La politique régionale européenne et les pays extérieurs à l’UE

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Appliquer les principes, partager les enseignements et échanger les expériences

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Table des matières

Introduction 4

Contexte du développement régional européen 5

Observations tirées de l’expérience européenne 10

Dans quelle mesure cette expérience peut-elle s’appliquer hors de l’Europe? 13

Pour en savoir plus 15

Manuscrit achevé en août 2009© Union européenne, 2009Reproduction autorisée moyennant mention de la source.

Imprimé en Belgique

OFFICE DES PUBLICATIONS OFFICIELLESDE L'UNION EUROPÉENNEL-2985 Luxembourg

DOI: 10.2776/12031

Photos: Mike St Maur Shell, Raphaël Goulet, Ramon Lopez Sanchez et Charles White.Éditeur: Raphaël Goulet, Commission européenne, direction générale de la politique régionale.Cette brochure est imprimée en anglais, chinois, français, russe, espagnol, portugais et ukrainien.Les opinions exprimées dans cette publication sont celles de l’auteur et ne reflètent pas nécessairement celles de la Commission européenne.

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La politique de cohésion de l’Union européenne soutient les investissements régionaux et sectoriels réalisés pour stimuler le développement économique. Au cours des deux dernières décennies, cette politique a beaucoup aidé les régions les plus pauvres à trouver leur place sur le marché unique européen et à combler

leur retard par rapport aux régions plus prospères. Cette réussite a attiré l’attention – et des commentaires positifs – des Nations Unies et de l’OCDE, entre autres. Lors

de la clôture des Brussels Open Days en 2006, Michael Spence, lauréat du Prix Nobel d’économie, a déclaré que l’Europe avait le devoir de diffuser dans d’autres régions du monde l’expérience qu’elle a acquise en matière de développement régional. De fait, nous avons été contactés par une série de pays qui tiennent beaucoup à établir des relations formelles qui permettraient de mettre en place un dialogue sur la politique régionale. L’objectif est de promouvoir les échanges d’expériences et d’informations. Il en va ainsi avec la Chine, la Russie et le Brésil, pays avec lesquels nous sommes déjà en train d’établir un programme de réunions, de séminaires et de formations de haut niveau. En juillet, Paweł Samecki, commissaire à la politique régionale, a signé un nouvel accord dans ce domaine avec l’Ukraine. L’intérêt manifesté par les pays extérieurs à l’Europe devient tel que la direction générale de la politique régionale a, pour la première fois, constitué une équipe – même petite – avec la mission exclusive de gérer le dialogue mené avec les pays extérieurs à l’UE au sujet de la politique régionale. Le Parlement européen, conscient de l’importance de cette activité sur le plan politique et pratique, a octroyé des fonds à un projet pilote mené en 2009 sous l’intitulé «Enhancing regional and local co-operation through the promotion of EU Regional policy on a global scale» (Renforcer la coopération régionale et locale par la promotion de la politique régionale européenne à l’échelon mondial). Cette initiative a permis à la Commission en général, et à la direction générale de la politique régionale en particulier, d’organiser de nouvelles actions de coopération, notamment des conférences internationales, des visites d’échange et des formations faisant appel à du matériel didactique spécifique en langues européennes et non européennes. «La politique régionale européenne et les pays extérieurs à l’UE», la nouvelle brochure que vous avez sous les yeux, présente les principales actions menées dans ce domaine et met en avant les principes fondamentaux mis en place au cours des deux dernières décennies qui seraient susceptibles d’intéresser les régions et les économies émergentes extérieures à l’Europe. J’espère que vous la trouverez intéressante et que dans le futur, je pourrai étendre le dialogue entamé avec les États et les régions situés en dehors de l’Europe.

Dirk AhnerDirecteur général de la politique régionaleCommission européenne

Avant-propos

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De façon générale, même si l’Union européenne reste un pôle de richesse et de force économique considérable, en son sein, les niveaux de développement sont très inégaux: les disparités économiques et sociales restent substantielles et ont même augmenté à la suite des récents élargissements. Ainsi, avant 2004, la région la plus pauvre atteignait les deux tiers (67 %) du produit intérieur brut moyen par habitant de l’Union. Après l’adhésion des dix nouveaux États membres, le PIB de la région la plus pauvre représentait moins du tiers (28 %) de la moyenne de l’UE. Un constat similaire est de mise: 43 % de la production économique de l’UE est générée par à peine 14 % du territoire de l’Union. Ce territoire privilégié est le pentagone géographique de production à forte valeur ajoutée que délimitent les villes de Londres, Hambourg, Munich, Milan et Paris, un territoire qui renferme environ un tiers de la population de l’UE. Le Luxembourg, État membre le plus riche en termes de revenu par habitant, est aujourd’hui sept fois plus riche que l’État membre le plus pauvre, la Roumanie. Au niveau régional, les différences sont encore plus frappantes. Cette situation n’est pas si éloignée des tendances observées en Chine et en Inde. Dans ces deux pays, la région présentant le PIB par habitant le plus élevé atteint de ce point de vue un niveau sept fois plus élevé que la région la moins avancée. En Chine, plus de 60 % du PIB sont générés dans une partie représentant à peine 4 % du territoire.

La politique de développement régional de l’Europe repose sur le principe politique selon lequel les pays et régions les plus riches ont besoin de rester solidaires des plus pauvres, mais aussi sur le principe économique selon lequel les niveaux de production plus faibles des États membres et régions plus pauvres ou de ceux enregistrant les taux de chômage les plus élevés constituent une perte de potentiel et d’opportunités pour l’ensemble de l’Union. Le fait d’investir dans des infrastructures modernes et des entreprises innovantes, dans un enseignement et une formation plus efficaces au profit des habitants des régions plus faibles, entraîne l’ouverture de marchés de grande valeur et étend le potentiel économique de tous les États membres. En même temps, la politique de cohésion aide à soutenir le consensus à l’origine des grands accomplissements historiques de l’Union, notamment la création d’un Marché unique et l’introduction d’une monnaie unique, l’euro, qui est maintenant utilisée aujourd’hui (en 2009) par 16 États membres.

