programmés, le bien fondé des choix du maître d’ouvrage

(mode de passation, prise en compte des remarques et des contestations des concurrents, les

différents délais pour le lancement, l’exécution, la réception, le paiement, …) ainsi que la mesure des

impacts économiques et sociaux prévus et réalisés à travers la ou les commandes engagées.

Renforcement du rôle des inspecteurs généraux et des auditeurs internes

Renforcer et appuyer, dans le cadre du contrôle, le rôle des inspecteurs généraux dans les ministères

ainsi que celui des auditeurs internes dans les entreprises et établissements publics. Pour cela il est

important de faire évoluer le statut de ces contrôleurs pour leur garantir une totale indépendance de la

hiérarchie (ex : ministre).

4. Renforcement de la responsabilité des ordonnateurs et Meilleur équilibre dans la relation

entre les parties

Choix du mode de passation

En tant que destinataire de la prestation, le maître d’ouvrage devrait rester maître du choix du

mode de passation du marché et du contenu du CPS. Il devrait, en revanche, argumenter ses choix

dans un document joint au dossier de la consultation et rendu public sur le portail des marchés publics.

Dans ce cadre, le maître d’ouvrage ne doit pas être contraint de recourir systématiquement la règle du

moins disant.

Néanmoins, aussi bien le dossier d’appel à la concurrence que les choix du maître d’ouvrage dont le

mode de passation, pourraient être contesté et modifié le cas échéant, si un concurrent démontre que

certaines clauses limitent la concurrence.

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La commande publique, levier stratégique de développement économique et social

Conseil Economique et Social 10

La note de motivation des choix du maître d’ouvrage ainsi que les échanges avec les concurrents sont

des éléments qui se rajoutent au dossier de la commande et de l’appel à la concurrence, qui pourrait

faire l’objet d’audit, tel que précisé plus haut.

Encadrement de l’annulation des appels d’offres

L’annulation d’un appel d’offre attribué, ne devrait se faire que dans des cas très précis et motivés.

Ceci limiterait les risques d’annulation (et de reprise par la suite) d’un AO dans des conditions qui

manquent de lisibilité sur le marché.

Réduire les délais de paiement

Au-delà du décret sur les intérêts moratoires ou de la loi sur les délais de paiement, il est important de

mettre en place les mécanismes qui garantissent une maîtrise des délais réels de paiements que

connaissent les marchés et contrats passés dans le cadre de la commande publique. Pour cela, il

faudrait d’une part maîtriser les délais de réception, calculés à partir de la réalisation des livrables

et, d’autre part, les délais de paiement à partir de la date de dépôt de la facture ou du décompte.

Encadrer le délai d’émission de l’ordre de service

Limiter le délai, dans lequel le maître d’ouvrage est tenu d’adresser l’ordre de service à l’entreprise

pour commencer l’exécution du marché pour lequel elle a été attributaire.

Prise en compte de l’offre du prestataire au même titre que le CPS

Limiter le pouvoir excessif du maître d’ouvrage dans l’interprétation large des termes du CPS,

même quand ces derniers sont imprécis et que l’offre retenue a apporté les précisions nécessaires

quant à la compréhension et à la couverture des besoins exprimés. Ainsi, le marché signé entre les

parties devrait intégrer l’offre retenue, qui devient engageante pour les deux parties. L’entreprise

assume pleinement son engagement sur l’offre qu’elle a faite et le maitre d’ouvrage assume de son

coté la décision de validation de l’offre et d’attribution du marché.

Encadrer les décisions de résiliation des marchés

Limiter les cas où le maître d’ouvrage est en mesure de prendre la décision de résiliation d’un

marché, non motivée par une défaillance clairement établie du titulaire du marché. Dans ces cas il est

impératif de revoir les conditions de résiliation pour qu’elles soient plus équitables et qu’elles ne se

fassent pas au détriment des intérêts voir de la survie de l’entreprise.

Ouverture de phase de négociations

A envisager systématiquement quand il s'agit d'achats non courants et particulièrement d'achats

stratégiques. Cette phase est de nature à renforcer la clarté du contrat sans qu'elle ne remette en

cause les critères ayant prévalu pour la mise en concurrence des candidats.

Professionnalisation de l’acheteur public

Pour atteindre les objectifs assignés à la commande publique il est nécessaire de permettre aux

acheteurs publics d’accéder au meilleur niveau de qualification requise pour réaliser des opérations

d’achats et leur donner accès à chaque fois que cela est nécessaire à des prestations d’assistance à

maîtrise d’ouvrage.

Cela signifie notamment que les opérations devront être traitées avec les moyens appropriés sur

l’ensemble des phases (expression du besoin, formalisation, consultation, exécution, réception). En

particulier, l’étude d’opportunité devrait faire l’objet d’une attention particulière en ayant recours, quand

cela est justifié, aux enquêtes d’utilité publique qui permettent aux citoyens de donner leurs

appréciations, suggestions et contre-propositions sur les projets afin de permettre à l'autorité

compétente de disposer de tous les éléments nécessaires.

