LA FISCALITE ENVIRONNEMENTALE...Entretien du Conseil d’Etat – 17 juin 2009 La Fiscalité environnementale Page | 3 Sommaire Programme de la journée p. 4 Les Entretiens du Conseil

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LA FISCALITE ENVIRONNEMENTALE

Dossier documentaire du participant

� Les Entretiens du Conseil d’Etat - cycle 2009

� Le cadre juridique : évolution & mise en œuvre

� Les débats : acteurs, enjeux & perspectives

Les Entretiens du Conseil d’Etat Entretiens du Conseil d’Etat Entretiens du Conseil d’Etat Entretiens du Conseil d’Etat Cycle de colloques en droit public économique

Entretien du Conseil d’EtatEntretien du Conseil d’EtatEntretien du Conseil d’EtatEntretien du Conseil d’Etat Mercredi 17 juin 2009, à Paris

Entretien du Conseil d’Etat – 17 juin 2009 La Fiscalité environnementale

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Ce document a été préparé par la section du rapport et des études du Conseil d’Etat avec la participation de Anne De Macedo, Inès Fauconnier et Vincent Perrotin.


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Sommaire

Programme de la journée p. 4 Les Entretiens du Conseil d’Etat - objectifs du cycle et de l’entretien p. 5 Entretien sur la fiscalité environnementale p. 6

1. Définition p. 6 2. Contexte juridique international communautaire et national p. 6 3. Repères législatifs p. 8 4. Eléments de droit comparé p. 15 5. Eléments statistiques p. 17 6. Vers une nouvelle fiscalité environnementale en France p. 18

Séance d’ouverture p. 27 Table ronde n°1 : Quel impact économique et environnemental peut-on attendre de la fiscalité environnementale ? p. 29

1. Problématique générale p. 29 2. Présentation des intervenants p. 30 3. Textes et documents de référence p. 32 4. Bibliographie indicative p. 44

Table ronde n° 2 : La future fiscalité européenne et nationale sur l’énergie : nouvelle révolution économique et fiscale ? p. 45


Table ronde n° 3 : Le droit fiscal et l’environnement : continuités et ruptures p. 61


Table ronde n°4 : Comment gérer la fiscalité environnementale ? p. 75


Séance de clôture p. 89


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Programme de la journée

MATIN �� APRES-MIDI ��

09:00 - Séance d’ouverture

� Jean-Marc SAUVÉ, Vice-président du Conseil d'Etat

� Jacqueline MORAND-DEVILLER, Professeur à l'université Paris I (Panthéon - Sorbonne) - Directrice du centre d'études et de recherches en droit de l'environnement, de l'aménagement et de l'urbanisme (CERDEAU)

09:30 – Quel impact environnemental et économique peut-on attendre de la fiscalité environnementale?

Modérateur � Guillaume SAINTENY, Ancien directeur des études

économiques et de l'évaluation environnementale au ministère de l'Ecologie

Intervenants � Roger GUESNERIE, Professeur au Collège de France,

président du conseil d'administration de l’Ecole d’économie de Paris

� Dominique BUREAU, Délégué général du Conseil économique du développement durable (CEDD)

� Robin MIEGE, Chef d'Unité développement soutenable et analyses économiques - DG Environnement - Commission européenne

� Jean du RUSQUEC, Conseiller auprès du directeur général du groupe TOTAL S.A.

11:00 – La future fiscalité européenne et nationale sur l'énergie : une nouvelle révolution économique et fiscale?

Modérateur � Pierre-François RACINE, Président de la section des

finances du Conseil d'Etat

Intervenants � Katrin MILLOCK, Chargée de recherche en économie

de l'environnement au Centre national de la recherche scientifique (CNRS)

� Alexander WIEDOW, Directeur de la fiscalité indirecte et de l’administration fiscale - Commission européenne

� Larry PARKER, Congressionnal Research Service - Washington DC (USA)

� Philippe QUIRION, Chargé de recherche au CNRS, Membre du CEDD, Représentant du Réseau Action Climat (RAC)

� Fabienne KELLER, Sénatrice du Bas-Rhin, Présidente du groupe de travail de la Commission des finances du Sénat sur la fiscalité environnementale

12:30 – Déjeuner

14:00 – Le droit fiscal et l'environnement: continuités et ruptures

Modérateur � Corinne LEPAGE, Ancienne ministre de l’Environnement

- Avocate à la Cour - Professeur à l’Institut d'études politiques de Paris

Intervenants � Didier RIBES, Professeur agrégé de droit public,

conseiller technique pour les questions constitutionnelles auprès du Garde des sceaux

� Dominique BERLIN, Avocat � Nicolas THERY, Conseiller du Directeur général

« Environnement » - Commission européenne � Gilles CARREZ, Député du Val-de-Marne, Rapporteur

général de la commission des finances de l'Assemblée nationale

15:30 – Comment gérer efficacement la fiscalité environnementale?

Modérateur � Olivier FOUQUET, Ancien président de la section des

finances - Conseil d'Etat

Intervenants � Aldo RAVAZZI DOUVAN, Coordinateur de l’Autorité

environnementale italienne pour les fonds structurels européens - Ministère de l'environnement (Italie)

� Marie-Christine LEPETIT, Directrice de la législation fiscale - Ministère de l’économie, des finances et de l’emploi

� Jérôme FOURNEL, Directeur général des Douanes/AFTIM

� Jean-Paul COSSIN, Conseiller maître à la 2ème chambre de la Cour des comptes - Membre du Conseil national des prélèvements obligatoires

17:00 - Séance de clôture

� Michèle PAPPALARDO, Commissaire générale et Déléguée interministérielle au développement durable


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Les Entretiens du Conseil d’Etat

Objectifs du cycle de colloques � Le juge administratif n’est pas et ne saurait être un juge coupé des réalités ou des débats

économiques. L’importance du droit public économique et le rôle des juridictions administratives échappent le plus souvent aux non spécialistes. Pourtant, des pans entiers de l’activité économique sont régis par le droit public (droit financier et fiscal). Il s’agit notamment du contrôle des aides d’Etat en complément de la Commission européenne ; du contrôle des concentrations économiques, des partenariats public-privé et des délégations de service public, de la passation des contrats et des marchés publics, des services en réseau, de l’activité bancaire et des assurances, de la tarification de nombreux biens ou services dans les secteurs les plus divers.

� Le Conseil d'Etat est un acteur à part entière des évolutions de l’économie nationale, comme

en témoigne l’avis de la section des finances du 21 décembre 2000 qui a préfiguré la réforme de la loi organique relative aux lois de finances. Au titre de sa fonction consultative, ses avis contribuent à faire évoluer le cadre juridique de la concurrence, le statut des entreprises publiques, le code des marchés publics, la fiscalité… Tous ces thèmes sont abordés au cours d’une série d’entretiens, dénommés « Entretiens du Conseil d’Etat », à la lueur des évolutions récentes du droit communautaire, car le juge administratif a récemment conforté dans la plupart de ces matières son rôle de juge de droit commun du droit communautaire.

� Il s’agit d’instaurer un dialogue suivi avec les acteurs du droit public économique. Le bon

accomplissement de la mission du Conseil d'Etat implique à ce titre d’organiser un dialogue périodique avec les acteurs du droit public économique (administrations, cabinets d’avocats, fiscalistes, magistrats, directions juridiques d’entreprises, universitaires etc.) et de vérifier la lisibilité de ce droit mais également de permettre à ces acteurs de faire valoir les améliorations ou clarifications qu’il serait souhaitable de lui apporter. Ainsi, le Conseil d’Etat remplira mieux sa mission consultative et contentieuse.

Objectifs de l’entretien du 17 juin 2009 � Mieux comprendre ce vers quoi s’orientent l’Union européenne et la France en matière de

fiscalité environnementale. Permettre de ce fait une meilleure appropriation par les institutions françaises des questions liées à la montée en puissance de la fiscalité environnementale.

� Faire le point sur l’efficacité de la fiscalité environnementale française actuelle. Quand et

pourquoi utiliser la fiscalité environnementale, en liaison avec ou en substitution de la réglementation ? Repérer ce qui fonctionne et ne fonctionne pas.

� Replacer les mesures ponctuelles déjà prises dans une réflexion plus théorique et plus

prospective. � Définir les caractéristiques attendues ou les grandes lignes d’une « bonne » fiscalité

environnementale. Identifier les problèmes juridiques (constitutionnels, internationaux, communautaires) et éventuellement contentieux posés par la mise en œuvre de cette nouvelle fiscalité.


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La fiscalité environnementale (17 juin 2009)

1. Définition

� Une taxe liée à l’environnement est définie par l’OCDE comme un prélèvement obligatoire de

l’Etat, effectué sans contrepartie et calculé sur une assiette considérée comme présentant un intérêt environnemental particulier. Ces taxes sont sans contrepartie en ce sens que les avantages que les pouvoirs publics apportent aux contribuables ne sont pas, normalement, proportionnels au montant du prélèvement. Les prélèvements de l’Etat comportant une contrepartie, tels que les droits et les redevances dont les montants sont proportionnels aux services fournis (au volume de déchets ramassés ou traités, par exemple), sont également pris en compte.

� Le champ porte principalement sur les prélèvements et assiettes d’imposition liés à la pollution, mais il intègre aussi des prélèvements en rapport avec certaines formes de gestion des ressources. Les assiettes d’imposition retenues sont notamment les produits énergétiques, les matériels et services de transport, ainsi que les émissions mesurées ou estimées dans l’air et dans l’eau, les substances appauvrissant la couche d’ozone, certaines couches diffuses de pollution de l’eau, de la gestion des déchets et du bruit, auxquels s’ajoutent la gestion de l’eau, des terres, des sols et des forêts, de la biodiversité, des espèces sauvages et des stocks de poissons.

� La désignation ou la finalité déclarée des taxes n’a pas été retenue puisque les taxes prises en compte ont été sélectionnées en fonction de leurs effets potentiels sur l’environnement, lesquels dépendent de leurs répercussions sur les prix à la production et à la consommation compte tenu des élasticités-prix correspondantes.

2. Contexte juridique international, communautaire et national

2.1. Contexte international � Le sommet de la Terre à Rio de Janeiro en juin 1992 a donné lieu à la Convention-cadre des

Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC), un traité non contraignant qui encourage les pays développés à stabiliser leurs émissions de gaz à effet de serre (GES). 189 pays ont signé et ratifié la CCNUCC. "Les autorités nationales doivent s'efforcer de promouvoir l'internalisation des coûts environnementaux et l'utilisation d'instruments économiques en prenant en compte l'approche que le pollueur doit, en principe, supporter le coût de la pollution, en respectant l'intérêt public et sans causer de distorsion pour le commerce et les investissements internationaux".

� La plupart des parties à la CCNUCC, à l’exception notable des Etats-Unis, ont également signé et ratifié le protocole de Kyoto de 1997, un traité juridiquement contraignant, qui engage les pays signataires à procéder à des réductions spécifiques de gaz à effet de serre (GES). L’objectif était d’atteindre une réduction générale de 5% de GES d’ici 2012 par rapport aux niveaux de 1990. Les règles de détail sur la mise en œuvre du protocole de Kyoto ont été adoptées en 2001 (accords de Marrakech).

� La 13ème Conférence des parties de la CCNUCC (COP 13), qui s’est tenue à Bali en décembre 2007, avait pour objectif d'élaborer un cadre de négociations ainsi qu’une feuille de route pour un accord sur le changement climatique, destiné à remplacer le protocole de Kyoto, qui expire en 2012. La feuille de route définie à Bali a marqué le début de deux ans de négociations sur la réduction des émissions de CO2.

� La conférence de Poznan s’est déroulée en Pologne en décembre 2008. Le prochain rendez-vous est la conférence de Copenhague, en décembre 2009, où les bases d’un accord international portant sur l’après Kyoto pourraient être trouvées.


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2.2. Contexte communautaire � Portée par la dynamique du Sommet de Rio, la Commission européenne a proposé au Conseil,

en 1992, une directive instaurant une taxe communautaire « énergie-CO2 ». Après plusieurs années de blocage au Conseil, le projet a été abandonné. Seuls des taux minima d’accises sur les « huiles minérales » (essentiellement des carburants routiers et des combustibles pour le chauffage) sont adoptés (dans la pratique la plupart des Etats membres pratiquent des taux plus élevés), principalement dans une logique d’harmonisation à minima des conditions de concurrence.

� La même année, la Commission proposait également son « 5ème programme d’action

environnementale », document fondateur pour l’essor du principe « pollueur-payeur » et des instruments de marché (« vérité écologique des prix » et internalisation des coûts externes, premières ébauches des marchés de quotas d’émissions) et la recherche d’une meilleure intégration de l’environnement dans les grandes secteurs économiques, à commencer par les transports, l’industrie, l’énergie et l’agriculture. Ce programme a été approuvé par le Conseil le 1er février 1993. Il a couru jusqu’en 2002.

� Le Livre blanc de la Commission de 1993 « Croissance, compétitivité, emploi. Les défis et les

pistes pour entrer dans le 21ème siècle » (dit « Delors ») faisait le constat d’une sous-efficacité de l’utilisation de deux des principales ressources de l’Union, à savoir la main-d’œuvre et la nature, et préconisait notamment, pour promouvoir un développement plus durable et plus efficace, de basculer une partie de la charge fiscale du travail vers l’utilisation des ressources naturelles et la pollution (émergence du concept de « double dividende »).

� En 1997, la Commission propose une nouvelle directive établissant un cadre communautaire

pour la taxation de l’énergie, visant à mettre à jour les taux minima de 1992 sur les huiles minérales et à étendre l’assiette au gaz naturel, au charbon et à l’électricité. La directive, après des années de blocage au Conseil, sera adoptée en 2003 avec des nouveaux taux ne faisant que rattraper l’inflation depuis 1992 et des taux pour les nouvelles énergies visées.

� La Commission européenne a publié, en janvier 2007, une série de propositions fixant des

objectifs ambitieux. Ces objectifs ont été validés en mars 2007 par le Conseil européen. L’objectif affiché est de limiter le réchauffement à 2 degrés Celsius d’ici 2100 en : - augmentant de 20% l’efficacité énergétique d’ici 2020; - réduisant de 20% les émissions de GES d'ici 2020, voire de 30% en cas d'accord international; - atteignant une proportion de 20% d’énergies renouvelables dans la consommation énergétique totale de l’UE d’ici 2020 (actuellement à 8,5%); - atteignant une proportion de 10% de biocarburants dans la consommation totale des véhicules d’ici 2020.

� La Commission européenne a publié, en mars 2007, un livre vert sur les instruments

économiques pour le développement durable. Ce livre vert est à l’origine de la révision de la directive sur la taxation de l’énergie qui est en cours actuellement.

� Enfin, le 23 janvier 2008, pour apporter des réponses techniques aux objectifs fixés par les chefs

d’Etat et de gouvernement dans le domaine de la lutte contre le changement climatique et du développement des énergies renouvelables, la Commission européenne a présenté des propositions ambitieuses pour lutter contre le changement climatique.


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2.3. Contexte national � Taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) de 1998

� Adoption le 28 février 2005 de la Charte de l’environnement et intégration au bloc de constitutionnalité.

� Création de la commission fiscale verte de février 2006 : le Groupe de Travail sur les Outils Economiques et le Développement Durable a été mis en place avec pour mission de mener une « réflexion sur l’opportunité d’améliorer le recours aux instruments économiques dans la politique française de protection de l’environnement ». Sous la présidence de Jean-Pierre Landau, sous gouverneur de la Banque de France, ce groupe de travail composé de membres d’horizons différents a terminé ses travaux en juillet 2007 et a remis son rapport définitif aux Ministres le 25 juillet. Ce rapport trace des lignes directrices pour l’action publique sur l’utilisation des instruments économiques en se centrant sur les trois enjeux suivants : le changement climatique, les problèmes liés à la congestion routière et la réduction de la biodiversité. Le rapport préconise notamment la définition et l’affichage d’un signal prix pour le carbone, le développement de marchés de permis d’émission et la mise en place d’une fiscalité carbone plus ou moins différenciée selon les secteurs.

� Propositions du Grenelle de l’environnement et adoption des mesures préconisées dans le Projet de loi de finances pour 2009. Le pays souhaite s’engager à diviser par 4 ses émissions de gaz à effet de serre d’ici 2050.

� Création du Conseil économique pour le développement durable par le décret n° 2008-1250 du 1er décembre 2008. « Il a pour mission d'éclairer, par la confrontation des analyses économiques, l'élaboration et l'évaluation des politiques du ministère en permettant aux services compétents de s'appuyer sur les références scientifiques, les méthodes d'évaluation et les instruments d'intervention publique les plus récents. Il réalise, à la demande du ministre chargé du développement durable, des études et recherches concernant les perspectives et les enjeux de ces politiques, du point de vue économique et du développement durable ».

3. Repères législatifs

3.1. Dans la législation française

Loi du 13 août 1926 Taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) peut être mise en place par toute structure qui exerce la compétence en matière d’élimination et de valorisation des déchets et qui en assure au moins la collecte.

Loi du 30 décembre 1974 portant loi de finances pour 1975

Redevance d’enlèvement des ordures ménagères (REOM) est un autre mode de financement spécifique du service d’élimination des ordures ménagères. Cette redevance est une rémunération pour service rendu et ne peut se cumuler avec la TEOM.

Article 265 du Code général des douanes

La taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) est un impôt indirect de type accise dont les règles sont harmonisées au niveau communautaire. Sont passibles de la taxe les produits pétroliers utilisés comme carburants ou comme combustible ou les produits qui s’y substituent. Sont prévus un remboursement de la TIPP en faveur des utilisateurs de carburants et de véhicules propres ainsi qu’une exonération partielle de TIPP sur les biocarburants.

Article 266 du Code des douanes La taxe intérieure sur la consommation de gaz naturel s’applique au gaz naturel utilisé comme carburant. La TICGN est due lorsque les quantités livrées à un même utilisateur au cours des douze mois précédant la période de facturation ont excédé 5 millions de kw/h.


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Loi n° 92-646 du 13 juillet 1992 relative à l'élimination des

déchets ainsi qu'aux installations classées pour la

protection de l'environnement.

Taxe sur la mise en décharge des déchets ménagers et assimilés

Loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement

Taxe sur l'élimination des déchets industriels spéciaux

Loi du 7 juin 1985 Taxe sur la pollution atmosphérique

Loi n° 92-1444, 31 décembre 1992, relative à la lutte contre le bruit.

Taxe d'atténuation des nuisances sonores aéroportuaires

Loi n° 98-1266, 30 décembre 1998 Taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), issue de la loi de finances pour 1999 Elle résulte de la fusion au sein d’un même dispositif de taxes existantes (DIS, pollution de l’air, et nuisances sonores aériennes…). Son champ est étendu par la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2000 aux lessives, aux grains minéraux naturels, aux produits antiparasitaires à usage agricole et aux installations classées dangereuses ou polluantes.

Loi de finances rectificative pour 2000

Projet d'extension du champ d'application de la TGAP Il s'agissait de l'étendre aux consommations intermédiaires d'énergie fossile et d'électricité. Censure du Conseil constitutionnel (Cons. const., décision n° 2000-441 DC, du 28 décembre 2000, loi de finances rectificative pour 2000) : qui a considéré que ce dispositif introduisait une rupture d'égalité devant les charges publiques, qu'il aurait pu conduire à ce qu'"une entreprise soit taxée plus fortement qu'une entreprise analogue, alors même qu'elle aurait contribué de façon moindre au rejet de gaz carbonique dans l'atmosphère".

Mesures fiscales obtenues par le

ministère de l’écologie et du développement

durable dans le cadre LFI 2006-LFR 2005

- Barème de la Taxe Générale sur les Activités Polluantes (TGAP) portant sur la distribution de carburants et visant à l’incorporation de biocarburants relevé. - Dans le secteur des transports, quatre mesures de la LFI pour 2006 afin d ‘encourager l’acquisition de véhicules peu émetteurs de gaz à effet de serre : la création d’une taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d’immatriculation applicable aux véhicules à forte émission de CO2 ; l’augmentation du crédit d’impôt pour l’acquisition ou la location de véhicules propres ; la modulation de la taxe sur les véhicules de sociétés en fonction des émissions de CO2 ; la limitation de la déduction, au plan fiscal, des dotations aux amortissements et des loyers concernant les véhicules les plus polluants.

- Concernant la gestion des déchets, le taux de la composante de la TGAP applicable aux décharges non autorisées a été doublé (LFR pour 2005)

Loi de finances rectificative

pour 2006

- Incitations au développement du super éthanol E85 (flexfuel)

- Création du livret « développement durable » : depuis le 1er janvier 2007, les fonds collectés sur les CODEVI peuvent être utilisés pour le financement des travaux d’économie d’énergie dans les bâtiments anciens

- Création d’une possibilité d’exonération temporaire de taxe foncière sur les propriétés bâties, à l’initiative des collectivités territoriales, en faveur des propriétaires de logements neufs ou anciens économes en énergie

Rattrapage et indexation pour l’avenir de la plupart des taux de la TGAP (Taxe Générale sur les Activités Polluantes), afin de mieux prendre en compte les dommages causés à l’environnement par les activités les plus polluantes.

- Création d’une taxe sur le charbon


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3.2. Dans la législation communautaire A la différence de ce qui prévaut en matière de législation environnementale, gouvernée par la codécision du Conseil et du Parlement et le vote à la majorité qualifiée, les questions fiscales sont soumises à une exigence d’unanimité au Conseil. Cette situation explique en partie la lenteur et les difficultés de la fiscalité environnementale au niveau communautaire malgré une volonté politique affichée forte de la part des institutions européennes au début des années 1990 (voir la section « Repères communautaires » deux pages plus haut). Les initiatives de fiscalité environnementale sont motivées par des considérations de marché intérieur et d’harmonisation (au moins progressive) des conditions de concurrence, et, plus ou moins fortement selon la période, de protection de l’environnement, notamment du climat. Cette dernière considération est confortée par le paquet « Energie-Climat » récemment adopté. C’est dans ce contexte que la Commission, a lancé, en 2007, un Livre vert sur les instruments de marché, et, sur la base de cette consultation publique, a publié, en avril 2009, une proposition de révision de la directive 2003/96/CE par laquelle elle propose notamment de distinguer la composante carbone de l’assiette, ce qui pourrait jeter les bases, par une « politique des petits pas », d’une future taxe carbone européenne. Directive « Energie » N°2003/96/CE du 27 octobre 20 03 - Cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité : Synthèse

Les produits énergétiques et l'électricité ne sont taxés que lorsqu'ils sont utilisés comme carburants ou combustibles de chauffage et ne le sont pas lorsqu'ils servent de matière première ou lorsqu'ils interviennent dans des réductions chimiques ou des procédés électrolytiques ou métallurgiques. Sur la base de ce principe, la directive fixe les niveaux minima de taxation applicables aux carburants, aux carburants destinés à un usage industriel ou commercial ainsi qu'aux combustibles et à l'électricité. Les « niveaux de taxation » * que les États membres appliquent ne peuvent être inférieurs aux niveaux minima prévus par la présente directive. Fixation du niveau minimum de taxation pour les car burants:

- Taux d'accises minimaux actuels

Taux d'accises minimaux à partir du 01/01/2004

Taux d'accises minimaux à partir du 01/01/2010

Essence ( / 1000 l.) 337 421 421

Essence sans plomb ( / 1000 l.)

287 359 359

Gazole ( / 1000 l.) 245 302 330

Pétrole lampant ( / 1000 l.) 245 302 330

GPL ( / 1000 l.) 100 125 125

Gaz naturel 100 ( / 1000 kg) 2,6 ( / gigajoule) 2,6 ( / gigajoule)

(Les volumes sont mesurés à une température de 15 °C.)

Zoom sur…


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Au plus tard le 1er janvier 2012, le Conseil statuant à l'unanimité après consultation du Parlement européen, fixe, sur la base d'un rapport et d'une proposition de la Commission, les niveaux minima de taxation pour le gazole pour une nouvelle période commençant le 1er janvier 2013. La directive permet aux États membres d'établir une différence entre le « gazole à usage commercial » * et le gazole à usage privé utilisés comme carburant à condition que les niveaux minima communautaires soient respectés et que le taux fixé pour le gazole à usage commercial utilisé comme carburant ne soit pas inférieur au niveau national de taxation en vigueur au 1er janvier 2003, nonobstant toute dérogation à cette utilisation prévue dans la présente directive. Cette différenciation permet aux États membres de réduire l'écart que présentent les niveaux de droits d'accises applicables au gazole non commercial utilisé dans les voitures et ceux applicables à l'essence, étant donné qu'il n'existe pas de motif environnemental ou autres qui justifient le taux minimum inférieur qui frappe actuellement l'utilisation du gazole dans ces conditions. Fixation du niveau minimum de taxation des carburan ts destinés à un usage industriel ou commercial:

- Taux d'accises minimaux actuels Taux d'accises minimaux à partir du 01/01/2004

Gazole ( / 1000 l.) 18 21

Pétrole lampant ( / 1000 l.) 18 21

GPL ( / 1000 kg) 36 41

Gaz naturel 36 ( / 1000 kg) 0,3 ( / gigajoule)

(Les volumes sont mesurés à une température de 15 °C.) Selon la directive, on entend par utilisations industrielles et commerciales:

• les travaux agricoles, horticoles, piscicoles et sylvicoles; • les moteurs fixes; • le matériel et les machines utilisés dans la construction, le génie civil et les travaux publics; • les véhicules destinés à une utilisation hors route. •

Fixation du niveau minimum de taxation pour les com bustibles et l'électricité :

- Taux d'accises minimaux actuels

Taux d'accises minimaux à partir du 01/01/2004 (usage professionnel)

Taux d'accises minimaux à partir du 01/01/2004 (usage non professionnel)

Gazole ( / 1000 l.) 18 21 21

Fuel lourd ( / 1000 kg) 13 15 15

Pétrole lampant ( / 1000 l.) 0 0 0

GPL ( / 1000 kg) 0 0 0

Gaz naturel ( / gigajoule) - 0,15 0,3

Charbon et coke ( / gigajoule)

- 0,15 0,3

Électricité ( / MWh) - 0,5 1,0

(Les volumes sont mesurés à une température de 15 °C.) Les États membres qui, au 1er janvier 2003, sont autorisés à appliquer une redevance de contrôle au gazole de chauffage peuvent continuer à appliquer un taux réduit de 10 euros par 1000 litres à ce produit. Cette autorisation est supprimée le 1er janvier 2007 si le Conseil, statuant à l'unanimité sur la base d'un rapport et d'une proposition de la Commission, en décide ainsi après avoir constaté que le niveau du taux réduit est trop faible pour éviter des problèmes de distorsion des échanges entre les États membres.


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Taux de taxation différenciés À condition qu'ils respectent les niveaux minima de taxation prévus par la présente directive et soient conformes au droit communautaire, des taux de taxation différenciés peuvent être appliqués sous contrôle fiscal par les États membres dans les cas suivants:

• lorsque les taux différenciés sont directement liés à la qualité du produit, • lorsque les taux différenciés dépendent des niveaux quantitatifs de consommation de l'électricité et des

produits énergétiques pour le chauffage, • pour les utilisations suivantes: les transports publics locaux de passagers (y compris les taxis), la collecte

des déchets, les forces armées et l'administration publique, les personnes handicapées, les ambulances, • entre la consommation professionnelle et non professionnelle des produits combustibles et de l'électricité

visés précédemment.

Exonérations ou réduction de taxe Sont exonérés de taxes:

• les produits énergétiques et l'électricité utilisés pour produire de l'électricité et l'électricité utilisée pour maintenir la capacité de produire de l'électricité. Toutefois, les États membres peuvent taxer ces produits pour des raisons relatives à la protection de l'environnement;

• les produits énergétiques fournis en vue d'une utilisation comme carburant ou combustible pour la navigation aérienne autre que l'aviation de tourisme privée;

• les produits énergétiques fournis en vue d'une utilisation comme carburant ou combustible pour la navigation dans des eaux communautaires, y compris la pêche, autre qu'à bord de bateaux de plaisance privés, et l'électricité produite à bord des bateaux.

Les États membres peuvent limiter le champ d'application de ces deux dernières exonérations aux transports internationaux et intracommunautaires. Ainsi, pour les trajets par air ou mer à l'intérieur d'un État membre ou entre deux États membres qui auraient signé un accord bilatéral dans ce sens, les États membres peuvent appliquer un niveau de taxation inférieur au niveau minimum fixé par la directive. Les États membres peuvent appliquer des exonérations ou réductions du niveau de taxation notamment:

• aux produits énergétiques utilisés sous contrôle fiscal dans le cadre de projets visant au développement de produits moins polluants ou liés aux sources d'énergie renouvelables;

• aux biocarburants; • aux formes d'énergie solaire, éolienne, marémotrice, géothermique, ou issue de la « biomasse » * et des

déchets; • aux produits énergétiques et à l'électricité utilisés pour le transport de personnes et de marchandises par

train, métro, tram et trolleybus; • aux produits énergétiques fournis en vue d'une utilisation comme carburant ou combustible pour la

navigation sur des voies navigables intérieures (y compris la pêche), autre que la navigation de plaisance privée, et l'électricité à bord des bateaux;

• au gaz naturel et au GPL utilisés comme carburants (…).