Le développement régional est un processus nécessitant des institutions efficaces, une coopération étroite entre les gouvernements, les associations d’entreprises et les groupes sociaux à tous les niveaux. La politique régionale européenne entend transformer les problèmes en opportunités.

En Europe, les efforts de développement régional se concrétisent de façon remarquable, comme l’illustrent la modernisation et le développement des réseaux de transport. Aujourd’hui, ces réseaux facilitent l’accès à toutes les régions en montrant un exemple de mobilité durable, efficace et sûre. En situant ces investissements dans le contexte des efforts plus larges de promotion du développement économique et de la compétitivité, la politique

régionale de l’UE veut faire en sorte que ces réseaux de transport donnent aux régions des possibilités d’exporter et non pas seulement d’importer. C’est pourquoi les programmes de développement de la politique de cohésion sont toujours des programmes intégrés. Des percées importantes ont également été accomplies dans les programmes environnementaux, qui exploitent des technologies innovantes et efficaces pour stimuler la croissance économique, mais aussi pour préserver la nature et prévenir les dommages écologiques irréversibles.

Les principes du développement régional, mis à l’épreuve pendant de nombreuses années et constamment affinés, se traduisent par un ensemble de politiques diversifiées qui s’appliquent aux défis économiques et sociaux ainsi qu’aux objectifs environnementaux. Le succès de cette approche se fonde sur les partenariats formés aux quatre coins de l’UE, sur la planification et la bonne gouvernance. Une fois ces principes mis en place, les programmes de développement peuvent être gérés de façon décentralisée.

C’est cette expérience qui offre une base propice aux discussions avec d’autres parties du monde qui relèvent des défis similaires.

Introduction

Mme la commissaire Hübner et M. Geddel Vieira Lima, ministre brésilien de l’intégration régionale, signent le protocole d’accord entre la Commission européenne et le Brésil sur la coopération dans le domaine de la politique régionale, Brasilia, 29 novembre 2007.

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Comprendre le passé pour créer le présent

De grandes disparités ont existé entre États membres et régions depuis le commencement de l’intégration européenne, et en particulier avec chaque élargissement ultérieur. Les premiers modèles utilisés pour les investissements régionaux européens destinaient les ressources à des projets d’infrastructures à grande échelle, par exemple des réseaux de transport ou des installations de service public. L’engagement de l’UE dans le financement de projets inabordables pour des régions constituait une démonstration pratique de solidarité dans la construction de l’Union européenne.

Ces projets ont été financés essentiellement dans un cadre national. Il n’y avait pas de vision à l’échelon communautaire des problèmes régionaux et, dès lors, pas de politique régionale communautaire en tant que telle.

On a alors pris conscience de la nécessité de rendre les politiques plus globales pour qu’elles puissent promouvoir l’autonomie de la croissance économique et l’emploi dans les régions plus faibles. Les infrastructures demeuraient importantes, mais il importait d’investir aussi dans la recherche, l’innovation, la formation, la commercialisation, le développement, etc. De nombreux programmes innovants ont vu le jour au cours de ces années. Cette approche a également confirmé l’engagement de l’UE en faveur de l’investissement dans les ressources humaines au travers de la formation et de la prise de conscience de l’évolution des exigences du marché du travail à la lumière des progrès technologiques.

Pendant les années 1990, on s’est de plus en plus rendu compte de la nécessité de gérer les conséquences environnementales de la croissance économique. La politique de cohésion devait également veiller à la

cohésion entre les générations actuelles et futures. Les politiques régionales devaient veiller à ce que la croissance de la production et de l’emploi soit compatible avec la protection de l’environnement. Elles devaient faire en sorte que les entreprises et les autres acteurs économiques deviennent directement responsables des dommages qu’ils causaient. C’est ainsi que le principe du «pollueur-payeur» a trouvé sa place dans la législation et dans les conditions régissant l’octroi des aides financières au titre des programmes régionaux européens.

Conséquence d’une longue période de restructuration économique au cours des années 1990, l’aggravation des disparités sociales entre groupes de population a surtout affecté les groupes marginalisés. Pour ne pas compromettre l’objectif de cohésion, il devenait nécessaire de remédier à l’exclusion sociale.

En conséquence, la politique régionale a été affinée en tenant compte du fait que l’inégalité d’accès aux opportunités tendait à saper le processus de croissance. Les décideurs européens ont adopté une législation qui entendait relever les défis économiques et sociaux en rentabilisant davantage les fonds investis et en aidant l’UE à gérer la grande diversité des changements économiques et sociaux intervenus à la suite de l’élargissement. Les programmes intégrés ont favorisé la croissance et l’émergence de nouvelles compétences tout en cherchant à s’engager auprès des collectivités et à protéger et améliorer leur environnement.

Le modèle de développement régional intégré utilisé aujourd’hui par l’UE

VUE D’EnsEmbLELa politique régionale européenne comporte trois grands volets. Pour

commencer, elle met l’accent sur la promotion de la convergence

économique afin d’aider les régions les moins avancées – situées surtout,

mais pas exclusivement, dans les nouveaux États membres – à réduire l’écart

qui les sépare des régions les plus prospères. Deuxièmement, des mesures

très diverses visent à promouvoir la compétitivité régionale et l’emploi. Enfin,

une troisième catégorie de politiques s’emploie à favoriser la coopération

entre les régions et les pays et, partant, à réduire l’importance économique

des frontières nationales.