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5. Recours et Cadrage des conflits d’intérêts

Cadrer les conflits d’intérêts

En lieu et place de l’interdiction pure et simple des conflits d’intérêts, il serait plus approprié que tout

risque de conflits d’intérêt qui pourrait avantager un candidat devrait être déclarée par le maître

d’ouvrage ainsi que toute les personnes impliquées en son nom ou avec lui dans la gestion de la

commande publique. Le maître d’ouvre et/ou toute personne impliquée, devrait dans le cas de

présence d’un risque de conflit d’intérêts, prendre les mesures préventives qu’il estimera nécessaires

et suffisantes pour la couverture du risque et en informer le public (notamment via le portail) et en

particulier les candidats.

Mise en place d’une Instance paritaire de recours

Le mode de recours actuel a montré son inefficacité, car il n’apporte pas les conditions suffisantes de

neutralité et d’efficacité. Pour garantir un recours qui joue pleinement son rôle, il est recommandé de

mettre en place une instance paritaire et indépendante des parties, capable de prendre, dans des

délais limités, des décisions à caractère exécutoire. La nouvelle instance devrait pouvoir s’appuyer

sur des experts métiers, reconnus pour leur professionnalisme, leur intégrité et leur impartialité.

En parallèle de la mise en place de l’instance précisée ci-avant, prévoir et encourager la médiation et

l’arbitrage pour traiter les différents qui peuvent survenir dans l’interprétation ou l’exécution de contrats

liés à la commande publique.

II. Recommandations sur l’axe de développement stratégique

6. Instauration de l’obligation de la Compensation industrielle

Instaurer par la force de la loi, une obligation de compensation industrielle dont les seuils des marchés

et le taux applicables seraient dans une fourchette sectorielle et dont la fixation serait de la

responsabilité d’une commission dans laquelle participerait notamment, les départements en charge de

l’économie, des finances et de l’industrie.

Cette compensation engageante pour l’adjudicataire pourrait prendre les formes suivantes :

Sous-traitance ou co-traitance, garantissant un taux de production locale ;

Achats de produits ou de services auprès du tissu local ;

Investissements directs ;

Développement du cadre permettant l’acquisition et le développement de technologies.

La définition des mécanismes, des seuils et des fourchettes sectorielles, devrait faire l’objet d’une

étude approfondie qui permettrait d’arrêter la politique en la matière et doter les pouvoirs publics des

outils de négociations avec les grandes entreprises et acteurs étrangers.

En parallèle, il s’agit de mettre le cadre législatif et réglementaire nécessaires pour assure une réelle

efficacité de la compensation industrielle qui est une notion jeune au Maroc et prévoir les outils de

suivi et d’évaluation dès la contractualisation. Le nouveau cadre devrait permet aux responsables

impliqués dans le contrat ainsi qu'à la tutelle de suivre le respect des engagements des parties et

notamment ceux de l'opérateur étranger bénéficiaire de la commande, et le cas échéant appliquer les

mesures de redressement qui s’imposent.

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7. Encouragement de la production de valeur ajoutée locale

La réponse aux problématiques majeures du Maroc ; croissance, emploi, compétitivité de l’économie,

renforcement des recettes de l’état, redressement des déséquilibres de la balance commerciale et

celle de paiement, passe par l’encouragement du développement la valeur ajoutée locale. La

commande publique doit jouer un rôle centrale dans ce sens. Pour cela il est important que l’objectif

d’une part forte de la valeur ajoutée locale dans la commande publique soit une obligation qui passe

par les mécanismes suivants :

L’Etat arrêtera avec les établissements et organismes publics, notamment dans le cadre de

contrats programmes, des objectifs d’impacts socioéconomiques induits par la commande

publique qu’ils engagent. Comme c’est le cas pour les objectifs rattachés directement à leurs

missions organiques, le suivi de l’atteinte des objectifs d’impacts induits, est à la charge de leurs

organes de gestion et de gouvernance.

Une majoration (à des fins de comparaison) systématique de 15% à 20% des offres des

entreprises étrangères et quand cela est possible au contenu en importations des offres

soumises. Le texte du décret de 2007 en vigueur, qui tient compte engagements internationaux

du Maroc, intègre déjà cette possibilité (à titre facultatif) ;

Suite à la sélection d’une offre bénéficiant d’une valeur ajoutée locale la plus forte, mais

présentant un différentiel de prix dans la fourchette de la préférence nationale (de 15% à 20%

fonction des secteurs et des produits et services importés), le maître d’ouvrage devrait être en

mesure de négocier l’offre pour la rapprocher de celle qui aurait été la plus avantageuse,

abstraction faite du niveau de la valeur locale, à condition que cela ait été précisé dans l’appel à

la concurrence. Cette phase de négociation tiendrait compte des appuis dont bénéficient par leur

pays d’origine les produits et services composant l’offre de référence de la négociation

Pour les commandes d’une certaine traille, l’institution d’un pourcentage minimum de produits et

matériaux fabriqués localement dans la solution proposée par le prestataire. Ce dernier est tenu

de justifier l’origine des produits et matériaux en question ;

La mise en place d’un quota minimum de participation des entreprises qui ont une production à

valeur ajoutée locale ou nationales (taux à définir fonction des secteurs) à la commande

publique, en tant que soumissionnaires, co-traitants ou sous-traitants.