La directive prend en considération la compétitivité des entreprises en prévoyant des mesures visant à alléger la charge fiscale pesant sur les « entreprises grandes consommatrices d'énergie » * et/ou les entreprises qui s'engagent à atteindre des objectifs de protection de l'environnement ou à améliorer l'efficacité énergétique. La directive prévoit ainsi que les États membres peuvent rembourser totalement ou partiellement les taxes acquittées par les entreprises qui ont réalisé des investissements afin de rationaliser leur utilisation d'énergie. Ce remboursement peut atteindre 100 % dans le cas d'entreprises à forte intensité énergétique et 50 % pour les autres sociétés. Périodes transitoires La directive définit, pour certains États membres, des périodes de transition au cours desquelles ils sont tenus de réduire progressivement l'écart existant par rapport aux nouveaux taux minimaux d'imposition. Toutefois, lorsque l'écart existant entre le taux national et le taux minimal n'excède pas 3 % du taux minimal, l'État membre considéré peut attendre jusqu'à la fin de la période pour ajuster son taux national. Outre des périodes de transition, les États membre sont autorisés à continuer d'appliquer différentes dérogations jusqu'au 31 décembre 2006, sous réserve d'un examen préalable du Conseil sur proposition de la Commission. Les États membres qui rencontrent des difficultés à mettre en œuvre les nouveaux taux minimaux d'imposition peuvent bénéficier d'une période transitoire allant jusqu'au 1er janvier 2007, afin de ne pas porter préjudice à la stabilité des prix.


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La fiscalité des poids lourds : directive «Eurovign ette » La présente directive harmonise les systèmes de pré lèvement, taxes sur les véhicules, péages et droits liés à l'usage des infrastructures routières , et institue des mécanismes équitables d'imputatio n des coûts d'infrastructure aux transporteurs.

Directive 1999/62/CE du Parlement européen et du Conseil, du 17 juin 1999, relative à la taxation de s poids lourds pour l'utilisation de certaines infrastructures.

SYNTHÈSE

La présente directive remplace la directive 93/89/CEE relative à l'application par les États membres de taxes sur certains véhicules utilisés pour le transport de marchandises par route ainsi que des péages et droits d'usage perçus pour l'utilisation de certaines infrastructures («Eurovignette»).

La directive s'applique aux taxes sur les véhicules, aux péages et aux droits d'usage imposés aux véhicules destinés au transport de marchandises par route et ayant un poids total en charge autorisé d'au moins 12 tonnes.

Sont exclus de son champ d'application:

• les véhicules effectuant des transports exclusivement dans les territoires non européens des États membres;

• les véhicules immatriculés aux Îles Canaries, à Ceuta et Melilla ainsi qu'aux Açores et à Madère et effectuant des transports dans ces territoires ou entre ces territoires et l'Espagne ou le Portugal.

Taxes sur les véhicules

La directive précise, pays par pays, quelles sont les taxes visées. Chaque État membre arrête les procédures de perception et de recouvrement de ces taxes. De plus, ces taxes sont perçues par l'État membre dans lequel le véhicule est immatriculé.

Les États membres ne peuvent fixer des taux de taxes sur les véhicules inférieurs aux taux minimaux définis dans la directive. La directive prévoit également la possibilité pour tous les États membres d'appliquer, dans certains cas et sous certaines conditions, des taux réduits ou des exonérations.

Péages et droits d'usage

La directive énumère les conditions que doivent remplir les États membres afin de pouvoir introduire et/ou maintenir des péages ou introduire des droits d'usage. Ces conditions sont les suivantes:

• la perception concerne exclusivement l'utilisation d'autoroutes ou de routes analogues, de ponts, de tunnels et de routes de montagne franchissant des cols;

• l'application du principe de non-discrimination en raison de la nationalité du transporteur ou de l'origine ou de la destination du transport;

• l'absence de contrôle aux frontières intérieures; • le réexamen des taux maxima des droits

d'usage au 1er juillet 2002, puis tous les deux ans;

• l'application du principe de proportionnalité des taux des droits d'usage en fonction de la durée de l'utilisation des infrastructures;

• la possibilité de variation des taux en fonction des catégories d'émissions des véhicules et/ou du moment de la journée;

• la possibilité pour deux ou plusieurs États membres de coopérer pour instaurer un système commun de droits d'usage, moyennant le respect de certaines conditions telles que la répartition équitable des recettes entre les États membres.

En plus des taxes prévues par la directive, les États membres peuvent appliquer:

• des taxes ou des droits perçus lors de l'immatriculation du véhicule ou frappant les véhicules ou les chargements dont le poids ou les dimensions sont hors normes;

• des taxes de stationnement et des taxes spécifiques applicables au trafic urbain;

• des droits destinés à combattre la congestion routière.

Les États membres qui mettent en place des systèmes électroniques de perception des péages font en sorte que leurs systèmes soient compatibles.

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Livre vert sur les instruments économiques pour le développement durable, mars 2007 (Source MEDAD)

SYNTHÈSE

Juste après le Conseil européen de printemps qui a été couronné de succès et au cours duquel ont été fixés des objectifs très ambitieux dans les domaines de l’énergie et du changement climatique, la Commission européenne a adopté le 28 mars un livre vert sur l’utilisation des instruments fondés sur le marché à des fins de politique environnementale et énergétique. Étant donné que les instruments fondés sur le marché se sont révélés aptes à réaliser les objectifs stratégiques au moindre coût, le document vise à susciter un large débat public sur la façon dont les taxes, les droits d’émission négociables et autres instruments fondés sur le marché peuvent être utilisés plus largement et plus efficacement à des fins de politique environnementale et énergétique, aux niveaux communautaire et national. Ce livre vert est le fruit d’un projet commun entre les commissaires Dimas et Kovács, en association avec les commissaires Barrot et Piebalgs. M. Stavros Dimas, membre de la Commission chargé de l’environnement, a déclaré : « Les instruments fondés sur le marché, tels que l’échange de quotas d’émission, les taxes environnementales et les aides ciblées, mobilisent les forces du marché pour protéger l’environnement. Cette approche plus flexible et d’un bon rapport coûtefficacité a fait ses preuves, mais elle reste insuffisamment utilisée. En lançant ce livre vert, notre objectif est de promouvoir le recours à des instruments fondés sur le marché chaque fois qu’ils sont adaptés aux circonstances pour garantir une protection optimale de l’environnement européen. » M. László Kovács, membre de la Commission chargé de la fiscalité et de l’union douanière, a affirmé : « Les politiques budgétaires auront un rôle important à jouer dans la réalisation des ambitieux objectifs approuvés par le dernier Conseil européen ». Il a ajouté : « La fiscalité devrait en premier lieu décourager les conduites préjudiciables et récompenser dans le même temps tous les comportements positifs, qu’il s’agisse d’économies d’énergie ou d’activités respectueuses de l’environnement. Les recettes fiscales peuvent alors être utilisées pour encourager les activités en faveur de l’économie, telles que l’innovation ou les emplois. »

Le livre vert couvre une large gamme de domaines où les instruments fondés sur le marché (essentiellement taxes, droits d’échange de quotas d’émission, …) peuvent faire l’objet d’une utilisation accrue, en particulier la consommation d’énergie, les effets des transports sur l’environnement et d’autres domaines spécifiques de la politique environnementale tels que la gestion durable de l’eau, la gestion des déchets, la protection de la biodiversité et la réduction de la pollution atmosphérique. Le livre vert explore en particulier des pistes éventuelles pour faire en sorte que la directive sur la taxation de l’énergie soutienne plus directement les objectifs énergétiques et environnementaux de la Communauté. Le document propose également la création d’un nouveau forum qui pourrait encourager et faciliter les échanges d’expérience et de meilleures pratiques entre les États membres concernant le recours aux instruments fondés sur le marché et la coordination des approches nationales ainsi que les expériences nationales en matière de réformes fiscale et budgétaire dans le domaine de l’environnement. La consultation publique La Commission lance un débat sur la promotion de l’utilisation des instruments fondés sur le marché pour soutenir les fins de politique de l’environnement et de l’énergie. La Commission souhaite prendre en considération les réactions relatives au livre vert en vue de la révision prochaine de la directive sur la taxation de l’énergie. L’utilisation plus intensive des instruments fondés sur le marché est préconisée dans le sixième programme d’action communautaire pour l’environnement (6e PAE) et la stratégie de l’UE en faveur du développement durable. Que ce soit en exerçant une influence sur les prix (au moyen de la fiscalité ou de mesures incitatives) ou en fixant des quantités absolues (échange de droits d’émission) ou des quantités par unité de production, les instruments fondés sur le marché prennent implicitement acte de ce que les entreprises sont toutes différentes ; ils offrent donc une flexibilité qui peut réduire sensiblement les coûts de réalisation des objectifs stratégiques donnés. Le livre vert conclut que les instruments fondés sur le marché devraient faire l’objet d’une utilisation accrue pour réaliser les objectifs environnementaux et autres objectifs stratégiques, tant au niveau communautaire qu’au niveau national. La Commission invite les autres institutions de l’UE, les États membres, toutes les parties concernées et le public à faire part de leurs réact ions. Elle décidera des suites appropriées à donner au vu des réponses reçues.

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4. Eléments de droit comparé

4.1. La taxe suédoise sur les émissions de NOx

� La Suède a introduit en 1992 une taxe sur les émissions de NOx pour les producteurs d’énergie

dans le but de réduire la pollution locale, l’acidification notamment. Les émissions de NOx couvertes par la taxe représentent près de 15 000 t de NOx (chiffre de 2004), soit environ 8% des émissions totales de NOx de la Suède. Elles sont taxées dès le premier kg émis et le montant du prélèvement n’est pas plafonné. Les sources mobiles ne sont pas inclues dans le système.

� Etant donné le coût élevé d’abattement de la pollution en NOx, la taxe a été fixée à un taux

particulièrement élevé afin de générer une réelle incitation à réduire les émissions, et non pas simplement une charge financière supplémentaire. Les calculs d’optimisation économique préliminaires à la mise en place de la taxe avaient déterminé une fourchette « économiquement pertinente » de [2€-11€] par kg de NOx émis. Le gouvernement suédois a retenu le taux de 4,3€/kg NOx.

� La taxe repose sur un principe original, en deux temps : tous les sites assujettis sont taxés au taux

unique de 4,3€ par kg de NOx émis. Le produit de la taxe, défalqué du montant des frais administratifs, est intégralement reversé aux entreprises assujetties en fonction de leur « performance », i.e. de la quantité d’énergie utile qu’elles produisent.

� Le coût effectif de la taxe pour un site dépend donc de la différence entre le taux unique appliqué

et le remboursement obtenu en fonction de l’énergie utile produite par kg de NOx émis. Ainsi, plus les émissions de NOx par MWh d’énergie utile sont faibles, plus le dispositif devient favorable pour le site. Ainsi, pour certains sites particulièrement efficaces au regard de leurs émissions de NOx, la taxe ne représente plus un coût mais devient au contraire une source de revenus. C’est le cas pour les industries d’incinération des déchets, de cogénération et les centrales électriques. A l’inverse, l’industrie papetière et les scieries sont « débiteurs nets ».

� La taxe suédoise s’est révélée être un instrument efficace pour faire baisser les émissions de NOx

: dans le cas des chaudières, qui sont inclues dans le système depuis 1992, les émissions spécifiques ont baissé de 42% environ, passant d’un facteur d’émissions de NOx par kg d’énergie utile de 0,40 à 0,23. Pour les installations plus petites entrées dans le système après 1996, les émissions de NOx ont baissé de 26% environ depuis 1992. Ainsi, en moyenne, une installation suédoise émet aujourd’hui, par MWh d’énergie utile, deux fois moins de NOx que les installations situées dans d’autres pays.

� Toutefois, quelques effets collatéraux dommageables ont été observés : la réduction des

émissions de NOx se serait en effet accompagnée d’un accroissement des émissions d’autres polluants, comme le monoxyde de carbone (CO), le protoxyde d’azote (N2O), ou encore l’ammoniac : les émissions de CO « supplémentaires » seraient liées à la baisse des températures de combustion (volontaires, afin de réduire les émissions de NOx) et celles d’ammoniac au traitement des fumées par des procédés catalytiques ou non catalytiques.


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4.2. Royaume-Uni : La taxe sur le changement climatique

� Mise en place le 1er avril 2001, la Climate Change Levy est une taxe appliquée aux livraisons

d’énergie destinées au secteur public et aux consommateurs industriels et commerciaux, qui a pour objet d’aider le Royaume-Uni à remplir ses engagements en matière de réduction des gaz à effet de serre.

� La taxe ne s’applique pas au pétrole ni aux carburants utilisés par les particuliers et le secteur

des transports, ainsi qu’aux carburants utilisés pour produire d’autres formes d’énergie ou à des fins non énergétiques. Elle ne s’applique pas non plus aux sources d’énergie utilisées à des fins non lucratives par les fondations.

� La taxe est payée par les fournisseurs, en une seule fois, au moment de la fourniture des

produits énergétiques. Son taux est réduit de 80 % lorsqu’elle est appliquée aux industries très intensives en énergie (aluminium, ciment, céramique, chimie, alimentation, fonderies, verrerie, métaux non ferreux, papier et acier) et ayant négocié un accord avec le ministère de l’environnement pour accroître leur efficacité en matière de consommation d’énergie ou réduire leurs émissions de carbone.

� Le taux de la taxe est par ailleurs réduit de 50 % lorsqu’elle est appliquée à la fourniture

d’énergie à des producteurs horticoles. Est entièrement exemptée de cette taxe l’énergie consommée sur place par les utilisateurs, comme les salles de lavage automatiques dans les centres hospitaliers, ainsi que l’électricité provenant de sources d’énergie renouvelables ou exploitée par procédé d’électrolyse et le fuel utilisé dans le cadre de schémas de bonnes pratiques. Le Livre Blanc sur l’énergie de février 2003 estime que l’exonération des énergies renouvelables de la taxe sur le changement climatique devrait fournir à ce secteur, d’ici 2010, un soutien de l’ordre de un milliard de livres sterling par an.

� Par ailleurs, le Gouvernement a mis en place un crédit d’impôt de 100 %, applicable la première

année, sur l’impôt sur les sociétés ou l’impôt sur le revenu, en faveur des entreprises qui effectuent des investissements dans les technologies suivantes :

– chaudières ; – systèmes d’allumage ; – équipements de réfrigération ; – isolation de tuyau ; – écrans thermiques. – systèmes calorifères à énergie solaire ; – équipements à air comprimé ; – radiateurs à air chaud ; – moteurs.


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5. Eléments statistiques

Les recettes des principales taxes environnementale s en France

1994 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Nom de la taxe Taxe Intérieure sur les Produits Pétroliers

21 458 24 270 23 172 24 350 24 303 24 766 24 205

24 490

24 731

Taxe intérieure sur le gaz naturel 0 145 118 157 160 168 174 172 177 Taxe parafiscale sur les produits pétroliers 0 193 195 197 0 0 0 0 0 Taxes sur les ouvrages hydroélectriques concédes 0 291 299 200 91 6 0 0 0 Taxe sur les véhicules des sociétés 416 644 700 750 828 843 867 1 126 1 152 Taxe à l'essieu 0 213 243 258 223 220 201 215 217 Taxe spéciale usage des routes 0 420 446 428 465 492 499 512 512 Droits de timbre contrat transport 75 10 1 0 0 0 0 0 0 Taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM) 1 970 2 892 3 070 3 380 3 927 4 261 4 710 4 999 5 117 Taxe sur les pylones électriques 128 135 140 149 160 167 174 183 Taxe Générale sur les Activités Polluantes (TGAP) BRUT données Douanes jusqu'en 2004, données Insee à partir de 2005 444 491 633 492 467 456 483 457 -- Air (SO2, NOx, …) 27 28 72 56 58 23 25 26 -- Huiles et préparations lubrifiants 25 27 27 23 20 24 39 39

-- Decollages d'aeronerfs 10 10 12 20 30 plus perçu par la

DGDDI -- Déchets ménagers et assimilés 226 227 297 190 213 194 192 196 -- Déchets industriels et spéciaux 26 30 32 36 14 37 27 28 -- Préparations pour lessives 75 84 88 81 62 103 77 78 -- Pesticides 18 36 43 27 29 40 36 52 -- Grains minéraux naturels 17 29 42 32 29 38 51 37

-- Installations classées 20 20 20 27 12

Perçu par les DRIRE 27 25

-- biocarburants 2 -- imprimés 0,7

Source : OCDE / Agence européenne de l’environnement (http://www2.oecd.org/ecoinst/queries/index.htm)


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6. Vers une nouvelle fiscalité environnementale en France

Communiqué de Jean-Louis Borloo (2009), Ministre d'État, ministre de l'Écologie, de l'Énergie, du Développement durable et de l'Aménagement du territoire

Une nouvelle fiscalité environnementale au service de la croissance territoire Le début de l'année 2009 m’offre l’occasion de dresser un bilan de la réforme de la fiscalité environnementale, issue du Grenelle Environnement et adoptée dans la loi de finances pour 2009 et la loi de finances rectificative pour 2008. Cette réforme est d’une ampleur absolument inédite, tanten termes de nombre de mesures, de champ d’application de montants concernés, que de l'impact immédiat sur les ménages et les entreprises. Ce sont en effet 44 mesures de fiscalité environnementale et de fiscalité énergétique qui ont été votées cette année, à comparer aux quelques ajustements, souvent mineurs, qui étaient contenus dans les lois de finances précédentes. Les mesures adoptées couvrent l’ensemble des programmes d’action du Grenelle Environnement : logements neufs, bâtiments anciens, automobile, transports, énergies renouvelables, déchets, biodiversité, agriculture, recherche et prévention des risques. Ces réformes représentent, sur la période 2009-2011, 2,7 Md€ de recettes fiscales supplémentaires, intégralement compensées par de nouveaux allégements fiscaux. À cet égard, j’ai personnellement veillé à ce que la réforme de la fiscalité écologique – qui est une fiscalité incitative et en aucun cas une fiscalité de rendement – n’augmente pas le niveau des prélèvements obligatoires. Ces mesures se traduisent par des changements concrets, importants et immédiats dès 2009 : → l’éco-prêt à 0 % soutiendra la rénovation de 80000 logements en 2009 pour une dépense de travaux d’un montant de 1,6 Md€ ; → le crédit d’impôt sur le revenu « développement durable », cumulable avec l’éco-prêt à 0 % et prorogé jusqu’en 2012, est étendu aux

propriétaires bailleurs et aux frais de main-d’oeuvre pour les travaux d’isolation ; → les particuliers qui installent des panneaux photovoltaïques et qui revendent tout ou partie de l’électricité produite à un opérateur sont placés hors du champ d’application de la TVA et exonérés de taxe professionnelle et d’impôt sur les bénéfices ; → le bonus-malus automobile à l’acquisition est pérennisé et complété par une taxation annuelle des véhicules les plus polluants ; → la taxe générale sur les activités polluantes est profondément rénovée dans un sens favorable au recyclage et à la prévention des déchets ;

→ la nouvelle redevance d’usage par les poids lourds du réseau routier (hors autoroutes) financera à compter de 2011 le développement massif des infrastructures ferroviaires et fluviales et des transports en commun ; → la taxation sur les produits phytosanitaires est majorée pour financer un plan ambitieux de réduction de l’usage des pesticides dans les exploitations agricoles. Cette réforme marque, de façon irréversible, la prise en compte des enjeux du développement durable dans notre système de prélèvements obligatoires. Elle met ainsi en oeuvre les engagements du Président de la République relatifs au « verdissement » de notre système fiscal, qui constitue l’un des axes majeurs de sa modernisation. Elle concrétise les orientations arrêtées dans le Grenelle Environnement, qui font de la fiscalité l’un des instruments économiques au service de la protection de l’environnement. Cette réforme apporte enfin une contribution majeure au soutien immédiat de l’activité et de l’emploi : les aides fiscales à la rénovation thermique des logements soutiendront le secteur du bâtiment et favoriseront le pouvoir d’achat des ménages en réduisant leur facture énergétique. À plus long terme, cette réforme élargira notre potentiel de croissance en incitant les entreprises à développer des produits et des procédés sobres en carbone et en énergie.


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Cette réforme ambitieuse doit se poursuivre afin de généraliser la prise en compte des coûts écologiques dans le prix des échanges. Dans cette perspective, une conférence d’experts se réunira au premier trimestre pour examiner l’opportunité et les éventuelles modalités de mise en oeuvre d’une «contribution climat-énergie ». Le dispositif du bonus-malus sera également étendu à d’autres familles de produits dans le courant de l’année 2009. En définitive, au-delà de ses aspects techniques, le verdissement sans précédent de notre fiscalité, décidé en 2009, traduit une conviction profonde, une conviction qui a émergé de façon consensuelle dans le Grenelle Environnement, a été validée par le Président de la République en octobre 2007 puis solennellement consacrée par le législateur dans les récentes lois de finances : le développement durable et la lutte contre le changement climatique sont les conditions de l’émergence d’une nouvelle croissance à court et moyen termes – une croissance, robuste, pérenne, responsable et solidaire qui seule est à même de préserver nos emplois.

* * *

Principes qui ont guidé la réforme de la fiscalité environnementale : → l’incitativité : il s’agit d’encourager les comportements vertueux sans aucun objectif de rendement budgétaire et sans infliger de pénalités financières injustifiées, notamment en l’absence d’alternative crédible ; → la neutralité sur les prélèvements obligatoires : la réforme a été construite de façon à ce que, sur trois ans, l’accroissement des recettes fiscales soit exactement compensé par l’augmentation des aides fiscales ; → la préservation du pouvoir d’achat des ménages et de la compétitivité des entreprises : les réformes fiscales permettent de distribuer de façon importante du pouvoir d’achat aux ménages grâce à l’ampleur des aides fiscales offertes et les prélèvements sur les entreprises sont limités ; → la progressivité de la mise en oeuvre : les délais d’adaptation des entreprises sont respectés (ex. : l’éco-redevance sur les poids lourds est applicable à compter de 2011 et l’augmentation de la taxe générale sur les activités polluantes est étalée dans le temps) ;

→ la simplicité et la lisibilité : sauf exceptions dûment justifiées, les dispositifs administrativement complexes à gérer (conditions de ressources, exonérations, plafonnements) ont été évités ; ainsi l’éco-prêt à 0 % pour la rénovation thermique des logements anciens est extrêmement simple : 30 000 € maximum, sans condition de ressources avec une durée maximale de 10 ans (pouvant être portée jusqu'à 15 ans par la banque) ; → l’affectation intégrale du produit de la fiscalité environnementale au financement des mesures du Grenelle Environnement : les recettes du budget de l’État ne bénéficient aucunement du relèvement de la fiscalité environnementale qui est entièrement affecté au financement de dépenses de protection de l’environnement (ex : l’éco-redevance poids lourds est affectée à l’Agence de financement des infrastructures de transports de France, l’augmentation de la taxation des pesticides finance le plan éco-phyto 2018, l’accroissement de la taxe générale sur les activités polluantes finance notamment un plan d’investissement des collectivités locales dans les équipements de prévention et de recyclage des déchets).

* * *

1) Logements neufs Le projet de loi de programme relatif à la mise en oeuvre du Grenelle Environnement prévoit le renforcement de la réglementation thermique applicable aux constructions neuves (RT 2005 actuellement) : généralisation de la norme BBC à compter de la fin 2012 et de la norme BEPOS à compter de la fin 2020.

→ Inciter à l’acquisition de logements en avance sur la réglementation thermique Objectif Inciter les ménages à faire l’acquisition de logements neufs en avance sur la réglementation thermique – logements BBC « bâtiments basse consommation » ou BEPOS « bâtiment à énergie positive » – en compensant une partie des surcoûts liés à l’acquisition de ce type de logements.

Pourquoi ? Il est indispensable de préparer les acteurs (architectes, sous-traitants, fournisseurs) aux ruptures technologiques majeures qui sont inéluctables à moyen terme. Il s’agit donc d’initier une demande de logements construits selon les


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normes BBC ou BEPOS pour que la filière puisse bénéficier d’une période d’apprentissage suffisante pour lui permettre d’acquérir le savoir-faire nécessaire à un basculement réussi en « tout BBC » (2012) ou en «tout BEPOS» (2020).

Comment ? Il ne s’agit pas de créer de nouvelles niches fiscales mais de « verdir » des dispositifs existants, c’est-à-dire d’accorder un avantage supplémentaire aux ménages faisant l’acquisition d’un logement BBC ou BEPOS. Les mesures votées concernent :

→ le prêt à taux zéro à l’acquisition dont peuvent bénéficier les ménages de condition modeste qui acquièrent pour la première fois leur résidence principale : ce prêt à taux zéro pourra être dorénavant majoré d’une somme maximale de 20 000 € en cas d’acquisition d’un logement BBC ou BEPOS (LF 2009, art. 100) ;

→ le crédit d’impôt « TEPA » au titre des intérêts des emprunts contractés pour l’acquisition de la résidence principale : ce crédit d’impôt s’appliquera les sept premières annuités (et non plus les cinq premières) et son taux sera de 40 % durant toute la période et non plus 40 % la première annuité et 20 % les annuités suivantes (LF 2009, art. 103) ;

→ la possibilité pour les collectivités territoriales de prendre des délibérations visant à accorder un avantage spécifique (exonération totale ou partielle) en matière de taxe foncière sur les propriétés bâties (LF 2009, art. 107).

Précision Dans le cadre du plan de relance, le plafond du PTZ a été porté, de manière temporaire, de 32 500 € à 65 100 € (LFR 2008, art. 30). La majoration spécifique de 20 000 € applicable pour les logements BBC ou BEPOS demeure applicable avec ce nouveau plafond.

→ Faire en sorte que la réglementation thermique soit réellement appliquée Objectif Faire en sorte que la réglementation thermique soit réellement appliquée dans le neuf.

Pourquoi ? Des enquêtes montrent que la part des constructions neuves ne respectant pas les exigences imposées par la réglementation est

importante : au-delà de ses effets sur l’environnement, cette situation n’est pas satisfaisante car, en définitive, ce sont les acquéreurs qui en supportent les conséquences via une facture énergétique trop élevée.

Comment ? Il s’agit de conditionner le bénéfice des avantages fiscaux destinés à favoriser l’acquisition d’une résidence principale ou à encourager l’investissement locatif à la production d’une attestation établie par un professionnel indépendant certifiant que l’immeuble respecte bien la réglementation thermique. Les mesures votées concernent :

→ le crédit d’impôt « TEPA » au titre des intérêts des emprunts contractés pour l’acquisition de la résidence principale (LF 2009, art. 103) ;

→ les dispositifs d’aide à l’investissement locatif « Robien » et « Borloo » (LF 2009, art.104) et la nouvelle réduction d’impôt prévue à l’article 31 de la LFR pour 2008.

Prochaines étapes 1. Expertiser les conditions dans lesquelles cette éco-conditionnalité pourrait être étendue aux logements neufs financés au moyen d’un PTZ. 2. Mettre en oeuvre le projet de loi portant engagement national pour l’environnement - Grenelle 2 - pour définir au mieux les obligations incombant aux promoteurs et aux constructeurs de maisons individuelles.

2) Logements anciens → Inciter les ménages à réaliser des travaux de rénovation thermique efficaces Objectif Faciliter le financement des travaux de rénovation thermique efficaces.

Pourquoi ? Le secteur du bâtiment, qui consomme plus de 40 % de l’énergie finale et contribue pour près du quart aux émissions nationales de gaz à effet de serre, représente le principal gisement d’économies d’énergie exploitable immédiatement. Un plan de rénovation énergétique et thermique des constructions, réalisé à grande échelle, réduira durablement les dépenses énergétiques,


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améliorera le pouvoir d’achat des ménages et contribuera à la réduction des émissions de dioxyde de carbone.

Comment ? Par la mise en place d'un éco-prêt à 0 % pour le financement des travaux de rénovation lourde, l’objectif étant que les économies résultant de la réduction des consommations d’énergie financent une part importante du remboursement du capital, les intérêts étant payés par l’État (LF 2009, art. 99).

Principales caractéristiques de l'éco-prêt à 0 % → Un régime ouvert à tous, quel que soit le niveau de ressources de l’emprunteur ; → un régime applicable aux ménages (propriétaires occupants, propriétaires bailleurs, copropriétaires) et à certaines SCI et un régime réservé aux seuls logements occupés à titre de résidence principale (exclusion des résidences secondaires) ;

→ un régime cumulable avec le crédit d’impôt sur le revenu « développement durable » (chaudière, isolation, chauffe-eau solaire, pompe à chaleur...). L’Assemblée nationale a adopté, le 9 janvier, un amendement autorisant, pour une durée limitée (deux ans), un cumul intégral de ces deux dispositifs (LFR pour 2009 en cours de discussion). Cette disposition doit être confirmée par le Sénat ;

→ un régime limité aux seules opérations de rénovation lourde ; il s’agit des opérations privilégiant une approche globale qui, soit garantiront une performance énergétique minimale des logements anciens à usage de résidence principale, soit comporteront des ensembles cohérents de travaux d’amélioration de la performance thermique de ces logements. Dans ce dernier cas, l’éco-prêt à 0 % sera accordé pour la réalisation d’un ensemble de travaux cohérents comprenant au moins deux des catégories de travaux suivantes : travaux d’isolation thermique performants des toitures, travaux d’isolation thermique performants des murs donnant sur l’extérieur, travaux d’isolation thermique performants des parois vitrées et portes donnant sur l’extérieur, travaux d’installation, de régulation ou de remplacement de systèmes de chauffage ou de production d’eau chaude sanitaire performants, travaux d’installation d’équipements de chauffage utilisant une source d’énergie renouvelable, travaux d’installation d’équipements de production d’eau chaude sanitaire utilisant une source d’énergie renouvelable ;

→ montant : l’éco-prêt à 0 %, qui pourra financer la totalité du montant des travaux, ne pourra excéder la limite de 30 000 € par logement ; le montant de ce plafond dépendra des caractéristiques du bouquet de travaux réalisés ;

→ durée maximale : 10 ans en principe (pouvant être portée jusqu'à 15 ans par la banque).