Les principales sources de financement sont également au nombre de

trois. Elles ont été créées à différents moments de la construction de l’UE.

Le Fonds européen de développement régional (FEDER) se focalise sur les

initiatives dans les domaines de la croissance économique, de l’emploi et de

la compétitivité, y compris l’investissement dans les infrastructures. Le Fonds

de cohésion est centré sur les infrastructures des domaines du transport

et de l’environnement, notamment les sources d’énergie renouvelable.

Troisièmement, les financements accordés au titre du Fonds social européen

sont destinés aux investissements en ressources humaines dans le domaine

de l’éducation et de la formation.

Contexte du développementrégional européen

Diminuer l’importance économique des frontières nationales en encourageant la coopération entre les régions et les pays.

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Principaux objectifs de la politique régionale actuelle

COnsTrUIrE DEs ATOUTs COmPéTITIfs POUr rIVALIsEr AVEC LE rEsTE DU mOnDEDéfendre la croissance au travers de la stratégie de LisbonneLa «stratégie de Lisbonne», lancée en 2000, a inscrit la croissance économique et l’emploi en tête du programme politique de l’UE. Les ministres de l’Union ont adopté cette stratégie dans le but de faire de l’UE l’économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde. La stratégie de Lisbonne comprenait un calendrier de rapports et d’audits de cette politique à réaliser dans différents secteurs, de manière à ce que le processus lancé maintienne l’UE sur la voie de performances compétitives en matière d’emploi, de croissance économique et de dépenses de recherche (entre autres) pour 2010.

En 2005, à côté des priorités qu’étaient la croissance et l’emploi, un nouvel accent a été placé sur la promotion de l’innovation. À partir de ce moment, la politique régionale a occupé une place centrale dans les efforts consentis pour améliorer la position compétitive de l’Union. Il est vital de promouvoir l’innovation afin d’aider les entreprises d’Europe et aussi pour offrir des emplois productifs à une plus grande partie de la population d’Europe.

La politique régionale n’est plus considérée comme un moyen d’aider les régions à rattraper la moyenne de l’Union, bien que cette mise à niveau conserve toute son importance. La concurrence fait de plus en plus son entrée dans la dimension régionale du marché mondial, et les économies régionales couronnées de succès sont celles qui sont devenues de véritables acteurs dans les réseaux de production mondiaux.

La politique régionale de l’UE est aujourd’hui une politique qui définit et vise les opportunités d’avenir en mobilisant le potentiel sous-exploité plutôt qu’en compensant les problèmes du passé.

Réformer le processus politique pour les régionsLa politique régionale de l’UE fait constamment l’objet de révisions et d’adaptations pour garder sa pertinence dans ce monde changeant. La dernière réforme remonte à 2006. Elle s’est articulée autour de quatre thèmes majeurs: développer l’économie de la connaissance; décentraliser davantage la responsabilité de la gestion et du contrôle financier au profit

des États membres et des régions; simplifier et accélérer les procédures; développer le potentiel de chaque région d’Europe tout en concentrant

les ressources sur les plus faibles.

Relever les défis du changement climatique et de la durabilitéLa durabilité – qu’on peut définir comme l’équilibre entre les priorités économiques, sociales et environnementales – figure depuis longtemps parmi les principes directeurs de la politique de développement régional de l’UE. La politique régionale gère le programme environnemental principalement de quatre façons: en

investissant directement dans des infrastructures environnementales telles que des stations d’épuration des eaux; en veillant à ce que tous

les programmes concernés fassent l’objet d’évaluations stratégiques environnementales (ESE); en s’assurant qu’une évaluation de l’impact

sur l’environnement soit réalisée durant la préparation des projets majeurs; et en encourageant explicitement l’implication des représentants

des groupes et agences de défense de l’environnement dans la préparation et la surveillance des programmes. Pour la période 2007-2013, le montant total du soutien européen alloué aux investissements (directs et indirects) de nature environnementale s’élève à 105 milliards d’euros, soit 30,4 % du total des financements.

Le changement climatique est un défi majeur, mais aussi une opportunité commerciale. Les paysages et les climats des États membres sont d’une remarquable diversité. Alors que 7 % de la population de l’Union vit dans

Financer la lutte contre le changement climatique.

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des régions où le risque d’inondation est élevé, 9 % de la population vit dans des régions où la sécheresse constitue régulièrement une menace.

Les programmes régionaux cherchent une approche équilibrée entre, d’une part, la protection des ressources naturelles par l’adoption des sources d’énergies renouvelables et alternatives, notamment l’énergie éolienne et solaire et la biomasse et, d’autre part, le développement de technologies de pointe capables d’apporter aux entreprises européennes un avantage commercial sur leurs concurrents étrangers. En procédant à des investissements sensés dans des technologies durables du point de vue environnemental, l’Europe pourra atteindre ses objectifs en termes d’émissions tout en modernisant ses capacités de production. Une nouveauté introduite récemment dans certains programmes consiste à entreprendre un audit environnemental afin de s’assurer que l’impact final des programmes en question soit neutre en termes d’émission de carbone.

Faire appel aux ressources et compétences régionales et localesL’innovation apparaît souvent dans les petites entreprises dotées de bonnes connaissances locales, mais des bénéfices beaucoup plus substantiels sont possibles si l’on coopère et travaille en réseau de façon plus large. L’initiative «Régions, actrices du changement économique» encourage la formation de réseaux locaux et régionaux à travers les secteurs public et privé. Par l’échange d’expériences et de bonnes pratiques, ces réseaux peuvent tirer des enseignements les uns des autres afin d’introduire des changements. Cette initiative, développée en 2006 par la Commission européenne, cherche à imprimer une dynamique supplémentaire aux réseaux interrégionaux et urbains. Ceux-ci peuvent de la sorte tester des idées politiques innovantes puis les intégrer rapidement à leurs programmes de politique régionale.