Interdire l’exigence de références relatives à des projets similaires, surtout quand le type de

projet n’a pas eu l’occasion d’être déjà réalisé au Maroc et à travers de la valeur ajoutée locale.

Mettre en place les mécanismes qui facilitent le regroupement d'achats de même nature dans

certains secteurs en vue de favoriser l’investissement local et l'accès à la technologie. L'objectif

étant d’anticiper et de mutualiser les besoins afin de donner de la visibilité aux entreprises et

assurer au final une meilleure couverture.

Favoriser le développement des projets PPP et encourager dans ce cadre l’externalisation et la

concession des services publics, en développant la compétence nationale et en l’étendant aux

domaines concernés.

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8. Achats stratégiques dans le cadre de programmes innovants

Pour les achats réalisés par l’Etat, qui sont technologiquement accessibles aux entreprises locales, il

est opportun de réaliser des consultations par étapes:

Une étape d’identification des entreprises qui ont la capacité ou le potentiel de couvrir le besoin ;

Une étape de pré-consultation avec appui de l’Etat pour ces entreprises qui assureront la

couverture du besoin sur un périmètre restreint et maîtrisable ;

Une étape de validation de l’adéquation de l’offre développée avec le besoin à couvrir ;

Une étape d’AO ouvert.

NB. Des exemples de mise en œuvre sectorielle de cette démarche sont précisés dans le rapport

détaillé.

9. Encouragement et Accompagnement des PMEs

Mise en place d’outils spécifiques pour faciliter et encourager l’accès des PME à la commande

publique :

Des services d’information en faveur des PME assurant la veille sur les marchés publics afin de

faciliter l’identification et la qualification des marchés pertinents pour ces entreprises ;

Favoriser l’accès des PMEs au Conseil Juridique, notamment en matière de commande et

marchés publics et ce aussi bien pour la phase amont de la soumission que pour les phases

contractualisation et exécution des marchés ;

Mise en place de dossiers types simplifiés et validés pour les PME ;

Un appui financier pour le recours à des experts en phase préparation de l’offre (dans le

prolongement de l’esprit du programme Moussanada de l’ANPME) ;

Des offres de financement plus adaptées fournies par la Caisse Marocaine des Marchés ;

La possibilité pour l’Etat de payer directement les PME qui sont en sous-traitance dans le cadre

d’une commande publique ;

Un meilleur cadrage des relations entre grandes entreprises adjudicataires et PME sous-

traitantes ;

Prévoir dans les textes, la possibilité d’assurer par le maître d’ouvrage, une avance sur marché

pour les PME.

10. Encouragement de l’économie sociale

Pour certains achats susceptible d’être réalisées par les acteurs de l’économie sociale et notamment

les coopératives, mettre en place un cadre adapté caractérisé par :

Une procédure moins contraignante et adaptée aux statuts et structures des entités directement

ou indirectement ciblées ;

Des critères basés sur des normes à encourager liées à :

o la préservation de l’environnement ;

o le commerce équitable ;

o les appellations d’origine contrôlée ;

o l’encouragement de l’entreprenariat féminin.

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11. Mise en place d’une entité centrale en charge de la commande publique

Création d’une entité dédiée auprès de la primature, qui serait en charge de suivre la mise en place de

la politique de la commande publique sur la base d’une véritable stratégie d’achat. Cette entité aura à

couvrir les missions suivantes :

Observatoire de la commande publique qui réunit l’ensemble des données sur la commande

publique, suit les indicateurs et mesure l’atteinte des objectifs (notamment les objectifs d’impact

économique et social) selon plusieurs axes (région, secteur, organisme, taux du contenu en

importation vs contenu en valeur ajoutée locale, …) ;

Création d’un fichier référentiel des entreprises afin de centraliser les informations utiles pour les

acheteurs publics ;

Formation et encadrement des acheteurs publics ;

Accompagnement à la mise en place des politiques d’achats stratégiques et notamment dans les

programmes innovants.

Régulation ;

L’entité nouvelle interviendrait plutôt sur les dimensions accompagnement stratégique de la commande

publique. Elle aura à prendre en charge la promotion du développement du métier d’acheteur et

d’accompagnement des maîtres d’ouvrages (y compris par le recours si nécessaire à de l’assistance à

maîtrise d’ouvrage AMO externe) pour l’atteinte des objectifs stratégiques de la commande publique.

Il est entendu que :

Les fonctions de contrôle et la comptabilité restent au niveau de la TGR ;

La fonction de recours serait au niveau de la nouvelle instance paritaire citée précédemment (qui

pourrait venir en remplacement de la Commission Centrale des Marchés).