Prochaine étape Prendre l’ensemble des mesures réglementaires début 2009 de sorte que la distribution de ce produit par les établissements de crédit commence au début du printemps. Sur la base de 80 000 opérations de rénovation lourde financées en 2009 pour un coût moyen de 20 000€, ce sont 1,6 Md€ de travaux qui vont être réalisés, ce qui permettra de soutenir l’activité dans le secteur du bâtiment. D’ici 2012, l’éco-prêt à 0% financera la rénovation de 800 000 logements pour une dépens de travaux estimée à 20 Md€

→ Améliorer le crédit d’impôt sur le revenu « développement durable » Le crédit d'impôt « développement durable », prévu à l'article 200 quater du code général des impôts, est une aide fiscale qui permet aux ménages de financer des dépenses d'équipement pour 'amélioration de l'efficacité énergétique de leur résidence principale (matériaux isolants, chaudières, fenêtres, équipements EnR...).

Objectifs Faire évoluer le crédit d’impôt « développement durable » pour les rénovations légères selon la logique suivante (LF 2009, art. 109) :

→ le principe du crédit d’impôt est confirmé jusqu’à l’horizon 2012 ;

→ les soutiens cibleront les équipements et les travaux les plus performants : extension du crédit d’impôt aux frais de main-d’oeuvre pour les travaux d’isolation thermique des parois opaques, extension du crédit d’impôt aux bailleurs (plafond des dépenses éligibles fixé à 8 000 € par logement dans la limite de 3 logements), extension du crédit d’impôt aux frais engagés lors des diagnostics de performance énergétique (taux de 50 %) ;


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→ les taux de soutien seront revus au fur et à mesure de la diffusion des équipements afin d'orienter le soutien public vers des équipements toujours plus performants : ainsi, dans l’ancien, les chaudières à basse température seront exclues, le taux du crédit d’impôt applicable aux appareils de chauffage au bois et aux pompes à chaleur sera progressivement réduit (passage de 50 % à 40 % en 2009 puis à 25 % à compter de 2010) et les pompes à chaleur air/air seront exclues.

Pourquoi ? Ce dispositif de soutien doit nécessairement tenir compte de l’évolution des technologies et du développement des filières concernées : si un soutien public à hauteur de 50 % se justifie pour des équipements coûteux ne représentant qu’une faible part de marché, un tel niveau se justifie moins lorsque la filière en cause connaît un fort développement. Ce crédit d’impôt a bénéficié en 2008 à 1,3 million de personnes pour un coût de 1,5 Md€.édit d'impôt a

3) Automobile → Pérenniser le dispositif de bonus-malus automobile

(LFR pour 2007, art. 63 et décret n° 2007-1873 du 26 décembre 2007)

Objectif Inciter à l’acquisition de véhicules émettant peu de CO2.

Comment ? → Par la mise en place d’un système de bonus applicable aux véhicules émettant au plus 130 gCO2/km ; montant du bonus compris entre 200 € et 5 000 € selon le niveau d’émission ;

→ par la mise en oeuvre d’un système de malus pour les acquisitions de véhicules émettant plus de 160 gCO2/km ; montant compris entre 200 et 2 600 € ;

→ par l’octroi d’une prime à la casse de 300 € lorsque l’acquisition d’un véhicule neuf éligible au bonus s’accompagne de la destruction d’un véhicule de plus de quinze ans ;

→ par l’instauration d’une taxe annuelle de 160 € applicable aux véhicules émettant plus de 250 gCO2/km (LFR 2008, art. 75). Précision : les seuils d’émission de CO2 seront « durcis » à compter du 1er janvier 2010.

Résultats Les effets du bonus-malus écologique sur les ventes de véhicules sont majeurs :

→ les ventes de véhicules émettant moins de 130 gCO2/km ont progressé de 45 % sur l’année 2008 par rapport à l’année 2007 ;

→ les ventes de véhicules émettant plus de 160 g CO2/km ont baissé de 42 % sur la même période.

Évolutions récentes → Exonération de malus automobile à l’acquisition en faveur des véhicules spécialement équipés pour les personnes à mobilité réduite (LF 2009, art. 34) ;

→ aménagement du barème du malus automobile à l’acquisition pour les véhicules émettant au plus 250 gCO2/km et fonctionnant à l’E85 (LF 2009, art. 35).

→ dans le cadre des mesures de relance, aménagement du régime de prime à la casse : octroi d'une prime de 1000 € lorsque l'acquisition d'un véhicule neuf émettant au plus 160 gCO2/km s'accompagne de la destruction d'un véhicule de plus de dix ans.

4) Transports → Instituer une éco-redevance kilométrique sur les poids lourds (LF 2009, art. 153) Principe Faire payer aux poids lourds, au moyen de techniques modernes, l’usage du réseau routier national non concédé, actuellement gratuit, et des routes départementales ou communales susceptibles de subir un report significatif de trafic.

Objectifs →Réduction des impacts environnementaux du transport de marchandises qui passe par une


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optimisation de ce transport, incluant le transfert modal pour les longues distances et une rationalisation du mode routier pour les longues et courtes distances.

→ Financement des coûts d’investissement d’infrastructures de transport alternatives à la route.

→ Financement des coûts d’investissement et de fonctionnement des infrastructures routières, intégrant le fait que l’usure des chaussées dépend essentiellement du seul trafic poids lourds. ��Date d’entrée en vigueur au plan - Date d’entrée en vigueur du plan national : 2011 - Produit net attendu : de l’ordre de 1 Md € en année pleine. Le produit de cette éco-redevance sera affecté à l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF). Toutefois, les redevances prélevées sur les réseaux départementaux ou communaux reviendront naturellement aux collectivités locales. - Modulation pour tenir compte de la faiblesse du trafic sur certains axes et de l’éloignement géographique de certains départements par rapport aux grands centres d’activité européens (prise en compte d’un indice de « périphéricité »).

5) Énergies renouvelables → Favoriser le développement des filières d’énergies renouvelables Pourquoi ? Le paquet énergie-climat, adopté par le Conseil européen et le Parlement européen sous l’impulsion décisive de la présidence française de l’Union européenne, fixe comme objectif à la France d’atteindre au moins 23 % d’énergies renouvelables dans la consommation d’énergie à l’horizon 2020. La réalisation de cet objectif implique de développer l’ensemble des filières, notamment le solaire, domaine dans lequel la France est plutôt en retard.

Comment ? → Simplifier les obligations fiscales pesant sur les particuliers qui installent des panneaux

photovoltaïques en les exonérant d’impôt sur les bénéfices (LFR 2008, art. 83). Lorsque la puissance de l’installation est inférieure à 3 kilowatts crête – ce qui représente environ 30m² de panneaux –, les particuliers seront ainsi placés hors du champ d’application de la TVA et exonérés de taxe professionnelle et d’impôt sur les bénéfices, même s’ils revendent une partie de l’électricité produite à un opérateur ;

→abaisser de 60 à 50 % la part minimale d’énergie renouvelable ou d’énergie de récupération pour l’application du taux réduit de TVA de 5,5 % à la fourniture de chaleur (LFR 2008, art. 73). En d’autres termes, le taux réduit de TVA s’appliquera aux abonnements relatifs aux livraisons d’énergie calorifique distribuée par réseaux ainsi qu’à la fourniture de chaleur distribuée par ces réseaux lorsqu’elle est produite au moins à 50 % à partir de certaines sources d’énergies renouvelables ou de récupération (biomasse, géothermie, déchets…) ;

→ exonérer de taxe foncière sur les propriétés bâties les équipements destinés à la production d’électricité d’origine photovoltaïque (LFR 2008, art. 107) ;

→ maintenir l’exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties en faveur des bâtiments à usage agricole lorsque ces derniers servent également à la production d’électricité d’origine photovoltaïque (LFR 2008, art. 107) ;

→ proroger le dispositif d’amortissement exceptionnel applicable aux équipements de production d’énergie renouvelable (LF 2009, art. 9).

6) Déchets → Promouvoir le recyclage et la prévention des déchets Principe Utiliser la taxe générale sur les activités polluantes, assise sur les quantités de déchets résiduels traités en décharge ou en incinérateurs, afin de donner un signal économique fort en faveur de la prévention de production des déchets et du recyclage, en application de la nouvelle directive cadre européenne sur les déchets.

Objectifs Renforcer la politique de réduction des déchets par la mise en oeuvre d’incitations fortes à la réduction à la source et le développement des pratiques


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comme le recyclage. Plus précisément, la réforme permettra :

→ une diminution de la quantité produite de déchets ménagers et assimilés grâce à l’affectation des recettes de la TGAP à des actions de prévention au sens large : soutien financier à la mise en place de plans et programmes locaux de prévention et à la mise en place de la tarification incitative, aux campagnes d’information et de formation pour une meilleure gestion des déchets, etc. ;

→ une augmentation du tri et du recyclage permettant une économie de ressources naturelles, la diminution des impacts environnementaux grâce à l’utilisation de matériaux recyclés, la diminution des impacts environnementaux du stockage et de l’incinération (gaz à effet de serre, émissions polluantes dans l’air et dans l’eau principalement) liée à la baisse des déchets résiduels devant être traités ;

→ corrélativement, la stabilisation voire la réduction du coût de gestion des déchets par les collectivités territoriales du fait de la réduction des quantités de déchets à traiter et de l’augmentation de la mise sur le marché de « matières premières secondaires » issues du recyclage. Comment ? (LF 2009, art. 29)

→ Augmentation du taux de la TGAP assise sur les quantités de déchets ménagers et assimilés entrant dans un centre de stockage de déchets ultimes (CSDU) pour le porter progressivement d’ici 2015 à :

- 32 euros par tonne pour les CSDU certifiés ISO 14001 ou EMAS (contre 8,21 euros par tonne actuellement);

- 20 euros par tonne pour les CDSU autorisés faisant l’objet d’une valorisation énergétique de plus de 75 % ; - 40 euros par tonne pour les CSDU autorisés mais non certifiés ISO 14001 ou EMAS (contre 10,03 euros par tonne actuellement) ;

- 150 euros par tonne (contre 39,41 euros par tonne actuellement) si le CSDU n’est pas autorisé.

→ Création d’une nouvelle composante de la TGAP assise sur les quantités de déchets ménagers et assimilés entrant dans une unité d’incinération d’ordures ménagères (UIOM) et dont le taux serait progressivement porté d’ici 2013 à :

- 4 euros par tonne si l’UIOM cumule deux des trois conditions énoncées ci-dessous ;

- 8 euros par tonne si l’UIOM est certifiée ISO 14001 ou EMAS ;

- 7 euros par tonne si l’UIOM présente une « haute performance énergétique » ;

- 7 euros par tonne si les valeurs d’émission de NOx de l’UIOM sont inférieures à 80 mg/Nm3 ;

- 14 euros par tonne dans tous les autres cas.

→ Taxation à la TGAP décharge et incinération de toute personne qui transfère ou fait transférer des déchets ménagers et assimilés vers un autre État.

→ Application d’un tarif réduit lorsque les déchets sont acheminés par voie fluviale ou ferroviaire.

→Instauration d’un dispositif de responsabilité élargie des producteurs en matière de déchets d’activités de soins à risque infectieux produits par les patients en auto-traitement (LF 2009, art. 30).

→ Instauration d’un dispositif de responsabilité élargie des producteurs en matière de déchets dangereux des ménages (LF 2009, art. 127). L’incinération et la mise en décharge sont actuellement les modes d’élimination principaux des déchets ménagers et assimilés. L’enfouissement, dont le coût actuel moyen de 60 euros par tonne est nettement inférieur au coût de l’incinération – 80 euros par tonne en moyenne – et du recyclage, reste ainsi le principal exutoire des déchets ménagers et assimilés en France. Parallèlement, seules 19% des ordures ménagères font l’objet d’une valorisation matière en 2004.

7) Biodiversité → Appliquer le principe « pollueur -payeur » Comment ? →Instaurer une taxe spécifique sur les quantités de minerai aurifère extrait en Guyane (LFR 2008 art. 99).

→ Affecter une fraction des ressources correspondantes au Conservatoire écologique de la Guyane (en cours de création), lequel participera notamment à l’élaboration du schéma minier et à l’inventaire exhaustif des richesses de la faune et de la flore.

→ Doubler la TGAP sur les matériaux d’extraction – passage de 0,10 €/t à 0,20 €/t (LF 2009, art. 29)


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afin d'inciter à l’utilisation de matériaux renouvelables ou à l’utilisation de granulats issus du recyclage des matériaux provenant de chantiers de démolition du bâtiment.

→ Restaurer la continuité écologique des cours d'eau Objectif Financer des actions nécessaires au rétablissement de la continuité écologique au sein des réseaux hydrographiques ; celle-ci est aujourd’hui compromise par la présence d’environ 50 000 ouvrages barrant les cours d’eau, dont 45 000 sont sans usage avéré, 2 000 utilisés pour la production d’électricité et le reste pour la régulation hydrologique principalement.

Comment ? Tripler le taux plafond de la redevance due par les exploitants d’ouvrages hydroélectriques (redevance pour prélèvements sur les ressources en eau - LFR 2008, art. 132).

8) Agriculture → Forêts Objectif Mobiliser plus efficacement les ressources forestières nationales en cohérence avec le développement de la biomasse comme source d'énergie renouvelable.

Comment ? → Améliorer sur plusieurs points de la réduction d’impôt sur le revenu « DEFI forêt » dont bénéficient les personnes qui réalisent des investissements en faveur de la restructuration foncière forestière (LF 2009, art. 112).

→ Instaurer un système d’amortissement dégressif en faveur des investissements réalisés par les entreprises de première transformation du bois (LF 2009, art. 20).

→ Agriculture biologique Objectif Favoriser le développement de l’agriculture biologique.

Comment ? → Doublement du crédit d’impôt dont bénéficient les exploitants concernés (LF 2009, art. 121).

→ Exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties en faveur des terres exploitées selon un mode de production biologique (LF 2009, art. 113).

→ Pesticides Objectif Donner un signal-prix en vue de limiter l’usage des pesticides et financer le plan « écophyto 2018 » qui vise à réduire l’emploi de pesticides par les exploitants agricoles (LF 2009, art. 122).

Comment ? → Suppression de la possibilité de modulation dont disposent les agences de l’eau pour fixer les taux de la redevance ; les taux applicables seront donc dorénavant uniformes sur le territoire.

→ Relèvement progressif des taux de taxation : - passage de 1,2 €/kg à 2 €/kg pour les

substances dangereuses pour l’environnement ; - de 0,5 €/kg à 0,9 €/kg pour celles relevant de

la famille chimique minérale ; - de 3 € à 5,1 €/kg pour les substances très

toxiques, toxiques, cancérogènes, tératogènes ou mutagènes.

→ Affectation des produits supplémentaires à un fonds spécifique, dit « fonds éco-phyto » qui sera localisé au sein de l’Office national de l’eau et des milieux aquatiques (ONEMA) et géré par l’office via un comité de gouvernance spécifique dans lequel les représentants des professions agricoles sont représentés.

9) Risques Objectif Réduire les émissions polluantes des installations industrielles.

Comment ? → Taxation des particules totales en suspension (LF 2009, art. 29) : instauration d’une nouvelle TGAP dont l’assiette est constituée par les quantités de poussières totales en suspension qui incluent les particules émises et notamment les PM10 et PM2,5.

→ Prorogation de divers dispositifs d’amortissement exceptionnels applicables aux matériels destinés à réduire le niveau acoustique d’installations existantes, aux immeubles destinés à l’épuration des eaux industrielles ou à la lutte


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contre les pollutions atmosphériques ou les odeurs et aux constructions spécifiques aux installations de production agricole classées (LF 2009, art. 9) Ministère de l'Écologie, de l'Énergie,

10) Autres mesures →Application d’un taux réduit de TIPP à l’aquagazole (LFR 2008, art. 76).

→ Relèvement de contribution hydro-nucléaire (LFR 2008, art. 134) afin de financer les charges liées à la fourniture d’électricité au tarif réglementé transitoire d’ajustement du marché (TRTAM). Cette contribution est acquittée par l’ensemble des producteurs ayant plus de 2000 MW de capacité hydraulique et/ou nucléaire en France et est plafonnée à 1,3€/MWh.

→ Relèvement de la taxe additionnelle à la taxe sur les installations nucléaires de base (taxe additionnelle dite « recherche ») : le produit de cette taxe additionnelle est affectée au financement des études et recherches menées par l’Andra sur l’entreposage et le stockage en couche géologique profonde de déchets radioactifs (LFR 2008, art. 133).

→ Prorogation du dispositif fiscal d’amortissement exceptionnel des souscriptions au capital de sociétés agréées qui ont pour activité l’acquisition de contrats d’approvisionnement à long terme d’électricité (LFR 2008, art. 89).

→Prorogation du dispositif d’amortissement exceptionnel applicable aux matériels destinés à économiser l’énergie (LF 2009, art. 9).


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Séance d’ouverture

Les intervenants

Jean-Marc SAUVE

Vice-président du Conseil d’Etat

Diplômé de l’Institut d’études politiques (IEP) et ancien élève de l’ENA, Jean-Marc Sauvé entre comme auditeur au Conseil d’Etat en 1977. Il est conseiller technique dans les cabinets de Maurice Faure et de Robert Badinter, ministres de la justice, de 1981 à 1983. Il occupe les postes de directeur de l’administration générale et de l’équipement au ministère de la justice de 1983 à 1988, puis de directeur des libertés publiques et des affaires juridiques au ministère de l’intérieur de 1988 à 1994, date à laquelle il devient préfet de l’Aisne.

Nommé maître des requêtes au Conseil d’Etat en 1983, il devient conseiller d’Etat et secrétaire général du Gouvernement en 1995. Depuis le 3 octobre 2006, il est le vice-président du Conseil d’Etat.

Jacqueline MORAND-DEVILLER

Professeur à l’Université Paris I (Panthéon-Sorbonn e) Diplômée de l’Institut d’Etudes Politiques de Paris et agrégée de droit public et de science politique. Jacqueline Morand-Deviller a notamment exercé la fonction de conseiller technique au cabinet du Ministre de l’environnement. Elle a dirigé des centres de recherche en droit public économique, en droit de l’urbanisme, et en droit de l’environnement. Elle est la fondatrice de l’ « association française de droit de l’urbanisme » (AFDRU) et de l’ « Association internationale du droit de l’urbanisme » (AIDRU) Jacqueline Morand-Deviller est Docteur honoris causa de l’Université de Turin et de l’Université de Liège. Elle est actuellement professeur émérite à l’université de Paris I (Panthéon-Sorbonne).et doyen honoraire de la faculté de droit de Paris XII. Elle est l’auteur de nombreux ouvrages : « Cours de droit administratif des biens », Montchrétien, 5ème édition 2007 ; « Droit de l’urbanisme », Dalloz, Mémento, 8ème édition 2008 ; « Cours de droit administratif général », Montchrétien, 11ème édition 2009 ; « Droit de l’environnement », PUF, Que sais-je ?, 9ème édition 2009.


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Table ronde N°1 - Quel impact économique et environnemental peut-on attendre de la fiscalité environnementale ?

1. Problématique générale

Cadrage thématique � Cette table ronde est focalisée sur les généralités (le cas particulier de l’énergie/carbone est

évoqué en table ronde 2) et sur l’efficacité économique et environnementale des instruments. Elle part des instruments de marché (ou MBI, market business instruments), qui sont de 3 types : 1. les permis négociables (fondés sur les volumes, ils posent surtout des problèmes de contrôle)

; 2. les taxes et les redevances (fondées sur les prix, elles sont plus faciles à administrer et à

contrôler et fournissent des recettes publiques) ; 3. les subventions (exemple de l’agriculture et du verdissement du système de subventions).

Questions abordées � Les questions susceptibles d’être abordées par la table ronde 1 sont les suivantes :

1- Comment les outils économiques peuvent-ils agir l’objectif de préservation de l’environnement ? Quelle sera l’ampleur de ces répercussions environnementales ?

2- Le choix entre réglementation (normes etc.) et incitation 3- Quelle est la meilleure articulation entre les deux (ex de la limitation de vitesse sur les

routes ou de la fixation de normes maximales de rejet pour les véhicules) et dans quelles situations ? Il s’agit de débattre du partage entre réglementation et incitation sans nécessairement les opposer. Comment gérer la complémentarité entre réglementation et incitation ?

4- L’efficacité de la 2ème catégorie d’instruments de marché (taxes et redevances) par rapport à la 1ère catégorie, notamment quant à la garantie sur la réduction du niveau de pollution. L’efficacité de la 2ème catégorie ne suppose-t-elle pas qu’on soit en présence d’élasticités-prix très élevées ?

5- Quels sont la définition et les contours exacts de la fiscalité environnementale ? Une partie de la fiscalité environnementale ne relève pas de la fiscalité au sens traditionnel.

6- La fiscalité écologique doit-elle monter en puissance à prélèvements obligatoires constants, croissants ou décroissants ? Les modalités du recyclage de l’écofiscalité : double dividende ? Baisser la fiscalité sur le travail ? Ou la réemployer pour subventionner les activités ou comportements bénéfiques à l’environnement ?

7- L’efficacité des mesures fiscales quant aux changements de comportements attendus des producteurs et des consommateurs ;

8- Vaut-il mieux faire supporter la fiscalité environnementale par les producteurs ou par les consommateurs ? Exemple de débat dans l’UE : faut-il baisser la TVA sur les produits verts ou se concentrer sur les outils qui existent ?

Comment se raccorder à l’économie mondiale sans perdre en compétitivité extérieure (taxe à l’importation ; exemptions de taxes…), sachant que l’aspect juridique sera traité au cours de la table ronde N°3 ? Comment éviter la discrimination à rebours au détriment des opérateurs communautaires ?


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2. Présentation des intervenants

Présidence :

Guillaume SAINTENY

Ancien directeur des études économiques et de l'éva luation environnementale au ministère de l'Ecologie Guillaume SAINTENY est notamment l’auteur de plusieurs ouvrages dont « La fiscalité des espaces naturels », Litec, 1993 et « L’Introuvable écologisme français ? », PUF, 2000 et de nombreuses publications sur les questions d’environnement. Il enseigne le développement durable, notamment a l’Institut d’études politiques de Paris, depuis une quinzaine d’années. Il a notamment exercé les fonctions de Directeur adjoint du cabinet du Ministre de l’Environnement. Entre 2002 et 2005 il a siégé au Conseil national du développement durable (CNDD) De 2005 à 2008, il a été Directeur d’administration centrale au Ministère de l’Ecologie, de l’Energie, du Développement Durable et de l’Aménagement du Territoire (MEEDDATE) ou il a dirigé la Direction des études économiques et de l’évaluation environnementale (D4E) A ce titre, il assurait, le secrétariat général de la Commission des comptes et de l’économie de l’environnement, du Comité de la prévention et de la précaution et du Conseil scientifique du patrimoine naturel et de la biodiversité. Il a également été administrateur, en qualités ou en tant que personne qualifiée, de plusieurs établissements publics (Agence de financement des infrastructures de transports de France, Institut géographique national, Institut national de l’environnement industriel et des risques, Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire, Parc national de Port-Cros) ou agences (Agence européenne de l’environnement). Récemment, il a été membre de la Commission sur les instruments économiques en matière d’environnement et de la Commission du CAS chargée de proposer des valeurs de référence pour la prise en compte de la biodiversité dans les décisions publiques. Il est diplômé de l’Institut d’Etudes Politiques de Paris, titulaire d’une maîtrise en droit, d’un MBA et d’un doctorat en science politique et d’une Habilitation à diriger les recherches (HDR) et ancien auditeur de l’IHEDN.

Intervenants :

Roger GUESNERIE

Professeur au Collège de France à l’Ecole d’économi e de Paris, CNRS

Roger Guesnerie est titulaire d’un doctorat d’économie. Il est aussi diplômé de l’Institut d’Etudes Politiques de Paris, de l’Ecole Nationale des Ponts et Chaussées et de l’Ecole Polytechnique.

Il a exercé, entre autres, les fonctions de chargé de recherches au Centre d'Études et de Recherches Mathématiques Appliquées à la Planification (CERMAP) puis au Centre d'Études Prospectives et de Recherches en Economie Mathématique Appliquée à la Planification (CEPREMAP), ainsi que de Directeur de recherches au CNRS.

Il a également été maître de conférence à l'Institut d'Études Politiques de Paris, à l'École Polytechnique, à l'École Nationale des Ponts et Chaussées, professeur à l’ École Nationale de la Statistique et de l'Administration Economique (ENSAE) et Directeur d’Etudes à l'École des hautes études en sciences sociales.

Depuis 2000, il exerce la fonction de professeur au collège de France.


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Dominique BUREAU

Délégué général du Conseil économique du développem ent durable

Dominique Bureau est ingénieur général des Ponts et Chaussées et Délégué Général du Conseil Economique pour le Développement Durable. Ancien élève de l'Ecole Polytechnique et de l'Ecole nationale des Ponts et Chaussées, il est aussi professeur chargé de cours à l'Ecole Polytechnique, et président du Comité de pilotage de sa chaire Développement durable. Il représente l'Etat au Conseil d'administration d'Aéroports de Paris. Antérieurement, il avait eu en charge la Direction des Affaires Economiques et Internationales du ministère de l'Equipement après avoir créé la Direction des Etudes Economiques et de l'Evaluation Environnementale à celui de l'Environnement, et participé à celle du Conseil d'analyse économique. Il avait par ailleurs effectué son début de carrière au Minefi, aux directions de la Prévision et du Budget. Auteur d'articles scientifiques en économie publique appliquée, il a participé en qualité de rapporteur ou co-rapporteur à de nombreux rapports administratifs, comme ceux de Marcel Boiteux sur les choix d'investissements dans les transports, ceux de Paul Champsaur sur l'ouverture à la concurrence des secteurs des télécommunications et de l'électricité, ou encore celui avec François Bourguignon sur la fiscalité et le retour à l'emploi. Dans le domaine de l’environnement, il est notamment l’auteur ou co-auteur des rapports ou articles suivants : « Construire une démocratie écologique, institutions et gouvernance », Rapporteur du groupe présidé par N. Notat, Grenelle de l’environnement, 2007 ; Transport de fret et marché de quotas CO2, Ministère des Transports, de l'Equipement, du Tourisme et de la Mer, mars 2007 ; Transports et changement climatique : cadre de référence pour l'action publique, Notes de synthèse du SESP, à paraître ; Prix de référence CO2 et calcul économique, Contribution au rapport du Conseil d'Analyse Stratégique sur la valeur du Carbone, CAS, 2008, à paraître ; Agriculture, territoires, et environnement : nouveau pacte social ; nouveaux instruments, Conseil d’analyse économique,n° 70, la documentatio n française, 2007 ; Fiscalité et dépenses publiques : le cas de l’environnement. contribution au rapport du Conseil d’Analyse n° 56 ; Croissance é quitable et concurrence fiscale. La Documentation Française, 2005 ; Economie des instruments de protection de l’environnement : théorie et mise en œuvre, Revue Française d’Economie, vol XIX, n° 4, 2005 ; Les dividendes économiques d’une réforme fiscale écologique, avec J.C. Hourcade, Conseil d’Analyse Economique, n° 8, pp 41-77, La docu mentation française, 1997.

Robin MIEGE

Chef d'Unité développement soutenable et analyses é conomiques

Robin Miège dirige l'unité «développement durable et analyses économiques» de la direction générale Environnement de la Commission européenne. Ses responsabilités couvrent le pilier environnemental de la stratégie de développement durable de l'UE, l’intégration de l’environnement dans les autres politiques et les questions et instruments économiques pour la protection de l'environnement. Il est membre suppléant du Comité pour les Etudes d'Impact mis en place par le Président Barroso pour assurer le contrôle qualité des études d'impact intégrées qui accompagnent les propositions de la Commission. Auparavant, Robin Miège a été successivement en charge de la politique européenne d'Innovation et de transfert de technologie (DG Entreprise) puis responsable du transfert de technologie et de coopération stratégique au Centre commun de recherche de la Commission européenne. Auteur du Livre vert sur l'innovation et du premier plan d'action européen en matière d'innovation, il a participé à la rédaction du plan d'action européen sur le capital risque et au développement de nombreuses mesures communautaires relatives à la propriété intellectuelle, au soutien aux PME, aux stratégies régionales d’innovation, aux parcs scientifiques et à la création d'entreprises. Diplômé en économie et sciences politiques, Robin Miège a exercé dans l‘enseignement supérieur en Grande Bretagne et eu des postes de responsabilité dans des Chambres de Commerce et d’Industrie françaises avant de rejoindre la Commission.

Jean du RUSQUEC

Conseiller auprès du directeur général du groupe TO TAL

Jean du Rusquec est diplômé de l’Institut d’Etudes Politiques de Paris, ainsi que de l’Université Paris Sorbonne (lettres classiques) et Paris Assas (droit). Ancien élève de l’ENA (promotion « Léon Blum », 1975), Jean du Rusquec intègre la direction de la construction du Ministère de l’équipement en la qualité d’administrateur civil en 1975. En 1979, il devient attaché financier pour le proche et moyen orient puis administrateur civil à la direction du Trésor. Conseiller technique au cabinet Finances – privatisations en 1986, il devient directeur des affaires financières, Raffinage Distribution Elf Aquitaine en 1989. En 1993, il exerce la fonction de directeur financier chimie Elf Aquitaine puis Total, puis de Responsable Mission Myanmar à Total E&P en 2003, avant d’être nommé l’année suivante conseiller auprès du Directeur général, poste qu’il occupe actuellement. A ce titre, il a notamment exercé la fonction de correspondant général de Total auprès de l’AFEP et du MEDEF.