COhésIOnDes États membres qui coopèrent à tous les niveauxLe rapprochement politique et économique entre les pays européens est l’essence même de l’adhésion à l’UE. Tout en reconnaissant l’importance de la diversité, l’UE entend exploiter les nouvelles opportunités en rapprochant les communautés qui la composent. De nombreux défis ne peuvent être relevés à l’intérieur de frontières administratives traditionnelles, que ce soit à l’échelon national ou régional. Des défis d’une telle envergure appellent une réponse conjointe et coordonnée de la part de plusieurs régions ou pays et nécessitent de nouvelles formes de coopération. En 2008, la Commission a émis un nouveau document de consultation sur la cohésion territoriale, dans lequel elle soutient que la diversité territoriale de l’UE est un atout pouvant contribuer au développement durable de l’ensemble de l’Union.

Rapprocher les États membres grâce aux liaisons de transportEnviron 22 % des ressources disponibles pour la politique de cohésion de l’UE sont affectés à des investissements dans des projets de transport. Cette aide massive s’explique par l’importance de la modernité et de l’efficacité des

liaisons de distribution et de transport dans la réussite économique et dans les progrès sociaux. Les programmes régionaux sont conçus pour atteindre d’ambitieux objectifs de connectivité dans tous les domaines du réseau de transport. Ils apportent de nouveaux investissements aux itinéraires routiers, ferroviaires et maritimes. De plus, ils soutiennent les systèmes durables de transport public dans les zones urbaines, faisant bénéficier les usagers locaux de meilleures connexions. Pour les pays n’ayant pas d’accès à la mer, les programmes régionaux européens ont la particularité de permettre d’envisager la dimension supranationale et de promouvoir l’investissement dans des réseaux de transport économiquement viables.

Équilibrer le développement urbain et rural et y inclure toutes les régions, quelle que soit leur situation géographiqueLes programmes européens de développement régional reconnaissent les défis spécifiques des villes et des zones rurales et leur proposent des solutions différentes mais complémentaires.

Pour les villes, un programme européen spécifique connu sous le nom d’initiative communautaire URBAN a été introduit au milieu des années 1990. Il offre des possibilités d’innovation politique. Ces programmes mettaient l’accent sur la constitution de partenariats locaux solides dans les zones urbaines, sur le renforcement de la responsabilité locale et sur les solutions à apporter aux problèmes affectant la qualité de vie dans ces zones. Il a été complété par des activités de mise en réseau menées dans le cadre du programme URBACT. Lancée comme une action-pilote à petite échelle, cette méthodologie de développement urbain durable est devenue, à partir de 2007, une caractéristique du processus de décision.

«La politique régionale de l’UE est maintenant une politique qui identifie et

cible les opportunités d’avenir en mobilisant le potentiel sous-exploité plutôt qu’en

compensant les problèmes du passé.»

Investir dans les transports pour stimuler l’économie.

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Dans les zones rurales, une approche utilisée depuis longtemps vise à soutenir les entreprises et les communautés lorsque l’avenir ne peut être garanti par la seule agriculture.

L’un des défis à relever par une politique qui entend améliorer la cohésion territoriale est de s’assurer de la présence de capacités administratives et institutionnelles pouvant s’adapter à la nature et à l’étendue des enjeux. L’étendue territoriale peut varier d’un quartier urbain défavorisé à toute une zone métropolitaine, d’un bassin fluvial à une région montagneuse. De façon générale, on constate nettement une demande pour plus de cohérence entre les politiques européennes ayant un impact territorial, notamment la politique régionale à proprement parler, la politique des transports, de l’agriculture, de l’environnement, de l’emploi, de la concurrence et de la recherche.

Faire preuve de solidarité face aux catastrophes naturellesCréé à l’initiative de la Commission en 2002, le Fonds de solidarité de l’UE octroie des aides aux États membres ou aux pays candidats pour les soutenir dans leurs efforts de restauration des infrastructures et des services en cas de catastrophe naturelle majeure. Il constitue à ce titre l’une des manifestations de solidarité les plus concrètes entre États membres quand surviennent des situations de grande détresse. Entre 2004 et 2009, le Fonds est intervenu 34 fois dans 18 États membres, ce qui représente une allocation totale de 700 millions d’euros au titre de mesures d’urgence.

InTégrATIOn DE nOUVEAUx éTATs mEmbrEsIntégrer au travers de la solidarité financièreLes pays qui mènent des négociations susceptibles de déboucher sur une adhésion à l’UE peuvent s’attendre à bénéficier d’une aide préparatoire, qui dépendra de leur situation économique. Cette aide est conçue selon le modèle de la politique régionale de l’UE car elle soutient le développement économique et l’amélioration des infrastructures et des institutions administratives. En décembre 2005, 160 milliards d’euros ont été alloués à des programmes de développement régional à mener dans les 12 nouveaux États membres au cours de la période 2007-2013. Cette aide, qui équivaut à une contribution budgétaire d’environ 3,2 % du PIB de ces pays, a été

presque triplée par comparaison avec la période précédente. Les nouveaux États membres doivent travailler dur pour développer des capacités leur

permettant de dépenser ces ressources à bon escient. Malgré l’ampleur colossale de cette tâche, les premiers résultats sont encourageants.