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3. Textes et documents de référence

1) Les instruments économiques au service des polit iques environnementales, DGTPE, septembre 2007


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2) L’économie politique des taxes liées à l’environ nement, OCDE, Mars 2007 Introduction La préservation de l’environnement figure parmi les priorités des gouvernements comme de la société. Les pouvoirs publics des pays de l’OCDE se servent de divers instruments pour modifier les comportements préjudiciables à l’environnement, et les taxes ont apporté la preuve de leur utilité dans ce domaine. Elles répondent de manière efficace, sur le plan économique, aux objectifs environnementaux visés – réduire les émissions d’un polluant particulier par exemple – et offrent une certaine marge de manoeuvre aux parties prenantes contraintes de s’adapter. La réglementation directe des activités polluantes, par l’adoption de limites maximales des niveaux d’émission de polluants par exemple, exige une mise en application immédiate, quels que soient les coûts comparatifs encourus par les différentes entreprises et les personnes touchées, et peut se révéler plus difficile à mettre en oeuvre et plus coûteuse pour certaines que pour d’autres. Les taxes liées à l’environnement offrent une plus grande marge de manoeuvre aux parties touchées, qui peuvent disposer de temps pour effectuer les changements nécessaires, de sorte qu’elles ne paieront plus de taxe par la suite. Une taxe sur les activités ou les produits polluants permet ainsi à ceux qui sont en mesure de réduire leurs émissions pour un coût modeste de le faire immédiatement, tandis que ceux qui doivent faire face à des dépenses plus importantes pour y parvenir paient la taxe en prenant le temps de procéder aux ajustements technologiques nécessaires. En conséquence, l’économie dans son ensemble atteint le même objectif environnemental pour un coût moindre que celui qui résulterait de l’application de la réglementation directe. Cependant, si cette solution est globalement efficace pour l’économie, elle risque de rencontrer l’opposition de certaines entreprises ou branches d’activité qui s’estiment « perdantes » dans l’opération. Pour que de telles taxes jouent un rôle utile, les pouvoirs publics doivent répondre aux préoccupations concernant leurs effets négatifs sur la compétitivité sectorielle et sur la distribution des revenus. Cette Synthèse étudie l’économie politique des taxes liées à l’environnement et l’usage que peuvent en faire les gouvernements, en association avec d’autres

instruments, pour atteindre leurs objectifs en matière d’environnement. Comment les pouvoirs publics se servent-ils des taxes liées à l’environnement ? Ces dix dernières années, le nombre de taxes liées à l’environnement s’est accru régulièrement dans les pays de l’OCDE. Une base de données gérée conjointement par l’OCDE et l’Agence européenne pour l’environnement (AEE) en répertorie 375 environ dans les pays de l’OCDE (auxquelles s’ajoutent d’autres mesures, notamment quelque 250 redevances et droits environnementaux). Elle inclut les secteurs de l’énergie et des transports et divers taxes et droits liés aux émissions mesurées ou estimées. Les taxes sur les véhicules automobiles et les carburants qu’ils consomment représentent 90 % des recettes résultant des taxes liées à l’environnement. Le Graphique 1 montre que les taxes appliquées sur l’essence et le gazole varient fortement entre les pays de l’OCDE. Le produit des taxes liées à l’environnement représente entre 2 et 2.5 % du produit intérieur brut (PIB). Cependant, le montant des recettes prélevées ne constitue pas un indicateur précis des effets observés sur l’environnement. Les taxes et droits mis en place peuvent en effet déclencher des changements radicaux de comportements se traduisant par une diminution des activités polluantes, tout en aboutissant à un faible niveau de recettes car la base fiscale diminue. Il ne fait pas de doute que de nombreuses taxes environnementales contribuent à l’amélioration de l’environnement. Leur augmentation se traduit par une hausse des prix qui a pour effet de réduire la demande de produits préjudiciables à l’environnement. La consommation de carburant a ainsi fortement baissé ces dernières années, par suite de la hausse des prix du brut et des taxes sur le carburant. Certains pays qui se servent de la teneur en soufre du carburant pour fixer le niveau de la taxe ont observé une diminution sensible des émissions de dioxyde de soufre (SO2). En Irlande, l’adoption d’une taxe sur les sacs en plastique a eu rapidement l’effet recherché, qui était de réduire fortement l’utilisation de tels sacs : les magasins ont cessé de les donner gratuitement à leurs clients, et leur prix élevé a encouragé les consommateurs à se tourner vers des sacs réutilisables.

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Qu’en est-il des « perdants » ? Les taxes liées à l’environnement peuvent être efficaces mais les pouvoirs publics doivent, en les appliquant, tenir compte des préoccupations concernant leurs effets négatifs éventuels sur la compétitivité de certains secteurs, en particulier des secteurs à forte intensité énergétique ou orientés vers l’exportation, et sur les personnes ou les ménages. Pour répondre à ces préoccupations, les gouvernements des pays de l’OCDE accordent souvent des exemptions de taxes – plus de 1 150 exemptions sont ainsi en vigueur à l’heure actuelle, de même que plusieurs centaines de mécanismes de restitution et autres dispositions d’allègement fiscal. Ces exemptions tendent en général à réduire l’efficacité de la protection de l’environnement assurée par les taxes, ainsi que l’efficience économique de l’application des objectifs des politiques environnementales. Comment les gouvernements peuvent-ils éliminer, ou du moins limiter, ces exemptions tout en tenant compte des inquiétudes qui touchent certaines industries et certaines personnes plus que d’autres ? Chaque entreprise doit faire face à la concurrence au niveau national et au niveau international, et une taxe liée à l’environnement peut affecter sa compétitivité aux deux niveaux si ses concurrents ne sont pas soumis à une taxe équivalente. Une entreprise soumise à la pression de la concurrence se préoccupe peu de savoir si celle-ci provient de producteurs nationaux ou étrangers. Les effets observés sur la compétitivité intérieure n’influeront cependant que dans une faible mesure sur la production nationale globale. La question est plus complexe au niveau international. Et même si les responsables des politiques ont de bonnes raisons de faire passer les effets macroéconomiques des politiques environnementales avant les effets sectoriels, ils tendent plutôt, en pratique, à se préoccuper davantage des « perdants » éventuels de la réforme. L’accent est donc mis ici sur les conséquences pour la compétitivité internationale au niveau sectoriel. Si les taxes sur l’énergie ou le carbone destinées à réduire les émissions de gaz à effet de serre ne sont appliquées que dans un nombre limité de pays, elles risquent d’avoir des effets négatifs sur la compétitivité internationale de certains secteurs de ces pays. C’est ce qu’ont démontré des études de cas concernant des taxes hypothétiques appliquées à des émissions de CO2 dans les secteurs de l’acier et du ciment, tous deux très consommateurs d’énergie, dans les pays membres de l’OCDE. Cependant, cela ne signifie pas automatiquement que les pouvoirs publics doivent proposer des exemptions systématiques ; il existe des moyens de limiter les effets de ces mesures sur la compétitivité des secteurs touchés sans réduire sensiblement les incitations environnementales. Ces études de cas permettent de tirer plusieurs conclusions : • Les entreprises d’un secteur donné ne seront pas touchées de la même manière par l’adoption de taxes liés à l’environnement car elles n’utilisent pas les

mêmes combinaisons de moyens de production et produisent des émissions de nature différente. • Il est important de tenir compte des ajustements possibles sur les marchés connexes lorsqu’on s’intéresse aux effets d’une politique donnée dans un secteur particulier. On peut s’attendre à ce qu’une partie de la charge fiscale initiale exercée sur un secteur soit transmise aux fournisseurs d’intrants ou aux consommateurs. • Si les pays de l’OCDE appliquaient tous une taxe destinée à lutter contre le changement climatique, des réductions globales importantes des émissions de carbone pourraient être obtenues, même s’il se produisait certaines « fuites de carbone », par exemple un accroissement des émissions dans d’autres pays. • Plus les pays qui prennent des mesures similaires sont nombreux, plus les effets sur la compétitivité sectorielle sont limités. À titre d’exemple, l’étude de cas réalisée dans le secteur de la sidérurgie montre qu’une taxe sur le carbone s’appliquant dans l’ensemble de la zone de l’OCDE ferait baisser la production d’acier du Japon de 9 % environ, alors qu’une taxe adoptée unilatéralement au Japon y entraînerait un recul de près de 18 % de la production d’acier. Les différences d’impact sont particulièrement importantes pour les grandes entreprises sidérurgiques à forte intensité énergétique utilisant des convertisseurs d’oxygène • Il est possible de surmonter en grande partie les effets négatifs sur la compétitivité sectorielle en réinvestissant (en partie) les recettes fiscales obtenues au profit des secteurs les plus affectés. La manière dont s’effectue ce transfert influe de façon différente selon les entreprises. Cependant, une telle approche risque aussi d’atténuer l’efficacité de la taxe sur le plan de l’environnement. Quels sont les effets observés sur la répartition des revenus ? La plupart des études montrent que les taxes liées à l’environnement, en particulier les taxes sur l’énergie, peuvent avoir un effet régressif direct sur la répartition du revenu des ménages. Les ménages modestes consacrent en effet une plus forte proportion de leurs revenus au chauffage, par exemple, que leurs voisins plus aisés, de sorte qu’une taxe qui fait monter le prix de l’énergie utilisée par les ménages a plus de répercussions sur les familles modestes. Les gouvernements disposent de plusieurs solutions pour atténuer ou supprimer cet effet, mais certaines réduisent plus que d’autres l’efficacité de la mesure pour l’environnement. Les mesures d’atténuation, comme l’exemption ou l’abaissement des taxes à verser par les ménages modestes, réduisent l’efficacité environnementale des taxes. Les pouvoirs publics devraient prendre des mesures directes de compensation pour répondre aux préoccupations des ménages modestes, par le biais par exemple des systèmes de sécurité sociale et des systèmes fiscaux. Cette solution permettrait de maintenir le signal donné par la taxe au niveau des prix, en réduisant ses effets négatifs sur les ménages modestes.


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Les pouvoirs publics peuvent alléger la pression dans le cadre du système d’impôt sur le revenu des personnes, par exemple par un accroissement des abattements personnels ou par des crédits d’impôts. Pour les personnes qui paient peu d’impôts ou pas du tout, il peut être préférable de prévoir des transferts monétaires. Dans certains cas, les considérations de redistribution ne sont pas du tout prises en compte, ou ne le sont qu’à un stade tardif du processus d’élaboration des politiques, et font alors l’objet d’un traitement plus ponctuel. Il peut en résulter une forte opposition et un manque d’efficacité des mesures environnementales, d’où des coûts plus élevés qu’ils ne devraient l’être pour la société.

Quel est le niveau des coûts administratifs ? Il est possible de concevoir à l’appui des politiques environnementales des instruments économiques dont les coûts administratifs soient relativement faibles. Certaines taxes sur les produits pétroliers sont ainsi prélevées sur un nombre limité de raffineries et de dépôts de pétrole, de sorte qu’elles sont relativement faciles à administrer et à mettre en application. Plusieurs exemples montrent aussi que les coûts administratifs de systèmes couvrant un grand nombre de contribuables peuvent être maintenus à des niveaux relativement bas. En Irlande, par exemple, des milliers de détaillants assurent la collecte de la taxe mise en place sur les sacs en plastique, mais les coûts administratifs correspondants restent faibles car cette taxe est intégrée au système de collecte de la taxe sur la valeur ajoutée (voir encadré 1).

Cependant, ces instruments économiques comportent souvent de nombreuses dispositions spéciales qui font monter leurs coûts administratifs. Celles-ci répondent souvent à des objectifs sans relation avec l’environnement, comme la compétitivité ou la redistribution du revenu. Des arbitrages peuvent donc s’établir entre l’ampleur des coûts administratifs et l’instauration d’un dispositif « équitable » ou « politiquement acceptable ». Les taxes liées à l’environnement sont-elles politiquement acceptables ? Un instrument économique, comme les taxes liées à l’environnement, semble d’autant mieux accepté par le grand public que celui-ci est sensibilisé au problème environnemental traité et conscient de l’importance de la contribution apportée par l’instrument en question à la résolution du problème. Il est de toute évidence souhaitable de « préparer le terrain » en présentant au public des informations correctes et ciblées sur les causes et les répercussions des problèmes environnementaux avant d’adopter des taxes pour y remédier. En outre, un tel instrument est d’autant mieux accepté qu’il paraît « équitable ». Ce caractère d’équité est souvent associé aux effets supposés de l’instrument sur

la compétitivité au niveau sectoriel et/ou sur les ménages modestes. Les pouvoirs publics disposent de plusieurs solutions pour aborder la question de la compétitivité, tout en maintenant des incitations à la marge pour que les entreprises réduisent leurs émissions. Le moment choisi pour créer une taxe est déterminant – une réforme fiscale qui semble impossible à mettre en oeuvre à un moment donné peut devenir applicable par la suite lorsque les circonstances sont plus favorables. On peut aussi envisager une mise en place progressive qui atténue les conséquences immédiates sur le plan des coûts et peut inciter les entreprises à adopter des procédés plus « propres » pour éviter la taxe, ce qui correspond à l’objectif recherché pour l’environnement. L’application de nouvelles taxes dans un système fiscal à large assiette et leur adoption dans le cadre de réformes fiscales plus générales peut aussi faciliter leur acceptation politique, et donc leur mise en oeuvre. En général, on peut renforcer l’adhésion du public par une compréhension commune du problème visé, de ses causes, de ses effets et des impacts des instruments susceptibles d’y remédier. On peut parvenir à cette compréhension commune en invitant les parties


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prenantes à prendre part à la formulation des politiques, par une concertation formelle élargie et/ou une participation aux groupes de travail chargés de concevoir de nouveaux instruments. La communication entre les parties prenantes peut passer par des « commissions fiscales vertes », incluant la participation des ministères concernés, des organisations professionnelles, des syndicats et des organisations de défense de l’environnement. Comment associer les taxes liées à l’environnement à d’autres mesures ? Les gouvernements peuvent utiliser d’autres instruments que les taxes pour répondre à un objectif environnemental, tels que réglementations, échanges de droits d’émission, approches volontaires, ou des instruments d’information comme l’étiquetage. En pratique, les taxes liées à l’environnement ne sont pas utilisées seules – elles sont souvent associées à un ou plusieurs instruments réglementaires par exemple. La simple existence de telles combinaisons de mesures ne fournit cependant pas la preuve de leur efficacité sur le plan environnemental et économique. Pour que l’instrument mis en place soit appliqué efficacement sur le plan environnemental et économique, il faut d’abord bien comprendre le problème environnemental à régler. Une taxe peut par exemple avoir une efficacité raisonnable en réduisant l’utilisation d’un certain type de produit, et le choix entre différentes variétés de produits, mais risque d’être moins utile pour déterminer comment, quand et où un produit donné est utilisé. D’autres instruments peuvent aussi être nécessaires. Dans d’autres cas, en revanche, il semble qu’on ait défini plus d’objectifs environnementaux que nécessaire. Dans le domaine de la gestion des déchets, par exemple, des objectifs spécifiques de recyclage de produits tels que les emballages ont été fixés dans de nombreux pays de l’OCDE, sans qu’il ait été clairement établi au préalable que le type de produit ciblé représentait une menace plus grave que d’autres pour l’environnement. Une deuxième condition de l’efficacité des politiques est de bien comprendre les relations qui existent avec d’autres domaines de l’action publique – notamment les politiques énergétiques, agricoles et de transports. Les instruments utilisés dans ces domaines peuvent avoir des effets directs sur l’environnement, mais aussi sur l’efficacité des instruments de politique environnementale. Les investissements effectués dans le secteur des transports publics peuvent réduire la circulation automobile, et, partant, la pollution atmosphérique, le bruit, etc. Ils peuvent aussi renforcer les effets positifs sur l’environnement d’éventuelles hausses des taxes sur les carburants automobiles, en permettant aux ménages et aux entreprises, face à la hausse des prix,

d’abandonner les véhicules privés au profit des transports en commun. La troisième condition est de bien comprendre les interactions entre les différents instruments utilisés conjointement. Plusieurs instruments peuvent agir sur les taxes liées à l’environnement, et réciproquement, de diverses manières : • Un système d’étiquetage peut contribuer à accroître l’efficacité d’une taxe en donnant des informations plus complètes aux utilisateurs sur les caractéristiques des différents produits auxquels elle s’applique, par exemple le rendement énergétique des appareils. La sensibilité-prix de la demande du produit s’en trouve alors accrue. • La combinaison d’une taxe et d’une approche volontaire peut renforcer « l’acceptabilité politique » de la première – en limitant les effets négatifs sur la compétitivité du secteur – mais au prix d’une efficacité environnementale réduite ou d’un accroissement de la charge économique qui pèse sur les autres acteurs économiques. • L’association d’une taxe et d’un système de permis négociables peut contribuer à limiter l’incertitude concernant les coûts de mise en conformité – par comparaison avec un système de permis appliqué isolément. D’un autre côté, une telle combinaison peut accroître l’incertitude relative à l’efficacité environnementale – à moins que d’autres dispositions ne soient mises en place. • L’application simultanée d’un dispositif réglementaire et d’une taxe liée à l’environnement risque de restreindre inutilement la marge de manoeuvre qu’une taxe laisse aux pollueurs pour adopter des solutions de réduction de la pollution d’un bon rapport coût-efficacité. Quelles sont les perspectives ? Ces dix dernières années, l’utilisation de taxes liées à l’environnement a progressé régulièrement dans les pays de l’OCDE. Plusieurs pays ont mis en oeuvre des réformes fiscales « vertes » complètes ou des « combinaisons d’instruments » de politique environnementale dans lesquels les taxes jouent un rôle essentiel. Tous les pays membres de l’OCDE appliquent plusieurs taxes liées à l’environnement. L’expérience acquise au cours des dernières décennies montre que ces taxes peuvent jouer un rôle efficace à l’appui des politiques environnementales. L’efficacité environnementale et l’efficience économique des taxes liées à l’environnement appliquées dans les pays de l’OCDE pourraient cependant être améliorées si les exemptions et les autres dispositions spéciales en vigueur étaient abandonnées progressivement, et si le niveau des taxes correspondait mieux à l’ampleur des impacts environnementaux négatifs auxquels il faut faire face.


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4. Bibliographie indicative

o D. BUREAU Economie des instruments de protection de l’environnement, Revue française

de l’économie, n°4/vol XIX o D. BUREAU et P. CRIQUI, Ecotaxes et quotas d’émissions échangeables CO2, références

économiques pour le développement durable, Conseil Economique pour le Développement Durable, n°6, 2009

o E. LAURENT, J. LE CACHEUX, Département des Etudes « Grenelle de l’environnement » : peut-on se passer d’une nouvelle fiscalité écologique, Lettre de l’OFCE N°291, Mardi 23 octobre 2007

o G. ROTILLON, La fiscalité environnementale outil de protection de l’environnement ?

CAIRN (Regards croisés sur l’économie), 2007 o R. ROY, ENV/EPOC/WPNEP/T(2008)10/FINAL, OCDE, Working Party on National Environmental Policies, Working Group on Transports, 15 décembre 2008

o S. SMITH, COM/ENV/EPOC/CTPA/CFA(2007)31/FINAL, OCDE, Environmentally Related Taxes and Tradable Permit Systems in Practice, 11 juin 2008

o A. VALLEE "Les solutions économiques aux problèmes environnementaux: entre Etat et marché", in Cahiers français, n° 337, 2007

o H. VOLLEBERGH, COM/ENV/EPOC/CTPA/CFA(2006)36/FINAL, OCDE, Impacts of Environmental Policy Instruments on Technological Change, 7 février 2007

o Les rencontres de Lisbonne, Fiscalité environnementale : quelles perspectives après le Grenelle de l’environnement, Compte rendu de la rencontre du jeudi 27 novembre 2008, Institut de l’entreprise, Janvier 2009

o Cadre d’action de l’OCDE pour des politiques de l’environnement efficaces et efficientes :

Synthèse, réunion du Comité des politiques d’environnement (EPOC) au niveau ministériel, Environnement et Compétitivité mondiale, 28-29 avril 2008

o Groupe de réflexion VI, Promouvoir des modes de développement écologiques favorables à la compétitivité, Grenelle de l’environnement, 2007

o Chambre de commerce et d’industrie de Paris Fiscalité environnementale : contrainte ou opportunité, 14 décembre 2007

o European Environment Agency report 1/2006, Using the market for cost effective environmental policy, Copenhagen, 2006


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Table ronde N°2 - La future fiscalité européenne et nationale sur l’énergie : nouvelle révolution économique et fiscale?


Cadrage thématique � Cette table ronde aborde un cas pratique et emblématique de fiscalité environnementale : la

taxation énergie/climat. La fiscalité énergétique, qui n’était pas initialement environnementale, est en train de le devenir. Si une seule table ronde est axée sur une approche sectorielle, les autres problématiques sectorielles (eau, déchet, transports) seront abordées dans d’autres tables rondes (N°1, 3 et 4 notamment) comme exemples ou illustrations. Cette table ronde s’inspirera de cas réussis à l’étranger (Suède) et fera une revue des projets en cours (Etats-Unis, UE et France).

� Pour l’Union européenne, on évoquera la directive sur les règles communes pour la taxation de

la consommation de l’énergie de 2008 avec une double finalité (orienter les consommateurs vers la consommation d’énergies à haut rendement ; générer des recettes fiscales), le projet de directive sur les accises énergétiques et la définition d’une position commune en vue de la réunion de Copenhague (novembre 2009). Pour la France, on évoquera la création d’une contribution climat/énergie ou taxe carbone après la conférence de consensus. Enfin, pour les Etats-Unis, il s’agit de faire le point sur les intentions et propositions de la nouvelle administration : - où en sont les Etats-Unis quant à la meilleure manière de lutter contre le réchauffement climatique en lien avec la production et la consommation d’énergie ? Comment combiner PEN et taxes ? Quel est l’outil le plus efficace compte tenu de leur expérience ? - que vont faire les Etats-Unis en supposant qu’on va parvenir à un accord post-Kyoto ? - quid du projet de taxe à l’import vis-à-vis de ceux qui ne joueraient pas le jeu ?

� L’impact de l’éco-fiscalité sur le pouvoir d’achat des ménages pauvres dont la consommation

d’énergie occupe une proportion élevée dans leur budget (logement, déplacements…) ? Plus généralement, quels impacts sociaux peut-on attendre de la fiscalité environnementale ?

Questions abordées � L’impact de l’éco-fiscalité sur le pouvoir d’achat des ménages pauvres dont la consommation

d’énergie occupe une proportion élevée dans leur budget (logement, déplacements…) ? Plus généralement, quels impacts sociaux peut-on attendre de la fiscalité environnementale ?

� Deux questions pratiques seront en outre abordées :

1) Le régime et l’ampleur des exemptions. Faut-il un régime distinct pour le chauffage et les transports ? Exemple de l’aviation et du transport maritime, exonérés de TIPP, et de leur inclusion éventuelle dans le système européen de quotas d’émission (SEQE). Que penser des exonérations fiscales partielles (biocarburants par exemple) ? 2) Quelle articulation avec le marché des droits ?


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Présidence :

Pierre-François

RACINE

Président de la section des finances du Conseil d'E tat Pierre-François Racine est ancien élève de l’Ecole normale supérieure (Lettres), diplômé de l’Institut d’études politiques de Paris (section service public), et également ancien élève de l’Ecole nationale d’administration (promotion Simone Weil). En 1974, il rejoint le Conseil d’Etat en tant qu’auditeur. Il exerça ensuite la fonction de maître des requêtes puis devint en 1997 président de la Cour administrative d’appel de Paris jusqu’en 2007. Pierre-François Racine a notamment été directeur général de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL), directeur général au Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA), ou encore président directeur général de l'union pour le financement du cinéma et de l'audiovisuel (UFCA). Il a également été président du comité de règlement des différends et des sanctions de la Commission de régulation de l’énergie (CRE), avant de réintégrer le Conseil d’Etat en tant que président de la section des finances, fonction qu’il occupe actuellement.

Intervenants :

Philippe QUIRION

Chargé de recherche au CNRS au CIRED et au LMD, mem bre du CEDD Philippe Quirion est titulaire d’un DEA en Economie de l'environnement et des ressources naturelles (Université de Paris I- Panthéon Sorbonne), et d’un doctorat en économie (Ecole des Mines de Paris). Depuis 2004, il est chargé de recherches au CNRS. Philippe Quirion est également chargé de recherches au Centre International de recherches sur l’Environnement et le Développement (CIRED) et au Laboratoire de Méthodologie Dynamique (LMD). Il est en outre membre du Conseil en Environnement et Développement Durable (CEDD).

Alexander WIEDOW

Directeur général fiscalité indirecte et administra tion fiscale Suite à des études en droit à Bonn et à Genève, Alexander Wiedow intègre l’administration des douanes en 1975, puis le département des douanes au sein du Ministère des finances. En 1982, il dirige un bureau régional des douanes, avant de réintégrer le département des douanes du Ministère des finances. En 1989, il devient membre du cabinet à la Commission Européenne avant d’être nommé à la tête de l’unité pour la taxation des entreprises et autres taxes directes à la Commission Européenne en 1992. Il dirige ensuite (à partir de 1994) l’unité pour la TVA et autres taxes indirectes, puis l’unité pour les affaires internationales dans le domaine des taxes et douanes en 1999. En 2001, il est nommé directeur général en charge des politiques en matière de douanes. Depuis 2004, il occupe la fonction de Directeur général fiscalité indirecte et administration fiscale.

Katrin MILLOCK

Chargée de recherche au CNRS en économie de l'envir onnement Katrin Millock est chargée de recherche au CNRS et à l’Ecole d’Economie de Paris, au Centre d’Economie de la Sorbonne. Elle est spécialiste en économie de l’environnement et des ressources. Elle est l’auteur d’évaluations rétrospectives des taxes environnementales et des incitations d’adoption des technologies propres et mène actuellement des recherches sur les comportements des ménages dans le domaine de l’environnement.


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Larry PARKER

Congressional Research Service at Washington DC Larry Parker est spécialiste en énergie et police environnementale au sein du service de recherches du Congrès [Congressional Research Service (CRS)]. Ses domaines d’expertise concernent des questions relatives à l’énergie et l’environnement (pluies acides, réduction de la couche d’ozone, effets de serre, pollution régionale...), le Clean Air Act, etc. Durant ses 29 ans au CRS, il a écrit divers rapports dans ces domaines, publiés dans plusieurs articles professionnels. Il a également animé des séminaires en Amérique du Nord, en Europe, et en Asie. Il analyse actuellement diverses propositions de quotas d’émission et de taxes carbone (incluant leurs conséquences économiques, commerciales et énergétiques) ainsi que des initiatives visant à utiliser l’actuel Clean Air Act pour réduire les émissions de gaz à effet de serre.

Fabienne KELLER

Sénatrice du Bas-Rhin, Présidente du groupe de trav ail de la Commission des finances du Sénat sur la fiscalité environnementale Fabienne Keller est diplômée de l’Ecole Nationale du Génie Rural, des Eaux et Forêts (Paris) et de l’Ecole Polytechnique. Elle a exercé, entre autres, les fonctions de Responsable de la Direction de la Gestion Privée et Institutionnelle au sein de la Direction Générale du CIAL (Groupe CIC), chargée de mission à la Direction du trésor au Ministère des Finances, Ingénieur du Génie Rural, des Eaux et Forêts au Ministère de l’Agriculture, conseillère générale du Bas-Rhin, vice-présidente du conseil régional d’Alsace, Maire de Strasbourg… En 2005, elle devient sénatrice du Bas-Rhin, et depuis 2008, elle est également conseillère municipale de la ville de Strasbourg et conseillère communautaire de la communauté urbaine de Strasbourg.


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1) Directive 2008/118/CE du 16 décembre 2008 relati ve au régime général d'accise (synthèse Entreprise Europe Networ k) La directive 2008/118/CE relative au régime général d'accise et abrogeant la directive 92/12/CEE établit le régime général des droits d'accise frapp ant directement ou indirectement la consommation (boissons alcooliques, produits du tabac et huiles minérales). La directive permettra la mise en place d'un système informatisé de contrôle en rendant les procédures applicables aux accises plus simples et efficaces sans pour autant compromettre la qualité des contrôles dans ce domaine, et les dispositions existantes sur les mouvements de produ its sont adaptées aux procédures du système informatisé qui était prévu par une décision de 200 3. Ce système informatisé fournira un environnement si mplifié sans support papier pour le commerce et favorisera des contrôles plus intégrées et plus rapides pour les autorités. Selon la décision de 20031, les Etats membres et la Commission doivent a voir mis en place ce système jusqu'au premier semestre 2009; il était donc nécessaire d'adopter l a directive avant la fin 2008 afin de permettre l'application du système informatisé au 1er avril 2 010.

2) Le paquet « climat-énergie » (Synthèse du Parlem ent européen) Le paquet "changement climatique" adopté en décembr e 2008 permettra d'atteindre l'objectif global de réduction de 20% des gaz à effet de serre, une a mélioration de 20% de l'efficacité énergétique et une part de 20% d'énergies renouvelables dans le "m ix" énergétique d'ici 2020. Des objectifs ambitieux d'émissions de CO2 pour les voitures ont été fixés et une réduction des émissions de gaz à effet de serre causés par l'extraction ou l'agric ulture, le transport, la distribution, le traitemen t et la combustion des carburants de transport ont exigé de s fournisseurs de carburant a été exigée. Révision du régime d'échanges d'émission : davantage de réductions Le système d'échanges d'émission de CO2 est l'un des instruments clés destinés à permettre à l'UE de réduire ses émissions de gaz à effet de serre. La directive révisée, qui s'appliquera de 2013 à 2020, a pour but de réduire les émissions de gaz à effet de serre de 21% d'ici 2020 par rapport aux niveaux de 2005 : le nombre de permis émis chaque année diminuera de manière linéaire de façon à réduire le niveau global d'émissions chaque année. Le nouveau texte prévoit qu'un système d'enchère intégral s'applique en principe à partir de 2013, mais avec de nombreuses exceptions pour tenir compte de la dépendance en charbon de certains nouveaux Etats membres. Les secteurs couverts incluent entre autres les centrales énergétiques, les raffineries et les usines de production de ciment, de verre, de chaux, de céramique et de papier. Directive adoptée par le Parlement européen 17/12/2008 - Applicable progressivement à partir du 01/01/2013 Réduire les émissions du transport routier et d'aut res secteurs La décision relative à la "répartition des efforts" fixe des objectifs nationaux contraignants pour chaque État membre qui devra réduire entre 2013 et 2020 ses émissions de gaz à effet de serre provenant des secteurs non couverts par le système communautaire d'échange

de quotas d'émission (tels que transports routiers et maritimes, bâtiments, services, agriculture, et petites installations industrielles) responsables de quelque 60% de toutes les émissions de gaz à effet de serre dans l'UE. Elle vise à réduire les émissions de ces secteurs de 10% dans l'UE. Ainsi, par rapport aux niveaux de 2005, la Belgique devra réduire ses émissions de gaz à effet de serre de 15%, la France de 14% et le Luxembourg de 20%. Cette décision est la première de ce type à l'échelle mondiale. Décision adoptée par le Parlement européen : 17/12/2008 Equiper les centrales énergétiques pour capter le CO2 en sous-sol Les installations industrielles et les centrales nucléaires pourraient à l'avenir utiliser les nouvelles technologies pour capturer le CO2 et le stocker "de manière permanente et sûre en sous-sol", dans le but de réduire leurs émissions de CO2. La directive adoptée prévoit que jusqu'à 300 millions de droits seront mis de côté pour contribuer à encourager la construction et l'exploitation de 12 projets de démonstration commerciale destinés à la capture et au stockage géologique écologiquement sûrs du dioxyde de carbone et de projets de démonstration concernant des technologies novatrices en matière d'énergie renouvelable sur le territoire de l'UE.


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Directive adoptée par le Parlement européen : 17/12/2008 - Applicable 24 mois après l'entrée en vigueur 20% d'énergies renouvelables dans le mix énergétique de l'UE en 2020 Pour atteindre l'objectif de 20% d'énergies renouvelables dans la consommation d'énergie totale de l'UE d'ici 2020, une nouvelle directive fixe des objectifs nationaux contraignants que les États membres devront atteindre en promouvant l'utilisation de l'énergie renouvelable pour l'électricité, le chauffage et le refroidissement et le secteur des transports. Ainsi en Belgique, cette part passerait de 2,2% en 2005 à 13% en 2020, en France de 10.3% à 23% et au Luxembourg de 0.9% à 11%. Le texte prévoit qu'en 2020, l'énergie renouvelable - biocarburants, électricité et hydrogène produits à partir de sources renouvelables - représentera au moins 10% dans la consommation totale de carburant dans l'UE pour tous les moyens de transport. Directive adoptée par le Parlement européen : 17/12/2008 - Applicable 18 mois après l'entrée en vigueur Réduire les émissions de CO2 des voitures neuves Les voitures de tourisme neuves enregistrées dans l'UE devront répondre à des normes de performance d'émission de CO2. Un nouveau règlement fixe l'objectif d'une moyenne de 120g de CO2/km pour toute l'industrie

automobile d'ici 2012, comparée aux niveaux actuels de 160g/km. Le règlement fixe un objectif moyen de 130g CO2/km pour les voitures de tourisme neuves (à atteindre par des améliorations en technologie du moteur) qui sera complété par des mesures complémentaires visant à réaliser 10g/km de réduction supplémentaires par d'autres améliorations techniques. Le compromis introduit un objectif pour 2020 pour le nouveau parc automobile d'émissions moyennes de 95 g de CO2/km. Les constructeurs seront tenus de payer des amendes ("pénalités pour émissions excessives") si leurs émissions moyennes de CO2 sont supérieures à l'objectif spécifique fixé par le règlement. Règlement adopté par le Parlement européen : 17/12/2008 - Applicable 3 jours suivant la publication Des carburants produisant moins de gaz à effet de serre Les fournisseurs de carburant se verront imposés de réduire de 6 % d'ici 2020, par rapport au niveau de 2010, les émissions de gaz à effet de serre produites pendant le cycle de production des carburants utilisés dans les transports (énergies fossiles comme le pétrole, le diesel, le gazole, les mélanges de carburants d'origines différentes, l'électricité ou l'hydrogène). Directive adoptée par le Parlement : 17/12/2008 - Applicable à partir du 01/01/2011.


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3) « Taxe carbone, Les questions », CEDD, référence s économiques, N°1 (2009)


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4) Politique climatique des États-Unis : quel instr ument économique pour un signal-prix carbone ? (Note de veille – Centre d’analyse stratégique – Mars 2009) « Nous montrerons clairement au monde entier que l’ Amérique est prête à prendre la tête du combat en faveur de l’environnement », a déclaré Barack Ob ama dans la foulée de son élection à la présidence des États-Unis. L’objectif d’une réducti on en 2050 des émissions de CO2 de 80 % en dessous du niveau de 1990, affirmé lors de la campa gne électorale, implique que le marché soit orienté par un signal-prix intégrant le véritable c oût des émissions de gaz à effet de serre afin d’asseoir une politique à la fois efficace et crédi ble, c’est-à-dire susceptible d’entraîner les pays en développement dans l’effort global. Un marché de pe rmis d’émissions, plutôt qu’une taxe carbone, devrait ainsi voir le jour. Cependant les avocats d e la taxe, plus nombreux dans les milieux académiques que chez les décideurs politiques, aff ûtent leurs arguments. Ils précisent notamment les dispositions à retenir si l’on souhaite atteind re un objectif environnemental et contenir les inégalités sociales. Des raisonnements similaires p ourraient servir de base à un accord international qui inciterait fortement les pays émergents à rédui re leurs émissions tout en restant équitable à leur égard. La lutte contre le changement climatique étant un des engagements de la campagne présidentielle de Barack Obama, la nouvelle administration américaine va devoir rapidement établir les axes de sa politique dans le domaine. Les récentes nominations de Carol Browner, ancienne directrice de l’Environmental Protection Agency sous la présidence de Bill Clinton, comme conseillère du Président pour l’énergie et le changement climatique, et de Steven Chu, prix Nobel de physique en 1997 et ardent défenseur des énergies de substitution aux combustibles fossiles, au poste de secrétaire à l’énergie, confirment la rupture avec la politique menée par l’administration Bush. La définition d’une nouvelle position devrait cependant donner lieu à d’intenses débats en vue des négociations de Copenhague (fin novembre 2009). Des mesures corrigeant certaines imperfections de marché semblent rassembler un large consensus. Afin de tenir compte de la myopie des agents économiques ou de leur incapacité à récupérer leur investissement, il est nécessaire de développer l’efficience énergétique des véhicules et des bâtiments, éventuellement par l’imposition de normes. L’on avance également un soutien à la recherche dans le domaine des technologies sobres en carbone et des énergies alternatives ainsi qu’à l’amélioration du réseau de transport de l’électricité. Ces mesures réclament toutefois un financement conséquent en ces temps de crise, d’autant plus que l’impact macroéconomique risque d’en être trop tardif. Elles ne seront cependant pas suffisantes et doivent être complétées par une politique d’incitations à l’égard de l’ensemble des agents économiques à travers un signal-prix. C’est dans ce contexte de changement que de nombreux scientifiques et économistes tentent d’identifier les priorités et de proposer des mesures

efficaces à la lumière des observations récentes et de l’expérience accumulée depuis que des politiques de réduction des émissions sont mises en œuvre. Un nombre croissant d’économistes, venant notamment du monde académique (W. Nordhaus, P. Samuelson, J. Stiglitz, P. Krugman, P. Volcker, L. Summers, G. Mankiw, S. Stoft), ont défendu le recours à une taxe carbone comme un instrument à la fois efficace et équitable. Si un marché de permis d’émissions reste le point de départ de la réflexion de l’administration américaine, l’alternative mérite une présentation. Le choix des instruments Les principes Le prix payé par les agents ne correspond pas aux coûts supportés par l’ensemble de la société. La pollution au carbone est donc une externalité qu’il faudrait correctement répercuter sur les consommateurs. L’analyse coûts-avantages, un classique de l’économie de l’environnement, recommande d’égaliser le coût à payer par le producteur pour réduire ses émissions d’une unité, soit le coût marginal, avec l’utilité environnementale supplémentaire (en terme monétaire) que l’on retire d’une unité émise en moins, soit l’avantage marginal. Les deux solutions1 couramment envisagées pour faire émerger un signal-prix sont, soit un marché de permis d’émissions (cap and trade) qui permet

1 Les autres solutions avancées pour la gestion d’externalités

négatives sont la fusion pollueurs-pollués, un accord entre pollueurs et pollués et l’imposition de normes qui sont à écarter dans le cas du changement climatique (sauf en partie pour certaines normes d’économie d’énergie). En effet, il est difficile pour le décideur public de connaître exactement les coûts induits dans chacun des secteurs à réglementer et donc de fixer les normes à imposer.


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d’internaliser les externalités en distribuant des droits de propriété jusqu’ici absents du marché, soit une taxe2 sur les volumes (une accise) de carbone émis, éventuellement redistribuée (tax and dividend), qui permet d’intégrer au prix les dommages engendrés. On a donc recours à un instrument quantité dans le premier cas et à un instrument prix dans le second. Ces instruments fournissent les incitations optimales, en attribuant un prix au carbone émis, pour réduire à la fois les coûts liés aux dommages environnementaux et ceux associés à la réduction des émissions dans le secteur productif. En information parfaite et en l’absence de coûts de transaction, les instruments quantité et prix sont équivalents. Mais ces conditions ne sont pas satisfaites en matière de changement climatique : les coûts de « décarbonation » ne sont pas parfaitement observables par le décideur public (incertitudes sur le prix des technologies sobres en carbone par exemple) et les dommages environnementaux ne sont connus qu’approximativement. Certains éléments permettent alors de plaider en faveur d’un instrument plutôt qu’un autre. Si les coûts et les bénéfices de la réduction des émissions renferment une composante aléatoire du point de vue du décideur public, le choix entre les instruments dépend de l’importance relative des sensibilités (nommées élasticités en économie) des coûts et des dommages marginaux, à la quantité de CO2 émise. Les agents étant averses au risque, ils préfèrent, à résultat espéré égal, les résultats les moins incertaines. Si les dommages climatiques marginaux associés à une élévation du niveau d’émissions sont dominants, par exemple au voisinage d’un seuil critique au-delà duquel une catastrophe climatique pourrait advenir (fonte brutale des calottes glaciaires), il est optimal de recourir à l’instrument quantité (cap) afin de ne pas risquer de provoquer d’énormes dégâts environnementaux, sachant que l’impact lié à l’incertitude en termes de coûts sera mineur car ceux-ci sont peu sensibles à la quantité d’émissions évitées. Considérons maintenant le cas opposé, d’un secteur productif très sensible au coût de réduction des émissions (forte élasticité des coûts). Il sera pénalisé par toute incertitude planant sur celui-ci. Il est alors optimal de recourir à l’instrument prix, i.e. la taxe. Une taxe permet d’ancrer le coût de l’émission marginale moyenne. En revanche, si l’on recourt à l’instrument quantité et que le volume des émissions n’est pas bien calibré, il subsiste une forte incertitude sur les coûts. En général, quand aucun des deux cas limites ne semble s’imposer (élasticité des coûts et des dommages comparables), c’est un instrument hybride qui

2 Ces taxes dites « pigouviennes » permettent de corriger

l’imperfection de marché et d’« internaliser » les externalités négatives que celui-ci ne prend pas en compte. Elles sont nommées ainsi en l’honneur d’Arthur Pigou qui fut le premier à les préconiser afin d’égaliser les rendements privés et les rendements sociaux.

s’avère optimal3. Il s’agit d’un instrument quantité muni d’une soupape de sécurité (safety valve) : il fixe à la fois un prix plafond du carbone (price cap), qui sert d’assurance contre une mauvaise évaluation des coûts de réduction des émissions, et un prix plancher garantissant qu’une quantité minimale d’émissions sera évitée. Le prix plafond est mis en œuvre par la fourniture de permis d’émissions supplémentaires si le prix du marché venait à dépasser un certain niveau ; le prix plancher étant le prix minimal à payer pour obtenir un permis. Si l’écart entre les deux prix limites, qui dépend du rapport des élasticités, est nul, on retombe sur un instrument prix pur et, s’il est infini, sur un instrument quantité pur. Les particularités du changement climatique et leur incidence sur le choix de l’instrument Le choix de l’instrument (prix ou quantité) ou la détermination des seuils dans le cas d’un instrument hybride dépendent donc fortement des élasticités des coûts et des dommages marginaux. Sachant qu’il faut additionner tous les coûts et dommages futurs, le résultat final dépendra également fortement du taux d’actualisation retenu. Plus le taux est faible, plus les coûts et dommages futurs seront prégnants. Le taux d’actualisation à retenir est l’objet de débats certes importants mais qui dépassent le sujet de cette note4. Nous proposons dans la suite quelques arguments permettant d’évaluer le poids des élasticités. Dans le court terme, il est raisonnable de penser que la courbe des coûts marginaux est raide (faible élasticité), sauf à considérer qu’une fois un signal-prix établi, le progrès technologique permettrait de les réduire rapidement et de façon drastique (produire de l’électricité avec du charbon propre à bas coût ou trouver un substitut bon marché au pétrole pour les transports). En outre, le changement climatique est sensible au stock de GES présent dans l’atmosphère et non aux flux émis aujourd’hui. L’impact de ces derniers (par exemple, environ 3 000 GtCO2 sont stockées dans l’atmosphère pour des émissions annuelles de 30 GtCO2 dont une moitié est quasiment instantanément absorbée par l’océan et les écosystèmes terrestres) en est donc considérablement diminué. Comme les dommages les plus sérieux sont susceptibles de se manifester dans le futur, il est nécessaire de les actualiser. Le

3 On consultera avec intérêt les articles de Cédric Philibert, « Certainty versus Ambition », International Energy Agency Working Paper Series, octobre 2006, et « Price Caps and Price Floor in Climate Policy, a Quantitative Assesment », International Energy Agency Information Paper, décembre 2008. 4 Voir la controverse entre N. Stern et W. Nordhaus et son

analyse par M. Weitzman in Journal of Economic Litterature, 2008.


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taux d’actualisation retenu influence certes leur valeur mais réduit tout compte fait leurs impacts relativement à des investissements effectués dans le présent. Ces considérations plaident donc pour une courbe de dommages marginaux plus plate que celle des coûts marginaux. Dès lors que l’objectif ultime est de stabiliser les émissions à un horizon donné, un instrument quantité possède l’avantage de la modularité temporelle si les permis d’émissions sont utilisables à la discrétion de leur détenteur sur une période assez longue. Cependant, deux objections peuvent être avancées. Il est difficile d’imaginer un engagement crédible des pouvoirs publics à limiter le volume total des émissions sur longue période, sachant que chaque gouvernement pourra toujours remettre à plus tard, i.e. sur les gouvernements suivants, l’effort de réduction des émissions, sauf à constitutionnaliser l’objectif. Enfin, fixer un objectif sur la quantité de gaz à effet de serre pour permettre le lissage temporel des coûts présuppose que les élasticités des coûts et dommages marginaux soient connues sur le long terme, ce qui est loin d’être le cas. Il faut donc pouvoir constamment réviser ses anticipations, la longue période se réduisant alors à une succession de courtes périodes. Le choix de l’instrument et/ou de l’amplitude entre les prix plafond et plancher dans le cas d’un système hybride reste alors déterminé par l’état de l’art, quitte à inverser la stratégie si l’évolution anticipée du rapport des élasticités s’inverse. Enfin, un instrument prix, en réduisant l’incertitude sur les coûts, présente l’intérêt de limiter l’incertitude sur les rendements de tout investissement destiné à réduire les émissions, ce qui le rend plus attractif. Plusieurs évènements dévastateurs (désintégration des calottes glaciaires, déstabilisation irréversible des écosystèmes, arrêt de la circulation thermohaline, augmentation conséquente des probabilités des évènements extrêmes, etc.) peuvent survenir si l’élévation de température dépasse certains seuils. Les conséquences seront d’autant plus graves que nombre de ces phénomènes sont irréversibles. En outre, les températures critiques restent largement incertaines. En cas de grande incertitude à court terme, il est naturel d’imposer de fortes restrictions sur les émissions mais l’on perd alors l’avantage de modulation de l’instrument quantité, tout en gagnant en certitude sur les émissions permises. Celles-ci sont cependant réduites à la portion congrue du fait de la proximité d’un seuil critique. En supposant que la sensibilité des dommages aux émissions supplémentaires de GES s’accroît rapidement (présence d’un seuil), Newell et Pizer5 montrent en effet qu’un instrument quantité ne se justifie que si les conditions impliquent de réduire de 40 % les

5 R. G. Newell et A. Pizer., « Regulating Stock Externalities

under Uncertainty », Journal of Environmental Economics and Management, Elsevier, vol. 45(2, Supp.), 2003, p. 416-432.

émissions en quelques années (ce chiffre est obtenu avec des hypothèses dites conservatrices). Des considérations d’économie politique à prendre en compte Les arguments développés ci-dessus sont essentiellement ceux avancés par nombre d’économistes mais aussi par des personnalités comme Alan Greenspan, Al Gore et même le PDG d’Exxon-Mobil, Rex Tillerson, rassemblés par Greg Mankiw, président du Council of Economic Advisers de George Bush (2003-2005) dans un Pigou Club6 virtuel. Ils ajoutent, entre autres, qu’un système de marché de permis d’émission est bien plus complexe qu’une taxe tout en laissant beaucoup d’incertitudes sur les prix futurs, les coûts de transaction, le rôle des groupes de pression pour bénéficier de droits à polluer sur la base des émissions passées (grandfathering), la corruption potentielle des instances de contrôle. Une étude7 du Congressional Budget Office, une agence fédérale rattachée à la branche législative du gouvernement des États-Unis, a conforté la supériorité d’une taxe éventuellement modulée au cours du temps sur une « cap » rigide. Enfin, les défenseurs américains d’une taxe avancent que celle-ci permettra d’augmenter l’élasticité-prix des ménages américains à la consommation de pétrole. En effet, en augmentant la fiscalité sur les produits pétroliers, elle augmente la sensibilité de la demande américaine au prix, ce qui limite le pouvoir du monopole pétrolier. La rente des pays producteurs de pétrole, mais également des multinationales pétrolières qui en bénéficient, serait alors récupérée sous forme d’impôts et pourrait être redistribuée aux consommateurs, abaissant ainsi le poids global de la taxe sur les ménages. En revanche, une subvention aux énergies renouvelables réduirait certes la rente payée aux producteurs de pétrole en tirant les prix du pétrole vers le bas, mais alors elle ne découragerait pas assez leur consommation, contrairement à une taxe carbone. Cependant, d’autres économistes de l’environnement, comme John Whitehead ou Tim Haab, soulignent qu’il sera difficile pour les gouvernements (ou le Congrès américain) de s’engager de façon crédible à moduler le niveau de la taxe et à en reverser le produit. Celui-ci pourrait alors être affecté à toutes sortes d’investissements que l’on présenterait comme indispensables mais à l’efficacité finale douteuse. Argument ultime des défenseurs du système « cap and trade » : lorsque

6 Pour une liste des membres, voir

http://gregmankiw.blogspot.com/2006/10/pigou-club-manifesto.html et http://en.wikipedia.org/wiki/Pigou_Club.

7 « Policy Options for Reducing CO Emissions », Congressional Budget Office, février 2008.


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une taxe est ouvertement soutenue par des pétroliers comme Rex Tillerson et d'autres opposants historiques à toute réglementation environnementale comme Arthur Laffer ou de James Inhofe, c’est un bon indicateur que toute taxe carbone risque d'être fortement dénaturée lors du processus politique. Si elle était votée, une taxe carbone serait forcément trop faible pour répondre à l’urgence climatique et à la proximité de seuils irréversibles. Les défenseurs du système des permis d’émissions soulignent que l’essentiel est d’établir un signal-prix. Selon Robert Stavins8, le moyen politiquement le plus efficace reste le recours au marché de permis, ceux-ci étant éventuellement en partie alloués gratuitement dans un premier temps, la part mise aux enchères devenant majoritaire dans un second temps. L’impact distributif Quel que soit l’instrument envisagé, ses promoteurs l’accompagnent généralement d’un mode de répartition du produit de la taxe destiné à atténuer son caractère « socialement régressif ». Les deux instruments, quantité et prix, ont en effet des impacts distributifs : comment attribuer les permis d’émissions, que faire du produit de la taxe ? Les deux systèmes sont équivalents en l’absence d’aléas sur la valeur des coûts et bénéfices marginaux (dans un cadre statique sans coûts de transaction et d’adaptation) si les permis d’émissions sont attribués aux enchères et le montant de celles-ci reversé aux contribuables, et que le produit de la taxe est aussi redistribué forfaitairement (une somme égale, valant le produit de l’impôt divisé par la population, est remise à chaque contribuable). Les deux systèmes permettent également de fournir les incitations dynamiques nécessaires à la recherche de moyens de diminuer les coûts de réduction des émissions (investissements dans les énergies alternatives, économies d’énergie, etc.) pour atteindre le niveau optimal. Cependant, toutes ces solutions induisent des transferts, quel que soit d’ailleurs l’emploi des sommes collectées, qui sont liés à l’incidence finale d’un renchérissement du coût des émissions sur les consommateurs et les entreprises, donc les salariés, des secteurs concernés. Ces transferts peuvent alors contrecarrer un certain objectif social de répartition des revenus. Deux points méritent ici d’être précisés. D’abord, toute action, et même l’absence d’action, induit une répartition du bien-être. Ainsi, si l’on fait payer à

8 Voir la tribune de Robert N. Stavins professeur à la Harvard

Kennedy School où il coordonne le Harvard Project on International Climate Agreements, publiée par le Boston Globe dans son édition du 12 novembre 2008 : http://www.boston.com/bostonglobe/editorial_opinion/oped/articles/2008/11/12/inspiration_for_climate_change/.

certains agents les coûts nécessaires à la réduction des émissions, on réalise bien des transferts de ces derniers vers les agents subissant les dommages environnementaux. Par ailleurs, une politique de redistribution liée à une volonté de réduction des inégalités entre individus est, schématiquement, le résultat d’un arbitrage entre un transfert tendant à l’égalisation des revenus et un motif d’efficacité (fournir les incitations adéquates aux plus productifs). L’optimum est alors obtenu pour un certain barème d’imposition, d’autant plus redistributif que l’aversion sociale pour l’inégalité est prononcée, quitte à décourager l’effort des agents économiques les plus productifs. Si l’on ajoute un objectif environnemental, deux optimums, redistributif et environnemental, doivent être alors atteints, ce qui nécessite l’utilisation de deux instruments : un dispositif désincitatif (taxe, permis ou système hybride) pour contrecarrer les externalités négatives des émissions de GES et un impôt redistributif progressif pour réduire les inégalités induites par le premier. Le recours à la taxe sur les émissions de GES défendue par les membres du Pigou Club s’accompagne généralement de préconisation distributive. En effet, la part des dépenses sources d’émissions de GES (essentiellement l’énergie) est plus importante dans les ménages modestes. Une taxe carbone induirait donc un appauvrissement relatif plus élevé de ces derniers. Les défenseurs de la taxe carbone sont généralement favorables à une option tax and dividend où la totalité de l’impôt est redistribué forfaitairement aux contribuables, ou sert à alléger l’impôt sur le revenu, l’impôt sur les entreprises ou les charges sociales, afin de contrer le caractère régressif qui nourrit l’impopularité de la taxe. L’augmentation des émissions de gaz à effet de serre étant un problème mondial, les préoccupations liées à l’environnement et celles liées à l’équité y sont également associées. Les négociations internationales Quelques insuffisances notables du protocole de Kyoto Le système de permis négociables adopté à Kyoto en 1997, bien que largement inspiré du programme américain de lutte contre les pluies acides par l’instauration d’un marché d’émissions de dioxyde de soufre au début des années 1990, soulève de nombreuses critiques sur son efficacité. En effet, l’attribution de quotas d’émissions aux pays dits de l’annexe I du protocole (les pays industrialisés) se révèle une distribution gratuite de droits à émettre qui s’écarte de la solution optimale consistant en une mise aux enchères des permis pour exprimer les coûts des activités


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économiques émettrices. Par ailleurs, le mode d’attribution des permis, basé sur les émissions de 1990, ainsi que les conditions de son entrée en vigueur (il faut que des pays représentant au moins 55 % des émissions l’aient ratifié) ont donné un énorme pouvoir de négociation à la Russie qui a obtenu de ne supporter aucun effort de réduction de ses émissions. Enfin, le marché européen des permis d’émission (EU ETS) n’a concerné jusqu’ici qu’un nombre limité de secteurs (représentant cependant 50 % des émissions de CO2) et les permis d’émissions ont été alloués gratuitement. Les pays émergents, non membres de l’annexe I du protocole de Kyoto, comme l’Inde et la Chine, alliant forte croissance des émissions et faible degré de sophistication de l’appareil énergétique, sont donc le lieu privilégié des réductions d’émissions à peu de frais, mais ne se voient assigner aucun objectif contraignant au nom du principe de responsabilité différenciée. Le protocole de Kyoto prévoit certes de les inciter à réduire leurs émissions à travers le mécanisme de développement propre (MDP). Celui-ci permet aux émetteurs des pays riches d’acheter des certificats de réduction d’émissions, reflétant des émissions « évitées » par rapport à un scénario tendanciel, par l’adoption d’une technologie ou par un projet particulier dans les pays non soumis aux quotas d’émissions. Ce mécanisme s’est révélé défaillant : des émissions facilement évitables sont payées trop chères en raison d’effets d’aubaine et d’un contrôle inefficace. Ainsi, des projets d’élimination du gaz HFC-23, un sous-produit issu de la synthèse des gaz réfrigérants HFC-22, ont permis à l’industrie chinoise de récolter 4,7 milliards de dollars (dont une partie est récupérée par l’État chinois qui taxe les projets MDP) pour un coût estimé à 100 millions d’euros9. Enfin, quand bien même un marché des permis d’émissions mondial fonctionnerait parfaitement, il impliquerait des transferts des États- Unis vers la Chine si importants (de l’ordre de 2 000 dollars par foyer américain) qu’il est politiquement inenvisageable. Une proposition originale de Steven Stoft L’importance d’un instrument prix mondial est soulignée par Steven Stoft dans son récent ouvrage Carbonomics10 qui propose une architecture originale soucieuse d’équité et d’efficacité. Imaginons qu’un pays lève une somme donnée par un système de taxes ou de permis d’émissions pesant sur le carbone. Divisons-la par les quantités

9 M. Wara et D. Victor, « A Realistic Policy on International

Carbon Offsets », PESD Working paper 74, avril 2008. 10 S. Stoft et D. Kirshner, Carbonomics: How to Fix the Climate

and Charge it to OPEC, Diamond Press, décembre 2008, 297p.

émises (calculées à partir des consommations d’énergies fossiles qui sont aisément estimables) et nous obtenons le « prix pays ». Si le prix d’un pays, disons 10 dollars, est inférieur au niveau de prix du carbone mondial, un prix de référence préalablement négocié, disons à 30 dollars, le pays en question doit payer une pénalité dont le montant est proportionnel à l’écart entre le prix mondial et le prix pays (20 dollars, que multiplie un coefficient). Des primes peuvent également être versées aux pays qui dépassent l’objectif. Ce mécanisme a le mérite d’être incitatif. Le coefficient de proportionnalité permet quant à lui de contrôler le prix moyen réalisé qui doit tendre vers le prix du carbone mondial. En effet, il peut être ajusté pour tendre vers le prix du carbone mondial : en augmentant ce coefficient, on augmente la récompense des bons élèves et la punition des mauvais, ce qui tire l’ensemble de la classe vers le haut. La valeur du coefficient permet également de tenir compte des coûts d’ajustement : plus il sera élevé, plus les pays seront incités à s’adapter rapidement, et inversement. En outre, afin de sanctionner les pays qui choisiraient de ne pas participer au mécanisme global, S. Stoft, suivant la préconisation de J. Stiglitz, recommande de recourir à des sanctions commerciales. Ainsi dans le litige opposant les États-Unis d’un côté et la Malaisie, l’Inde et la Thaïlande de l’autre, sur des techniques de pêche à la crevette susceptibles de nuire aux tortues de mer11, l’OMC a pris en compte les motifs environnementaux invoqués par les Etats-Unis. Cette éventualité reste cependant diplomatiquement complexe et la conjoncture actuelle du commerce international ne facilite pas un consensus en ce domaine. Si ce système semble efficace pour remplir la contrainte environnementale, il nécessite cependant la participation des pays en développement. Il faut donc tenir compte de l’objection d’équité qu’ils soulèvent. À côté du prix du carbone, S. Stoft propose de calculer, pour chaque pays, un prix équitable (fairness price) basé sur les émissions rapportées à la population. Après avoir calculé le prix de la tonne de carbone que doit payer chaque individu en moyenne, on évalue l’écart que paient les habitants de chaque pays. Les émissions par individu étant faibles dans les pays émergents et les pays en développement (en fait, un Chinois atteint déjà le niveau d’émission moyen mais ce n’est pas le cas d’un Indien ni d’un Africain), leur prix équitable est plus faible que celui des pays développés. Ils se verraient alors verser une somme proportionnelle à l’écart au prix moyen (voir tableau ci-dessous), somme qui

11 « Régulation climatique globale : quels mécanismes

d’inclusion des importateurs de carbone en Europe ? », C. Mareuge, La Note de veille, n° 104, Centre d’analys e stratégique, juin 2008. On peut également citer les dispositions du protocole de Montréal adopté en 1987 afin de réduire les émissions de substances dégradant la couche d’ozone stratosphérique.