Construire des administrations et institutions fortesLa croissance économique ne dépend pas seulement de l’investissement, mais aussi des moyens mis en œuvre pour administrer les programmes de développement avec efficacité et en répondant à la nécessité d’assurer une gestion saine des ressources publiques. Il faut pour cela pouvoir compter sur un système administratif compétent et fiable et sur un cadre juridique transparent. Le nouveau système d’octroi d’aides mis

en place pour la politique régionale de l’UE durant la période 2007-2013 prévoit de soutenir des programmes spécifiques dans

le seul but de créer les conditions permettant d’entreprendre une réforme administrative et de former les fonctionnaires aux

techniques de gestion les plus modernes.

Combiner fonds et assistance technique (JASPERS)Parmi les moyens d’aider les nouveaux États membres figure aussi l’assistance qui est donnée pour élaborer des programmes cohérents et pour les piloter à travers toutes les étapes financières et techniques jusqu’à leur approbation. L’initiative JASPERS (Assistance commune dans le soutien aux projets en faveur des régions d’Europe) est une facilité qui combine, d’une part, les contributions reçues de la Commission européenne sous la forme de fonds afin de recruter du personnel expert et, d’autre part, les contributions en personnel de la Banque européenne d’investissement (BEI) et de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD).

Visite de fonctionnaires de la DG Politique régionale et de la DG Développement à Song Naba (Burkina Faso). Rencontre avec des villageois au puits construit avec l’aide de l’UE.

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InVEsTIr POUr LA rEPrIsE éCOnOmIqUELa politique régionale européenne apporte des investissements vitaux à l’échelon local et régional. Cette aide s’est avérée d’autant plus utile depuis l’apparition de la récession en 2008. L’un des principaux avantages de la politique régionale de l’UE réside dans sa flexibilité, qui lui permet de s’adapter aux circonstances changeantes.

Dans le contexte de l’actuelle récession économique mondiale, il est plus que jamais nécessaire d’assurer un développement économique durable et d’adopter des politiques adaptables et tournées vers l’avenir. La politique régionale de l’Europe offre une source de financement stable, sûre et ciblée qui peut être utilisée pour stimuler la reprise économique.

Utiliser des formes de financement flexibles et innovantes pour soutenir les PMEEn Europe, le développement régional bénéficie d’une grande diversité d’options de financement. Les principales sources de fonds sont le Fonds européen de développement régional, le Fonds de cohésion et le Fonds social européen, mais il existe d’autres moyens complémentaires de lever des capitaux et de faire appel à divers types de financements. Les projets, surtout ceux qui sont capables de générer des revenus, sont de plus en plus souvent financés par une combinaison de subventions et de prêts ou par d’autres instruments financiers tels que les prises de participations.

Jeremie (Joint European Resources for Micro and Medium Enterprises – ressources européennes conjointes pour les PME et les micro-entreprises) est une facilité que les autorités de gestion peuvent utiliser pour se faciliter la tâche complexe qu’est la gestion de l’ingénierie financière. En plaçant les finances dans les mains d’une institution financière distincte, comme le Fonds européen d’investissement, les autorités de gestion peuvent faire bénéficier leur région d’une expertise externe en matière de financement du développement d’entreprises, avec des moyens tels que des prêts, du capital-risque ou du capital d’amorçage.

Jessica (Joint European Support for Sustainable Investment in City Areas – soutien communautaire conjoint pour un investissement durable dans les zones urbaines) est une autre facilité d’ingénierie financière qui opère dans le domaine des programmes de développement urbain intégrés. Près de la moitié des programmes soutenus par l’UE pendant la période 2007-2013 comprennent des dispositions relatives à des activités de type JESSICA. JESSICA est un partenariat mené avec la Banque européenne d’investissement (BEI) et la Banque de développement du Conseil de l’Europe. L’autorité de gestion apporte ses propres ressources, mais peut ensuite solliciter un emprunt ou du capital-investissement auprès d’autres institutions financières ayant un rôle dans le programme Jessica, tout en bénéficiant de leur expertise de spécialistes.

Jasmine (Joint Action to Support Microfinance Institutions in Europe – action commune pour soutenir les institutions de microfinance en Europe) s’inspire d’activités qui ont été lancées dans un pays en développement, le Bangladesh, pour offrir des financements à petite échelle aux personnes qui, pour des raisons de classe ou de formation, n’ont pas accès au système bancaire privé.

«La politique régionale de l’Europe offre une source de financement

stable, sûre et ciblée qui peut être utilisée pour stimuler la reprise

économique.»

Kiev, Ukraine. Le pays a signé un protocole d’accord avec la Commission en juillet 2009.

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1. Les conditions-cadres économiques ont une importance cruciale.

L’expérience européenne montre clairement que les conditions de concurrence équitables que le Marché unique crée pour les entre-prises et les autres acteurs économiques sont fondamentales pour la réussite de l’économie européenne. On observe aussi que le suc-cès des politiques de croissance dépend fortement de leur interac-tion avec une série de politiques nationales (politiques sectorielles, fiscales, du marché de l’emploi). Des conditions macro-économiques saines et un cadre micro-économique favorable (cadre réglementaire, climat des affaires) sont des conditions préalables à réunir pour que les politiques puissent s’occuper avec efficacité des régions accusant un retard. Si les politiques régionales encouragent l’immobilisme des régions, le développement devient alors une bataille difficile.

2. Il importe de concevoir des stratégies sur mesure basées sur un mélange politique approprié.

L’expérience acquise aux quatre coins de l’UE montre à quel point la connaissance de la dimension régionale et locale est importante pour atteindre un développement durable. Il faut adapter les programmes à la région concernée en prenant en compte ses besoins et aspirations. Étant donné la grande diversité d’actions possibles, il est vital de choisir d’emblée la bonne combinaison.

Même si les projets d’investissement prestigieux ont leur raison d’être et peuvent former un point de départ essentiel ou même un catalyseur en vue de bénéfices futurs, l’expérience de l’UE tend à démontrer que le moteur de croissance économique le plus efficace est constitué par l’investissement et l’innovation dans les petites et moyennes entreprises.