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serait payée par les gros émetteurs. Le coefficient de proportionnalité pondérant les écarts constituerait alors une mesure du degré d’équité assumé par la communauté internationale. Un exemple purement illustratif de calcul des paiements redistributifs selon le mécanisme des prix équitables :

Inde Pays moyen États-Unis

Émissions per capita

1 tonne 5 tonnes 20 tonnes

Prix équitable 2 $ 10 $ 40 $

Écart à l’équité

-8 $ 0 $ 30 $

Transfert redistributif reçoit 4 $ 0 $ paie 15 $

Source : exemple tiré de Carbonomics (op. cit.), pour un facteur correcteur de l’écart des prix égal à ½.

Bien que les partisans d’un instrument prix mis en œuvre par une taxe redistribuée aux contribuables fassent de plus en plus entendre leurs arguments, il n’en reste pas moins que l’histoire de la réglementation environnementale aux États-Unis, les initiatives au niveau des États américains (Californie, RGGI12), les équilibres politiques domestiques, sans oublier l’état du débat au sein de l’Union européenne, semblent avoir scellé l’adhésion américaine à un système de marché de permis entériné notamment par Barack Obama lors

12 Regional Greenhouse Gaz Initiative regroupant dix États du

Nord-Est et de la côte atlantique.

de son premier discours au Congrès13. Le président américain compterait également sur les revenus tirés de la vente aux enchères de permis d’émissions dès 201214, l’objectif de comblement d’une partie du déficit pouvant servir à vaincre certaines réticences au Congrès. L’instrument prix ne serait donc pas encore à l’ordre du jour. Cependant, le sénateur démocrate Jeff Bingaman est favorable à un prix plafond pour limiter les coûts encourus par l’industrie, tandis qu’en Europe, Ed Miliband1515, secrétaire d’État britannique à l’Énergie et au Changement climatique, s’alarmant de la chute du prix du carbone consécutive au ralentissement économique, plaide lui pour un prix plancher afin de sécuriser les investissements dans les énergies renouvelables. Mahdi Ben Jelloul ________ Département des Affaires économiques et financières

13

http://www.eenews.net/public/25/9849/features/do cuments/2009/02/25/document_daily_02.pdf.

14 Washington Post, 26 février 2009, http://www.washingtonpost.com/wp- dyn/content/article/2009/02/25/AR2009022503360.html?sid%3DST2009022600579&sub=new.

15http://greeninc.blogs.nytimes.com/2009/02/27/pressure-grows-on-eu-to-intervene-in-carbon-market/.


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2007 o ACEA : Tax Guide, Motor Vehicle Taxation in Europe, Brussels, 2007 o Communication from the Commission to the Council and the European Parliament,

Results of the review of the Community Strategy to reduce CO2 emissions from passenger cars and light-commercial vehicles, COM (2007) 19 of 7.5.2007

o COM(2006)545 final, Communication de la Commission, Plan d'action pour l'efficacité

énergétique: réaliser le potentiel, 19 octobre 2006


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Table ronde N°3 - Le droit fiscal et l’environnement : continuités et ruptures


Cadrage thématique � Cette table ronde approfondira les questions juridiques nouvelles posées par l’émergence et le

renforcement de la « fiscalité environnementale ». � Son thème principal est : de quelles libertés les pouvoirs publics disposent-t-ils en la matière au

regard du droit constitutionnel, du droit international (OMC), du droit communautaire et du droit national des finances publiques ?

� Son thème secondaire est : quels progrès ou quels reculs sont impliqués par cette nouvelle fiscalité environnementale au regard de la théorie traditionnelle de l’impôt ? L’impôt a normalement vocation à couvrir des charges publiques et à être réparti selon les capacités contributives de chacun (art 13 DUDH). Par ailleurs, l’art 3 de la charte de l’environnement ouvre la voie à une fiscalité écologique au titre de la prévention.

Questions abordées

1) Quelles libertés au regard du droit constitutionnel ? La décision du Conseil constitutionnel du 20 décembre 2000 (au dossier du participant) et les ouvertures qu’elle comporte : possibilité de discriminer sans porter atteinte au principe d’égalité ; le principe de proportionnalité. Le principe « pollueur-payeur » constitutionnalisé en 2005 (art 4 Charte de l’environnement). Ses conséquences fiscales.

2) Quelles libertés et quelles contraintes au regard du droit communautaire ? On peut évoquer sur ce point l’arrêt ARCELOR de la CJCE sur le SEQE et sur le principe d’égalité. Evoquer aussi les contraintes découlant –pour les subventions ou crédits d’impôt- du régime des aides d’Etat. Quelle cohérence d’ensemble pour les instruments de marché au regard du principe de l’égalité de traitement (allocation gratuite des quotas dans le SEQE, notamment pour les gros pollueurs, et paiement de la taxe au premier € par le pollueur) ? Vers une mise aux enchères des droits à polluer après 2013 ? 3) Quelles libertés et quelles contraintes au regard du droit international (OMC, KYOTO et ses suites) ? La compatibilité et la marge de manœuvre de la fiscalité nationale et/ou communautaire au regard du droit international (OMC pour la taxe carbone à l’importation sur les produits de base seulement car on ne connaît pas la teneur en carbone des produits transformés), les détaxes ou exemptions à l’exportation). 4) Quelles libertés au regard du droit des finances publiques ? .Les taxes, les redevances, les contributions volontaires (en payant une contribution volontaire, on se soustrait à la taxe) et les systèmes de bonus-malus: ces notions devront-elles évoluer et selon quels critères choisir entre les 3 instruments ? .La plupart des taxes environnementales sont affectées car c’est une condition de leur acceptabilité politique. Jusqu’où aller en matière d’affectation des taxes au regard des principes posés par la LOLF et comment affecter ? Quels sont les risques liés à l’affectation ? L’affectation permet-elle d’éviter des dépenses budgétaires ou d’en faire plus ? .La privatisation du recouvrement et du contrôle du paiement. Quel contrôle sur les écotaxes « privatisées » (collectées par des opérateurs privés agréés) ?


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Présidence :

Corinne LEPAGE

Ancienne ministre de l’Environnement, avocate à la Cour, professeur à l’Institut d'études politiques de Paris Avocate depuis 1975, Corinne Lepage s’est associée à Christian Huglo en 1978 et c’est ensemble qu’ils ont fondé la SCP Huglo Lepage et associés en 1991. Membre du Barreau de Paris et de Bruxelles, Corinne Lepage a développé une activité de conseil et de contentieux auprès de collectivités publiques, d’entreprises et d’associations. L’environnement et le droit public sont ses domaines. Elle a également exercé, entre autres les fonctions d’ élue municipale de Cabourg en 1989, premier adjoint au maire chargé de L’urbanisme et de l’environnement en 1995, puis Ministre de l’environnement de 1995 à 1997. En outre, elle enseigne dans de nombreuses écoles et universités et assure notamment un cour à l’Institut d’Etudes Politiques de Paris sur le développement durable ainsi qu’ à l’Université de Saint Quentin en Yvelines. Corinne Lepage est également présidente de CAP 21, Vice Présidente du Modem, Présidente du CRII-GEN, du Cercle du Droit. Elle a publié de nombreux ouvrages, dont les suivants : “ On ne peut rien faire, Madame le ministre ” chez Albin Michel (1997), “ Bien gérer l’environnement, une chance pour l’entreprise ” aux Editions du Moniteur (1999), “ les élections municipales en 1000 questions ” chez Litec (2000), “ La Politique de Précaution ” chez PUF (2001), “ Oser l’espérance ” Editions Robert JAUZE 2001 , « De l’écologie hors de l’imposture et de l’opportunisme » Editions Raphaël 2003, « Santé et Environnement l’Abécédaire » Editions JM Laffont fev 2005, « Et si c’était elle ? »Editions Michalon mai 2006, « Vivre autrement » Editions Grasset Mars 2009.

Intervenants :

Didier RIBES

Professeur agrégé de droit public, conseiller techn ique pour les questions constitutionnelles auprès du Garde des sceaux Docteur en droit, agrégé des Facultés de droit, diplômé de l’Institut Portalis, Didier Ribes a été allocataire-moniteur puis attaché temporaire d’enseignement et de recherche à la faculté de droit d’Aix-Marseille avant de devenir professeur à l’Université de Haute Alsace (2006-2008). Il est professeur de droit public à l’Université Paul Cézanne – Aix-Marseille III depuis février 2008. Il est également directeur de recherches au sein du Groupe d’Études et de Recherches sur la Justice Constitutionnelle – Institut Louis Favoreu, unité mixte de recherche du CNRS 6201. Ancien collaborateur du Conseil constitutionnel, il est aujourd’hui membre du comité de rédaction des Cahiers du Conseil constitutionnel. Il est depuis septembre 2008 conseiller technique chargé des questions constitutionnelles auprès du Garde des Sceaux, Ministre de la Justice.

Dominique BERLIN

Professeur à l'Université Paris I, Avocat à la Cour Dominique Berlin est Professeur à l'Université de Paris I – Panthéon Sorbonne et avocat à la Cour. Il est chaire de droit financier et fiscalité européenne depuis 20 ans. Il est responsable de la chronique de jurisprudence fiscale européenne à la Revue trimestrielle Droit européen depuis 25 ans. Dominique Berlin est en outre en charge de plusieurs dossiers d'aides d'Etat devant la Commission et les juridictions communautaires. Il est l’auteur de nombreux articles et ouvrages dont Droit fiscal communautaire PUF 1988, et Politique fiscale européenne (en préparation) éd. ULB à paraître en 2010


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Nicolas THERY

Directeur "Ressources" et représentant au Coreper, Direction générale Environnement, Commission européenne Après quatre ans à l'Inspection des finances, Nicolas Théry rejoint la direction du Trésor, au bureau du marché des changes puis comme chef du bureau des entreprises d'assurance (1993-97). Conseiller monétaire et financier puis conseiller international au cabinet de Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, il dirige ensuite brièvement le cabinet de la Secrétaire d'Etat au Budget. Secrétaire confédéral de la CFDT en 2000, il suit les questions économiques, notamment la création du comité intersyndical de l'épargne salariale et le lancement de l'agence de notation sociale et environnementale Vigeo. Entre 2002 et 2004, il est directeur de cabinet de Pascal Lamy, Commissaire européen au Commerce. Après un passage à la DG "Entreprises et industrie" de la Commission européenne, il rejoint fin 2005 la DG "Environnement" où il est directeur "Ressources" et représentant auprès du comité des représentants permanents et du Parlement européen.

Gilles CARREZ

Rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale Maire du Perreux-sur-Marne Gilles Carrez est diplômé de l’Ecole des Hautes Etudes commerciales (HEC), et ancien élève de l’Ecole Nationale d’Administration (promotion « Guernica », 1976). En 1976, il devient administrateur civil au ministère de l’équipement puis secrétaire général de l’Etablissement public d’aménagement de Marne-la-Vallée. Il a en outre exercé les fonctions de chargé de l’aménagement, du plan et des contrats régionaux de la région Ile-de-France, secrétaire général adjoint puis secrétaire général du groupe central des villes nouvelles. Conseiller général du Val-de-Marne de 1985 à 1993, puis adjoint au Maire du Perreux-sur-Marne, il est élu Maire de la ville en 2008. Gilles Carrez exerce également la fonction de rapporteur général de la commission des finances de l’Assemblée Nationale.


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1) La Charte de l’environnement Souhaitée par le président de la République, la Cha rte de l’environnement a été adoptée le 28 février 2005 par le Parlement réuni en congrès à Versailles , avec plus de 95 % des suffrages exprimés. Elle place désormais les principes de sauvegarde de notr e environnement au même niveau que les droits de l’homme et du citoyen de 1789 et que les droits économiques et sociaux du préambule de 1946. La Charte reconnaît notamment à chacun le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé, le droit d’accéder à l’inf ormation détenue par les autorités publiques et le droit de participer à l’élaboration des décisions p ubliques ayant une incidence sur l’environnement. Si ce texte accorde des droits à chacun, il impose aussi des devoirs. Chacun doit ainsi contribuer à la préservation et à l’amélioration de l’environnem ent et, le cas échéant, contribuer à la réparation des dommages qu’il a causés.

Par ailleurs, les autorités publiques sont tenues d ’appliquer le principe de précaution et de promouvoir un développement durable. Enfin, le text e modifie l’article 34 de la Constitution afin de confier au législateur la détermination des princip es fondamentaux de la préservation de l’environnement. L’élévation au rang constitutionne l de principes à finalité environnementale (ex : prévention, précaution, responsabilité) va permettr e de donner une assise juridique plus forte à certains instruments nécessaires à la politique pub lique dans le domaine de l’environnement.

Premières applications de la Charte de l’environnement :

Par sa décision n° 2005-514 DC du 28 avril 2005, relative à la création du registre international français en ce qui concerne l’immatriculation des navires, le Conseil constitutionnel a considéré que le législateur a pris des mesures de nature à promouvoir la sécurité maritime et la protection de l’environnement et qu’il n’a pas méconnu le principe du développement durable énoncé par l’article 6 de la Charte de l’environnement. Par une ordonnance rendue le 29 avril 2005, le juge des référés du tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a affirmé qu’en adossant à la Constitution une Charte de l’environnement qui proclame à son article 1er que « chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé », le législateur a nécessairement entendu ériger le droit à l’environnement en « liberté fondamentale » de valeur constitutionnelle (TA Châlons-en-Champagne, n° 0500828). Qu’est-ce que le principe de précaution ?

Le principe de précaution impose, même en l’absence de risques avérés, de définir des mesures immédiates de protection de l’environnement. Cependant, loin d’être un principe d’inaction systématique, le principe de précaution encadre les mesures prises en imposant, d’une part, qu’elles soient provisoires et proportionnées au regard des dommages envisagés, et d’autre part, qu’elles s’accompagnent d’expertises destinées à mieux

connaître les risques et ainsi à adapter les mesures prises. C’est un principe qui intervient dans des situations bien particulières et exceptionnelles, l’essentiel des situations d’atteintes à l’environnement étant régies par le principe de prévention, qui reste l’outil principal dans la gestion des risques (pollutions diffuses ou chroniques, risques naturels, risques industriels ou technologiques, etc.).

« Le peuple français, Considérant : Que les ressources et les équilibres naturels ont conditionné l'émergence de l'humanité ; Que l'avenir et l'existence même de l'humanité sont indissociables de son milieu naturel ; Que l'environnement est le patrimoine commun des êtres humains ; Que l'homme exerce une influence croissante sur les conditions de la vie et sur sa propre évolution ; Que la diversité biologique, l'épanouissement de la personne et le progrès des sociétés humaines sont affectés par certains modes de consommation ou de production et par l'exploitation excessive des ressources naturelles ; Que la préservation de l'environnement doit être recherchée au même titre que les autres intérêts fondamentaux de la Nation ; Qu'afin d'assurer un développement durable, les choix destinés à répondre aux besoins du présent ne doivent pas compromettre la capacité des générations futures et des autres peuples à satisfaire leurs propres besoins »,


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Proclame : Article 1er. - Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé. Article 2. - Toute personne a le devoir de prendre part à la préservation et à l'amélioration de l'environnement. Article 3. - Toute personne doit, dans les conditions définies par la loi, prévenir les atteintes qu'elle est susceptible de porter à l'environnement ou, à défaut, en limiter les conséquences. Article 4. - Toute personne doit contribuer à la réparation des dommages qu'elle cause à l'environnement, dans les conditions définies par la loi. Article 5. - Lorsque la réalisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d'attributions, à la mise en oeuvre de procédures d'évaluation des risques et à

l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage. Article 6. - Les politiques publiques doivent promouvoir un développement durable. A cet effet, elles concilient la protection et la mise en valeur de l'environnement, le développement économique et le progrès social. Article 7. - Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement. Article 8. - L'éducation et la formation à l'environnement doivent contribuer à l'exercice des droits et devoirs définis par la présente Charte. Article 9. - La recherche et l'innovation doivent apporter leur concours à la préservation et à la mise en valeur de l'environnement. Article 10. - La présente Charte inspire l'action européenne et internationale de la France.

2) Décision n° 2000-441 DC du 28 décembre 2000 « lo i de finances rectificative pour 2000 » concernant l’extension de la TGAP à l’énergie Extraits :

- SUR L'ARTICLE 37 :

32. Considérant que le I de l'article 37 de la loi déférée étend la taxe générale sur les activités polluantes instituée à l'article 266 sexies du code des douanes à l'électricité et aux produits énergétiques fossiles ; qu'il fixe l'assiette, le barème, les cas d'exonération et les modalités de recouvrement de cette taxe ;

33. Considérant que les deux saisines font notamment grief à ces dispositions de porter atteinte à divers titres au principe d'égalité devant l'impôt ;

34. Considérant que, conformément à l'article 34 de la Constitution, il appartient au législateur de déterminer, dans le respect des principes constitutionnels et compte tenu des caractéristiques de chaque impôt, les règles selon lesquelles doivent être assujettis les contribuables ; que le principe d'égalité ne fait pas obstacle à ce que soient établies des impositions spécifiques ayant pour objet d'inciter les redevables à adopter des comportements conformes à des objectifs d'intérêt général, pourvu que les règles qu'il fixe à cet effet soient justifiées au regard desdits objectifs ;

35. Considérant qu'il ressort tant de l'exposé des motifs de la loi déférée que des débats parlementaires à l'issue desquels a été adopté l'article 37 que l'objectif de la mesure est, dans le cadre des engagements internationaux de la France, de renforcer la lutte contre l'" effet de serre"

en incitant les entreprises à maîtriser leur consommation de produits énergétiques ; que c'est en fonction de l'adéquation des dispositions critiquées à cet objectif d'intérêt général qu'il convient de répondre aux griefs tirés de la rupture de l'égalité devant l'impôt ;

36. Considérant, d'une part, que les modalités de calcul de la taxe arrêtées par l'article 37 pourraient conduire à ce qu'une entreprise soit taxée plus fortement qu'une entreprise analogue, alors même qu'elle aurait contribué de façon moindre au rejet de gaz carbonique dans l'atmosphère ;

37. Considérant, d'autre part, qu'il est prévu de soumettre l'électricité à la taxe, alors pourtant qu'en raison de la nature des sources de production de l'électricité en France, la consommation d'électricité contribue très faiblement au rejet de gaz carbonique et permet, par substitution à celle des produits énergétiques fossiles, de lutter contre l'" effet de serre " ;

38. Considérant, dans ces conditions, que les différences de traitement qui résulteraient de l'application de la loi ne sont pas en rapport avec l'objectif que s'est assigné le législateur ; que les dispositions en cause sont dès lors contraires au principe d'égalité devant l'impôt ; que les autres dispositions du I en sont inséparables ; qu'il y a lieu, par suite, de déclarer le I de l'article 37 contraire à la Constitution et, par voie de conséquence, ses II et III ;


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3) Décision n° 2002-464 DC du 27 décembre 2002 « Lo i de finances pour 2003 » Extraits : - SUR L'ARTICLE 88 : 55. Considérant que l'article 88 de la loi déférée insère dans le code de l'environnement un nouvel article L. 541-10-1 dont le premier alinéa est ainsi rédigé : "A compter du 1er janvier 2004, toute personne ou organisme qui met à disposition du public, distribue pour son propre compte ou fait distribuer dans les boîtes aux lettres ou sur la voie publique des imprimés publicitaires non adressés ou des journaux gratuits est tenu de contribuer ou de pourvoir à l'élimination des déchets ainsi produits" ; que son deuxième alinéa exonère de cette obligation diverses catégories de personnes et de documents ; que son troisième alinéa dispose que "cette contribution est remise à un organisme agréé qui la verse aux collectivités au titre de participation aux coûts de collecte, de valorisation et d'élimination qu'elles supportent" ; que son quatrième alinéa prévoit que "la personne ou l'organisme qui ne s'acquitte pas volontairement de cette contribution est soumis à une taxe annuelle affectée au budget de l'État" et précise l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement de cette taxe ; qu'enfin son dernier

alinéa renvoie à un décret le soin de fixer les modalités d'application du présent article ; 56. Considérant que les députés requérants soutiennent que, par les exceptions qu'elle comporte, la nouvelle taxe serait contraire au principe d'égalité ; qu'ils contestent en particulier l'exonération accordée aux journaux gratuits de petites annonces ; qu'en outre, selon eux, le législateur n'aurait pas épuisé sa compétence ; 57. Considérant qu'il est loisible au législateur, dans le but d'intérêt général qui s'attache à la protection de l'environnement, de faire prendre en charge par les personnes mettant des imprimés à la disposition du public le coût de collecte et de recyclage desdits imprimés ; que, toutefois, en prévoyant, comme il l'a fait en l'espèce, d'exclure du champ d'application de l'article 88 un grand nombre d'imprimés susceptibles d'accroître le volume des déchets, le législateur a institué une différence de traitement sans rapport direct avec l'objectif qu'il s'était assigné ; qu'il s'ensuit que l'article 88 méconnaît le principe d'égalité ;

4) Décision n° 2003-488 DC du 29 décembre 2003 « Lo i de finances rectificative pour 2003 » Extraits : - SUR L'ARTICLE 20 : 6. Considérant que le I de l'article 20 de la loi déférée insère dans le code de l'environnement un article L. 541-10-1 ; qu'en vertu du premier alinéa de ce nouvel article : " A compter du 1er janvier 2005, toute personne physique ou morale qui, gratuitement, met pour son propre compte à disposition des particuliers sans que ceux-ci en aient fait préalablement la demande, leur fait mettre à disposition, leur distribue pour son propre compte ou leur fait distribuer des imprimés non nominatifs, dans les boîtes aux lettres, dans les parties communes des habitations collectives, dans les locaux commerciaux, dans les lieux publics ou sur la voie publique, est tenue de contribuer à la collecte, la valorisation et l'élimination des déchets ainsi produits " ; que cette contribution peut être financière ou prendre la forme de prestations en nature ; qu'est exemptée de la contribution " la mise à disposition du public d'informations par un service public lorsqu'elle résulte exclusivement d'une obligation découlant d'une loi ou d'un règlement " ; que le deuxième alinéa du même article prévoit que : " Sous sa forme financière, la contribution est remise à un organisme agréé par les ministères chargés de

l'environnement, des collectivités territoriales, de l'économie et de l'industrie, qui la verse aux collectivités territoriales au titre de participation aux coûts de collecte, de valorisation et d'élimination qu'elles supportent " ; que son troisième alinéa précise que la contribution, lorsqu'elle prend la forme d'une prestation en nature, " consiste en la mise à disposition d'espaces de communication au profit des établissements publics de coopération intercommunale assurant l'élimination des déchets ménagers " ; que " ces espaces de communication sont utilisés pour promouvoir la collecte, la valorisation et l'élimination des déchets " ; que le quatrième alinéa du nouvel article L. 541-10-1 dispose que : " Les contributions financières et en nature sont déterminées suivant un barème fixé par décret " ; qu'en vertu de son cinquième alinéa, la personne ou l'organisme qui ne s'acquitte pas volontairement de cette contribution est soumis à la taxe générale sur les activités polluantes ; que le II de l'article 20 de la loi déférée complète en ce sens les articles 266 sexies et suivants du code des douanes relatifs à l'assiette, aux taux et aux modalités de recouvrement de ladite taxe ; que celle-ci sera due pour la première fois, ainsi que le prévoit le III de l'article 20, au titre de l'année 2005 ;


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7. Considérant que les députés requérants soutiennent qu'en exemptant de la contribution ainsi instituée les imprimés payants, c'est-à-dire en retenant un critère qui " tient compte de la gratuité de l'imprimé et non de sa nature ", le législateur aurait " institué une différence de traitement sans rapport direct avec l'objectif qu'il s'était assigné de protection de l'environnement " ; qu'en outre, en ne désignant pas l'autorité " qui déterminera la nature du versement, ni les conditions de la distinction ", le législateur serait resté en deçà de ses compétences ; 8. Considérant qu'il est loisible au législateur, dans le but d'intérêt général qui s'attache à la protection de l'environnement, de faire prendre en charge par certaines personnes mettant des imprimés à la disposition du public le coût de collecte et de recyclage desdits imprimés ; 9. Considérant que, conformément à l'article 34 de la Constitution, il appartient au législateur de déterminer, dans le respect des principes constitutionnels et compte tenu des caractéristiques de chaque impôt, les règles selon lesquelles doivent être assujettis les contribuables ; que le principe d'égalité ne fait pas obstacle à ce que soient établies des impositions spécifiques ayant pour objet d'inciter les redevables à adopter des comportements conformes à des objectifs d'intérêt général, pourvu que les règles qu'il fixe à cet effet soient justifiées au regard desdits objectifs ; 10. Considérant que la prolifération d'imprimés

gratuits distribués aux particuliers ou mis à leur disposition en dehors de toute demande préalable de leur part est une cause importante de dégradation de l'environnement ; que, dans ces conditions, le législateur pouvait, sans porter atteinte au principe d'égalité, limiter aux seuls producteurs et distributeurs de tels imprimés le champ d'application du dispositif institué ; que la différence de traitement qui en résulte, fondée sur des critères objectifs et rationnels, est en rapport direct avec la finalité poursuivie par la loi en matière de collecte et de recyclage des imprimés ; 11. Considérant, en revanche, qu'en soumettant à ce dispositif les imprimés gratuits et non demandés distribués dans les boîtes aux lettres de façon non nominative, tout en exemptant les mêmes imprimés lorsqu'ils font l'objet d'une distribution nominative, le législateur a instauré une différence de traitement injustifiée au regard de l'objectif poursuivi ; 12. Considérant qu'il résulte de ce qui précède qu'au deuxième alinéa du I ainsi qu'aux 1, 2 et 4 du II de l'article 20 de la loi déférée, les mots " non nominatifs " doivent être déclarés contraires à la Constitution ; 13. Considérant, par ailleurs, qu'en déterminant la nature et les modalités de la contribution mentionnée au premier alinéa du nouvel article L. 541-10-1 du code de l'environnement, le législateur n'a pas méconnu l'étendue de ses compétences ; que le grief tiré de la violation de l'article 34 de la Constitution doit être écarté ;

5) Arrêt de la CJCE, Gde ch., 16 décembre 2008, « S ociété Arcelor Atlantique et Lorraine et al. c/ Premier ministre, ministre de l’écologie et du développement durable, ministre de l’économie, d es finances et de l’industrie », aff. C-127/07,nep. Extraits : 23 Le principe général d’égalité de traitement, en tant que principe général du droit communautaire, impose que des situations comparables ne soient pas traitées de manière différente et que des situations différentes ne soient pas traitées de manière égale à moins qu’un tel traitement ne soit objectivement justifié (voir, notamment, arrêts du 13 décembre 1984, Sermide, 106/83, Rec. p. 4209, point 28; du 5 octobre 1994, Crispoltoni e.a., C 133/93, C 300/93 et C 362/93, Rec. p. I 4863, points 50 et 51, ainsi que du 11 juillet 2006, Franz Egenberger, C 313/04, Rec. p. I 6331, point 33). 24 Estimant que les secteurs de la sidérurgie, du plastique et de l’aluminium se trouvent dans une situation comparable, la juridiction de renvoi vise à savoir si le législateur communautaire a, par l’exclusion des secteurs du plastique et de

l’aluminium du champ d’application de la directive 2003/87, violé ce principe à l’égard du secteur de la sidérurgie. Le renvoi préjudiciel ne porte donc que sur la question de savoir si le législateur communautaire a violé ledit principe par un traitement différencié et non justifiable de situations comparables. Sur le traitement différencié de situations comparables 25 La violation du principe d’égalité de traitement du fait d’un traitement différencié présuppose que les situations visées sont comparables eu égard à l’ensemble des éléments qui les caractérisent. 26 Les éléments qui caractérisent différentes situations et ainsi leur caractère comparable


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doivent, notamment, être déterminés et appréciés à la lumière de l’objet et du but de l’acte communautaire qui institue la distinction en cause. Doivent, en outre, être pris en considération les principes et objectifs du domaine dont relève l’acte en cause (voir, en ce sens, arrêts du 27 octobre 1971, Rheinmühlen Düsseldorf, 6/71, Rec. p. 823, point 14; du 19 octobre 1977, Ruckdeschel e.a., 117/76 et 16/77, Rec. p. 1753, point 8; du 5 octobre 1994, Allemagne/Conseil, C 280/93, Rec. p. I 4973, point 74, ainsi que du 10 mars 1998, T. Port, C 364/95 et C 365/95, Rec. p. I 1023, point 83). 27 En l’espèce, la validité de la directive 2003/87 doit s’apprécier quant à l’inclusion du secteur sidérurgique dans son champ d’application et à l’exclusion de celui-ci des secteurs de la chimie et des métaux non ferreux auxquels appartiennent, selon les observations écrites soumises à la Cour, respectivement les secteurs du plastique et de l’aluminium (...) 38 (…) Les secteurs de la sidérurgie, de la chimie et des métaux non ferreux se trouvent dès lors, aux fins d’un examen de la validité de la directive 2003/87 au regard du principe d’égalité de traitement, dans une situation comparable tout en étant traités de manière différente. Sur la justification de différence de traitement 46 Le principe d’égalité de traitement ne s’avère, toutefois, pas être violé pour autant que la différence de traitement entre le secteur de la sidérurgie, d’une part, et les secteurs de la chimie et des métaux non ferreux, d’autre part, soit justifiée. 47 Une différence de traitement est justifiée dès lors qu’elle est fondée sur un critère objectif et raisonnable, c’est-à-dire lorsqu’elle est en rapport avec un but légalement admissible poursuivi par la

législation en cause, et que cette différence est proportionnée au but poursuivi par le traitement concerné (voir, en ce sens, arrêts du 5 juillet 1977, Bela-Mühle Bergmann, 114/76, Rec. p. 1211, point 7; du 15 juillet 1982, Edeka Zentrale, 245/81, Rec. p. 2745, points 11 et 13; du 10 mars 1998, Allemagne/Conseil, C-122/95, Rec. p. I-973, points 68 et 71, ainsi que du 23 mars 2006, Unitymark et North Sea Fishermen’s Organisation, C 535/03, Rec. p. I-2689, points 53, 63, 68 et 71). 48 Étant donné qu’il s’agit d’un acte législatif communautaire, il appartient au législateur communautaire d’établir l’existence de critères objectifs avancés au titre d’une justification et d’apporter à la Cour les éléments nécessaires à la vérification par celle ci de l’existence desdits critères (voir, en ce sens, arrêts du 19 octobre 1977, Moulins et Huileries de Pont-à-Mousson et Providence agricole de la Champagne, 124/76 et 20/77, Rec. p. 1795, point 22, ainsi que du 10 mars 1998, Allemagne/Conseil, précité, point 71) (…) 73 (…) Il convient dès lors de constater que le législateur communautaire n’a pas violé le principe d’égalité de traitement du fait du traitement différencié de situations comparables en excluant du champ d’application de la directive 2003/87 les secteurs de la chimie et des métaux non ferreux. 74 Au vu de l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de répondre à la question posée que l’examen de la directive 2003/87 au regard du principe d’égalité de traitement n’a pas révélé d’éléments de nature à affecter sa validité en tant qu’elle rend applicable le système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre au secteur de la sidérurgie sans inclure dans son champ d’application les secteurs de la chimie et des métaux non ferreux.


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6) Direction des études économiques et de l’évaluat ion environnementale, Protection de la compétitivité industrielle, politi que climat et OMC , 2007


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o A. BAUDU, « La Charte de l’environnement au secours de la fiscalité écologique », Revue

juridique de l’environnement, 2008, n° 2, p. 157. o X. CABANNES, « La protection fiscale du droit à l’environnement », Revue de la Recherche

juridique, 2007/2, p. 947. o C. CROS, « Protection de la compétitivité industrielle, politique climat et OMC », Études et

synthèses de la Direction des Études Économiques et de l’Évaluation Environnementale (D4E), janvier 2007

o D. RIBES et S. COTTIN, « Fiscalité incitative et égalité devant l’impôt : l’écotaxe devant le

Conseil constitutionnel », Revue de la Recherche Juridique, 2001-2(1), p. 659. o D. RIBES, « Laissez parler les petits papiers… La constitutionnalité difficilement acquise de la

taxe sur les imprimés », D. 2004, n° 18, p. 1277. o D. RIBES, « Le principe constitutionnel d’égalité fiscale », Revue Juridique de l’Économie

Publique, février 2008, p. 3. o La CJCE se prononce sur l'affaire Arcelor, 16 décembre 2008, AJDA 2008 p. 2365, n° C-127-

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Table ronde N°4 - Comment gérer la fiscalité environnementale ?


Cadrage thématique � Cette table ronde traite de la conception et de l’administration de la fiscalité environnementale (taxe

ou crédit d’impôt) sous l’angle de la technique fiscale (assiette, taux, recouvrement, évaluation).

� Il faut distinguer trois types de taxes : celles qui alimentent le budget de l’Etat ; celles qui sont affectées à des agences ; les éco-redevances gérées par des collecteurs privés.

Questions abordées

1) Conception de la fiscalité environnementale par rapport aux objectifs. � Comment évaluer ex ante les dommages à l’environnement avant de déterminer le taux de la taxe,

sachant que la mesure de l’efficacité des instruments ne peut être faite qu’ex post ? Comment mesurer ex post l’impact de la fiscalité environnementale, c’est-à-dire comment s’équiper pour mesurer l’impact des taxes sur les comportements et contrôler les mécanismes de répercussion des taxes vers l’amont et vers l’aval ? Ou quelle évaluation des effets de la fiscalité environnementale : qui ? où ? comment ?

� Cas pratique avec la fiscalité issue du Grenelle de l’environnement (crédits d’impôt en faveur des dépenses d’économie d’énergie sur l’habitation principale par exemple) ou avec des cas étrangers (eurovignette).

� Pour la fiscalité des ménages : place respective des redevances et des crédits d’impôt et des abattements ?

� Comment éviter ou gérer les exemptions ?

2)La fabrication de la fiscalité environnementale : les arbitrages sur l’assiette et le taux. � Paradoxe de la fiscalité environnementale avec un impôt dont l’assiette a vocation à diminuer si

l’incitation à changer les comportements produit ses effets. � Faut-il aborder la fiscalité environnementale avec les présupposés des fiscalités sur le travail ou le

capital en ce qui concerne les caractéristiques d’une bonne assiette (large, stable ; prévisible) et d’un bon taux (faible) ? Pour la fiscalité environnementale une autre approche ne doit-elle pas prévaloir (assiette ciblée et étroite et tarification calculée uniquement pour internaliser les coûts, et parfois très élevée) ?

� Passer en revue des assiettes larges (ressources en eau, minéraux, produits chimiques dangereux, transports, utilisation des sols…). La fixation des taux. Exemple de la TGAP selon le conseil des impôts (rapport p 15, qui soulève notamment la question de la complexité de l’assiette et de la lisibilité de l’impôt à travers la multiplicité des taux).

3) La relation gestionnaire/contribuable. � Prendre l’exemple de la nouvelle taxe poids lourds � Quel coût de gestion pour les écotaxes (liquidation et recouvrement) ? � Sur qui pèse en définitive le poids de l’impôt ? � Elargissement du nombre d’écotaxes et gestion de la complexité. � La question de la stabilité et de la sécurité juridique importe également : peut-on éviter l’instabilité

chronique ? � Quelle anticipation donner aux contribuables ? � Quel contentieux et quel juge ? Quels changements pour le rôle du juge ?

4) Le « nettoyage » de la fiscalité ayant un impact négatif sur l’environnement. � Comment gérer la transition entre la fiscalité ancienne et la fiscalité nouvelle ? Quelle cohérence pour

le système fiscal ? � Réflexion sur l’audit à venir au MEEDDAT sur les aides publiques ayant un impact sur

l’environnement (notamment les subventions dommageables).


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Présidence :

Olivier FOUQUET

Ancien président de la section des finances du Cons eil d'Etat Ancien élève de l’ENA (1966-1968), Olivier Fouquet intègre le Conseil d’Etat en 1968 en la qualité d’auditeur. Maître des requêtes (1975), puis conseiller d’Etat (1988), il est nommé président de Section en 2001

Il a, entre autres, exercé les fonctions de chargé de mission (autoroutes et BTP) au cabinet du ministre de l’équipement de 1969 à 1971, conseiller technique au cabinet du secrétaire d’Etat porte-parole du gouvernement (1972-1973), conseiller technique (affaires sociales) au cabinet du secrétaire d’Etat au budget (1973) puis au cabinet du ministre de l’économie et des finances (1973-1974), conseiller technique (affaires sociales, justice) au secrétariat général de la présidence de la République (1974-1981).

Au sein du Conseil d’Etat, Olivier Fouquet a notamment été Commissaire du gouvernement (questions fiscales et économiques) auprès de la section du Contentieux du Conseil d’Etat (1983-1993), Rapporteur général de la commission de réforme du code de la nationalité (1987-1988), président de sous-section puis président- adjoint de la section du Contentieux du Conseil d’Etat (questions fiscales et économiques) (1995-2001), président de section maintenu en service au Conseil d’Etat comme Président adjoint de la section des Travaux publics(depuis 2007)

En outre, il a également été Membre du Tribunal des Conflits (1999-2001), membre puis vice-président de la Cour de discipline financière et budgétaire (1990-2007), président de la section disciplinaire de l’Ordre des médecins (1994-2001), président de la section des Finances du Conseil d’Etat (2001-2007), président de la commission de réforme de la taxe professionnelle (2004), président de la commission des statuts du Conseil supérieur de la fonction publique (2001-2006),

Président de la commission de déontologie de la fonction publique (depuis 2007), président des groupes de travail chargés d’améliorer la sécurité en matière fiscale et de cotisations sociales (2008).

Intervenants :

Aldo RAVAZZI DOUVAN

Coordinateur - Autorité environnementale italienne pour les fonds structurels UE

Aldo Ravazzi a fait ses études en économie auprès des Universités de Roma 1 et York; il a été économiste de 1984 à 2000 à l’IRI, la holding des entreprises publiques italiennes, où il est devenu responsable du Bureau d’Etudes et Analyse Economique; depuis 2001 il travaille pour le Ministère Italien de l'Environnement, du Territoire et de la Mer où il est un des coordinateurs de l’Autorité Environnementale Italienne pour les Fonds Structurels UE.

Il représente son Pays à l’OCDE depuis 1992 dans de nombreux groupes traitant économie, environnement et développement durable; il a été Co-président du Comité OCDE Taxation & Environnement (2005-08) et Président du Comité OCDE Politiques Environnementales Nationales (2005-08); sous sa présidence ont été approuvés de nombreux documents sur la fiscalité environnementale, les instruments économiques, les réformes fiscales vertes, pour des politiques économiques et environnementales efficaces et efficientes. Il a été aussi Vice-président du Comité OCDE des Performances Environnementales (examens des pays et statistiques environnementales) (2002-08); il a participé aux équipes OCDE d’examen de Suisse (1997), Norvège (1999), France (2005) et a présenté les examens de Chine (2005) et Grèce (2009); en 2008, en qualité de Senior Consultant de l’OCDE, il a préparé le rapport technique pour le lancement du 3° cycle des examens des pays.

Il a été un des promoteurs et le représentant italien auprès de l’UE-ENEA (European Network of Environmental Authorities), le Réseau Européen des Autorités Environnementales pour les politiques de cohésion; et du projet UE-GRDP (Greening Regional Development Programmes). Il a été Chef de Projet pour le Jumelage Environnement Maroc-UE/Italie. Il participe aux travaux du groupe experts UE-ENVECO (Environnement & Economie) .

Il est point focal national pour l’initiative G8-3R (réduction, réutilisation et recyclage des déchets et des ressources), il a aidé à la préparation du Plan d’Action G8-3R de Kobe et de la Recommandation OCDE sur la Productivité des Ressources. Il a participé aux négociations des conférences des parties sur le changement climatique (UNFCCC) et la convention de Stockholm (POPs-PICs) pour les aspects finance et budget.

Il est membre de l’Advisory Board de la 10e Global Conference on Environmental Taxation (Lisbonne sept. 2009); du Comité Scientifique de l’AAA (Association Italienne des Analystes Environnementaux); du Corps Enseignant de l’Université de Roma 2 Tor Vergata pour le MEETME-MEGAT (Master en Economie et Gestion de l’Environnement et du Territoire) et le PhD DEA (Droit et Economie de l’Environnement).


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Marie-Christine LEPETIT

Directrice de la législation fiscale

Diplomée de l’Ecole polytechnique et de l’Ecole nationale d’administration, Marie-Christine Lepetit a débuté sa carrière comme Inspectrice des finances à l’inspection générale des finances. Chevalier de l’Ordre National du Mérite et la légion d’honneur, elle occupa entre autre les fonctions de chef du bureau de la coordination au service de la législation fiscale du ministère du budget, sous-directrice « applications fiscales » à la direction générale des impôts du ministère du budget, ou encore chef du service de l’application à la Direction générale des impôts du ministère du Budget. Elle est depuis le 17 janvier 2004 directrice de la législation fiscale.

Jérôme FOURNEL

Directeur général des Douanes / AFTIM

Jérôme Fournel est diplômé d’HEC (1990) et ancien élève de l’ENA (promotion René Char). Il est également titulaire d’un diplôme d’études approfondies en droit public.

Nommé directeur général des douanes et des droits indirects le 1er février 2007, Jérôme Fournel était préalablement conseiller budgétaire au cabinet de Dominique de Villepin, poste où il supervisait notamment les questions budgétaires, fiscales et financières, et exerçait plus largement une fonction de coordination au sein de la cellule économique de Matignon.

Il a exercé antérieurement la fonction de conseiller budgétaire auprès de Jean-Pierre Raffarin (entre avril 2004 et mai 2005) et celle de conseiller auprès de Luc Ferry, ministre de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche et de Xavier Darcos, ministre délégué à l’enseignement scolaire (entre juillet 2002 et avril 2004).

Auparavant, il a travaillé trois ans au Fonds Monétaire International, à Washington, sur des programmes de prêts, d’assistance technique et de surveillance auprès des Etats membres. Il a participé à de nombreuses missions en particulier sur des pays post-conflit.

Il a commencé sa carrière comme administrateur civil au ministère des Finances. Jean-Paul COSSIN

Conseiller Maître à la 2ème chambre de la Cour des comptes et membre du Conseil national des prélèvements obligatoires Jean-Paul Cossin est Conseiller maître à la Cour des comptes et professeur associé de fiscalité à l'université de Paris 12, Val de Marne.

Il a exercé, entre autres, les fonctions de secrétaire général du Conseil des prélèvements obligatoires et de secrétaire général du conseil des impôts

Il est actuellement secrétaire général du conseil des impôts pour le rapport "sur la fiscalité de l'environnement".

Il est membre du Conseil des prélèvements obligatoires, du comité de l'abus de droit fiscal, du comité du contentieux fiscal et douanier, et de la commission des infractions fiscales.


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1) Les notes bleues de Bercy, La taxe générale sur les activités polluantes, 1er au 15 septembre 2005 La taxe générale sur les activités polluantes(TGAP) au service de l'environnement - Direction générale des Douanes et Droits indirects (DGDDI) - Bureau F2, Fiscalité de l'énergie, de l'environnement et des lois de finances La protection de l’environnement apparaît comme un enjeu majeur des politiques publiques depuis la deuxième moitié du XXè siècle. Afin de traduire en actes cette préoccupation sociale, l'État a recouru à divers instruments, comme les aides publiques ou la mise en oeuvre d’une fiscalité environnementale. Celle-ci se définit, au sens large selon l’OCDE, comme l’ensemble des taxes liées à l’environnement. Elle se caractérise principalement par un prélèvement obligatoire effectué sans contrepartie, et par une assiette présentant un intérêt environnemental particulier. La création des taxes environnementales, ou « éco-taxes », ne relève pas spécifiquement d’une volonté communautaire, mais plutôt d’initiatives nationales. En France, c’est au début des années 1990 qu'une réglementation plus sévère en matière de protection de l’environnement voit le jour. Les premières éco-taxes, affectées au budget de l’ADEME (agence pour la défense et la maîtrise de l’environnement), de 1992 à 1998, visaient à limiter les pollutions dans des secteurs précis : déchets, pollutions atmosphériques, nuisances sonores et huiles de base d’hydrocarbures. Le 1er janvier 1999, la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) naît de la fusion des éco-taxes ADEME (dont l’assiette n’a pas été modifiée par la loi de finances pour 1999). Les modalités de perception et de paiement de cette taxe peuvent ainsi être unifiées. Le recouvrement de la TGAP est confié à la direction générale des Douanes et Droits indirects (DGDDI), à l'exception de la TGAP relative aux installations classées, qui est recouvrée, depuis sa création, par les services de la direction régionale de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE) et la TGAP sur le décollage des aéronefs confiée depuis 2005 à la direction générale de l'Aviation civile (DGAC). A partir de 2000, le champ des pollutions couvertes par la TGAP est étendu à de nouveaux domaines : lessives, matériaux d’extraction, produits antiparasitaires et installations classées présentant

un risque particulier pour l’environnement. Au total, la TGAP repose aujourd'hui sur 8 composantes (voir encadré page 4). I - Les fondements de la TGAP Toutes les composantes de la TGAP sont inspirées du principe « pollueur-payeur », désormais inscrit dans la Charte de l’environnement adossée à la Constitution depuis février 2005. Ce principe suggère que les dommages causés à l’environnement par l’activité de certaines entreprises ou particuliers doivent faire l’objet d’une taxation spécifique, ayant pour effet de renchérir leur coût, dans le but ultime de dissuader ces entreprises ou ces particuliers de se livrer à de telles pratiques. A - Les modalités d'interprétation du principe pollueur-payeur Les huit composantes de TGAP reposent sur cet axiome. Toute personne ayant un comportement susceptible de porter atteinte à l’environnement en exerçant une des activités polluantes définies aux articles 266 sexies et suivants du code des Douanes, est redevable d’une taxe sur l’environnement. Cependant, certaines composantes de la TGAP font peser le coût financier de la taxe uniquement sur les redevables de la TGAP, alors que d'autres font supporter ce coût à l’ensemble des entreprises intervenant dans un secteur d’activités nuisibles à l’environnement. Sont à ranger dans la première catégorie, la TGAP sur les émissions polluantes, à laquelle sont assujettis les exploitants d’installations de combustion et d’incinération d’ordures ménagères, dès lors que ces installations rejettent massivement dans l’atmosphère certaines substances polluantes et toxiques. De la même façon, la TGAP sur les installations classées ne vise que les exploitants d’installations dangereuses présentant un risque particulier pour l’environnement. Les autres axes d'imposition, à l'inverse, font supporter le surcoût financier constitué par la TGAP à l’ensemble des acteurs de la filière économique et taxent spécifiquement certains produits commercialisés. Par exemple : la TGAP sur les déchets, due par les exploitants de décharges recevant des déchets ménagers et les exploitants d’installations d’incinération de déchets industriels spéciaux.


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En renchérissant le coût du traitement de ces installations, la TGAP pèse aussi sur les producteurs de déchets sur lesquels est répercutée la taxe. D'autres entreprises sont visées par la TGAP, qu’elles en soient redevables ou que celle-ci leur soit répercutée : par exemple, les entreprises intervenant dans le secteur des huiles et préparations lubrifiantes, dont le rejet dans le milieu naturel est interdit, ou dans le secteur des lessives et des produits adoucissants et assouplissants, ou encore dans le secteur des produits phyto-sanitaires employés en agriculture. B - L'écotaxe et la modification des comportements L'objectif de la TGAP est de contribuer à réorienter les comportements. Une fiscalité adaptée peut encourager les entreprises à adopter des modes économiques plus respectueux de l’environnement. Cela se traduit, dans le domaine de la TGAP, par un ensemble d’exonérations ou de minoration de taxes pour les entreprises qui se sont engagées dans certaines démarches favorables à la protection de l’environnement. Ainsi, les décharges de déchets ménagers, bénéficiant d’une certification environnementale spécifique délivrée par des organismes accrédités dans ce domaine, se verront taxées à un taux réduit de TGAP sur leur réception de déchets. Par ailleurs, les entreprises du secteur du bâtiment et des travaux publics qui auront eu recours à des matériaux issus de la démolition d’ouvrages pour la construction de leurs bâtiments, ne seront pas soumises à la TGAP sur les granulats dans la mesure où elles auront privilégié des matériaux recyclés. Les exploitants des installations de combustion et d’incinération soumises à la TGAP sur leurs émissions polluantes, pourront bénéficier d’une minoration de taxe dans la mesure où ils auront spontanément versé une contribution aux associations de mesure de la qualité de l’air. Les effets de la TGAP sur l’orientation des comportements restent certes, dans l’ensemble, difficiles à évaluer, mais les mesures fiscales précitées sont destinées à les infléchir dans un sens plus favorable à la protection de l’environnement.

II - La mission de la douane La mission de recouvrement de six des huit composantes de la TGAP16 a, à ce jour, été confiée à la douane pour plusieurs raisons. Le code des Douanes attribue aux agents des douanes des pouvoirs juridiques, en termes de communication de documents et de visites domiciliaires, leur permettant de contrôler les entreprises soumises à la TGAP. Par ailleurs, le réseau comptable douanier couvre le territoire métropolitain et les DOM, ce qui facilite la perception de cette taxe, comptant environ 3 000 redevables. Enfin, la DGDDI joue depuis longtemps déjà un rôle dans la protection de l’environnement, par le contrôle qu’elle exerce sur la circulation des produits et des espèces naturelles protégées. La douane perçoit au titre de la TGAP, toutes composantes confondues, une recette globale annuelle de 450 millions d’euros environ. En 2004, 20 millions d’euros ont été perçus au titre de la TGAP sur les lubrifiants, 30 sur le bruit, 227 sur les déchets, 58 sur les émissions polluantes, 62 sur les lessives, 29 sur les matériaux d’extraction et 29 sur les produits antiparasitaires. A - Comment la douane recouvre La TGAP n’est pas un impôt donnant lieu à l’émission de rôles par l’administration. Les redevables sont tenus spontanément de procéder à la déclaration du montant de la taxe due (modalités de déclaration de la TGAP mentionnées à l’article 266 un decies du code des Douanes). La TGAP est déclarée en début d’année et payée sous forme de trois acomptes à déposer avant le 10 avril, le 10 juillet et le 10 octobre. Le montant de la taxe déclaré en début d’année est calculé sur la base de la TGAP due au titre de l’année précédente. Si les acomptes versés en cours d’année ne correspondent pas à ce qui est réellement dû en fin d’année civile, les services des douanes procèdent au remboursement ou à une perception complémentaire de TGAP en début d’année suivante. Le recouvrement de la TGAP est décentralisé pour six de ses huit composantes. N’importe quel centre régional de dédouanement des douanes (CRD) peut être amené à percevoir cette taxe, sous réserve que le siège social du redevable de la TGAP soit implanté dans la zone de compétence de ce bureau (chaque département comptant au moins un CRD). Le recouvrement centralisé concerne deux composantes de la TGAP, compte tenu de leurs particularités fiscales (taxe sur les déchets et taxe

16 A compter du 1er janvier 2005, le recouvrement de la TGAP-bruit, qui ne concerne que les aéronefs, est confié à la direction générale de l'Aviation civile.


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sur les substances émises dans l'atmosphère dans certaines installations). Les redevables sont des personnes morales sans relation avec la DGDDI, sauf pour le paiement de cette taxe. Il s'agit principalement des collectivités territoriales, redevables de la TGAP sur les déchets. Ces redevables sont donc dirigés vers un interlocuteur unique (Nice-Port), qui connaît leurs spécificités et peut se spécialiser dans le recouvrement et le conseil relatif aux modalités de déclaration de cette taxe. L'activité des services de recette de la TGAP n'est pas uniquement comptable. Ils peuvent être amenés à collaborer avec les services d’enquête en communiquant des informations relatives à des soupçons de fraudes à la TGAP. B - La coopération en matière de contrôle La TGAP mobilise plusieurs services de contrôle de la douane. Une cellule nationale, au sein de la direction des enquêtes douanières de la DNRED (direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières), est spécifiquement dédiée à la lutte contre la fraude fiscale en matière de TGAP. Tous les services de contrôle et d’enquête, au niveau régional, sont également susceptibles de rechercher des infractions à la TGAP, dans la

mesure où ils ont vocation à constater tout type d’infractions douanières. La réussite de ces investigations dépend souvent de la collaboration des services techniques de la DRIRE, des préfectures chargées de l’instruction des autorisations préfectorales en matière d’installations classées et des laboratoires des douanes. En effet, la détermination de l’assiette de la taxe nécessite souvent une expertise complémentaire, que ces services mettent à disposition des enquêteurs. Ainsi, le laboratoire interrégional des douanes de Paris, spécialisé dans l’analyse des produits chimiques et pétroliers, a joué un rôle essentiel auprès des enquêteurs de la DNRED, leur permettant de relever une infraction à la TGAP sur des produits adoucissants et des préparations pour lessives, introduits d’Allemagne en France pour y être revendus. Cette enquête a permis de redresser sur trois ans 200 000 euros de TGAP éludée, correspondant à 2800 tonnes de marchandises pour lesquelles les contrevenants n’avaient pas déclaré de TGAP.

Taxe générale sur les activités polluantes : les hu it composantes

1 - le stockage et l’élimination des déchets ; 2 - l’émission dans l’atmosphère de substances polluantes ; 3 - le décollage d’aéronefs sur les aérodromes recevant du trafic public ; 4 - la production d’huile usagée ; 5 - les préparations pour lessives et les produits adoucissants et assouplissants pour le linge ; 6 - les matériaux d’extraction ; 7 - les produits antiparasitaires à usage agricole et les produits assimilés ; 8 - l’autorisation d’exploitation et l’exploitation des établissements industriels et commerciaux qui présentent des risques particuliers pour l’environnement. NB. : La TGAP relative aux installations classées (composante 8) est recouvrée, depuis sa création, par les services de la direction régionale de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE) et la TGAP sur le décollage des aéronefs (composante 3) est confiée depuis 2005 à la direction générale de l'aviation civile (DGAC).


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2) Instruction douanière relative à la TGAP – Mars 2009 INTRODUCTION Objet de cette fiscalité Une fiscalité écologique sur les imprimés a été créée afin de sensibiliser les personnes dont l’activité implique la distribution d'imprimés à la problématique de l’élimination des déchets générés. La participation des émetteurs d'imprimés au coût d'élimination des déchets d'imprimés doit ainsi permettre d’alléger la charge pesant sur l'opérateur final en charge de l'élimination des déchets. Cette fiscalité apparaît à l'article L 541-10-1 dans le code de l'environnement instaurant une contribution volontaire. Celle-ci prend la forme d'une contribution en nature, consistant en la mise à disposition d'espaces de communication dédiés à la collecte, la valorisation et l'élimination des déchets au bénéfice des établissements de coopération intercommunale, ou d'une contribution financière. Sous cette forme, elle doit être remise à un organisme agréé par les pouvoirs publics en vue d’un reversement aux collectivités territoriales au titre de leur participation aux coûts de collecte, de valorisation et d'élimination des déchets. Spécificité du dispositif fiscal « contribution volontaire-TGAP » Ce dispositif, prévu par l'article 20 de la loi de finances rectificative pour 2003, présente la spécificité d'être constitué de deux régimes fiscaux identiques du point de vue du fait générateur, de l'identité du redevable et du périmètre des documents assujettis. Dans le cadre de ce dispositif, la TGAP joue un rôle de sanction ; elle n'est due qu'en l'absence de paiement de la contribution volontaire, dont le taux est par ailleurs moins élevé que celui de la TGAP. Le taux de la contribution volontaire, sous sa forme financière, est fixé par l'éco-organisme en charge du recouvrement de la contribution. Les personnes soumises à cette fiscalité ont donc le choix, avant le 10 avril (10 octobre pour l'année 2007), d'acquitter une contribution volontaire ou la TGAP, selon la procédure déclarative décrite dans le présent BOD. Au delà de cette date, les personnes qui n'auraient pas rempli leurs obligations ne sont plus soumises qu'à la TGAP, celle-ci pouvant leur être réclamée par tout service d'enquêtes des douanes sur la base de l'article 411.1 du code des douanes. Dispositions récentes L'organisme en charge du recouvrement de la contribution, ECOFOLIO, a été agréé par arrêté interministériel du 19 janvier2007. L'article 4 de la loi de finances rectificative pour 2006, joint en annexe 9 au présent BOD, modifie certaines dispositions relatives à cette composante de TGAP : il prévoit une augmentation du taux, un abaissement du seuil, en kilogrammes, d'imprimés assujettis et l'instauration d'un minimum de perception. Ces nouvelles dispositions, précisées dans cette instruction, s'appliqueront à la taxe due et déclarée en 2007, au titre de l'année 2006. Le calendrier de recouvrement de la contribution et de la TGAP a, par ailleurs, été modifié pour l'année 2007 : la date limite de paiement de la contribution et de la TGAP est reportée du 10 avril 2007 au 10 octobre 2007.

I – BASES JURIDIQUES A - Dispositions législatives La contribution volontaire est définie à l'article L 541-10-1 du code de l'environnement. - l'article 88 de la loi de finances pour 2003 a posé les premiers jalons d'une fiscalité sur la distribution d'imprimés. Cet article a fait l'objet d'une censure du Conseil constitutionnel. En effet, le dispositif proposé, réservant de nombreuses exonérations, allait à l'encontre du principe d'égalité des redevables devant l'impôt ; - l'article 20 de la loi de finances rectificative pour 2003 a créé le dispositif prévoyant une contribution volontaire et une TGAP due par les personnes qui n'acquitteraient pas la contribution ; - la loi de régulation postale du 21 mai 2005 a ensuite modifié le périmètre de la contribution pour exonérer de son champ d'application les envois de correspondance, au sens de l'article L1 du code des postes et des communications électroniques, les publications de presse, au sens de l'article 1er de la loi n° 86-89 7 et la mise à disposition du public d'informations par un service public, lorsqu'elle résulte exclusivement d'une obligation découlant d'une loi ou d'un règlement ; B - Dispositions réglementaires Le décret n° 2006-239 du 1er mars 2006, repris en annexe 5, définit les modalités de déclaration et de paiement de la contribution. Il est complété par le décret n° 2006-1766 du 23 décembre 2006 relatif au taux plafond de la contribution et par le décret n° 2007 -460 du 25 mars 2007 concernant le calendrier de paiement de la contribution en 2007. Le présent BOD précise, quant à lui, les dispositions réglementaires applicables en matière de TGAP imprimés. II – GENERALITES A - Champ d’application territorial La taxe est due en France métropolitaine et dans les départements d’outre mer. B - Fait générateur et redevables Le fait générateur et le redevable de la TGAP sont définis par l'article L 541-10-1 du code de l'environnement, repris en annexe 4. Ainsi, toute personne, physique ou morale, qui, au titre d'une année civile, a mis à disposition, fait mettre à disposition, distribué ou fait distribuer des imprimés dans les conditions mentionnées à l'article L 541-10-1 du code de l'environnement est redevable d'une contribution. Cette contribution peut être prendre : - la forme de prestations en nature, consistant en la mise à disposition d’espaces de communication au profit des établissements de coopération intercommunale assurant l’élimination des déchets ménagers qui le souhaitent. Ces espaces de communication sont utilisés pour promouvoir la collecte, la valorisation et l’élimination des déchets. - ou une forme financière, perçue par la société ECOFOLIO qui la verse aux collectivités territoriales au titre de participation aux coûts de collecte, de valorisation et d’élimination des déchets qu’elles supportent.