3. L’importance de budgets stables et d’une programmation cohérente

On ne saurait trop insister sur l’importance de la perspective budgétaire de sept ans utilisée par

l’Union européenne pour la réussite de sa politique régionale. Une perspective d’une telle durée

garantit la stabilité nécessaire pour promouvoir l’investissement dans les projets à long terme conformes à une vision stratégique relativement indépendante des circonstances politiques changeantes.

4. La nécessité de la coopération transfrontalière

L’une des caractéristiques datant du début de la politique régionale de l’UE, à savoir le fait

qu’elle a encouragé la coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale, produit des résultats

remarquables. Premièrement, la capacité à promouvoir des contacts constructifs entre régions de part et d’autre des

frontières extérieures de l’UE a aidé beaucoup de pays candidats à se préparer aux responsabilités allant de pair avec l’adhésion à l’UE et à convaincre leur population des avantages concrets à retirer de ce changement. Deuxièmement, cette coopération entre régions de part et d’autre des frontières extérieures de l’UE a cimenté les relations entre des communautés parfois relativement divisées ou isolées, comme nous l’avons constaté très clairement dans le cas du processus de paix en Irlande du Nord. De plus en plus, la capacité à rassembler des régions de plusieurs pays connaissant des problèmes communs, comme la région de la

Observations tirées de l’expérience européenne

Placer la politique régionale au centre des efforts visant à améliorer la

position concurrentielle de l’UE.

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mer Baltique, encourage la formation d’une approche pratique et constructive, basée sur une vision partagée.

L’offre du réseaux de transport efficaces est l’un des exemples les plus nets d’un domaine politique où une vision supranationale dépassant les frontières nationales est essentielle.

5. L’économie de l’agglomération et l’urbanisation

En Europe comme ailleurs, les agglomérations urbaines, ou grandes zones métropolitaines, sont considérées comme des moteurs de la croissance économique. L’expérience européenne illustre l’incidence inégale de la concentration économique sur le territoire. En Europe, où l’on trouve de fortes densités de population et où le prix du terrain est élevé, on est confronté à des problèmes tels que la surpopulation, la congestion, la pollution et la criminalité. Dans les économies mûres plus qu’ailleurs, les avantages économiques de l’urbanisation doivent être mesurés en tenant compte des coûts générés par ces problèmes.

6. Le rôle des villes de petite taille et de taille moyenne et celui des centres locaux

Les Européens ont appris que les grandes villes ne sont pas les seules à stimuler la croissance sur leur continent. L’expérience de la politique régionale en Espagne et ailleurs montre l’importance du rôle joué par la connectivité dans le cadre des villes de petite taille et de taille moyenne (développement polycentrique) ainsi que celui des centres locaux dans les zones rurales. Les villes de taille moyenne sont importantes car elles relient les centres urbains, les petites villes et les zones rurales éloignées mais aussi parce qu’elles favorisent l’intégration, les liaisons et les économies d’échelle. De plus, elles jouent un rôle essentiel en modérant le dépeuplement rural.

7. L’emploi local et les initiatives de renforcement des capacités

Le développement local a un rôle clé à jouer pour promouvoir la croissance économique des régions en retard. Un vif intérêt se manifeste aussi envers la réduction de la pauvreté. Dans ce domaine, l’accent est désormais placé sur le rôle de l’emploi pour réduire le risque de pauvreté.

De plus, l’Europe se caractérise par une mobilité du travail relativement faible en termes géographiques. Il règne donc un consensus assez fort sur la nécessité de promouvoir au niveau local les initiatives en faveur de l’emploi et du renforcement des capacités afin de permettre aux régions en retard de saisir les opportunités de liaison avec l’économie dominante.

«Pour être réussies, les stratégies de développement doivent faire

l’objet d’une “appropriation” par des groupes de personnes habilités, cela

à chaque niveau.»

Ronnie Hall, directeur de l’information, de la communication et des relations avec les pays tiers, rencontre Fernando Lugo, président élu du Paraguay, à Asunción en juin 2008.

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8. Un soutien institutionnel fortChaque nouvelle étape de l’élargissement de l’UE a accentué le besoin d’institutions fortes. La grande diversité de l’UE en termes de forces économiques, de prospérité et de tendances sociales, d’environnements naturels, de patrimoines culturels, d’origines ethniques, etc. forme une union extrêmement diversifiée au plan géographique.

Le développement régional de l’UE a donc révélé la nécessite d’un leadership institutionnel fort à tous les niveaux pour inspirer le respect à tous les secteurs de la société. L’UE doit pouvoir compter sur un jugement politique sensé, des capacités d’analyse économique solides et une planification politique efficace, mais aussi sur une expertise technique susceptible de guider les gestionnaires de projets «sur le terrain». À l’échelon national, les institutions doivent faire l’objet d’une coordination efficace.

9. Gouvernance multiniveauxPour être réussies, les stratégies de développement doivent faire l’objet d’une «appropriation» à chaque niveau. La politique régionale de l’UE est gérée de manière à maximiser l’intégration verticale et horizontale. Du point de vue vertical, les différents niveaux de gouvernement – européen, national, régional et local – sont encouragés par le système de planification et de programmation qui a été mis au point au fil des années pour permettre aux acteurs concernés de communiquer et de faire des efforts dans la même direction afin d’obtenir des résultats sur le terrain. Du point de vue horizontal, les entreprises, groupes sociaux et organisations civiles sont impliqués activement dans le processus et participent au travail des autorités de gestion. Cela signifie qu’ils ont l’occasion d’influencer et de façonner la stratégie de développement dans leurs propres secteurs et domaines d’activité.