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A défaut du versement volontaire de cette contribution, le redevable est soumis à la TGAP. Lorsqu'il décide d'acquitter la TGAP plutôt que la contribution, il doit déposer la déclaration reprise en annexe 1 et la feuille de calcul reprise en annexe 2 avant le 10 avril (10 octobre pour l'année 2007) de l’année qui suit celle au cours de laquelle le fait générateur est intervenu. Dans le cas où un redevable a recours à un mandataire pour déclarer et acquitter en son nom et pour son compte la contribution, il reste en tout état de cause le seul redevable de la TGAP. L'article 4 de la loi de finances rectificative pour 2006 crée, pour la TGAP, un minimum de perception de 450 euros correspondant à un seuil de taxation de 500 kilogrammes. En cas de dépassement de ce seuil, la taxe est due au premier kilogramme d'imprimés assujettis. Ainsi, à titre d’exemple, la personne qui a distribué 600 kilogrammes d'imprimés assujettis au cours de l'année 2006 est redevable d'une dette de TGAP de 540 euros (= 600 kg * 0,9 euros/kg). Dans le cas d'une personne morale à la tête d'un réseau d'établissements ou de franchisés possédant également la personnalité morale, regroupés par exemple sous une même enseigne commerciale, la taxe est due par le « donneur d'ordre », entendu comme la personne à l'origine de la politique générale promotionnelle, d'annonce ou commerciale. Ainsi, dans le cas où une société à la tête d'un réseau fait imprimer 1 000 tonnes d'imprimés publicitaires assujettis qui seront ensuite distribués, fait distribuer ou mis à disposition par les différents établissements ou franchisés, points de vente, guichets du réseau, c'est le « donneur d'ordre » qui est redevable de la TGAP pour les 1 000 tonnes d'imprimés. Le minimum de perception de 450 euros ne s'applique donc qu'au donneur d'ordre. Si un des établissements ou franchisés du réseau mène une politique promotionnelle indépendante, celui-ci devient redevable, en tant que « donneur d'ordre », pour la part d'imprimés assujettis qu'il a fait imprimer, qu'il a distribué, fait distribuer ou mis à disposition, pour son propre compte. La taxe est due par tout donneur d'ordre, même situé à l'étranger, pour la part d'imprimés distribués ou mis à disposition sur le territoire national. C - Assiette et taux 1°) L’assiette La taxe est assise sur le poids en kilogramme des imprimés dont le fait générateur est né au cours de l'année précédant la déclaration. En annexe 3 figure une liste non-exhaustive des documents soumis à la taxe. 2°) Le taux Le taux de la TGAP est de 0,9 euros par kilogramme, en vertu de l'article 4 de la loi de finances rectificative pour 2006. D - Périodicité La taxe est due annuellement. Elle est déclarée et liquidée en une seule fois, au plus tard le 10 avril de chaque année qui suit la naissance du fait générateur. Pour l'année 2007, en raison du report de la date limite de paiement de la contribution, la TGAP pourra être déclarée jusqu'au 10 octobre 2007.

III – OBLIGATIONS DES REDEVABLES A- La déclaration La taxe est déclarée sur le document repris en annexe 1. La feuille de calcul figurant en annexe 2 doit être obligatoirement jointe à la déclaration. Celle-ci est accompagnée du moyen de paiement. Dans le cas d'un groupe économique fonctionnant en réseau sous la forme de plusieurs établissements ou franchisés possédant tous la personnalité morale, la taxe est déclarée par le donneur d'ordre ; il est joint une feuille de calcul par établissement ou franchisé reprenant le nombre d'imprimés mis à disposition ou distribués par ces derniers. Dans le cas où un des établissements ou franchisés du réseau mène une politique promotionnelle indépendante, il dépose lui-même une déclaration pour les imprimés qu'il a distribué ou mis à disposition en tant que donneur d'ordre. La taxe n'étant pas due en deça de 450 euros, le dépôt de la déclaration n'est donc pas obligatoire en deça de ce seuil. Les redevables sont informés qu'ils doivent être en mesure de présenter, à première réquisition du service des douanes, tout document permettant de vérifier les énoncés de la déclaration (contrats d'impression, de livraison, de façonnage, de recyclage et factures correspondantes, passés, pour le compte du redevable, par ses services ou le cas échéant, par un prestataire, avec lequel le redevable aura conclu un contrat globalisant ces prestations). Dans ces conditions, et afin de faciliter les contrôles éventuels, il est recommandé aux redevables de la TGAP imprimés de tenir à disposition du service, une comptabilité retraçant sur l'année les quantités imprimées, les quantités distribuées et éventuellement celles soustraites à la taxe suite au recyclage ou à la non-distribution de l'ensemble des quantités imprimées, en indiquant les références des factures et contrats justifiant ces quantités. B - Service compétent Le service de Nice-Port est le service des douanes auprès duquel doit être déposée la déclaration et le moyen de paiement de la taxe. Ses coordonnées sont les suivantes : 4 quai de la douane, BP 1459, 06008 Nice Cedex 1, n° de téléphone : 04 92 00 83 73 / 04 92 0 0 83 51 / 04 92 00 83 46 ; fax : 04 92 00 83 43. C - Cessation d’activité Conformément a l'alinéa II de l'article 266 quaterdecies, en cas de cessation définitive d’activité, les assujettis déposent la déclaration susvisée dans les trente jours qui suivent la date de fin de leur activité. La taxe due est immédiatement établie. La déclaration est accompagnée du paiement. IV – DISPOSITIONS PARTICULIERES La société, ECOFOLIO, organisme agréé pour le recouvrement de la contribution prévue à l'article L 541-10-1 du code de l'environnement, est tenue de communiquer chaque année au service des douanes en charge du recouvrement de la TGAP, la liste des personnes reprises au 3ème alinéa de l'article 2 du décret n° 2006-239 du 1er mars 2006. Compte tenu du décalage du calendrier de recouvrement de la contribution pour l'année 2007, ces éléments ne seront communiqués qu'après le 10 octobre 2007.


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3) Conseil des impôts, Fiscalité et environnement (Synthèse) - XXIIIe Rapport au Président de la République, Septembre 20 05 (Extraits) La fiscalité de l’environnement en France : un effet réel mais limité I. La fiscalité de l’énergie et des transports A.- la fiscalité de l’énergie permet de limiter la pollution Les taxes sur l’énergie, notamment la taxe intérieure sur les produits pétroliers ou les taxes sur l’électricité, les taxes sur les transports, comme la taxe sur les cartes grises ou la taxe sur les concessionnaires d’autoroutes, n’ont pas été conçues dans une finalité environnementale mais pour assurer des recettes budgétaires importantes, stables et faciles à recouvrer. La TIPP représente à elle seule un produit de plus de 25 Md€. Les recettes dégagées par les principales taxes sur l’électricité sont de l’ordre de 3 Md€. La taxe sur les cartes grises rapporte environ 1,4 Md€ et celle sur les concessionnaires d’autoroutes 465 M€. En augmentant les prix des produits polluants, ces taxes peuvent en limiter la consommation et, à ce titre, contribuer à réduire les pollutions, même si les taux appliqués ont été fixés sans tenir compte du coût des dommages causés à l’environnement. Les taxes sur les énergies fossiles sont utiles pour limiter les émissions de gaz carbonique qui contribuent à l’effet de serre. Ces taxes sont moins adaptées pour réduire les autres polluants atmosphériques, dont les dommages varient selon leur lieu d’émission, car on ne peut moduler leur taux selon un critère de localisation de la pollution. B.- Elle pourrait être plus efficace Les différentes exonérations, partielles ou totales, généralement anciennes, accordées pour certaines utilisations des énergies fossiles n’ont pas de motivations environnementales mais répondent à des considérations économiques ou d’aménagement du territoire. Le Conseil n’a pas formulé d’avis sur ces justifications qui dépassent le cadre du présent rapport. Il invite seulement les pouvoirs publics à évaluer les conséquences de ces choix, dommageables au regard de l’environnement. Un réexamen de l’exonération totale de TIPP pour les transports maritimes et aériens serait justifié d’un point de vue environnemental, mais il ne peut être raisonnablement recherché que dans le cadre d’une négociation internationale. Plusieurs voies sont possibles ; elles peuvent d’ailleurs être empruntées de façon complémentaire : la réglementation des émissions, leur inclusion dans les marchés de quotas, la remise en cause partielle des exonérations.

Le gazole consommé par les poids lourds est taxé d’une manière sensiblement différente d’un pays à l’autre au sein de l’Union européenne. Il apparaît souhaitable d’harmoniser au niveau européen les taux pratiqués pour le gazole consommé par les poids lourds. Le Conseil des impôts a constaté que le différentiel de taux existant en France entre le gazole et l’essence ne pouvait être justifié par leurs effets respectifs sur la pollution. C.- Certaines taxes sur les transports pourraient utilement compléter la taxation de l’énergie Les progrès des équipements réalisés par les constructeurs automobiles pour réduire les pollutions atmosphériques et la différence des effets de la circulation routière entre la ville et la campagne conduisent à recommander de compléter la taxation des carburants par des mesures plus ciblées. Or, dans leur forme actuelle, la taxe d’immatriculation (carte grise), la taxe différentielle sur les véhicules à moteur (vignette) et la taxe à l’essieu ne répondent pas à cet objectif. Aussi apparaît-il souhaitable de les aménager ou de les compléter pour moduler les prélèvements en cause en fonction du degré de pollution causé par le véhicule. II. Les redevances pour services rendus A.- le cadre des redevances La fiscalité liée à l’environnement inclut un certain nombre de « mesures de couverture des coûts ». Elles permettent de financer les coûts directs du service rendu et d’encourager les comportements moins polluants mais elles ne couvrent généralement pas la totalité des dommages causés à l’environnement. Il en est ainsi notamment pour la consommation d’eau ou la production d’ordures ménagères. Le terme de redevance est fréquemment utilisé pour qualifier ces mesures. Si certaines sont effectivement des redevances telles qu’elles sont définies par le droit financier public, d’autres sont en réalité des taxes17. Au plan juridique, les redevances doivent correspondre au coût du

17 Selon une jurisprudence bien établie, une redevance doit « trouver sa contrepartie directe dans les prestations fournies par le service ou dans l’utilisation de l’ouvrage ». Avec la taxe, disparaît la notion de contrepartie, même si elle a pour objet le financement d’un service public spécialisé. Elle peut ainsi être instituée dès qu’un service est mis à la disposition du redevable.


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service alors que les taxes permettent, en théorie, de prendre en compte les coûts des dommages environnementaux. B.- les redevances du secteur de l’eau : une source de financement importante mais des prélèvements assez peu incitatifs Dans le secteur de l’eau, il existe deux grandes catégories de « redevances » : celles qui correspondent à l’approvisionnement et à l’assainissement et celles établies par les agences de l’eau pour la protection de la ressource en eau. Les redevances d’eau potable et d’assainissement des collectivités territoriales ou de leurs services et les « redevances » des agences de l’eau rapportent respectivement 9 Md€ et 1,6 Md€, soit 98, 7 % de ressources perçues dans le domaine de l’eau... Les redevances d’eau potable et d’assainissement dépendent de la quantité d’eau utilisée mais l’existence d’exonérations, abattements ou perceptions forfaitaires entraîne des transferts de charges entre usagers ou vers les contribuables. Surtout, la redevance d’assainissement ne tient pas compte de l’ampleur effective de la pollution de l’eau entraînée par la consommation de l’usager. Les « redevances » des agences de l’eau, qui sont juridiquement des taxes, doivent assurer le financement de la « ressource en eau » mais n’ont pas été fixées à des niveaux permettant de réduire les dommages à l’environnement, notamment ceux provoqués par les activités du secteur agricole dont la contribution financière à la lutte contre la pollution reste faible. Le Conseil recommande une meilleure cohérence dans l’utilisation des divers instruments : la réglementation et les différentes taxes, redevances, et subventions. Face aux pollutions diffuses, la fiscalité apparaît mal adaptée, en raison notamment de ses coûts de gestion et de contrôle. L’attribution des subventions agricoles en fonction de critères environnementaux, récemment amorcée, devrait contribuer à améliorer la situation. Les efforts entrepris pour que les redevances des agences de l’eau prennent mieux en compte les pollutions affectant cette ressource doivent être poursuivis. C.- Le traitement des ordures ménagères La majeure partie des recettes correspondant à la récupération et au traitement des déchets ménagers provient des contributions pour services rendus dont les principales sont la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) - plus de 4 Md€ en 2004 - et la redevance d’enlèvement des ordures ménagères (REOM) - 400 M€. S’agissant du ramassage des déchets, la TEOM concerne 82,4% de la population. Elle assure des recettes prévisibles, stables et faciles à recouvrer mais ne tient pas compte des comportements plus ou moins vertueux des usagers. La REOM permet

en théorie de respecter le principe « pollueur-payeur». Mais la recette ne peut être évaluée avec certitude, a priori, et sa gestion est d’autant plus complexe que l’on cherche à fixer le montant de la redevance en fonction de la quantité de déchets produite par l’usager. De toute façon, ces prélèvements ont un effet trop indirect sur le consommateur pour l’inciter à réduire sensiblement ses déchets. La redevance spéciale pour l’enlèvement des déchets des activités tertiaires, prévue par la loi sur le territoire des communes où le ramassage des ordures ménagères est financé par la TEOM ou le budget général, n’est pas systématiquement appliquée. Ceci entraîne un transfert de charge au détriment des ménages et au profit de certaines entreprises et collectivités publiques bénéficiant du service d’enlèvement des ordures ménagères et ne supportant au mieux qu’une partie du coût. Le Conseil des impôts recommande l’application générale de la redevance spéciale. III. Les « écotaxes » actuelles n’ont qu’un effet limité A.- Un ensemble de taxes hétérogènes Créée en 199918 et présentée comme ayant une finalité environnementale, la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) constitue le seul exemple d’écotaxe en France. En fait, il s’agit non pas d’une taxe nouvelle mais de la réunion, sous une même appellation, de cinq taxes spécifiques (taxe sur les décharges de déchets ménagers, sur les décharges de déchets industriels, sur les huiles et préparations lubrifiantes, sur les émissions polluantes atmosphériques et sur les nuisances sonores provoquées par les décollages d’aéronefs). Depuis, la taxe sur les nuisances sonores provoquées par les avions a été sortie du champ de la TGAP alors que celles sur les installations classées, les produits antiparasitaires, les préparations pour lessives et les matériaux d’extraction y ont été intégrées. Enfin, deux nouvelles taxes ont été récemment créées, celle sur les imprimés non sollicités, en 2003, qui n’est pas encore entrée en application, et celle sur les distributeurs de carburants, en 2004, qui doit être perçue à compter de 2006. Le champ de la taxe devait être beaucoup plus large puisqu’il devait comporter un nouveau prélèvement sur l’énergie. L’augmentation sensible des recettes attendue de cette mesure avait conduit à affecter le produit de la TGAP au fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC). L’abandon du projet de TGAP élargie à l’énergie, à la suite de la décision du Conseil constitutionnel du 28 décembre 2000, a privé cette mesure d’une véritable portée. Le produit total de cet ensemble de

18 Loi de finances pour 1999


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petites taxes atteint un montant de l’ordre de 470 millions d’euros par an. B.- Des taxes assez peu efficaces du point de vue environnemental Si la plupart des taxes ont été au départ présentées comme ayant une finalité écologique, les taux de ces taxes n’étant pas fixés en fonction des dommages causés à l’environnement, leur effet sur la pollution est limité. De plus, les assiettes sont souvent complexes : la taxe sur les préparations pour lessives comporte trois niveaux de taux fixés en fonction de la teneur en phosphates des produits taxables ; la taxe sur les produits antiparasitaires comporte sept taux dont il est parfois difficile de savoir celui qui doit être appliqué en cas de mélange de substances dans le même produit. Cette complexité rend difficile le contrôle de certaines taxes sur les activités polluantes. Le principe de la TGAP apparaît fondé mais les modalités de mise en oeuvre des différentes taxes qui la composent peuvent être améliorées. Ces mesures fiscales devraient être réexaminées en s’inspirant des principes qui sont rappelés dans la conclusion générale. IV. Les mesures fiscales dérogatoires à finalité environnementale n’ont que très peu d’effet A.- Des mesures assez hétérogènes Les mesures fiscales dérogatoires dans le domaine des transports et de l’énergie visent à favoriser l’utilisation des modes de transport les moins polluants et, dans celui de l’habitat, à inciter aux économies d’énergie. L’évaluation du montant des mesures fiscales dérogatoires en faveur de l’environnement est incertaine ; beaucoup ne concernent qu’un nombre limité de contribuables ; celles qui font l’objet d’une évaluation représentent environ 560 M€ en 2004. S’agissant des transports, en 2004, l’exonération partielle de TIPP accordée aux biocarburants est évaluée à 167 M€19 , le crédit d’impôt en faveur de l’acquisition ou de la location de véhicules non polluants à 11 M€ et le remboursement de TIPP pour certains utilisateurs de carburants et de véhicules propres à moins de 2 M€. Pour ce qui concerne les économies d’énergie, la principale mesure est le crédit d’impôt en faveur des dépenses d’économie d’énergie sur l’habitation principale qui a représenté en 2004 un montant de 315 M€. Cette mesure est largement utilisée par les contribuables, ce qui a justifié sa reconduction et son récent recentrage sur les dépenses les plus efficaces. Le coût des autres mesures dérogatoires n’est pas connu ou est considéré comme

19 Le plafond a été porté à 255 M€ en 2005.

négligeable. Certaines dispositions ne sont quasiment plus utilisées par les contribuables, notamment celles encourageant l’achat ou la location par les entreprises de véhicules « propres ». B.- Une efficacité limitée Le faible impact de la plupart des mesures tient souvent au nombre limité d’utilisateurs potentiels, à l’inadaptation de certains taux, qui leur enlève tout caractère incitatif, et à des conditions d’application assez restrictives. De manière générale, le niveau des mesures n’a été fixé ni en fonction de l’évaluation des coûts des dommages environnementaux, ni par rapport à un objectif donné de limitation de la pollution. Ce constat conduit à recommander une réappréciation de ces mesures, de façon à assurer leur efficacité. L’exonération partielle de TIPP des biocarburants paraît en première analyse, et selon les études disponibles, excéder la valeur des effets positifs pour l’environnement induits par leur utilisation. La perspective de l’atténuation des surcoûts par rapport aux carburants fossiles et le souci de la diversification des sources d’énergie peuvent justifier, aujourd’hui, un avantage excédant les seuls gains en terme de réduction des émissions de carbone mais encore faut-il réaliser les évaluations permettant de mesurer cet avantage et de l’ajuster le cas échéant. Le Conseil renouvelle les recommandations formulées au sujet des mesures fiscales dérogatoires dans son rapport de 2003. Il est nécessaire de mieux les contrôler, les chiffrer et les évaluer et, sur la base des informations recueillies, de les réexaminer périodiquement et éventuellement de leur substituer des subventions lorsque celles-ci sont mieux adaptées. (…)


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Recommandations Certains progrès dans le sens du renforcement de l’efficacité de la fiscalité liée à l’environnement ne peuvent être obtenus que dans le cadre d’une négociation internationale. Cela vaut d’abord pour l’exonération de taxe sur les carburants dont bénéficie le transport maritime et aérien qui, du point de vue de la protection de l’environnement, devrait être réexaminée. Plusieurs voies sont possibles ; elles peuvent d’ailleurs être empruntées simultanément de façon complémentaire : la réglementation des émissions, leur inclusion dans les marchés de quotas, la remise en cause des exonérations. Il en est de même pour le gazole consommé par les poids lourds : une harmonisation des taux pratiqués au niveau de l’Union européenne est souhaitable. Le Conseil préconise de rapprocher progressivement le niveau des taxes sur le gazole et l’essence pour arriver à terme à un taux unique qui devrait pouvoir être obtenu au minimum à un coût nul pour les finances publiques. Une diminution du prélèvement global ainsi qu’une homogénéisation brutale des divers taux (alignement du gazole sur l’essence, suppression des exonérations et des régimes particuliers) sont exclues, quel que puisse être leur intérêt du point de vue environnemental. Seuls des ajustements progressifs peuvent être envisagés. Il invite par ailleurs les Pouvoirs publics à évaluer les conséquences, dommageables au regard de l’environnement, des différentes exonérations, partielles ou totales, généralement anciennes, accordées pour certaines utilisations des énergies fossiles. Il apparaît souhaitable d’aménager la taxe d’immatriculation (carte grise), la taxe différentielle sur les véhicules à moteur (vignette) ou la taxe à l’essieu des poids lourds pour les moduler en fonction du degré de pollution causé par le véhicule. Des mesures complémentaires peuvent être envisagées en s’inspirant de pratiques mises en oeuvre dans certains pays étrangers. Ces exemples conduisent à recommander d’examiner la possibilité d’instaurer des péages urbains, évoqués récemment par la Cour des comptes dans un rapport particulier sur les transports publics urbains. Cette solution devrait être comparée avec les autres moyens d’action possibles, notamment la réglementation ou le renchérissement des droits de voirie. L’utilisation des transports en commun serait encouragée par l’existence de ces péages, ce qui justifierait l’affectation du produit à leur développement. Dans la même logique, il apparaît envisageable pour prendre en compte les effets locaux des pollutions (fonction des zones de circulation, de la distance parcourue et des émissions polluantes) de compléter la taxe à l’essieu, en s’inspirant du

système de redevance sur la circulation des camions mise en place en Suisse et en Allemagne, pays où les autoroutes sont par ailleurs gratuites. Ce type de mesure permettrait de maîtriser le report d’une partie du trafic sur les infrastructures non soumises à péage. Les recettes dégagées pourraient être affectées en partie au développement du ferroutage. Dans le domaine de l’eau, le Conseil des impôts recommande une meilleure cohérence dans l’utilisation des divers instruments : la réglementation et les différentes taxes, redevances, et subventions. Face aux pollutions diffuses, la fiscalité apparaît mal adaptée, en raison notamment de ses coûts de gestion et de contrôle. L’attribution des subventions agricoles en fonction de critères environnementaux, récemment amorcée, devrait contribuer à améliorer la situation. Les efforts entrepris pour que les redevances des agences de l’eau prennent mieux en compte les pollutions affectant cette ressource doivent être poursuivis. La redevance spéciale pour l’enlèvement des déchets des activités tertiaires sur le territoire des communes où le ramassage des ordures ménagères est financé par la TEOM ou le budget général n’est pas systématiquement appliquée comme le prévoit la loi. Ceci entraîne un transfert de charge sur les ménages au profit de certaines entreprises et collectivités publiques bénéficiant du service d’enlèvement des ordures ménagères et ne supportant au mieux qu’une partie du coût. Le Conseil des impôts recommande l’application générale de la redevance spéciale. Un réexamen des diverses composantes de la TGAP, selon les principes suivants, apparaît nécessaire : - les taux doivent tenir compte du coût des effets négatifs imputables à la pollution que l’on cherche à limiter ou, pour le moins, du coût des mesures que doivent prendre les agents économiques pour respecter un seuil de pollution déterminé par les pouvoirs publics ; - il est nécessaire de vérifier qu’il existe des alternatives économiques et techniques permettant de réduire la pollution à un coût acceptable pour l’ensemble de la société ; - l’efficacité des mesures doit être évaluée au moment où elles sont envisagées, puis ensuite à intervalles réguliers en vue de leur éventuelle remise en cause ; - les taxes doivent être applicables sans difficulté excessive par les redevables et pouvoir être effectivement contrôlées ; - enfin, pour les rendre acceptables par les contribuables, des mécanismes de reversement du produit de la taxe en fonction des comportements peuvent être justifiés.


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L’application de ces principes devrait au minimum conduire à modifier un certain nombre de composantes de la TGAP. Dans sa forme actuelle, la taxe sur les installations classées ne peut être rangée dans le périmètre de la fiscalité à objectif environnemental. Il est proposé de la sortir du champ de la TGAP. Pour la taxe sur les huiles, il est nécessaire de rapprocher la liste des produits taxables de la nomenclature douanière qui constitue une référence administrative incontestable. Il faut supprimer la déductibilité à l’exportation de la taxe sur les matériaux d’extraction afin de limiter les dommages induits par l’extraction des grains minéraux destinés à être exportés. Le maintien de trois taux différents, mais très proches, pour la taxe sur les préparations pour lessives ne se justifie pas. Il faut, soit retenir des taux plus différenciés en fonction du niveau de pollution engendré par ces produits, soit fixer un seul taux en exonérant ceux qui sont les moins polluants. La simplification du tarif actuel de la taxe sur les produits antiparasitaires, qui comporte sept taux en fonction du niveau de toxicité, apparaît souhaitable, certains produits faiblement polluants pouvant être exonérés alors que les plus dangereux devraient faire l’objet d’une mesure d’interdiction. La taxe sur les décharges de déchets ménagers appelle une simplification. Les différences de taux sont en effet très faibles (7,5 € et 9,15 € la tonne). Quant au taux majoré sanctionnant les décharges non autorisées, la fermeture des sites concernés ou leur régularisation devrait conduire à le supprimer, les dernières installations pouvant subsister relevant des sanctions pénales prévues au code de l’environnement20et non de mesures fiscales. S’il était décidé d’augmenter sensiblement les taux de la taxe sur les émissions polluantes atmosphériques pour les porter au niveau justifié par les effets de la pollution, on pourrait accompagner cette mesure du reversement d’une partie du produit de la taxe aux redevables ayant, proportionnellement à leur production, le comportement le moins polluant. Il apparaît souhaitable de renoncer à la taxe sur les imprimés non sollicités dont la mise en oeuvre apparaît trop complexe. Une taxe sur les emballages, qui pourrait être une nouvelle composante de la TGAP, constituerait une réponse adaptée au faible effet incitatif des TGAP sur les décharges, de la TEOM et de la REOM à réduire le volume des déchets. Les avantages d’une telle mesure devraient être évalués par

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comparaison avec d’autres solutions envisageables, comme la réglementation ou le renforcement du recyclage par les entreprises. Le niveau des mesures fiscales dérogatoires en faveur de l’environnement n’a pas été fixé en fonction de l’évaluation des coûts des dommages environnementaux ou des coûts de la pollution évitée. Ce constat conduit le Conseil à recommander une réappréciation de ces mesures, de façon à assurer leur efficacité, et à renouveler les recommandations formulées au sujet des mesures fiscales dérogatoires dans son rapport de 2003 : il est nécessaire de mieux les contrôler, les chiffrer et les évaluer et, sur la base des informations recueillies, de les réexaminer périodiquement et éventuellement de leur substituer des subventions lorsque celles-ci sont mieux adaptées.

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o G. SAINTENY, La fiscalité des espaces naturels, Paris, Litec, 1993, 118 p. o G. SAINTENY, « Vers une fiscalité de l'environnement ? », Commentaire, 56, hiver 1991-

1992, pp. 713-719. o G. SAINTENY, « Les diversités d'imposition du patrimoine naturel dans les pays de

l'OCDE », Naturopa, 85, 1997, pp. 22-23. o G. SAINTENY, « Quelle fiscalité de l'environnement ? », Revue française de Finances

publiques, septembre 1998, pp. 109-121 (repris dans Problèmes économiques, 2596, 23 décembre 1998, pp. 25-29).

o H. LAMOTTE, sous la direction de G. SAINTENY, « Littoral, servitudes d’urbanisme et

fiscalité » in Falque (Max), Droits de propriété, économie et environnement : le littoral, Bruxelles, Bruylant, 2003, 624 p., pp. 179-187.

o Agence européenne de l’environnement (AEE), Les Ecotaxes - Mise en oeuvre et efficacité environnementale, 1999


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Séance de clôture

Michèle PAPPALARDO

Commissaire générale et déléguée interministérielle au développement durable

Ancienne élève de l'ENA (1979-1981), diplômée de l'Institut d'études politiques de Paris et licenciée de sciences économiques, elle est conseiller maître à la Cour des comptes. De 1986 à 1988, elle a été directrice financière puis directrice des affaires générales et financières de Télédiffusion de France. Directrice du cabinet du ministre de l'Environnement, Michel Barnier (1993-1995), elle a ensuite été directrice générale de l'administration et du développement au ministère de l'Environnement (1995-1996). En juin 1996, elle est devenue directrice générale de France 2, poste qu'elle a occupé jusqu'en 1999. D’octobre à décembre 2002, elle était chargée de l'élaboration de la stratégie française du Développement durable auprès de Madame Roselyne Bachelot, ministre de l'Écologie et du Développement durable, et de Madame Tokia Saïfi, secrétaire d'État au Développement durable. De Janvier 2003 à janvier 2008, elle a exercé le mandat de présidente du Conseil d'administration de l'Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME). Nommée Déléguée interministérielle au développement durable en mai 2008, elle est depuis juillet 2008 Commissaire générale au développement durable au sein du ministère de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire (MEEDDAT) après avoir assuré depuis janvier 2008, à la demande de Jean-Louis BORLOO, la préfiguration du Commissariat général.

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LA FISCALITE ENVIRONNEMENTALE...Entretien du Conseil d’Etat – 17 juin 2009 La Fiscalité environnementale Page | 3 Sommaire Programme de la journée p. 4 Les Entretiens du Conseil