«Il faut soigneusement adapter les programmes à la région concernée en prenant en compte les besoins réels.»

LÉGENDE

Frontière entre ÉtatsRégion semi-aride brésilienneBande frontalière

Alto SolimõesChapada do AraripeJequitinhonha and Mucuri ValleysGrande Fronteira do MercosulMetade Sul do Rio Grande do Sul

La frontière brésilienne entre États qui sépare la sous-région semi-aride et la sous-région de la bande frontalière a été sélectionnée pour une action transfrontalière par le gouvernement fédéral ;Mésorégions sélectionnées :

Bande frontalière :Villes jumelées sélectionnées•

Sous-régions semi-arides sélectionnées

São Raimundo NonatoBaixo e Medio JaguaribeVale do AçuSousa PiancóSertão do MoxotóSantana do IpanemaSergipana do Sertão do São FranciscoSerra Geral (Janaúba)Brumado/Bom Jesus da Lapa/Guanambi

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Il n’est pas aisé de tirer de l’expérience européenne des conclusions qui puissent s’appliquer directement à d’autres parties du monde. Toutefois, certains aspects de notre expérience peuvent constituer une source d’inspiration. Les disparités que l’on trouve dans certaines économies émergentes sont beaucoup plus marquées que celles que l’on observe en Europe. De plus, en comparaison avec les régions moins développées d’autres parties du monde, les régions européennes en retard, grâce notamment au Marché unique, ont tendance à être mieux intégrées dans l’économie mondiale.

Enseignements tirésPour tirer parti de l’expérience de l’UE dans le domaine de la politique régionale, on peut par exemple essayer de dégager de cette expérience les questions ou thématiques essentielles qui ont dû être abordées pour concevoir et gérer cette politique au cours des vingt dernières années. Citons-en dix:

Premièrement, une politique régionale nécessite une vision stratégique à long terme des objectifs à atteindre. Il peut s’agir de développer des secteurs clés, comme les transports, ou des zones géographiques, comme c’est le cas pour la priorité accordée par la politique de l’UE aux régions moins développées. Dans l’UE, les programmes ont privilégié les approches tant sectorielles que géographiques. Dans le cas des transports, il est intéressant de noter que la priorité est accordée aux projets qui contribuent à la réalisation des réseaux transeuropéens, une stratégie de transport visant à établir des connexions sur le territoire de l’Union configuré par les États membres.

Deuxièmement, il faut suivre une méthode objective, ou «non politique», pour mobiliser et allouer les ressources. En d’autres termes, il faut définir clairement comment les fonds sont obtenus puis alloués aux programmes ou régions. Ce processus devant être soutenu par des indicateurs statistiques, la mise en œuvre de la politique régionale suppose donc l’existence préalable et la dotation financière d’un service statistique. Il est une question centrale dans le débat politique en Europe: faut-il adopter une approche exclusive ou inclusive des bénéficiaires? Pour l’instant, la politique de l’UE suit une approche inclusive des bénéficiaires, toutes les régions étant éligibles à l’une ou l’autre forme d’aide. Néanmoins, il y a en même temps une très forte concentration de ressources sur les régions les moins avancées.

Troisièmement, nous avons vu qu’un système combinant le cofinancement et le partenariat favorise l’appropriation. Les autorités de gestion qui rassemblent des intérêts très divers doivent aussi trouver des sources locales – publiques ou privées – prêtes à couvrir de 15 à 50 % des coûts des projets spécifiques. Cela n’a pas de sens que des autorités de plus haut niveau imposent les projets de manière à ce que ceux-ci appartiennent vraiment à la communauté qui en bénéficie.

Quatrièmement, il importe d’opérer une dissociation entre, d’une part, le cadre juridique établissant les règles générales applicables à la mise en œuvre de la politique et, d’autre part, les décisions prises au niveau des projets. Dans l’UE, cette condition résulte d’une architecture institutionnelle où le niveau politique – les États membres et le Parlement européen – décide de la base juridique, alors que la sélection des projets est déléguée aux autorités de gestion au niveau national et régional, qui est bien séparé du niveau institutionnel européen.

Dans quelle mesure cette expérience peut-elle inspirer les pays extérieurs à l’Europe?

Mme la commissaire Hübner et M. Vladimir Yakovlev, ministre russe du développement régional, signent le protocole d’accord entre la Commission européenne et la Fédération de Russie sur la coopération dans le domaine de la politique régionale, Moscou, 23 mai 2007.

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Cinquièmement, il faut opérer un choix entre le soutien aux programmes intégrés (soutenir des actions complémentaires dans des domaines tels que les infrastructures, les ressources humaines ou le développement des affaires) et le soutien à des projets individuels. Pour l’instant, l’UE fait les deux au travers de divers fonds. On pourrait dire que les programmes intégrés nécessitent davantage de capacités institutionnelles au niveau des régions. C’est pourquoi, si ces capacités sont jugées faibles, il peut être préférable de lancer une approche par projets.

Sixièmement, les projets doivent-ils reposer sur des subventions ou sur une combinaison de subventions et de formes d’aides remboursables? L’UE oriente sa politique de plus en plus vers l’emploi de formes d’aides remboursables car elle désire augmenter le niveau des ressources disponibles, stimuler davantage la volonté d’efficacité dans le chef des bénéficiaires, et faire bénéficier ceux-ci de l’expertise du secteur bancaire et des services financiers.

Septièmement, il est désormais reconnu dans l’UE qu’il est crucial de posséder de bonnes capacités institutionnelles formelles et informelles pour réussir la gestion des programmes. Ces capacités doivent pouvoir s’exercer dans des domaines tels que la gestion et le contrôle financiers, la planification du développement économique ainsi que l’identification et l’encouragement de partenaires adéquats. La question des capacités institutionnelles revêt une importance particulière pour la réussite de la mise en œuvre des programmes transfrontaliers, qui font travailler ensemble des structures administratives ayant parfois peu d’expérience des actions en coopération.

Huitièmement, le suivi et l’évaluation des actions s’imposent car ils permettent de démontrer la valeur ajoutée des projets aux bénéficiaires ainsi qu’aux contribuables. Il faut pour cela intégrer une capacité technique dans l’administration des programmes, bien que certaines tâches spécialisées comme la modélisation macro-économique puissent être confiées en sous-traitance à des institutions de recherche ou à des universités.

Neuvièmement, la question de la conditionnalité attachée aux programmes est importante dans l’UE. Les conditions de principe liées à l’octroi d’une aide de l’UE comprennent les exigences suivantes: respect des marchés ouverts dans toute l’Union (règles de concurrence sur les aides d’État, règles sur les marchés publics ouverts); respect des politiques et règles environnementales; respect du principe d’égalité des chances; adoption d’une

approche fondée sur le partenariat et la démocratie participative. Le non-respect des exigences de l’UE a souvent entraîné l’imposition de sanctions financières.

Dixièmement, la transparence dans la mise en œuvre des politiques et programmes est considérée comme une composante essentielle de la bonne gouvernance en ce XXIe siècle. Dans cet esprit, il convient d’incorporer des systèmes efficaces de communication et d’information à l’administration des programmes. De tels systèmes doivent par exemple renseigner sur les projets qui ont été soutenus et les résultats des processus de suivi et d’évaluation, et expliquer aux bénéficiaires potentiels les façons d’obtenir une aide publique.

Le 15 mai 2006, un protocole d’accord a été signé avec la Chine dans le but d’échanger des informations et de bonnes pratiques concernant l’établissement et la mise en œuvre de la politique de cohésion.

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Pour plus de détails et d’informations de fond sur la politique régionale et les pays extérieurs à l’UE, voir les liens suivants:

Site internet de la DG REGIO sur les affaires internationaleshttp://ec.europa.eu/regional_policy/international/index_en.htm Vue d’ensemble de l’actuelle politique régionale – «Travailler pour les régions» http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/presenta/working2008/work_fr.pdf

Impact de la politique régionale pendant la période 2004-2009 http://ec.europa.eu/regional_policy/policy/impact/pdf/legacy_2009_en.pdf

Complément de statistiques et tendanceshttp://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/reports/interim6_en.htm

Historique de la politique régionalehttp://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/panorama/pdf/mag26/mag26_fr.pdf

Pour en savoir plus

Des défis communs

Les régions du monde ont de nombreux enjeux communs. En 2006, dans le but de mettre en commun les réponses et expériences utiles, l’UE a décidé d’établir avec un certain nombre de pays extérieurs des partenariats sous la forme de «protocoles d’accord». Quatre protocoles d’accord sur la coopération en matière de politique régionale ont ainsi été conclus avec la Chine, avec la Russie, avec le Brésil et, depuis juillet 2009, avec l’Ukraine. Ces partenariats s’inspirent de l’expérience que l’UE a acquise en réduisant les disparités régionales, en améliorant la gouvernance et en créant des politiques dynamiques fondées sur des réseaux d’information locaux. Dans le même ordre d’idées, l’UE mène un dialogue régulier sur ces questions avec d’autres groupes de pays extérieurs à l’UE-27, notamment l’ANASE (Association des nations d’Asie du Sud-Est), les pays d’Amérique centrale ou l’UEMOA (Union économique et monétaire ouest-africaine).

En mai 2009, la direction générale de la politique régionale a organisé, sous la direction de Danuta Hübner, ancienne commissaire à la politique régionale, une conférence à Bruxelles sur «la gouvernance régionale dans un contexte mondial». Cette conférence, première du genre, a rassemblé des présidents de régions européennes et des représentants d’une grande diversité de pays extérieurs à l’Europe. À cette occasion, la commissaire Hübner a fait le commentaire suivant: «Dans le monde entier, les pays sont confrontés aux mêmes difficultés: la crise économique mondiale, bien sûr, mais également le vieillissement

de la population, les risques liés au changement climatique ou encore les inquiétudes sur la sécurité énergétique. Dans l’Union européenne, des partenariats sont créés avec des pays tiers: chacun d’entre eux est bénéfique pour les deux parties.»

Les défis d’aujourd’hui nous obligent à réfléchir au contexte mondial tout en agissant sur le contexte local. Les défis majeurs auxquels sont confrontées les régions du monde comportent une forte dimension «territoriale» qui appelle l’action à l’échelon local et régional. Ce serait une erreur de croire que l’Union européenne pourra relever ces défis en agissant seule. C’est pourquoi nous attachons une telle importance à notre dialogue avec les pays extérieurs à l’UE. Les enjeux concernent nos intérêts à tous.

La politique régionale européenne et les pays extérieurs à l’UE

Appliquer les principes, partager les enseignements et échanger les expériencesAu cours des dernières décennies, la politique régionale de l’Union européenne a été élaborée puis affinée afin d’atteindre une grande diversité d’objectifs. Cette brochure présente de façon succincte les principaux aspects de cette politique et amorce une réflexion sur la façon dont cette expérience pourrait être partagée avec les régions extérieures à l’UE. Tant l’Union européenne que ses voisins ont intérêt à partager les solutions qui permettront de relever les défis mondiaux.

KN-30-09-120-FR-C

Commission européenne, direction générale de la politique régionaleUnité B.1 - Communication, information, relations avec les pays tiersRaphaël GouletAvenue de Tervuren 41, 1040 BruxellesFax +32 22966003Courriel: regio-info@ec.europa.euInternet: http://ec.europa.eu/regional_policy/index_fr.htm